UNIVERSITATEA ”PETRE ANDREI” DIN IAȘI

FACULTATEA DE DREPT

Lect. univ. dr. Ana-Maria AMBROSĂ

DESCENTRALIZAREA ADMINISTRAȚIEI
PUBLICE

SUPORT DE CURS

1
 CUPRINS

Capitolul I
Dimensiuni juridice și politice ale conceptului de administrație publică 3

1. Administrația publică și termenii înrudiți 3

2. Evoluția istorică a fenomenului administrativ. Identitatea modernă a administrației publice 10
3. Relația dintre administrația publică și puterea politică. Repere constituționale 12
4. Funcția publică administrativă și condiționările ei politice 14
5. Dezbateri actuale despre dimensiunile juridice și politice ale administrației publice 18

Capitolul II
Administrația și fenomenul birocratic 24

Capitolul III
Evoluția administrației de la centralism la descentralizare. Analiză istorico-sociologică 35

1. Centralismul și constituirea statului modern 35

2. Descentralizarea administrativă 45
3. Reforma administrației publice în contextual societății cunoașterii 49

Bibliografie 58

2
 Capitolul I

Dimensiuni juridice și politice ale conceptului

de administrație publică

1. Administrația publică și termenii înrudiți

Termenul de administraţie se bucură de o atenție specială în științele sociale, în general, dar mai
ales în drept și în științele politice, care procedează la definiri descriptive, la nuanțări și dihotomii,
unele deplin justificate, pe când altele excesive și redundante1. Dincolo de rigorismul definițional,
conceptul de administrație rămâne legat, în esență, de semnificația generică moștenită din latinescul
administer, care însemna ajutor al cuiva, slujitor, executant, unealtă sau instrument (în sens figurativ)2.
Pe baza sensului etimologic, s-a ajuns, astfel, la definirea administraţiei ca o activitate prestată sub
comandă de către un supus. De exemplu, administratorul unei ferme agricole, al unei fabrici, al unei
unități comerciale sau al unui imobil etc. nu face decât să aibă grijă de un patrimoniu, pentru ca el să
funcționeze eficient și să aducă satisfacțiile urmărite de proprietari; în acest caz, cel care administrează
îndeplinește voința unor persoane față de care se află în raport de subordonare și răspundere
contractuală. Totuși, calitatea de administrator nu trebuie redusă la condiția de ”supus”. În multe
domenii de activitate (economică, politică, culturală, socială etc.), faptul de a administra evocă dreptul
și capacitatea cuiva de a decide în privința organizării unui sector de viață publică sau privată, din
vârful unei ierarhii socialmente constituite și recunoscute. A administra înseamnă, în acest caz, a
comanda.
Fie că desemnează activități care instituie raporturi socio-economice și politice de subordonare,
fie că se referă la faptul de a distribui autoritar sarcini într-un sistem ierarhic de acțiune socială,
conceptul de administrație vizează propriu-zis o serie de mecanisme și de competențe de organizare a

1
De exemplu, literatura juridică franceză distinge între sensul formal, structural sau organic și sensul funcțional al
conceptului de administrație, trimițând pe de o parte la structurile instituționale sau la autoritățile publice, iar pe de alta la
activitățile de organizare și executare a legilor și a politicilor publice, ca și cum ar fi posibil ca unele să subziste fără
celelalte (Cf. Verginia Vedinaș, Drept administrativ, ediția a V-a revăzută și actualizată, Universul Juridic, București, 2009,
p. 26).
2
Cf. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Editura Nemira, Bucureşti, 1996, p. 5.
3
activității într-un domeniu dat, pe criterii de eficiență și cu repere clare de performanță măsurabilă. A
administra / a fi administrator înseamnă a avea capacitatea de a gestiona responsabil și eficient o
afacere, un serviciu public, o activitate sau un capital, de așa manieră încât să existe un just raport între
costuri și rezultate. Iată că administrația are o importantă conotație economică, suprapunându-se parțial
peste conceptul de management3.
A face să funcționeze bine un domeniu oarecare al socialului presupune competențe
organizatorice (ele pornind de la o viziune asupra optimului funcțional și continuând cu definirea
mijloacelor de acțiune, a operațiunilor concrete și a resurselor necesare) și relații ierarhice de comandă-
execuție. Dar în aceeași măsură presupune existența unor structuri (autorităţi, instituţii etc.) care să
asigure suportul unei asemenea activități. Astfel stând lucrurile, putem afirma că administraţia are două
accepţiuni corelate și reciproc dependente: acţiune organizatoare într-un domeniu public sau privat;
instituţie sau structură cu funcţie administrativă.
Fără a epuiza semnificațiile consacrate și pe cele mai puțin cunoscute ale termenului în discuție,
precizăm că a administra înseamnă și următoarele lucruri: în medicină, a trata (“a administra o
medicaţie”); în educaţie şi morală, a interveni în scopul modificării comportamentului cuiva (a
“administra o corecţie” sau o lecție unei persoane); în justiție, a administra (cu sensul de a aplica)
pedepse și a pune în aplicare o sentință de reorganizare a unei societăți comerciale trecute prin
procedura insolvenței.
Complexitatea administrației, privită ca factor organizator al vieții umane, i-a determinat pe unii
sociologi să o trateze ca pe un ”fapt social străvechi”, apărut atunci când comunitățile au evoluat de la
diviziunea naturală a muncii către diviziunea socială și tehnologică. În contextul acestei evoluții
antropologice, funcția de organizare / administrare s-a autonomizat, devenind la fel de importantă ca
funcția religioasă și intersectându-se cu funcția politică și militară. În literatura contemporană de
specialitate, fenomenul sau faptul administrativ este definit ca un tip special de activitate socială, ce

3
În societatea postindustrială / informațională, ca urmare a complicării mecanismelor economice, s-a ajuns la desprinderea
calității de proprietar al capitalului de calitatea de gestionar al acestuia, născându-se astfel o categorie socială a
administratorilor profesioniști (manageri). Numiți și ”gulere albe” (spre a-i deosebi de proletarii etichetați ca ”gulere
albastre”), managerii sunt adevărații deținători ai puterii economice, chiar dacă nu sunt proprietarii afacerilor pe care le
gestionează. În realitate, funcționarea marilor corporații (ale căror acționariate sunt greu de identificat cu precizie) depinde
de manageri, deopotrivă în ceea ce privește deciziile strategice și în privința operațiunilor rutiniere de zi cu zi. După
modelul administrării profesioniste a companiilor, s-a creat ceea ce analiștii numesc ”management public”. Acest domeniu
științific (și acțional, totodată) a apărut în deceniul al optulea al secolului XX, în contextul în care sistemele administrative
din statele dezvoltate dădeau semne clare de ineficiență în utilizarea resurselor, de birocratizare excesivă și de îndepărtatre
de cetățeanul beneficiar al serviciilor publice. Pentru ca aparatele administrative de stat și locale să fie mai performante,
principiile managementului economic au fost ”exportate” în domeniul administrației publice (Cf. Petru Filip, Managementul
administrației publice locale. O abordare proactivă, Editura Economică, București, 2007, pp. 11-13. A se vedea și volumul
Managementul politicilor publice, apărut la Editura Polirom din Iași în anul 2008, sub coordonarea lui Claudiu Crăciun și
Paul E. Collins).
4
face obiectul științei administrației (fără a exclude, însă, perspectivele analitice din aria altor științe:
sociologia și psihologia socială, praxeologia, managementul).
Potrivit lui Antonie Iorgovan, ”în termenii generici ai științei administrației, orice fapt
administrativ presupune, ca esență, o activitate de organizare, de dirijare sau de combinare a unor
mijloace în vederea înfăptuirii, până la faptele materiale concrete, a unor obiective (valori, comenzi),
stabilite de structuri organizaționale superioare”4. Faptul administrativ va cuprinde, astfel, deopotrivă
activități organizatorice propriu-zise (proiectare, etapizare, operaționalizare și alocare de sarcini),
mobilizare de resurse, structurarea strategiilor și a metodelor de lucru, precum și acțiuni concrete
(tehnice) de producție, distribuție etc.
Din acestă perspectivă largă de definire, în categoria faptelor administrative intră la fel de bine
emiterea unui act normativ sau administrativ, realizarea designului unei politici publice, prestarea de
servicii de interes general (precum întreținerea infrastructurii rutiere, transportul, salubritatea, sănătatea
publică și educația, protecția mediului, ordinea publică, organizarea diferitelor evenimente –
manifestații, târguri, competiții –, intervențiile în caz de calamitate naturală etc.). Toate aceste tipuri de
activități concrete se subsumează fenomenului / faptului administrativ, despre care teoria spune că are
patru caracteristici: a) prin cuprindere și finalitate, este un fenomen social (și nu individual); b) sistemic
vorbind, presupune mobilizarea de mijloace pentru atingerea unor scopuri, într-un circuit de
retroacțiune (feed-back); c) obiectivul de îndeplinit de către administrație este, de regulă, ”traducerea”
în concret a unui ideal social sau a unei valori sociale, pe care nu le definesc administratorii înșiși, ci
instanțele politice ale societății (adică cei care guvernează); d) ”operaționalizarea” valorii sociale care
urmează a fi realizată de către administrație merge până la lucruri concrete (de exemplu, valoarea
socială numită ”civilizarea locuirii” se poate materializa într-o rețea de canalizare, o parcare, un spațiu
verde, o rețea stradală de iluminat etc.; valoarea numită ”dezvoltare durabilă” poate să însemne un
sistem integrat de colectare și valorificare a deșeurilor menajere, lucrări de amenajare a teritoriului,
măsuri de stimulare a agriculturii ecologice și a industriilor nepoluante; democratizarea vieții publice,
ca valoare importantă în orice colectivitate, se poate materializa în: transparentizarea proceselor de
decizie în administrație, accesul cetățenilor la informațiile de interes public, facilități privind plata
online a taxelor și impozitelor).
Pentru a deosebi activităţile administrative ale persoanelor private de acţiunile instituţiei etatice
și ale autorităților colectivităților locale, utilizăm termenul de administraţie publică. Administraţia
publică diferă de cea privată prin două elemente: scopul şi mijloacele. Scopul administraţiei publice

4
Antonie Iorgovan, op. cit., pp. 8-9.
5
este interesul public. Interesul public sau general nu este definit, însă, identic în toate epocile istorice şi
regimurile politice; dar dincolo de “culoarea” lui politică, interesul public – numit în filosofia politică
bine comun – are totuşi o consistenţă anistorică, ce constă în: securitatea externă, concordia şi
prosperitatea internă a comunităţii5. Mijloacele utilizate de administraţia publică fac parte din arsenalul
puterii publice. Prin putere publică înţelegem un ansamblu de prerogative (asociate, în general, unor
forme legitime de constrângere) acordate administraţiei pentru a face să prevaleze interesul general,
atunci când acesta este în conflict cu interesul particular sau când o minoritate oarecare îl contestă.
Noțiunea de administrație publică evocă faptul că, pentru realizarea binelui comun, se prestează
anumite servicii publice; iar acestea presupun în mod necesar o activitate prin care se aduc la
îndeplinire legile, de către niște autorități numite generic autorități (organe) ale administrației publice.
Organele administrației publice sunt autorități învestite cu prerogative de putere publică și care au
misiunea constituțională și legală de a realiza acțiunile administrative.
Calitatea de organ al administrației publice pot să o aibă nu doar structurile de natură stricto
sensu publică, ci și unele structuri private care au fost autorizate de către un organ public în vederea
exercitării unor funcții sau servicii de interes public (de exemplu, școlile și universitățile private,
notariatele, camerele de comerț și industrie sunt astfel de agenți privați care prestează servicii publice).
Pentru ca o anumită instituție să fie ”organ al administrației publice”, trebuie să prezinte patru
caracteristici constitutive: a) să aibă personal propriu; b) mijloace materiale și financiare (patrimoniu
propriu); c) competență specifică; d) personalitate juridică.
Putem adăuga, la aceste caracteristici, faptul că niciun organ al administrației nu-și găsește
rațiunea de a fi în absența unei sarcini bine definite. Prin ”sarcina organului administrației” se înțelege
ansamblul necesităților sociale – evaluate politic și consacrate prin norme juridice – care justifică
existența unui anumit organ administrativ. O sarcină a administrației nu este orice cerință care poate să
apară la un moment dat în societate; numai acele exigențe societale de maximă importanță devin sarcini
ale administrației. Importanța se referă la îndeplinirea cumulativă a trei caracteristici: satisfacerea unei
nevoi obiective și reale a societății; recunoaștere din partea mediului politic; consacrare juridică, într-o
normă de drept.
Organele administrației publice realizează două categorii de sarcini: a) sarcini generale ale
statului (transpunerea în practică a principiilor care ”guvernează” funcționarea statului); b) sarcini
speciale (caracteristice fiecărui organ administrativ în parte, potrivit Constituției și actelor normative ce
le reglementează funcționarea, în cadrul sistemului administrativ).
5
O sugestivă operaționalizare a conceptului de Bine comun o găsim la filosoful francez Julien Freund, autorul lucrării
L’essence du politique (Paris, Sirey, 1965).
6
 În realizarea sarcinilor lor, organele administrative trebuie să aibă o competență specifică.
Competența reprezintă totalitatea drepturilor și obligațiilor cu care sunt învestite organele
administrative și prin intermediul cărora desfășoară o activitate de natură administrativă.
Caracteristicile competenței organelor administrative sunt: a) legalitatea competenței; b) obligativitatea
competenței; c) exercitarea competenței prin intermediul organelor de conducere. Categoriile de
competență pe care le exercită un organ al administrației sunt:
 Competența materială (ansamblul prerogativelor unei autorități publice), care poate fi de două
feluri: competență materială generală (așa cum au Guvernul, prefectul, consiliul județean,
consiliul local, primarul) și competență materială specială (vizând doar anumite activități, ca în
cazul ministerelor, al serviciilor deconcentrate etc.).
 Competența teritorială semnifică întinderea în spațiu a prerogativelor unui organ administrativ,
indiferent de natura competenței sale materiale. Există, astfel, două tipuri de competență
teritorială: generală (la nivel statal) și locală (în unitățile administrativ-teritoriale de pe
cuprinsul statului).
 Competența temporală evocă întinderea în timp a prerogativelor unui organ administrativ. De
regulă, autoritățile administrative au competență nelimitată în timp; există însă și comisii
speciale sau alte asemenea organisme care au o sarcină administrativă limitată și un timp de
funcționare limitat, până la rezolvarea problemei pentru care au fost create.
Ținând seama de sarcinile și competențele pe care le au, în registru material și teritorial,
organele administrative formează un adevărat sistem integrat. În interiorul acestui sistem, identificăm
două categorii principale de organe, în funcție de modul de constituire și tipul de misiune: a) organele
administrației de stat; b) organele administrației publice locale (care operează în unitățile administrativ-
teritoriale, în baza principiilor autonomiei și descentralizării, având conduceri alese prin vot universal).
Din perspectiva acestei clasificări, putem distinge următoarele categorii de autorități sau organe ale
administrației publice specifice statului român:
I. La nivel central:
1. autoritățile executive, adică Președintele Republicii și Guvernul;
2. ministerele și alte organe de specialitate subordonate Guvernului (numite generic
”administrația ministerială”)6;

6
În actuala organizare a executivului român, funcționează următoarele ministere: Ministerul Administraţiei şi Internelor;
Ministerul Afacerilor Externe; Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale; Ministerul Apărării Naţionale; Ministerul
Comunicaţiilor şi Societăţii Informaţionale; Ministerul Culturii şi Patrimoniului Naţional; Ministerul Economiei,
Comerţului şi Mediului de Afaceri; Ministerul Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului; Ministerul Finanţelor Publice;
Ministerul Justiţiei; Ministerul Mediului şi Pădurilor; Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale; Ministerul Sănătăţii;
7
 3. autoritățile administrației centrale nesubordonate Guvernului (autonome)7;
4. instituții centrale subordonate ministerelor8 sau autorităților centrale autonome, regiile
autonome9 și societățile comerciale10 de interes public național.
II. La nivel județean:
A. Organe de natură statală:
1. Prefectul, ca reprezentant al Guvernului în teritoriu;
2. serviciile publice deconcentrate (dizlocate în teritoriu) ale ministerelor și ale altor organe
centrale de specialitate11.
B. Organe de natură autonomă:
1. Consiliul Județean

Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii; Ministerul Dezvoltării Regionale şi Turismului; Ministerul Afacerilor

Europene. Pe lângă ministerele enumerate, există o serie de autorități centrale aflate în directa coordonare a Primului-
Ministru: Agenția Națională de Cadastru și Publicitate Imobiliară; Agenția Națională pentru Resurse Minerale; Autoritatea
Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor; Autoritatea Naţională pentru Sport şi Tineret; Inspectoratul
de Stat în Construcţii; Comisia Națională de Acreditare a Spitalelor; Oficiul Naţional de Prevenire şi Combatere a Spălării
Banilor; Departamentul pentru Românii de Pretutindeni; Institutul de Investigare a Crimelor Comunismului şi Memoria
Exilului Românesc.
7
Autorităţile administrative autonome, deşi sunt parte a administrației publice, se află în raporturi juridice cu puterea
legislativă și nu cu Guvernul. Unele dintre aceste autorități sunt prevăzute în Constituție (de exemplu: Avocatul Poporului,
Consiliul Suprem de Apărare a Ţării, Serviciul Român de Informaţii, Curtea de Conturi, Consiliul Legislativ). Altele se
înfiinţează prin lege organică: Banca Națională a României, Consiliul Economic şi Social, Consiliul Concurenţei, Consiliul
Naţional al Audiovizualului, Serviciul de Protecţie şi Pază, Serviciul de Informații Externe, Serviciul de Telecomunicații
Speciale, Fondurile Proprietății Private.
8
În subordinea ministerelor funcționează, la nivel central, o multitudine de instituții numite ”agenții”, ”comisii naționale”,
”autorități naționale” etc. Spre exemplu, în subordinea Ministerului Finanțelor Publice funcționează: Agenția Națională de
Administrare Fiscală; Garda Financiară; Autoritatea Națională a Vămilor; Autoritatea Națională pentru Restituirea
Proprietăților; Comisia Națională de Prognoză; Imprimeria Națională; Loteria Națională. În subordinea Ministerului
Administrației și Internelor, funcționează autorități precum: Agenția Națională Antidrog; Agenția Național împotriva
Traficului de Persoane; Agenția Națională a Funcționarilor Publici; Administrația Națională a Rezervelor de Stat și
Probleme Speciale; Autoritatea Națională de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilități Publice etc.
9
Dintre multiplele regii autonome, menționăm câteva mai cunosute: Regia Naţională a Pădurilor, Regia Autonomă
"Monitorul Oficial", Regia Autonomă "Loteria Naţională", Regia Autonomă "Imprimeria Naţională", Regia Autonomă
"Monetăria Statului", Regia Autonomă "Administraţia Patrimoniului Protocolului de Stat", Regia Autonomă "Administraţia
Naţională a Drumurilor din România", Regia Autonomă "Arsenalul Armatei", Regia Autonomă "Romtehnica",
10
Iată câteva exemple de societăți comerciale de interes public național: Compania Națională de Căi Ferate Române;
Societatea Comercială ”Metrorex”; Compania Națională de Transporturi Aeriene Române ”Tarom”; Compania Națională
”Administrația Porturilor Maritime”; Compania Națională ”Administrația Porturilor Dunării Fluviale”; Compania Națională
”Administrația Porturilor Dunării Maritime”; Compania Națională de Autostrăzi și Drumuri Naționale din România etc.
Unele dintre ele își au sediul în București, altele în Constanța, Galați, Giurgiu etc., potrivit specificului activității.
11
La nivelul fiecărui județ, funcționează servicii deconcentrate precum: Direcția Generală a Finanțelor Publice a Județului;
Secția Județeană a Gărzii Financiare; Direcția Județeană pentru Accize și Operațiuni Vamale; Camera de Conturi a
Județului; Inspectoratul Județean de Poliție; Inspectoratul Județean de Jandarmi; Centrul Militar Județean; Direcția
Județeană de Evidență a Persoanelor; Direcția Județeană de Statistică; Inspectoratul Școlar Județean; Inspectoratul Județean
în Construcții; Inspectoratul Județean pentru Protecția Mediului; Inspectoratul Județean pentru Situații de Urgență;
Comisariatul Județean pentru Protecția Consumatorilor; Direcția Județeană pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală;
Direcția Sanitar Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor; Direcția Generală de Asistență Socială și Protecția Copilului;
Direcţia Județeană pentru Cultură, Culte şi Patrimoniu Cultural Naţional; Direcția Județeană pentru Sport și Tineret; Oficiul
Județean de Cadastru și Publicitate Imobiliară; Agenția Județeană pentru Ocuparea Forței de Muncă; Inspectoratul Teritorial
de Muncă.
8
 III. La nivelul municipiilor, orașelor și comunelor:
1. Consiliul local, ca autoritate deliberativă;
2. Primarul, ca autoritate executivă.
3. instituții bugetare, regii autonome și societăți comerciale subordonate autorităților locale.
Caracteristicile administrației publice, ca sistem instituțional creat pentru a executa politicile
publice, sunt: a) subordonarea față de puterea executivă; b) organizarea ierarhică și birocratică; c)
caracterul permanent, profesional (tehnic) și bazat pe muncă remunerată; d) compartimentare pe
verticală și pe orizontală.
Principiile generale ale administrației publice sunt: principiul autonomiei funcţionale, principiul
conducerii centralizate, principiul constituirii şi exercitării democratice a puterii executive, principiul
stabilităţii şi specializării structurilor administraţiei publice, principiul egalităţii cetăţenilor în faţa
administraţiei publice, principiul legalităţii în activitatea executivă şi principiul responsabilităţii
administraţiei publice.
În spațiul european, au fost definite câteva principii importante ale funcționării legale a
administrației publice: încrederea şi previzibilitatea (certitudinea legală); deschiderea şi transparenţa;
responsabilitatea; eficienţa şi eficacitatea. Principiile administraţiei publice şi cele ale serviciului
public sunt uneori dificil de definit. Deseori, cele două par să se contrazică în anumite situaţii. Eficienţa
pare a fi inexistentă în unele proceduri; loialitatea faţă de guvern pare a fi în opoziţie cu integritatea
profesională şi cu neutralitatea politică; deciziile par a fi adoptate uneori în afara legilor etc.

9
 2. Evoluția istorică a fenomenului administrativ. Identitatea modernă
a administrației publice

Administraţia publică este un fenomen prezent de-a lungul întregii istorii a comunităţilor umane
organizate politic, fiind legată, în acelaşi timp, de mecanismele societale de sinteză a normelor juridice.
Scrierile istorice menţionează funcţii administrative distincte în toate cetăţile şi imperiile antichităţii, în
regatele medievale şi în statele moderne; în toate acestea existau persoane sau chiar instituţii care se
ocupau de treburile publice. De multe ori, administratorii colectivităților umane erau în același timp
”gestionari” ai credințelor și ritualurilor religioase. În mod cert, cei care aveau funcții administrative
constituiau elita economică și culturală a societății, bucurându-se de privilegii și recunoaștere publică.
Dar administraţia în sensul actual al termenului – ca sistem instituţional al statului, însărcinat
cu ducerea la îndeplinire a politicilor publice – apare abia în epoca modernă, odată cu codificarea
dreptului public (adoptarea constituţiilor şi a codurilor legislative). În epoca modernă, se finalizează
două procese istorice importante din sfera guvernământului civil şi a administraţiei: a) depersonalizarea
faptului administrativ, în profitul instituţionalizării lui; b) separarea acţiunii administrative de celelalte
activităţi pe care le presupune conducerea unei mari comunităţi umane. Primul proces a dat stabilitate şi
continuitate statului, făcându-l să nu mai depindă de abilităţile personale ale vreunui conducător;
celălalt a făcut ca funcţia administrativă să capete identitate în ansamblul puterilor statului.
Administraţia publică modernă nu se confundă cu legislativul (parlamentul), care stabileşte
regulile generale de acţiune într-o societate; ea nu se confundă nici cu puterea judecătorească, a cărei
intervenţie în jocul social este legată de constatarea şi sancţionarea abaterii de la normele juridice. În
fine, administraţia nu este identică nici cu funcţia executivă (guvernamentală), chiar dacă adesea
limbajul politic sugerează o asemenea situaţie (de exemplu, când se vorbeşte despre „administraţia
americană”, se are în vedere guvernul SUA, condus de preşedinte; când facem distincţia între
administraţia centrală şi cea locală, tratăm guvernul ca pe principalul actor administrativ). Cea mai
mare deosebire dintre executiv (guvern) şi aparatul administrativ constă în faptul că primul stabileşte
priorităţile de politică publică ale unei ţări, în timp ce administraţia duce la îndeplinire respectivele
politici. De exemplu, executivul proiectează un sistem de fiscalitate (pe care îl supune aprobării
parlamentului), pe când administraţia adună taxele şi impozitele, potrivit normelor elaborate de guvern;
guvernul adoptă o politică socială, iar administraţia o pune în aplicare etc. O altă deosebire între guvern
10
şi administraţia publică rezultă din personalul care deserveşte cele două structuri: guvernul are în
componenţa sa oameni politici, care sunt propulsaţi în funcţii de către partidele politice, prin
mecanisme specifice; administraţia este deservită, dimpotrivă, de funcţionari de carieră, fără vreo
apartenenţă politică formală şi explicită, selectaţi pe criteriul competenţei profesionale.
În practica politică şi administrativă, diferenţele de mai sus dintre guvern şi administraţia
publică sunt adesea estompate. Astfel, cât priveşte condiţia administraţiei de simplu „executant” al
politicilor guvernamentale, trebuie remarcat că sistemul administrativ are frecvent tendinţa şi
capacitatea de a „remodela” politicile publice, în procesul aplicării lor. Cât priveşte criteriile de acces la
funcţia politică şi la cea administrativă, de asemenea se înregistrează interferenţe. În niciun regim
politic (oricât de democratic ar fi) conducerea, obiectivele, oportunităţile şi mijloacele de acţiune ale
administraţiei nu pot să se sustragă determinărilor politice. Spre exemplu, în privinţa conducerii “la
vârf”, administraţia are întotdeauna un şef numit pe criterii politice şi nu neapărat pe baza
competenţelor sale în materie; de altfel, dacă pentru orice funcţionar public numirea se face pe baza
unui concurs cu reguli şi criterii de evaluare bine definite şi transparente, numirea unui ministru
reprezintă un proces politic, cu mecanisme de negociere şi compromis. De asemenea, administraţia este
subordonată politicului nu numai la nivel de persoane, ci şi ca principiu de funcţionare a autorităţilor
statului. În funcţie de regimul politic, administraţia poate fi subordonată direct parlamentului (în
regimurile de adunare) sau, după caz, executivului (în sistemele în care separaţia puterilor este
accentuată). Nu în ultimul rând, obiectivele, oportunităţile şi mijloacele de acţiune ale administraţiei
sunt stabilite de parlamentul care aprobă bugetul şi legile propriu-zise de substanţă administrativă, de
guvernul care emite normele metodologice de aplicare a legilor etc.
Imaginea cea mai încetăţenită în știința administrativă contemporană este aceea că rolul
administraţiei constă în îndeplinirea funcţiilor şi sarcinilor statului, adică de a “executa” misiunile pe
care i le încredinţează puterea etatică. Dar funcţiile şi sarcinile statului, cu toate că pot fi definite de o
manieră generală (spre exemplu: funcţia anti-entropică, de eliminare a conflictelor ce riscă să distrugă
corpul social; funcţia de alocare autoritară a valorilor; funcţia de apărare a comunităţii naţionale faţă de
agresiunile externe etc.), îmbracă permanent forme concrete. Acestea sunt condiţionate de ideile şi
valorile politice dominante într-un stat oarecare, de structurile şi actorii sociali colportori ai ideologiei
dominante (şi, eventual, ai ideologiilor alternative sau opozante) şi de sistemul constituţional existent.
De aici rezultă că îndeplinirea sarcinilor administrative se supune unei direcţionări politice, pe care o
realizează, în limitele Constituţiei, guvernul aflat la putere.

11
 3. Relația dintre administrația publică și puterea politică.
Repere constituționale

În Constituţia României, raportul dintre politic şi administrativ este reglat în mod formal prin
ordonarea autorităţilor publice în felul următor: Parlamentul, Preşedintele Republicii, Guvernul,
Administraţia publică şi Autoritatea judecătorească. În capitolul destinat administraţiei publice, se face
distincţia între Administraţia publică centrală de specialitate (formată din: ministere; alte organe
centrale de specialitate, aflate în subordinea guvernului sau a ministerelor) şi Administraţia publică
locală. Aceasta din urmă funcţionează în unităţile administrativ-teritoriale (comune, oraşe, municipii,
judeţe), potrivit principiilor descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării serviciilor publice.
Autorităţile administraţiei publice locale sunt: consiliile locale şi primarii (la nivel de comună, oraş şi
municipiu); consiliul judeţean; prefectul (reprezentant al guvernului în teritoriu şi conducător al
serviciilor publice deconcentrate pe care administraţia centrală le are în teritoriu).
Dintre toate aceste instituţii, este clar că unele suportă o condiţionare politică mai accentuată,
iar altele se bucură de o relativă neutralitate şi stabilitate în raport cu “turbulenţele” vieţii politice.
Astfel, Preşedintele Republicii şi Guvernul sunt instituţii dominant politice, care îndeplinesc funcţii
administrative. Ministerele şi organele centrale de specialitate autonome au, pe de o parte, o
componentă “tehnică” (funcţionarii şi specialiştii care nu depind de “rotativa guvernamentală”), iar pe
de altă parte o componentă politică, în persoana conducătoare a instituţiei (ministrul, şeful SRI,
preşedintele Curţii de Conturi etc.). Prefectul este încă o autoritate cu “dublă natură” – politică şi
juridică –, chiar dacă din 2006 prefectul a devenit înalt funcţionar public, fără apartenenţă politică.
Comisia administrativă trebuie să fie o autoritate “tehnică” şi nu politică, la fel ca serviciile
deconcentrate ale administraţiei centrale. În fine, autorităţile administraţiei publice locale prin care se
realizează autonomia comunităţilor au o consistenţă şi un mecanism de formare de natură politică
(alegeri libere la care participă candidați susținuți de partide politice sau independenți), pentru ca, odată
constituite, să se dedice unei activităţi dominant administrative, depolitizate.
Pentru a distinge administraţia de politică, în cadrul statului, Antonie Iorgovan considera că
administraţia publică este “ansamblul activităţilor Preşedintelui României, Guvernului, autorităţilor
administrative autonome centrale, autorităţilor administrative autonome locale şi, după caz, structurilor
subordonate acestora, prin care, în regim de putere publică, se aduc la îndeplinire legile sau, în limitele
legii, se prestează servicii publice. Din definiţie, desprindem următoarele note dominante ale activității
12
administrative: a) activitate realizată numai de autorităţi executive şi administrative, pe care le intitulăm
generic autorităţile administraţiei publice; b) activitate de aducere la îndeplinire a legii (ceea ce
înseamnă şi adoptarea de acte normative cu forţă juridică inferioară legii) sau, după caz, de organizare
sau realizare efectivă a serviciilor publice; c) activitate ce se realizează în regim de putere publică,
adică prin intermediul prerogativelor, acordate de Constituţie şi legi, ce fac să prevaleze interesul
public (general) atunci când este în conflict cu interesul particular”12.
Relaţia dintre administraţia publică şi activitatea politică a diverselor autorităţi ale statului este
reglementată – în registru constituţional şi statutar – ca o relaţie de subordonare, în sensul executării de
către administraţie a actelor de voinţă politică ale legislativului şi executivului. O relaţie mai specială se
stabileşte, însă, între funcţionarul public (în calitatea lui dublă de cetăţean şi de angajat în structurile
administrative) şi activitatea politică de tip partizan sau din cadrul unor instanţe politice. Dacă în
privinţa statutului administraţiei (ca tip de activitate) se insistă, în lumea contemporană, pe principiul
neutralităţii politice, în cazul funcţionarului există numeroase posibilităţi şi opţiuni de relaţionare cu
politica. Acestea depind de categoria de funcţionari din care face parte o persoană; fiecărei categorii îi
corespunde, în principiu, un anume comportament politic: fie strict normat sau reglementat, fie
”recomandabil” sau implicit solicitat de către autoritatea instituțională, respectiv de către cutuma
socială.
Într-o atare stare de ambiguitate, relația dintre politică și administrație (dar și dintre politică și
funcționarul public) este frecvent una tensionată, marcată de tatonări reciproce, de presiuni și blocaje,
ca în orice joc de putere ce angajează însăși ”supraviețuirea” (sau buna viețuire) a actorilor implicați.

12
Antonie Iorgovan, op. cit., p. 78.
13
 4. Funcția publică administrativă și condiționările ei politice

Condiția profesională și politică a funcționarului public nu este una și aceeași în toate statele
europene și la toate nivelurile de exercitare. Ea este mai mult sau mai puțin clară și reglementată, în
funcție de tradițiile politice ale țărilor și națiunilor (chiar de o anumită ”filosofie” a spațiului public și a
ideii de ”bine comun”), ca și în funcție de categoriile standard, stabilite în baza unor criterii ca cele de
mai jos13:
a) criteriul regimului juridic aplicabil, după care deosebim două categorii:
 funcţionarii contractuali;
 funcţionarii statutari (supuşi statutului general sau unor statute speciale).
b) criteriul tipului de disciplină impusă în activitate, în baza căruia distingem:
 funcţionarii publici civili;
 funcţionarii publici militari;
 funcţionarii civili din armată sau poliţie.
c) criteriul desemnării în funcţia publică, pe baza căruia rezultă următoarele categorii:
 funcţionarii numiţi;
 funcţionarii aleşi;
 funcţionarii desemnaţi prin promovare, retrogradare, repartizare, transfer etc.
d) criteriul relaţiei cu politica, în raport cu care deosebim trei tipuri mari de funcționari:
 funcţionarii publici cu caracter politic (înalţi funcţionari publici);
 funcţionarii publici de carieră care nu depind de jocurile politice, bucurându-se (formal) de
stabilitatea funcţiei;
 funcţionarii publici de carieră cărora le este interzisă orice activitate politică.
e) criteriul tipului preponderent de activitate, care face posibilă distincția între:
 funcţiile publice de conducere;
 funcţiile publice de execuţie.
f) criteriul eşalonului sau al naturii autorităţii publice în cadrul căreia activează:
 funcţionarii publici din structura autorităţilor statale;
 funcţionarii publici locali.

13
Cf. Verginia Vedinaș, Statutul funcţionarului public, Editura Nemira, Bucureşti, 1998.
14
 Europa zilelor noastre prezintă un tablou variat, de la ţară la ţară, în funcţie de tradiţii, de
particularităţi, în ceea ce priveşte raportul funcţionarilor publici cu politica. Unul din elementele
fundamentale ale acestui raport îl reprezintă ceea ce doctrina occidentală numeşte militantism politic,
sintagmă prin care se evocă dreptul şi capacitatea efectivă a funcţionarilor publici de a se implica în
mod activ în politică. Al doilea element este cel al posibilităţilor recunoscute funcţionarilor de a
participa la alegeri, coroborat cu statutul celor care au fost aleşi într-o funcţie eligibilă.
Spre exemplu, în Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord, reglementările asupra
funcţiei publice îi divizează pe agenţii publici în trei categorii: a) primă categorie este formată din cei
care, prin activitatea desfăşurată, pot fi calificaţi ca simpli muncitori, personal de execuţie, care pot
participa fără nicio problemă la orice tip de activitate politică, la nivel local sau naţional; b) a doua
categorie cuprinde, dimpotrivă, cadrele, adică cei învestiţi cu funcţii de decizie, care nu se pot angaja în
nicio activitate politică la nivel naţional, dar pot participa, cu acordul instituţiei din care fac parte, la
alegerile locale; c) în sfârşit, a treia categorie, intermediară, îi cuprinde pe cei care pot obţine
autorizarea de a participa la activităţi cu caracter politic pe plan naţional sau local, fără a putea deveni
parlamentari naţionali sau europeni. Un agent public care face parte dintr-un grup în care drepturile
politice sunt restrânse sau dintr-un grup intermediar este obligat să-şi dea demisia în situaţia în care
intenţionează să devină parlamentar. Irlanda are un sistem sensibil apropiat de cel britanic, care impune
alegerea între cariera de funcţionar public în administraţie şi cariera politică.
Germania şi Franţa au un specific opus celor evocate anterior. Ele s-au îndepărtat de la modelul
weberian al neutralităţii structurilor administrative, preferând o legătură strânsă între sfera politicului şi
cea a administrativului, mergând uneori până la suprapunere şi confuzie. Funcţionarii publici din aceste
ţări pot să se prezinte la orice tip de alegeri, locale sau naţionale. Singura limitare oficială a activităţii
lor politice constă în respectarea datoriei de rezervă, care îi obligă să nu exprime public puncte de
vedere privind probleme cu caracter politic, atâta vreme cât au statut de funcționari. Se impun a fi
respectate, de asemenea, incompatibilităţile instituite prin lege, a căror menire este să prevină crearea
unor situații de conflicte de interese. În cazul în care funcţionarul a fost ales în autorităţile pentru care a
candidat, are loc o întrerupere a carierei sale (prin detaşare, suspendare etc.) cu următoarele consecințe:
a) îl îndrituieşte pe funcţionar să revină la postul administrativ, după încheierea carierei sale politice; b)
îl ajută să beneficieze de drepturile de avansare şi de pensionare, când este cazul. Respectiva concepţie
a determinat ca în aceste ţări cea mai mare parte a parlamentarilor să provină dintre funcţionarii publici
(lucru bun, în principiu, pentru că un parlamentar este mai competent dacă știe în detaliu structurile și

15
mecanismele de funcționare ale instituțiilor publice). Sistemul este oarecum asemănător şi în alte ţări
europene, cum ar fi Spania, Portugalia, Italia sau Danemarca.
Există însă şi unele state unde funcţionarii aleşi trebuie să deminisoneze din funcţia respectivă,
ceea ce atrage o serie de consecinţe: a) teoretic, la încetarea mandatului, poate reveni la funcţia pe care
a deţinut-o; b) practic, există riscul de a fi privat de o serie de avantaje ale carierei de funcţionar public
în perioada cât exercită cariera politică respectivă.
Spre deosebire de regimurile totalitare, unde politicul domină totul, inclusiv regimul funcţiei
publice, democraţiile occidentale (ca și cele inspirate de modelul occidental) asigură libertatea
cetăţenilor de a împărtăşi opiniile politice pe care le au; corelativ, opţiunile lor politice nu influenţează
tratamentul egal de care beneficiază toţi cetăţenii.
Doctrina occidentală contemporană apreciază că există trei coordonate pe care trebuie urmărită
relaţia dintre politică şi administraţie:
a) impactul politicului în activitatea de selecţie, de recrutare şi în cariera funcţionarilor;
b) întrepătrunderea între politic şi administrativ;
c) puterea de care dispune administraţia asupra sferei politicului.
Cât priveşte primul aspect, este unanim admis că atunci când se vorbeşte despre fenomenul de
politizare a funcţiei publice se are în vedere în primul rând influenţa politicii asupra recrutării şi carierei
funcţionarului public. După um afirmă Jacques Ziller, deşi în statele democratice, în principiu, este
interzisă luarea în considerare a opiniilor politice ale celor care urmează a fi aleşi ca funcţionari publici,
apare un paradox: anume că puterea politică este cea care decide asupra acestei materii şi este dificil să
o facă plasându-se pe o poziţie exterioară propriei concepţii şi propriilor interese. De aceea, cu accente
mai timide sau mai pronunţate, nu putem promova teza inexistenţei oricărei influenţe între aceste două
dimensiuni ale vieţii publice14. Mai mult chiar, apar aspecte interesante din analiza fenomenului de
influenţare de către politică a recrutării, distinct de cariera propriu-zisă. Până la un punct, este de înţeles
interesul autorităţilor politice de a recruta funcţionari publici apropiaţi puterii din punct de vedere
ideologic. Întrucât administraţia duce la îndeplinire politicile guvernamentale, se aşteaptă în mod
rezonabil din partea funcţionarului o atitudine participativă, de susţinere, şi nu o atitudine de blocare
sau boicot a respectivelor politici. Totuşi, criteriul esenţial în recrutarea funcţionarilor publici nu este şi
nu trebuie să fie adeziunea formală la un partid sau o mişcare politică, ci competenţa dovedită în
domeniul de activitate în care urmează să-şi exercite atribuţiile. Guvernământul trebuie să fie preocupat
de crearea unui corp funcţionăresc de elită şi nu a unuia obedient faţă de o doctrină, o ideologie sau un
14
Cf. Jacques Ziller, Administrations comparées, Monchrestien, Paris, 1993.

16
grup de interese. Dacă recrutarea funcţionarilor publici reprezintă un proces în cadrul căruia nu intervin
(în principiu) criterii politice, în schimb, evoluţia carierei funcţionarului se confruntă cu un fenomen
mai mult sau mai puţin accentuat de politizare. În Belgia, de exemplu, recrutarea şi selecţia sunt
complet detaşate de politic, dar cariera funcţionarilor publici este profund politizată. În România,
intrarea în sistemul administrativ este mai curând ”personalizată” decât politizată (în sensul că depinde
în bună măsură de relațiile de rudenie și de alte asemenea afinități), în timp ce promovarea și accederea
la funcții de conducere în cadrul sistemului depind esențialmente de simpatiile politice. Pe ansamblul
Uniunii Europene, se poate constata că recrutarea funcţionarilor nu este formal politizată, cu excepţia
înaltelor funcţii publice care, prin specificul lor, au un caracter politic.
Interferenţa dintre politică şi administraţie este cel de-al doilea aspect care prezintă relevanţă în
această materie. Din acest punct de vedere, întâlnim practice două mari grupe de state. O primă grupă o
formează cele din sistemul Regatului Unit, unde neutralitatea politică absolută îşi trage seva din
tradiţiile civil-service-ului britanic, ce interzice inclusiv înalţilor funcţionari să desfăşoare o activitate
politică. O a doua grupă o formează ţările în care interferenţa dintre politic şi administrativ este
accentuată, vorbindu-se chiar de o osmoză între ele.
Fie că e osmoză sau o izolare, cel de-al treilea element, şi anume puterea de influenţă a
administraţiei asupra politicii este din ce în ce mai vizibilă în majoritatea ţărilor din Europa
Occidentală. Reforma administraţiei, care caracterizează în prezent toate ţările europene, atât cele cu
tradiţie democratică, cât şi cele aflate în tranziţie, conferă noi valenţe modului de analiză a acestei
probleme, perspectivei de evoluţie a raportului dintre politică şi administraţie.
Epoca în care trăim este una a democraţiei, a libertăţii şi garantării reale şi efective a drepturilor
cetăţeanului. Ea naşte problema complexă a găsirii unei punţi de echilibru între acest deziderat şi
dreptul fundamental de asociere politică, între necesitatea unei independenţe a administraţiei faţă de
politică, eliminarea aspectelor de patronaj politic şi cerinţa rezonabilă şi legitimă a autorităţilor etatice
ca funcţionarii publici să execute politicile ordonate.
Şi în România, ca în toate ţările foste comuniste, se fac eforturi pentru fructificarea tradiţiilor
valoroase din doctrina interbelică şi din doctrina occidentală contemporană şi pentru instaurarea unui
regim constituţional şi legal al funcţiei publice, capabil să satisfacă exigenţele statului de drept. Legea
noastră fundamentală instituie pluralismul politic într-o triplă calitate: a) de valoare supremă şi
garantată în statul de drept, democratic şi social (articolul 1, alineatul 3); b) de condiţie şi garanţie a
democraţiei constituţionale; c) de limită de revizuire a Constituţiei. Ea prevede dreptul de asociere
politică, sindicală sau alte forme de asociere ca pe unul din drepturile fundamentale ale cetăţenilor şi

17
stabileşte unele categorii de demnitari sau funcţionari publici, civili sau militari, cărora le este interzisă
asocierea în partide politice: judecătorii Curţii Constituţionale, Avocatul poporului, magistraţii,
membrii activi ai armatei, poliţiştii, recunoscând posibilitatea ca, prin lege organică, să se stabilească şi
alte categorii decât cele prevăzute de textul constituţional.

5. Dezbateri actuale despre dimensiunile juridice și politice

ale administrației publice

Problema raportului dintre dimensiunea juridică și ce politică a administrației a fost viu

dezbătută, după căderea comunismului. La început ezitant, apoi din ce în ce mai ferm, un nou tip de
discurs şi-a făcut loc în spaţiul public românesc postcomunist, deopotrivă în rândul specialiștilor în
drept, al autorităților și al societății civile. Este vorba de discursul privitor la rolul administraţiei
publice şi la importanța pe care stabilitatea aceasteia trebuie să o aibă în democraţia românească.
Desigur, desprinderea de ideile şi reflexele statului totalitar nu a fost uşoară; în acest proces, a trebuit să
se afirme cu precădere concepția potrivit căreia administraţia publică este ”statul minus conducerea
politică”. În prezent, este recunoscut cel puţin la nivel declarativ că administraţia nu trebuie să fie un
apendice al partidului la putere, ci un sistem instituţional autonom bine definit prin legi, proceduri şi
regulamente. Dată fiind moştenirea trecutului, nu este nicio surpriză că principala discuție legată de
administraţia publică ce a avut loc în spaţiul public românesc s-a referit la necesitatea ca aceasta să fie
protejată în faţa factorului politic şi al schimbării politice. Toate acestea au fost instituţionalizate prin
Statutul Funcţionarului Public şi prin alte legi, sprijinite şi monitorizate de Uniunea Europeană, de-a
lungul anilor.
Statutul funcţionarilor publici (Legea nr. 188/1999) a fost, încă din faza elaborării, un măr al
discordiei pentru clasa politică din România. Politizarea adminstraţiei publice, satisfacerea clientelei
politice, incompetenţa şi superficialitatea unor lideri politici sunt tot atâtea cauze pentru care Statutul
funcţionarilor publici – veritabil pilon al reformei administraţiei – a fost adoptat cu mare întârziere în
ţara noastră, comparativ cu alte foste ţări socialiste. Semnificativ este şi faptul că, în cazul Statutului
funcţionarilor publici, s-a apelat la angajarea răspunderii Guvernului. O asemenea procedură se
caracterizează prin particularitatea că proiectul de lege este adoptat în forma în care este prezentat de
Guvern, Parlamentul neavând posibilitatea să-şi spună, în niciun fel, punctul de vedere. Cu toate
imperfecţiunile sale, datorate şi modului specific în care s-a adoptat, Legea nr. 188/1999 rămâne un

18
reper important în reforma administraţiei publice, în general, şi a funcţiei publice, în special,
constituindu-se într-un angajament puternic al efortului general de democratizare a societăţii noastre.
La scurt timp după adoptare, Legea nr. 188/1999 a fost modificată, în mai multe rânduri, pentru
a fi pusă în acord cu realităţile din administraţia publică românească şi pentru a fi în concordanţă cu
principiile care guvernează funcţia publică în spaţiul Uniunii Europene. După cum s-a subliniat în
literatura de specialitate şi în presă, nu a fost deloc potrivită maniera în care a fost modificată Legea nr.
188/1999, pe calea adoptării unor ordonanţe de urgenţă, datorită specificului acestui tip de act normativ
al Guvernului.
Un alt moment important al reformei funcţiei publice din România l-a reprezentat adoptarea
Legii nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor
publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei – lege adoptată
tot prin angajarea răspunderii Guvernului. Legea a fost atacată la Curtea Constituţională, iar aceasta s-a
pronunţat în sensul respingerii excepţiei. Instanţa Constituţională a reţinut că „legiuitorul poate să
reglementeze printr-o lege un grup complex de relaţii sociale, în vederea obţinerii unui rezultat
dezirabil la nivelul întregii societăţi”. Curtea mai invocă şi faptul că o asemenea metodă a mai fost
utilizată şi la adoptarea Legii nr. 95/1999 privind unele măsuri pentru accelerarea reformei economice,
prin care au fost aduse modificări şi reglementări în domeniul a cinci acte normative.
Modificările aduse de Legea nr. 161/2003 au fost substanţiale şi ele au urmărit compatibilizarea
legislaţiei funcţiei publice şi funcţionarului public din România cu principiile şi practicile din spaţiul
Uniunii Europene.
Ultima modificare a Statutului funcţionarilor publici s-a făcut prin Legea nr. 251/2006. Legea
nr. 251/2006 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor
publici aduce o serie de completări regimului juridic al funcţionarului public şi sistematizează mai bine
cuprinsul legii, reformulează anumite articole care generau confuzii, modifică şi completează
categoriile înalţilor funcţionari publici şi funcţionarilor publici de conducere, consacră o secţiune
distinctă perfecţionării profesionale a funcţionarilor publici, introduce o secţiune nouă privind sistemul
de promovare rapidă.
În pofida numeroaselor modificări ale legislaţiei, administraţia românească a continuat să fie,
de-a lungul întregii perioade postcomuniste, profund marcată de tensiunea dintre politizare şi
profesionalizare. Conştiente de importanţa controlului asupra administraţiei, toate guvernele din 1990
până în prezent au căutat căi de subordonare a acesteia, de manipulare a accesului la funcţiile publice.

19
 După mai multe cicluri electorale, care ar fi trebuit să estompeze reflexele politizării
administrației, aceste practici nu au fost abandonate. De exemplu, după alegerile din 2004 s-a continuat
”asaltul politic” asupra aparatului administrativ, deşi noua putere criticase, în perioada 2000-2004,
“reformele pesediste”. În articolul publicat în „Cotidianul” din 19.01.2005, Cristian Pârvulescu spunea:
“Politizarea funcţiei publice s-a dovedit un impediment în calea reformelor. Eliberarea statului, ca
spaţiu public, de sub controlul grupurilor private (cum sunt şi partidele politice) este o parte esenţială a
reformei politicii. Tentaţia partitocratică exacerbată de guvernarea de coaliţie limitează spaţiul
reformei. Mai încet decât în urmă cu patru ani, dar la fel de sigur, varianta românească a spoil system-
ului (în traducere, a “sistemului de pradă”) se reinstalează. Urmărind promovarea în funcţii pe baza
criteriilor de loialitate partinică sau a sprijinului logistic sau financiar din campanie, spoil system-ul
antrenează, la începutul fiecărui ciclu de guvernare, schimbarea administraţiei. Legitimitatea câştigată
prin alegeri acoperea astfel, cu acordul tacit al publicului, marea târguială. După 1992, la fiecare patru
ani, serviciile publice sunt aproape integral înlocuite. Aceeaşi justificare, indiferent de partid sau
moment, transpare: schimbarea predecesorilor a căror ineficienţă a fost demonstrată chiar de pierderea
alegerilor este o cerere publică. În această logică, pesedismului i se vor succeda penelismul, pedismul,
purismul şi udemerismul, aşa cum, în 1992, fesenismului îi urma fedesenismul, iar, în 1996,
pedeserismul lăsa locul cederismului. Substitut al doctrinelor sau proiectelor de politici publice, spoil
system-ul se dovedeşte singura realitate politico-administrativă a României. Diferenţele politice nu
constau, aşa cum s-ar aştepta unii, în abordarea temelor guvernării, ci în promovarea fidelilor. O nouă
vasalitate se impune. Confruntarea politică tinde să se reducă la schimbarea persoanelor. Pentru unii
politicieni “realişti”, semnificaţia votului din 12 decembrie 2004 pare să constea doar în schimbarea
clientelelor”15. Lucrurile au rămas neschimbate și după alegerile din 2008, ba par să se fi agravat în
contextul disputelor politice ale perioadei actuale.
Profesorul Pârvulescu mai arăta că atragerea unor reprezentanţi ai sectorului civic în zona
guvernamentală îşi manifesta în acest sens limitele: prezenţi la guvernare, solidari prin aceasta cu
reprezentanţii partidelor, lipsiţi de sprijin politic efectiv, dornici să-şi promoveze reformele, aceştia vor
manifesta un apetit critic redus. Instabilitatea funcţiei publice antrenează incompetenţa, clientelismul şi
corupţia, pentru că spoil system-ul se opune sistemului bazat pe merit. Între spoil system şi merit system
există o contradicţie de esenţă: modalitatea de promovare. Când loialitatea şi controlul partinic devin
principalele merite, competenţa şi eficienţa sunt marginalizate.

15
Cristian Pârvulescu, ”Măştile schimbării”, în: Cotidianul, 19 ianuarie 2005, http://www.hotnews.ro/articol_13192-
Mastile-schimbarii.htm

20
 Dacă sistemul de promovare bazat strict pe merit este mai puţin relevant în construcţia echipei
guvernamentale, el devine însă important în elaborarea politicilor publice. Dincolo de cabinetul
demnitarului, imixtiunea politicii de partid constituie un handicap. Iar guvernele de coaliţie nu pot
aplica în mod consecvent criterii de performanţă pentru promovarea persoanelor în funcţii publice.
Legitimitatea votului deschide poziţiile de comandă către reprezentanţii partidelor. De aceea, gradul
înalt de profesionalism nu este suficient pentru a antrena ocuparea unor responsabilităţi politice de către
funcţionarii publici. Dar menirea funcţionarilor publici este să asigure continuitatea statului, cu atât mai
mult în condiţii de alternanţă la guvernare
Concluzia lui Pârvulescu era aceea că, pe de o parte, schimbarea constantă a funcţionarilor duce
la ineficienţă, incompetenţă, insecuritate, dacă nu chiar la corupţie. Pe de altă parte, slujbele în
administraţie sunt o cale aproape naturală de a atrage noi membri şi a oferi motivaţie pentru afilierea la
partide politice. De răspunsul la această dilemă depinde calitatea administraţiei şi a guvernării.
Ceea ce se întâmplă în prezent, în legătură cu nevoia de a apăra administraţia de ”brutalităţile”
pe care sunt capabile să le comită autorităţile politice, este un lucru absolut remarcabil: discursul public
legat de stabilitatea administraţiei şi de rolul său fundamental într-o democraţie se transformă într-o
ideologie asimilată ca atare de administraţia publică. Unii ar putea aplauda această evoluţie ca pe o
continuare naturală a procesului de profesionalizare şi consolidare a statului de drept. Totuşi, există şi
câteva semne de întrebare cu privire la impactul şi consecinţele acestui tip de discurs.
În principiu, stabilitatea administraţiei este un lucru pozitiv. Sunt cunoscute problemele legate
de schimbarea întregii administraţii din patru în patru ani. A fost discutată pe larg incompetenţa
generată de numirea improvizată a unor oameni noi în posturi. De asemenea, imposibilitatea acumulării
de experienţă organizaţională – de „bune practici” – în condiţiile schimbărilor bruşte şi totale este cât se
poate de reală. Iar acestea sunt doar puţine dintre multiplele dezavantaje ale instabilităţii administraţiei.
Cu toate acestea, stabilitatea administraţiei publice, atunci când ea se transformă în imunitate, poate
atrage câteva probleme grave derivate din lipsa responsabilităţii economice sau politice. Atât timp cât
în discursul public şi în modul în care abordăm problemele publice uităm de aceste aspecte, va exista
pericolul ca beneficiile noului sistem să fie ocultate de problemele pe care acesta le creează.
Ca să putem înţelege natura acestui pericol, trebuie să privim cu atenţie natura instituţională a
birocraţiei publice. În primul rând, lipsa de performanţă este dificil de sancţionat, ori sancţiunile
disponibile sunt suficient de blânde încât să devină inefective. Inclusiv ”datul afară” nu poate fi pus în
practică decât printr-un proces extrem de anevoios şi costisitor. De asemenea, creşterea motivaţiei prin
mărirea sau negocierea salariului este relativ imposibilă, marjele strânse ale acestuia fiind prevăzute

21
prin lege. După cum se ştie, instituţiile publice sunt ferite de posibilitatea falimentului, ca urmare
responsabilitatea eficienţei investiţionale nu apasă prea mult asupra funcţionarilor publici.
În al doilea rând, nefiind aleasă prin vot, administraţia publică este imună la schimbarea
politică. Nici chiar dacă un partid aflat la guvernare şi-ar da toată silinţa să guverneze bine pentru a
câştiga un nou mandat din partea ”alegătorilor fericiţi”, în numele stabilităţii administraţiei publice şi
„depolitizării” acesteia, funcţionarii publici nu pot fi clintiţi de pe poziţii – făcându-i practic
inamovibili şi imuni. Niciun vot de tipul „ai guvernat acceptabil, te mai ţinem”, sau „ai guvernat prost,
te schimbăm” nu ameninţă administaţia publică. Comportamentul şi performanţa funcţionarului public
sunt motivate, în final, numai şi numai de buna sa credinţă şi de prezumţia de nevinovăţie. Nimic
altceva nu asigură pe nimeni de bunul mers al lucrurilor.
Observațiile de mai sus arată că administraţia publică, privită ca sistem instituţional, are nişte
caracteristici aparte. Ce se întâmplă, însă, când aceaste caracteristici sunt întărite de noua ideologie a
discursul public despre care vorbeam? In fapt, ceea ce rezultă din asimilarea unei ideologii proprii de
către această categorie aflată într-un sistem instituţional dat este că administraţia publică devine o
entitate de sine stătătoare, capabilă să se reproducă, să se extindă şi să se apere folosind discursul
respectiv ca instrument. Iar atunci când, aşa cum am arătat, caracteristicile instituţionale ale sistemului
sunt definite de lipsa structurală de responsabilitate, s-ar putea să avem de-a face cu o problemă majoră.
Există câteva exemple relevante în acest sens. În primul rând, observăm cum treptat
administraţia publică dezvoltă la noi o funcţie solidă de apărare. Prin aplicarea noii ”ideologii”, a fi
angajat la stat nu este doar un contract de muncă între angajator şi angajaţi, ci din ce în ce mai mult o
umbrelă fermă de protecţie socială. In al doilea rând, administraţia publică reuşeşte să îşi extindă în
mod constant setul de atribuţii către orice poate deveni o atribuţie, respectiv către orice poate fi declarat
„de interes public”. Iar atribuţiile înseamnă resurse; resursele înseamnă putere (chiar discreţionară) de
decizie, beneficii colective şi deseori personale. Mai mult, având o ideologie şi un model social
european de pus în faţă, administraţia publică se reproduce, atrăgând un număr mare de tineri mai
talentaţi şi mai bine pregătiţi decât o făcea înainte. Odată intraţi în sistem, aceştia asimilează scopul
avansării în sistem, participă la lupta pentru atribuţii şi buget şi învaţă regulile laxe ale jocului. Condiţia
succesului este buna cunoaştere a sistemului, ceea ce garantează capacitatea de a-l utiliza în beneficiul
personal. Nu în ultimul rând, sistemul este de natură să producă o categorie aparte de oameni:
antreprenori instituționali bine pregătiţi şi situaţi în poziţiile cheie de „management public”, care au
capacitatea de a controla părţi din sistem şi de a-l utiliza astfel încât acesta să le ofere maximum de
putere şi beneficii personale.

22
 Toate cele afirmate fac din identificarea şi analiza apariţiei acestor tendinţe (remarcabile în
dezvoltarea administraţiei publice şi a vietii publice româneşti) o chestiune de maximă însemnătate. O
”ideologie a administraţiei publice” ca schelet al statului şi societăţii româneşti – suprapusă peste un
sistem instituţional care induce iresponsabilitate structurală la toate nivelurile – redefineşte şi salvează
o perspectivă etatistă mai veche, aducând-o într-un prezent care cere stringent compatibilitatea cu
actualul model european.

23
 Capitolul II
Administrația și fenomenul birocratic

Aparatul administrativ aflat în serviciul statului modern a tins, încă de la începuturile sale, să-şi
construiască un statut special în cadrul comunităţii naţionale, în virtutea apropierii sale reale şi
simbolice de centrele de decizie politică. Acest reflex al administraţiei şi implicit al corpului
funcţionarilor publici pare să se fi format, la scară istorică, în prelungirea diferenţei dintre slujitorii
unui cult religios (în speţă ai creştinismului) şi majoritatea laică a societăţii: cei dintâi – preoţii şi tot
“personalul” auxiliar al Bisericii – aveau sentimentul unui raport privilegiat (sau cel puţin special) cu
autoritatea supremă, căreia credeau că îi înţeleg acţiunile şi motivele şi pe care sperau să o convingă de
buna lor credinţă; laicii trebuiau să aştepte, în schimb, o mediere ecleziastică în relaţia cu Dumnezeu şi,
în plus, nu puteau spera la mântuirea de care în mod sigur urma să se bucure clerul. La fel pare să se fi
instituit şi diferenţa dintre slujbaşii statului şi societatea civilă. Pe de o parte, funcţionarii au devenit
nişte “preoţi ai cultului statului”, nişte cunoscători privilegiaţi ai obscurelor mecanisme ale puterii; pe
de altă parte, oamenii de rând au ajuns într-o situaţie de dependenţă inevitabilă faţă de funcţionarii care,
cu multă zgârcenie, le dezvăluie fragmente din secretul “navigaţiei” printre restricţiile legislative,
tipicurile administrative şi cutumele instituţionale. Într-o măsură mai mare sau mai mică, funcţiona-rul
public aduce statul pe pământ, adică traduce în limbajul omului simplu mesajele încifrate ale autorităţii
politice.
O astfel de poziţie intermediară între stat şi societatea civilă îi imprimă adesea funcţionarului
public un comportament specific, ba chiar şi o logică aparte, având ca temei un mecanism de
construcţie a propriei identităţi prin includerea într-un gen proxim numit “stat” sau “birocraţie” şi prin
desprinderea (uneori “iritată”) de restul lumii, de “civili”. Spiritul de castă prezent la cei mai mulţi
dintre funcţionarii publici este sugestiv analizat într-un eseu al lui Horia-Radu Patapievici, care
consideră că identitatea celui ce se află în slujba statului “rezultă imediat aplicând un set de reguli
simple, bazat pe câteva apartenenţe şi excluziuni esenţiale în orice societate primitivă (…).
Reprezentant al Statului este oricine poate profita în orice fel de apartenenţa sa la structurile Statului.
Această clasă de cetăţeni formează casta aparatului de stat; aceasta se comportă, în mare, ca şi cum ar
avea drepturi, instincte morale, raporturi cu legea, îndatoriri sociale şi o cunoaştere diferită de ale
celorlalţi cetăţeni. Cetăţenii care nu se bucură de acest raport privilegiat cu Statul formează, pur şi
simplu, restul: adică atunci când este cazul, societatea civilă. Prin urmare, pentru casta de aparat a
Statului noi reprezentăm un rest, un rezultat al excluziunii. Faptul sare imediat în ochi atunci când
24
avem în vedere comportamentul funcţionarilor publici. Aceştia, oricât de jos s-ar afla în ierarhie, simt
că slujesc o instituţie tentacular-pauşală de un soi special, Statul, şi de aceea comportamentul lor, chiar
şi atunci când, în particular, sunt oameni de treabă, este paternalist, discreţionar, distant, sub semnul
separării şi al secretului de castă. Fireşte, aici stă urzit, în filigram, tipul funcţionarului cehovian, ca tip
social funcţional sui generis. Şi este, în fond, acelaşi lucru, dacă ne gândim că Statul ţarist era şi el
reprezentat de o birocraţie, de tip castă, care făcea din orice reprezentant al Statului un soi de cetăţean
absolut, de transcendenţă încarnată, în raport cu orice alt cetăţean…”16.
Din cele afirmate mai sus, rezultă că activitatea administrativă dezvoltată sub autoritatea statului
determină o diferenţiere socială între două categorii de cetăţeni: cetăţenii obişnuiţi (supuşi statului, în
condiţii-le “contractuale” ale Constituţiei) şi “cetăţenii-stat” (funcţionarii publici). În alţi termeni, ar fi
vorba despre masa clienţilor ce solicită servicii publice şi minoritatea prestatorilor de servicii, cu
precizarea că aceştia din urmă, beneficiind de monopol, pot acţiona discreţionar în raport cu clienţii lor.
Teoriile moderne despre stat şi putere numesc corpul funcţionăresc şi toate structurile similare
din întreprinderile private birocraţie, termenul fiind întrebuinţat uneori cu o semnificaţie tehnică şi
neutră, iar alteori (sau cel mai adesea) cu o semnificaţie peiorativă.
Birocraţia este definită ca un “mod de organizare destinat administrării pe scară largă a unor
resurse prin intermediul unui corp de persoane specializate, de regulă plasate într-o structură ierarhică
şi dispunând de atribuţii, responsabilităţi şi proceduri strict definite”17. Apărută mai întâi în imperiile
Orientului antic, unde îndeplinea rolul de organizator al marilor activităţi comunitare (cum ar fi
lucrările de canalizare şi irigaţie, construirea unor ziduri de apărare etc.) şi de mobilizare a resurselor
societăţii, de transmitere şi aplicare în teritoriu a legislaţiei civile şi a valorilor religioase, birocraţia
reprezenta, alături de armată, instrumentul prin care se împlinea voinţa monarhului. Şi în lumea
europeană a antichităţii au existat sisteme birocratice având statut de “schelet” al statului. Imperiul
roman este un bun exemplu în acest sens. În Evul mediu, odată cu consolidarea regatelor centralizate
apărute pe ruinele fostului imperiu, birocraţia a revenit pe scena istoriei ca ca instrument al autorităţii
politice. Prin intermediul ei, monarhii absoluţi reuşeau să controleze din punct de vedere juridic şi
economic teritoriile aflate sub stăpânirea lor şi să accentueze caracterul unitar al statului. După
Revoluţia franceză (1789) şi după generalizarea sistemului guvernământului constituţional, birocraţia
va deţine rolul principal în dezvoltarea statului modern raţionalizat, fiind chiar un simbol al acestuia.
Dacă în ordine istorică birocraţia a fost reprezentată de corpul demnitarilor numiţi în funcţii
administrative pentru a duce la îndeplinire voinţa suveranului, ultimul secol a cunoscut o extindere a
16
H.-R. Patapievici, Politice, Editura Humanitas, Bucureşti, 1996, p. 156.
17
Cătălin Zamfir & Lazăr Vlăsceanu, Dicţionar de sociologie, Editura Babel, Bucureşti, 1993.
25
sensului acestui termen şi, corelativ, o evoluţie a fenomenului birocratic. Astfel, nu numai în
administraţia publică, birocraţia a devenit scheletul majorităţii activităţilor sociale: de la corporaţiile
industriale şi financiare, până la organizaţiile ştiinţifice, la partidele politice şi la sindicate etc.
Politologul David Beetham se întreba, în acest context: “Ce au în comun Vaticanul, General Motors,
NASA şi British Health Service (Serviciul britanic de asistenţă medicală)? Sociologia organizaţiilor îşi
propune să răspundă unor întrebări de acest gen explorând trăsăturile cele mai generale, comune
organizaţiilor din toate sectoarele societăţii moderne şi teoretizând cu privire la condiţiile necesare
eficienţei organizaţionale, indiferent dacă respectiva organizaţie este publică sau privată, laică sau
religioasă, dedicată profitului sau predicilor, salvării vieţii sau, dimpo-trivă, distrugerii ei. Procedând
astfel, ea (sociologia – n.n.) îşi află punctul de plecare în opera lui Max Weber, unul dintre cei dintâi
gânditori care au elaborat o teorie generalizabilă a organizaţiei, aplicabilă întregii societăţi moderne.
Răspunsul lui Weber la întrebarea de mai sus ar fi fost simplu: ele sunt, cu toate, birocraţii”18.
În definiţia weberiană a birocraţiei se pot delimita, conform autorului citat mai sus, cel puţin
patru trăsături definitorii pentru sistemele moderne de administraţie:
a) ierarhizarea (care constă în clara delimitare a atribuţiilor, competenţelor şi responsabilităţilor
pentru fiecare agent administrativ, precum şi în controlul îndeplinirii atribuţiilor;
b) continuitatea (în sistemul birocraţiei, funcţia unui agent este concepută ca o activitate cu
caracter permanent, salarizată şi supusă unor reguli de promovare);
c) impersonalitatea (activitatea administratorilor este, în principiu, guvernată de reguli precise
aplicabile tuturor cetăţenilor, excluzând arbitrariul şi favoritismele; actul administrativ al birocraţiei nu
emană de la persoana titulară a funcţiei, ci de la funcţia ca atare);
d) expertiza (cu execepţia funcţionarilor aleşi, care provin din jocul politic, membrii aparatului
birocratic sunt selectaţi potrivit meritelor şi competenţei profesionale, înscriindu-se apoi într-un sistem
de pregătire specială pentru funcţia publică; birocraţii deţin cunoaşterea specifică procedurilor
administrative şi au capacitatea de a aplica regulile generale la cazurile particulare).
Mecanismele birocratice sunt, aşadar, nişte structuri ierarhice cu activitate continuă şi
impersonală, care urmăresc punerea în aplicare a unor strategii de organizare socială, politică,
economică etc. Termenul de birocraţie are însă şi alte semnificaţii, mai mult sau mai puţin înrudite cu
cea de serviciu administrativ. Astfel, potrivit Enciclopediei Blackwell, birocraţia poate desemna un
sistem de guvernământ în care funcţiile de decizie sunt ocupate de către administratori profesionişti,
mai curând decât de reprezentanţii politici aleşi. O astfel de definiţie apropie birocraţia de conceptul de

18
David Beetham, Birocraţia, CEU & Editura Du Style, Bucureşti, 1998, p. 34.
26
tehnocraţie. De asemenea, conceptul de birocraţie mai este utilizat pentru a delimita corpul profesional
al administratorilor sau al funcţionarilor publici. În fine, există un sens peiorativ al termenului, folosit
când sunt incriminate deficienţele organizaţionale ale administraţiei, blocajele instituţionale sau
absurdităţile unor cerinţe ale statului în raport cu cetăţenii; în acest caz, birocraţia indică defecte
caracteristice ale administraţiei: iresponsabilitatea, lentoarea, hârţogăraia, meticulozitatea maniacă
etc.19.
Analiza fenomenului birocratic se poate realiza din perspectivă sociologică, economică şi
politică. Sociologia se interesează de birocraţie privită ca o categorie sau grup social distinct,
reprezentativ pentru clasa mijlocie şi diferit în acelaşi timp de capital şi de masa muncitoare. Situaţia şi
puterea privilegiată a birocraţiei în sânul societăţii sunt explicate prin faptul că această categorie deţine
cunoştinţe şi roluri de autoritate în ierarhiile organizaţionale. Indiferent că operează în sistemele
capitaliste sau socialiste, birocraţia se remarcă prin aceea că, fără a deţine mijloacele productive (în
calitate de proprietar) şi fără a suporta clasica “exploatare a forţei de muncă”, ocupă o poziţie
privilegiată în societate, constând în avantaje materiale şi în recunoaştere simbolică din partea
comunităţii. În economie, teoriile “ortodoxe” fac deosebirea fundamentală între principiile birocraţiei şi
cele ale pieţei. Dacă domeniul pieţei este prin excelenţă unul al concurenţei, dinamismului şi libertăţii
de alegere, birocraţia este privită ca un domeniu al monopolului, stagnării şi constrângerii. Astfel, o
societate este cu atât mai dezvoltată cu cât sferele ei de activitate sunt regizate mai mult de legile pieţei
şi mai puţin de regulile birocraţiei. Din perspectiva teoriei politice, birocraţia este pusă în legătură cu
guvernământul, administraţia şi democraţia.
Sociologul belgian Henri Janne considera că, în democraţiile occidentale, misiunea
guvernământului constă în realizarea unui program general, aprobat de către majoritatea parlamentară.
Din punt de vedere sociologic, un astfel de program nu face decât să exprime, pentru un interval
determinat de timp, maniera de a menţine, restaura sau de a ameliora ordinea socială în diverse
sectoare. Iar instrumentul de realizare al acestei misiuni este administraţia. Administraţia nu poate fi
redusă, totuşi, la statutul de instrument al executivului; ea este totodată o “putere socială” care
constituie o entitate particulară în cadrul statului. Administraţia este o putere pluralistă şi
descentralizată, în sistemele politice democratice, pe când în cele totalitare ea este puternic ierarhizată
şi centralizată.

19
***, The Blackwell Encyclopaedia of Political Thought, Editorial Organi-sation David Miller, 1987.
27
 Din punct de vedere funcţional, administraţia “aplică” legile date de parlament şi deciziile
guvernului. Pe lângă această funcţie manifestă, administraţia mai joacă şi alte roluri, latente, dar nu mai
puţin importante în “economia” politicului:
 ea pregăteşte legile, reglementările şi deciziile autorităţilor politice sau intervine în calitate de
consilier al acestora;
 transformă şi canalizează deciziile puterii politice, asigurând pătrunderea lor în corpul social; în
acest scop, administraţia procedează la o adaptare a deciziilor şi regulilor generale la cazurile
concrete;
 deviază sau adaptează programul guvernamental în baza unor concepţii şi obişnuinţe proprii
mecanismului funcţionăresc.
În acest din urmă rol, administraţia depăşeşte condiţia de “servantă” a guvernului, devenind o rivală a
sa. Dacă puterea administrativă domină în raport cu instituţiile autorităţii politice, atunci statul cade
pradă exacerbării fenomenului birocratic; birocraţia se trasformă, potrivit opiniei lui Henri Janne, într-
un substitut funcţional al executivului, care se dovedeşte prea slab20.
Constituirea unui regim birocratic în lumea occidentală modernă a fost impulsionată de mai
mulţi factori:
 creşterea numărului celor ocupaţi în domeniul administraţiei, până la aproximativ o şesime din
totalul populaţiei active;
 multiplicarea tipurilor de prestaţii publice, de servicii şi atribuţii ale corpului administrativ;
 slăbiciunea relativă a executivului în democraţiile parlamentare, din mai multe motive:
preocuparea miniştrilor de a-şi construi mai mult o poziţie politică decât una de tehnician;
eterogenitatea politică a guvernului rezultat din coaliţii de partide sau chiar eterogenitatea
personalităţilor unuia şi aceluiaşi partid majoritar; absenţa unor politici ferme şi coerente pe
care executivul să le dicteze administraţiei; în aceste condiţii, corpul administrativ preia pe cont
propriu gestionarea statului (în special gestionarea afacerilor cotidiene), guvernul limitându-se
la reglarea problemelor critice de ordin politic, cărora le exagerează, de altfel, importanţa;
 tehnicitatea problemelor administrării afacerilor statului, fapt care face ca miniştrii să fie
dependenţi, în luarea deciziilor, de specialiştii consilieri, constituiţi într-un corp tehnocrat;
 continuitatea şi durata activităţii funcţionarilor de carieră, în raport cu frecventa schimbare a
titularilor politici ai departamentelor administrative.

20
Henri Janne, Le système social, Éditions de l'Institut de Sociologie de l'Université Libre de Bruxelles, 1968, pp. 448-449.
28
 Atunci când ajunge să se substituie executivului, administraţia devine o birocraţie autonomă,
scăpată de sub control şi capabilă de subminarea sau blocarea iniţiativelor politice ale guvernului.
Pentru a contracara astfel de fenomene, puterea executivă (în speţă miniştrii) procedează la alcătuirea
unor impresionante cabinete politice (formate din aşa-zişi “consilieri”), care încearcă să se substituie
activităţii corpului administrativ sau să-i controleze îndeaproape mişcările. De asemenea, se poate
constata o tot mai presantă cerere din partea miniştrilor de a introduce criterii politice (de apartenenţă
partizană) în selectarea funcţionarilor publici subordonaţi, din structurile tehnice ale administraţiei.
Sociologul francez Michel Crozier examinează birocraţia în legătură cu fenomenul mai amplu
al puterii politice şi cu ceea ce numim organizaţie. Crozier realizează mai întâi o analiză a relaţiilor de
putere, concepute ca fenomene de schimb, dar în cadrul cărora termenii schimbului nu sunt echivalenţi.
Puterea este un raport de forţă în care un actor are de câştigat în comparaţie cu celălalt, fără ca acesta
din urmă să fie, însă, total lipsit de capacitatea de reacţie în faţa celui dintâi. Astfel de relaţii de putere
se construiesc pretutindeni în grupurile organizate. Dar, ce este organizaţia? Ea reprezintă, în opinia lui
Crozier, o formă de activitate structurată în jurul unui obiectiv, cum ar fi, spre exemplu, un sindicat, un
partid politic, o asociaţie religioasă, culturală etc. Fenomenul organizaţional integrează, aşadar,
întreprinderea, care devine un mod de organizare, mediu privilegiat al construcţiei relaţiilor vieţii
cotidiene.
În opera Fenomenul birocratic, sociologul francez studiază în special funcţionarea marilor
organizaţii administrative şi birocratice, precum şi relaţiile de putere care se dezvoltă în cadrul lor. Din
această perspectivă, dezvăluie disfuncţiile şi patologiile specifice unui model strategic şi mobil al
puterii. Acolo unde Max Weber credea că este vorba despre împlinirea raţională a societăţii moderne,
despre naşterea unui ansamblu coerent şi structurat, Crozier pune în evidenţă o formă care nu este deloc
raţională, mecanică şi închisă, nici regizată de o ierarhizare infailibilă; dimpotrivă, marile organizaţii
birocratice cunosc multiple fenomene de blocaj intern, precum şi influenţe venite din exteriorul
sistemului. În ansamblu, organizaţia desemnează o mixtură de “jocuri deschise”.
Cât priveşte birocraţia, “în sensul în care o înţelege marele public (adică acela de climat de
rutină, rigiditate, constrângere şi iresponsabilitate…), ea nu este deloc prefigurarea viitorului – afirmă
Crozier –, ci constituie moştenirea paralizantă a unui trecut în care prevala o concepţie îngustă şi
limitată cu privire la mijloacele de cooperare între oameni. În fapt, nici o organizaţie nu a putut şi nu va
putea vreodată să funcţioneze ca o maşină. Randamentul său depinde de capacitatea ansamblului uman
pe care-l formează de a coordona propriile sale activităţi într-o manieră raţională. Această capacitate

29
depinde, la rândul ei, de dezvoltarea tehnicilor, dar şi de modul în care oamenii sunt capabili să joace
între ei jocul cooperării”21.
Este clar că funcţionarea unei organizaţii conduce direct la ideea unui model strategic al puterii;
căci jocul cooperării, departe de a fi armonios, este dominat de problema puterii concepută ca raport de
forţe, raport imanent oricărei societăţi, şi nicidecum ca o entitate situată undeva în vârful piramidei
sociale. Puterea nu este un agent social necondiţionat de ansamblu; ea este, dimpotrivă, o relaţie
complexă, în cadrul căreia există adesea mari dificultăţi de identificare a agentului “câştigător”, a
realului pol de influenţă. Michel Crozier a combătut acea imagine clasică a puterii privită ca exerciţiu
al autorităţii de sus în jos, în sens unic. În lucrarea deja citată, sociologul francez afirma că: “O
organizaţie nu este alcătuită doar din drepturile şi îndatoririle splendidei maşini birocratice. Ea este un
ansamblu complex de jocuri întretăiate şi interdependente prin care indivizii (…) caută să-şi
maximizeze câştigurile” (Ibidem, p. 10). Logica organizaţiei birocratice dezvăluie, deci, nu un proces
global de raţionalizare caracteristic statului modern, cu o funcţionare supusă unui principiu ierarhic
extrem de rigid (aşa cum îl concepe Max Weber), nici o strategie a luptei de clasă (aşa cum o prezintă
Marx), ci o sumă de jocuri, conflicte şi relaţii de putere foarte mobile. Actorii scenei puterii şi implicit
ai organizaţiei birocratice nu sunt, aşadar, nici subiecţii prinşi într-un proces de raţionalizare a
societăţii, nici agenţii claselor sociale, nici simple rotiţe ale unei maşini funcţionând impecabil şi “la
vedere”. În fapt, asistăm din ce în ce mai mult în întreprinderile moderne la o răsturnare completă a
perspectivelor asupra raţionalităţii. Siguranţa tot mai mare oferită de progresele cunoaşterii, stăpânirea
mai profundă a lumii graţie acestor progrese, în loc să conducă la întărirea rigidităţii sistemului
decizional, par să conducă, dimpotrivă, la o explozie a noţiunii de one best way. Organizaţiile cele mai
avansate, simţindu-se tot mai capabile de a integra zonele de incertitudine în calculul lor economic,
încep să recunoască faptul că societatea modernă a trăit prea mult cu iluzia unei raţionalităţi, pe care
grija pentru rigoare logică şi coerenţă unitară imediată nu a făcut decât să o sărăcească”22. Existenţa
unei organizaţii coerente nu semnifică deloc raţionalizarea integrală. Lăsând să subziste deopotrivă
conflictele, incertitudinile şi libertatea actorilor, ea conduce la imaginea unei puteri complexe,
ramificate şi, uneori, paradoxale.
Noua viziune asupra organizaţiei şi asupra birocraţiei pe care o promovează Crozier împreună
cu Erhard Friedberg (în lucrarea L'Acteur et le Système, Editions du Seuil, 1977) reintroduce ideea
libertăţii în sfera puterii politice. În cadrul structurilor de putere, jocul actorilor se derulează utilizând şi
adesea ocolind regulile. Puterea, jocul şi regula constituie faţetele aceluiaşi fenomen. În fapt, un actor
21
Michel Crozier, Le Phénomène bureaucratique, Éditions du Seuil, Paris, 1963, p. 9.
22
Ibidem, p. 196.
30
dispune cu atât mai mult de putere cu cât stăpâneşte mai bine sursele de incertitudine (adică accesul la
informaţii, relaţiile cu mediul, calculul reacţiilor teoretic absurde etc.). Teoria lui Crozier asupra puterii
evidenţiază faptul că raporturile din cadrul oricărei organizaţii (inclusiv din cadrul administraţiei, sau
poate mai ales din cadrul ei) nu sunt niciodată strict mecanice şi explicabile dintr-o perspectivă
substanţialistă. Clasica schemă a dominaţiei şi supunerii sau a comenzii şi ascultării trebuie reformată
prin introducerea unor variabile instabile şi greu controlabile, cum ar fi interesul actorilor implicaţi,
calculul de eficienţă a situaţiei de supunere faţă de cea de nesupunere, fronda raţională sau iraţională,
efectele neprevăzute şi “perverse” ale mediului politic etc.
În definirea birocraţiei, o problemă esenţială este aceea a identităţii sale în raport cu fenomenul
administrativ în general. Potrivit lui David Beetham, administraţia poate fi concepută ca o activitate de
coordonare executivă a unei politici, iar un sistem administrativ poate fi definit ca o ordonare (aşezare
sau ierarhizare) a funcţiilor menite să transforme concepţia sau programul politic în obiective concrete,
pe care să le execute agenţii din “linia întâi” (de exemplu, muncitorii, soldaţii, poliţiştii, profesorii etc.).
Din această distincţie rezultă că nu orice om care lucrează într-o organizaţie birocratică sau într-un
sistem administrativ este în mod necesar şi un birocrat. “Ca administratori, birocraţii trebuie deosebiţi
atât de şefii lor de deasupra, cât şi de lucrătorii din prima linie, de dedesubt” 23.
Orice grupare socială (fie că este vorba despre un grup de interese, de o asociaţie culturală sau
religioasă, de un partid politic sau chiar de o naţiune) îşi desemnează, din motive de funcţionalitate, un
grup conducător sau un “guvernământ”. Acesta, la rândul său, pentru îndeplinirea atribuţiilor cu care a
fost învestit, îşi angajează un personal administrativ. Birocraţia va fi formată nu din membrii grupului
guvernant, ci din personalul administrativ care execută politicile şi care se organizează după criteriile:
ierarhiei, continuităţii, impersonalităţii şi expertizei sau competenţei tehnice. Membrii grupului
guvernant şi cei ai birocraţiei sunt, de regulă, diferiţi. Primii sunt în general aleşi şi desfăşoară o
activitate discontinuă, secvenţială. Rolul lor este acela de a defini politicile şi regulile asociaţiei pe care
o conduc, de a mobiliza resurse şi a le distribui în funcţie de trebuinţe şi oportunităţi. Răspunderea
membrilor grupului guvernant este una politică, manifestându-se în principal în faţa electoratului. Prin
contrast, membrii birocraţiei sunt totdeauna numiţi de sus şi sunt responsabili în faţa organismului care
i-a desemnat.
Dacă la vârful unei organizaţii (economice, politice, culturale etc.) distincţia dintre birocraţie şi
conducători este relativ clară, trasarea unei limite precise la baza piramidei organizaţionale e mai
dificilă. Potrivit lui Max Weber, caracteristica principală a unui birocrat o constituie exercitarea

23
David Beetham, op. cit., p. 35.
31
autorităţii în cadrul unui birou. Muncitorii productivi nici nu-şi exercită autoritatea, nici nu lucrează în
birouri. Secretarele şi dactilografele lucrează în birouri, munca lor fiind esenţială pentru mecanismul
administrativ; dar ele nu pot fi considerate birocraţi, întrucât nu exercită o autoritate, ci doar prestează o
activitate administrativă. Pe de altă parte, o mulţime de lucrători guvernamentali din zona inferioară a
ierarhiei îşi exercită autoritatea asupra unui public oarecare (cum ar fi populaţia plătitoare de taxe,
clientela asistenţei sociale etc.) şi, în acelaşi timp, aceşti lucrători se situează şi în “prima linie”, ca
executanţi. De aici rezultă că este dificil de apreciat cine este şi cine nu este membru al birocraţiei într-
un sistem administrativ. Într-o întreprindere particulară, autoritatea birocratică poate fi sinonimă cu
managementul (în cazul în care managerul nu este în acelaşi timp şi proprietar, ci este doar un
“angajat”); într-o instituţie guvernamentală, birocraţia s-ar putea extinde până la lucrătorii de la ghişee,
care, deşi lucrează în contact direct cu publicul, deţin şi o anumită autoritate în executarea politicilor
guvernamentale (de exemplu, un funcţionar de la ghişeu decide cum să aplice o reglementare generală
într-un caz particular nespecificat de lege şi, prin aceasta, el face un gest de autoritate).
În lucrarea Economie şi societate, Max Weber prezintă caracte-risticile esenţiale ale birocraţiei
în termenii următori:
a) este formată din funcţionari individuali care se supun doar îndatoririlor funcţiei lor;
b) prezintă o ierarhie a funcţiilor durabil stabilită;
c) fiecărei funcţii îi revine o competenţă specifică;
d) angajarea funcţionarului în sistemul birocratic se face printr-un contract care este precedat, în
principiu, pe o selecţie deschisă;
e) numirea funcţionarului se realizează pe criteriul calificării şi al competenţei profesionale
dovedite prin examen sau diplome;
f) birocratul nu mai exercită vreo altă profesie în afara celei din structura administrativă;
g) ca angajat al structurii administrative, birocratul are o retribuţie determinată prin contract şi
poate beneficia, la termen, de pensie; contractul poate fi reziliat de angajator sau de către
funcţionar;
h) evoluţia profesională îi este deschisă pe verticală, în funcţie de evaluările superiorilor
ierarhici;
i) activitatea birocratului se desfăşoară fără ca el să fie proprietarul mijloacelor de muncă;
j) birocraţii sunt supuşi unei discipline specifice stricte şi unui control din partea superiorilor.
În virtutea acestor caracteristici, ţinând seama de specificul organizării sociale moderne, Weber
consideră că “tipul pur birocratic de organizare administrativă este, din punct de vedere pur tehnic,

32
capabil să atingă cel mai înalt grad de eficienţă (…), fiind superior oricărui altuia în precizie, în
stabilitate, în stricteţea disciplinei şi în soliditate”. Pentru a fi şi mai sugestiv, sociologul german spune
că “mecanismul birocratic pe deplin dezvoltat se compară cu alte organizaţii la fel cum se compară
maşina cu modurile ne-mecanice de producţie”24.
Ideile lui Weber despre superioritatea mecanismului birocratic trebuie înţelese în contextul
evoluţiei statului modern de la serviciile publice bazate pe voluntari neplătiţi, pe notabilităţi locale,
organisme colegiale sau reţele familiale, către serviciile publice specializate. Birocraţia apare, astfel, ca
un pas uriaş pe calea raţionalizării şi al eficientizării acţiunilor maşinăriei etatice, ca un progres tehnic
extraordinar menit să faciliteze adaptarea societăţii la noile ritmuri ale naturii şi ale economiei.
Naşterea sistemelor birocratice în lumea modernă s-a produs pe fondul unei ideologii
raţionalist-progresiste, care acredita imaginea unei “constituţii-maşină”, apte să pună în mişcare
angrenajul etatic cu precizia mecanismului unui ceasornic25. Desigur, şi în epocile anterioare existaseră
persoane desemnate de către autorităţile politice să execute ordine şi legi, să strângă impozite şi să
administreze domeniile publice. Numai că respectivele persoane nu aveau un statut atât de clar şi de
“neutru” în raport cu politicul. Condiţia de administrator nu era definită în primul rând prin competenţa
profesională, ci prin supunerea faţă de stăpân. Răspunderea administratorului, a birocratului, nu era
reglementată statutar şi contractual, ci ţinea de evaluarea subiectivă a nobilului local, principelui,
regelui, împăratului etc.
Construcţia birocraţiei moderne contrastează puternic cu toate aceste caracteristici ale aparatului
funcţionăresc antic şi medieval, având drept coordonată centrală eficienţa şi nu obedienţa. Birocratul
modern este o “maşină” infailibilă, care trebuie să acţioneze rapid şi adecvat în raport cu orice situaţie
administrativă, protejând permanent interesul public, evitând discriminările şi erorile de judecată şi
economisind energia la maximum.
Din punct de vedere economic, organizaţia de tip birocratic este opusul organizaţiei
concurenţiale, al pieţei libere. Dacă piaţa coordonează automat, pe orizontală, acţiunea unui mare
număr de oameni prin mecanismul cererii şi ofertei, fără a încălca libertatea indivizilor, ierarhia
birocratică ordonează acţiunea pe verticală, impunând obligaţii şi exercitând o autoritate care restrânge
libertăţile individuale. Totuşi, în interiorul statului există o serie de activităţi care nu dobândesc nici o
eficienţă sporită, nici un câştig de libertate şi nici un plus de egalitate în tratarea cetăţenilor dacă se
desfăşoară după regulile pieţei. Este vorba despre activităţile destinate gestionării domeniului public şi

24
Max Weber, Theory of Social and Economic Organisation, New York, 1964, p. 337.
25
Semnificativă este, în acest sens, viziunea enciclopediştilor şi a revoluţionarilor francezi de la 1789, în special a lui
Condorcet.
33
prestării de servicii către populaţie sau, altfel spus, despre administraţia publică. Abordarea sferei
publice de către economia politică este una marcată de o viziune negativistă. Ştiinţa economică
defineşte piaţa ca fiind logic şi istoric anterioară guvernământului şi administraţiei etatice şi, prin
urmare, acestor autorităţi nu le-ar mai fi rămas să se ocupe decât de o categorie reziduală de funcţii pe
care piaţa nu le poate îndeplini.
Dacă este sau nu aşa, e mai puţin important; ceea ce contează este faptul că administraţia îşi
asumă sarcini pe care piaţa concurenţială nu şi le doreşte şi pe care nu are cum să le îndeplinească.
Sfidând adesea logica eficienţei şi lucrând în ideea de oportunitate, administraţia contribuie, în felul ei
special, la binele public.

34
 Capitolul III

Evoluția administrației de la centralism

la descentralizare
Societatea contemporană este dependentă în așa măsură de structurile ei organizaționale
politico-juridice, încât concepe fenomenul administrativ ca pe un fapt universal și anistoric. Cu toate
acestea, administrația în sensul ei modern nu are o vechime mai mare de o sută cincizeci de ani în state
precum Franța, Marea Britanie și SUA (recunoscute ca modele de birocrații) și abia depășește două
secole și jumătate în spațiul germanic (unde existau încă din veacul al XVIII-lea proceduri și criterii
”profesioniste” de recrutare a funcționarilor). În această relativ scurtă istorie a existenței sale,
administrația modernă s-a construit în strânsă relație cu viziunile pe care națiunile le-au avut cu privire
la rolul statului în societate. Aceste viziuni au amestecat elemente de ordin ideologic, juridic, economic
și chiar religios, făcând din stat fie o benefică instanță organizatoare supremă (cu rol de normare și
dirijare a vieții sociale și economice, cu funcții de securitate și de administrare a dreptății, cu sarcini
asistențiale și solidariste), fie un monstru politic scăpat de sub control, care pune în pericol libertățile
individuale și de grup. Atunci când au prevalat viziunile din prima categorie, s-a manifestat în viața
publică tendința centralistă26; când au ajuns dominante ideile din a doua categorie, descentralizarea și
autonomia locală27 au devenit cuvinte de ordine.
Centralismul (tendință dominantă pe tot parcursul secolului al XIX-lea și în primele 7-8 decenii
ale veacului XX) a avut drept temei juridic voluntarismul constituțional apărut în Iluminism și
consolidat ulterior prin efortul de ”codificare”, din care au rezultat marile sisteme normative civile,
penale și administrative28. Cât privește suportul ideologic al centralismului, acesta a fost mereu foarte
eterogen, de la liberalismul raționalist-progresist, la naționalism și la doctrinele totalitare (de stânga sau

26
François Châtelet și Éveline Pisier identifică patru ipostaze (ideal-tipuri) ale statului în epoca modernă și în
contemporaneitate, toate sprijinindu-se pe paradigma centralistă, chiar dacă din punct de vedere ideologic unele țin de
liberalism, iar altele de doctrinele totalitare: statul-administrator, statul-partid, statul-națiune și statul-savant (Concepțiile
politice ale secolului XX, Humanitas, București, 1994). Alte abordări relevante cu privire la rolul statului în societățile
moderne găsim în lucrarea lui Patrick Dunleavy și Brendan OʼLeary, Teoriile statului (Editura Epigraf, Chișinău, 2002).
27
Descentralizarea și autonomia locală evocă o filosofie socială în care statul nu-și mai asumă toate sarcinile vizând
organizarea vieții publice; majoritatea acestora intră în grija colectivităților locale, în consonanță cu principiul
subsidiarității.
28
Printre statele care au marcat istoria ”codurilor”, Franța se detașează ca fanion raționalist, fiind prima care pune la punct
un sistem de cinci coduri, cunoscute ca ”napoleoniene”: Codul civil (1804), Codul penal (1810), Codul de procedură civilă
(1806), Codul de procedură penală (1808) și Codul comercial (1807). În privința dreptului administrativ, remarcăm în epoca
Imperiului Decretul din 22 iulie 1806, care distinge între afacerile administrative și cele care vizează contenciosul. În spațiul
românesc, au fost preluate marile coduri franceze imediat după Unirea din 1859; în materie administrativă, primele
reglementări-cadru au apărut în anul 1864: Legea pentru comunele rurale şi urbane şi Legea pentru înfiinţarea consiliilor
judeţene.
35
de dreapta); democrați și anti-democrați deopotrivă au afirmat multă vreme necesitatea existenței unui
sistem piramidal centralist al administrației, în care statul să dețină controlul societății, în virtutea
binefacerilor de care este el capabil – ca ”stat al bunăstării generale” în vremuri de pace și ca garant al
supraviețuirii națiunii în vremuri de război.
Descentralizarea (vizibilă ca tendință mai ales în ultimele 3-4 decenii) s-a întemeiat pe o nouă
filosofie a statului, în care valorile de bază sunt autonomia individuală, personalismul, cetățenia activă,
solidaritatea și subsidiaritatea și în care stânga și dreapta moderate resping raționalismul uniformizant,
depersonalizarea și mitul statului asistențial. Practic, tendința descentralizatoare exprimă recunoașterea
tacită a faptului că statul a eșuat în întreprinderea lui de monopolizare a întregii vieți sociale și că, prin
urmare, ar trebui să se mulțumească cu funcții mai puține, dar mai bine îndeplinite.
Chiar dacă pe parcursul celor aproape două secole de administrație modernă s-a conturat mai
întâi o ”epocă centralistă” și apoi una (mai recentă și mai scurtă) a descentralizării, trebuie precizat că
între centralism și descentralizare nu există o succesiune istorică absolută și ireversibilă, nici în practica
administrativă, nici în teoria politico-juridică. Spre exemplu, în secolul al XIX-lea, când se consolidau
birocrațiile centraliste europene, liberalul Alexis de Tocqueville (autorul celor două volume ale lucrării
De la démocratie en Amérique, publicate în 1835 și 1840) elogia sistemul federal american, în care
cultura politică răspândită în toate păturile sociale și îndelungata practică a autoguvernării îi făceau pe
cetățeni să distingă cu ușurință între prerogativele Uniunii și competențele statelor confederate și ale
colectivităților locale. Un alt gânditor francez din epocă, socialistul Pierre-Joseph Proudhon (1809-
1865), critica statul care bloca inițiativa privată și libertățile individuale. Ca alternativă la puterea
opresoare a statului, Proudhon propunea mutualismul și federalismul29.
Dacă în plină epocă centralistă au existat voci semnificative care au susținut federalismul și
autonomia locală, în era descentralizării vom găsi suficient de multe atitudini și practici (uneori, chiar și
teorii) administrative inspirate de centralism. Unele sunt reminiscențe ale totalitarismului, pe când
altele rezultă, în mod paradoxal, din filosofia globalizării și din teoriile referitoare la societatea

29
Referitor la concepția mutualistă și federalistă a lui Proudhon, Cristian Bocancea remarca următoarele: ”Experienţa vieţii
economice şi politice sub al doilea Imperiu l-a făcut pe Proudhon să creadă că societatea liberă, egalitară şi mutualistă avea
ca principal duşman centralismul excesiv al statului. Statul a preluat, în folosul birocraţiei sale, multe dintre iniţiativele
societăţii: «atribuţiile statului cresc continuu în defavoarea iniţiativei individuale, corporative, comunale şi sociale», spunea
Proudhon. Indiferent că este monarhic, republican sau comunist, statul centralizat comportă acelaşi dinamism distrugător în
raport cu libertatea, aceeaşi tendinţă de întărire a birocraţiei, poliţiei şi armatei. În aceste condiţii, sistemul mutualist se
putea dezvolta doar într-un regim politic al descentralizării şi federalismului. Într-un asemenea regim, Comuna (dotată cu o
largă autonomie în organizarea vieţii sale cotidiene) ar fi fundamentul, iar Confederaţia ar fi vârful edificiului. Între ele s-ar
situa provinciile, ca zone de autonomie capabile să dezvolte relaţii cu alte unităţi asemănătoare, în absenţa oricărei
condiţionări naţionale. De altfel, statul tradiţional ar trebui să dispară, lăsând loc unui eşalon naţional de consultare şi
informare” Cristian Bocancea, Istoria ideilor politice de la antici la moderni, Polirom, Iași, 2002, pp. 193-194).
36
informațională30; în fine, nu sunt de neglijat argumentele tot mai puternice care vin dinspre alertele
antiteroriste sau dinspre noul curent protecționist din economie, apărut pe fondul crizei pe care o
traversăm. Așadar, este incorectă ideea că administrația nu poate avea alt curs evolutiv decât cel care
pleacă din centralism spre a ajunge la descentralizare. Chiar și în legislațiile de dată recentă ale unor
țări proaspăt ieșite din comunism s-a putut evidenția faptul că tentația statului de menținere sau de
recuperare a puterilor sale în raport cu eșaloanele locale a fost mai puternică decât ”moda”
internațională a localismului31.
Procesele de modernizare a administrației publice, aflate în plină desfășurare peste tot în lume
(în democrațiile consolidate și în noile democrații), deși sunt marcate în mod esențial de
descentralizare, au încă de luptat cu sindromul centralismului, pe care îl vom detalia în continuare.

1. Centralismul – între ”necesitate istorică” și factor de blocaj administrativ

Dacă în ultimele două secole s-au manifestat cu intermitență critici virulente la adresa
centralismului, aceasta nu a însemnat că fenomenul administrativ a avut mereu de suferit de pe urma sa.
Dimpotrivă, au existat mai multe motivații de fond în favoarea centralismului, atât în cadrul imperiilor
multinaționale (care au subzistat în Europa până la 1918), cât și în tinerele state naționale moderne,
care și-au afirmat independența și unitatea, fie în a doua jumătate a secolului al XIX-lea, fie după
Primul Război Mondial.
Astfel, imperiile au făcut din centralism instrumentul eliminării entropiei generate de mișcările
naționalist-independentiste, ori de câte ori acestea forțau cadrele autonomiei provinciale. La rândul lor,
statele naționale au folosit pârghiile centralismului pentru uniformizarea administrativă32 și pentru

30
La începutul epocii globalismului, teoria politică cocheta cu ideea centrelor de putere și cu ”poliarhia”. Pe parcursul
dezvoltării rețelelor mondializării (în economie, cunoaștere, migrație etc.), s-a ajuns însă la ideea că trebuie reanimate
practicile etatiste și centraliste, pentru a controla o serie de fenomene care ar putea periclita ordinea socială. Un astfel de
exemplu îl constituie efortul statului chinez de a controla accesul cetățenilor la Internet.
31
Criticând evoluția sistemului administrativ al Republicii Moldova în primul deceniu de după cucerirea independenței de
stat, unii specialiști în drept administrativ au arătat că politicienii aflați la putere au blocat evoluția țării spre un sistem bazat
pe democrație și descentralizare (așa cum era tendința general-europeană), preferând să perpetueze modelul administrativ
sovietic: ”În cazul țării noastre, ceea ce se putea face într-un an nu s-a întâmplat nici în șapte, conservându-se modelul rigid
și perimat al administrației de tip sovietic, mult mai comode din punct de vedere al unor interese strict personale sau chiar
meschine, de ordin birocratic. Specificul acestei administrații de tip sovietic poate fi rezumat în câteva cuvinte:
hipercentralism, formalism, festivism și abstragerea quasi-totală a cetățenilor de la viața lor comunitară, care este
monopolizată de «cadre» delegate de la centru, silitoare să înfăptuiască dorințele acestui «centru», indiferent cât de absurde
ar fi considerate ordinele lui de către locuitorii comunității locale” (Victor Popa, Igor Munteanu și Victor Mocanu, De la
centralism spre descentralizare, Editura Cartier, Chișinău, 1998, pp. 4-5).
32
Spre exemplu, în statul român unitar, desăvârșit la 1 Decembrie 1918, s-au păstrat vreme de șapte ani organizările
administrativ-teritoriale ale provinciilor istorice unite cu Vechiul Regat. Legea de unificare administrativă din 14 iunie 1925
37
consolidarea identității și unității33 în concertul relațiilor internaționale. Ambele categorii de state se
aflau într-o etapă de codificare febrilă a domeniilor vieții publice, de consolidare instituțională și de
reglare a mecanismelor administrative, animate fiind de un spirit progresist (adesea ”mecanicist”) în
care se amestecau elemente din științele exacte, din teoria și filosofia socială, dar și din utopiile de tot
felul. Pe ansamblu, exista o credință generalizată în ideea de progres bazat pe știință și pe educație, o
credință în ameliorarea continuă și nelimitată a condiției umane – procese în care statul ar fi trebuit să
joace un rol diriguitor și suportiv. Situația statelor europene la începutul secolului XX semăna destul de
mult cu aceea a Imperiului roman din vremea lui Marcus Aurelius (împărat între anii 161 și 180), care
încercase să facă din cetățenie un criteriu de acces la drepturile politice, dincolo de diferențele
tradiționale de rasă, etnie și religie. Valorizarea cetățeniei, după 1918, s-a produs în spațiul european
mai ales ca urmare a votului universal, care a deschis unui mare număr de oameni calea spre
participarea la decizia politică și administrativă, dar nu prin manifestarea localistă, ci prin exploatarea
dimensiunii centraliste (de exemplu, prin creșterea puterii parlamentului și a guvernului în raport cu
autoritățile locale – instituții centrale bazate pe suportul partidelor având o acoperire geografică
națională).
Statele moderne au evoluat în direcția centralistă și ca urmare a multiplicării problemelor
sociale generate de industrialism. Încă de la mijlocul veacului al XIX-lea, orașele deveniseră locuri
super-aglomerate, cu o masă critică de săraci, care puteau să declanșeze în orice moment revolte;
muncitori prost plătiți, șomeri, cerșetori și infractori de toate calibrele populau mahalalele, amenințând
siguranța clasei bogate. Orice autoritate politică a acelor vremuri era conștientă de necesitatea
intervenției reglatoare în relația dintre muncă și capital 34, astfel încât pătura săracă a societății

(intrată în vigoare la 1 ianuarie 1926) a stabilit o organizare administrativă unitară la nivelul întregului Regat, creând 71 de
județe, 489 de plăși și 8879 de comune.
33
Atunci când se dorește o exemplificare a spiritului centralist modern, cu referire la nevoia de unitate a națiunii și de
uniformizare lingvistică și culturală, se evocă o celebră formulă despre care se spune că ar fi fost utilizată ca slogan în
școlile din provincia franceză Bretagne, pe la 1900: ”Il est interdit de parler breton et de cracher par terre”. Deși nu există
dovezi istorice ale utilizării acestei fraze, ea a rămas în memoria colectivă ca expresie a politicii guvernamentale de
reprimare a limbilor regionale, în profitul ”unității lingvistice” a Franței. O asemenea politică poate fi documentată: în
Regulamentul școlilor primare elementare din arondismentul Lorient, intrat în vigoare la 1842, se spunea clar: ”Art. 21. Il
est défendu aux élèves de parler breton, même pendant la récréation et de proférer aucune parole grossière. Aucun livre
breton ne devra être admis ni toléré”; în 1925, la inaugurarea pavilionului Bretagniei de la Expoziția universală de la Paris,
ministrul educației, Anatole de Monzie, afirma: ”pour l’unité linguistique de la France, la langue bretonne doit disparaître!”.
34
Inițial, statele avansate economic s-au implicat în problemele sociale doar prin mecanisme de reglementare, dând
numeroase legi ale asigurărilor sociale: Germania bismarkiană a fost prima care a adoptat o lege a asigurărilor în caz de
boală (1883); în Anglia, asigurările sociale de sănătate şi şomaj au fost instituite prin legea din 1911; România a adoptat în
anul 1902 Legea de organizare a Casei de asigurări în caz de boală şi deces pentru meşteşugari, pentru ca în 1912 să extindă
domeniul de reglementare la toată zona asigurărilor de boală, bătrâneţe, accidente, invaliditate şi înmormântare. După
Marele Război, această atitudine proprie ”statului minimal” se va modifica semnificativ, pe coordonatele unui nou concept
de ”pace socială”, în care statul trebuia să aibă un rol activ: ”Confruntării directe dintre capital şi muncă, violenţei imediate
care decurgea din aceasta, i s-a putut substitui necesitatea de a contabiliza economicul şi socialul, dar transferând această
38
(numeroasă, exploatată și tot mai revendicativă) să nu pericliteze ordinea civilă. Așa stând lucrurile,
statele s-au angajat într-un amplu proces de construcție instituțională, de reglementare juridică a vieții
publice și private, având drept consecință directă dezvoltarea aparatului birocratic. Până spre sfârșitul
secolului al XIX-lea, dar mai ales după 1918, devenise o regulă generală implicarea statului – ca factor
de reglementare și arbitru – în domeniul economiei, al muncii și securității sociale, al educației și
sănătății etc. Or, acest rol nu putea fi îndeplinit decât prin practici centraliste, care impuneau criteriile
raționaliste ale birocrației în tratatrea problemelor particulare ale cetățenilor.
Dezvoltarea simultană și corelată a societății civile (incluzând aici lumea științifică) și a
aparatului birocratic centralizat al statului părea să fie, în perioada supra-numită ”la Belle Époque”35,
un fapt natural și necesar, întrucât progresul economic, științific și social beneficia în mod vizibil de
rafinarea structurilor administrative36. Chiar și traumatizanta experiență a Primului Război Mondial a
fost o ocazie pentru afirmarea ”virtuților” centralismului etatic, în contextul în care susținerea materială
și logistică a frontului necesita pârghii administrative coerente, cu un centru unic de comandă. Atunci
când războiul a depășit cele două aliniamente tradiționale ”firetuite” ale ofițerilor de artilerie, când s-a
așezat durabil în tranșee și a implicat toată industria și agricultura din spatele frontului, capacitatea
statelor moderne de a controla centralist societățile naționale a fost un reper al victoriei finale.
După 1918, chiar dacă optimismul istoric și încrederea în stat au început să pălească (după cum
și încrederea în democrație a fost puternic zdruncinată), centralismul a rezistat, consolidându-se chiar.
Pe de o parte, el s-a dovedit util în dezvoltarea statelor rezultate din sistemul păcii de la Versailles, iar
pe de altă parte a făcut posibilă stabilizarea imperiului sovietic; nu în ultimul rând, a constituit pârghia
esențială a regimurilor fasciste. Un alt eveniment de cuprindere mondială, ”Marea Criză” din 1929-
1933, a contribuit la consolidarea spiritului centralist în materie de administrație, odată cu apariția și
punerea în practică a ideilor neoliberale.
Detaliind cele patru situații de consolidare a centralismului interbelic, trebuie punctate
următoarele elemente: a) statele naționale și confederațiile europene dezvoltate pe ruinele fostelor
imperii au fost practic forțate să recurgă la politici administrative uniformizante, pentru a-și susține

necesitate statului, făcându-l pe acesta responsabil de devenirea societăţii” (J. Donzelot, L’invention du social, essai sur le
déclin des passions politiques, Fayard, Paris, 1984, p. 177).
35
În lumea occidentală, ”la Belle Époque” desemnează perioada istorică cuprinsă între 1895 și 1914, perioadă caracterizată
printr-un progres economic, social și cultural fără precedent, pe fondul unei păci îndelungate. Europa Apuseană și Centrală,
în absența conflictelor armate tradiționale (care o măcinaseră mereu), a putut să-și canalizeze resursele spre creșterea
economică, spre știință, educație și artă, lăsând impresia unui progres constant, de care aveau să se bucure tot mai mulți
oameni. Starea de spirit a epocii era marcată de optimism, de lipsa îngrijorării cu privire la viitor.
36
Pentru a vedea cât de importantă era trama administrativă a societății moderne, este suficient să amintim faptul că un
savant precum Albert Einstein (1879-1955) a trăit o vreme (1902-1908) din salariul oferit de Institutul de Patente din
Elveția. Este dificil, desigur, să-i enumerăm pe toți savanții, literații, filosofii și artiștii europeni cărora statele moderne le-au
asigurat, pentru anumite perioade, resursele necesare unui trai decent.
39
identitatea și unitatea; b) formula sovietică de administrare a puterii în fostul Imperiu țarist a recurs la
centralism pentru a nu lăsa să se piardă achizițiile istorice ale dominației ruse în raport cu popoarele din
Europa și Asia; c) fascismul italian și național-socialismul german (ca și regimurile similare din
Spania, Ungaria, Bulgaria sau România – pentru scurt timp) au recurs la centralism pentru a impune
ideologiile supremației rasei / națiunii sau ale superiorității unei religii; d) în contextul crizei economice
globale, statele (indiferent că era vorba despre regimuri democratice ca cel american, sau de
totalitarisme precum fascismul și comunismul sovietic) au recurs la programe economice și la măsuri
legislative în baza cărora să repornească motoarele producției și ale comerțului, ale creditării și
dezvoltării infrastructurii, paralel cu programe ale susținerii conjuncturale și limitate a categoriilor
sociale de risc.
Cea de-a doua conflagrație mondială nu a lăsat loc de discuție în privința evoluției centraliste a
aparatelor birocratice; democrațiile și dictaturile deopotrivă au purtat războiul utilizând la maximum
mecanismele administrative centralizate, care erau acum întărite și de disciplina militară. Mai mult,
centralismul s-a consolidat teoretic prin asimilarea unor noi paradigme științifice, precum cibernetica și
teoria sistemelor.
În perioada postbelică, statele s-au străduit să demonstreze că au incomparabil mai multe funcții
”constructive” decât represive, că ele nu se limitează la controlul violenței legitime și la prelevarea de
impozite, ci se implică în toate marile domenii ale vieții socio-economice, ca agenți de reglementare,
dar și ca principali furnizori de servicii publice. De asemenea, au făcut tot posibilul ca să șteargă din
conștiința publică traumele lăsate de ”Marea Criză”, dar mai ales de al Doilea Război Mondial –
evenimente care asociaseră statalității cele mai grele culpe economice, morale și juridice (statele
fuseseră cele care scăpaseră de sub control sistemul financiar, declanșator al crizei economice; tot ele
demonstraseră o condamnabilă toleranță față de fascism, în primii săi ani de manifestare, creându-i
astfel impresia că poate să-și atingă ușor obiectivele expansioniste și rasiste; în fine, statele democratice
și dictaturile deopotrivă stimulaseră tehnologiile distrugerii în masă – arme chimice și nucleare –,
folosindu-le împotriva populației civile, din ”rațiuni de stat”).
Repararea imaginii și ”recuperarea morală” a statalității aveau să fie realizate prin acțiuni
spectaculoase de susținere a dezvoltării economice (precum ”Planul Marshall”), prin extinderea ariei
serviciilor sociale, medicale și educaționale, prin democratizarea accesului la cunoaștere și la
prosperitate. În pofida diferendului ideologic Est-Vest37 (sau poate tocmai grație competiției dintre

37
În secolul XX, au existat mai multe ”axe conflictuale”, care au opus democrațiile pluraliste regimurilor totalitare de
dreapta sau de stânga. După 1945, când fascimul a fost învins prin efortul conjugat al Aliaților (în special SUA, Marea
Britanie și URSS), s-a trasat o nouă demarcație, bazată pe un element de coeziune ideologică, ce ne îndreptăţeşte să vorbim
40
sistemul socialist și cel capitalist – ambele dorind să-și afirme ”superioritatea” în privința grijii față de
individ și față de societate), s-a ajuns la impunerea universală a unei noi filosofii a drepturilor omului,
care trebuia garantată prin angajarea suplimentară a structurilor etatice în tot mai multe domenii de
politică publică. Practic, în primele trei decenii postbelice, mai ales, aveam de-a face cu o adevărată
”îmblânzire publică a Leviathanului”, cu transformarea lui dintr-un sediu al forței brute, al coerciției
legitime, într-un promotor al dezvoltării sociale.
Cu toate acestea, pe parcursul unei jumătăți de secol de politici ale ”bunăstării generale” (fie ele
de coloratură socialistă, liberală sau creștin-democrată), în care s-a creat iluzia progresului social
constant, sub bagheta unui stat tot mai ”savant” și mai generos, spectrul blocării mașinăriei
redistributive nu a dispărut. Mai intâi a lovit ”criza petrolului” din anii ʼ70, în urma căreia Occidentul
s-a văzut nevoit să reprivatizeze numeroase sectoare de servicii publice (de la unele segmente ale
asistenței sociale și medicale, la domeniul transporturilor și al infrastructurii). Apoi a venit criza de
sistem a socialismului de tip sovietic38, care a demonstrat că statul hipercentralist, proprietar și
organizator al întregii economii, nu poate asigura bunăstarea generală, mai ales dacă redirecționează o
parte însemnată a resurselor către cursa înarmărilor39. Un alt fenomen care a pus sub semnul întrebării
capacitatea administrativă a statului (indiferent de regimul politic) a fost reprezentat de așa-numitele
”falimente” ale unor state din America Latină, Asia și Africa. Intrate în incapacitate de plată și
nemaiputând controla inflația galopantă, unele au solicitat împrumuturi masive de la FMI și Banca
Mondială, acceptând totodată planurile de redresare (adesea neinspirate) impuse de aceste organisme
financiare internaționale; altele au apelat la ”Consiliile monetare”. Conjuncturile internaționale, dar mai
ales precaritatea resurselor interne și conflictele sterile dintre grupările politice au precipitat numeroase
națiuni în crize profunde, pentru depășirea cărora nu există încă o rețetă general valabilă, dar pentru
care pare să existe un vinovat de serviciu: statul centralist.

despre o adevărată „politică de bloc”. Odată cu aceasta, s-a lansat şi conceptul politic de bipolarism, semnificând
structurarea lumii în două tabere distincte din punct de vedere al ordinii economice şi politice şi având fiecare câte un stat-
etalon, câte o superputere cu rol de lider. Bipolarismul caracterizează ordinea mondială vreme de peste patru decenii după
cel de-al Doilea Război Mondial, exprimând poziţionarea strategică a blocurilor capitalist şi comunist în cadrul Războiului
Rece.
38
François Furet, Trecutul unei iluzii. Eseu despre ideea comunistă în secolul XX, Humanitas, București, 1995. A se vedea,
de asemenea: Leslie Holmes, Postcomunismul, Institutul European, Iași, 2004.
39
În deceniul opt al secolului XX, Uniunea Sovietică dădea semne clare de oboseală economică din cauza angajării ei în
cursa înarmărilor. Deși autoritățile de la Kremlin acceptaseră să reducă arsenalele militare de comun acord cu celălalt actor
al lumii bipolare – SUA –, complexul militaro-industrial nu a renunțat la poziția sa de consumator privilegiat de resurse
economice și intelectuale. Tot ce era mai avansat în știința și tehnologia sovietică era utilizat de armată pentru atingerea
unor obiective mai mult simbolice decât de securitate reală (așa cum a fost cazul navetei spațiale Buran, spre exemplu), în
timp ce industria civilă a bunurilor de consum se dovedea tot mai puțin competitivă și mai puțin capabilă de a satisface
cererea pieței interne.
41
 2. Bazele psiho-sociale ale centralismului

În sens sociologic și politic, centralismul desemnează, pe de o parte, tendința autorității statale

de a controla și superviza toate aspectele vieții publice (sub motivația tutelei și a ”paternalismului” în
raport cu cetățenii și colectivitățile locale), iar pe de altă parte atitudinea pasivă a unităților
administrative și a societății civile, care sunt obișnuite să fie ”pilotate” și finanțate de către stat în tot
ceea ce întreprind. Din acest motiv, centralismul este rezultanta a două tendințe complementare: aceea
a statului de a domina ansamblul societății și a societății de a se lăsa în voia ”Leviathanului”.
Voința politică a autorităților de a acapara cât mai mult din viața unei societăți nu s-ar putea
materializa în absența unei predispoziții a societății de a se lăsa tutelată strâns. Dar, analiza structurilor
asociative și a individualismului din societatea ultimelor decenii arată că nu toți membrii unei
colectivități manifestă aceeași permeabilitate la comportamentul invaziv al statului. Numeroși sociologi
afirmă că vârstnicii sunt cu mult mai supuși și mai dispuși la ”combinarea” cu statul decât sunt tinerii.
Justificarea centralismului prin condițiile de socializare ale generațiilor vârstnice face apel la așa-
numita teorie post-materialistă asupra valorilor sociale. Din perspectiva acesteia, se consideră că, în
vremuri de criză, oamenii își îndreaptă privirea către stat40, de la care așteaptă resurse economice,
conservarea puterii de cumpărare, protecție contra migrațiilor (care dezechilibrează piața internă a
muncii), securitate comunitară și alte forme de sprijin.
În sociologia politică actuală, americanul Ronald Inglehart41 a formulat teoria potrivit căreia
atitudinea pro-etatică sau pro-centralistă este proprie acelor generații de cetățeni care, în diverse
perioade dificile ale secolului XX, au trecut prin crize economice și sociale (marcate de sărăcie, șomaj,
foamete, insecuritate personală). După depășirea acestor perioade și intrarea în epoci de prosperitate,
oamenii au păstrat în memorie spaima de sărăcie, motiv pentru care continuă să valorizeze foarte mult
securitatea lor materială și să se bazeze pe stat, pentru a trăi bine. Valorile sociale în care s-au format
acești oameni (în tinerețea lor) și pe care le practică în continuare (la maturitate și bătrânețe) sunt
subsumate de către Inglehart ”erei materialismului”. Prin contrast cu materialismul vârstnicilor,
Inglehart vobește despre ”post-materialismul” tinerilor: generațiile care nu au trecut prin război,
40
Obișnuința de a concepe statul ca ”furnizor de prosperitate” nu are o vechime mai mare de un secol. Ea s-a născut în
perioada imediat următoare Primului Război Mondial, când guvernele s-au angajat în reconstrucția țărilor devastate de
conflictul armat; câțiva ani mai târziu, politicile social-democrate, neo-liberale, dar și fasciste au atenuat efectele crizei
economice prin vaste programe economice gestionate de către stat. De atunci încoace, oamenii și-au întărit încrederea în
puterea statului de a oferi securitate și prosperitate.
41
Inglehart a scris câteva cărți devenite foarte cunoscute, apreciate uneori, dar și criticate: The Silent Revolution: Changing
Values and political Style among Western Publics (Princeton University Press, 1977), Culture Shift in Advanced Industrial
Society (Princeton University Press, 1990) și Modernization and Postmodernization. Cultural, Economic and political
Change in 43 Countries (Princeton University Press, 1997).
42
revoluție sau criză economică nu sunt atât de atașate ideii de securitate economică garantată de stat.
Dimpotrivă, ele consideră că prosperitatea e un lucru de la sine înțeles, pe care îl poți atinge grație
virtuților economiei concurențiale capitaliste (cu unele contribuții ale ”statului social”). Pentru tineri,
există valori mai importante: libertatea de expresie, autonomia persoanei, auto-realizarea, participarea
politică, protecția mediului și dezvoltarea durabilă, responsabilitatea socială a întreprinderilor,
capacitatea de autoguvernare a colectivităților locale, reconstrucția capitalului social, toleranța etc.
Teoria lui Inglehart pleacă de la celebra piramidă a nevoilor (inventată de Abraham Maslow42),
care indică faptul că trebuințele de ordin superior (spiritual) sunt prezente (adică efective și stringente)
în ierarhia intereselor unei persoane abia după ce sunt satisfăcute trebuințele de bază (materiale).
Pornind de la această ipoteză, sociologul american ajunge la concluzia că centralismul etatic va
dispărea atunci când vor dispărea generațiile socializate politic în paradigmă materialistă.
Centralismul etatic nu are ca suport doar preeminența trebuințelor materiale și de securitate ale
oamenilor, în fața celor spirituale. El se sprijină și pe acea tendință a ființei umane numită ”servitute
voluntară”, prezentă în toate momentele istoriei și în toate regimurile politice. Termenul de servitute
volutară a fost avansat de filosoful francez Étienne de La Boétie43, în secolul al XVI-lea, într-o epocă
în care absolutismul monarhic părea să reprezinte o permanență istorică, cu temei divin. Totuși, La
Boétie afirma că societatea omenească nu a fost dintotdeauna dominată de acest sentiment al supunerii;
dimpotrivă, natura umană ar trebui să aibă în ea un puternic instinct al libertății. La un moment dat,
însă, atașamentul față de servitute a luat locul iubirii față de libertate. Starea de servitute (survenită ca
un ”accident istoric” sau o ”denaturare” a omului) s-a permanentizat, devenind o obișnuință: ”cel dintâi
motiv pentru care oamenii slujesc în mod voluntar este acela că se nasc supuși și sunt crescuți în
servitute” – spunea gânditorul francez. Dacă supunerea este voluntară și ține de obișnuință, se înțelege
că recucerirea libertății nu e un lucru simplu și nici măcar atât de dorit în societățile istorice, pe cât de
clamat este în textele filosofice de factură liberală44.

42
Abraham Maslow, A Theory of Human Motivation, in: Psychological Review Journal, 1943.
43
Étienne de La Boétie, Discurs despre servitutea voluntară, Editura Universal Dalsi, București, 1995.
44
Friedrich A. Hayek publica în 1945 o lucrare care avea să devină celebră și un reper esențial pentru liberalism: The Road
to Serfdom (trad. rom: Drumul către servitute, Humanitas, București, 1994). Interogându-se asupra cauzelor instaurării
regimurilor totalitare în unele țări europene, în pofida tradiției comune a continentului în materie de libertate, Hayek afirma
că germenii totalitarismului au existat peste tot în spațiul european; ei au ”rodit”, însă, acolo unde au reușit să pară credibile
promisiunile socialiste vizând redistribuirea egalitară a prosperității. Confuzia indusă de socialism între libertate și
prosperitate a generat un salt spre servitute, în locul unui drum către libertate.
43
 3. Ipostaze juridice ale centralismului în lumea post-comunistă

Faptul că există un decalaj enorm între filosofia libertății și capacitatea efectivă a societăților
contemporane de a se desprinde de tutela statului este vizibil pretutindeni, de la democrațiile
tradiționale occidentale, la noile democrații născute pe ruinele comunismului de tip sovietic. În aceste
ultime cazuri, statul se confundă cu politica și acoperă toată aria vieții publice, nu numai fără a i se
opune vreo rezistență, ci dimpotrivă, cerându-i-se imperios să-și asume funcții protectoare. Dincolo de
facila sa definire ca putere atotcuprinzătoare și uniformizantă a statului, centralismul trimite astfel, în
sens juridic, la sistemul decizional în care totul pleacă de la autoritatea unică situată în capitală, căreia
îi revine rolul de a stabili organizarea și repartizarea resurselor pentru funcționarea unităților teritoriale
componente (regiuni, departamente, districte, comune).
În societățile post-comuniste, revolta inaugurală contra regimurilor dictatoriale nu a fost urmată
de refuzul etatismului și de autonomia reală a colectivităților (aceasta manifestându-se mai curând ca
naționalism exacerbat al minorităților care suferiseră diverse forme de oprimare, ca secesionism cu
suport etnic sau religios). După ce s-au schimbat vechii demnitari comuniști cu alții mai ”luminați”, cu
glazură democratică și cu discurs pro-occidental, cetățenii de rând au așteptat de la aceștia să preia
frâiele statului pentru a le utiliza cum se cuvine în opera de democratizare și de reformare a economiei.
Statul și liderii săi de la centru au rămas pe mai departe instanțele responsabile de ”schimbarea în
bine”; de la centru s-au așteptat legi mai bune, măsuri reparatorii, politici publice eficiente etc. Atunci
când statele post-comuniste, sub presiunea nevoii de adaptare la ”casa comună europeană”, au început
reformele administrative bazate pe deconcentrare și descentralizare, autoritățile locale nu au fost deloc
încântate, pentru că s-au trezit brusc în fața unor noi obligații, fără a dispune de resurse și de suficientă
capacitate administrativă. Descentralizarea nu s-a realizat sub presiunea și la inițiativa colectivităților
locale, ci prin voința statului, în forma concepută de el.
Un bun exemplu de conservare a centralismului în post-comunism îl oferă legislația Republicii
Moldova, din prima jumătate a anilorʼ90, cu privire la organizarea administrativ-teritorială (Legea nr.
306-XIII din 07.12.1994), la structurile administrației locale (Legea nr. 310 din 07.12.1994), precum și
la organizarea alegerilor pentru autoritățile administrației publice locale (Legea nr. 308-XIII din
07.12.1994). Cele trei acte normative emise în anul 1994 (la trei ani de la proclamarea independenței de
stat), în condițiile unui parlament dominat numeric de Partidul Democrat Agrar din Moldova (56
mandate din totalul de 104), reflectă stadiul la care ajunsese clasa politică moldovenească în privința

44
înțelegerii principiilor europene ale administrației publice, după ce ”beneficiase” vreme de o jumătate
de secol de organizarea impusă de regimul sovietic.
Legile anului 1994, adoptate la finele unui lung proces de reformă constituțională, s-au dorit a fi
un adevărat sistem de reglementare administrativă, prin care să se rezolve problema raporturilor dintre
puterea de stat (centrală) și puterile locale (autonome). Astfel, prevederile lor trebuiau să fie
consonante, atât în materie de delimitare a unităților administrativ-teritoriale, de atribuții ale
autorităților, cât și de constituire a lor. În realitate, însă, multe dintre respectivele prevederi s-au dovedit
fie contradictorii în raport cu legea fundamentală a statului moldovean, fie declarative și golite de
conținut. Nu putem să nu observăm, de asemenea, o anumită neglijență în tehnica legislativă, care
trădează, probabil, lipsa de experiență în chestiunile administrative și graba de a înlocui vechea
legislație, de dinainte de adoptarea Constituției.
În privința organizării administrativ-teritoriale, Legea nr. 306-XIII din 07.12.1994 invocă
articolele 110 și 111 din Constituția Republicii Moldova45, intrată în vigoare la 27 august 1994. Cele
două articole din Constituție stabilesc faptul că unitățile administrativ-teritoriale sunt satul, orașul,
raionul și autonomiile speciale (de tipul Găgăuziei sau, în perspectivă, al localităților din stânga
Nistrului). În Legea 306/1994, însă, se procedează la o ”completare” a cadrului constituțional al
administrației, definindu-se o unitate intermediară între sat și raion, respectiv comuna46. Desigur, o
asemenea completare nu era lipsită de sens și de utilitate, ea subliniind distincția dintre o unitate
”naturală” și istorică de viețuire în comun, în mediul rural, și o structură de tip administrativ, a cărei
înființare depinde de anumite criterii economice și politice47. Am dorit, așadar, să precizăm acest

45
Articolul 110: Organizarea administrativ-teritorială
(1) Teritoriul Republicii Moldova este organizat, sub aspect administrativ, în sate, oraşe, raioane şi unitatea teritori-
ală autonomă Găgăuzia. În condiţiile legii, unele oraşe pot fi declarate municipii.
(2) Localităţilor din stânga Nistrului le pot fi atribuite forme şi condiţii speciale de autonomie în conformitate cu statutul
special adoptat prin lege organică.
(3) Statutul capitalei Republicii Moldova, oraşul Chişinău, se reglementează prin lege organică. [Art.110 modificat prin
L344/25.07.03, MO170/08.08.03 art. 721]
Articolul 111: Unitatea teritorială autonomă Găgăuzia
(1) Găgăuzia este o unitate teritorială autonomă cu un statut special care, fiind o formă de autodeterminare a găgăuzilor,
este parte integrantă şi inalienabilă a Republicii Moldova și soluționează de sine stătător, în limitele competen-
ţei sale, potrivit prevederilor Constituţiei Republicii Moldova, în interesul întregii populaţii, problemele cu caracter
politic, economic şi cultural.
(2-7) (...) [Art.111 modificat prin L344/25.07.03, MO170/08.08.03 art. 721]
46
Art. 4. (1) Satul este o unitate administrativ-teritorială care cuprinde populația rurală unită prin teritoriu, relații
economice, social-culturale, tradiții și obiceiuri.
(2) Două sau mai multe sate se pot uni și forma o singură unitate administrativ-teritorială numită comună.
(3) Satul în care își are sediul consiliul sătesc este numit sat-reședință.
(4) Comuna poartă denumirea satului-reședință.
47
În Art. 12 (1) din Legea nr. 306/1994, se arată că formarea, desființarea și schimbarea statutului unității administrativ-
teritoriale se face de către Parlament, în baza propunerilor Guvernului și autorităților administrației publice locale.
Alineatul (2) stabilește că unitatea administrativ-teritorială de sine stătătoare se formează dacă are o populație nu mai mică
45
element din lege nu pentru a critica depășirea cadrului constituțional, ci pentru a arăta că, în intenția
legiuitorului, comuna reprezenta adevăratul eșalon administrativ rural (de o dimensiune rezonabilă
teritorial, demografic și economic), prin care ar fi trebuit să se realizeze autonomia locală.
Abia în acest punct, referitor la autonomie, înțelegem să aducem necesarele critici sistemului
normativ elaborat în 1994. Acest sistem a consacrat formal autonomia locală, dar a păstrat numeroase
pârghii centraliste de control al executivului de la Chișinău asupra autorităților administrative locale.
De exemplu, în articolul 2 din Legea 306/1994, se spunea că ”administrația publică în unitățile
administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile autonomiei locale, ale descentralizării serviciilor
publice, ale eligibilității autorităților administrației publice locale și ale consultării cetățenilor în
problemele locale de interes deosebit”. Principial, lucrurile stăteau bine, ținând seama că același text
era reluat integral în art. 5 alin. 1 din Legea nr. 310/1994. Aceeași lege a administrației publice locale
mai arăta și că unităţile administrativ-teritoriale sunt persoane juridice care beneficiază de autonomie
financiară, care dispun de patrimoniu şi de dreptul de iniţiativă în administrarea intereselor publice
locale, exercitându-şi autoritatea prin intermediul autorităţilor administraţiei publice locale, în limitele
teritoriale stabilite. Dar toate aceste principii vizând autonomia colectivităților erau anulate, de facto,
prin aceea că, într-o primă formulare a legii, în art. 7 alin. 6, se stipula faptul că președinții comitetelor
executive raionale și primarii municipiilor sunt aleși de consiliul corespunzător, la propunerea
Guvernului, din rândul consilierilor.
Lăsând deoparte faptul că președinții comitetelor executive ale raioanelor și primarii sunt
autorități de natură executivă (astfel încât ei nu ar trebui să fie în același timp și consilieri, adică
membri ai structurii deliberative), articolul invocat mai preciza și faptul că în procedura de alegere
devin esențiale autoritățile centrale ale statului: Președintele Republicii și Guvernul. Mai precis, dacă
două propuneri succesive ale Guvernului erau respinse de consiliu, președintele comitetului executiv
raional sau primarul municipiului urmau să fie numiți de Președintele Republicii, în termen de 10 zile,
la propunerea Guvernului. Chiar și atunci când propunerea guvernamentală era votată de consiliul
îndrituit, era necesară confirmarea de către Președintele Republicii a persoanelor alese în funcția de
președinte al comitetului executiv raional sau de primar de municipiu.

de o mie de locuitori și dispune de mijloacele financiare suficiente pentru întreținerea aparatului primăriei și instituțiilor
sferei sociale. Excepția de la această regulă e stabilită în alineatul (3), care precizează că localitatea cu o populație de la
cinci sute pînă la o mie de locuitori poate căpăta statut de unitate administrativ-teritorială de sine stătătoare (cu formarea
primăriei) la cererea majorității locuitorilor cu drept de vot, cu condiția să dispună de mijloacele financiare prevăzute la
alineatul (2). Din toate aceste prevederi, se poate înțelege că nu orice sat are capacitatea demografică și economică de a
susține prin el însuși o structură administrativă, motiv pentru care este nevoit să se asocieze în constituirea comunei.
46
 O asemenea reglementare încălca în primul rând principiul constituțional al eligibilității
autorităților publice locale, care se puteau constitui prin voința discreționară a puterii executive
centrale. Așa s-a întâmplat, spre exemplu, la alegerile locale din 1995, când în mai multe localități nu s-
au putut constitui consiliile sau nu au fost aleși cu majoritate simplă primarii, nici după repetarea
alegerilor, întrucât nu s-au prezentat la vot cel puțin o treime din cetățeni. ”Ca urmare, în locul
autorităților alese în mod democratic, au fost numiți 99 de primari, iar în 29 de comune primarilor li s-a
atribuit și competența consiliilor, ultimele nefiind alese”48.
Spiritul centralist și obsesia etatismului nu au constat doar în vicierea principiului eligibilității
primarilor și consiliilor locale. Legea nr. 310/1994 a statuat și o confuzie între autoritatea statului și cea
locală, stipulând următoarele: ”Art. 45. - Conducătorii autorităţilor administraţiei publice locale,
aleşi sau confirmaţi în funcţie de Preşedintele Republicii Moldova, sunt persoane oficiale ale
autorităţii executive supreme în teritoriu”. Pe lângă faptul că însuși conceptul de ”autoritate executivă
supremă” nu era prevăzut în Constituție, a face din șefii colectivităților locale reprezentați ai
Guvernului în teritoriu însemna să le dai acestora atribuții care, în mod normal, țin de tutela
administrativă. Dacă prin autoritate executivă supremă s-ar fi înțeles Președintele Republicii, atunci
lucrurile ar fi fost și mai bizare, căci Președintele, prin natura atribuțiilor lui constituționale, nu are
nevoie de reprezentanți în teritoriu.
Asemenea reminiscențe centraliste aveau să fie corectate în perioada 1996-1997, când s-au
operat mai multe modificări în legislația privind administrația publică și când s-a elaborat Codul
electoral (Legea nr. 1381-XIII din 21.11.97). Potrivit opiniei lui Mihail Platon, ”o importanță deosebită
în realizarea reformei administrative i se atribuia Legii privind organizarea administrativ-teritorială a
Republicii Moldova, adoptată de Parlament la 12 noiembrie 1998. Legea prevedea ca în baza celor 40
de raioane ale republicii să fie constituite 9 județe cu centrele de reședință în Bălți, Cahul, Căușeni,
Chișinău, Edineț, Hâncești, Orhei, Soroca, Ungheni. De asemenea, i s-a acordat autonomie locală
municipiului Chișinău și unității teritoriale cu statut special Găgăuzia. S-a constituit un sistem de
prefecturi ale județelor cu aparatul necesar de conducere, au fost alese consiliile la toate nivelurile
(județene, municipale, comunale, sătești)”49.
Este adevărat că prin Legea privind administraţia publică locală nr. 186-XIV din 6 noiembrie
1998 s-au creat condiții pentru o mai largă autonomie locală, după cum s-a realizat și o mai clară
definire a conceptelor și instituțiilor administrative. Totuși, chiar în textul acestei legi (care poate fi

48
Victor Popa, Igor Munteanu și Victor Mocanu, De la centralism spre descentralizare, Editura Cartier, Chișinău, 1998, p.
78.
49
Mihail Platon, Administrația publică. Curs universitar, Editura ”Universul”, Chișinău, 2007, p. 244.
47
privit ca o rupere de tradiția sovietică a raioanelor, pentru recuperarea tradiției românești a județelor),
administrația este înțeleasă în primul rând ca o funcție a statului: ”Art. 1. În sensul prezentei legi, se
definesc următoarele noțiuni: a) administraţie publică – formă de organizare și executare nemijlocită a
puterii executive a statului, factor esenţial de care depinde în mare parte exercitarea rolului statului în
organizarea şi conducerea societăţii; b) administraţie publică centrală – totalitatea autorităţilor de
specialitate ale administraţiei publice, constituite pentru satisfacerea, sub conducerea Guvernului, a
intereselor generale ale societăţii la nivelul întregii ţări; c) administraţie publică locală – totalitatea
autorităţilor cu competenţă generală sau specială, constituite pentru satisfacerea intereselor generale ale
locuitorilor unei unităţi administrativ-teritoriale; d) autonomie locală – dreptul și capacitatea
colectivităţilor locale de a rezolva şi de a gestiona, în condiţiile legii, sub proprie răspundere şi în
favoarea lor, o parte importantă din treburile publice; e) autonomie administrativă – dreptul autorităţilor
administraţiei publice locale de a dispune toate măsurile pentru satisfacerea intereselor generale ale
locuitorilor pe plan local”. Legiuitorul a fost foarte generos cu definițiile în care statul și guvernul
rămân exponenții interesului public general, în timp ce colectivităților locale le este atribuită doar ”o
parte importantă” din treburile publice.

48
 4. Ingredientele ideologice ale centralismului

Centralismul – ca manieră de organizare a statului, dar și ca ”habitus social” sau predispoziție a

individului și a societății de a se insera în ordinea ierarhică și protectoare a puterii centrale – are în mod
cert baze sociale și psihologice de genul celor invocate mai sus: preeminența intereselor materiale și de
securitate (așa cum sunt ele așezate în piramida lui Maslow) și persistența unei doze însemnate de
”servitute voluntară”. Aceste elemente au reușit să pătrundă în imaginarul colectiv al modernității prin
intermediul ideologiilor, pe care orice întreprindere ordonatoare le așează mai întâi în schema clasică
dreapta / stânga. Potrivit acesteia, există în lumea modernă două variante de organizare socială, ce
răspund în felul lor propriu diverselor nevoi ale indivizilor și colectivităților: una se bazează pe statul
birocratic burghez, a cărui funcție esențială rezidă în apărarea proprietății private și a libertății
individului întreprinzător; cealaltă folosește tot instrumentele statului centralist și birocratic, numai că
pentru a distruge proprietatea privată și a crea condițiile egalității economice a tuturor oamenilor. Una
apelează la forța statului pentru a proteja libertatea, prin mecanisme democratice; alta țintește spre
valoarea egalității, prin statul dictatorial. Stânga a considerat că statul trebuie ”redat” poporului, prin
reprezentanții săi; dreapta – că el trebuie să rămână în proprietatea elitei. Dar nici una nici cealaltă nu
s-a gândit că statul ar trebui să-și diminueze prezența în societate, că atribuțiile puterii centrale ar trebui
limitate, în profitul creșterii autonomiei colectivităților locale. Numai doctrinele anarhiste au avut un
asemenea discurs de contestare a centralismului50, fără ca el să provoace însă vreo schimbare în
practica politică etatistă.

50
Georges Bastien, în articolul său Centralisme, spunea următoarele: ”Două metode (de guvernare) s-au luptat
dintotdeauna în societate: una autoritară, care vrea să reunească totul sub conducerea unei persoane, a unei grupări sau caste,
servind inevitabil intereselor private contra celui general; alta libertară, care vrea ca fiecare om să-și fie propriul stăpân, să
se asocieze sau să se separe în mod liber, astfel încât, nemaiexistând nicio constrângere, să dispară exploatarea și tirania.
Autoritatea și libertatea sunt doi poli opuși de atracție: autoritatea preconizată de stăpânii de azi sau de mâine (în stare de
opoziție provizorie); libertatea preconizată de exploatații dornici de emancipare, de revoltații tuturor epocilor și regiunilor.
Celor două concepte de autoritate și de libertate le corespund exact conceptele de centralism și descentralizare, federalism
sau liber-asociaționism. Indiferent de etichetă și culoare, partizanii puterii sunt pentru centralizare: totul trebuie centralizat,
sub o singură conducere – teorie dragă tuturor celor ce vor să fie stăpâni. Toate teoriile centraliste se bazează pe aceeași
afirmație: «incapacitatea poporului de a se administra în mod liber, altfel spus prostia sa, care necesită conducerea din
partea oamenilor superiori». Aceste teorii converg spre același rezultat: crearea unei caste, a unei aristocrații; ieri nobilii,
azi burghezii, mâine poate așa-numiții intelectuali și funcționarii, care încep să-și asigure o existență confortabilă prin
consolidarea privilegiilor deja dobândite sau prin instaurarea altora noi. Centralismul conduce inevitabil la parazitism,
constrângere, inegalitate și nedreptate. De altfel, privându-i pe cei guvernați de mijloacele de a se administra pe cont
propriu, centralismul întreține cu grijă inferioritatea aparentă sau reală a administraților. Cei pe care centralismul îi plasează
în fruntea organismelor sociale sunt, de altfel, oameni ca toți oamenii, nici mai mult nici mai puțin competenți sau morali
decât alții. Exercițiul autorității le creează, însă, acestora o mentalitate specială și dorințe vanitoase care sunt expresii
redutabile ale răului în organizațiile sociale. Centralismul n-a reușit niciodată să rezolve problemele apărute în fața speciei
umane; iar dacă le-a rezolvat, asta s-a întâmplat totdeauna în detrimentul maselor și în profitul deținătorilor puterii. Singura
utilitate invocată în favoarea centralismului este aceea a binefacerilor coordonării eforturilor umane. Dar întrucât conduce la
49
 În peisajul ideologic al epocii interbelice, marcat de avântul extremismelor și de declinul dreptei
tradiționale (liberale și conservatoare), ideile centralismului etatic au fost potențate de criza economică
din perioada 1929-1933. Aceasta a determinat guvernele din majoritatea statelor lumii să treacă la
măsuri active de stopare a crizei financiare, de stimulare a investițiilor și de reconstrucție a mediului
concurențial, precum și de reglare a unor domenii precum pensionarea și protecția socială. Dacă pentru
astfel de obiective social-democrația imagina o acțiune energică a statului proprietar și acționar51,
dreapta democrată și extrema dreaptă vor imagina propriile lor căi de punere la lucru a centralismului
etatic. În zona ideologiei liberale, statul este învestit cu o funcție reglatoare, grație căreia inflația și
șomajul să nu scape de sub control. Teoria neoliberală a Lordului Keynes explică maniera în care
statul, prin controlul asupra emisiunii monetare, crește sau scade masa de bani aflată în circulație,
influențând astfel dobânzile, consumul și gradul de utilizare a forței de muncă. În zona fascistă, tot
statului îi revin atribuții reglatoare în materie economică, aici accentul fiind pus însă pe implicarea sa în
marile proiecte de infrastructură, pe comenzile pentru industria de război și pe controlul mediului
bancar, într-un sistem economic integrat național.
Ideologiile postbelice nu au abandonat ideea centralismului etatic, cel puțin în primele două-trei
decenii, motivul esențial al acestui atașament doctrinar reprezentându-l nevoia de gestionare a
tensiunilor politice proprii bipolarismului și Războiului Rece. Câtă vreme Occidentul demo-liberal
(guvernat de partide liberale, conservatoare, creștin-democrate sau social-democrate) se afla în
competiție cu Răsăritul sovietizat, centralismul era mijlocul prin care guvernele aveau acces rapid și
aproape nelimitat la resurse, în perspectiva unui nou război mondial.
Statele capitaliste au promovat centralismul ca formulă administrativă nu numai din cauza
Războiului Rece, ci și din rațiuni derivate din ideologia statului bunăstării generale. Neoliberali,
creștin-democrați sau social-democrați, guvernanții occidentali au înțeles cu toții că o politică a
redistribuirii bogăției, pe fondul creșterii economice și al optimismului tehnologic, reprezintă calea cea
mai sigură pentru stoparea avântului revoluționar al unor grupări radicale de stânga. Chiar și în Statele

autoritate, provoacă mai totdeauna contrariul: ambiția, ura, divizarea, sfâșierea între pretendenții la putere, zdrobirea
categoriilor sociale inferioare. Or, această coordonare se poate obține mult mai ușor și fără riscuri prin libera federalizare a
indivizilor și grupurilor. Federalismul se opune practic centralismului (…). Centralismul politic a condus la tiranii
abominabile și la războaie sângeroase. Centralismul economic (carteluri și trusturi capitaliste) urmărește aservirea materială
a umanității. Cât privește doctrinele socialiste sau comuniste, visând la un centralism integral…, sunt condamnate să eșueze
într-o nouă tiranie, depășind-o pe cea veche” (http://www.encyclopedie-anarchiste.org/articles/c/centralisme.html).
51
În concepția social-democratului german Rudolf Hilferding (1877-1941), spre exemplu, statul avea rolul de a transfera
principiile democrației din spațiul politicului în cel al economicului. Întrucât piața liberă riscă să perpetueze multă vreme
inechitățile sociale, doar intervenția unei forțe externe irezistibile precum statul va face posibilă reorganizarea
capitalismului, modificându-i regulile în sensul interesului general. Hilferding avansează, astfel, conceptul de ”capitalism
organizat”. Într-un asemenea sistem (care nu pune în discuție nici proprietatea privată și nici principiul liberei concurențe),
statul intervine pentru a corecta derivele inerente ale economiei capitaliste, redistribuind prosperitatea și răspândind
metodele democratice în lumea întreprinderilor.
50
Unite (unde a existat mereu o mare reținere în raport cu implicarea statului în politici sociale), măsurile
redistributive și-au făcut loc în strategiile administrațiilor democrate, justificându-se ideologic în
atmosfera ”visului american”.
Regimurile comuniste au dezvoltat tema centralismului mai puțin din perspectiva politicilor
economice redistributive (unde proprietatea statului, dominantă fiind, nu mai avea nevoie de explicații
ideologice) și mai mult din aceea a pătrunderii partidului unic în structurile statului, sub masca
participării cetățenilor la procesul decizional. În acest context, comunismul a teoretizat și a
experimentat ideea centralismului democratic. Sintagma a fost consacrată de Lenin (în lucrarea Ce-i de
făcut?, publicată în 1902), care a formulat două teze de bază: conducerea partidului se va alege ”de jos
în sus”; deciziile luate de partid, după discutarea problemelor în structurile de bază ale acestuia, devin
obligatorii pentru toată lumea, fără posibilitate de contestare și de manifestare a atitudinilor
schismatice.
În fapt, ideea de centralism democratic nu ar trebui să privească fenomenul etatic, ci numai pe
cel partidist; dar pentru că în comunism partidul fagocitează statul, centralismul democratic glisează de
la condiția de principiu politic la aceea de principiu administrativ. Organizarea statului, prin partid,
presupune astfel ca politicile publice să plece ”de jos”, din inițiativa cetățenilor, pentru ca apoi să se
materializeze în ”planuri de dezvoltare economico-socială în profil teritorial”52.
Centralismul democratic specific lumii comuniste a operat, în a doua jumătate a secolului XX,
în competiție cu centralismele occidentale de factură demo-liberală, atâta vreme cât statele au reușit să
susțină economic politicile bunăstării generale. De îndată ce criza petrolului și criza sistemică a
socialismului au pus în dificultate statul bunăstării (statul social), ca tip de organizare politică, au
apărut sau au devenit mai vocale pozițiile anti-centraliste, care în Occident au luat forma
descentralizării, iar în Răsăritul (încă) sovietic – forma perestroikăi.
Ambele sisteme au trebuit să reconsidere politica centralistă și dintr-un alt motiv, deloc
neglijabil, reprezentat de revirimentul naționalismelor, atât în Vest, cât și în Est. Față de revendicările
autonomiste, guvernele de stânga sau de dreapta nu au avut decât un singur răspuns la îndemână,
formulat în termeni precum regionalizarea, autonomia, descentralizarea. Cu o doză de regret pentru

52
În istoria recentă, simularea dezbaterilor democratice din statele comuniste a fost un spectacol lipsit de strălucire și fără
finalitate morală sau tehnică. Cetățenii care, la ordinele partidului-stat, au participat la lungile ”ședințe ale comitetelor
oamenilor muncii” nu au dobândit nici vreo competență administrativă specială, nici vreun atașament suplimentar față de
proprietatea socialistă sau față de muncă. Cu toții erau conștienți de falsitatea discursului despre angajamentele colectivelor
profesionale privind îndeplinirea planului cincinal; cu toții știau că partidul dictează, iar oamenii obișnuiți trebuie să
convertească dictatul în inițiativă ”de la bază”. Centralismul democratic însemna, în realitate, transformarea unei directive
de partid în inițiativă și angajament al întregului popor, partidul văzundu-se, în final, în postura de executant al voinței
oamenilor muncii!
51
epoca sa de glorie, statul centralist a trebuit să-și uite justificările ideologice invocate mai bine de un
secol, pentru a produce un discurs cu totul nou, coborât parcă dintr-o altă lume. De la concentrarea
deciziei la centru, s-a trecut la ”gratularea” colectivităților locale cu capacitatea de diagnoză și de
rezolvare a problemelor lor specifice, fără intervenția statului; de la uniformizarea națională, s-a trecut
la regionalizare, cu extensii transfrontaliere. Toate aceste schimbări în discursul și în practicile
cotidiene ale autorităților etatice trimit către o modificare majoră de paradigmă politică, ale cărei
consecințe se vor regăsi, probabil, într-un nou tip de cetățenie.
Concluzia pe care o putem desprinde, în finalul acestei succinte analize a centralismului ca
valoare comunitară și tendință psihologică, este că ieșirea din era centralismului (a supunerii voluntare
sau ”interesate” față de stat) și intrarea în era autonomiei individuale presupun o revoluție a
prosperității și o alta a libertății. Revoluția prosperității poate fi imaginată în contextul democratizării
cunoașterii, al exportului de tehnologie și al atenuării dezechilibrelor Nord-Sud (fără a uita de cele
existente încă, în emisfera nordică, între Occident și fostul spațiu sovietic). Revoluția libertății
presupune capacitatea națiunilor contemporane de a răsturna regimurile dictatoriale sau autoritare, dar
și de a da conținut paradigmei redistributive a lui Van Parijs, ”real freedom for all”53.

5. Descentralizarea administrativă

Centralismul etatic – produs al modernităţii politice – se află în prezent pe întreg spaţiul

european într-un puternic recul, din două motive principale: pe de o parte, este vorba despre
incapacitatea statelor contemporane de a gestiona complexitatea socială (chiar dacă se mai manifestă
încă, în multe părți ale lumii, încrederea în virtuțile ”statului savant”); pe de altă parte, avem în vedere
căderea regimurilor totalitare întemeiate pe aşa-numitul “centralism democratic”. În aceste condiţii,
toate statele membre ale Uniunii Europene sau aspirante la integrare au recurs, mai întâi, la măsura
deconcentrării structurilor decizionale, iar apoi la descentralizarea administrativ-teritorială.
Trecerea de la centralism la descentralizare s-a dovedit o adevărată ”necesitate istorică”. Dar ea
trebuia să fie totuși justificată ideologic, pentru a se putea impune într-o lume socializată politic sub
auspiciile centralismului, într-o lume obișnuită să privească interogativ la mașinăria administrativă, ori
de câte ori se confrunta cu vreo problemă majoră. În acest context, au apărut teoriile și ideologiile

53
Philippe Van Parijs, Qu'est-ce qu'une société juste? Introduction à la pratique de la philosophie politique, Le Seuil, Paris,
1991.
52
descentralizării. Ele presupun deopotrivă abordări specifice dreptului, științei administrative și
ideologiilor politice, cu accente diverse, în funcție de perspectiva analitică și de finalitatea practică.
Descentralizarea administrativă54 este procesul politic şi juridic declanşat, în ultimele decenii
ale secolului XX, în statele democratice cu tradiţie centralistă, pentru redefinirea raporturilor dintre
guvern şi administraţia locală, în sensul transferului de atribuţii către aceasta din urmă, precum şi în
sensul consolidării autonomiei colectivităţilor locale. Acest proces s-a manifestat mai întâi sub forma
deconcentrării, iar apoi sub aceea a descentralizării administrativ-teritoriale.
Deconcentrarea administrativă presupune existenţa autorităţilor centrale şi a unor autorităţi ale
statului dizlocate în teritoriu, acestora din urmă încredinţându-li-se putere de decizie, care se exercită
sub controlul autorităţilor ierarhic superioare. Deconcentrarea administrativă este o măsură minimală
pentru corectarea neajunsurilor centralismului, scopul fiind acela de a da statului mai multe pârghii de
control asupra colectivităţilor locale, concomitent cu creşterea gradului lor de satisfacţie faţă de actul
administrativ. În baza deconcentrării administrative, se admite ideea potrivit căreia autorităţile
administrative locale reprezentând statul beneficiază de o putere de decizie în anumite materii
predeterminate. Cu toate acestea, sistemul administrativ îşi păstrează caracteristicile centraliste,
deoarece aceste autorităţi sunt “prelungiri teritoriale” ale administraţiei centrale. Deciziile luate de
autorităţile administraţiei din teritoriu rămân decizii luate în numele statului, iar răspunderea agenţilor
administativi operează faţă de organele centrale, în virtutea dependenţei ierarhice. Deconcentrarea
reprezintă, totuşi, un pas semnificativ pe calea recunoaşterii diversităţii problemelor locale, admiţându-
se o anumită adaptare a deciziilor luate de autorităţile teritoriale la specificul local.
Descentralizarea reprezintă un proces de schimbare profundă a sistemului de organizare
administrativă, care permite colectivităţilor locale55 sau serviciilor publice să se administreze ele însele
(sub un anume grad de control al statului), care le oferă personalitate juridică, le permite constituirea
unor autorităţi proprii şi le dotează cu resursele necesare. Esenţa descentralizării administraţiei constă
în transferarea unor atribuţii ale diverselor autorităţi centrale către autorităţi desemnate de
colectivităţile locale, în unităţile administrativ-teritoriale (comună, oraş, judeţ, regiune). Prin
descentralizare, administraţia publică devine mai eficientă şi mai operativă, problemele care interesează

54
Descentralizarea nu este doar un proces tehnic de modificare a raporturilor dintre autoritățile publice de la nivel central și
local (care în modelul centralist erau raporturi de subordonare ierarhică), ci reprezintă și un principiu de organizare și
funcționare a administrației publice. Verginia Vedinaș include descentralizarea în categoria așa-numitelor ”principii
constituționale”, alături de deconcentrarea serviciilor publice, de autonomia locală și de posibilitatea folosirii de către
cetățeni a limbilor minorităților naționale, în relațiile cu autoritățile (Drept administrativ, ediția a V-a revăzută și actualizată,
Universul Juridic, București, 2009, pp. 375-376). A se vedea, în această materie, lucrarea Mădălinei Voican, Principiile
cadru ale administrației publice locale (Universul Juridic, București, 2008).
55
Corneliu Manda, Cezar C. Manda, Dreptul colectivităților locale, Ediția a IV-a revăzută și adăugită, Universul juridic,
București, 2008.
53
populaţia nu se mai îndosariază în birourile ministeriale, ci se soluţionează la nivele inferioare, în
condiţii de oportunitate şi de operativitate sporită56.
Descentralizarea cunoaşte două forme: tehnică şi administrativ-teritorială. Prima se referă la
serviciile administrative publice de stat; cea de-a doua priveşte crearea şi autonomia colectivităţilor
locale, ca actori politici distincți de stat.
Descentralizarea tehnică se realizează prin constituirea unor instituţii publice sau a unor
instituţii de utilitate publică, înzestrate cu personalitate juridică, bazate pe proprietatea privată, fie a
statului, fie a persoanelor fizice sau a unor persoane juridice. Obiectul lor de activitate rezultă dintr-o
„delegare” sau „concesionare” a unui serviciu public ce revenise în mod tradiţional autorităţilor
centrale ale statului. Descentralizarea serviciilor publice presupune deci acordarea personalităţii
juridice, scoaterea acestora de sub controlul ierarhic şi plasarea lor sub regulile tutelei administrative.
În măsura în care aceste standarde nu sunt realizate de serviciile exterioare ale administraţiei publice
centrale, nu ne aflăm în prezenţa descentralizării serviciilor, ci a deconcentrării lor. Deconcentrarea
serviciilor publice este o formă atenuată a centralismului şi se află în opoziţie cu descentralizarea
tehnică. În aceste condiţii, serviciile exterioare ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale de
specialitate ale administraţiei de stat nu pot fi caracterizate ca servicii descentralizate, ci doar ca servicii
deconcentrate.
Descentralizarea administrativ-teritorială este legată de recunoaşterea colectivităţilor locale şi
a dreptului acestora de a se administra ele însele. Pentru ca o colectivitate locală să fie considerată
descentralizată, este necesar să fie îndeplinite următoarele condiţii: colectivitatea locală să beneficieze
de personalitate juridică; să dispună de autorităţi administrative proprii; supravegherea de către stat a
legalităţii actelor autorităţilor locale.
Recunoaşterea personalităţii juridice a colectivităţilor locale, înţelese ca elemente ale
colectivităţii naţionale, are la bază existenţa unor interese proprii ale acestor colectivităţi sau a unor
probleme locale specifice. Totodată însă, este şi consecinţa faptului că statul nu are capacitatea de
soluţionare (prin mijloacele de care dispune şi în condiţii de operativitate şi eficienţă) a ansamblului
acestor probleme. Din acest motiv, statul stabileşte care dintre sectoarele ce intră la un moment dat în
sfera sa administrativă vor trece în competenţa autorităţilor locale. De regulă, sfera problemelor locale
este stabilită prin Constituţie ori prin legi specifice. Delimitarea problemelor specifice colectivităţilor
locale presupune şi existenţa unor mijloace materiale de realizare a lor, cum ar fi patrimoniul propriu,
un corp de funcţionari care să gestioneze treburile publice, autonomia financiară bazată pe existenţa

56
Michael Keating, Noul regionalism în Europa Occidentală, Institutul European, Iași, 2008.
54
unui buget propriu. Pe o asemenea fundamentare, colectivităţilor locale li se acordă personalitate
juridică, asigurându-li-se posibilitatea de a participa la circuitul juridic, în nume propriu. Exercitarea
atribuţiilor acestor persoane juridice este încredinţată autorităţilor locale alese, în condiţiile democraţiei
pluraliste.
Autorităţile locale sunt cele care soluţionează în unităţile administrativ-teritoriale problemele
specifice ale comunei, oraşului, municipiului, judeţului şi regiunii. Pentru a exista descentralizare
administrativă, este necesar ca autorităţile locale să fie reprezentantele colectivităţii şi nu reprezentanţi
ai statului plasaţi în fruntea unităţilor administrativ-teritoriale. Aceasta presupune ca autorităţile locale
să rezulte din alegeri libere, desfăşurate în unitatea administrativ-teritorială. În aceste condiţii, putem
spune că primarul, consiliul local şi consiliul judeţean sunt autorităţi descentralizate pentru că ele au
rezultat din alegeri, în timp ce prefectul şi şefii serviciilor descentralizate în unităţile administrativ-
teritoriale (inspectori, directori) sunt autorităţi ale puterii executive sau ale administraţiei centrale de
stat deconcentrate, în virtutea numirii lor de către autorităţile centrale şi a competenţelor pe care le
exercită în numele puterii executive sau al administraţiei centrale de specialitate.
Descentralizarea administrativă nu înseamnă independenţa totală a colectivităţilor locale faţă de
statul în care ele sunt organizate. În virtutea dependenţei faţă de stat, autorităţile publice centrale îşi
rezervă dreptul de a exercita un anumit tip de control, care poartă denumirea de tutelă administrativă.
Această denumire este preluată din dreptul civil, unde are semnificaţia de instituţie juridică prin
intermediul căreia se ocrotesc interesele unui minor sau ale unei persoane puse sub interdicţie. Cu toate
acestea, în dreptul administrativ, noţiunea de tutelă nu are în vedere atât protejarea intereselor
colectivităţilor locale, cât mai ales ocrotirea interesului general, cu care colectivităţile locale pot veni
uneori în contadicţie, în special prin emiterea unor acte administrative neconforme cu legea. În multe
ţări, termenul de tutelă este înlocuit treptat cu acela de control jurisdicţional, pentru a se sublinia faptul
că statul nu verifică decât legalitatea actelor autorităţilor locale, nu şi oportunitatea lor.
Autonomia locală este forma modernă de exprimare a principiului descentralizării
administrative. În evoluţiile europene, autonomia locală reprezintă un principiu codificat care dă
expresie descentralizării administrative şi impune cu putere imperativă implementarea acestuia, cu
respectarea unor reguli precise. Autonomia locală se asociază cu stabilirea unui statut distinct al
colectivităţilor locale, al autorităţilor acestora, în raport cu administraţia de stat şi cu autorităţile care
exercită funcţiile acestuia în unităţile administrativ-teritoriale.
Esenţa acestui principiu este legată de colectivităţile locale, care în documentul Consiliului
Europei intitulat “Carta Europeană: Exerciţiul autonom al puterii locale” din 15 octombrie 1985 sunt

55
definite, ţinându-se seama de reglementările naţionale, ca fiind colectivităţi locale de bază (comune,
districte, departamente), dar şi colectivităţi regionale, în măsura în care statele-părţi la această
Convenţie nu recurg la rezervele pe care Carta le permite. Potrivit aceluiaşi document, autonomia
locală este înţeleasă ca un principiu stabilit prin constituţie sau prin legile statelor-părţi, care conferă
colectivităţilor locale dreptul şi capacitatea de a rezolva şi de a gestiona, în cadrul legii, sub propria lor
răspundere şi în interesul populaţiei acestora, o parte importantă din treburile publice. Exercitarea
acestui drept este conferită unor consilii sau adunări compuse din membri aleşi prin vot liber, secret,
egal, direct şi universal, care pot dispune de organe executive responsabile în faţa acestora.
Principiul autonomiei locale incumbă existenţa resurselor financiare ale colectivităţilor locale.
Potrivit Cartei Europene, colectivităţile locale au dreptul la resurse financiare proprii şi suficiente
pentru a-şi exercita, în mod liber, competenţele recunoscute de lege. Aici operează regula
proporţionalităţii, respectiv resursele financiare trebuie să fie proporţionale cu atribuţiile stabilite de
lege. Respectivele resurse provin din: impozite locale, în limitele stabilite de lege; venituri realizate din
activităţi proprii; subvenţii ale statului, pe cât posibil necondiţionate, acordate în condiţii de repartizare
financiară justă.
Realizarea descentralizării administrative şi aplicarea principiului autonomiei locale au
înregistrat progrese însemnate abia în ultimele trei-patru decenii, în ţările europene, chiar dacă
respectivele principii figurau de mai multă vreme în constituţii. Procesul cel mai spectaculos a debutat
în Franţa, prin legile descentralizării din 1982 şi 1983; a continuat cu Noua lege comunală din Belgia
(1989), cu Legea autonomiei locale din Italia (1990), Legea administraţiei publice locale din România
(1991), Legea republicii Moldova nr. 186-XIV din 06.11.1998 privind administraţia publică locală57
etc. Statutul colectivităţilor locale este aşezat, la ora actuală, fie sub semnul descentralizării
administrative, fie sub cel al autonomiei locale, termenii având un conţinut aproape identic. Ei nu
exclud, însă, coexistenţa colectivităţilor locale într-un stat unitar.

57
Legile descentralizării au ipostaziat normativ noile relații dintre politică și administrație, reașezând structurile și funcțiile
din interiorul sistemului politic și din sistemul societal, în ansamblu. O analiză a acestui fenomen este realizată, pentru
Republica Moldova, de Mihail Platon, în lucrarea Conducerea statului (Editura ”Universul”, Chișinău, 2009).
56
 6. Reforma administrației publice în contextual societății cunoașterii

Dreptul și ideologiile își mențin și în prezent importanța în machetarea sistemelor

administrative; uneori, constatăm chiar o exacerbare a normativului sau, după caz, a ideologicului. Dar
se cuvine să remarcăm, în contextul factorilor ce condiționează fenomenul administrativ contemporan,
elementul tehnologic reprezentat de rețeaua informațională ce susține sistemele de evidență a persoanei,
de fiscalitate, de reglementare a raporturilor de muncă și de protecție socială, sistemul asigurărilor de
sănătate etc.; fără acest suport tehnologic, imaginea administrației contemporane ar fi cu totul alta –
mai ”primitivă” din punctul de vedere al capacității de control social, dar mai permisivă din perspectiva
libertăților individuale. Fără uriașele rețele interconectate și standardizate de identificare a fiecărui
subiect de drept, de supraveghere constantă a cetățenilor, lumea ar avea mai puțin aspectul ”fermei
animalelor” descrise de Orwell sau al societății controlate de Fratele mai Mare58, s-ar confrunta mai
puțin cu invadarea de către stat a spațiului vieții private și ar vibra mai puțin la alarmele generalizate
declanșate de răspândirea maladiilor virale sau de amenințarea teroristă.
Tehnologiile prezentului cunosc multiple abordări teoretice, epistemologice și etice, care
reflectă preocupările omenirii în raport cu alienarea provocată de progresul științific și tehnic.
Respectivele abordări pendulează între ”profețiile” distrugerii omenirii prin tehnologiile pe care le-a
creat și viziunile pozitive ale progresului nelimitat, susținut de aceleași tehnologii. În analizele noastre
cu privire la relația dintre administrație și suportul ei tehnologic, vom lăsa însă deoparte pozițiile
extreme, asumând ideea că există deopotrivă costuri și beneficii, riscuri și ”securizări” provenite din
continua tehnologizare a administrației. Mai mult, susținem poziția moderat-optimistă privind
contribuția tehnologiilor informației la crearea unor structuri administrative tot mai performante, mai
capabile de impulsionare a dezvoltării durabile, în condițiile în care societatea civilă se va dovedi
capabilă, la rândul ei, să contracareze posibilele excese ale raționalizării tehnologice a administrației
publice. Din acest unghi analitic, vom proceda la o abordare multidisciplinară a suporturilor
tehnologice ale administrației, implicând perspectivele politice, etice și juridice. În demersul care

58
Sintagma ”Fratele mai Mare” (Big Brother) a fost consacrată de romanul de ficțiune politică 1984, scris de George Orwell
în 1948 și publicat un an mai târziu (traducerea românească, O mie nouă sute optzeci și patru, a apărut la Editura Polirom
din Iași, în 2002). Acțiunea romanului este plasată într-un viitor distopic, în care guvernul totalitar al țării numite Oceania
controlează fiecare aspect al vieții sociale (de la universul gândirii, până la viața de familie, la dragoste și sex), prin mijloace
tehnice (ecrane și camere de supraveghere, elicoptere etc.), dar și printr-o educație menită să-i transforme pe toți cetățenii în
colaboratori ai așa-numitei ”Poliții a Gândirii”. În Oceania, este eliminată orice urmă a istoriei pre-totalitare, este ștearsă din
memoria colectivă ideea de autonomie individuală și se cultivă sistematic ura contra unor dușmani imaginari; gândirea este
influențată de un nou limbaj – Nouvorba –, care susține duplicitatea asumată conștient a dublugânditului (pe fond, o
judecată maniheistă care transformă absurdul în necesitate istorică).
57
urmează, examinăm preocupările Uniunii Europene în domeniul dezvoltării tehnologice, analizând în
acest sens proiecțiile din Agenda Lisabona și Strategia 2020, din Agenda digitală 2010 și din Planul de
acțiune 2010 pentru e-guvernare.
Preocupările autorităților administrative față de știință și tehnologie nu sunt realități prin
excelență ale lumii contemporane; pe tot parcursul istoriei civilizațiilor, putem observa existența
interesului manifest al guvernanților pentru stăpânirea surselor cunoașterii (fie ea religioasă, filosofică
sau științifică) și pentru monopolizarea tehnologiilor care se traduc în resurse de putere socială.
Fenomenul controlului politic al cunoașterii a devenit, însă, mai vizibil și s-a constituit într-o miză
strategică în epoca modernă (epocă a Iluminismului59 și apoi a industrialismului60), pentru a se
consolida în contemporaneitate, pe fondul trecerii la postindustrialism și la așa-numita ”societate
informațională” sau ”societate a cunoașterii”61 (termeni adesea interșanjabili, dar având conotații
proprii specifice). După cum spunea Marin Dinu, ”fără rigoare și chiar la modul obișnuit, societatea
umană este o societate a cunoașterii; a cunoașterii mecanismelor de valorificare a resurselor epuizabile,
care sunt prin definiție naturale. La modul generic, societatea a fost mereu o societate a cunoașterii,
care însă a alergat după cunoștințe noi, menite să consume exclusiv natura-mamă. Adevărata societate a
cunoașterii – ca expresie a societății globale – încearcă să pună de acord nevoile naturii umane, tot mai

59
Iluminismul secolului al XVIII-lea are ca idee centrală nevoia de ridicare a omului simplu din obscurantism și minorat
intelectual, pentru ca, prin utilizarea autonomă a rațiunii, să devină apt pentru libertate și fericire. Dorința filosofilor acelei
epoci de ”iluminare” a poporului a generat uriașele întreprinderi culturale finalizate cu publicarea enciclopediilor; în plan
politic, a condus la nașterea unui spirit interogativ și revendicativ, din care au izbucnit revoluțiile contra Vechiului Regim.
60
Filosoful francez Saint-Simon afirma, pe la începutul secolului al XIX-lea, că fiecare epocă istorică are un fundament
spiritual, care întemeiază ordinea economică și politică. De exemplu, societatea feudală medievală s-a bazat pe religia
creștină. Atunci când, în modernitate, raţionalismul iluminist a atacat religia şi a pus-o în dificultate ca sistem explicativ al
lumii, a început să se constituie o nouă ordine – a sistemului industrial –, având drept suport ideatic ştiinţa pozitivă.
Consecința economică și politico-administrativă a noului sistem industrial ar fi trebuit să fie transferul puterii de la
nobilimea laică și ecleziastică la savanţi, ingineri, artizani, antreprenori industriali şi chiar simpli producători (Cf. Saint-
Simon, Reorganizarea societăţii europene sau necesitatea şi mijloacele de a uni popoarele Europei într-un singur corp
politic, păstrându-i fiecăruia independenţa naţională, în: Mari gânditori şi filosofi francezi ai veacului al XIX-lea, vol. I,
Editura Minerva, Bucureşti, 1989, p. 101).
61
Conceptul de societate informațională este utilizat în corelație cu cel de societate a cunoașterii și de societate a conștiinței.
În această ordine cronologică, cele trei tipuri de societate sunt privite ca etape ale erei informației. În cele mai multe dintre
studiile dedicate erei informației, societatea informaţională este definită ca o societate în care crearea, distribuţia, folosirea,
integrarea şi manipularea informaţiei reprezintă o activitate economică, politică şi culturală esențială. Economia cunoaşterii
este componenta sa economică, în care bunăstarea este creată prin exploatarea economică a înţelegerii. Participanţii la
aceast tip de societate sunt denumiţi uneori cetăţeni digitali. Specific acestui tip de societate este poziţia centrală pe care o
deţine tehnologia informaţiei în producţie, economie şi societate în ansamblul său. Societatea informaţională este văzută ca
succesoarea societăţii industriale. Cât privește societatea cunoașterii, ea e privită ca un pas mai departe în evoluția
umanității, deoarece asigură o diseminare fără precedent a cunoaşterii către toţi cetăţenii prin mijloace noi, folosind cu
prioritate Internetul, cartea electronică şi metodele de învăţare prin procedee electronice (e-learning). Așa cum aprecia
Academicianul Mihai Drăgănescu, ”societatea cunoașterii urmăreşte extinderea şi aprofundarea cunoaşterii ştiinţifice şi a
adevărului despre existenţă, este singurul mod prin care se va asigura o societate sustenabilă din punct de vedere ecologic şi
va fi o nouă etapă în cultură (bazată pe cultura cunoaşterii care implică toate formele de cunoaştere, inclusiv cunoaşterea
artistică, literară etc). În fine, societatea cunoaşterii asigură bazele unei viitoare societăţi a conştiinţei, a adevărului,
moralităţii, creativităţii şi spiritului” (Cultura și societatea cunoașterii, http://www.racai.ro/~dragam/CULTURA&SC.pdf).
58
mari și mai diverse, cu cele ale regenerării naturii-mame, propunând modalități de dezvoltare
consumatoare ale resurselor inepuizabile, înainte de toate a resursei reprezentate de inteligența umană,
de cunoaștere, de propensiunea spre inovare, de capacitatea antreprenorială, de asociativitatea creativă
etc.”62. Așadar, putem spune că societatea umană este de când lumea una a cunoașterii; dar sensul
”tare” al termenului îl dă un anume mod contemporan de utilizare a științei pentru a asigura deopotrivă
un nivel ridicat de trai pentru om și o regenerare durabilă a naturii.
Vectorii tehnologici ai societății cunoașterii sunt considerați: Internetul (accesibil în bandă largă
nu doar instituțiilor și agenților economici sau educaționali, cât și fiecărui cetățean în parte, oriunde și-
ar avea domiciliul), cartea electronică (aceasta va substitui, în perspectivă, tipăriturile tradiționale),
inteligența artificială (care preia deja o mare parte din acțiunile rutiniere și optimizează procesele
economice) și nanoelectronica (viitorul suport fizic dominant al tehnologiei informației)63. Pe aceste
baze, se vor reconfigura nu numai practicile de cunoaștere și de producție, ci și relațiile sociale,
administrativ-politice, juridice etc. Oamenii vor trebui să treacă rapid printr-o nouă formă de
”alfabetizare”, să depășească reținerile generate de ”relația” cu tehnica avansată, dar să-și păstreze,
totodată, sfera afectivă, ”umană” în cel mai profund sens al termenului. Așa stând lucrurile, în scurt
timp vom ajunge să ne amintim cu greu de lungile ore de stat la rând în fața ghișeelor administrației
publice sau ale băncilor; vom uita vremurile în care căutam fără sorți de reușită vreo carte în vogă sau
în care marile decizii politice rămâneau pur și simplu ”în spatele ușilor închise”. Societatea cunoașterii
este deja o realitate care ne ademenește cu viteza ei de satisfacere a diverselor trebuințe umane, cu
surplusul de transparență administrativă, dar care ne poate amenința, pe de altă parte, cu inconveniente
majore precum: depersonalizarea ființei umane, fracturarea relațiilor directe de comunicare, evadarea în
virtual, diseminarea necontrolată (necontrolabilă) a unor informații cu caracter dăunător educației și
moralității publice, restrângerea sferei vieții private și invadarea intimității persoanei etc.
Punând în cumpănă beneficiile și riscurile generate de societatea cunoașterii, ajungem la
concluzia că primele sunt atât de importante, încât nu putem renunța la ele doar pe motiv că
tehnologiile informației ajung să fie folosite uneori în scopuri inadecvate progresului social. Oricum ar
sta lucrurile, procesul global al construcției societății cunoașterii nu mai poate fi oprit, așa încât ne
rămâne doar opțiunea de a-l parcurge cu cât mai puține inconveniente și cât mai multe beneficii, mai
ales în contextul crizei economice mondiale, care a accelerat reașezarea polilor de putere și regândirea
strategiilor de piață.

62
Marin Dinu, Ce este societatea cunoașterii?, în: ”Economie teoretică și aplicată / Theoretical and Applied Economics”
(Revista Asociației Generale a Economiștilor din România), nr. 2/2008 (519), p. 46.
63
Cf. Societatea cunoașterii - Knowledge Fusion Platform, http://www.kfp.ro/
59
 Uniunea Europeană a conștientizat nevoia de reorganizare a propriei economii, a sistemului său
educațional și de securitate socială, încă de acum două decenii, când constata că are de recuperat un
decalaj semnificativ în raport cu SUA; tot din acea perioadă datează și evaluările care fac din spațiul
asiatic un concurent serios pe scena mondială. Dar un document strategic prin care să se expliciteze
orientarea spre societatea cunoașterii avea să fie adoptat abia la Consiliul European de la Lisabona din
martie 2000. Agenda Lisabona64 pornea în enunțarea obiectivelor sale de la ceea ce identifica drept
provocări fără precedent ale lumii contemporane, cărora nu li se poate face față prin vechile reacții
adaptative: globalizarea și economia cunoașterii. Ca atare, stabilea ca până în 2010 Uniunea Europeană
să devină cea mai dinamică şi competitivă economie bazată pe cunoaştere, capabilă să
genereze creştere economică sustenabilă, să creeze locuri de muncă mai multe şi mai bune şi o mai
mare coeziune socială. În vederea atingerii acestui obiectiv, strategia propunea creşterea investiţiilor în
educaţie, cercetare, ocuparea forţei de muncă, mediu. Totodată, s-a stabilit ca obiectiv prioritar
atingerea, până în 2010, a unei rate generale de ocupare de 70% şi a unei rate de ocupare de 60% în
rândul femeilor. Consiliul European de la Lisabona dădea un semnal politic pentru reformarea
economiei Uniunii, în condițiile în care piața unică europeană încă nu atinsese dimensiunile ei actuale,
dar se dorea deja cea mai importantă piață mondială.
Consiliul European de la Stockholm din martie 2001 a propus ţinte intermediare pentru
atingerea obiectivelor Lisabona65. În ceea ce priveşte rata generală de ocupare, s-a stabilit ca până în
luna ianuarie 2005 aceasta să se situeze la 67%, iar rata de ocupare în rândul femeilor să înregistreze
57%. De asemenea, în vederea încurajării îmbătrânirii active, s-a stabilit ca ţintă pentru anul 2010 o
rată de ocupare în rândul populaţiei vârstnice (55-64 ani) de 50%.
În martie 2005, Consiliul European de primăvară reunit la Bruxelles a analizat rezultatele
obţinute în implementarea Agendei Lisabona. Concluziile evaluării de etapă a strategiei au evidenţiat
întârzieri în atingerea obiectivelor intermediare ale ocupării. Într-o nouă abordare (Acţionând împreună
pentru creştere economică şi locuri de muncă. Un nou început pentru Strategia Lisabona, 2 februarie
2005), Comisia Europeană a decis să se concentreze pe realizarea unor acţiuni concrete, în baza
Strategiei Lisabona Revizuite66. Prin acest document, se reafirmă angajamentul de a susţine dezvoltarea
durabilă şi de a moderniza modelul social european, bazat pe dinamism economic, coeziune socială şi

64
Textul inițial al Agendei sau Strategiei Lisabona, din 23-24 martie 2000, poate fi consultat pe site-ul:
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/00100-r1.en0.htm
65
Stockholm European Council (23-24.03.2001), Presidency Conclusions,
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/00100-r1.%20ann-r1.en1.html
66
Commission of the European Communities, Communication to the Spring European Council. Working together for
growth and jobs. A new start for the Lisbon Strategy, Brussels, 02.02.2005.
60
responsabilitate faţă de mediu. La nivelul elaborării de politici de ocupare, Consiliul European a
adoptat, în 2005, Liniile directoare integrate pentru creştere şi ocupare (2005-08), prin care statele
membre sunt obligate să elaboreze Programe Naţionale de Reformă (PNR). Liniile directoare integrate
semnifică liste de verificare a angajamentelor naţionale şi referinţelor pentru a evalua progresul pe linii
şi anii care urmează. Ele stabilesc obiective de adoptat pentru statele membre şi referinţe pentru
evaluarea programelor naţionale.
Din păcate pentru elanul care animase lansarea Strategiei Lisabona, criza economică instalată în
2008 a făcut necesară și revizuirea… revizuirii! Uniunea a trebuit să recunoască faptul că obiectivele
Strategiei Revizuite sunt și ele prea ambițioase, soluția reprezentând-o concentrarea pe un număr mai
restrâns de obiective și mai modeste, dar totodată mai realiste. Așa a fost elaborată Strategia europeană
pentru o creștere inteligentă, ecologică și favorabilă incluziunii67. Obiectivele Strategiei 2020 se
prefigurează a se realiza prin șapte inițiative emblematice, din care trei au o legătură directă cu
fenomenul numit societatea cunoașterii:
a) ”Uniunea inovării” trimite la îmbunătățirea condițiilor-cadru și a accesului la finanțările pentru
cercetare și inovare, astfel încât să se garanteze posibilitatea transformării ideilor inovatoare în
produse și servicii care creează creștere și locuri de muncă;
b) ”Tineretul în mișcare” este inițiativa de consolidare a performanțelor sistemelor de educație și
de facilitare a intrării tinerilor pe piața muncii;
c) ”O agendă digitală pentru Europa” vizează accelerarea dezvoltării serviciilor de internet de
mare viteză și valorificarea beneficiilor pe care le oferă o piață digitală unică gospodăriilor și
întreprinderilor.

67
Comisia Europeană, Comunicare a Comisiei Europa 2020. O strategie europeană pentru o creștere inteligentă, ecologică
și favorabilă incluziunii, Bruxelles, 03.03.2010. În textul acestui document se redefinesc condițiile de evoluție economică și
țintele de atins pe parcursul unui deceniu, astfel: ”Europa trece printr-o perioadă de transformare. Criza a anulat ani de
progrese economice și sociale și a pus în evidență deficiențele structurale ale economiei Europei. Între timp, lumea
evoluează rapid, iar provocările pe termen lung (globalizarea, presiunea exercitată asupra resurselor, îmbătrânirea) se
intensifică. UE trebuie să se ocupe acum de propriul viitor. Europa poate reuși dacă acționează în mod colectiv, ca Uniune.
Avem nevoie de o strategie care să ne permită să ieșim din criză mai puternici și care să transforme UE într-o economie
inteligentă, durabilă și favorabilă incluziunii, caracterizată prin niveluri ridicate de ocupare a forței de muncă, productivitate
și coeziune socială. Europa 2020 oferă o imagine de ansamblu a economiei sociale de piață a Europei pentru secolul al XXI-
lea. Europa 2020 propune trei priorități care se susțin reciproc:
 creștere inteligentă: dezvoltarea unei economii bazate pe cunoaștere și inovare;
 creștere durabilă: promovarea unei economii mai eficiente din punctul de vedere al utilizării resurselor, mai ecologice și
mai competitive;
 creștere favorabilă incluziunii: promovarea unei economii cu o rată ridicată a ocupării forței de muncă, care să asigure
coeziunea socială și teritorială” (p. 5).
Prioritățile definite de Comisie ar trebui să se operaționalizeze într-o serie de obiective precum: 75% din populația cu vârsta
cuprinsă între 20 și 64 de ani să aibă un loc de muncă; 3% din PIB-ul UE să fie investit în cercetare-dezvoltare; reducerea
emisiilor de carbon majorată la 30%; rata abandonului școlar timpuriu să fie redusă sub nivelul de 10% și cel puțin 40% din
generația tânără să aibă studii superioare; numărul persoanelor amenințate de sărăcie ar trebui redus cu 20 de milioane.
61
 Interesantă pentru analiza impactului tehnologiilor informatice asupra administrației publice
este perspectiva politică generată în cadrul inițiativei O agendă digitală pentru Europa68. Documentul
precizează, în Introducere, că UE trebuie să-și propună ca obiectiv general ”obținerea de beneficii
economice și sociale durabile datorită unei piețe unice digitale bazate pe internetul rapid și ultrarapid și
pe aplicațiile interoperabile. Criza a anulat ani întregi de progrese economice și sociale și a pus în
evidență deficiențe structurale în economia Europei. Astăzi, obiectivul principal al Europei trebuie să
fie revenirea pe drumul cel bun. Pentru a-și asigura un viitor durabil, Europa trebuie să privească deja
dincolo de prioritățile pe termen scurt. Confruntați cu îmbătrânirea populației și cu concurența
mondială, avem trei opțiuni: să muncim mai susținut, să muncim mai mult sau să muncim mai
inteligent. Va trebui probabil să le facem pe toate trei, dar opțiunea a treia este singura care poate
garanta ridicarea nivelului de trai al europenilor. În acest scop, Agenda digitală cuprinde propuneri de
acțiuni care trebuie întreprinse de urgență pentru a readuce Europa pe calea unei creșteri inteligente,
durabile și incluzive. Aceste propuneri vor forma un cadru pentru transformările pe termen lung
produse de o societate și o economie din ce în ce mai digitalizate”.
Digitalizarea este o realitate de neoprit. Ea contribuie substanțial la creșterea economică și la
competitivitatea globală, dar are, în același timp, o serie de inconveniente pe care Agenda digitală 2010
le rezumă astfel: a) piețe digitale fragmentate (de nivel național), care practică încă servicii comerciale
bazate pe bariere normative și economice protecționiste, în contrast cu integrarea generală a pieței
unice; b) lipsa de interoperabilitate; c) creșterea criminalității cibernetice și riscul de încredere scăzută
în rețele (europenii se tem încă de formele diverse de ”criminalitate cibernetică” – de la exploatarea
copiilor, la furtul de identitate și atacurile cibernetice –, corelate cu riscul de nerespectare a drepturilor
fundamentale ale omului în materie de protecția datelor cu caracter personal și a vieții private); c) lipsa
investițiilor în rețele; d) eforturi insuficiente în materie de cercetare și inovare; e) nivelul scăzut de
„alfabetizare digitală” și lipsa competențelor în materie, fapt care provoacă excluderea multor cetățeni
din societatea și economia digitală și limitarea puternicului efect multiplicator în ceea ce privește
creșterea productivității, pe care îl are adoptarea tehnologia informației și comunicațiilor (TIC); f)
oportunități pierdute de soluționare a unor provocări societale, precum: schimbările climatice și alte
presiuni exercitate asupra mediului natural, îmbătrânirea populației și creșterea costurilor legate de
sănătate, dezvoltarea unor servicii publice mai eficace și integrarea persoanelor cu handicap,

68
Comisia Europeană, Comunicare din partea Comisiei către Parlamentul European, Consiliu, Comitetul Economic și
Social European și Comitetul Regiunilor: O Agendă digitală pentru Europa, Bruxelles, 19.5.2010, COM(2010)245 final,
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0245:FIN:RO:HTML
62
digitalizarea patrimoniului cultural european și punerea lui la dispoziția generației actuale și a celor
viitoare etc.
Pentru fiecare dintre problemele de mai sus, Agenda digitală 2010 propune o serie de soluții,
unele dintre ele intrând chiar în detalii tehnice. În materia administrației și a e-guvernării, pozițiile
exprimate succint în document sunt următoarele:
a) e-guvernarea (serviciile de eGovernment) este ”o cale rentabilă de a pune la dispoziția
tuturor cetățenilor și întreprinderilor servicii mai bune, de a favoriza participarea cetățenilor și de a face
ca administrația publică să fie deschisă și transparentă. Serviciile eGovernment pot reduce costurile și
economisi timp pentru administrațiile publice, cetățeni și întreprinderi. Aceste servicii pot atenua
riscurile de schimbări climatice, de dezastre naturale sau artificiale, prin includerea schimbului de date
și informații de mediu. În prezent, în pofida unui nivel înalt de disponibilitate a serviciilor
eGovernment în Europa, există încă diferențe între statele membre, iar nivelul adoptării acestor servicii
de către cetățeni este scăzut. În 2009, numai 38% dintre cetățenii UE au utilizat internetul pentru
accesarea de servicii eGovernment, în comparație cu 72% dintre întreprinderi. Adoptarea generală a
internetului va crește dacă vor crește utilizarea, calitatea și accesibilitatea serviciilor publice online.
Guvernele europene sunt hotărâte să acționeze astfel încât serviciile de eGovernment personalizate,
centrate pe utilizator, multiplatformă să devină o realitate omniprezentă până în 2015”. Se au în vedere
măsuri de eliminare a particularităților naționale din serviciile administrative online (practic, este vorba
de crearea unor servicii transfrontaliere de: eProcurement (făcute publice exclusiv prin mijloace
electronice), e-identificare și e-autentificare, eEnvironment, rețele de senzori avansați, soluții de
interoperabilitate pentru administrațiile publice europene etc.);
b) integrarea electronică a administrării serviciilor de sănătate: ”Aplicarea tehnologiilor
eHealth în Europa poate îmbunătăți calitatea îngrijirii medicale, reduce costurile medicale și stimulează
autonomia, inclusiv în locații izolate. O condiție esențială pentru succes este ca aceste tehnologii să
încorporeze dreptul cetățenilor de stocare în condiții de siguranță a informațiilor lor personale, în cadrul
unui sistem de sănătate accesibil online. Pentru exploatarea întregului potențial al noilor servicii
eHealth, UE trebuie să elimine barierele legale și organizaționale, în special cele care afectează
interoperabilitatea paneuropeană, și să consolideze cooperarea dintre statele membre. eHealth Lead
Market Initiative (inițiativa privind piețele pilot în eHealth) va promova standardizarea, testarea
interoperabilității și certificarea registrelor și echipamentelor electronice din domeniul sănătății”.
Agenda proiectează și servicii precum îngrijirea la distanță, Ambient Assisted Living, consultațiile

63
online, îngrijirea persoanelor cu boli cronice sau cu dizabilități, prevenirea căderilor, autonomia
vârstnicilor.
Pentru realizarea obiectivelor Agendei digitale, Comisia Europeană și-a propus o serie de
acțiuni legislative, dintre care le selectăm pe cele direct semnificative în materia e-guvernării și
administrației: propunerea unei Directive-cadru privind gestionarea drepturilor colective de instituire a
unui sistem paneuropean (online) de acordare de licențe pentru gestionarea drepturilor (2010);
revizuirea Directivei privind semnătura electronică (eSignature) pentru a se asigura recunoașterea
transfrontalieră și interoperabilitatea sistemelor securizate de e-autentificare (2011); propunerea de
norme privind jurisdicția în ciberspațiu la nivel european și internațional (2013); prezentarea de
propuneri în scopul asigurării disponibilității depline până în 2015 a site-urilor web ale sectorului
public (inclusiv a site-urilor web care furnizează servicii pentru cetățeni), 2011; propunerea
competențelor și alfabetizării digitale ca prioritate în Regulamentul privind Fondul Social European
(2014-2020), cu finalitate în 2013; propunerea unui set minimal de funcționalități care să promoveze
interoperabilitatea rețelelor inteligente la nivel european (2010); revizuirea Directivei privind accesul
public la informațiile de mediu (2011); propunerea unei recomandări care să definească un set minimal
comun de date privind pacienții pentru interoperabilitatea registrelor medicale care se accesează
electronic în ansamblul statelor membre (2012); propunerea unei Decizii a Consiliului și a
Parlamentului European prin care să se solicite statelor membre să asigure recunoașterea reciprocă a e-
identificării și a e-autentificării în întreaga UE pe baza „serviciilor de autentificare” online (2012).
Ultimul dintre documentele de poziție pe care îl examinăm în prezenta lucrare vizează e-
guvernarea69. Planul de acțiune 2010 pentru e-guvernare. Accelerarea e-Guvernării în Europa în
beneficiul tuturor a fost publicat de Comisia Europeană la 25.04.2006. Acest plan definea cinci
priorităţi:
a) niciun cetăţean să nu fie exclus prin informatizarea administrației, ci să crească incluziunea
socială (toţi cetăţenii să beneficieze, până în 2010, de servicii de încredere, inovative70);

69
Ghidul de Democrație și Guvernare Electronică (editat de Sebastian Ailioaie, Octavian Hera și Sorin Kertesz în 2001,
pentru Parlamentul României) definește guvernarea electronica drept ”procesul de reinvenție a sectorului public prin
digitalizare și noi tehnici de management a informației, proces al cărui scop final este creșterea gradului de participare
politică a cetățenilor și eficientizarea aparatului administrativ” (http://www.edemocratie.ro/publicatii/Ghidedem.pdf)
70
Preocuparea pentru caracterul ”uman” și democratic al dezvoltării sistemelor informatice nu este de dată recentă; ea apare
în numeroase reuniuni științifice și interguvernamentale, de peste un deceniu. De exemplu, în “Declaraţia de la Tartu”
(Estonia, 1997), se preciza că “era informaţională se adresează oamenilor şi în niciun caz nu are un caracter pur tehnologic”.
Iniţiativa Societăţii Informatice Globale (lansată la summit-ul şefilor de stat şi de guvern ai ţărilor G7 de la Napoli, din
1994), Conferinţa pentru Societatea Informaţională (Bruxelles, 1995) și apoi Forumul ţărilor din Uniunea Europeană şi din
Centrul şi Estul Europei asupra Societăţii Informaţionale (Praga, 1996) au suscitat numeroase discuţii despre implementarea
unei infrastructuri informaţionale competitive la nivel planetar, în condițiile democratizării accesului la cunoaștere.
64
 b) până în 2010, toți utilizatorii serviciilor publice ar fi trebuit să resimtă creșterea nivelului de
satisfacție față de calitatea și transparența acestora;
c) servicii procurate electronic în proporție de cel puțin 50%, până în 2010;
d) facilitarea accesului cetăţenilor şi lumii afacerilor, până în 2010, la servicii publice sigure,
securizate şi interoperabile, care să permită accesul autentificat de-a lungul Europei;
e) întărirea participării la luarea democratică a deciziilor: până în 2010 trebuiau puse la dispoziţia
cetăţenilor mijloace pentru facilitarea dezbaterii efective publice şi pentru participarea în regim
democratic la actul decizional („e-democraţia”).
Obiectivele Planului pentru e-guvernare sunt realizate, într-o anumită măsură, chiar și în țările
europene cu o infrastructură digitală mai modestă sau cu o mai precară cultură tehnologică (implicit
democratică). Totuși, prin măsurile de e-guvernare s-au adâncit clivajele sociale (cel puțin pentru
moment), întrucât o parte a populației (cu precădere vârstnicii) receptează digitalizarea administrației
nu ca pe o oportunitate, ci ca pe o barieră. Sentimentul excluziunii este accentuat de inconsecvențele în
materie legislativă, care permit operatorilor online să practice comportamente agresive și
netransparente în raport cu consumatorii neavizați. Nu este de neglijat nici acel segment de mental
colectiv care asociază digitalizarea cu invazia pornografiei, a violenței și consumismului decadent.
Dincolo de plusurile și minusurile sale, politica europeană de stimulare a societății și economiei
bazate pe cunoaștere reprezintă șansa reducerii decalajelor între regiunile bogate și cele sărace, soluția
pentru reformarea sistemului economic comunitar și a sistemului de valori în general, în perioada post-
criză. Această politică a antrenat deja (cu perspective de accentuare) un amplu proces de legiferare
specifică71 în domenii precum documentul electronic, semnătura electronică, confidenţialitatea datelor,
funcţionarea licită a bazei sau băncii de date, dreptul comerţului electronic, dreptul informatic sau
dreptul societăţii informaţionale, dreptul securităţii informatice, dar și criminalitatea informatică,
frauda informatică, pirateria software, sabotajul informatic, spionajul informatic etc.

71
Ioana Vasiu, Lucian Vasiu, Probleme juridice ale societății informaționale, http://www.racai.ro/INFOSOC-
Project/IoanaVasiu_st_e06_new.pdf
65
 Bibliografie

Sebastian Ailioaie, Octavian Hera și Sorin Kertesz, Ghidul de Democrație și Guvernare Electronică,
2001, http://www.edemocratie.ro/publicatii/Ghidedem.pdf
David Beetham, Birocraţia, CEU & Editura Du Style, Bucureşti, 1998.
The Blackwell Encyclopaedia of Political Thought, Editorial Organisation David Miller, 1987.
Commission of the European Communities, Communication to the Spring European Council. Working
together for growth and jobs. A new start for the Lisbon Strategy, Brussels, 02.02.2005.
Comisia Europeană, Comunicare a Comisiei Europa 2020. O strategie europeană pentru o creștere
inteligentă, ecologică și favorabilă incluziunii, Bruxelles, 03.03.2010.
Comisia Europeană, Comunicare din partea Comisiei către Parlamentul European, Consiliu, Comitetul
Economic și Social European și Comitetul Regiunilor: O Agendă digitală pentru Europa, Bruxelles,
19.5.2010, COM(2010)245 final, http://eur-
lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0245:FIN:RO:HTML
Claudiu Crăciun și Paul E. Collins (coord.), Managementul politicilor publice. Transformări și
perspective, Editura Polirom, Iași, 2008.
Michel Crozier, Le Phénomène bureaucratique, Éditions du Seuil, Paris, 1963.
Michel Crozier, Erhard Friedberg, L'Acteur et le Système, Editions du Seuil, Paris, 1977.
Marin Dinu, Ce este societatea cunoașterii?, în: ”Economie teoretică și aplicată / Theoretical and
Applied Economics” (Revista Asociației Generale a Economiștilor din România), nr. 2/2008 (519).
Mihai Drăgănescu, Cultura și societatea cunoașterii,
http://www.racai.ro/~dragam/CULTURA&SC.pdf).
Societatea cunoașterii - Knowledge Fusion Platform, http://www.kfp.ro/
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/00100-r1.en0.htm
Patrick Dunleavy, Brendan OʼLeary, Teoriile statului, Editura Epigraf, Chișinău, 2002.
Petru Filip, Managementul administrației publice locale. O abordare proactivă, Editura Economică,
București, 2007.
Julien Freund, L’essence du politique, Sirey, Paris, 1965.
Francis Fukuyama, Sfârșitul istoriei și ultimul om, Editura Paideia, București, 2008.
François Furet, Trecutul unei iluzii. Eseu despre ideea comunistă în secolul XX, Humanitas, București,
1995.
Leslie Holmes, Postcomunismul, Institutul European, Iași, 2004.
66
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Editura Nemira, Bucureşti, 1996.
Henri Janne, Le système social. Essais de théorie générale, Éditions de l'Institut de Sociologie de
l'Université Libre de Bruxelles, 1968.
Paul Johnson, O istorie a lumii moderne, Humanitas, București, 2005.
Michael Keating, Noul regionalism în Europa Occidentală, Institutul European, Iași, 2008.
Corneliu Manda, Drept administrativ. Tratat elementar, Universul juridic, București, 2008.
Corneliu Manda, Cezar C. Manda, Dreptul colectivităților locale, Ediția a IV-a revăzută și adăugită,
Universul juridic, București, 2008.
Cristian Pârvulescu, ”Măştile schimbării”, în: Cotidianul, 19 ianuarie 2005.
Portalul Naţional de Administraţie Publică, www.administratie.ro
Mihail Platon, Conducerea statului, Editura ”Universul”, Chișinău, 2009.
Cristian Preda, ”Sistemul politic românesc după patru scrutinuri”, în: Studia Politica (Revista Română
de Ştiinţă Politică), Vol. I, Nr. 1, Editura Meridiane, Bucureşti, 2001.
Jean-François Soulet, Istoria comparată a statelor comuniste, Polirom, Iași, 1998.
Jean-François Soulet, Istoria Europei de Est de la al doilea război mondial până în prezent, Polirom,
Iași, 2008.
Stockholm European Council (23-24.03.2001), Presidency Conclusions,
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/00100-r1.%20ann-r1.en1.html
Daniel Șandru, Reinventarea ideologiei, Institutul European, Iași, 2009.
Ioana Vasiu, Lucian Vasiu, Probleme juridice ale societății informaționale,
http://www.racai.ro/INFOSOC-Project/IoanaVasiu_st_e06_new.pdf
Verginia Vedinaș, Drept administrativ, Universul Juridic, București, 2009.
Verginia Vedinaș, Statutul funcţionarului public, Editura Nemira, Bucureşti, 1998.
Ioan Vida, Puterea executivă şi administraţia publică, Regia Autonomă “Monitorul Oficial”,
București, 1994.
Mădălina Voican, Principiile cadru ale administrației publice locale, Universul Juridic, București,
2008.
Max Weber, Theory of Social and Economic Organisation, New York, 1964.
Jacques Ziller, Administrations comparées, Monchrestien, Paris, 1993.

67