VASILE TABR

Teoria general a administraiei publice

Sibiu 2007
1

Tehnoredactare compurerizat: Tabr Radu

Descrierea CIP a Bibliotecii Naionale a Romniei

TABR, VASILE
Teoria general a administraiei publice/ Tabr Vasile. Sibiu: , 2007. p........... , cm. 21 x 14,5 Bibliogr. ISBN

CUPRINS

Capitolul 1. Administraia public i cercetarea tiinific a acesteia 1. Noiunea de administraie public 2. tiina administraiei .. 3. Raportul dintre tiina administraiei i tiina dreptului administrativ ... 4. Legturile tiinei administraiei cu alte tiine .. Capitolul 2. Administraia public i mediul socialpolitic .. 1. Administraia i mediul social 2. Administraia i mediul politic .. 3. Administraia i mediul juridic (dreptul) 4. Raporturile autoritilor i instituiilor publice. .. Capitolul 3. Principiile administraiei publice 1. Noiunea, sensurile i clasificarea principiilor... 2. Principiul separaiei puterilor n stat .. 3. Principiul conducerii unitare a administraiei . 4. Principiul constituirii i exercitrii democratice a puterii executive 5. Principiul stabilitii i specializrii structurilor administrative 6. Principiul egalitii cetenilor n faa administraiei . 7. Principiul legalitii administraiei publice 8. Principiul rspunderii n administraia public... 9. Alte principii ... Capitolul 4. Sarcinile i competenele autoritilor publice (organizarea administraiei publice) . 1. Noiunea de stat i putere de stat 2. Noiunea de autoritate a administraiei publice.. 3. Locul i prile componente ale autoritilor administraiei publice .

7 7 13 16 17 19 19 23 25 26 32 32 36 39 40 40 41 42 43 44 46 46 50 52
4

Capitolul 1 Administraia public i cercetarea tiinific a acesteia

1. Noiunea de administraie public
Statul reprezint forma organizat i exteriorizat a puterii publice de pe un anumit teritoriu exercitat asupra ntregii colectiviti umane aflate n acel loc. n acest sens statul este un fenomen obiectiv inerent vieii sociale superior organizate , adic societii civile. La nivelul sistemului de autoriti care-l compun statul sau puterea de stat se evideniaz prin trei componente distincte corespunztor funciilor (formelor) fundamentale de activitate1 care contribuie n mod specific la realizarea ei respectiv puterea legislativ, puterea executiv i puterea judectoreasc,2 exercitnd funciile corespunztoare. n acest sens, puterea legislativ (parlamentul) este chemat s adopte legile, puterea executiv (administraia public) trebuie s le aplice, iar puterea judectoreasc (justiia) va soluiona cazurile de nclcare a lor, determinnd rspunderea juridic a celor vinovai.

Asupra noiunii de funcie a statului a se vedea T. Drganu, Drept constituional i instituii politice, Editura Lumina Lex, vol. I, Bucureti, 1998, pag. 213-215. 2 Cu privire la evoluia istoric a principiului Separaiei puterilor n stat, a se vedea Gheorghe Gheorghin Teorie i realitate, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1976, pag. 5-26; N. Ruja, Controverse privind separaia puterilor n stat, Editura Cordial Lex, Cluj-Napoca, 1996, pag. 559. 7

La rndul ei, puterea executiv este constituit dintr-o categorie distinct a autoritilor publice, respectiv administraia public sau de stat format din: la nivel central sau naional: - guvernul, autoritate suprem a ntregului executiv, avnd atribuii generale n materie administrativ; - ministerele i celelalte autoriti ale administraiei publice centrele de specialitate dintre care majoritatea sunt n subordinea guvernului cu o sfer limitat de aciune; la nivel local sau teritorial: - prefecii, reprezentani ai guvernului n teritoriu; - serviciile publice deconcentrate aparinnd autoritilor centrale de specialitate ale administraiei publice cu aciune limitat n sectoare, precum finanele, nvmntul, sntatea, etc., inclusiv instituii subordonate ale acestora; - consiliile locale i cele judeene, autoriti autonome reprezentative i deliberative ale colectivitilor locale; - primarii, autoriti executive ale comunitilor locale . n dreptul administrativ i n tiina administraiei, 3 ca de altfel i n tiina dreptului constituional, 4 noiunile de putere executiv i cea de administraie public sunt utilizate, n principal, n dou sensuri i anume: sensul formal-organic i cel material-funcional. a) n sens formal-organic, prin aceste noiuni se desemneaz totalitatea acelor autoriti sau organe ale statului reunite, de regul, ntr-un sistem unitar, avnd, n mod obinuit, n frunte guvernul, corespunztor funciei pe care o exercit i a atribuiilor comune pe care le ndeplinesc. Acest sens se poate deduce uor din formulri, inclusiv normative, de genul: pute3

I. Iovna, Dreptul administrativ i elemente ale tiinei administraiei de stat, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1977, pag. 10. 4 I. Muraru, Drept constituional i instituii politice, Editura Actami, Bucureti, 1998, pag.252-253, 430-431; G. Vrabie, Drept constituional i instituii politice, Editura Cugetarea, vol. I, Iai, 1997, pag. 67-68. 8

rea executiv sau administraia public este format din guvern, ministere, autoriti locale, etc. b) n sens material-funcional, aceleai noiuni desemneaz o anumit funcie sau fel de activitate fundamental5 prin care se realizeaz sau se exercit puterea public (de stat) numit i activitate administrativ sau executiv.6 n mod similar expresii de genul Guvernul exercit conducerea general a puterii executive sau nfptuiete administraia public la nivelul ntregii ri dezvluie acest sens. Pentru o corect delimitare a termenilor utilizai i pentru a ne conforma prevederilor Constituiei vom folosi noiunea de administraie public pentru a desemna respectiva categorie de autoriti i noiunea de activitate executiv pentru a desemna aciunile specifice acestei categorii de autoriti (organe) ale statului (publice).7

Alex Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Editura Atlas Lex S.R.L., Bucureti, 1993, pag.5. 6 R. Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970, pag. 4. 7 Legea nr. 37/1990 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei, abrogat (folosete noiunea de administraie public att n sens organic (art. 14 lit. 2), ct i funcional (art. 1); asupra etimologiei i evoluiei acestei noiuni a se vedea A. Iorgovan, Drept administrativ, Editura Hercules, vol. I, 1993, pag. 1-9. 9

Raportul8 dintre administraia de stat, ca autoritate public, i activitatea executiv n sens funcional, relev faptul c sfera autoritilor nu corespunde n ntregime cu sfera aciunilor administrative, aceasta din urm avnd o extindere mult mai larg deoarece activitate executiv sau administrativ nfptuiesc, ca necesitate funcional n subsidiar, i alte categorii de autoriti ale statului (publice) cum sunt birourile camerelor parlamentare i aparatul parlamentului, conducerile instanelor judectoreti i ale parchetului, mai ales n vederea bunei realizri a activitilor principale i a funcionrii corespunztoare, fr ca ele s aparin prin aceasta sistemului de autoriti ale administraiei publice. La rndul lor, i unele autoriti administrative pot desfura, n subsidiar, activiti specifice altor categorii de puteri ale statului cum ar fi, de exemplu, activitatea legislativ nfptuit de guvern (cnd emite ordonane exercitnd o delegare legislativ) sau cea jurisdicional (cnd se soluioneaz litigii n materie fiscal, electoral, social de ctre autoritile financiare, primari, cele de protecie social). Noiunea de administraie mai este utilizat i pentru a desemna o ramur a cercetrii tiinifice sau o disciplin didactic avnd ca obiect fenomenul administrativ aa cum este
8

Raportul dintre cele dou categorii a format obiectul doctrinei romneti interbelice i celei socialiste n lucrri precum P. Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia a IV-a, Editura Marvan, Bucureti, 1934, pag. 38-42; A. Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia a II-a, Bucureti, 1929, pag.113; C. Rarincescu, Contenciosul administrativ romn, ediia a II-a, Bucureti, 1936, pag. 19; M. Vraru, Tratat de drept administrativ romn, SOCEC, Bucureti, 1928, pag. 18 i urmtoarele; E.D. Tarangul, Tratat de drept administrativ romn, Cernui, 1944, pag. 49; T. Drganu, Formele de activitate ale organelor statului socialist romn, Editura tiinific, Bucureti 1965, pag. 64 i urmtoarele; M. Lepdtescu, Sistemul organelor statului socialist romn, Editura tiinific, Bucureti 1966, pag. 64-69, etc. 10

cazul tiinei administraiei, a tiinelor administrative ori, pur i simplu, administraie public.9 Menionm faptul c noiunile de administraie, administrare, administrativ au accepiuni dintre cele mai diferite n limbajul cotidian,10 juridic, administrativ11 i continund cu dreptul familiei, dreptul muncii, financiar, civil, comercial, penal, etc. Administraia public se poate defini ca acea categorie a autoritilor de stat constituit n temeiul aceleiai funcii (forme) fundamentale de activitate executiv pe care o nfptuiesc i prin care se realizeaz, n mod specific, puterea public. La rndul ei, activitatea executiv se poate defini ca reprezentnd acea funcie (form) fundamental de activitate ce realizeaz n mod specific puterea de stat i care const din punerea n executare sau n aplicare a prevederilor cuprinse n legi i n alte acte juridice emise n temeiul acestora, nfptuit, de regul, de o categorie distinct a autoritilor publice, respectiv administraia public, n principal. Noiunea de administraie public (de stat) este important n studiul tiinei administraiei,12 deoarece sub aspect organic sistemul administrativ este cel care nfptuiete, n principal, activitatea executiv a statului, iar sub aspect funcional actul decizional administrativ reprezint cea mai important form concret prin care se manifest autoritatea acestui sistem.

Asupra acestor sensuri a se vedea M. Oroveanu, Introducere n tiina administraiei de stat, Editura Enciclopedic Romn, Bucureti, 1975, pag. 40-41. 10 Dicionar explicativ al limbii romne, Editura Academiei , Bucureti, 1975, pag. 12 11 Dicionar de drept constituional i administrativ, Editura tiinific, Bucureti, 1978, pag. 21 12 A se vedea Alex. Negoi, op. cit., pag. 12-14 11

Administraia public are urmtoarele caracteristici generale.13 - reprezint un sistem unitar ce reunete n cadrul ei, n baza relaiilor juridice (dintre care unele sunt ierarhice), autoriti, aflate pe diferite nivele ale organizrii administrative, conduse de guvern; - activitatea executiv ndeplinit de administraia public este format din aciuni de prescriere sau de dispoziie constituite din reglementri i aciuni de prestaie, declanate din oficiu sau la cerere, viznd activitatea concret de aplicare a legii n situaii i asupra unor subiecte strict determinate (de exemplu: stabilirea i ncasarea impozitelor, sancionarea contraveniilor, emiterea autorizaiilor de diverse feluri, colarizarea elevilor, etc.); - administraia este structurat funcional i teritorial, fiind alctuit din autoriti publice i instituii publice ce dispun de stabilitate instituional i continuitate funcional, necesare ndeplinirii sarcinilor de durat i de moment care le revin; - activitatea executiv este formalist ntruct se realizeaz cu respectarea anumitor proceduri sub sanciunea nevalabilitii aciunilor svrite cu nclcarea regulilor ce le guverneaz i, n cea mai mare parte a ei, este i juridic prin efectele produse, adic prin drepturile i obligaiile rezultate. Concomitent, administraia public, n cadrul funciei executive fundamentale n stat, ndeplinete i funcii concrete rezultate din atribuiile care-i revin, de natur fiscal, educaional, sanitar, cultural, etc. Dac o funcie fundamental a statului poate fi definit ca o direcie esenial a activitii de stat realizat prin ntregul complex al mecanismului de stat, n schimb, funcia concret delimiteaz sarcinile determinate care alctuiesc coninutul
13

Asupra unor caracteristici a se vedea I. Alexandru, Drept administrativ, Editura Omnia, Braov, 1999, pag. 34-40. 12

funciei generale i care trebuie ndeplinite de ctre o autoritate determinat.14 n acest sens apreciem ca funcii formale (i nu de coninut) urmtoarele aciuni ce revin administraiei:15 - funcia de conducere, manifestat n special prin acte de reglementare (normative), n cadrul crora locul central l ocup decizia administrativ; - funcia de coordonare ca activitate de corelare a aciunilor executive n vederea realizrii unitare a sarcinilor i atribuiilor ce revin administraiei; - funcia de ndrumare ca activitate de orientare a aciunilor executive n vederea realizrii lor n deplin unitate cu baza legal care le determin; - funcia de control ca activitate de constatare a stadiului ndeplinirii sarcinilor i de msurare a rezultatelor aciunii administrative; - funcia de punere n executare concret a msurilor dispuse conform legii. Prin toate aceste funcii se pune n eviden principala trstur a administraiei, respectiv latura organizatoric a ei, adic asigurarea derulrii normale a raporturilor sociale n urma interveniei executive a statului.

2. tiina administraiei
Administraia public are un rol important n societatea contemporan ca expresie a interveniei multiple i difereniate a puterii executive n asigurarea organizrii i desfurrii normale a raporturilor sociale n cele mai diverse domenii de
14

Asupra distinciei ntre aceste funcii a se vedea I. Ceterchi, I. Demeter, Vl. Hanga, Gh. Bobo, M. Luburici, D. Mazilu, C. Zotta, Teoria general a statului i dreptului, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1967, pag. 69. 15 Ioan Alexandru, op. cit., pag. 41-44. 13

activitate - economic, financiar, cultural, educativ, sanitar, etc.- ceea ce explic necesitatea cunoaterii ei aprofundate n vederea sporirii gradului de eficien a structurilor i aciunilor sale. Fenomenul administrativ avnd o trstur complex, social-politic i juridic, este abordat n vederea cunoaterii sale ct mai aprofundate i ct mai complexe, att de tiinele juridice, tiina administraiei, ct i de ctre cele sociale, inclusiv cele economice. Astfel: 1. Administraia public este reglementat juridic i emite, la rndul ei, acte normative i acte de aplicare a dreptului, nfptuind variate i multiple activiti, inclusiv nejuridice, dar care sunt supuse regimului juridic propriu, administrativ (cazul formalitilor procedurale de genul avizelor, motivrii, a celor de tehnic administrativ, de birou, etc.). 2. Dei dreptul reglementeaz administraia i activitatea acesteia, constituind, la rndul su, produsul cel mai important al acesteia - concretizat, mai ales, n actele administrative - totui, el nu epuizeaz coninutul activitii executive n totalitate,16 ntruct aceast se manifest i prin forme nejuridice de genul operaiunilor tehnico-materiale sau administrative, cu pondere hotrtoare n volumul aciunilor executive, precum i prin acte politice. 3. Unele norme ale dreptului administrativ reglementeaz i activitatea administrativ desfurat n subsidiar de alte categorii de autoriti publice (cum sunt cele legislative i judectoreti prin conducerile i aparatul pe care le au). 4. Autoritile administraiei publice utilizeaz n i prin aciunile lor i norme specifice altor ramuri de drept, cum sunt, de exemplu, cele ale dreptului constituional (n materie
16

Unele opinii consider activitatea executiv n principal i n mod exclusiv doar ca activitate juridic (R. Ionescu, op.cit., pag. 4). 14

electoral), dreptului financiar (n materie fiscal), dreptului civil, comercial i muncii (la ncheierea, executarea i desfacerea contractelor respective), dreptului familiei (n materia strii civile), etc. Necesitatea cunoaterii aprofundate i ct mai exacte a fenomenului administrativ n toat complexitatea lui, iar nu numai sub aspect juridic ori economico-financiar, n vederea perfecionrii organizrii i funcionrii autoritilor executive pentru sporirea eficienei activitii lor a condus la apariia unei ramuri distincte de cercetare a acestui fenomen social i anume tiina administraiei (numite i publice sau de stat). Ea reprezint o ramur a tiinelor despre societate care are ca obiect de cercetare fenomenul administrativ, ca sistem i aciune, n toat complexitatea sa (politic, economic, social, juridic, etc.), n scopul sporirii eficienei activitii executive. tiina administraiei are un caracter interdisciplinar determinat att de complexitatea obiectului su de studiu, fenomenul administrativ, ct i de metodele de investigaie folosite, constituindu-se ntr-o adevrat sintez a cunotinelor furnizate de acele tiine ce abordeaz n mod particular i limitat administraia public cum sunt, de exemplu, politologia, sociologia, tiinele juridice, cele economice, psihologia, urbanismul, etc. Datorit faptului c aceast tiin realizeaz ntr-un mod propriu o abordare a fenomenului administrativ n toat complexitatea sa ceea ce nu mai realizeaz nici un alt domeniu al cercetrii ea are i un caracter autonom n raport cu ramurile cunoaterii cu care se interfereaz. Aspectele mai importante cercetate cu privire la fenomenul administrativ vizeaz sarcinile administraiei publice, structurile acesteia, probleme privind activitatea de conducere, resursele materiale, financiare i de persoane ale acestor autoriti, teoria i practica deciziei administrative,

15

organizarea i metodele n administraie,17 controlul administrativ, etc., n scopul asigurrii realizrii optime a sarcinilor revenind executivului.18 Disciplina didactic a tiinei administraiei abordeaz n studiul ei, n mod specific din raiuni proprii pregtirii de specialitate, aspecte ale cercetrii tiinifice consacrate administraiei publice n scopul cunoaterii ct mai aprofundate a fenomenului administrativ n vederea dobndirii cunotinelor teoretice i practice, necesare integrrii viitorilor specialiti n acest sistem de instituii la a cror organizare i funcionare raional trebuie s contribuie n mod hotrtor.19 Metodele de cercetare utilizate n tiina administraiei sunt, pe de o parte, cele ce in de metodologia filosofic general de abordare ntlnit n tiinele despre societate (metoda metafizic i metoda dialectic), inclusiv n tiinele juridice, iar pe de alt parte, metode concrete specifice oricrei cercetri n acest domeniu i care aparin logicii formale (analiza i sinteza, inducia i deducia), statisticii, sociologiei, politologiei, etc.

3. Raportul dintre tiina administraiei i tiina dreptului administrativ

n privina raportului dintre tiina dreptului administrativ i tiina administraiei trebuie s pornim de la faptul c tiina dreptului administrativ are ca obiect de cercetare n exclusivitate normele juridice aplicabile
17

M.T. Oroveanu, Organizare i metode n administraia de stat, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1979, pag. 107. 18 Idem, Elemente ale tiinei administraiei de stat, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1982, pag. 15 i urmtoarele. 19 Al. Negoi, tiina administraiei, op.cit., pag. 3. 16

raporturilor administrative, pe cnd tiina administraiei abordeaz la un nivel general i complex toate aspectele fenomenului administrativ ca sistem i aciune. Cu toate acestea, raportul dintre cele dou domenii ale cunoaterii nu este de la particular la general, deoarece, aa cum tiina administraiei nu este o sum a unor tiine particulare (politologie, sociologie, psihologie, economie etc.) care i furnizeaz o parte din cunotinele i metodele lor specifice, limitate, desigur, doar la administraie, tot astfel n privina tiinei dreptului administrativ reglementrile juridice cercetate de el reprezint doar premisele de la care pornesc abordrile extrajuridice ale celorlalte tiine, dar ale cror concluzii se vor reflecta ulterior ntr-un nou cadru administrativ normativ perfecionat. Cu alte cuvinte, dac tiina dreptului este chemat s prezinte cum este organizat, cum funcioneaz i ce fel de atribuii i rspunderi are administraia, n schimb tiina administraiei trebuie s cerceteze i s explice de ce este astfel organizat, de ce funcioneaz ntr-un anumit mod i cu anumite atribuii, dar i cum ar trebui organizat n viitor ca s funcioneze i eficient n funcie de sarcinile care-i revin.

4. Legturile tiinei administraiei cu alte tiine

tiina administraiei cerceteaz fenomenul administrativ sub aspectul structurii sale i a eficienei aciunilor executive, astfel nct ea are multiple tangene cu diferitele ramuri ale tiinelor despre societate, a celor economice, etc. Managementul, tiina organizrii eficiente a activitilor economice, are multiple legturi cu tiina administraiei sub aspectul modului de dimensionare a personalului autoritilor i instituiilor publice, a raportului care trebuie s existe ntre funciile de conducere i cele de
17

execuie, a modului de dispersie i structurare teritorial a administraiei, a cheltuielilor ocazionate de ntreinerea acesteia, a eficienei activitilor de birou, etc., astfel nct se poate vorbi despre un adevrat management administrativ sau n administraie, ca subramur a acestei tiine. Sociologia ofer tiinei administraiei o important baz metodologic de investigare a fenomenului prin intermediul anchetelor sociologice, metodelor interviului i chestionarelor folosite i n cercetarea administraiei. Statistica furnizeaz, prin propriile sale metode cantitative, importante mijloace de cercetare a administraiei i a aciunilor sale, permind cuantificarea unor rezultate ale cercetrii prin date statistice apte de prelucrare i analiz, inclusiv comparat, a unor fenomene comensurabile (de exemplu, necesarul de personal n raport cu evoluia volumului de munc, gradul de stabilitate n funcie a acestuia, utilizarea datelor de stare civil, a celor din recensmnt, etc.). Informatica prezint o utilitate deosebit pentru investigarea fenomenului administrativ mai ales sub aspectul mijloacelor tehnice de prelucrare automat a datelor de care se dispune, contribuind la fundamentarea tiinific a procesului decizional prin asigurarea unei documentri temeinice a actului administrativ. tiinele juridice istorice ofer tiinei administraiei date privind apariia i evoluia instituiilor i reglementrilor administrative la nivelul unei societi sau a unui popor determinat ori la un nivel general aparinnd unei ntregi epoci istorice a omenirii (antichitate, ev mediu), precum i un imens material faptic istoric pentru prelucrare i generalizare n materie administrativ. tiina administraiei mai are multiple legturi i cu alte domenii ale cunoaterii cum sunt psihologia, demografia, urbanistica, organizarea i amenajarea teritoriului, etc., acestea reprezentnd tot attea sectoare care cad, ntr-un fel sau altul, i
18

sub sfera de inciden a preocuprilor autoritilor publice executive n cele mai variate forme ale aciunilor i deciziilor administrative.

Capitolul 2 Administraia public i mediul socialpolitic

Administraia public ca sistem de autoriti reprezentnd puterea executiv este un subsistem n cadrul autoritilor statului i, implicit, o component a sistemului social global. Ea reprezint o reunire de elemente dispuse ntr-o anumit structur i supuse unor interaciuni att ntre prile care o compun, ct i ntre ansamblul propriu-zis raportat la mediile social, politic i juridic n care acesta se integreaz.

1. Administraia i mediul social

Societatea reprezint un sistem de colectivitate uman organizat avnd o infrastructur (economic) determinant, o structur (social) ce reflect componentele categoriale ce o
19

alctuiesc (grupuri, clase, etc.) i o suprastructur edificat din diverse elemente i fenomene diversificate (ideologice, relaionale i instituionale). ntre societate, ca sistem de maxim generalitate, i stat, ca subsistem component a sistemului social, exist multiple relaii de interdependen. Statul nu este deasupra i nici n afara societii, dar nici nu trebuie s devin opusul ei ci, dimpotriv, el trebuie s se integreze pe deplin acestui ntreg social din care face parte i pe care l reprezint, l conduce i l deservete. Administraia public este, n acest context, chemat s promoveze, s realizeze i s apere acele valori social-juridice consacrate de puterea legislativ, de regul i n principal, prin reglementri primare, originare, superioare i exterioare executivului, dar conforme unor interese sociale generale derivate din nevoi social-economice fundamentale pentru colectivitate i indivizii care o compun. Ca fenomen suprastructural de natur instituional, ce se include n fenomenul statal, mai general, i se altur celorlalte fenomene de natur politic, etic, religioas, artistic, etc., i administraia public este determinat n mod esenial dac nu ntr-un mod direct vizibil de fundamentele economice pe care se sprijin, de relaiile sociale n care se afl, ct i de modul de alctuire i funcionare a nsi statului din care face parte, inclusiv regimul politic de guvernare. Astfel, ntr-o economie de pia executivul trebuie s vegheze la asigurarea derulrii normale i legale a relaiilor specifice proprietii private, iniiativei particulare i liberei concurene (loiale), intervenind, dup caz, n situaia n care este necesar rezolvarea unei solicitri ce i-a fost adresat ori atunci cnd se ncalc regulile ce guverneaz relaii economice n vederea restabilirii lor pe ct posibil n conformitate cu legea, fr a avea, prin aceasta, o atitudine
20

voluntarist sau dirijist pe plan economic. n acest sens, de exemplu, sunt emise numeroase reglementri de natur administrativ pentru aplicarea msurilor legislative sau executive cu coninut economic din sectoarele industriei, agriculturii, comerului, finanelor, vamal, apoi acte individuale necesare acelorai sectoare precum autorizaiile, aprobrile, acordurile ori numeroase acte de sancionare contravenional ori de cte ori se constat abateri specifice acelorai domenii i aflate sub jurisdicia administraiei. Administraia este i cea care are n proprietate sau n administrare bunuri din domeniul public de interes naional sau local i din domeniul privat, avnd n subordine regii autonome i companii de interes naional sau local, o gam larg de prestatori de servicii publice, nfiineaz, coordoneaz i controleaz societi comerciale cu capital integral sau majoritar de stat. Tot administraia este aceea care, prin organe specializate, urmrete constituirea, repartizarea i ntrebuinarea fondurilor bneti necesare trebuinelor publice, adic constituirea bugetelor necesare autoritilor i instituiilor publice. O gam larg de servicii publice n cele mai variate sectoare cum sunt nvmntul, sntatea, cultura, asigurarea ordinii publice, etc., sunt realizate de administraie constituind cadrul de exercitare i asigurare a unor drepturi i liberti, inclusiv inviolabiliti ceteneti fundamentale ntrun stat de drept n care acestea trebuie s se realizeze ntr-un mod nestingherit. Prin toate aceste aspecte sumar enunate rezult c administraia se implic penetrnd mediul social, dup cum, la rndul su, acesta din urm penetreaz administraia.20 Altfel spus, intrrile n administraie provin de la societate, iar ieirile din executiv sunt destinate aceleiai colectiviti.
20

Al. Negoi, tiina administraiei, op.cit., pag. 31-33. 21

n msura n care administraia vine n ntmpinarea nevoilor sociale fundamentale i corespunde exigenelor de satisfacere a acestora avem un raport de compatibilitate ntre ea i mediul social, ntruct este deschis la ptrunderea acestui mediu. Aceast penetrare poate fi instituionalizat, atunci cnd prin modul de organizare, funcionare i activitatea sa executivul dispune de cadrul legal necesar adaptrii sale continue la nevoile interesnd colectivitatea, diversele categorii socio-profesionale, indivizii, nfiinnd i prestnd o gam larg de servicii publice solicitate. Penetrarea este neinstituionalizat (social) cnd are n vedere difuzarea n mediul administrativ a unor concepii, obiceiuri i comportamente sociale (morale, religioase, de limbaj) ndeobte admise, tradiionale, aparinnd mediului social. Dimpotriv, n msura n care administraia nu reuete s vin n ntmpinarea acestor nevoi, iar cadrul su instituional i funcional nu este receptiv la impulsurile i informaiile mediului social nereacionnd ca atare, neadoptnd msurile i coreciile necesare, raportul dintre cele dou medii devine de incompatibilitate, penetrarea fiind jugulat i chiar suprimat, situaie n care nu se mai pune problema reformelor sau reorganizrilor administrative totale sau pariale de adaptare la nevoile sociale, ci pur i simplu nlturarea i schimbarea ei. Dimensiunile sociale ale administraiei21 se bazeaz pe anumite criterii: - criteriul structural are n vedere centralizarea sau dispersarea teritorial a administraiei sub aspectul indiviziunii sau diviziunii modului de ndeplinire a sarcinilor de ctre executiv, fie ntr-un mod unitar - grupat la nivelul unei singure autoriti centrale sau de ctre centre superioare care concentreaz anumite servicii publice (de exemplu, numai Oficiul de Stat pentru Invenii i Mrci n materie de brevetare a inven21

Idem, op.cit., pag. 29. 22

iilor) - ori, dimpotriv, implantarea autoritilor i, n general, a serviciilor, n teritoriu are loc n strns legtur cu satisfacerea unor nevoi specifice colectivitilor locale (de exemplu, n materie fiscal pn la nivelul comunei, percepia rural). - criteriul de natur funcional are n vedere durata i ritmul n care executivul reacioneaz n timp la nevoile sociale prin stabilitatea sau mobilitatea structurilor, atribuiilor i aciunilor sale, n care sens se poate vorbi de o administraie rigid, formalist, birocratic sau, dimpotriv, de una flexibil, mobil i supl, care se adapteaz din mers nevoilor sociale reale. Iniiativa i participarea cetenilor n forme organizate neguvernamentale, sindicale, organizaionale sau individuale prin aciuni de colaborare i sprijin a autoritilor locale, utilizarea unor raporturi civile, stimulative i diminuarea celor autoritare, de subordonare, faciliteaz n mare msur integrarea executivului n mediul social aferent competenelor sale, evitnd penetrarea forat a executivului prin msuri de constrngere, dar i ptrunderea n acelai mod, silit, a socialului n administraie prin intervenia grupurilor i aciunilor de presiune social.

2. Administraia i mediul politic

Politica reprezint o form a aciunii sociale constnd dintr-un ansamblu de concepii, instituii, relaii i msuri menite a consacra, apra i promova ntr-un mod organizat i eficient interese specifice ale unui grup, colectiviti, instituii, organizaii, autoriti i stat. De cele mai multe ori instituiile i aciunile politice vizeaz modul de exercitare a puterii publice (legislative, parial executive) sau se afl n strns legtur ori n raport de acest mod (dup cum, de exemplu, partidele se afl sau nu la guvernare sau sunt n opoziie).

23

Dei puterea executiv este una din formele de manifestare a puterii publice, creia i corespunde sub aspect organizatoric sistemul autoritilor administrative, totui, comparativ cu puterea legislativ - n care reprezentarea politic este bine conturat, iar interesele politice sunt promovate prin chiar politica legislativ a parlamentului administraia apare mai detaat de mediul politic, cel puin n structurile sale de execuie. ntr-adevr, dei organele administrative reprezentative de conducere la nivel central (guvern, minitri) sau teritorial (prefeci, subprefeci, conductorii serviciilor publice deconcentrate) ori local (primarii, viceprimarii, consilierii) sunt desemnate (prin alegere sau numire) pe criterii de opiune politic, totui, n marea lor majoritate, funcionarii publici sunt numii n afara acestor criterii, potrivit pregtirii i competenei lor profesionale,22 uneori chiar mpotriva oricrui considerent de natur politic.23 Pe de alt parte, dei legile sunt, n bun parte, i expresia voinei politice a unei majoriti parlamentare, odat ce au fost adoptate i ncepnd cu punerea lor n executare de ctre administraie i pierd treptat semnificaia lor politic iniial deoarece n procesul realizrii i concretizrii lor se au n vedere doar elementele juridice inerente lor, dublate eventual de considerente de oportunitate sau actualitate naional sau local, nefiind admise considerente politice care s nfrng promovarea legalitii sau s afecteze, prin discriminri, egalitatea n faa legii. Totodat, nu se poate nega existena unor raporturi ntre administraia public i principalele elemente ale
22

Aa este condiia de studii i ctigarea concursului pentru ocuparea funciei, potrivit art.511/1 din Legea nr.188/1999 privind statutul funcionarilor publici (republicat). 23 De exemplu, secretarii consiliilor locale i judeene nu pot fi membri ai unui partid sau formaiuni politice, potrivit art.83/2 din Legea administraiei publice locale nr.215/2001. 24

sistemului politic din societate, cum ar fi, de exemplu, partidele politice, formaiunile i alianele de acelai gen, reglementate juridic i cu efecte juridice n materie. Aa este, de exemplu, cazul n materie electoral la depunerea candidaturilor, la constituirea birourilor electorale, la stabilirea semnelor electorale, n campania electoral, la atribuirea mandatelor de consilier, de primar sau viceprimar, etc., conform Legii alegerilor locale nr.67/2004). Alteori, conlucrarea dintre administraie i politic nu mbin forme juridice reglementate cum ar fi, de exemplu, invitarea conducerii partidelor politice la edinele consiliilor locale i judeene, discutarea propunerilor acestora din urm n cadrul edinelor, ceea ce poate influena orientarea i realizarea ntr-un anumit mod a aciunilor executive. De asemenea, nsi administraia, mai ales la nivel central, are competena de a adopta acte de politic intern sau extern (declaraii, mesaje, comunicate ale guvernului, premierului, minitrilor) prin care se exprim o anumit atitudine fa de evenimente sau mprejurri ori reuniuni produse pe plan intern sau internaional. Relaia dintre cele dou medii este hotrtor influenat i de regimul politic, democratic sau nedemocratic, care guverneaz viaa social-politic, situaie de care depinde, n bun msur, recurgerea sau nu la mijloace exclusiv administrative, de autoritate ori de constrngere sau, dimpotriv, la mijloace stimulative de cointeresare, economico-financiare, civile i comerciale, lsate la aprecierea factorilor sociali. Apreciind poziia executivului fa de mediul politic, comparativ cu celelalte puteri ale statului, se impune, n mod evident, o constatare esenial. Astfel, fa de puterea legislativ constituit prin excelen din factori i pe motivaii politice, i fa de puterea judectoreasc, scoas n ntregime de sub influena acestora prin modul ei de organizare i funcionare, cu judectori independeni n activitate i
25

inamovibili ca funcie, subordonai numai legii i propriei lor contiine autoritile administrative, dimpotriv, se caracterizeaz numai n privina conducerii lor reprezentative prin prezena elementului politic, n rest, la nivel de execuie, acesta lipsete, ceea ce confer executivului o poziie intermediar n cadrul puterilor statului comparativ cu relaiile acestora cu acelai mediu.

3. Administraia i mediul juridic (dreptul)

Statul n organizarea sa structural i n desfurarea activitilor sale este guvernat de reguli juridice care-i reglementeaz cadrul instituional de manifestare a puterii publice. Statul de drept are cu att mai mult nevoie de cadrul normativ adecvat deoarece normele juridice reprezint nu numai suportul organizrii sale i al aciunilor ntreprinse, dar i pentru c aceleai reguli i circumscriu limitele n care i pn la care el i poate manifesta intervenia social-juridic i de la care opereaz dezangajarea sa similar. Dreptul, ca sistem normativ este un produs al statului i al organelor sale, inclusiv administrative, i manifest aciunea sa n mod relativ independent chiar asupra autoritii care-l creeaz i care, pe cale de consecin, trebuie s se subordoneze chiar propriilor reglementri i cu att mai mult celor provenind de la autoritile ierarhic superioare. Cu alte cuvinte, autoritile de stat, spre deosebire de persoanele fizice, au un cmp limitat de aciune n sensul c nu pot svri dect acele acte sau fapte juridice i nu pot intra dect n acele raporturi de drept pentru care legea le confer o competen determinat. De asemenea, pluralitatea, diversitatea i volumul mare al structurilor administrative, precum i multitudinea i varietatea aciunilor executive ntreprinse de acestea impun ordonarea sistemului de organe i coordonarea activitilor
26

sale ceea ce numai reglementarea juridic o poate realiza tocmai prin obligativitatea impus de regula de drept. n acelai timp, varietatea sarcinilor administrative impune ca n cadrul sistemului juridic normativ ce acioneaz asupra executivului i prin executiv reglementarea s fie difereniat, distingndu-se att norme administrative, dar i reguli aparintoare altor ramuri de drept, respectiv dreptului constituional, civil, financiar, comercial, muncii, etc.

4. Raporturile autoritilor i instituiilor publice

Raporturile dintre autoritile i instituiile publice i n cadrul acestora dup locul n care ele se manifest pot fi raporturi interne (productoare de efecte n interiorul administraiei) i raporturi externe (productoare de efecte n afara administraiei n relaiile ei cu terii). Raporturile interne pot viza relaii din cadrul autoritii respective i relaii cu alte autoriti executive. Relaiile din interiorul autoritii respective pot fi relaii ierarhice de supra i de subordonare (de pild, ntre funcionarul de conducere i cel de execuie), de asisten de specialitate (de pild, ntre oficiul juridic i o alt structur intern ce elaboreaz un proiect de act juridic), de colaborare ntre diviziunile interne de acelai grad n realizarea unei aciuni comune (de pild, ndrumarea unui sector de activitate) i raporturi de control (asupra structurii din subordine). Raporturile dintre organele administraiei de stat24 au n vedere faptul c autoritile publice executive sunt constituite ntr-un sistem unitar n care ele reprezint pri structurale ale acestuia, adevrate trepte ierarhice, aflate n relaii ierarhice care confer unitatea de organizare, funcionare i aciune a ntregului. Aceste relaii sunt reglementate prin norme constituionale, administrative, financiare i dau natere
24

Al. Negoi, tiina administraiei, op.cit., pag. 51. 27

raporturilor de subordonare, colaborare, asisten i control ntre organele executive ale statului sau n cadrul structurilor (interne) ale acestora. Raporturile de subordonare sunt expresia tipic a relaiilor ierarhice n temeiul crora organele ierarhic inferioare se afl n subordinea organelor ierarhic superioare. Subordonarea administrativ opereaz pe plan vertical (centralizat) din treapt n treapt pn la nivelul guvernului aflat n vrful ierarhiei administrative generale (de pild, conductorii organelor executive deconcentrate n teritoriu i aparinnd ministerelor i altor autoriti centrale sunt subordonai att prefectului ct i ministrului, iar acetia sunt subordonai guvernului) sau a altui organ superior (de pild, administraia financiar municipal este n subordinea direciei judeene a finanelor publice, subordonat, la rndul ei, Ministerului Economiei i Finanelor). Subordonarea administrativ poate opera i pe plan orizontal, de exemplu, n relaia consiliului local, primar i serviciul public local. Toate acestea asigur o conducere i o coordonare unitar a ntregului sistem executiv, n plan teritorial i centralizat, condiie absolut necesar pentru un stat unitar. n coninutul raporturilor ierarhice (de supra i subordonare) se include drepturi ierarhice (de conducere, coordonare, ndrumare i control) exercitate asupra celor subordonai crora le revin obligaii corelative, concretizate prin acte de decizie ale organelor superioare. Raporturile de colaborare sunt specifice relaiilor dintre autoriti administrative ntre care nu exist o legtur ierarhic (direct sau indirect) datorit unor competene materiale diferite, indiferent c exist i o difereniere ntre competenele lor teritoriale (de exemplu, ntre minister i consiliul judeean) sau, dimpotriv, avem numai o identitate de competen teritorial (de pild, ntre dou ministere, ntre un consiliu judeean i un serviciu n teritoriu de nivel judeean aparinnd
28

unui minister). n ndeplinirea unitar, la nivel central sau local, a sarcinilor colaborarea se concretizeaz n acorduri, acte juridice emise n comun, nelegeri. Raporturile de asisten (de specialitate i consultative) se formeaz n cadrul relaiilor dintre organele executive putnd avea un coninut intelectiv (avizarea) sau material (de nzestrare cu bunuri, valori) ori de personal, putnd fi facultative sau obligatorii, dup cum sunt impuse sau nu prin lege n privina derulrii lor (de exemplu, raporturile consiliilor judeene cu cele locale). Raporturile de control, cele care au ca obiect verificarea unor aciuni sau activiti sub aspectul legalitii sau oportunitii lor, se manifest fie ca rezultat al subordonrii i supraordonrii, fie n afara oricror relaii ierarhice urmrind stabilirea existenei conformitii sau neconformitii dintre aciunea verificat i lege (de exemplu, controlul ministerului n teritoriu asupra serviciilor sau structurilor sale, sau controlul inspeciilor specializate asupra unor instituii). Raporturile externe se stabilesc n afara administraiei de stat n relaiile cu alte autoriti publice, persoane fizice sau juridice, de regul cu cei administrai avnd n vedere competena material i teritorial a organului de stat n aciunea lui extern, respectiv totalitatea actelor i faptelor pe care le poate svri aceasta fa de subiectele de drept din raza sa spaial. Raporturile de subordonare formate ntre administraie i cei administrai care se caracterizeaz prin apariia lor unilateral, la cerere sau din oficiu, autoritatea public manifestndu-i voina fr consimmntul celeilalte pri, n sarcina creia instituie, de cele mai multe ori, obligaii. Inegalitatea de poziie juridic a prilor nu este ntotdeauna rezultatul unei subordonri ierarhice, de pild n materie fiscal, dar nu implic nici lipsa oricrui drept a celor administrai fa de executiv. ntr-adevr, organul de stat
29

trebuie s intre n relaia juridic respectiv n baza legii i s respecte legea n conduita pe care o urmeaz. n cazul n care n exercitarea atribuiilor sale vatm drepturi ale celui obligat fa de administraie, acesta din urm poate declana efectele rspunderii juridice sancionatorii sau reparatorii a executivului fa de el. ndatoririle care revin celor administrai pot viza aciunea de a da (de pild, plata impozitului), de a face (de pild, revizia tehnic anual a autovehiculului pe care l deine, de a se legitima, la cererea organului de poliie), de a nu face ceva determinat (de pild, de a nu staiona pe drumurile publice n zonele marcate cu asemenea interdicii). Raporturile de utilizare a serviciilor publice sau a celor cu caracter de prestaie administrativ sunt frecvente n activitatea executiv. Serviciul public reprezint o anumit activitate cu caracter organizat i continuu desfurat de o autoritate administrativ n vederea satisfacerii unui interes social general25 al unei colectiviti locale sau naionale supus regimului juridic administrativ. Prin serviciu public se mai nelege i autoritatea executiv sau instituia public ce ndeplinete o asemenea activitate specific. Asemenea servicii pot viza, de pild, nvmntul, asistena social i medical, transportul feroviar, distribuirea energiei electrice i termice, a gazului metan, apei potabile, etc. Raporturile de colaborare dintre autoritile executive i cei administrai reprezint categoria de relaii pentru care reglementarea juridic nu prevede ndatorirea autoritilor publice de a interveni n mod obligatoriu, la cerere sau din oficiu. Colaborarea poate viza o cooperare cu organizaii i asociaii neguvernamentale (de pild, sindicate, cooperaie) ce pot sprijini administraia n aciunile sale sau pe care administraia, la rndul ei, le poate sprijini material, cu fonduri, specialiti.
25

E.D. Tarangul, Tratat de drept administrativ, 1944, pag. 15. 30

Raporturile de control reprezint ultima categorie de relaii n care intr organele executive, atunci cnd exercit verificri fa de subiecte nesubordonate ierarhic, fie pentru c au atribuii de coordonare ntr-un sector de activitate (de exemplu, Ministerul Educaiei i Cercetrii poate controla nvmntul militar, privat, religios, etc.) sau pur i simplu autoritatea (sanitar, vamal, financiar) este creat exclusiv pentru exercitarea atribuiilor de inspecie i control (direciile sanitar - veterinare, Direcia General a Vmilor, Garda Financiar). Numeroase raporturi se ntreptrund i deriv din atribuiile de control asupra subiectelor de drept conferite administraiei n vederea realizrii eficienei aciunilor ntreprinse n ndeplinirea sarcinilor specifice n domeniile sanitar, vamal, circulaiei i transporturilor, comercial, etc., ceea ce incumb celor administraiei obligaia de a supune verificrii persoana lor, activitile ntreprinse sau bunurile, valorile i documentele pe care le dein. nclcarea de ctre cel vizat a ndatoririi de supunere spre verificare constituie abatere sancionat de normele administrativ-contravenionale.

31

Capitolul 3 Principiile administraiei publice

1. Noiunea, sensurile i clasificarea principiilor
Administraia public, fenomen social complex respectiv sistem i aciune social are la baz o serie de legiti sau principii care-i fundamenteaz existena i modul de manifestare. Principiile administraiei publice sau de stat reprezint un ansamblu unitar de reguli de baz avnd o natur politic, economic, social i juridic care determin n mod esenial organizarea, funcionarea i activitatea sistemului executiv de organe al statului. Referitor la principii se impun cteva precizri: 1. Pornind de la aceast definire, trebuie s observm c, n general, administraia i, n special cea public sau de stat, are o serie de principii26 generale sau comune proprii
26

Asupra discuiilor privind aceste principii a se vedea A. Iorgovan, V. Gilescu, op.cit., pag.178-182, precum i bibliografia prezentat de autori. 32

acestui gen de fenomen social, numite principii ale administraiei, ntre care am putea enumera, cu titlu exemplificativ, principiul organizrii structurale, principiul organizrii unitare,27 principiul conducerii unitare,28 principiul organizrii teritoriale, principiul specializrii funcionale, etc. 2. ntruct administraia public fiind o component a sistemului autoritilor sau organelor de stat, anumite principii ale organizrii i funcionrii ntregului mecanism al puterii publice, numite tocmai pentru acest motiv i principii fundamentale, se regsesc prin aciunea lor specific i n cadrul acesteia, dobndind consacrarea juridic corespunztoare, iar printre ele enunm principiul legalitii, principiul egalitii n faa administraiei, etc. 3. Unele principii ale administraiei publice cu caracter nejuridic, cum este, de pild, principiul eficienei29 n activitatea executiv, nu-i gsesc, n general, consacrarea juridic corespunztoare ntruct aparin laturii economice a fenomenului administrativ, aa dup cum principiul legalitii care este prin excelen un principiu juridic nu-l ntlnim n abordarea extrajuridic (de exemplu, economic) a aceluiai fenomen. 4. Trebuie s distingem ntre principiile administraiei sau administrative - vzute ca reguli sociale i juridice, ale fenomenului administrativ - i principiile tiinifice ale cercetrii sau cunoaterii de specialitate, ca reguli de baz pe care se ntemeiaz teoria tiinific de ramur, n cazul nostru tiina administraiei, n investigarea fcut i n vederea aplicrii rezultatelor sale concrete la un domeniu specific al vieii sociale, administrative n cazul nostru. Principiul
27

M. Oroveanu, Introducere n tiina administraiei, op.cit., pag. 139, l consider un principiu special al administraiei i nu unul general sau fundamental al acesteia. 28 Idem, op.cit., pag. 142. 29 A. Balogh, M. Murean, Eficiena, cerin major a ntregii activiti a organelor de stat, Editura Politic, Bucureti, 1974, pag. 10-30. 33

simplificrii, cel al raionalizrii, principiul experimentrii sau cel al mbuntirii metodelor30 sunt specifice tiinei administraiei, n vreme ce principiul revocabilitii actelor administrative31 sau, dimpotriv, al irevocabilitii acelorai acte dac au intrat n circuitul civil sunt specifice tiinei i practicii administrative. 5. Este adevrat c unele principii ale dreptului administrativ (al legalitii, al egalitii n faa autoritii executive, al autonomiei locale, al descentralizrii serviciilor publice) sunt abordate n mod general de dreptul constituional n care sunt formulate principiile fundamentale ale ramurii de drept i cele ale tiinei respective (cu rol conductor ntre celelalte ramuri de drept), ct i la nivelul altor ramuri de drept i tiine juridice de ramur unde dobndesc o aplicabilitate particularizat, precum i o cercetare specific. Aa, de pild, legalitatea n cazul actelor devine n dreptul administrativ condiia de valabilitate a actelor, iar egalitatea caracterizeaz poziia prilor din raportul civil, etc. Efectund clasificarea principiilor administraiei publice, ca reguli ce acioneaz n cadrul autoritilor executive n relaiile din interiorul ei, precum i n relaiile cu aceasta, putem utiliza mai multe criterii: - dup sfera pe care o cuprinde regula de baz n aciunea ei asupra fenomenului administrativ n care sens distingem principii generale32 i principii speciale. Primele au efecte asupra ntregii administraii ca sistem i aciune cum ar fi, de pild, principiul conducerii unitare a administraiei publice, cel al legalitii, cel al egalitii n faa autoritilor executive, n vreme ce ultimele i limiteaz aciunea lor doar
30 31

A se vedea M. Oroveanu, op.cit., pag. 144-148. Principiu juridic neconsacrat legislativ, dar dedus de doctrin (I. Iovna, op.cit., pag. 24). 32 n Teoria general a dreptului se face distincia ntre principiile fundamentale ale sistemului de drept i cele generale ale ramurii juridice (a se vedea Gh. Bobo, op.cit., I. Ceterchi, op.cit., etc.). 34

sub aspect organizatoric, funcional ori atribuional, ca, de pild, principiul autonomiei locale, cel al descentralizrii serviciilor publice, principiul eligibilitii autoritilor administrative locale, principiul revocabilitii actelor administrative, al executrii lor din oficiu. - dup natura lor distingem principii exclusiv juridice (al legalitii, al revocabilitii actelor administrative), principii nejuridice (cel al eficienei economico-sociale a organizrii i a aciunii administrative) i principii cu valoare mixt politicojuridic, economico-juridic, etc. ca, de pild, cel al autonomiei locale, al subordonrii ierarhice, cel al descentralizrii serviciilor publice, etc. n cazul principiilor juridice se poate face distincie, pe de o parte, ntre principii exclusiv administrative (de pild, cel al anulrii actelor administrative de ctre autoritatea ierarhic superioar) i principii cu valoare juridic mixt, de pild, constituional-administrativ (principiile legalitii, egalitii), administrativ-procesual (principiile oficialitii i executorialitii n materia realizrii actelor administrative). - dup modul lor de consacrare, n principii legal sau expres formulate (cele ale legalitii, egalitii, autonomiei locale) i principii deduse din lege (de pild, revocabilitatea actelor administrative, necontradictorialitatea procedurii administrative, etc.). Pentru ca un principiu s se constituie ntr-o regul de baz a unui sistem sau a unei aciuni trebuie s corespund unor cerine:33 - s fie o regul esenial n organizarea i funcionarea sistemului n cauz; - s fie o regul determinant n modul de acionare a sistemului; - prin el s se manifeste caracterele puterii publice (unice sau separate, democratice sau nedemocratice,
33

A. Iorgovan, V. Gilescu, op.cit., pag. 180. 35

unitare sau compuse, iar n acest din urm caz, federative sau confederative); - s fie legal formulat sau s se deduc din reglementrile aplicabile sistemului asupra cruia acioneaz. n conformitate cu aceste reguli considerm ca reprezentnd principii generale ale administraiei publice urmtoarele: principiul conducerii unitare i centralizate, principiul exercitrii democratice a puterii executive, principiul stabilitii i specializrii structurilor administrative, principiul legalitii n administraia de stat, principiul egalitii n faa legii i a autoritilor administrative publice, principiul rspunderii sau responsabilitii administrative.

2. Principiul separaiei puterilor n stat34

Separaia puterilor n stat este acea regul fundamental n organizarea, funcionarea i activitatea autoritilor n ansamblul lor n conformitate cu care puterea public se manifest n deplintatea i complementaritatea atributelor sale prin existena puterilor legislativ, executiv i judectoreasc a cror funcionare i exercitare se realizeaz n mod independent i egal una fa de alta, cu posibiliti de cooperare i control reciproc. Dei acest principiu apare expres consacrat doar n Constituia35 revizuit se impune o scurt analiz a raiunilor ce au determinat enunarea sa n unele acte normative.36 Separarea puterilor n stat este determinat de mai multe necesiti:
34

Asupra problematicii separaiei puterilor a se vedea Gh. Gheorghe, op.cit., pag. 5-26; N. Ruja, op.cit., pag. 5-59; I. Muraru, op.cit., pag. 254-258; G. Vrabie, vol. I, ediie revizuit, op.cit., pag.78; T. Drganu, vol. I, op.cit., pag. 253-265; A. Iorgovan, Drept constituional i instituii politice, Editura Jean Louis Calderon, Bucureti, 1994, pag. 147. 35 Totui, art.80/2 arat c Preedintele Romniei exercit funcia de mediere ntre puterile statului. 36

1. Necesitatea de ordin funcional const n imposibilitatea practic ca exerciiul ntregii puteri publice i a tuturor funciilor statului modern s revin exclusiv numai unei singure autoriti sau numai unei singure categorii de autoriti. ntr-adevr, diversitatea i volumul sarcinilor ce revin pe ansamblul statului contemporan n cele mai variate sectoare ale vieii sociale, precum i dimensiunea geografic a teritoriului i cea numeric a populaiei au determinat, de-a lungul timpului, proliferarea, central i local, a organelor publice tot mai diversificate n specializarea (funcia) realizat. 2. Necesitatea de ordin democratic rezid din nevoia de a nu ngdui ca la nivelul uneia i aceleiai autoriti sau categorii s se concentreze o putere exorbitant i discreionar care s aib n mod exclusiv att puterea de a adopta legi, competena de a le aplica, iar la nevoie s mai poat i judeca nclcarea lor. Constituiile Romniei din anii 1866 i 1923 a consacrat principiul separaiei puterilor n stat, iar cea din anul 1938 practic l-a eliminat. Constituiile socialiste din 1948, 1952 i 1965 nu au mai consacrat acest principiu, ci unul complet diferit i opus, respectiv principiul unicitii puterii de stat n condiiile eliminrii pluralismului politic i al instituirii rolului hegemon al partidului politic unic n conformitate cu care toate autoritile se subordoneaz numai parlamentului. Desigur, s-ar putea invoca, n combaterea separaiei puterilor, faptul c pentru puterea executiv creia i cores36

Art.1 din Legea nr.90/2001 pentru organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor arat c Guvernul este autoritatea public a puterii executive; art.2 lit.2 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 (abrogat) face referire la msurile urgente ale puterii executive care nu pot fi atacate n justiie; art.2 din Decretul-Lege nr.92/1990 pentru alegerea Parlamentului i Preedintelui Romniei (abrogat) arat c guvernarea Romniei se realizeaz pe baza sistemului democratic pluralist, precum i a separaiei puterilor legislativ, executiv i judectoreasc; art.1 din Legea nr.92/1992 pentru organizarea judectoreasc prevede c puterea judectoreasc este separat de celelalte puteri ale statului. 37

punde ca form de manifestare organizatoric administraia public, iar ca mod de exercitare activitatea executiv care este independent ierarhic n sistemul autoritilor statului legile edictate de parlament sunt obligatorii de ndeplinit, dup cum acelai caracter l au i hotrrile justiiei care soluioneaz nclcrile de lege svrite de executiv. Analiznd (prin prisma Constituiei i legislaiei n vigoare) raporturile actuale dintre legislativ i executiv constatm faptul c adoptarea legii, prerogativ esenial a parlamentului, este urmat de aplicarea acesteia de ctre executiv. Aceast delimitare nu permite parlamentului s mai poat interveni legal asupra modului concret de punere n executare a legii desfurat de administraie, altfel dect abrognd, modificnd sau nlocuind legea, deci numai n mod indirect, pe cale abstract i normativ, fiind exclus orice ingerin juridic direct n cazurile concrete, individuale. La rndul su, nici executivul nu poate interveni oricum i oricnd, dect n mod limitat i expres, n procesul de legiferare putnd iniia proiecte de legi, dintre care unele n procedur de urgen care se dezbat i se adopt de ctre Parlament. Pe de alt parte, delegarea legislativ ncredinat de parlament guvernului care permite acestuia din urm s emit ordonane, presupune fie o abilitare expres a acestuia din urm, fie obligativitatea supunerii actelor sale aprobrii legislative ori ambele operaiuni la un loc. Aceast poziie de independen juridic n sensul lipsei oricrei subordonri funcionale a administraiei i a oricrei imixtiuni n activitatea executiv din partea legislativului nu este afectat nici de faptul c n mod concret legislativul este cel care acord votul de ncredere sau moiunea de cenzur guvernului i nici de obligativitatea executivului de a rspunde ntrebrilor i interpelrilor din plenul camerelor ori de ndatorirea de a pune la dispoziia lor i a comisiilor acestora diferite date, materiale sau informaii
38

solicitate administraiei. ntr-adevr, toate aceste atribute aprute n raporturile dintre legislativ i guvern se limiteaz numai la stricta investire i dezinvestire de mandat guvernamental sau sunt expresia unor atribute de control a parlamentului asupra executivului nedecurgnd din raporturi ierarhice din moment ce aciunile administraiei n realizarea propriilor atribuii nu sunt condiionate de aprobarea legislativ. Analiza raporturilor dintre puterea judectoreasc i cea executiv ne dezvluie caracterul lor mult mai limitat, comparativ cu relaia dintre legislativ i administraie. ntradevr, justiia nu are nici competena de a emite norme interesnd administraia, fiind limitat doar la judecarea cazurilor individuale de nclcare a legii, dar nu are nici dreptul de a verifica activitatea curent de aplicare a legii realizat de aceasta. n acest sens instanele de judecat pot doar s exercite un control ulterior asupra nclcrilor de lege svrite de executiv, dar i aceasta numai n condiiile sau cazurile expres prevzute de lege i doar atunci cnd exist o sesizare cu un litigiu dedus judecii. n acest fel judecata determin rspunderile juridice i restabilete ordinea de drept perturbat printr-o atitudine abuziv de putere executiv. Totui, hotrrea judectoreasc pronunat nu permite substituirea administraiei de ctre justiie, ntruct ea nu ine locul aciunii la care a fost obligat executivul, n temeiul unei ndatoriri legale pe care trebuie s o ndeplineasc (de exemplu, acceptarea nscrierii la cursuri a elevului refuzat s-au emiterea adeverinei, certificatului sau diplomei de ctre instituia public solicitat). Intervenia judiciar asupra executivului are un caracter excepional, singular, subsidiar i reparator, declanndu-se numai dup ce alte solicitri prealabile i amiabile au fost adresate administraiei, dar care nu au fost onorate de aceasta,

39

judecata nefiind regula, ci ultima soluie n asigurarea desfurrii normale i legale a aciunilor executive restabilite.

3. Principiul conducerii unitare a administraiei

Principiul conducerii unitare i centralizate a administraiei publice exprim, sub aspect organizatoric i funcional (de sus n jos), unitatea i omogenitatea de scop i aciune a puterii executive, n promovarea intereselor naionale, punnd n eviden latura ierarhic vertical a acestei puteri, atribut specific oricrui stat unitar, modern sau contemporan. Organizarea i funcionarea sistemului de autoriti ale administraiei publice pe baza principiului enunat, rezult din urmtoarele elemente : sistemul are o conducere: - unic; - unitar. hotrrile adoptate la nivel central au un caracter obligatoriu pentru autoritile din teritoriu; conducerea unic se exercit n mod unitar asupra ntregului sistem

4. Principiul constituirii i exercitrii democratice a puterii executive

Regimul politic democratic de organizare statal presupune conducerea statului de ctre naiune sau popor, n propriul su interes i are dou forme de manifestare. Democraia direct, n care conducerea statului se realizeaz n mod nemijlocit de ctre popor, prin intermediul iniiativei legislative i organizarea de referendumuri la nivel naional i local, populaia urmnd s decid n principalele probleme de interes public i democraia reprezentativ n care conducerea se realizeaz de ctre organe alese.
40

Cadrul democratic al puterii executive din ara noastr rezult i se manifest din modul de formare, organizare i funcionare a autoritilor reprezentative ale administraiei publice.

5. Principiul stabilitii i specializrii structurilor administrative

Autoritile administraiei publice reprezint forme organizatorice ale puterii executive, constituite n structuri stabile, specializate, cu activitate continu, care dispun de personal calificat, gestioneaz mijloace materiale i financiare, i exercit anumite competene proprii stabilite prin lege. Stabilitatea autoritilor executive rezult din modul de formare i organizare a acestora, predeterminate de lege. n acelai timp, trebuie remarcat faptul c dei stabil, sistemul organelor executive nu este rigid, pentru c sarcinile ce revin administraiei se afl ntr-o continu dinamic, impunnd adoptarea organizatoric i funcional a administraiei, ca sistem precum i a fiecrei structuri organizatorice n parte.

6. Principiul egalitii cetenilor n faa administraiei

Democraia unei societi, caracterizat, printre altele, de faptul c suveranitatea naional aparine poporului, drepturile i libertile cetenilor precum i pluralismul politic sunt garantate, situeaz cetenii pe poziii de egalitate, unii fa de alii, i pe toi n faa autoritilor, din sfera celor trei puteri statale, are drept corolar egalitatea juridic, numit i egalitate n drepturi. n cazul organelor executive aciunea acestui principiu le oblig pe acestea, s asigure toate condiiile necesare facilitrii accesului nestnjenit la dobndirea i exercitarea
41

nediscriminatorie a drepturilor prevzute de Constituie, legi i alte acte normative, garantate material i juridic de stat. Egalitatea n drepturi a cetenilor se reflect sub o multitudine de aspecte, dintre care amintim: dreptul la pstrarea, dezvoltarea i exprimarea identitii etnice, culturale, lingvistice i religioase; egalitatea religioas este garantat de libertatea contiinei, a cultelor religioase, care sunt autonome fa de stat, nimeni neputnd fi constrns la adoptarea sau aderarea la o anumit credin mpotriva voinei sale; egalitatea politic este garantat indiferent de apartenena politic a ceteanului, care are libertatea de ntrunire i de asociere politic, sindical sau alte forme.

7. Principiul legalitii administraiei publice

Conform principiului legalitii toate aciunile administraiei publice trebuie s se ntemeieze pe lege, sistemul administraiei publice constituind sub acest aspect, expresia legii i n acelai timp - instrumentul acesteia. Desfurnd o multitudine de activiti de conducere, organizare i executare n concret a legii, n cadrul crora are diverse competene de reglementare, n literatura de specialitate37 s-a pus problema de a se determina competena normativ (de reglementare) a autoritilor executive, sub aspectul organului emitent, al sferei raporturilor sociale reglementate etc. Pentru soluionarea corect a acestei probleme, este necesar s plecm de la principiul determinrii legale a competenei materiale care guverneaz dreptul nostru, potrivit
37

Santai I. Drept administrativ i tiina administraiei, Ed. Risoprint, Cluj-Napoca, 1998-1999, (vol II.), p.13-26 42

cruia normele juridice se stabilesc de ctre autoriti expres prevzute de Constituie i lege, n special prin legi organice. Mai mult, n stabilirea competenei normative a autoritilor administraiei publice, altfel spus, n stabilirea bazei, a limitelor i formelor acestei activiti, trebuie s avem n vedere principiul legalitii, care o guverneaz i care consacr supremaia legii fa de celelalte acte normative, cu urmtoarele consecine : administraia nu poate emite (adopta) acte normative prin care s reglementeze n mod primar, anumite relaii sociale; un act juridic provenind de la autoritile administraiei publice nu poate modifica, completa sau scoate din vigoare o lege sau o norm coninut n ea. (excepie - Ordonanele de urgen). n ceea ce privete sfera raporturilor sociale care pot face obiectul reglementrilor administrative, trebuie s plecm de la sfera activitilor normative ale puterii legislative, cunoscut i sub denumirea de domeniu de reglementare rezervat n exclusivitate legii.

8. Principiul rspunderii n administraia public

Condiia esenial a rspunderii administrative o prezint faptul ilicit, denumit i abatere administrativ, care, de regul, este svrit de o persoan fizic (uneori i de persoan juridic) i care declaneaz rspunderea. Dac aceast form a rspunderii se manifest i opereaz atunci cnd particularii ncalc normele dreptului administrativ, trebuie relevat faptul c, datorit diversitii raporturilor juridice n care intr autoritile administraiei publice, mai putem identifica i alte forme ale rspunderii, cum sunt :

43

rspunderea disciplinar, care deriv din raporturile de serviciu i de munc; rspunderea civil pentru pagubele cauzate la locul de munc; rspunderea contravenional pentru contraveniile svrite n timpul i n legtur cu sarcinile de serviciu; rspunderea penal Pe lng aceste forme ale rspunderii enunate, legislaia noastr postrevoluionar a instituit i alte forme specifice statului de drept care vizeaz att autoritatea public, precum i pe funcionarul public. Pe aceeai linie a prevederilor constituionale, s-a nscris i Legea nr.554/200438 - legea contenciosului administrativ care a introdus rspunderea administraiei nu numai pentru actele sale ilegale, ci i pentru refuzul nejustificat al acesteia de a soluiona o cerere care privete un drept subiectiv. Mai mult, n conformitate cu prevederile acestei legi, instana, cu ocazia soluionrii aciunii, poate s oblige autoritatea administrativ s emit un act administrativ sau oricare alt nscris, iar n cazul admiterii cererii poate hotr i asupra daunelor materiale i morale. Actele administrative - cea mai importat form concret de realizare a activitii executive, sunt supuse unor condiii de legalitate, de fond i form - nendeplinirea lor atrgnd sanciunea lor cu nulitatea i/sau inexistena, lipsindule astfel de efectele urmrite de autorul lor. Numeroase reglementri cu caracter special instituie cazuri de exercitare a controlului judectoresc special asupra unor aspecte concrete ale activitii, ceea ce oblig autoritile administraiei publice s-i fundamenteze actele sale juridice sub toate aspectele, de legalitate i/sau oportunitate. Exist

38

Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, publicat n Monitorul Oficial, nr.1154/2004. 44

suficiente temeiuri legale care reglementeaz rspunderea Guvernului, minitrilor, autoritilor administraiei publice locale (primari) precum i a personalului funcionarilor publici din aparatul propriu al primarului i cel al consiliului judeean.

9. Alte principii
Principiul ierarhiei const n faptul c personalul din administraia public se afl n raporturi de subordonare, care l oblig s respecte ordinele i instruciunile efilor ierarhici, n afar de cazul cnd acestea sunt vdit ilegale sau contravin standardelor de conduit prescrise de lege.39 Prioritatea interesului public n faa celui individual impune personalului din administraia public s-i ntemeieze activitatea pe slujirea interesului general i s-i acorde prioritate fa de interesele personale. Principiul autonomiei funcionale const n dreptul i capacitatea efectiv a fiecrei autoriti i instituii publice de a-i gestiona, n limitele legii, propria activitate, resursele materiale i financiare de care dispun n mod independent. n cadrul sistemului administraiei publice consider c, dei principalele obiective urmrite n cadrul reformei au fost parial atinse, totui starea general a sistemului prezint nc multe disfuncionaliti att n ceea ce privete aplicarea principiilor ct i n ceea ce privete realizarea atribuiilor n cadrul subsistemelor existente. Se impune ca fiecare organizaie a sistemului administraiei publice s reanalizeze activitatea proprie sub aspectul aplicrii concrete a principiilor constituionale i a ndeplinirii atribuiilor conferite de lege. .

39

Santai, Ioan, Codul administrativ al Romniei proiect, Ed. Global Media, Sibiu, 2002, p.13 45

Capitolul 4 Sarcinile i competenele autoritilor publice (organizarea administraiei publice)

1. Noiunea de stat i putere de stat
Statul se poate defini ca fiind modul de organizare i manifestare a puterii publice de pe un anumit teritoriu exercitate asupra unei populaii aflate n acel loc i care realizeaz conducerea social n ansamblul ei sprijinindu-se, la nevoie, pe constrngerea proprie n vederea aplicrii dreptului. Dac ar fi s utilizm categoriile filosofice de esen i fenomen la studiul nostru am ajunge la concluzia c puterea public sau de stat reprezint esena, iar statul prin organele sale constituie modul de manifestare al fenomenului specific acestei esene. Statul reprezint cel mai important fenomen social instituional care constituie i cadrul organizat de conducere i guvernare al societii avnd i calitatea de reprezentant oficial al acesteia. Statul nu se confund cu societatea i cu ntreaga populaie, prin modul de compunere i structura autoritilor sale, iar n cadrul unei societi democratice statul nu este i nu trebuie s fie deasupra sau n afara societii nici opusul
46

acesteia sau individului, exercitnd conducerea social att n folosul societii n ansamblul ei, a diverselor colectiviti, ct i a membrilor ei luai n parte. Anterior apariiei statului ct i ulterior acestui moment societatea a cunoscut diverse puteri sociale, unele chiar cu caracter politic, care aveau sau nu trsturi asemntoare puterii publice (de pild, caracter politic, organizat, teritorial i coercitiv). Puterea de stat are i o serie de nsuiri proprii care o disting de alte puteri sociale (de genul partidelor politice, organizaiilor sindicale, diverselor asociaii, etc.) prin caracterul unic, deplin i suveran al acesteia.40 Aceste caracteristici sunt: Caracterul politic41 al puterii de stat se manifest prin aceea c promoveaz n mod organizat i prin mijloace specifice interese sociale filtrate prin contiina legiuitorului i consacrate juridic. La nivelul administraiei acest caracter se reflect n modul de compunere i organizare a guvernului, a consiliilor, n alegerea primarilor i desemnarea prefecilor, ca i n programul (politic) de guvernare a executivului. Caracterul teritorial al puterii publice const n exercitarea acesteia asupra unei colectiviti umane aezate permanent pe un anumit spaiu (geografic) delimitat de frontiere, iar apartenena la acesta inclusiv domiciliul sau reedina persoanei fizice ori sediul persoanei juridice constituie un criteriu esenial n manifestarea legturii dintre stat i subiectul de drept (cetean), precum i n modul de manifestare a jurisdiciei sale asupra acestuia, stabilind i limitele geografice n care i pn la care se manifest puterea
40

Asupra caracterelor puterii de stat i a celor sociale a se vedea T. Drganu, Drept constituional, op.cit., pag. 118-119; asupra unor definiii date statului a se vedea: Colectiv, Teoria general a statului i dreptului, op.cit., pag. 50-51. 41 Asupra raporturilor de anterioritate sau posterioritate dintre societate i fenomenul politic a se vedea I.Deleanu, Drept constituional i instituii politice (Teoria general), vol. I, Bucureti, 1991, pag. 14 i urmtoarele. 47

de stat. La nivelul executivului competena teritorial a organelor centrale i locale, organizarea administrativteritorial, autonomia local, caracterul unitar sau compus al statului sunt doar cteva din implicaiile acestui caracter reflectate n constituirea, organizarea, funcionarea i atribuiile administraiei. Caracterul organizat al puterii publice const n exercitarea acesteia n i prin anumite forme instituionalizate (numite autoriti publice sau puteri n stat) ce exercit anumite atribuii sau funcii (legislativ, executiv i judectoreasc) i grupeaz persoane ce au o calitate determinat (parlamentari, funcionari i magistrai), constituii n organe sau autoriti publice unice sau centrale ori rspndite n teritoriu conform structurii (unitare sau federale) a statului i a mpririi administrativ-teritoriale a acestuia. Caracterul coercitiv al puterii publice const n posibilitatea impunerii cu fora a voinei ce consacr juridic interesele sociale generale oricrui membru, categorie sau colectivitate social, inclusiv celor care au nclcat legea. Numai puterea de stat deine n societate monopolul constrngerii fizice dispunnd de mijloace proprii i adecvate necesare realizrii ei, sarcin ce revine spre executare unor autoriti executive specializate (poliie, armat, executori, etc.). Caracterul unic al puterii publice const n faptul c pe teritoriul unui stat nu pot coexista mai multe puteri publice distincte i opuse ca forme organizate a unor interese socialpolitice fundamentale divergente, una din ele trebuind necesarmente s se impun i s o exclud pe cealalt sau pe celelalte. Trebuie ns fcut cuvenita distincie ntre unicitatea puterii vzut ca ansamblu omogen organizat n promovarea unitar a acelorai interese i modul ei concret de exercitare prin diviziunile categoriale ale sistemului autoritilor publice numite i puteri (legislativ, executiv i judectoreasc).

48

Caracterul deplin al puterii publice const n modul nelimitat n care se exercit, comparativ cu oricare puteri sociale existente i recunoscute care au un domeniu limitat de aciune (partide, sindicate, asociaii, etc.) i care nu pot ngrdi realizarea ei. Caracterul suveran al puterii de stat este acea trstur n conformitate cu care ea este prioritar i primordial oricrei alte puteri sociale interne fa de care este suprem sau puteri publice externe fa de care este independent. Aceasta nseamn c orice putere social intern este limitat n exercitarea ei la condiiile stabilite sau recunoscute de puterea public, iar pe plan extern alte state sau organisme internaionale nu pot, de regul, s-i impun voina intervenind n afacerile altui stat ce respect normele unanim admise ale dreptului internaional i prevederile tratatelor la care este parte. Deoarece sarcinile puterii publice nu se pot realiza de ctre o singur autoritate de stat dat fiind dimensiunea teritorial i cea numeric a populaiei statul este alctuit din mai multe organe de stat sau autoriti publice, ce realizeaz multiple activiti vitale pentru desfurarea normal a vieii sociale constituite n sisteme sau mecanisme, respectiv aparat de stat. n cadrul lor distingem aa-numitele puteri ndeplinind funciile sau activitile fundamentale legislativ, executiv i judectoreasc. Autoritatea public sau organul de stat reprezint componenta structural de baz i forma organizatoric distinct de constituire i manifestare a puterii publice alctuit din una sau mai multe persoane i care este nzestrat cu capacitatea juridic de a participa n nume propriu la nfptuirea sarcinilor revenind n mod specific puterii publice. Persoanele fizice care alctuiesc autoritile de stat au calitatea de parlamentari, funcionari i magistrai (dar i

49

alte caliti, de pild, consilieri), fiind, de regul, numite sau alese (mai rar desemnate, primul ministru, guvernul). Organizarea de stat reprezint modul de constituire a puterii publice, respectiv modalitile existenei i nfptuirii acesteia.42 Studiul organizrii de stat i a sistemului de autoriti presupune: - cunoaterea modului de organizare sau constituire a componentelor ce alctuiesc organele publice; - cercetarea modului de funcionare i a raporturilor n care se afl autoritile de stat ntre ele; - analiza sarcinilor, atribuiilor i competenelor organelor n cauz. Teoria organizrii administraiei publice reprezint n ansamblul ei o totalitate de cunotine teoretice cu aplicabilitate practicat privind sistemul autoritilor administraiei publice i structura acestuia, sub aspectul constituirii, organizrii, funcionrii i a atribuiilor elementelor sale componente.43

2. Noiunea de autoritate a administraiei publice

Autoritatea administrativ reprezint acea categorie a autoritilor publice sau de stat cu o structur stabil i o activitate continu, nzestrat cu capacitatea juridic administrativ care-i permite participare n nume propriu la nfptuirea puterii executive n limitele competenei legal determinate. Din aceast definiie rezult trsturile organelor executive:
42

M. Lepdtescu, Sistemul organelor statului n R.S.R., Editura tiinific, Bucureti, 1966, pag. 70 i urmtoarele. 43 Asupra diverselor definiii i sensuri a se vedea R. Ionescu, op.cit., pag. 108-110; I. Iovna, op.cit., pag. 88-90; A. Iorgovan, n Drept administrativ i tiina administraiei (Organizarea administraiei de stat), T.U.B., 1983, pag. 16; Al. Negoi, op.cit., pag. 107-108. 50

- Organele executive sunt o categorie de autoriti publice sau de stat, adic forme organizatorice constituite n sistemul autoritilor publice, a administraiei publice, n cazul dat, n frunte cu Guvernul, ns unele din ele pot funciona i pe lng sau n subordinea altor organe de stat (Parlament, Preedinie, etc., aa este de pild, cazul Serviciului Romn de Informaii) sau pot fi nesubordonate (de exemplu, BNR, Consiliile Locale), funcionnd ca autoriti autonome. - Autoritile executive sunt forme organizatorice stabile, ca structur i activitate, determinat de permanena i consistena sarcinilor ce trebuie s le nde-plineasc, ceea ce nu exclude posibilitatea ncredinrii temporare de sarcini sau chiar a crerii de organe cu caracter temporar dat fiind provizoratul sarcinilor.44 - Organele administrative dispun de capacitatea juridic administrativ cu caracter special care le confer calitatea de a participa la raporturile administrative, respectiv aptitudinea limitat de a avea i de a exercita drepturi i, dup caz, de a ndeplini obligaii n nume propriu. Precizm c, dei, n general, nsi capacitatea confer calitatea de a participa n nume propriu la raporturile juridice ca subiect de drept, totui trebuie s remarcm c n cazul dreptului administrativ se ntlnesc organe avnd competene dintre cele mai diferite (decizional sau de execuie, proprie sau delegat, principal sau auxiliar)45 motiv pentru care unele dintre ele nu pot participa n nume propriu ci doar n numele altuia la
44

Aa este, de pild, cazul comisiilor instituite pentru stabilirea dreptului de proprietate conform Legii fondului funciar nr.18/1991, cu modificrile ulterioare. 45 De exemplu, pe lng Guvern funcioneaz, ca organe centrale de specialitate ale administraiei de stat, comisii naionale i alte organe asimilate acestora, cum sunt departamente, agenii, oficii, secretariate i subsecretariate de stat care se nfiineaz potrivit legii (art.12 din Legea nr. 90/2001 pentru organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor, modificat i completat prin Legea nr.23/2004). 51

realizarea puterii publice, neavnd capacitate ci doar o anumit competen, dei sunt organe de stat (de exemplu, delegaia permanent a consiliului judeean, biroul executiv al guvernului, conform legilor anterioare nr.69/1991, i nr.37/1990). - Prin atribuiile exercitate organele administraiei publice nfptuiesc activitatea executiv a statului, ca form fundamental de activitate public46 sau funcie esenial a acestuia. Din aceast cauz orice organ de stat care desfoar n subsidiar i activiti executive dei nu face parte din sistemul ierarhic al administraiei publice47, precum i organele care sunt n subordinea altor categorii de puteri ale statului s fie, totui, i autoriti48 administrative sau, dup caz, numai autoriti administrative prin atribuiile ndeplinite i natura actelor de putere emise.

3. Locul i prile componente ale autoritilor administraiei publice

Locul pe care-l ocup administraia49 n sistemul autoritilor publice este determinat de modul de constituire, organizare i funcionare, precum i de atribuiile ce i revin n realizarea sarcinilor specifice comparativ cu celelalte puteri sau sisteme de autoriti. Organele executive sunt, de regul, alctuite din persoane numite i, mai rar, alese50 n funcie, spre deosebire
46

Asupra noiunii de form fundamental, T. Drganu, Drept constituional, pag. 251. 47 De pild organele de conducere n cadrul parlamentului emit acte administrative de autoritate nesupuse controlului judectoresc (art.2 lit.a teza a II-a) conform legii contenciosului administrativ nr.29/1990. 48 Probabil n acest sens larg se face referire la actele unei autoriti administrative ce vatm un drept (art.1 din Legea nr.29/1990). 49 R. Ionescu, op. cit., pag. 100 i urmtoarele 50 De exemplu, primarii, conform art.61 alin.1 din Legea administraiei publice locale nr.215/2001. 52

de componena puterii legislative alctuit numai din persoane alese. Apoi, funcionarii acestor organe sunt subordonai ierarhic fiind revocabili din funcie, comparativ cu magistraii51 care, n cazul judectorilor sunt independeni n activitate i inamovibili n funcii, iar procurorii dispun de stabilitatea funciei. Prin activitatea lor autoritile administrative asigur punerea n executare i executarea n concret a legilor, procesul activitii executive incluznd, astfel adoptarea de acte normative, emiterea actelor individuale, executarea i controlul ndeplinirii acestora din urm. Spre deosebire de reglementarea legislativ, cea executiv are, ns, un caracter, de regul, secundar i derivat ntemeindu-se pe lege sau neputnd nici mcar s intervin n domenii rezervate exclusiv legislativului, cum este cazul legilor organice. Aplicarea actelor administrative individuale nu mbrac, spre deosebire de aplicarea judiciar a legii, prin hotrrea judectoreasc, aspectul de soluionare a unui conflict dedus judecii n urma nclcrii legii, cu putere de adevr local sau de autoritatea lucrului judecat, ci de executare concret a regulilor juridice n procesul realizrii lor curente, eventual sancionarea abaterilor contravenionale (de gravitate totui mai redus). Numai n mod cu totul excepional executivului i se poate ncredina, prin lege, judecarea unor nclcri ale legii n cadrul jurisdiciilor administrative speciale organizate n interiorul su (de exemplu, n materie fiscal, electoral, etc.). Aadar, puterea executiv i sistemul ei de autoriti, ocup un loc intermediar dei pe acelai plan sau nivel al puterilor n stat ntre legislativ i judiciar de care se distinge, dei parial se aseamn. Prile componente ale autoritilor administrative publice, respectiv elementele ce le alctuiesc structura, sunt formate din personalul acestora, mijloacele materiale i cele
51

A se vedea art.124 (3), 125 (1) din Constituie. 53

financiare cu care sunt nzestrate, precum i competena de care dispun,52 dup caz, capacitatea juridic pe care o exercit. Studiul acestor componente structurale se face att de tiina dreptului administrativ, mai ales sub aspectul juridic al problematicii funciei, competenei i capacitii administrative, ct i de tiina administraiei sub aspectul recrutrii, repartizrii i promovrii personalului, a sarcinilor organelor administrative i a mijloacelor materiale din dotare, n timp ce tiina dreptului financiar i unele tiine economice abordeaz aspectele economico-financiare ale acestor instituii bugetare.

4. Sarcinile, atribuiile, competena i capacitatea autoritilor administraiei publice

Sarcinile administraiei publice reprezint obiectivele pe care aceste organe de stat trebuie s le realizeze n cadrul activitii executive pe care o desfoar.53 Aceste obiective sau scopuri determinate au la baz anumite interese de stat, corespunztor nevoilor sociale reale. Astfel, de pild, nevoilor locative ale individului uman le corespunde interesul autoritilor executive pentru dezvoltarea construciilor de locuine dintr-o unitate administrativ-teritorial, ca sarcin administrativ specific. n vederea realizrii sarcinilor executivul are anumite atribuii legale, adic complexul de drepturi i obligaii de care dispune administraia54 sau sfera de autoritate ori mputer-nicirile cu care a fost investit i care, n cazul dat, constau n stabilirea orientrilor generale privind organizarea i
52

R. Ionescu, op. cit., pag. 110; I. Iovna, op. cit., pag. 173; Al. Negoi, op. cit., pag. 104; A. Iorgovan, op. cit., pag. 26-27. 53 I. Vntu, M. Lepdtescu, I. Merlescu, M. Anghene, Sfaturile populare, organe locale le puterii de stat n R.P.R., Editura Academiei, Bucureti, 1964, pag. 91. 54 Idem, op. cit. 54

dezvol-tarea urbanistic a localitilor, inclusiv amenajarea teritoriului. ntre sarcin i atribuie exist o strns legtur deoarece ultima reprezint nvestirea conferit pentru realizarea celei dinti. Diferena ntre ele este uneori determinat i de felul organului executiv chemat s le realizeze. De pild, poziia ierarhic (de conducere sau de subordonare), nivelul (local sau central), precum i sfera competenei materiale (general sau special) a organului determin o anumit nzestrare atribuional i mijloace diferite chiar n realizarea acelorai sarcini. Astfel, de exemplu, corespunztor, sarcinilor de natur economic, guvernul are ca atribuie, printre altele, stabilirea msurilor pentru introducerea i dezvoltarea economiei de pia, n condiiile prevzute de lege,55 n timp ce la nivel local, aceleai atribuii au caracter aplicativ pentru i fa de msurile guvernamentale, i se concretizeaz, de pild, n ncurajarea liberei iniiative, n condiiile legii.56 Competena este ansamblul activitilor cu i fr semnificaie juridic svrite de un organ n vederea realizrii atribuiilor sale. n sens juridic larg ea reprezint numai activitatea (actele i faptele) cu caracter juridic, iar n sens restrns cuprinde numai ansamblul actelor juridice pe care le poate emite o autoritate n condiiile sau cazurile prevzute de lege. n exemplul dat, guvernul are competena de a elabora proiecte de legi viznd regiile autonome i societile comerciale sau impozitul pe venituri, etc., iar la nivel local se emit autorizaii administrative pentru ntreprinztori. Legea cadru a descentralizrii nr.195/2006, n art.2, lit. c), definete competena ca un ansamblu de atribuii legale stabilite care confer autoritilor administrative drepturi i obligaii de a duce n nume propriu n realizarea puterii publice
55 56

Art.14 lit.f. Din Legea nr.37/1990 abrogat prin Legea nr.90/2001. Art.20/2 lit. s din Legea administraiei publice locale nr 69/1991 abrogat prin Legea nr. 215/2001. 55

i sub propria responsabilitate o activitate de natur administrativ. Competena are urmtoarele trsturi:57 - are un caracter legal, fiind prevzut de lege sau de acte ntemeiate pe ea; - are un caracter propriu (distinct) sau personal, aparinnd numai autoritii creia i-a fost conferit, neputnd fi transmis alteia, dup cum un organ nu se poate substitui altuia, dect excepional n cazurile expres prevzute (de pild, cazul delegrii sau repartizrii de atribuii sau a nlocuirii sau suplinirii n funcie); - competena are un caracter obligatoriu ceea ce nseamn c, de regul, exercitarea ei nu este o facultate pentru titular, de genul dreptului subiectiv, deoarece drepturile conferite autoritii fa de cellalt subiect al raportului juridic sunt adevrate ndatoriri fa de lege, organul trebuind s-i manifeste competena, ntr-un fel sau altul, dac i-a fost adresat o solicitare58 sau o sesizare fa de care ar avea, de pild, chiar un drept de apreciere legal recunoscut; - competena are, de regul, un caracter permanent n sensul c, odat ncredinat, ea este exercitat n mod continuu, repetat i necondiionat exceptnd cazurile de competen temporar sau ale organelor temporare ce au o competen similar. Capacitatea juridic administrativ reprezint aptitudinea conferit de lege unei autoriti publice, de regul executive, de a avea drepturi i obligaii exercitate sau ndeplinite n mod limitativ i n nume propriu n cadrul realizrii puterii publice.
57

I. Iovna, op. cit., pag. 108-114; M. Anghene, Competena organelor administraiei de stat, n Studii i cercetri juridice, nr. 4/1965, pag. 622624; A. Iorgovan, op. cit., pag. 66-67.
58

De altfel, refuzul nejustificat de a satisface o cerere privitoare la un drept subiectiv permite celui vtmat acionarea n justiie a administraiei. 56

n raport de capacitate, ca aptitudine, competena este cea care-i determin coninutul i limitele deoarece, spre deosebire de persoanele fizice care au o capacitate general ca aptitudine nelimitat n dobndirea drepturilor i obligaiilor de orice fel, cu excepia interdiciilor expres prevzute capacitatea organelor de stat, n cazul dat a celor administrative, este special, adic limitat numai la actele i faptele prevzute de lege i strns determinate de drepturile i obligaiile limitativ atribuite. Capacitatea juridic confer calitatea de subiect de drept, distinct de cea de simpl parte a raportului juridic, adic de a fi titularul unor anumite drepturi i obligaii care se cer a fi ntrunite de o anumit autoritate executiv n cazul dat dar prin care aceasta se i difereniaz de o alt autoritate public, i cu att mai mult, de persoanele fizice i juridice fa de care se prezint ca un subiect calificat al raportului administrativ. Legea cadru a descentralizrii, nr.195/2006, n art.2, lit. b), definete n sens managerial capacitatea juridic administrativ ca ansamblu resurselor materiale, instituionale i umane de care dispun autoritile administrativ-teritoriale, precum i aciunile pe care le desfoar pentru exercitarea competenelor legale stabilite, ori urmnd a fi stabilite n condiiile legii. Capacitatea administrativ are unele trsturi:59 - este proprie numai respectivei autoriti vzute ca entitate executiv distinct, n vreme ce competena se ntlnete i la nivelul structurilor sau diviziunilor interne ori a funcionarilor care-i au competenele specifice atribuiilor i funciilor exercitate derivate din cele ale organului din care fac parte, dar subsumate acestora; - capacitatea juridic are un caracter exclusiv, adic nu poate fi transmis sau delegat, spre deosebire de competen,
59

R. Ionescu, op. cit., pag. 145 i urmtoarele. 57

pentru c altfel s-ar pierde nsi calitatea de subiect de drept la care nu se poate renuna; - ct vreme capacitatea juridic este aptitudinea de a aciona numai n nume propriu, ca subiect, competena nepresupunnd o astfel de calitate poate fi exercitat i n numele altuia. Sarcinile, atribuiile, competena i capacitatea juridic definesc statutul propriu al autoritii publice respective. Alturat capacitii administrative organele executive pot avea i alte capaciti juridice cum sunt cele de natur civil, de dreptul muncii ceea ce le confer i calitatea de persoan juridic sau de subiect al raportului de munc de unde i competena de a ncheia contracte civile sau de munc. Nu este obligatoriu ca toate organele executive s aib n paralel i asemenea capaciti distincte, dar din moment ce o autoritate public dispune de asemenea capaciti juridice neadministrative, ea trebuie s aib n mod obligatoriu i capacitatea executiv. Situaia contrar nu este ns obligatorie, adic faptul c un organ nzestrat cu capacitate administrativ s trebuiasc s aib i capacitate civil sau de dreptul muncii, el putnd avea, de pild, doar unele elemente ale acestora (de pild, poate ncadra n anumite funcii de execuie sau nu poate desface contractul de munc, poate ncheia anumite contracte civile i pn la o anumit valoare, etc.). Personalitatea juridic a organelor administrative poate fi civil sau de drept privat (cnd au n proprietate bunuri din domeniul privat) i personalitate juridic de drept public (cnd sunt proprietare ale bunurilor domeniului public).60 Personalitatea juridic civil poate fi expres consacrat prin norme sau poate rezulta din reunirea condiiilor prevzute de legea civil,61 respectiv organizare, patrimoniu i scop, care la nivelul
60

Art.4 alin.2 din Legea administraiei publice locale nr 69/1991 (abrogat) i art.19 din Legea nr.215/2001. 61 Decretul nr.31/1954 privitor la persoanele fizice i persoanele juridice. 58

autoritilor executive se realizeaz prin existena unui plan propriu de cheltuieli i dreptul de a dispune independent de creditele bugetare acordate (art.26, lit. a din Decretul nr. 31/1954). n unele situaii speciale autoritile administrative pot reprezenta statul ca persoan juridic (n cazul bunurilor abandonate, a succesiunilor vacante), de pild, Ministerul Economiei i Finanelor, precum i organele sale teritoriale, iar la nivelul local, comunele, oraele i judeele sunt persoane juridice de drept public avnd deplin capacitate, posednd un patrimoniu i exercitndu-i autoritatea n limitele administrativ - teritoriale stabilite (art.19 din Legea nr.215/2001).

5. Clasificarea sarcinilor i competenelor administrative

Dup natura lor62 distingem sarcini de conducere i organizare, pe de o parte, i sarcini de prestaie, pe de alt parte. Sarcinile de conducere i organizare se realizeaz prin aciuni de organizare a executrii i executarea n concret a legilor i a altor acte constnd din emiterea de acte normative sau de prescripii n diverse domenii de interes naional sau local. Sarcinile de prestaie sau de execuie vizeaz sarcini privitoare la satisfacerea unor nevoi sociale concrete ale unei colectiviti sau ale membrilor ei, realizate pe cale aplicativ, concret, individual, fie prin acte juridice (de pild, organizarea de servicii publice, eliberarea de autorizaii necesare efecturii diverselor activiti private, ncheierea de contracte), ori fapte juridice materiale sau operaiuni administrative (de pild, recensmntul populaiei, vaccinarea acesteia, colarizarea obligatorie prin nvmntul general), etc.;
62

Al. Negoi, Drept administrativ i elemente de tiina administraiei, T.U.B., Bucureti, 1988, pag. 83 i urmtoarele. 59

 Dup sfera lor de cuprindere distingem sarcini generale i sarcini speciale.63 Sarcinile generale se grupeaz, la rndul lor, n sarcini de concepie i sarcini de direcie.64 Sarcinile de concepie vizeaz obiectivele cu caracter general de politic administrativ incluznd sarcini de informare, de prevedere, de planificare i de organizare. Activitatea de informare vizeaz cunoaterea nevoilor sociale reale care impun o anumit conduit executiv constituind baza informaional a viitoarelor decizii administrative. Informarea se realizeaz prin intermediul serviciilor de specialitate ale unei autoriti de pild, de informare, de studii, de sintez, etc. i se ntemeiaz pe diverse surse cum sunt solicitrile adresate executivului n scris sau oral (cereri, reclamaii sesizri, propuneri, etc.), pe semnalrile din presa scris i audio-vizual, pe constatrile oficiale concretizate n rapoarte i referate, pe comunicrile altor autoriti, anchete sociologice, etc.. Sarcinile de prevedere sau de prognoz vizeaz anticiparea evoluiei cerinelor sociale crora administraia va trebui s le fac fa n viitor, cum ar fi, de pild, evoluia demografic, gradul de ocupare al populaiei, fluctuaia forei de munc, fenomenul navetismului i migraiei demografice, construcia de locuine, etc. Sarcinile de planificare se refer la alocarea mijloacelor materiale i financiare, precum i a resurselor umane necesare realizrii n acord cu sarcinile de prevedere. Ele tind s concretizeze soluii n vederea realizrii obiectivelor. Sarcinile organizatorice relev rolul ordonator al administraiei, fiind numeroase i variante, viznd att realizarea cadrului instituional ct i acional al activitii executive pen-

63 64

Al. Negoi, tiina administraiei, op. cit., pag. 55 i urmtoarele. R. Drago, Les missions de ladministration, Traite de science administrative, Paris, Mouton, 1966, pag. 239 i urmtoarele 60

tru nfptuirea sarcinilor ei specifice (de exemplu, instituionalizarea minorilor abandonai). Sarcinile de direcie ale administraiei pun n eviden aciunea directoare sau aciunea de orientare a acesteia asigurdu-se unitatea de comand i de aciune executiv la cele mai diferite nivele i structuri administrative, inclusiv realizarea controlului utilizrii mijloacelor i al executrii dispoziiilor. Sarcinile speciale sau tehnice ale administraiei se circumscriu unor obiective concrete, precis determinate, la nivelul fiecrei autoriti, iar dup coninutul lor constau n sarcini economico-financiare, sociale, sanitare, cultural-educative i de instruire, de aprare, de reprezentare, iar dup aria de cuprindere sunt naionale i locale. Constituie sarcini de nivel naional, de pild, sarcinile de reprezentare a statului n exterior prin ministere (Ministerul Afacerilor Externe) i sarcini de aprare naional prin aceleai organe (Ministerul Aprrii Naionale). Sarcinile economico-financiare, sociale, culturale, de nvmnt se constituie n grupa sarcinilor de gestiune de nivel naional sau local realizate prin intermediul serviciilor publice (nvmnt, sntate, cultur cu instituiile aferente), ca i a regiilor sau companiilor naionale sau locale autonome (a transportului feroviar, telecomunicaiilor, distribuiei energiei electrice, termice, gazului metan, apei, transportului urban n comun, salubritate, etc.). n privina clasificrii competenei autoritilor administraiei publice ea se face dup diverse criterii.65 Dup coninutul de cuprindere, sfera de ntindere incidena i durata ei, competena poate fi material, teritorial, personal i temporal. Competena material (ratione materiae) este forma de competen ce are n vedere natura raporturilor sociale intra65

R. Ionescu, op. cit., pag. 110-112; I. Iovna, op. cit., pag.123-125; A. Iorgova, op. cit., pag. 68-69; Al. Negoi, op. cit., pag. 66-68, 106-107. 61

te n cmpul de activitate al unui organ. Aceast competen poate fi, la rndul ei, general atunci cnd autoritatea care o exercit poate decide n toate problemele eseniale ale activitii executive n ansamblul ei sau n diversele sale laturi specifice, att la nivel naional ct i la cel local, cu excluderea situaiilor n care competena s-a atribuit expres altei autoriti, sub un anumit aspect. n aceast categorie se cuprind guvernul, prefectul, consiliile locale i judeene. Competena special reprezint situaia n care organul poate aciona ntr-un mod foarte limitat pe ramur sau domeniu n probleme ale activitii executive centrale i locale riguros determinate. n aceast cate-gorie intr ministerele, alte organe centrale ale administraiei publice, precum i serviciile deconcentrate de specialitate ale administraiei publice n teritoriu. Competena general nu trebuie neleas ca o sum aritmetic a competenelor speciale deoarece ceea ce aparine uneia nu se poate exercita de ctre cealalt, ci doar ca o rezultant sintetizatoare necesar asigurrii unei conduceri administrative generale a ntregii activiti executive n mod unitar la acelai nivel al organizrii de stat (centrale sau teritoriale). Competena teritorial (ratione loci) desemneaz limitele spaiale sau geografice n care se manifest competena material a unui organ public, n care sens distingem o competen central sau naional cuprinznd ntreg teritoriul statului i o competen local limitat la anumite poriuni din teritoriu, de regul corespunztoare unitilor administrativteritoriale (jude, ora, comun) sau n funcie de alte criterii (de pild, regionalele C.F.R. delimitate pe criterii interjudeene). Competena personal (ratione personae) este determinat de calitatea persoanei sau a subiectului de drept n funcie de care se declaneaz incidena aciunii normei i a autoritii (cetean sau strin, major sau minor, civil sau
62

militar, etc.). Astfel, de pild, n materia sanciunilor contravenionale calitatea de militar n termen66 este hotrtoare n modul de aplicare a sanciunii care nu se dispune de organul administrativ competent, procesul-verbal constatator fiind trimis comandantului unitii din care face parte contravenientul, spre a i se aplica, dac procesul verbal este ntemeiat, msuri disciplinare. Competena temporal (ratione temporis) desemneaz limitele n timp ntre care o autoritate i desfoar activitatea. n acest sens competena este permanent atunci cnd nu se stabilesc asemenea limite, cazul majoritii organelor executive, i temporar cnd exist asemenea limite fixate n activitatea unui organ. Competena temporar nu se confund cu organele temporare i nici cu actele temporare. n acest sens o autoritate cu activitate permanent poate primi i competene temporare. Exist i organe administrative temporare, anume create pentru soluionarea unor sarcini provizorii, care au ntotdeauna o competen numai temporar, cum ar fi de pild, cazul comisiilor locale constituite n scopul stabilirii dreptului de proprietate n materie funciar,67 ori diversele comisii de recensmnt sau cele n materie electoral, care-i nceteaz activitatea la realizarea sarcinilor pentru care au fost nfiinate ori la data fixat prin lege. Actele administrative normative cu caracter temporar produc efecte limitate n timp pn la intervalul de timp sau data prevzut de ele sau de actul superior ori pn la ncetarea consecinelor evenimentelor care le-au determinat adoptarea (calamiti naturale, de pild) dup care i nceteaz efectele ieind din vigoare. Aceste acte pot fi emise att de organe cu activitate permanent ct i de organe cu caracter temporar (de
66

Art.44 din Ordonana Guvernului nr.2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor. 67 Art.11 din Legea fondului funciar nr.18/1991 (republicat), n redactarea sa iniial. 63

pild, diverse comandamente constituite pe plan local n situaii de calamiti). Precizm c aciunea n timp a unui act normativ nu este determinat de caracterul permanent sau temporar al competenei autoritii care l-a emis, deoarece manifestarea de voin odat produs are o existen independent de autorul ei, fie el i organ temporar. De aceea este posibil ca un act temporar s fie emis de o autoritate permanent dup cum un act stabil68 s provin de la un organ temporar. O situaie special se ridic n cazul autoritilor administrative alese (primari, consilii locale) sau desemnate (guvern) cnd nu se pune ns problema competenei temporare a organului, ci doar a limitrii n timp a mandatului pentru care au fost alei membrii ce l compun. Dup caracterul i principiile care i stau la baz competena autoritilor administrative poate fi contencioas sau jurisdicional, cnd ea soluioneaz un conflict dedus judecii sale emind un act jurisdicional avnd stabilitatea unei hotrri judectoreti, i competen nejurisdicional sau necontencioas sau de administraie activ lipsit de aceast trstur i limitat la organizarea aplicrii legii. Legea cadru a descentralizrii nr.195/2006, mai distinge ntre competene exclusive, delegate i partajate (paralele sau concurente).

68

Este cazul adeverinelor privind dreptul de proprietate funciar eliberate de comisiile prevzute de Legea nr.18/1991, modificat prin Legea nr. 1/2000 64

Capitolul 5 Sistemul, structura i clasificarea autoritilor administraiei publice

1. Noiunea sistemului autoritilor administraiei publice
Prin sistem nelegem un ansamblu coerent de elemente reunite i aflate n relaii de interdependen. Prin structura unui sistem desemnm modul de organizare sau de dispunere intern a elementelor componente ale sistemului. Sistemul autoritilor publice reprezint ansamblul formelor organizatorice prin care se manifest sau se exteriorizeaz puterea public, aflate ntr-o strns unitate i relaii de interdependen determinate de modul de exercitare al acestei puteri. ntre organele statului exist i deosebiri determinate de forma specific n care contribuie la realizarea puterii publice, motiv pentru care ele se grupeaz dup forma fundamental sau funcia esenial pe care o desfoar n subsisteme distincte i anume legislativ, executiv i judectoresc, numite i puteri. Privit n mod distinct sistemul puterii executive sau al administraiei publice se prezint ca o grupare ce nfptuiete activitatea executiv n mod unitar prin raporturile ierarhice n care se afl autoritile componente unele fa de altele avnd n frunte guvernul, organ suprem. Aceste autoriti sunt elemente structurale ale ntregului a crui unitate este asigurat i de trsturile lor comune reieite din modul de alctuire, funcionare i atribuii, precum i din activitile desfurate.
65

Relaiile ierarhice exprim legtura dintre formele de organizare a puterii, respectiv dintre organele ce compun sistemul administrativ. Relaiile au caracter ierarhic datorit nivelelor de competen material i teritorial diferit a respectivelor autoriti ceea ce le deosebete pe plan vertical pe cele asemntoare i pe plan orizontal pe cele diferite. Dup poziia unui organ fa de altul n cadrul relaiei ierarhice distingem relaii de supraordonare i relaii de subordonare. Relaiile de supraordonare definesc poziia specific a unui organ superior fa de altul inferior prin puterile conferite n cadrul aceluiai sistem. Relaiile de subordonare exprim poziia i legturile n care se afl un organ ierarhic inferior dependent fa de un organ ierarhic superior. Aprecierea poziiei unui organ n raport de altul depinde de sistemul de referin utilizat. Astfel, de pild, un organ judeean dei poate fi ierarhic supraordonat fa de unul municipal, poate fi subordonat unui organ central care i este ierarhic superior. n general, cu ct ne aflm pe o treapt ierarhic mai nalt a organizrii sistemului administrativ cu att crete numrul organelor supra i subordonate, iar cu ct ne aflm pe o treapt ierarhic mai joas numrul organelor subordonate scade. Existena ierarhiei administrative n care se cuprind autoriti supra i subordonate, centrale i locale, de conducere i de execuie, exprim caracterul nu numai unitar dar i centralizat al organizrii de stat n general, a celei administrative n special, n care relaiile ierarhice se stabilesc (direct sau indirect) din treapt n treapt asigurnd omogenitatea puterii executive ca sistem i aciune. Ceea ce asigur existena i desfurarea omogen a relaiilor ierarhice este att unitatea ct i diferena, n aceast unitate, a competenei materiale i a celei teritoriale a respectivelor autoriti.69 ntr-adevr, dou organe avnd aceeai
69

R. Ionescu, op. cit., pag. 122. 66

competen material (un minister i organul su din teritoriu), dar o competen teritorial diferit n sensul c una o subsumeaz pe cealalt de pild, una naional i alta local, se vor afla n raporturi ierarhice. Pe de alt parte, un organ de acelai nivel teritorial, avnd o competen material mai larg, de pild, general, apare supraordonat fa de un alt organ de nivel teritorial similar, dar avnd o competen material mai ngust, special (de exemplu, guvernul n raport de ministere). Sub aspectul competenei materiale distingem competena general i competena special, prima avnd o sfer mai larg de cuprindere dect cea de a doua pe care o subsumeaz, i de regul, o subordoneaz, iar sub aspectul competenei teritoriale se constituie dou nivele, unul central sau naional i altul teritorial sau local subsumat celui dinti, iar cel din urm nivel cunoscnd, la rndul su, n cazul rii noastre, corespunztor organizrii administrativ-teritoriale, dou trepte ierarhice i anume treapta judeean (a municipiului Bucureti) i treapta localitilor centre administrative, respectiv municipiile (i sectoarele municipiului Bucureti), oraele i comunele. Rezult c, n principiu, la identitatea de competen teritorial diferenierile de competen material stau la baza raporturilor ierarhice, n timp ce n cazul similitudinii de competen material distinciile de competen teritorial determin aceleai raporturi.

2. Supraordonarea i subordonarea ierarhic administrativ

Supra i subordonarea desemneaz raporturile dintre dou organe n temeiul crora unul dintre ele, aflat pe o poziie superioar ntr-un sistem, are anumite drepturi decurgnd din aceasta fa de organul aflat pe o treapt inferioar i care are anumite obligaii fa de organul superior tocmai datorit

67

poziiei n care se afl.70 Raporturile ierarhice administrative opereaz ntre autoritile executive deoarece aceasta nu se subordoneaz altor categorii de organe ale statului. Coninutul acestor raporturi este format din dreptul de a conduce, de a ndruma, de a coordona i de a controla activitatea organului subordonat care, la rndul su, are obligaiile corelative de a ndeplinii dispoziiile organului supraordonat decurgnd din aceste drepturi i n faa cruia este rspunztor.71 Dup unele opinii n coninutul acestor raporturi ierarhice mai intr i dreptul de a nfiina i de a organiza autoriti subordonate.72 Obiectul acestor raporturi l reprezint conduita prilor organe publice corespunztoare drepturilor i obligaiilor ce le revin. Dreptul de a nfiina i organiza autoriti sau organe este expresia cea mai deplin a raporturilor de subordonare deoarece autorul acestei aciuni devine ierarhic superior celeilalte pri, dar o asemenea atribuie este conferit n mod cu totul excepional, limitativ i expres executivului, ntruct, de regul, nsi crearea autoritilor administrative are loc prin lege. Cu toate acestea, Guvernul poate nfiina, potrivit legii,73 diferite organe centrale de specialitate ce funcioneaz pe lng el, altele dect ministerele. Mult mai frecvent este atributul executivului de organiza autoriti subordonate,74 determinndu-le structura, unele atribuii, raporturile cu alte autoriti, prin norme de detaliere a reglementrilor legislative. n acelai atribut se cuprind i alte prerogative cum ar fi, de pild, numi70

M. Anghene, Sistemul organelor administrative n lumina prevederilor Constituiei, n Revista Romn de Drept, nr. 4/1967, pag. 15 71 Dicionar de drept constituional administrativ, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1978, pag. 259. 72 I. Iovna, op. cit., pag. 106. 73 Art.11 din Legea nr.90/2001 pentru organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor. 74 De pild, Hotrrea Guvernului nr.983/1990 privind organizarea i funcionarea Ministerului Mediului (abrogat). 68

rea conductorilor sau efilor organelor subordonate i a structurilor lor interne, aprobarea regulamentelor de organizare i funcionare a acestora, etc.75 Dreptul de a conduce, ndruma i coordona autoritile subordonate este o alt component derivnd din raporturile ierarhice. Dreptul de conducere reprezint acea facultate conferit unui organ ierarhic superior n temeiul cruia el poate emite acte obligatorii pentru autoritatea subordonat i pe care aceasta din urm trebuie s le ndeplineasc, verificnd executarea msurilor dispuse, ceea ce asigur unitatea de aciune a sistemului. Aadar, dreptul de conducere include dreptul de decizie, de ndrumare, de coordonare i de control, n ordinea descrescnd a puterilor conferite, fiecare dintre aceste atribute mai puin dreptul de decizie, care este chintesena conducerii putnd subzista independent i n afara raporturilor ierarhice, putnd fi ncredinate, n mod distinct, i altor autoriti executive nesupraordonate fa de organul cu privire la care ele se exercit. De aceea este de fcut meniunea c din dreptul de conducere ierarhic decurg toate celelalte drepturi mai reduse ca i prerogative ce formeaz coninutul raporturilor ierarhice, chiar dac o lege de organizare i funcionare nu le-ar mai enumera. Pe ct vreme aceleai drepturi pentru a fi exercitate de alte autoriti neaflate n raporturi ierarhice cu organele fa de care le-ar manifesta vor trebui ncredinate ntotdeauna expres i limitativ conferite (de pild, unor inspecii i inspectoare). n legtur cu dreptul de ndrumare a organelor inferioare menionm:76

75

De pild, consiliul local aprob regulamente de organizare i funcionare a serviciilor publice (art. 38/2 lit. e din Legea nr. 215/2001). 76 I. Iovna, op. cit., pag 107 i urmtoarele. 69

1. Cu privire la sfera atribuional a organului subordonat, vizat de exerciiul acestui drept, se impune precizarea c ndrumrile pot fi date n legtur cu toate aspectele activitii autoritii inferioare, comparativ cu atributul de ndrumare ce poate fi conferit altei autoriti executive neierarhice n raport cu organul de ndrumat i care vizeaz numai anumite aspecte strict determinate, aa cum este cazul unor inspecii i inspectorate, grzi care, de pild, pot da, n urma verificrii, ndrumri obligatorii de urmat n activitatea organului controlat (n materie financiar, sanitar-veterinar, de protecie a muncii, etc.). 2. ndrumarea se realizeaz pe calea emiterii indicaiilor sau ndrumrilor operative curente cu privire la modul n care organul subordonat trebuie s-i ndeplineasc atribuiile, fie prin intermediul unor reguli generale ce vizeaz competena acestuia din urm (de pild, precizri sau interpretri privind dispoziiile i modul lor de aplicare n materie), ct i pentru cazuri concrete deduse spre rezolvare autoritii sau funcionarului din subordine i fa de care organul sau funcionarul superior sesizat sau din oficiu i exprim punctul de vedere sau opinia. ndrumarea operativ curent i ndatorirea realizrii ei nu este identic cu obligativitatea respectrii normelor juridice cu for superioar deoarece acest din urm aspect nu deriv din raportul de subordonare. ntr-adevr, organele executive sunt inute s respecte i s realizeze i prevederile juridice ale actelor altor organe fa de care nu se afl n raporturi ierarhice, dar a cror competen vizeaz relaiile sociale, din domenii sau ramuri de activitate, avnd tangen i cu atribuiile unor organe din sisteme diferite. Aa, de pild, normele metodologice de elaborare i de execuie a bugetelor locale stabilite de Ministerul Economiei i Finanelor77 trebuie respectate de toate autoritile executive a cror activitate are tangen cu realizarea i
77

Legea privind finanele publice nr.500/2002 70

ntrebuinarea fondurilor bneti publice, indiferent de competena lor material prin care se includ sau nu n sistemul financiar-bancar sau de cea teritorial (de nivel naional, central sau de nivel local, teritorial) i nu numai de ctre organele financiar-bancare din teritoriu subordonate acestui minister. n mod similar, normele Ministerului Sntii i Familiei viznd igiena i salubritatea locurilor de munc trebuie respectate i aplicate de ctre toate autoritile administrative, nu numai de cele fcnd parte din reeaua sanitar. 3. Se pune problema limitelor n i pn la care dreptul de ndrumare se poate exercita, ntruct exerciiul su derivnd din coninutul raporturilor de subordonare este totui limitat de independena operativ de care trebuie cel puin s dispun un organ executiv, ca subiect distinct de drept, ceea ce nseamn c organul superior dei poate interveni n activitatea celui inferior, totui, de regul, nu poate s-l substituie i s-l nlocuiasc pe acesta din urm n atribuiile sale. De la acest principiu exist unele excepii.78 - posibilitatea normativ a organului superior de a abroga acte de reglementare cu for juridic inferioar i, eventual, de a le nlocui cu propriile reguli. n cadrul raporturilor de subordonare operaiunea desfiinrii unui act emis de ctre o autoritate subordonat (adic lipsirea lui de efecte juridice obligatorii garantate de constrngerea public) poate viza i acte individuale ntr-o gam larg prin intermediul suspendrii (ca desfiinare temporar) sau a anulrii ori revocrii (ca desfiinare definitiv a actului juridic). - situaia n care organul superior are dreptul, conferit prin lege, de a exercita o anumit atribuie comun att lui ct i organului subordonat, ea nefiind numai de competena exclusiv a acestuia din urm. n asemenea cazuri i pentru situaii individuale, concrete, autoritatea superioar va putea modifica i chiar nlocui cu propriul act prin care d o anumit
78

I. Iovna, op. cit., pag. 108 71

rezolvare cazului respectiv. Asemenea situaii se pot ivi frecvent prin controlul ierarhic, prin exercitarea cilor administrative de atac sau a recursului ierarhic cnd la nivel superior se d o anumit soluie pe care n mod obinuit o putea emite i autoritatea a crei msur sau act au fost contestate, de pild pentru c au vtmat drepturi legal recunoscute, pe calea reclamaiei.79 - se pune problema rspunderii juridice n cazul msurilor dispuse n urma ndrumrii ierarhice, dac prin ele s-au produs vtmri ale drepturilor legal recunoscute persoanelor. Astfel, actul normativ, inclusiv cel interpretativ prin care un organ superior i exprim un punct de vedere cu privire la aplicare unei dispoziii legale nu constituie un act susceptibil de cenzurare judiciar pe cale contenciosului administrativ.80 Dimpotriv, n cazul aciunii judiciare ndreptate mpotriva unui act administrativ individual care a vtmat un drept aceasta va putea fi formulat i mpotriva funcionarului autoritii prte care a elaborat actul, dac se solicit despgubiri, iar persoana astfel acionat poate chema n garanie pe superiorul su ierarhic de la care a primit ordin scris s semneze actul a crui legalitate este supus judecii.81 Dreptul de control general este un atribut conferit n cadrul raporturilor ierarhice asupra activitii organelor inferioare ceea ce presupune posibilitatea lurii de msuri eficiente pentru eliminarea oricrei deficiene constatate, inclusiv suspendarea sau anularea msurilor ilegale, mai ales a celor
79

De pild, cel vtmat n drepturile sale recunoscute lege nainte de a se adresa justiiei cu o cerere de chemare n judecat a autoritii executive emitente a actului administrativ care l-a lezat, va trebui s introduc o reclamaie la acel organ sau cel ierarhic superior acestuia i numai dac nu este mulumit de soluia dat va putea declana litigiul judiciar (art.5 alin.1, 2 i 3 din Legea contenciosului administrativ nr.29/1990). 80 Decizia nr.2129/1979 a Tribunalului Suprem Secia civil n Culegere de decizii pe anul 1979, pag.305. 81 Art.13 din Legea contenciosului administrativ nr.29/1990 72

juridice, ct i dreptul de a sanciona pn la eliberarea din funcie a celor vinovai de abatere. Caracterul general al controlului denot cuprinderea n verificare a tuturor formelor concrete de activitate subordonat (acte i fapte juridice i nejuridice), att sub aspectul legalitii ct i al oportunitii, precum i, dup caz, a eficienei socialeconomice. Dreptul de control general, fiind un rezultat al raporturilor ierarhice, nu exclude ci, dimpotriv, presupune i verificri limitate sau forme speciale cu un obiect determinat, fr s trebuiasc o consacrare legal expres a acestora. Astfel, respectivele verificri se disting de atributul de control special conferit anumitor organe specializate, de genul organelor cu rol coordonator ntr-un domeniu sau ramur de activitate ori a inspeciilor specializate, neaflate n raporturi ierarhice cu subiectele verificate. n aceast situaie activitatea de control se desfoar asupra autoritii verificate numai prin prisma specializrii competenei, cu excluderea altor aspecte, i numai n baza prevederilor legale exprese. De aceea, ca n exemplele precizate, autoritile sanitare nu pot controla, n afara sistemului lor, respectarea metodologiei financiare, iar organele financiar-bancare nu pot verifica tot n exteriorul lor respectarea normelor igienico-sanitare i de salubritate.

3. Dubla subordonare a unor autoriti administrative

Subordonarea administrativ poate fi deplin i limitat. Este deplin atunci cnd se realizeaz att organic ct i funcional. Subordonarea organic are un coninut larg decurgnd din dreptul organului superior sau pe lng care funcioneaz autoritatea subordonat de a o organiza sub aspectul condu-cerii, de a o finana i de a-i coordona activitatea, expresie a dependenei ierarhice. Subordonarea funcional este mai limitat i are, de regul, n vedere doar
73

simpla coordonare a activitii organului din subordine fa de care se exercit drepturi limitate. Aceast din urm subordonare poate fi atribuit separat unui organ conferind anumite drepturi, n vreme ce subordonrii organice exercitate n paralel i se recunosc drepturi mai extinse (astfel, serviciile publice deconcentrate judeene se subordoneaz organic i funcional fa de minister i numai funcional fa de prefect). Dup modul de exercitare subordonarea poate fi direct, atunci cnd ntre cele dou pri ale raportului ierarhic nu se interpune nici o treapt intermediar (de pild, guvern-minister, guvern-perfect) i subordonare indirect, cnd ntre acestea se interpun una sau mai multe trepte ierarhice ceea ce mijlocete relaia ierarhic (de pild, minister organ teritorial judeean i organ municipal). Dup numrul subordonrilor, avem subordonare unic i subordonare multipl (dubl, tripl, etc.). Dup felul sau natura autoritii fa de care opereaz subordonarea aceasta poate fi exclusiv, respectiv fa de o singur autoritate sau de un singur sistem i subordonare neexclusiv sau mixt, fa de mai multe autoriti, de regul, diferite ca i competen material sau teritorial (de pild, organic fa de una i funcional fa de alta, de exemplu, serviciul public judeean, fa de propriul minister i fa de prefect). Dup poziia subordonrii distingem subordonarea orizontal, de regul, fa de o autoritate de la acelai nivel teritorial (de pild, guvern-minister) i vertical, ntre competene teritoriale diferite, dar materiale asemntoare (de pild, organ central i serviciul teritorial sau organ local specializat). Desigur, toate aceste criterii se pot combina ntre ele dat fiind diferena dintre acestea i finalitatea urmrit. Astfel, de pild, ministerul se subordoneaz organic, direct, unic, exclusiv i orizontal fa de guvern. De asemenea, felul subordonrii influeneaz coninutul raporturilor de subordonare.
74

Aa, de exemplu, subordonarea vertical d expresie conducerii centralizate a statului asigurnd unitatea de comand i de aciune a sistemului n ntregul su, de la primul la ultimul organ, pe cnd cea orizontal asigur doar unitatea la un anumit nivel sau profil teritorial, marcnd latura descentralizatoare a sistemului. n sfrit, avnd n vedere modalitatea direct sau indirect a subordonrii constatm c cu ct urcm pe treptele ierarhiei administrative prevaleaz aciunile (actele) de condu-cere i organizare, mai ales pe cale normativ, n timp ce pe treptele inferioare predomin activitile de execuie cu carac-ter concret realizate prin acte individuale i fapte materiale nejuridice. Dup lrgimea atribuiilor proprii conferite distingem o subordonare centralizat (n formele ei strict centralizate i deconcentrate) i subordonarea necentralizat (n formele ei descentralizate). n administraia public romneasc se mai cunotea i aa-numita dubl subordonare,82 n conformitate cu autoritile sau organele de specialitate locale ale administraiei se subordonau consiliilor locale sau judeene, ct i ministerelor i celorlalte organe centrale de specialitate ale administraiei publice,83 sau cazul Direciilor pentru cultur, culte i patrimoniu ale judeelor i municipiului Bucureti, aflate n subordinea prefecturilor, apoi a consiliilor judeene i Ministerul Culturii i a Cultelor.84 La ora actual pe plan local funcioneaz consiliile locale i judeene, iar prefectul numit de Guvern este reprezen82

Dubla subordonare a organelor locale de specialitate era prevzut de art. 82 din Legea de organizare i funcionare a consiliilor populare nr.57/1968, abrogat. 83 Art.9 din Decretul-Lege nr.8/1990 privind organizarea i funcionarea organelor locale ale administraiei de stat (abrogat prin Legea administraiei publice locale nr.69/1991 i Legea nr.5/1990). 84 Art.2 din Decretul nr.101/1990 privind nfiinarea inspectoratelor pentru cultur ale judeelor i municipiului Bucureti. 75

tantul acestuia din urm avnd atributul de conducere i supraveghere a serviciilor publice ale ministerelor i ale celorlalte autoriti ale administraiei centrale organizate n unitile administrativ-teritoriale.85 n aceste condiii i innd cont de faptul c majoritatea ministerelor au n subordine exclusiv autoritile similare din teritoriu (finane,86 nvmnt, sntate, etc.), noiunea de organ local de specialitate al administraiei publice a fost eliminat. Singura dubl subordonare teritorial existent opereaz fa de serviciile publice deconcentrate aflate n subordinea ministerelor de specialitate i a prefectului care le conduce (art.133/1 din Legea nr. 215/2001). Conform legii cadru a descentralizrii nr.195/2006, n perspectiva imediat o serie de instituii de nvmnt, cultur, sntate, etc, vor trece treptat n subordine local, a consiliilor locale sau judeene.

4. Structura autoritilor administrative

Sistemul autoritilor administraiei publice este un ansamblu unitar avnd o structur determinat, respectiv organe executive, ca elemente distincte, alctuite, la rndul lor, din structuri menite a le permite funcionarea i ndeplinirea atribuiilor. n studiul nostru intereseaz aceste structuri, respectiv compartimentele structurale interne. Probleme de structur nu se ridic n cazul autoritilor sau mai bine spus a funciilor unipersonale, compuse sau exercitate de ctre o singur persoan (ministru, prefect, primar) chiar dac reprezint organul sau funcia de conducere i care poate emite acte juridice n nume propriu, cu efecte interne sau n afara organului condus,
85 86

Art.26/1 din Legea administraiei publice locale nr.215/2001. Art.12 (1) din Hotrrea Guvernului nr.978/1990 privind organizarea i funcionarea Ministerului Finanelor. 76

inclusiv pe plan normativ. n acest sens distingem n mod net ntre organul unipersonal de conducere i funcia exercitat fa de aparatul sau organul ori autoritatea subordonat i cu privire la care opereaz anumite atribuii ale celui care conduce, dup cum i cea dinti are atribuii i competene distincte (de exemplu, ministru-minister, prefect-prefectur, primar-primrie, etc.). Cele mai multe autoriti executive sunt ns alctuite din mai multe persoane constituind o colectivitate organizat n mod unitar i care prin ansamblul ei, ct i prin modul de alctuire, definete organizarea sau structura instituiei, funcionarea ei i modul de ndeplinire a atribuiilor ce i revin. Compartimentul organizatoric al unei autoriti administrative reprezint unitatea structural alctuit din una sau mai multe persoane aflat sub unic conducere i care, n ansamblul su, exercit cu titlu permanent sau temporar atribuii de natur omogen,87 interesnd funcionarea i realizarea activitilor autoritii din care face parte. Aceast unitate structural sau compartiment are o serie de trsturi: - se poate compune dintr-o singur persoan (de pild, oficiul juridic are un jurisconsult sau un consilier juridic) ori din mai multe (de pild, serviciul sau direcia). - fiecare din persoanele ce l compun se afl ntr-o relaie ierarhic de subordonare direct cu un ef ierarhic (de birou, oficiu, etc.) ca organ de conducere unipersonal sau colegial.88 - compartimentele exercit atribuii de natur omogen, adic apropiate, nvecinate sau comune, ceea ce determin, de altfel, nsi reunirea lor n cadrul aceleiai componente structural organizatorice. Aceste atribuii sunt fie necesare
87

A se vedea C. Hido, Proiectarea structurilor organizaionale, Editura Politic, Bucureti, 1974, pag.74. 88 Astfel, n cadrul Ministerului Administraiei i Internelor unele departamente i direcii au organizate consilii militare ca organe consultative ale comandanilor (art.16 din Legea nr.40/1990). 77

asigurrii funcionrii autoritii respective (n cazul compartimentelor funcionale, de pild, cele de administraie, personal, salarizare, financiar, etc) sau ndeplinirii sarcinilor i competenelor proprii (n cazul compartimentelor de specialitate care difer de la organ la organ) manifestndu-se mai ales n exteriorul organului, n relaiile cu terii. - structurile interne dei dispun de competene proprii n realizarea atribuiilor ce le revin nu au, de regul, capacitate juridic proprie deoarece nu pot intra n raporturi juridice directe cu alte subiecte de drept, calitate ce revine numai autoritii din care fac parte, reprezentat de conducerea sa. - n funcie de genul de relaii stabilite ntre persoanele ce compun compartimentele i conductor, n sensul c acestea sunt directe sau indirecte, distingem compartimente simple i compartimente complexe.89 Compartimentul simplu sau elementar este acea unitate structural intern n care ntre conductorul ei i celelalte persoane componente nu se mai interpune alt subiect. De pild, biroul este compartimentul elementar de baz i cea mai mic diviziune structural n cadrul creia eful de birou este singurul care dispune de autoritatea direct asupra subordonailor neexistnd o alt autoritate n acelai sens. Compartimentul complex reprezint o reunire de compartimente elementare sau chiar complexe supuse aceleiai autoriti ierarhice unice. Aceast autoritate are n subordine ierarhic direct pe efii diviziunilor interne de cea mai mare complexitate aflai n subordinea efilor nemijlocit subordonai conductorului autoritii respective. n structura autoritilor administrative distingem biroul, serviciul i direcia, iar n cazul celor centrale (ministere) se mai adaug direcia general i departamentul care au, de regul, urmtoarele caracteristici i anume:
89

C. Hido, op. cit., pag. 116. 78

- birourile se organizeaz pentru ndeplinirea unei activiti omogene care impune o delimitare organizatoric minimal distinct; - serviciul se organizeaz pentru ndeplinirea unor activiti omogene sau pentru mai multe activiti complementare pentru care se cere o conducere unitar; - direcia cuprinde mai multe servicii ori birouri care desfoar activiti ce necesit o coordonare; - direcia general se organizeaz pentru delimitarea unui grup de activiti ce reprezint un domeniu sau un sector de activitate; - departamentul se organizeaz n scopul desfurrii unor activiti care sintetizeaz funcii ale mai multor compartimente inferioare sau care vizeaz coordonarea i orientarea lor de manier global. Fiecare compartiment superior are n compunerea sa structuri inferioare sau mai simple (de pild, departamentul le poate cuprinde pe toate), dintre care unele pot funciona independent n sensul c se subordoneaz direct unei alte structuri, mai precis conducerii acesteia, dect celei imediat superioare. De pild, dei directorul direciei are n subordine efii serviciilor componente, iar acetia pe efii de birou, totui un birou se poate subordona direct directorului de direcie (mai ales dac are atribuii de control). Reglementrile legale stabilesc dimensiunea numeric a personalului care compune un compartiment sub aspectul unui minim pentru fiecare (de pild, 6 pentru birou, 8 pentru servicii, 20 pentru direcie), raportul dintre personalul de conducere i cel de execuie, i chiar crearea de structuri atipice (de pild, oficiul, inspecia) ori n afara autoritii, n teritoriu sau chiar n strintate, toate n funcie de specificul atribuiilor revenind acelui organ, de raporturile sale cu altele. n cazul organelor administrative cu mai multe compartimente complexe prin sistemul delegrilor interne succesive de
79

autoritate se stabilesc relaii sau linii ierarhice ntre conductorii anumitor compartimente. De pild, n cadrul unui minister, de la ministru, secretarul sau subsecretarul de stat ce conduce departamentul la directorul general al direciei generale, continund cu eful de serviciu i terminnd cu eful de birou. Cum ntr-un organism complex se stabilesc mai multe linii ierarhice, conductorii compartimentelor de aceeai mrime i avnd acelai grad de subordonare fa de conducerea autoritii administrative n ansamblul ei, se vor afla la acelai nivel ierarhic. De pild, efii tuturor departamentelor din cadrul unui minister se afl la acelai nivel ierarhic fa de ministru sau efii de birou fa de eful de serviciu. Nivelul ierarhic al unui conductor de compartiment i deci al compartimentului, dei este identic cu cel al structurilor similare (de pild, serviciile ntre ele i fa de birouri) se pot situa pe aceeai linie ierarhic cu al altor compartimente sau diviziuni diferite, mai mici sau mai mari dac exist aceeai poziie de subordonare direct sau pe acelai plan (nivel ierarhic). Aa, de pild, eful unei direcii generale independente poate fi pe acelai plan ierarhic fa de ministru cu eful departamentului din aceeai autoritate executiv, dei, n mod obinuit, direcia ntr n compunerea departamentului. Structura organului administrativ i a legturilor ierarhice (directe i indirecte orizontale i verticale, organice i funcionale) sunt reprezentate grafic prin organigram. Aceasta reflect locul, pe care fiecare persoan i postul pe care-l ocup, l dein n ierarhia administrativ, corespunztor atribuiilor pe care le are n structura n care i desfoar activitatea.90 Organigrama este o reflectare grafic a structurii i posturilor din organul administrativ. A se vedea anexele 1-7. Funcionarul din organele administrative ndeplinete o funcie public, adic un complex de drepturi i obligaii cu care este nvestit n vederea ndeplinirii atribuiilor organului
90

C. Hido, op. cit., pag 79. 80

din care face parte. Totalitatea funciilor dintr-un organ executiv, corespunztoare structurii sale organizatorice (organigramei), reprezint statul de funcii al autoritii respective n care se reflect numrul efectiv al persoanelor care pot funciona pe posturile existente. Cnd sunt nominalizate i persoanele care ocup efectiv posturile respective avem statul de personal. Atunci cnd aceast schem reflect i retribuia personalului suntem n prezena statului de salarii (sau de plat). Descrierea fiecrui post sau funcii, a cerinelor pe care trebuie s le ndeplineasc persoana care-l ocup, ct i a atribuiilor care-i revin se face prin fia postului ce confer titularului su i cunoaterea locului n cadrul compartimentului su de activitate precum i a legturilor sale ierarhice directe i indirecte. Aceast fi este o reflectare particularizat a prevederilor cuprinse n regulamentul de organizare i funcionare a autoritii respective i care, la rndul su este o ilustrare normativ a structurii organizatorice i atribuionale, precum i acelei relaionale interne fiind un act administrativ intern esenial pentru buna funcionare i organizare a autoritii executive.

5. Clasificarea organelor i structurilor administrative

Dup criteriul competenei materiale91 organele executive se clasific n organe cu competen general i organe cu competen special. Cele cu competen general se caracterizeaz prin atribuii viznd ansamblul activitii executive, n toate ramurile i domeniile, de la respectivul nivel teritorial, categorie n care intr guvernul, la nivel naional, consiliile locale (judeene, municipale, oreneti i comunale), prefecii de jude i primarii de localiti.
91

I. Iovna, op.cit., pag. 114. 81

Organele cu competen special sau organele de specialitate ale administraiei publice sunt acele autoriti ale cror atribuii sunt limitate la o singur ramur sau domeniu de activitate. n categoria lor intr ministerele, alte organe centrale de specialitate ale administraiei publice (de pild, Banca Naional, Comisia Naional de Statistic), purtnd diferite denumiri, precum i organele n teritoriu ale acestora, inclusiv serviciile deconcentrate de specialitate. La rndul lor, organele de specialitate se clasific n organe de ramur i organe de domeniu. Distincia dintre ele const n faptul c primele conduc activitatea dintr-un sector executiv deosebit de limitat, n vreme ce ultimele au atribuii n mai multe ramuri sau atribuii tangente cu sfera de aciune a mai multor organe. n prima categorie se cuprind, de regul, ministerele i organele subordonate lor, iar n a doua o mare diversitate de organe, de regul, neministeriale (de pild, Serviciul Romn de Informaii). Organele de domeniu pot fi, la rndul lor, organe de sintez de coordonare i de control. Aceast clasificare are mai multe consecine: - organele cu competen special se subordoneaz, de regul, celor cu competen general de la acelai nivel teritorial, acestea din urm exercitnd conducerea coordonarea, ndrumarea i controlul celor dinti. - organele cu competen general pot, n principiu, hotr n probleme de competen special, de ramur sau de domeniu, n vreme ce autoritile cu competen limitat nu pot proceda la fel. - dei ntre organele de ramur i cele de domeniu nu exist raporturi ierarhice, totui primele sunt legal obligate s prezinte ultimelor situaii i date necesare activitilor de sintez, coordonare i control. Dup competena lor teritorial organele administraiei publice se clasific n organe centrale i organe locale,
82

respectiv dup modul cum i exercit atribuiile la nivelul ntregii ri sau la nivelul unitilor administrativ-teritoriale. n prima categorie intr guvernul, ministerele, alte organe centrale de specialitate ale administraiei publice, iar n cea de a doua consiliile locale, organele locale de specialitate ale administraiei de stat (de pild, aa erau direciile judeene de cultur) sau organele n teritoriu ale autoritilor administraiei centrale de specialitate purtnd diverse denumiri (Inspectoratul colar judeean, direcia judeean a finanelor publice) constituite la anumite nivele ale organizrii administrativ-teritoriale, denumite servicii publice deconcentrate precum i organe ce nu reflect aceast organizare fiind constituite, de pild, interjudeean (Regionale C.F.R., organele de gospodrire a apelor constituite pe bazine hidrografice, etc.) sau pe alte criterii (militare). Consecinele acestei clasificri sunt dou: - autoritile centrale au n subordine, potrivit competenei lor materiale, organele locale sau cele din teritoriu pe care le conduc, ndrum i controleaz, dup cum i organele de nivel superior al organizrii administrativteritoriale exercit aceleai atribuii fa de nivelul ierarhic inferioare din unitile administrative. - organele superioare pot hotr n probleme de competena organelor subordonate, n timp ce acestea din urm nu au o asemenea atribuie n raport cu primele. Dup durata funcionrii distingem organe permanente, cazul majoritii, i organe temporare, diverse comisii create pentru situaii determinate (calamiti, recensmnt, alegeri, mproprietrire funciar) cu existen limitat n timp. Dup modul de compunere distingem organe unipersonale, alctuite dintr-o singur persoan, i organe colegiale alctuite din mai multe persoane (de pild, prefectul i primarul, guvernul i consiliul local). Dup modul lor de conducere distingem organe cu conducere unipersonal (ministerele), organe cu conducere
83

colegial, n care doar o parte a personalului alctuiete conducerea (este cazul autoritilor executive avnd un consiliu sau colegiu ca organ deliberativ) i organe colegiale de conducere (unde ntreaga autoritate o exercit plenul organului, de pild guvernul, consiliile locale). Dup natura activitii desfurate se disting autoriti de administraie activ, nejurisdicional, i autoriti adminis-trative jurisdicionale care soluioneaz litigii derivnd din nclcarea legii adoptnd acte juridice definitive sau stabile (de pild, comisiile judeene de reconstituire a dreptului de proprietate funciar). Dup plenitudinea puterilor conferite avem organe cu competen deplin, decizional, i organe cu competen auxiliar, ajuttoare. Primele pot emite acte juridice, iar ultimele desfoar activiti de pregtire a emiterii, de punere n executare i de control a realizrii actelor juridice, funcionnd n cadrul sau pe lng autoritile cu competen deplin. Dup modul de exercitare a competenei distingem organe cu competen proprie sau exclusiv i organe cu competen delegat sau ncredinat, primele exercitndu-i competena n nume propriu, iar ultimele n numele altei autoriti care le-o confer sau le-o retrage dup necesiti. Dup alte criterii de clasificare, autoritile executive se pot grupa n funcie de poziia lor n ierarhia administrativ n care sens distingem organe superioare ierarhic i inferioare ierarhic, dup puterea deinut, organe de decizie i de execuie, dup modul de constituire avem organe alese i numite, dup calitatea persoanelor ce le compun se disting organe civile i militare, etc. n privina clasificrii structurilor administrative i ea se realizeaz dup numeroase i variate criterii. Un criteriu utilizat n tiina administraiei este cel al naturii i rspndirii (diseminrii) structurilor n care sens distingem structura funcional i structura teritorial a
84

administraiei,92 ceea ce ar corespunde, n linii mari, criteriul competenei materiale i celei teritoriale din dreptul administrativ. Prin structur funcional se nelege starea de diviziune sau indiviziune organizatoric a administraiei publice corespunztor divizibilitii sau indivizibilitii sarcinilor specifice executivului n strns legtur cu modul de distribuire a lor ntre organe sau compartimente.93 n acest sens, sub aspectul structurilor funcionale se pune problema dac n funcie de sarcinile revenite administraiei acestea necesit prin specificitatea lor i o form organizatoric distinct i de sine stttoare care s le duc la ndeplinire, iar n caz afirmativ ce form instituionalizat trebuie utilizat, respectiv de tip ministerial sau neministerial. Printre considerentele sau criteriile care stau la baza crerii unei structuri funcionale s-au avut n vedere94 urmtoarele: - ce sarcini trebuie rezolvate i n conformitate cu care se vor dobndi sau nu i atribuii noi; - care este volumul i ponderea sarcinilor i noilor atribuii; - dac acest volum i natura lui permite rezolvarea i, respectiv, ncredinarea sa structurilor deja existente sau dac se impune crearea de noi structuri; - utilizarea i a altor criterii avnd n vedere modul de rezolvare a sarcinilor (pe cale jurisdicional sau nu) ori obiectul acestora (de pild, n materia delincvenei juvenile conlucrarea dintre nvmnt, organele de ocrotire a minorilor, autoritatea tutelar, polie sau crearea de autoriti sau instituii specializate, distincte). Structurile teritoriale ale administraiei au n vedere faptul c diversitatea sarcinilor de realizat de ctre organele executive fac imposibil dat fiind dimensiunea demografic
92 93

Al. Negoi, tiina administraiei, op. cit., pag. 62 i urmtoarele. Idem, pag. 67. 94 J. Starosciak, op. cit., pag. 75, 80-81. 85

i cea teritorial ca o singur autoritate s le poat realiza pe toate, motiv pentru care se constituie n teritoriu, n strns corelaie cu organizarea administrativ-teritorial, organe locale i teritoriale ale administraiei publice, destinate a contribui la satisfacerea intereselor colectivitilor locale i a membrilor lor. Structura teritorial desemneaz starea de diviziune sau indiviziune organizatoric a administraiei corespunztoare modului de realizare a sarcinilor n profil spaial. Condiiile95 necesare pentru realizarea structurii teritoriale: - existena unui teritoriu (mai mult sau mai puin ntins) asupra cruia urmeaz s fie exercitat o competen spaial, de regul, delimitat prin unitatea administrativ-teritorial; - existena unei colectiviti umane locale i stabile cu nevoi proprii grupat pe considerente geografice, economice, politice, etc.; - modul de gestionare specific nevoilor sociale locale s impun satisfacerea lor printr-un cadru organizatoric adecvat, instituionalizat aparinnd administraiei locale sau teritoriale; - acest cadru s fie constituit i s funcioneze n teritoriu dispunnd, dup caz, de independen operativ i funcional sau chiar de autonomie local, dup ntinderea prerogativelor conferite autoritilor centrale asupra celor din teritoriu. n acest sens exist cazuri de structuri administrative constituite numai la nivel central ntruct este posibil rezolvarea sarcinilor fr concursul unor structuri i n teritoriul naional (de pild, Ministerul Afacerilor Externe, Oficiul de Stat pentru Invenii i Mrci). Pe de alt parte, n numeroase cazuri ministerele i alte autoriti ale administraiei publice centrale de specialitate organizeaz n teritoriu sau nfiineaz organe n subordinea
95

Al. Negoi, op. cit., pag. 64-65. 86

lor, dac legea le recunoate aceast competen,96 care pot acoperi toate sau aproape toate unitile administrativ-teritoriale (de pild, cele de poliie sau cele financiare97). Un alt criteriu de clasificare a structurilor administrative se face dup gradul lor de complexitate n structuri simple (cnd ntre personalul component i conductor nu se interpune o alt persoan sau funcie) i structuri complexe reprezentnd o reunire de compartimente simple cu multiple relaii ierarhice, directe i indirecte. Dup natura atribuiilor exercitate n cadrul sau n afara autoritii respective structurile pot fi funcionale i de specialitate. Structura funcional reprezint acea component organizatoric intern prin a crei activitate se asigur, alturi de alte compartimente similare, buna funcionare a autoritii i crearea condiiilor necesare ndeplinirii corespunztoare a atribuiilor legale. Astfel, n orice organ executiv vom gsi compartimente de personal, nvmnt, salarizare, contabilitate, secretariat, juridic, etc., distincte sau reunite, dar fr de care nu se poate concepe nsi existena respectivei autoriti. Structura de specialitate este compartimentul constituit dup necesitile de rezolvare a sarcinilor avnd atribuii omogene i distincte i care determin competena material desigur ntr-o parte a ei a autoritii respective. Astfel, de pild, ntr-un minister al nvmntului trebuie s existe dou mari diviziuni interne: una viznd nvmntul universitar, alta pe cel preuniversitar, dup cum ntr-un minister al comerului i turismului trebuie s se disting cel puin trei mari compartimente corespunztor comerului interior, celui exterior i al turismului. Pe plan teritorial, o direcie judeean pentru
96 97

Art.117 (2) din Constituie. Direcii generale ale finanelor publice judeene, administraii financiare municipale, circumscripii fiscale oreneti, percepii rurale, devenite toate, la nivelul localitilor, administraii financiare. 87

probleme de munc i solidaritate social cuprinde, printre altele, compartimente distincte privind fora de munc i omajul, salarizarea, precum i juridic i legislaia muncii, inspecie, etc.. Desigur, n cadrul oricrei autoriti vor precumpni structurile de specialitate att ca numr ct i ca pondere de personal, dar i ca volum de activitate. Dup caracterul omogen sau neomogen al atribuiilor i competenelor exercitate distingem structuri tipice i structuri individuale sau atipice. Structurile tipice (departamente, direcii, servicii, etc.) sunt constituite n cadrul autoritilor administrative ce fac parte din sisteme sau subsisteme bazate pe raporturi ierarhice ntre elementele componente, n timp ce structurile atipice caracterizeaz organe, de regul, unicat, din subordinea guvernului sau ministerelor (consilii, oficii) sau se pot regsi chiar n structurile ministeriale (tezaur, trezorerie, direcia tratatelor, etc.).

88

Capitolul 6. Funcionarea i conducerea organelor administrative

1. Independena funcional i operativ a organelor publice
Existena oricrei autoriti publice executive cu o organizare i cu o competen proprie impune determinarea gradului de autonomie pe care-l implic funcionarea acelui organ ce se afl ntr-un sistem ierarhic cu raporturi de supra i subordonare. ntre modul de manifestare a independenei sau, dup caz, a dependenei unui organ i gradul su de subordonare exist o strns legtur. Astfel, cu ct subordonarea este mai complet, cu att i dependena este mai accentuat i invers, cu ct elementele de subordonare sunt mai reduse, crete independena. n general, structurile interne ale unui organ (direcii, servicii, birouri), nefiind autoriti distincte de organul n cadrul cruia funcioneaz, nu ridic probleme deosebite privind activitatea lor, ntruct chiar dac dispun msuri aplicabile ierarhic acestea se transmit, de regul, n numele i prin intermediul conducerii instituiei n care se gsesc. Probleme complexe apar la autoritile centrale care au organizate n teritoriu organe similare sub aspectul competenei materiale i care li se subordoneaz. n acest sens, de la nceput trebuie s distingem ntre organele teritoriale sau n teritoriu i organele locale. Uneori legislaia poate consacra diferenierile terminologice,98 ceea ce uureaz
98

De pild, Legea administraiei publice locale nr.215/2001, consiliile locale (art.3/2 din aceeai lege); Decretul-Lege nr.8/1990 privind organizarea i funcionarea organelor locale ale administraiei de stat. 89

sarcina determinrii naturii autoritii, dar alteori concluziile se desprind numai din investigarea atribuiilor i, mai ales, a modului de funcionare a organelor respective. Se consider ca cerin minim pentru existena de sine stttoare a unei autoriti sau structuri administrative ca ea s dispun de aa-numita independen operativ n activitatea sa. Aceasta nseamn posibilitatea desfurrii unei activiti separate de altele similare nfptuite de diferite organe sau structuri executive99, chiar cu competene materiale sau teritorial similare, activiti n lipsa crora entitatea structural nu mbrac forma instituionalizat de autoritate executiv distinct. Dar, pentru ca un organ s dispun de acest minim de independen n activitate, el mai trebuie s aib i o independen funcional ca o condiie necesar prealabil, adic s se constituie ntr-o structur distinct de altele similare ca organizare i funcionare, inclusiv conducere dispunnd de atribuii i competene proprii sau mcar difereniate n privina modului de exercitare. ntr-adevr, o funcionare distinct nu presupune neaprat i o activitate independent cazul structurilor interne independente ori al organelor auxiliare sau ajuttoare dar activitatea independent presupune ntotdeauna cel puin independena funcional, ca o cerin minimal. n sistemul strictei subordonri specific anumitor organe executive (armat, interne) autoritile n teritoriu sau teritoriale dispun doar de independen funcional i independen operativ, neavnd autonomie fiind total subordonate, de cele mai multe ori n exclusivitate, celor ierarhic superioare (centrale sau necentrale). Aceasta nseamn c organele ierarhic inferioare sunt conduse de persoane numite de organele superioare, organe care pot nu numai desfiina
Legea nr.40/1990 privind organizarea i funcionarea Ministerului de Interne distinge unitile teritoriale ale acestui organ (art.11). 99 J. Starosciak, op.cit. 90

actele celor din subordine, dar le pot i modifica sau nlocui. De asemenea, ntre organele locale cu competen general (consilii locale, primari) i cele teritoriale nu exist raporturi ierarhice, chiar dac primelor li s-ar ncredina anumite forme de control asupra celor din urm. Autoritatea ierarhic n sistemul conducerii centralizate se poate manifesta100 fie apriori, cnd organul superior prescrie celui subordonat conduita de urmat, suprimndu-i libertatea de aciune, fie a posteriori, cnd organul subordonat are libertatea de aciune iniial, condiionat ulterior de recunoaterea aciunilor sale de ctre organul superior care i aprob sau nu msurile ntreprinse. n sfrit, constituirea unor organe teritoriale pe criteriul unitilor administrativ-teritoriale (de pild, poliia), iar nu pe alte criterii (de pild, armata), nu constituie un criteriu de considerare a lor ca organe locale executive. De la simpla independen operativ i funcional, cea de a doua form opus de organizare i funcionare administrativ o reprezint autonomia funcional i de competen, ca form de organizare i funcionare a structurilor administrative n conformitate cu care acestea, dei fac sau nu parte dintr-un sistem inclusiv ierarhic, se constituie ca autoriti de sine stttoare cu competene proprii ce nu pot fi substituite n activitatea lor de ctre organele superioare, inclusiv, ierarhic (centrale sau nu). Acesta este cazul majoritii organelor executive, centrale sau locale (ministere, prefeci, consilii locale, primari, organe locale de specialitate ale administraiei publice), ce funcioneaz distinct chiar de autoritile fa de care se subordoneaz sau pe lng care funcioneaz. Desigur, nuanele i gradele de subordonare (organic sau orizontal, funcional sau vertical) dezvluie i gradul de independen sau de autonomie mai sczut sau mai ridicat sub aspectul organi-zrii (nfiinare sau desfiinare, numirea conducerii, asigurarea bazei economico-financiare), al funcionrii lor
100

J. Starosciak, op.cit., pag. 71-72. 91

(adoptarea exclusiv de acte sau cu consimmntul exprimat, de pild, prin acord, din partea organelor superioare) i al competenei pe care o exercit (de regul, n mod exclusiv). Astfel, de pild, Ministerul Economiei i Finanelor are n teritoriu direcii generale ale finanelor publice judeene, administraii financiare municipale, oreneti i rurale.

2. Autonomia local
De la sistemul conducerii centralizate i cel al strictei subordonri exist i derogri cuprinse n alte sisteme de conducere a administraiei publice locale sau din teritoriu, respectiv deconcentrarea administrativ, descentralizarea administrativ101 i autonomia local, care pot coexista n cadrul aplicrii lor difereniate la diversele subsisteme executive, din cadrul statului unitar. Deconcentrarea administrativ este o form atenuat a conducerii centralizate, caracterizat prin redistribuirea unor atribuii (inclusiv de conducere) foarte limitate pe seama organelor din teritoriu aparinnd autoritilor centrale, ceea ce permite conducerii celor dinti, organelor din teritoriu, s hotrasc (decid) n probleme neeseniale din sfera lor de activitate, sub controlul riguros al factorilor centrali (naionali). Conform legii,102 n ara noastr serviciile publice ale autoritilor centrale sunt deconcentrate n teritoriu la nivelul unitilor administrative, fiind conduse de prefect. Descentralizarea administrativ reprezint o form mult diluat a conducerii centralizate, caracterizat prin meninerea de ctre stat a conducerii i dirijrii organelor din teritoriu aparinnd autoritilor centrale, permindu-se celor din urm s hotrasc, n baza autonomiei de funcionare ntr-o sfer limitat de probleme interesnd unitatea administrativ101 102

T. Drganu, Drept constituional, op.cit., pag. 270. Art.26/2 din Legea administraiei publice locale nr.215/2001. 92

teritorial i colectivitatea local, n contextul controlului factorilor centrali i al prefectului, ca reprezentant al guvernului n teritoriu. Este adevrat c Legea cadru a descentralizrii nr.195/2006 s-a limitat (art.2 lit.l) s defineasc descentralizarea numai ca un transfer de competen administrativ i financiar de la nivelul administraiei publice centrale la nivelul celei locale sau sectorului privat. Autonomia local reunire a autonomiei de organizare, funcionare i de competen reprezint maximul de independen ce se poate conferi unui organ n teritoriu dintrun stat unitar, dincolo de care s-ar produce lezarea unitii statale, inclusiv ruperea ei. Conform legii,103 administraia public n unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe principiul autonomiei locale, att n ceea ce privete organizarea i funcionarea autoritilor executive publice locale, ct i n gestionarea, sub propria responsabilitate, a intereselor colectivitilor pe care le reprezint. n acest sens, consiliile locale sunt organe alese, avnd iniiativ i hotrnd, cu respectarea legii, n probleme de interes local, cu excepia celor date prin lege n competena altor autoriti publice. Autonomia local este produsul unor condiii ce se cer reunite concomitent i care constau n:104 - existena unei colectiviti locale; - gestionarea nevoilor locale de ctre aceast colectivitate; - organele de conducere s fie locale; - existena unei independene sau autonomii fa de organele superioare ori centrale. a. Existena unei colectiviti locale cu o anumit dimensiune numeric constant i teritorial stabil determin apariia i persistena nevoilor social-economice, culturale,
103 104

Art.2/1, 3/1 din Legea nr.215/2001. Al. Negoi, tiina administraiei, pag. 64-66. 93

educative, sanitare, edilitare care trebuie satisfcute n anumite forme organizate, de regul administrative (inclusiv servicii publice, regii autonome, etc.). Gruparea colectivitilor locale poate fi determinat de considerente economice, culturale, tradiionale, etc., ceea ce determin autoritile centrale s apre-cieze modul de gestionare a trebuinelor generale n cadrul sistemului organizrii administrativ-teritoriale printr-o administraie, de pild, rural sau urban.105 b. Gestiunea nevoilor specifice colectivitii locale trebuie s aparin acestor grupri care trebuie s dispun de cadrul organizatoric legal propriu, n care sens vor avea i mijloace materiale i bneti. Aceasta nseamn c la nivel local exist organe locale (consilii, servicii publice, alte organe de specialitate) ce dispun de autonomie financiar, deoarece fie realizeaz venituri proprii ce le acoper cheltuielile, fie dispun n mod independent de credite bugetare acordate, avnd cont bancar propriu. De asemenea, aceste colectiviti locale dispun de personalitate juridic, necesar n raporturile publice i private. c. Organele de conducere sunt locale, adic alese de membrii colectivitii (de pild, consiliile, primarii) ori numite de ctre organele alese sau cu avizul ori acordul acestora. d. Autonomia de funcionare i de competen distincte fa de autoritile superioare, inclusiv centrale, este o consecin logic a celor dinti condiii, sfera de atribuii acoperind o gam larg ce permite rezolvarea operativ a multiplelor nevoi locale cu caracter curent, fr ingerina organelor superioare, dar i fr condiionarea tutelar a acestora cuprins n avize, acorduri, aprobri, confirmri, etc. Autonomia nu exclude exercitarea controlului de legalitate din partea autoritilor superioare, inclusiv n afara raporturilor ierarhice, asupra
105

Asupra acestor tipuri de administraii a se vedea M. Oroveanu, Elemente ale tiinei administraiei de stat, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1982, pag. 52-58. 94

actelor organelor autonome, mergnd uneori pn la suspendarea sau chiar desfiinarea celor ilegale. Desigur, ntr-un stat unitar autonomia local nu poate merge pn la ieirea de sub orice inciden ierarhic sau control superior, pentru c nici interesele locale nu se pot rupe de cele naionale, crora trebuie s li se asigure o promovare unitar de ctre un sistem administrativ unitar prin ierarhia alctuirii sale, nefiind cazul unei autonomii teritoriale.

3. Conducerea administrativ
ntruct autoritatea administrativ reprezint, de regul, o colectivitate uman organizat ce ndeplinete atribuii legate de exercitarea puterii publice, ea trebuie condus n scopul asigurrii unitii sale de aciune n cadrul unui sistem (ierarhic) constituit. ntr-adevr, aceast colectivitate desfoar o activitate n comun sau o munc colectiv ce const n colaborarea mai multor persoane la pregtirea, emiterea, reali-zarea i controlul aplicrii actelor sau al ndeplinirii activitilor.106 Asupra acestei colectiviti se exercit autoritatea unui organ de conducere care poate avea o structur unipersonal sau colegial. Conducerea unipersonal este alctuit dintr-o singur persoan, care este conductorul, i care: - exercit autoritatea asupra ntregului organ sau structur intern; - conductorul este un component al colectivitii n fruntea creia se afl; - pe lng conductorul autoritii respective pot funciona i forme colective, consultative sau chiar de conducere.

106

I. Iovna, op.cit., pag. 62. 95

Conducerea unipersonal poate fi numit, ceea ce este cazul frecvent, sau aleas ori desemnat (de o anumit colectivitate organizat). Ea prezint anumite avantaje constnd n: - operativitatea lurii deciziilor; - unitatea acestora; - formaliti procedurale minime. De asemenea, ea prezint i unele dezavantaje care constau n: - fundamentarea mai redus a actului decizional; - controlul respectrii legii mai redus. Conducerea unipersonal este specific sistemelor ierarhice strict subordonate n care conductorul este numit de organul ierarhic superior. Conducerea colegial (colectiv) reprezint acea form de conducere ce implic participarea simultan a mai multor persoane la luarea deciziilor ntr-un cadru legal constituit. Exist organe colegiale de conducere i organe cu conducere colegial. Organele colegiale sau colective de conducere sunt alctuite din totalitatea membrilor ce compun autoritatea respectiv, astfel nct organul se identific cu ntreaga sa conducere (de pild, guvernul, consiliile locale), exceptnd, bineneles, aparatul propriu de pe lng el. Organele cu conducere colegial sunt alctuite numai din o parte a membrilor ce compun autoritatea respectiv, distingndu-se ntre colectivul de conducere i restul lucrtorilor (de exemplu, consiliul de administraie al unei regii autonome). Avantajele conducerii colegiale, indiferent de formele ei, constau n: - fundamentarea temeinic a deciziei; - posibiliti de control reciproc asupra procesului decizional ntre membrii organului respectiv; - garanii n privina respectrii legii i a formelor procedurale prevzute. Exist i unele dezavantaje:
96

- operativitii mai sczute; - uneori a lipsei de unitate n decizie; - dispersarea rspunderii sau un formalism accentuat. Indiferent de forma unipersonal sau colegial de conducere, la nivelul acestor organe exist i organisme consultative, unele constituite chiar n forme colegiale (de stat major), care ofer conducerii asistena de specialitate pentru a decide n deplin cunotin de cauz. Principalele sarcini ale acestui gen de organe constau n:107 - obinerea datelor necesare pregtirii proiectului de act; - elaborarea variantelor (proiectelor) pentru aceeai decizie; - semnalarea principalelor consecine antrenate de adoptarea unei anumite variante de hotrre, avantajele i dezavantajele fiecreia; - analiza stadiului de ndeplinire a deciziilor, controlul executrii msurilor, formularea propunerilor de corecie ce se impun. Activitatea acestor organisme se concretizeaz n operaiuni tehnico-materiale sau procedurale prealabile, concomitente i ulterioare adoptrii actelor decizionale, cum ar fi, de exemplu, ntocmirea de rapoarte i referate, a proceselorverbale de constatare, emiterea de avize, elaborarea de proiecte de acte juridice i a expunerilor de motive, asigurarea aducerii la cunotin a actelor juridice, etc. Activitatea de conducere a autoritii superioare asupra celei ierarhic inferioare se poate exercita prin diferite forme,108 cum sunt, de pild, conducerea simpl, conducerea funcional, conducerea concentrat i funcionalismul limitat:

107 108

J. Starosciak, op.cit., pag. 147/148. Idem, op.cit., pag. 76-82. 97

n sistemul conducerii simple hotrrile organului superior se transmit celui inferior de la nivelul conducerii ierarhice spre nivelul conducerii autoritii subordonate; n sistemul conducerii funcionale transmiterea opereaz de la nivelul structurii interne specializate a autoritii superioare la compartimentul similar din cadrul organului subordonat; n sistemul conducerii concentrate ndrumrile structurilor specializate din cadrul autoritii superioare se transmit prin intermediul propriei conduceri a acestui organ spre conducerea autoritii din subordine, urmnd ca aceasta din urm, la rndul ei, s o retransmit compartimentului ei intern de specialitate; n sistemul funcionalismului limitat (cu caracter mixt) se mbin conducerea concentrat - pentru unele structuri interne ale celor dou autoriti aflate n raporturi ierarhice - cu conducerea funcional pentru alte compartimente interne ale acelorai organe, realizndu-se transmiterea direct a hotrrilor de la conducerea autoritii superioare spre conducerea celei ierarhic inferioare, sau n mod direct ntre structurile interne de acelai profil ale celor dou autoritii. Fiecare din aceste sisteme are avantaje i dezavantaje, mai ales n cazul primelor dou, cnd se impun corectivele ultimelor dou ipoteze. Astfel, dac sistemul conducerii simple se caracterizeaz printr-un grad mai sczut de profesionalism i tehnicitate, cel al conducerii funcionale, dei elimin aceast caren, manifest deficiene n realizarea coordonrii interne i externe a autoritii din sistemul ierarhic, crend paralelisme, risip de timp, fonduri i mijloace (a se vedea anexa nr.9). n sistemul conducerii concentrate, dei are loc o mbinare a specializrii cu coordonarea unitar, totui ntre autorul ndrumrii i destinatarul ei se interpun cel puin dou nivele intermediare.
-

98

4. Metode de conducere i coordonare n administraie

A. Metodele de conducere prin procedee i mijloace specifice au ca scop asigurarea funcionalitii unitare a unei autoriti sau sistem n conformitate cu sarcinile desprinse din lege. Organele executive sunt conduse n vederea realizrii atribuiilor ce le revin i a exercitrii corespunztoare a competenei legal conferite. n tiina conducerii i organizrii ntreprinderilor109 (Management) sunt cercetate n profunzime metodele de conducere specific proceselor economice i tehnologice, dintre care unele dobndesc o aplicabilitate particularizat n administraie, inclusiv cea public. Dintre acestea enumerm: conducerea pe baz de plan, conducerea prin obiective, conducerea prin bugete, conducerea prin rezultate, conducerea prin excepie, etc. a. Metoda conducerii pe baz de plan sau planificarea administrativ are n vedere faptul c organele administrative au de ndeplinit un complex de sarcini dintre care unele se succed, conform estimrilor prealabile, la anumite intervale de timp,110 n vreme ce altele nu pot fi prevzute cu o certitudine. Ca i n orice alt activitate, i n cea executiv se pot distinge urmtoarele stadii111 n materie de planificare: - proiectarea sau stabilirea obiectivelor de plan, inclusiv adoptarea unui plan de activitate; - ndeplinirea sau realizarea planului; - verificarea sau controlul executrii lui. Planul n administraie poate fi ntocmit, de regul, pentru activiti cu caracter repetitiv (de pild, recensmntul
109

Enciclopedia conducerii ntreprinderii, Editura Enciclopedic, Bucureti, 1981, pag. 169 i urmtoarele. 110 I. Iovna, op.cit., pag. 75. 111 J. Starosciak, op.cit., pag. 279.

tiinific

99

de orice fel realizat n mod periodic, inventarierea unor bunuri, operaiuni electorale) sau cu termen limit de realizare ori de durat (de exemplu, asigurarea dezvoltrii durabile ntr-un sector de activitate) i trebuie s aib n vedere: 1. n organizarea activitii executive planificarea trebuie s in seama de anumite constante desprinse din specificul atribuiilor i aciunilor unui organ, ca i de variaiile ce pot aprarea pe parcurs. Astfel, de pild, se poate cuantifica volumul unor necesiti locative, edilitare, sanitare, colare n funcie de o anumit cretere a populaiei dintr-o zon sau localitate sau se poate estima necesarul de cheltuieli care se coreleaz cu un anumit nivel al veniturilor ce trebuie realizate sau ncasate, dar pot interveni i factori aleatori de natur economic (de pild, dispariia unor surse de venituri sau apariia unor cheltuieli neprevzute) sau uman (de pild, intensificarea navetismului). 2. Planificarea activitii executive bazat pe previziune i experien trebuie s aib n vedere repartizarea concret i echilibrat a sarcinilor ce se vor distribui pe structuri, posturi, n funcie de competena acestora i de numrul lor, inclusiv al lucrtorilor cu termene i responsabiliti precis determinate pentru a nu se ajunge la o supra sau subncrcare a unora fa de alii. 3. Planificarea trebuie s se bazeze pe folosirea integral i raional a mijloacelor materiale i financiare realizate sau alocate, astfel nct organizarea i executarea aciunilor s se fac cu minim de cheltuieli i maximum de eficien, n care sens nu se va putea considera ca economie nentrebuinarea unor resurse ca urmare a nerealizrii unor sarcini, ci numai atunci cnd sarcinile au fost integral ndeplinite, dar cu cheltuieli mai reduse dect cele iniial prevzute. b. Metoda conducerii prin obiective reprezint o modalitate ce are n vedere realizarea unui scop determinat i n
100

care caz evaluarea rezultatelor se bazeaz pe comparaia dintre obiectivele stabilite i performanele sau realizrile obinute (de exemplu, un program de investiii). c. Metoda conducerii prin bugete are ca i caracteristic orientarea i limitarea activitii executive n funcie de resursele financiare existente (alocate i/sau realizate) i a cror depire n materie de venituri este permis, iar n materie de cheltuieli este interzis (de exemplu, cazul nvmntului superior de stat, parial finanat). d. Metoda conducerii pe baz de rezultate este strns legat de conducerea prin obiective, cu accentuarea calitativ asupra efectelor i diminuarea rolului obiectivelor i, mai ales, a mijloacelor de realizare a acestora (de exemplu, un program de reconversie profesional a omerilor) e. Metoda conducerii pe baz de excepii are n vedere situaia n care intervenia conducerii nu opereaz mai ales n cazul delegrilor de autoritate sau de competen pentru cazurile normale, obinuite i curente din activitatea autoritii i a subordonailor, ci numai n cursul apariiei unor abateri ca stri de excepie ce impun manifestarea autoritii superioare pentru soluionarea problemei ivite. Dac avem n vedere modul de exercitare sau de ncredinare a competenei, conducerea poate s fie proprie sau exclusiv i delegat, dup cum se realizeaz de autoritatea anume desemnat legal sau de ctre o alta (structur, persoan, etc.) creia i s-a ncredinat ulterior i succesiv competena respectiv. Metodele deja indicate nu se ntrebuineaz izolat unele de altele, ci mbinate i adaptate la specificul concret al unei autoriti sau activiti executive de la un anumit nivel al organizrii administrative. B. n ceea ce privete coordonarea, prin ea se desemneaz activitatea de corelare a aciunilor executive n
101

vederea rezolvrii unitare a sarcinilor i atribuiilor revenind autoritilor administrative. Coordonarea este exterioar, atunci cnd se exercit asupra altor organe sau structuri din afara autoritii ce o realizeaz, i interioar, cnd se exercit asupra structurilor ce compun organul sau sistemul respectiv. Coordonarea este o funcie esenial a conducerii i se realizeaz prin112 planificarea activitii, repartizarea sarcinilor, ndrumarea unitar i operativ, legtura permanent cu autoritatea astfel coordonat, controlul ndeplinirii atribuiilor astfel realizate. n cele mai multe cazuri exercitarea conducerii i, mai ales, subordonarea ierarhic constituie temeiul coordo-nrii ce constituie astfel o ndatorire legal. Formele prin care se realizeaz coordonarea sunt: informrile, consftuirile i verificrile. Informrile reprezint aciuni de aducere la cunotina organului coordonator n scris sau oral, prin113 rapoarte sau prezentri verbale a stadiului realizrii unor nsrcinri ndrumate n mod unitar. Consftuirile sunt forme organizatorice de lucru, reuniuni, care, n cazul nostru, urmresc nu numai cunoaterea stadiului unei activiti, dar i analiza modului ei de nfptuire cu formularea msurilor necesare, dup caz, n vederea mbuntirii acesteia. Verificrile sunt aciune de constatare la faa locului a modului de aplicare i de respectare a msurilor de coordonare dispuse ntr-un domeniu.

112

M. Oroveanu, Elemente ale tiinei administraiei de stat, op.cit., pag. 278-279. 113 Idem, op.cit. 102

5. Metodologia documentrii, circulaia i pstrarea documentelor administrative

a. Documentarea administrativ114 Documentul reprezint un obiect purttor de date, informaii sau cunotine detaabile de suportul material respectiv. Acest obiect poate fi identificat, transmis i consultat fr ca prin aceasta s fie modificate sau alterate elementele de cunoatere. Informaia reprezint ideea, mesajul sau elementul de cunoatere ce se transmite, de regul, prin intermediul documentului. Informarea este procesul de acumulare cantitativ i de selecie calitativ a informaiilor. n mod obinuit prin documentare se nelege o informare prin intermediul documentelor, nscrisurilor, iar n sens larg, tot prin ea, se nelege orice activitate de informare sau cunoatere. Documentarea administrativ reprezint activitatea de informare desfurat de un organ executiv, de regul, prin intermediul documentelor administrative. Pe lng acest aspect intelectiv (de cunoatere) documentarea are i un sens material, de conservare sau de pstrare a documentelor cu posibilitatea identificrii i transmiterii lor. n activitatea executiv, indiferent de forma ei de realizare conducere sau execuie, decizie ori control, coordonare i ndrumare, constatare i sancionare documentarea ocup un loc central, pentru c ea permite cunoaterea unei situaii sau stri, fie din afara, fie din interiorul administraiei, n care sens ea este, dup caz, extern sau intern. Cazul cel mai tipic115 este acela al primirii de ctre administraie a unei solicitri sau petiii (cerere, plngere, reclamaie, sesizare, contestaie, etc.) pe care trebuie s o
114 115

Al. Negoi, op.cit., pag. 168 i urmtoarele. I. Starosciak, op.cit., pag. 285 i urmtoarele. 103

soluioneze n termen (a se vedea Ordonana nr.27/2002 privind reglementarea activitii de soluionare a petiiilor), pe baza unui minim de date sau informaii cuprinse, de regul, n documente, ce vor parcurge un anumit circuit de lucrri. O form de organizare a documentrii se caracterizeaz prin trecerea obligaiei de documentare n sarcina exclusiv sau n cea mai mare parte a ei pe seama solicitantului care, odat cu introducerea cererii sale, este obligat s prezinte (toate sau aproape toate) documentele ori actele justificative necesare fundamentrii petiiei sale, astfel nct s se realizeze rezolva-rea ei (aproape) fr nici o alt informare suplimentar (a autoritii, n special). Sistemul are dezavantajul suprancrcrii solicitantului i avantajul scutirii de efort documentar a executivului. O alt form const n efectuarea lucrrilor de documentare de ctre administraie, n parte sau n totalitate, i din oficiu. Petiionarului i revine obligaia prezentrii unui minim de dovezi n susinerea cererii sale, a drepturilor i intereselor invocate, urmnd ca toate celelalte s fie obinute, consultate de ctre nsi autoritatea solicitat care n final va soluiona cererea, emind actul cerut (autorizaie, certificat, aprobare, permis, etc.). Sistemul prezint avantajul economiei de timp i al simplificrii procedurale pentru petent. n cadrul documentrii administrative un loc important l ocup utilizarea documentelor tipizate sau a formularelor care conin un anumit cadru, reprezentnd unele cerine de informaii tipice activitii executive, realiznd simplificarea unor operaiuni de nregistrare, eviden i prelucrare a datelor, creterea operativitii i raionalizarea muncii administrative. Formularul reflect elemente tipice (de pild, identificarea solicitantului, a autoritii, locul i data formulrii, precum i obiectul cererii) i elemente atipice necesare unei mai bune particularizri a cazului dat (de pild, rubrici privind alte meniuni, observaii, alte completri). Folosirea excesiv a
104

formularelor poate genera tendine negative ce in de supraaglomerarea cu documente pentru situaii n care nu ar fi necesar utilizarea lor, suprancrcarea cu rubrici i chiar posibilitatea eliminrii, prin necuprindere, a aspectelor atipice n rubrici. b. Circulaia documentelor Un loc central n activitatea administrativ i de secretariat l ocup organizarea evidenei i circulaiei documentelor, sarcin ce revine compartimentelor funcionale (de secretariat, registratur), conform regulamentelor instituiei respective. Schema circuitului documentelor116 intrate i ieite de la o instituie reflect urmtoarele operaii: - intrarea sau recepia documentelor, care se face de ctre structura intern specializat sau persoana stabilit cu primirea corespondenei; - nregistrarea i clasificarea documentelor noi intrate, n funcie de trimiterea lor fie conducerii (cele mai multe), fie compartimentelor structurale interne n profilul crora intr soluionarea lor; - controlul asupra circuitului intern al lucrrii, cu obligaia de a urmri rezolvarea ei i respectarea termenelor legale; expedierea sau comunicarea documentelor, cnd este cazul, i verificarea condiiilor de fond i de form ale acestora. Pentru autoritile publice exist obligativitatea legal de a primi orice coresponden sau solicitare care le-a fost adresat, chiar dac rezolvarea nu intr n competena acestora,117 caz n care documentul va fi expediat imediat, dar
116 117

J. Starosciak, op.cit., pag. 325. Art.1 din Instruciunile nr.3476/1969 ale fostului Comitet de Stat pentru Economia i Administraia Local; art.27 din Legea nr.1/1978 (abrogat); art.6/4 din Ordonana nr. 27/2002. 105

nu mai trziu de 5 zile de la primirea lui, organului competent, urmnd ca despre aceasta s fie ncunotinat petiionarul. Nerespectarea obligaiei legale de soluionare n termen a unei solicitri, inclusiv depirea acestuia, ndreptete pe cel ce se consider vtmat n drepturile sale legal recunoscute de a recurge, n condiiile legii, la aciunea judiciar ce se poate solda cu tragerea la rspundere a autoritii executive vinovate de aceast abatere.118 Se cunosc trei sisteme de baz ale evidenei circulaiei documentelor: - sistemul cu registru119 (de intrare-ieire) caracterizat prin nscrierea corespondenei primite ntr-un registru special ce conine o serie de rubrici viznd nr. de nregistrare, data nregistrrii, nr. i data avute de document (la expeditor), de la cine provine acesta, coninutul (obiectul) su, structura intern creia i s-a repartizat, data ieirii sau expedierii lui, modul rezolvrii, ctre cine se expediaz, eventual numrul de nregistrare a documentului la care se conexeaz, indicativul dosarului, observaii. Ori de cte ori lucrarea trece, n cadrul instituiei, de la un compartiment la altul, opereaz meniunile corespunztoare n registrul general al instituiei sau n cele speciale ale structurilor interne. Dei sistemul este greoi prin modul de eviden, prezint totui avantajul privind exactitatea lui, mai ales n situaii caracterizate prin fluctuaii de personal, lucrtori mai puin pregtii, permind o urmrire eficient de ansamblu a circuitului documentelor. - sistemul fr registru se caracterizeaz prin procedeul marcrii documentelor cu un numr i dat de intrare, urmate de aplicarea unei serii de cifre i litere
118

Art.1 alin.1 din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004. Conform Ordonanei de Urgen nr.27/2003 expirarea perioadei legale de soluionare a unei cereri viznd autoritile, reprezint, n condiiile legii echivalentul unei aprobri tacite. 119 Anexa 4 la Legea Arhivelor Naionale nr.16/1996, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I-a, nr.7 din 09.04.1996. 106

exprimnd codificarea (simbolizarea) acestuia dup coninutul su i structura intern creia i revine spre soluionare. De pild, serviciul de resurse umane se identific prin simbolul R.U., problematica ncadrrilor cu I, iar ntr-un sistem de clasificare zecimal n care acestora le corespunde numrul 10, funcionarii se simbolizeaz prin numrul 11, persoanele ncadrate pe baza contractului individual de munc cu 12, de alte categorii (de exemplu, alei locali, demnitari) cu 13, etc. Aplicnd i un oarecare numr de ordine n funcie de intrarea documentului (exemplu 220) i anul nregistrrii lui (2007) vom putea avea urmtoarea codificare R.U.I.11.220.07. Ajuns la structura intern competent n soluionarea sa, documentul este nregistrat n ordinea intrrii lui, primind un alt numr dect cel general de intrare sau nregistrare al instituiei (exemplu 47). Avantajele sistemului constau n simplitatea lui, operativitate i posibilitate de prelucrare automat a datelor, dar el solicit existena unor funcionari bine pregtii i buni cunosctori ai competenei i structurii organului, ca i a sistemului de eviden i circulaie a documentelor. Sistemul se preteaz a fi utilizat n structuri superioare i complexe cu mare volum de activitate. - sistemul mixt, o mbinare a sistemului cu registru i a celui fr registru, poate avea mai multe variante. De pild, la intrarea documentului la registratur s se opereze cu sistemul de eviden cu registru, urmat de codificri ulterioare corespunztoare tuturor seciunilor interne n care circul lucrarea spre rezolvare sau, dimpotriv, la primirea corespondenei n instituie s se opereze cu codificarea sa, urmat de nregistrri n registre speciale intermediare corespunztoare structurilor interne pe la care trece lucrarea n circuitul soluionrii sale. Utilizarea formularelor tipizate uureaz operaiunile de codificare a documentelor ntruct nsui formularul constituie

107

un element de baz al clasificrii nscrisurilor utilizate cu acelai cod. Pentru o corect circulaie a lucrrii se impun ca reguli: - efectuarea controlului periodic al circuitului documentelor de ctre veriga competent n acest sens (registratur, secretariat); - evidenierea rezolvrii lucrrii (nchiderii ei) sau dac ieirea lucrrii nerezolvate e provizorie, ea urmnd s revin; - corecta eviden a revenirii lucrrii sau a conexrii ei la lucrri deja existente, n care sens este renregistrat cu aceleai elemente numerice de identificare sau poate fi considerat, dup caz, un document nou. De asemenea, pentru simplificarea procedurii de emitere a actelor administrative la solicitare se contureaz tendina de nfiinare a birourilor sau ghieelor unice n cadrul instituiilor administrative. c. Arhivarea documentelor Pstrarea documentelor administrative este o aciune deosebit de important care se desfoar, n general, dup utilizarea lor. De regul, multe din aceste documente sunt primare i constituie sursa principal pe care se fundamenteaz actele de putere emise de organele executive, iar dup utilizarea lor ele devin elemente de arhiv. Sub acest ultim aspect studiul lor intereseaz arhivistica, care este o tiin auxiliar a istoriei i care se preocup de cercetarea metodologiei de strngere, conservare i folosire a documentelor. Documentarea administrativ folosete tehnicile de arhivistic, dar orientate spre nevoile curente ale autoritilor executive.120 Activitatea de colectare, pstrare i
120

Al. Negoi, op.cit., pag. 172. 108

utilizare a documentelor este organizat pe baze legale,121 constituindu-se ntr-o subramur a dreptului administrativ denumit dreptul arhivistic.122 Legislaia reglementeaz organizarea i funcionarea organelor cu atribuii de arhivare, precum i activitatea privind evidena, selecionarea, pstrarea i folosirea documentelor. Autoritile i instituiile publice, personale juridice i diversele organizaii sunt obligate s nregistreze toate documentele primite sau expediate ori cele ntocmite pentru uzul intern, folosind sistemul registrului de intrare-ieire. Dup nregistrarea i rezolvarea documentelor acestea se grupeaz n dosare constituite n raport cu problemele la care se refer, avnd termenele de pstrare conform nomenclatorului de dosar i indicatorului de termen. Dosarele i materialele se ncheie sau se claseaz anual i se depun la arhiva unitii n al doilea an de la crearea lor, pe baz de inventar, iar evidena documentelor din arhiv se ine n registrul de eviden curent. Scoaterea sau eliminarea documentelor din evidena arhivei se face numai dup selecionarea lor. Instituiile, asociaiile i organizaiile au obligaia de a seleciona periodic documentele deinute n vederea stabilirii celor care se pstreaz temporar sau permanent i a celor care urmeaz s fie eliminate ntruct au termenul de pstrare expirat ori nu prezint importan tiinific sau practic. Aciunea este desfurat de ctre o comisie de selecionare ce ntocmete inventarele documentelor selecionate pentru eliminare, iar lista se nainteaz Arhivelor Naionale. Pstrarea documentelor este o obligaie a deintorilor lor care trebuie s le asigure mpotriva degradrii, distrugerii

121 122

Legea Arhivelor Naionale, nr.16/1996. A. Sacerdoeanu, Arhivistica, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970, pag. 92-94. 109

sau sustragerii, depunndu-le n depozite special construite pentru arhiv sau ncperi special amenajate n acest scop. Se vor preda, printre altele, Arhivelor Naionale, dup selecionarea lor, urmtoarele: - documente scrise, dup 30 de ani de la crearea lor; - documentele fotografice i peliculelor cinematografice, dup 20 ani de la crearea lor; - actele de stare civil, dup 100 de ani de la ntocmirea lor. Unele autoriti centrale vor pstra documentele ce le dein sau pe care le creeaz, neavnd obligaia de a le preda. Documentele de importan istoric se pstreaz pe timp nelimitat, iar celelalte n termenul indicat de lege. Pn la predarea documentelor la Arhivele Naionale sau pn la distrugerea lor se pstreaz n arhiva proprie. Folosirea documentelor din arhiva instituiilor i organizaiilor se face pentru rezolvarea unor lucrri administrative, cercetri tiinifice, documentare, informare, activitate cultural-educativ, ntocmirea de publicaii, eliberarea de copii, certificate, precum i n alte scopuri asemntoare. Documentele pot fi consultate la cerere de cetenii romni din afara organizaiilor deintoare i strini numai dup trecerea a 30 de ani de la crearea lor i cu aprobarea conducerii acestora, iar n cazul justificate i nainte de expirarea acestui termen, ns numai cu aprobarea organizaiei deintoare. Consultarea documentelor i eliberarea de copii dup ele se fac cu respectarea dispoziiilor legale ce reglementeaz documentele clasificate. Deintorii de documente sunt obligai s elibereze certificate, copii i extrase dup ele chiar dac nu au trecut 30 de ani de la ntocmirea acestora n cazul n care ele se refer la situaii i drepturi privind pe solicitant, cum sunt vechimea n munc, studii, drepturi patrimoniale i altele asemenea, iar

110

dac refuz eliberarea lor pot fi acionai n judecat conform contenciosului administrativ.

6. Regulamentul de organizare i funcionare a autoritii

Diviziunea muncii i desfurarea activitii n cadrul unei autoriti administrative se realizeaz prin regulamentul de organizare i funcionare al acelui organ. Regulamentul este un act administrativ normativ intern elaborat de conducerea instituiei sau de un organ superior i care cuprinde un ansamblu de reguli de baz destinate a reglementa structurile interne, atribuiile i modul de funcionare a acestora, raporturile dintre ele i conducerea organului, situaia juridic a funcionarilor i competenele lor, circuitul documentelor i modul de desfurare a relaiilor n afara instituiei cu publicul cu alte organe publice, asociaii, organizaii. n ceea ce privete elaborarea i adoptarea regulamentului facem precizarea c el se ntemeiaz pe legea cadru, de baz, a autoritii respective, ca i pe normele cu caracter special care o completeaz. Se recomand123 ca n cadrul aciunilor de detaliere a dispoziiilor superioare prin regulament s se formuleze numai reguli care se pot confirma de practic i care se preteaz la generalizarea juridic, fiind tipice pentru activitatea curent a organului respectiv. Aceeai recomandare rmne valabil i n cazul modificrii sau nlocuirii regulamentului. Regulamentul se adopt, de regul, de ctre conducerea unipersonal sau colegial a instituiei, producnd efecte n interiorul autoritii respective, dar poate fi emis i de ctre conducerea organului ierarhic superior, ori chiar de ctre organul de vrf al sistemului respectiv. Indiferent de organul i
123

J. Starosciak, op.cit., pag. 314. 111

de modul de adoptare, regulamentul este ntotdeauna un act normativ i nu individual, fiind un act de administraie intern ale crui efecte, principale sau n totalitate, se repercuteaz n interiorul organului, ntruct nu este destinat a se rsfrnge asupra terilor cu care vine n contact autoritatea executiv, fie n mod ntmpltor i ntr-un numr redus de situaii, fie n cazul acelor instituii de relaii cu publicul (cnd trebuie reglementate primirile n audien, programul de lucru cu publicul, etc.). Sub aspectul forei sale juridice i al locului n ierarhia izvoarelor de drept, regulamentul ocup poziia determinat de treapta ierarhic pe care se situeaz autoritatea emitent i, implicit, actele ei n cadrul sistemului autoritilor executive respective (centrale sau locale). Dac ns acel regulament beneficiaz de o sancionare sau de o recunoatere prin aprobarea dat de un organ ierarhic superior celui emitent, atunci el ajunge s dobndeasc fora juridic a actelor acelui organ n cadrul ierarhiei izvoarelor de drept. Modificarea sau desfiinarea regulamentului se fac dup aceeai procedur care a stat la baza adoptrii lui i, desigur, n virtutea raporturilor de subordonare specifice ierarhiei administrative, nimic nu mpiedic efectuarea respectivelor operaiuni de ctre alte organe superioare ale cror reglementri se impun n activitatea autoritii ierarhic inferioare. n temeiul regulamentului se emit alte acte normative i individuale de putere (instruciuni, ordine, dispoziii) menite a-l aplica ori se ncheie acte civile, comerciale, de dreptul muncii, etc. Structura sau prile componente ale regulamentului se refer, n general, la modul de organizare a instituiei, la personalul acesteia, la drepturile i obligaiile sale, inclusiv rspunderile, la circuitul lucrrilor, dispoziii finale.

112

a. Structura organului executiv este prezentat prin enumerarea tuturor compartimentelor sau verigilor interne cu atribuiile acestora, modul lor de subordonare fa de conducere, raporturile dintre ele; b. Situaia juridic a personalului vizeaz drepturile i obligaiile acestuia, modul de subordonare, competenele sale, funcia care confer dreptul de a da dispoziii sau ndrumri obligatorii, autorul care trebuie s le ndeplineasc, inclusiv domeniul n care se pot emite asemenea acte; n unele situaii, cu toat detalierea reglementrii regulamentare, se face trimitere la alte norme superioare n vigoare, ca, de pild, n cazul condiiilor ce trebuie ndeplinite de funcionari pentru investirea n funcie sau pentru promovarea ntr-un post; c. Circuitul documentelor ocup un loc important, reglementndu-se modul de primire a corespondenei sau a lucrrilor intrate (de ctre conducere, registratur, secretariat), repartizarea acesteia spre rezolvare compartimentelor structurale (conform competenelor interne), urmrirea modului i a termenelor de soluionare, comunicarea soluiei i nchiderea lucrrii. d. Rspunderile i sanciunile, inclusiv recompensele acordate, sunt precis determinate sub aspectul condiiilor n care ele opereaz, al situaiilor vizate i al coninutului lor, precum n privina celui care poate dispune asupra aplicrii i, respectiv, acordrii lor. e. Alte dispoziii ale regulamentului se pot referi la probleme cum sunt, de pild, evidena legislaiei i a fondului documentar, evidena volumului de munc i a lucrrilor, precum i a situaiilor statistice ce se ntocmesc periodic, organizarea primirii, n audien a publicului i programul de lucru cu acesta, efectuarea serviciului (de paz) pe instituie i n afara orelor de program, prevenirea incendiilor. n baza regulamentului se ntocmete fia postului, n care se descriu n mod amnunit atribuiile i competenele
113

fiecrei funcii, ceea ce ocup un loc central n aprecierea sau caracterizarea modului n care personalul i ndeplinete sarcinile concrete i curente, dac i-a realizat, depit, nclcat sau neglijat sarcinile de serviciu. Regulamentul se cere reexaminat periodic, mbuntit conform cerinelor curente ale practicii administrative i ale evoluiei legislaiei. Acest act trebuie prelucrat, cunoscut i nsuit de ctre ntregul personal, afiat n ntregime sau prin extrase la loc vizibil n unitate, dac nu constituie secret de serviciu. Periodic va fi supus prelucrrii, inclusiv n privina noilor dispoziii, cu ntreg personalul i n mod difereniat, potrivit competenelor sale, sau, dup caz, cu personalul nou nvestit sau ncadrat cruia i sunt aplicabile prevederile sale.

114

Capitolul 7 Resursele administraiei publice

1. Resursele umane
Pregtirea (formarea) profesional a funcionarilor Activitatea executiv acoper, prin atribuiile conferite autoritilor administrative, ntreaga via social-economic cu caracter public. Existena autoritilor cu competen general i a celor cu competen special sau limitat relev faptul c cei ce funcioneaz n cadrul puterii executive trebuie s fie, n cazul lucrtorilor de carier, buni cunosctori ai activitilor respective avnd o pregtire de specialitate corespunztoare. Cu toate aceste constatri general valabile, vreme ndelungat nu au existat forme de pregtire profesional destinat n exclusivitate celor care profeseaz n administraia public, iar ncadrarea personalului n acest sector nu era predeterminat de o anumit orientare profesional consacrat ntr-o politic de stat reglementat juridic. ntr-adevr, exceptnd cazul fostelor profiluri economico-administrative (de tiine ori de drept) din nvmntul liceal i universitar, precum i a unor sporadice cursuri de perfecionare postliceal i postuniversitar a anilor 70-80, nimic nu las s se neleag c vreunul din celelalte profiluri i forme de nvmnt existente ar fi putut pregti n mod distinct i direct cadre pentru administraia public general sau special. Singura excepie o reprezenta, pe de o parte, profilul juridic care conferea specialitatea necesar unor funcii legal determinate (de exemplu, secretar al unitii administrativteritoriale) sau, pe de alt parte, profilul economic n cazul administraiei finanelor publice, desigur toate acestea n cazul administraiei civile.
115

ntr-adevr, dintre toate specialitile universitare sau superioare se considera c124cele mai apropiate cerinelor administraiei publice sub aspectul profesiei administrative sunt profilurile juridic i cel economic, deoarece exist o pondere, relativ ridicat, de aspecte administrative i de administraie public n coninutul pregtirii profesionale a juritilor i economitilor. Pe de alt parte, cele dou profiluri au i un caracter complementar, deoarece profilul juridic de pregtire ofer i o sum de cunotine economice, n vreme ce profilul economic confer i el un suport de cunotine juridice. Cu toate acestea i respectivele profiluri se dovedesc deficitare n asigurarea unei cunoateri att reciproce, pe domeniile respective, i cu att mai mult n materie administrativ. n acest sens, n pregtirea actual a juritilor sunt extrem de reduse disciplinele de profil economic, dup cum n pregtirea economitilor dreptul ocup o pondere relativ sczut. Soluia ar fi pregtirea postuniversitar ulterioar i forme de perfecionare care complinesc lipsurile fiecrui profil, precum i deficitul cunotinelor de administraie public. Asupra acestei situaii s-a revenit prin crearea specializrii administraie public n cadrul nvmntului superior de lung i scurt durat (colegiu) ncepnd cu anul universitar 1995-1996, respectiv 1996-1997. Pe de alt parte, marea diversitate a funciilor publice executive i, corespunztor, a posturilor aflate n structura administraiei publice nu reclam numai o varietate a profilurilor de pregtire (administrativ, juridic, economic, tehnic, medical, etc.), dar implic i diferite forme sau nivele de pregtire (medie, superioar), concomitent cu asigurarea unui nivel minim de cunotine administrative generale sau speciale pentru cei care, avnd o cu totul alt specialitate dect cea administrativ, ajung s funcioneze n cadrul puterii executive (centrale, teritoriale sau locale), din cele mai diferite
124

I. Iovna, op.cit., pag. 183-184. 116

motive, obiective sau subiective, alei sau numii, n funcii de conducere sau de execuie. Problematica pregtirii profesionale pentru cariera administrativ nu poate fi tratat unitar i nedifereniat, ci ea presupune o abordare concret i difereniat pe categorii de funcii. n primul rnd, n cadrul funciilor publice i a funcionarilor publici de carier care cad sub incidena Statutului trebuie s remarcm faptul c ele acoper ntregul aparat executiv, att cel cu competen general (guvern, prefecturi, consilii), ct i cel cu competen special (ministere i alte organe centrale, inclusiv serviciile lor deconcentrate din teritoriu) i, implicit, att autoritile centrale sau naionale ct i cele teritoriale sau locale, precum i funciile de conducere ca i cele de execuie. Aici se impune precizarea c unele funcii sunt de specialitate strict n cadrul structurilor de specialitate administrativ, economic, juridic, tehnic, etc., cum ar fi cele din Direcia prefecturi a Ministerului Administraiei i Internelor, Departamentul impozite i taxe din Ministerul Finanelor Publice, Direcia juridic i de contencios a oricrei autoriti, Direcia nvmntului Universitar din Ministerul Educaiei, Cercetrii i Tineretului, etc. Pe lng aceste funcii mai exist i cele de natur funcional (contabilitate, salarizare, personal i resurse umane, comunicare, etc.) tipice pentru orice autoritate public, inclusiv cele de deservire sau auxiliare (secretar, dactilograf, curier, bibliotecar) care necesit pregtirea corespunztoare (economic, arhivistic, birotic, etc.). Statutul funcionarului public nu a reglementat ns profilul pregtirii pentru funciile publice indiferent de felul acestora, ci numai nivelul sau categoria de pregtire respectiv:

117

clasa I-a studii universitare de licen respectiv studii superioare de lung durat, absolvite cu diplom de licen sau echivalent; - clasa a II-a studii superioare de scurt durat absolvite cu diplom; - clasa a III-a studii medii liceale absolvite cu diplom de bacalaureat. Or, aceast reglementare a studiilor se suprapune peste Anexa cuprinznd funciile publice i care acoper att funcii de natur strict administrativ (general sau special), dar i pe cele de natur funcional. Exemplificativ artm c secretarul general de minister sau secretarul unitii administrativ-teritoriale reprezint funcii publice de conducere central, teritorial sau local de specialitate administrativ, n vreme ce contabilul ef reprezint un post funcional inerent oricrui organism ce are un buget propriu. ns alte funcii de genul ef de departament, director, ef de serviciu sau de birou acoper orice structur de conducere (funcional sau de specialitate) n vreme ce funcii de execuie cum sunt cele de consilier, expert, inspector sau referent acoper i ele att posturi funcionale ct i de specialitate. Dar, indiferent de profilul pregtirii de specialitate (mai puin cel de administraie public general, central, teritorial sau local), funciile de strict specialitate din finane, nvmnt, sntate, etc., att cele de conducere ct i cele de execuie, necesit i cunotine administrative suprapuse celor de specialitate i a cror volum trebuie s sporeasc cu ct se promoveaz n ierarhia executiv unde ele cresc treptat n pondere diminundu-se cele de strict specialitate, dar cu care se mbin. n cazul funciilor reprezentative, fie eligibile (primar, viceprimar, consilier local sau judeean, preedinte sau 118

vicepreedinte de consiliu judeean) nivelul sau profilul pregtirii nu are relevan pentru momentul electoral, dar odat alegerea fcut, cei n cauz trebuie s-i asigure un nivel minim de pregtire administrativ pentru a putea conduce n acest sector i s poat adopta acte n deplin cunotin de cauz. n mod similar se pune problema i n cazul demnitarilor (minitri, secretari i subsecretari de stat). n cazul personalului auxiliar i de deservire, care ncheie contract de munc, pregtirea va fi adecvat profilului postului pe care l ocup (informatician, bibliotecar, arhivar, etc.). n orice caz, clasificarea ocupaiilor* sau nomenclatorul funciilor din administraia public ar trebui s clarifice profilul pregtirii pentru ocuparea funciilor publice. Rezult, n mod evident, c, alturi de cerina unei pregtiri de specialitate, funcionarul din administraia public trebuie, indiferent de specialitatea lui, s mai posede i o pregtire administrativ, alturat uneia juridico-economice, n vederea unei bune cunoateri a modului particularizat n care se pun problemele profesiei sale (tehnice, medicale, economice, juridice) la nivelul funciei publice executive pe care o exercit, indiferent de natura postului i, cu att mai mult, n cazul celor de conducere. De asemenea, se consider125 c funciile de conducere n administraie, mai ales cele care reclam i o pregtire superioar, necesit n plus i o anumit experien n munca administrativ pentru a conferi un caracter organizat i temeinic acestei activiti, permind sesizarea aspectelor de natur administrativ ale specialitii (tehnice, economice, medicale), ceea ce uureaz asigurarea unei derulri normale a raporturilor executive i a relaiilor administraiei cu cetenii.
*

A se vedea Clasificarea ocupaiilor din Romnia elaborat de Ministerul Muncii i Solidaritii Sociale i Comisia Naional de Statistic, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2000. 125 J. Starosciak, op.cit., pag. 261. 119

Se apreciaz c funcionarul trebuie s aib i o temeinic cultur general i politic pentru o real nelegere a complexitii muncii desfurate, precum i a situaiilor ori a persoanelor cu care vine n contact, alturi de nsuiri proprii, n special de natur psihologic,126 att de necesare n relaiile oficiale i n cele cu publicul, care se cer a fi bine stpnite. Selecia i numirea personalului administrativ ntruct nu exist o singur form de pregtire destinat exclusiv carierei administrative, autoritile executive sunt puse, de regul, n situaia de a opta asupra persoanei care, ntrunind condiiile legale, poate ocupa funcia administrativ public. ntr-adevr, nivelul studiilor i profilul specializrii nu sunt suficiente, prin ele nsele, pentru a permite de iure sau de facto intrarea n administraia public. Statutul a prevzut c ocuparea funciilor vacante se face prin promovare, transfer, redistribuire i recrutare prin concurs organizat de autoritatea sau instituia public interesat, n limita funciilor publice vacante rezervate n acest scop prin planul de ocupare al funciilor publice127. Intrarea direct n corpul funcionarilor publici de carier imediat dup absolvirea studiilor pe funcia public de debutant nu mai este consacrat de legal i n acest caz instituia interesat recurge la organizarea concursului sau examenului pentru proasptul absolvent. n oricare dintre aceste situaii, n urma expirrii perioadei de stagiu nu mai mic de 6 luni i nu mai mare de 12 luni se va organiza examinarea celui n cauz n scopul definitivrii pe post.

126

M. Oroveanu, Elemente ale tiinei administraiei de stat, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1982, pag. 68-97. 127 Legea nr.188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, Republicat n Monitorul Oficial al Romniei nr.251 din 22 martie 2004, cu modificrile i completrile ulterioare, art.51. 120

Categoriile de funcionari nceptori sunt funcionari publici debutani, iar numirea acestora se face prin ordinul sau dispoziia conductorului organului ce deine postul vacant. Durata perioadei de stagiu pentru funciile de execuie este de cel puin 12 luni pentru clasa I-a, de 8 luni pentru clasa a II-a i de 6 luni pentru clasa a III-a. Definitivarea pe post are loc numai dup terminarea stagiului. La terminarea acestei perioade debutantul redacteaz un raport de stagiu. Perioada de stagiu are ca obiect confirmarea aptitudinilor profesionale n ndeplinirea atribuiilor i responsabilitilor funciei publice, formarea practic, cunoaterea administraiei i a exigenelor sale. n baza evalurii are loc numirea n funcia public de execuie ca asistent. n mod evident, ceilali funcionari publici, alii dect cei de carier, ptrund n administraie prin alegere (primarul, preedintele consiliului judeean), prin desemnare (primul ministru) sau chiar prin numire n demnitile publice (ministrul, prefectul). Concursul reprezint examinarea la care poate participa oricine ndeplinete condiiile legale efectuat prin verificarea cunotinelor profesionale (teoretice i practice) necesare obinerii sau ocuprii unui post n ordinea clasificrii rezultatelor i n limita locurilor existente n autoritatea sau instituia organizatoare. Concursul ca operaiune prealabil nvestirii n funcie prezint unele avantaje:128 - asigur publicitatea privind existena posturilor i a modului de ocupare a acestora; - ofer o baz larg i real de selecie a candidailor, ceea ce este un lucru esenial n recrutarea celor valoroi;
128

J. Starosciak, op.cit., pag. 201; I. Iovna, op.cit., pag. 181; M. Oroveanu, op.cit., pag. 159. 121

oblig la respectarea real a unor condiii i criterii n persoana candidailor nscrii, cu privire la procedura desfurrii sale i n privina modului de examinare; - confer un regim unitar de notare sau atestare, implicit de apreciere, a competenei profesionale a tuturor candidailor; - ofer, mai mult dect orice alt modalitate, garania unor criterii obiective n verificarea i selecia personalului; - permite verificarea eficient asupra modului de desfurare a examinrii i a respectrii condiiilor legale, inclusiv un control al opiniei publice asupra politicii profesionale i de cadre a executivului. Odat candidaii reuii n ordinea descrescnd a notrii i n funcie de posturile existente intervine, ulterior, actul individual al numirii n funcie, nedublat de ncheierea contractului de munc (dect n cazul personalului auxiliar). Numirea reprezint actul juridic administrativ cu caracter individual care d natere raportului de serviciu sau de funcie guvernat de dreptul public i n privina derulrii i ncetrii lui. Acest act este scris i motivat, nsoit de fia postului. Concursul se organizeaz numai n limita posturilor disponibile pentru autoriti sau instituii nou nfiinate sau a celor vacante n cazul celor existente precum i a prevederilor legale referitoare la transferuri. Funciile publice vacante, pentru care se organizeaz concurs de intrare n corpul funcionarilor publici, se dau publicitii n Monitorul Oficial cu 30 de zile nainte de data organizrii concursului. n mod excepional termenul de 30 de zile poate fi redus pentru concursul organizat n vederea ocuprii funciilor publice de execuie temporar vacante. -

122

Condiiile de organizare i de desfurare a concursului, precum i condiiile de validare a rezultatelor acestuia sunt stabilite prin hotrre a Guvernului (H.G. nr.1209/2003). Pentru participarea la concursul de recrutare n vederea ocuprii funciilor publice de execuie sunt necesare condiii minime de vechime n specialitatea studiilor solicitate exercitrii funciei astfel: - 1 an pentru ocuparea funciei de asistent clasa I; - 8 luni pentru ocuparea funciei de asistent clasa a II-a; - 6 luni pentru ocuparea funciei de asistent clasa a III-a; - 5 ani pentru ocuparea funciilor publice de grad profesional principal; - 9 ani pentru ocuparea funciilor publice de grad profesional superior. De asemenea, sunt necesare condiii minime de vechime n specialitatea studiilor pentru ocuparea funciilor publice de conducere astfel: - 2 ani pentru ef birou, ef serviciu i secretar de comun; - 5 ani pentru celelalte funcii de conducere. Legea prevede pe lng vechimea minim n funcie specifice funciilor i condiii de studii n vederea participrii la concurs pentru ocuparea funciilor publice de conducere. Astfel candidaii trebuie s fi absolvit studii de master sau postuniversitare n domeniul administraiei publice, management ori n specialitatea studiilor necesare executrii funciei publice.129 Aceste condiii de studii se consider ndeplinite pentru funcionarii publici care au absolvit pn la data intrrii n vigoare a legii, programe organizate de Institutul Naional de Administraie, Centrele regionale de formare continu pentru administraia public local precum i de alte instituii specializate
129

Legea nr.188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat n Monitorul Oficial al Romniei nr.251 din 22 martie 2004, cu modificrile i completrile ulterioare, art.511. 123

din ar i din strintate cu durata de minimum 1 an sau care la data intrrii n vigoare a legii urmeaz o form de nvmnt menionat cu condiia absolvirii programului respectiv. Concursul de recrutare pentru funciile vacante din autoritile i instituiile publice centrale se organizeaz astfel: - pentru nalii funcionari publici concursul este organizat de o comisie special, independent format din 7 membrii numii prin decizia primuluiministru. Membrii comisiei au mandate fiecare de 10 ani i 6 luni i sunt numii prin rotaie. - pentru funciile publice de conducere generale i speciale concursul este organizat de Agenia Naional a Funcionarilor Publici. - pentru funciile publice de execuie concursul este organizat de autoritatea sau instituia public care au locurile ce vor fi ocupate, cu avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. Pentru ocuparea funciilor vacante din cadrul autoritilor i instituiilor publice din administraia public local concursul este organizat: - de ctre Agenia Naional a Funcionarilor Publici pentru funciile publice de conducere din urmtoarele domenii: protecia copilului, evidena informatizat a persoanei, audit public intern, financiar-contabilitate, urbanism i arhitectur, resurse umane, integrare european, secretarii unitilor administrativ-teritoriale precum i pentru funciile publice de execuie din domeniul auditului public intern; - de ctre autoriti i instituii publice pentru ocuparea celorlalte funcii publice vacante. n aceste situaii autoritile i instituiile publice din administraia public local au obligaia de a
124

informa Agenia Naional a Funcionarilor Publici nainte cu 10 zile de demarare a procedurii de organizare i desfurare a concursurilor. n situaia n care agenia constat c nu sunt ndeplinite condiiile legale privind organizarea i desfurarea concursurilor dispune amnarea sau suspendarea desfurrii concursului n cauz. Exist diverse situaii viznd alte persoane - dect debutanii sau candidaii primari - la ocuparea prin concurs a funciilor publice i anume: - persoanele care au ocupat funcii de demnitate public alese sau numite ori funcii asimilate acestora, potrivit legii, pot participa la concurs; - - persoanele care au deinut funcii de specialitate n afara autoritilor sau instituiilor publice pot, de asemenea, participa la concurs; - persoanele demisionate, eliberate i destituite din funcia public, dac doresc revenirea n corpul funcionarilor publici i ndeplinesc condiiile legale, vor trebui s susin un nou concurs. Toate aceste persoane pot fi numite, n urma concursului, n funcii publice definitive. Numirea se va face n categoria corespunztoare studiilor absolvite, n clasa i gradul corespunztor, prin echivalare, vechimii n funcia de demnitate public sau de specialitate, la care se adaug (prin echivalare apreciem noi), dac este cazul, i vechimea n funcii publice deinute anterior, inclusiv recunoaterea, dup caz, a vechimii anterioare avute n funcia public administrativ. Exist i situaii, de revenire sau de schimbare n funcia public, cnd nu opereaz obligaia susinerii concursului de ctre cel n cauz: - funcionarului public care nu mai deine funcia din motive neimputabile lui, i se va asigura nvestirea n alt funcie public (chiar la o alt autoritate sau
125

instituie), n limita posturilor disponibile potrivit pregtirii sale profesionale; - funcionarul transferat, n interes personal sau al serviciului, nu are obligaia susinerii concursului deoarece i pstreaz clasa i gradul avute anterior; - funcionarii publici care au fost alei sau numii n funcii de demnitate public i care sunt suspendai din funcia public administrativ deinut anterior pe respectiva perioad dup expirarea mandatului pentru care au fost alei sau numii, beneficiaz de asigurarea, la revenire, de funcia public avut (iniial) sau de una echivalent. n toate aceste situaii dac are loc i o adugare de clase i de grade corespunztoare timpului lucrat n alte sectoare sau o promovare fa de poziia iniial avut, va trebui susinut i promovat concursul sau examenul corespunztor, nu numai limitat la cei care revin n corpul funcionarilor din motive neimputabile, ci i pentru toi cei anterior indicai. Situaiile de posturi vacante susceptibile de scoatere la concurs sau examen se determin numai dup scderea din numrul acestora a urmtoarelor posturi: - cele pe care se ntorc funcionarii care le-au pierdut din motive neimputabile lor i care revin n funcie; - cele ocupate prin transfer de ctre cei aflai n corpul funcionarilor publici; - redistribuirea funcionarilor din corpul de rezerv. Concursul are la baz principiul competiiei deschise, transparenei, meritelor i competenei profesionale, precum i cel al egalitii accesului la funciile publice pentru fiecare cetean care ndeplinete condiiile legale. Concursul se poate desfura prin examinare, teoretic i practic, a candidatului care trebuie s susin unele probe sau se mai cunoate aa-numitul concurs de dosar, cnd studiile de specialitate absolvite i aptitudinile candidatului se verific de
126

ctre o comisie profesional, vechimea n specialitate, titlurile i lucrrile tiinifice ale celui n cauz determinnd, n consecin, asupra rezultatului concursului. n anumite situaii autoritatea ce organizeaz concursul poate avea, recunoscut prin lege, un drept de apreciere asupra condiiilor necesare a fi ntrunite de viitorii candidai pentru a se putea nscrie la concurs, putnd chiar s efectueze o examinare preselectiv a acestora anterioar desfurrii concursului propriu-zis. Acest drept de opiune nu va putea fi cenzurat pe cale judiciar130 de ctre candidaii respini n aceast faz preliminar ei nedisputnd de un drept necondiionat de candidatur. Dac ns cei nscrii la concurs ntrunesc toate condiiile legale, iar autoritatea sau instituia organizatoare nu dispune de un drept legal de apreciere, atitudinea ei de respingere de la nscriere sau refuzul de a permite participarea la examen sunt fapte ilegale cenzurabile judiciar pe calea contenciosului administrativ, conform Legii nr.554/2004 deoarece au vtmat drepturi subiective legal recunoscute, inclusiv n cazul modificrii condiiilor iniiale de desfurare a concursului n timpul derulrii acestuia. Acelai drept de natur procesual este conferit de statut persoanelor nemulumite de rezultatul concursului i care se pot adresa instanei de contencios. Cu toate avantajele sale concursul cunoate i unele dezavantaje, considerate minime, care pot consta n caracterul formal al organizrii sale n sensul desemnrii prin aceast modalitate a unor persoane predeterminate pentru funcia n cauz sau posibilitatea prezenei unor elemente subiective n selecia i notarea (aprecierea) candidailor. Administraia public mai cunoate i alte sisteme de investire n funcii publice reglementate prin statute proprii sau
130

Trib. Supr., sec.civ., dec.nr. 907/1970, iulie. G. Mihu, Repertoriu de practic judiciar n materie civil, pe anii 1969/1975, pag. 317. 127

legi speciale ca, de exemplu, numirea direct, fr concurs, a personalului militar, militarizat care a absolvit propriul sistem de nvmnt cu diploma corespunztoare sau sistemul numirii libere, dup aprecierea i cu motivaia celui care dispune investirea ntr-un post devenit vacant (cazul numirii minitrilor de ctre eful statului la propunerea premierului sau a prefecilor de ctre guvern). i n aceste cazuri exist anumite cerine minime cu caracter legal special prevzute referitoare la studiile absolvite, vrsta minim, apartenena politic, etc. Repartizarea i integrarea funcionarilor Statutul nu a mai reglementat i situaia noilor numii n funcii publice. Apreciem c noului nvestit i se va aduce la cunotin postul individualizat pe care urmeaz s-i desfoare activitatea, mai ales dac exist posturi similare pe aceeai funcie, lund la cunotin fia de postului pentru care semneaz. Instruirea acestuia se va face asupra: - atribuiilor de serviciu pe care le exercit conform fiei postului, adic asupra drepturilor conferite i a ndatoririlor ce i revin, a actelor pe care le poate emite i a operaiunilor ce trebuie s le realizeze; - structura autoritii din care face parte, a locului i poziiei acesteia n cadrul sistemului executiv, precum i raporturile cu alte organe; - cunoaterea actelor normative ce reglementeaz activitatea proprie, inclusiv a celor provenind de la forurile superioare, precum i reglementrile proprii, de uz intern, precum regulamentele de organizare i funcionare, cele de ordine interioar, etc.; - uneori se mai pot svri unele operaiuni specifice ca, de exemplu, ncredinarea gestionrii unor valori materiale, a titlurilor de valoare, actelor de stare
128

civil, a imprimatelor cu regim special, sau instruirea n vederea pstrrii i protejrii documentelor secrete i a secretului de serviciu, de stat, etc. Pentru cei aflai n perioada de stagiu, ca debutani, se recomand asigurarea ndrumrii acestora de ctre persoane cu vechime i experien n activitatea executiv. De asemenea, aceast categorie mai poate susine, dup o scurt perioad (de 6-12 luni) un examen sumar n urma cruia s dobndeasc dreptul la semntur care-i confer competena legal de a ntocmi lucrri i de a efectua operaiuni valabile. Indiferent de modul sau vechimea avut la investire noul venit trebuie s beneficieze de toate condiiile optime necesare desfurrii corespunztoare a atribuiilor ntr-un climat de disciplin i respect, precum i de cointeresare pentru activitatea nfptuit.131 Integrarea funcionarilor privete i aspecte personale i familiale, inclusiv de ordin social, viznd pe cei noi intrai n administraie, dar i pe cei aflai deja n administraie, care suport modificri n statutul lor, n urma detarii, transferrii, redistribuirii, legea reglementnd unele aspecte bneti i salariale ale acestora. Tot de domeniul repartizrii i integrrii aparin i problemele de politic profesional viznd modul de distribuire a funcionarilor ntre autoritile centrale i cele teritoriale, ntre nivelele ierarhice superioare i cele inferioare, uneori chiar o reprezentativitate geografic care, desigur, nu poate atinge proporionalitatea caracteristic funciilor publice eligibile. n orice caz, debutul n carier influeneaz, de cele mai multe ori, evoluia viitoare a celui n cauz, stabilitatea sa personal, ceea ce are un rol hotrtor n exercitarea dreptului la carier i n stabilizarea general a corpului de funcionari publici.
131

Al. Negoi, tiina administraiei, op.cit., pag. 93-94. 129

Perfecionarea pregtirii funcionarilor Indiferent de existena sau nu a unei pregtiri speciale pentru administraia public ori a uneia de alt specialitate aceasta nu exclude realizarea unui proces continuu de perfecionare a cunotinelor n acest domeniu, ceea ce nseamn, pentru specialist, cunoaterea la zi i adecvat a cadrului n care i exercit profesiunea. Perfecionarea pregtirii funcionarilor publici reprezint, conform Statutului o ndatorire a acestora, indiferent de natura, durata i vechimea funciei deinute, n vreme ce alte prevederi o consider un drept.*Ea se poate realiza la iniiativa sau n interesul instituiei sau la iniiativa funcionarului cu acordul conductorului instituiei. Aceast perfecionare, dei legea nu o spune, are un caracter continuu, pe toat durata funciei exercitate, i n mod ciclic (anual, cincinal, etc.), fapt uurat de existena formelor de pregtire continu a personalului administrativ. Perfecionarea trebuie realizat n forme organizate fie n cadrul autoritii sau instituiei publice de care aparine cel n cauz, fie urmnd cursuri de perfecionare organizate n acest scop n afara serviciului propriu, n cadrul Institutului Naional de Administraie ori a Centrelor Regionale de Formare Continu pentru Administraie Public Local. Forma organizat n cadrul serviciului cuprinde n principal, nvmntul profesional desfurat cu o anumit periodicitate (lunar, trimestrial, etc.) n baza unui ciclu tematic care acoper un anumit interval de timp (anual, de exemplu).
*

A se vedea n acest sens art.5/1 lit. c i d din Ordonana de Guvern nr. 129/2000 privind formarea profesional a adulilor, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr.430/02.09.2000, precum i Ordonana nr.102/1998 privind formarea profesional continu prin sistemul educaional, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I-a, nr. 321/28.08.1998. 130

Desfurarea acestei forme se poate realiza prin modaliti dintre cele mai diferite cum sunt, de exemplu, dezbaterea temei fixate, prezentarea de referate, lucrri sau cazuistic din practica administrativ i cea judiciar n materie de contencios administrativ, civil sau penal. Finalizarea pregtirii se concretizeaz n susinerea unui examen de verificare a cunotinelor, a unor teste sau a unei lucrri notate n mod corespunztor. Tot n cadrul formei organizate de pregtire, dar cu caracter individual, se mai includ i alte forme profesionale cum sunt diversele cursuri pe probleme tematice sau pe genuri de funcii iniiate de diversele centre teritoriale de pregtire continu a funcionarilor, de instituiile de nvmnt superior (cursuri postuniversitare sau ciclul de studii aprofundate, masterat etc.), participarea la schimburi naionale sau internaionale de experien n probleme administrative, cu sau fr scoaterea din serviciu, n mod temporar, a celui vizat. n cazul n care cursurile de perfecionare sunt organizate n alt localitate dect cea de domiciliu, funcionarii publici beneficiaz i de drepturile de delegare, potrivit legii. Dac se urmeaz o form de specializare sau de perfecionare cu o durat mai mare de 3 luni, primindu-se pe aceast perioad drepturile salariale, exist obligativitatea angajamentului scris de a lucra 2-5 ani n cadrul autoritii sau instituiei publice respective. n cazul nerespectrii acestui angajament, cei n cauz vor suporta cheltuielile organului proporional cu timpul rmas pn la mplinirea termenului. Aceste prevederi nu se aplic n cazul n care funcionarul nu mai deine funcia public din motive neimputabile sau n cazul transferului n interesul serviciului. Alturat formelor constante i tradiionale se mai cunosc i alte modaliti de pregtire profesional cu caracter ad hoc, de moment, improvizate i provizorii, determinate de
131

anumite evenimente sau situaii legislative ori practice ca, de exemplu, adoptarea unei noi reglementri (electorale, funciare, financiare, etc.), ceea ce impune o nou orientare n practica administrativ, organizarea unor aciuni cum sunt alegerile, referendumul, recensmntul (populaiei, locuinelor, gospodriilor, etc.), etc. Forma neorganizat include, de regul, pregtirea individual sau personal care, la nivelul funciei administrative nseamn, n general, cunoaterea legislaiei existente n materie, inclusiv a noilor reglementri, noile orientri ale practicii judiciare i administrative ntr-un domeniu dat, studiul literaturii (doctrinei) de specialitate ntr-o anumit materie, nsuirea modului de utilizare a mijloacelor materiale i tehnice din dotare (tehnica de eviden i prelucrare a datelor, tehnica de comunicare la distan, etc.). Se folosesc dou noiuni distincte i anume perfecionarea i, respectiv, specializarea. Perfecionarea reprezint procesul de acumulare a noilor cunotine ntr-un domeniu pentru care funcionarul are deja o pregtire de specialitate, dezvoltndu-i competena profesional, ct vreme specializarea este o adncire a cunotinelor dintr-un anumit domeniu extrem de limitat al funciei sau ocupaiei (de exemplu, juristul n materie de contencios administrativ, inspectorul financiar n materia impozitelor i taxelor locale, etc.). Deosebirea dintre cele dou noiuni nu este lipsit de semnificaie pentru c numai cu privire la perfecionarea pregtirii opereaz obligaia legal a funcionarului, nu i pentru specializare. Este ns adevrat c din moment ce una nu o exclude pe cealalt, ele pot fi realizate simultan sau succesiv. Datorit caracterului superior al specializrii (prin doctorat, masterat, studii aprofundate, postuniversitare, etc.) ea ine loc de i poate nlocui perfecionarea.

132

Pe de alt parte, numai rezultatele obinute la cursurile de perfecionare de ctre funcionarii publici pot fi avute n vedere la evaluarea anual a acestora. Apreciem c acelai regim legal trebuia consacrat i specializrii, altfel acesta din urm las impresia unei probleme strict personale a celui n cauz, avnd un caracter inferior i subsidiar perfecionrii. Scopul principal al perfecionrii i specializrii este stimularea procesului de pregtire continu prin dobndirea de cunotine noi cu aplicabilitate practic, ceea ce se reflect n calitatea actului executiv permind i o evaluare obiectiv i pozitiv a celui implicat. Evaluarea funcionarilor publici Fiecare funcionar public are un dosar profesional alctuit din ntreaga documentaie ce acoper integral toat perioada n care a exercitat funcia public. n acest dosar se cuprind: a) documentul de numire n funcie, cel de atestare a studiilor i cel privind depunerea jurmntului; b) documentele privind evaluarea anual a activitii sale, promovrile n funcii, clase i grade sau categorii, precum i sanciunile disciplinare care i-au fost aplicate, ordonate cronologic i fr discontinuiti, legiuitorul omind enunarea i a recompenselor sau stimulentelor conferite, care, apreciem, trebuie menionate. Funcionarul poate primi, la cerere, copii de pe actele existente n dosarul su. n dosar nu vor fi introduse documente care fac referire la activitile sau la opiniile politice, sindicale, religioase sau de alt natur a funcionarului. Pentru evidena situaiei disciplinare se va ntocmi cazierul administrativ care cuprinde sanciunile disciplinare aplicate funcionarului i care nu au fost radiate n condiiile

133

legii, eliberat la solicitare i necesar n cazuri viznd ocuparea unor funcii. Buna organizare i, mai ales, funcionare a autoritilor executive impune cunoaterea permanent i sistematic de ctre acestea a modului de realizare a atribuiilor lor, ct i a activitii profesionale a personalului din subordine. Pentru a se realiza o asemenea cunoatere este necesar evaluarea corect a stadiului de competen profesional a fiecrui lucrtor i, n consecin, luarea msurilor ce se impun fa de personalul propriu. Evaluarea, numit i caracterizare sau apreciere, reprezint operaiunea de cunoatere, efectuat n baza unor criterii de performan legal determinate, a persoanei funcionarului i activitii sale n cadrul unei perioade de timp i n cadrul unei funcii, realizat n mod periodic, de regul anual, n scopul determinrii performanelor profesionale ale acestuia. Evaluarea performanelor profesionale are ca scop fundamentarea avansrii sau retrogradrii n gradele de salarizare, promovarea sau eliberarea din funcie, determinarea cerinelor de formare profesional. a. Autorul evalurii este, de regul, eful ierarhic direct al persoanei vizate, respectiv conductorul compartimentului din care face parte cel n cauz care completeaz i noteaz n fia de evaluare performanele profesionale individuale obinute n ultimele 12 luni de ctre funcionarii din subordine. n cazul persoanelor cu funcii de conducere evaluarea se va face de ctre conducerea superior ierarhic acestora. Fa de reglementarea legal se impune observaia c ar fi fost recomandabil ca operaiunea de evaluare s fie realizat de ctre o comisie care cunoate pe ansamblu activitatea celui n cauz, evitndu-se, astfel, pe ct posibil, subiectivismul i arbitrariul care s-ar putea manifesta atunci cnd operaiunea este efectuat numai de ctre o singur persoan, respectiv eful ierarhic.
134

b. Criteriile de performan profesional individual stau la baza evalurii iar n temeiul lor se definesc clasele i gradele existente. Performanele profesionale individuale se determin pe baza criteriilor elaborate anual de Agenia Naional a Funcionarilor Publici i propuse spre aprobare Ministerului Administraiei i Internelor. Prin hotrre de guvern, la propunerea Ageniei, se stabilete metodologia de evaluare a performanelor profesionale individuale, precum i de contestare a calificativelor acordate (Hotrrea nr.1209/2003). La nceputul anului conductorii de compartimente vor comunica, n scris, fiecrui funcionar aceste criterii de performan corespunztoare clasei i gradului funciei publice ocupate de acesta, stabilite prin Ordin al Ministerului Administraiei i Internelor*. La baza evalurii trebuie s se regseasc urmtoarele criterii: - rezultatele obinute n ndeplinirea sarcinilor de serviciu; - nivelul pregtirii profesionale de specialitate i preocuparea pentru ridicarea i perfecionarea acestui nivel; - calitile personale, respectiv spirit de iniiativ, disciplin n munc, contiinciozitate i perseveren n ndeplinirea sarcinilor de serviciu, prestigiul profesional al celui caracterizat; - preocuparea fa de bunul mers al instituiei, respectarea i aplicarea legilor, pstrarea secretului de stat i a celui de serviciu;
*

A se vedea, cu titlu de exemplu, Ordinul nr.8/2002 pentru aprobarea criteriilor de performan pe baza crora se face evaluarea performanelor profesionale individuale ale funcionarilor publici pentru anul 2002, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr.76/31.01.2002. 135

comportarea sau atitudinea fa de colegi, superiori ierarhici i public, comportamentul n societate i familie. c. Metodele132 de apreciere sunt dintre cele mai diferite: - caracterizarea difereniat, bazat pe criterii de natura celor indicate deja, de la caz la caz, n special pentru funciile atipice (de conducere, unice ca profil singular, de exemplu, contabil ef, consilier juridic, etc.) care, n general, nu permit utilizarea unui model sau formular unitar; - chestionarul cu rubrici corespunztoare criteriilor deja enumerate i, eventual, completate cu altele, n funcie de specificul activitii organului, avnd anumite baremuri de notare care n baza unui total de punctaj confer un calificativ ce st la temeiul caracterizrii generale. Este preferabil instituirea unei metodologii unitare de evaluare i notare pentru funcionarii din cadrul aceluiai compartiment sau care ndeplinesc funcii similare, ceea ce permite i aprecierea lor comparat, aa dup cum o cere i Statutul. n cadrul criteriilor unitare de evaluare se pot avea n vedere, de exemplu, volumul de munc realizat (numr de cereri, acte, dosare sau cauze soluionate) i complexitatea acestora, modul de respectare a termenelor legale de soluionare sau indicele de operativitate (exprimat procentual i anume ct din cte s-au soluionat), ca i criterii cantitative, alturate altora, calitative. Pot fi luate n considerare criterii calitative cum ar fi, de exemplu, numrul sau procentul de soluii (propuneri, avize, rezoluii) infirmate sau neconfirmare de efii ierarhici, de alte autoriti (superioare sau judiciare), deoarece au fost necorespunztoare (netemeinice sau nelegale), gradul de 132

Al. Negoi, op.cit., pag. 98 i urmtoarele. 136

pregtire profesional a celui n cauz, rezultat din testarea, notarea sau examinarea efectuat. Metoda chestionarului poate fi asociat cu metoda caracterizrii difereniate viznd situaii specifice care in de personalitatea celui evaluat i care pot viza, de pild, modul de exercitare a unor atribuii temporar ncredinate ori soluionarea unui caz deosebit, complex, etc. d. Coninutul aprecierii reprezint o sum de concluzii desprinse din confruntarea (raportarea) activitii realizate cu sistemul de referin sau cerinele legale aplicabile unor funcii i autoriti date, n baza unor criterii de performan determinate. Va rezulta, din aceast comparare, dup caz, o relaie (raport) de conformitate sau de neconformitate ntre activitatea nfptuit i analizat cu exigenele la care trebuie raportat. Acest coninut trebuie s fie o reflectare obiectiv a realitii semnalnd nu numai deficienele, ci i plusurile (pozitive) din activitatea celui evaluat, cu recomandrile de rigoare pentru eliminarea neajunsurilor. De aceea referirile trebuie s se fac la date concrete (cifre, procente, perioade), iar aprecierea s nu se fac n termeni generali, vagi, confuzi. Se vor indica abaterile comise de cel n cauz, sanciunile aplicate, rezultatele deosebite obinute, stimulentele i recompensele acordate. Observaiile critice trebuie formulate n cadrul unor aprecieri generale a activitii celui analizat pentru a le putea evalua ntr-un context general. Terminologia utilizat va fi sobr, concis, decent, nenjositoare. e. Calificativul obinut este suma final sau rezultant a tuturor concluziilor ce se desprind din coninutul evalurii i vizeaz aprecierea general sau sintetic cuprins n formulri

137

de genul, foarte bun, bun, satisfctor i nesatisfctor. f. Efectele caracterizrii sunt de natur social-juridic. Ele reflect atitudinea autoritii fa de propriul funcionar, dar i atitudinea acestuia din urm fa de instituia sa. n raport de aceast apreciere cel n cauz poate fi meninut, promovat, retrogadat sau nlturat din postul deinut. Astfel, funcionarul notat n ultimul an cu calificativul nesatisfctor sau satisfctor nu poate fi avansat n anul urmtor. Dac a fost notat cu calificativul nesatisfctor conductorul organului procedeaz la eliberarea din funcie). Evaluarea este analizat periodic de ctre conducere i este avut n vedere ori de cte ori se pune problema unor modificri n raportul de serviciu sau la repartizarea sarcinilor de serviciu. De aceea ea ocup un loc central n avansarea funcionarilor, iar n situaia restrngerii numrului de posturi conductorul organului va avea n vedere rezultatele obinute de acetia la evaluarea anual a activitii. g. Cunoaterea sau limitele de publicitate ale evalurii are n vedere faptul c cel vizat trebuie informat asupra modului su de apreciere, lund la cunotin i calificativul acordat, pe baz de semntur. Acest lucru i va permite, n caz de dezacord, exercitarea cii de atac fa de evaluarea obinut, mai ales, dac apreciaz c a ndeplinit criteriile de performan profesional comunicate la nceputul anului corespunztoare clasei i gradului su. Dei activitatea executiv nu se caracterizeaz n desfurarea ei prin publicitate, cu toat transparena finalitilor ei, exist, totui, interesul ca evaluarea s mai fie cunoscut de un numr redus de alte persoane, din cadrul autoritii sau instituiei n cauz.

138

Alturat efului direct de compartiment care ntocmete actul de apreciere mai pot aprea, ali efi ierarhici (indirect), serviciul de personal sau de resurse umane, chiar conductorul organului n cauz, ca subiecte interesate n cunoaterea evalurii. n anumite situaii deosebite, poate opera i o publicitate ceva mai extins, n cunoaterea coninutului evalurii, mai precis a calificativelor, n cazul unor mprejurri de recompensare excepional ori de sancionare sever pentru abateri deosebit de grave, cnd instituia, sistemul din care ea face parte, mass-media trebuie s fie informate. Ori de cte ori este contestat evaluarea i calificativul ele trebuie comunicate organelor de jurisdicie ndreptite la soluionarea conflictului, inclusiv instana de judecat (prin hotrre de guvern stabilindu-se procedura n materie, Hotrrea nr.1209/2003). h. Controlul evalurii i a calificativului se exercit la cererea celui nemulumit existnd obligativitatea soluionrii cii de atac de ctre organele competente. Exercitarea acestei ci poate determina sau nu reevaluarea calificativului acordat, acordarea sau recunoaterea, n acest context, a unor drepturi legale dar neconferite, precum i, dup caz, acordarea unor daune. Stabilitatea i cariera funcionarilor Recunoaterea caracterului profesional al activitii executive i a funciilor publice prin intermediul crora se nfptuiete, inclusiv asigurarea unei obiectiviti i continuiti n realizarea ei, presupune o anumit stabilitate a personalului care s-i permit acestuia exerciiul puterii publice n mod permanent i prompt, liber de prejudeci i presiuni politice de orice ingerin nelegal sau abuz de putere.133
133

Al. Negoi, tiina administraiei, op.cit., pag. 90. 139

Stabilitatea n funcie confer o continuitate n exerciiul ei, adncete profesionalizarea modului de exercitare a puterii i nu nseamn, aa cum s-ar crede, crearea unui sistem de privilegii deosebite cu caracter personal i perpetuu i nici o stare de inamovibilitate pentru funcionari, care s le permit s acioneze oricum discreionar i independent, n afara oricrei subordonri ierarhice sau a unui control. Dimpotriv, stabilitatea n funcie i recunoaterea dreptului la carier, concomitent cu existena unor elemente de cointeresare i stimulare a titularului de natur profesional, material, social, etc. constituie o garanie a eficienei sociale realizate prin pregtirea i investirea individului.134 Stabilitatea poate fi privit n mod absolut, ca indice ct mai ridicat de utilizare, n general, n administraia public a tuturor celor anume pregtii i, mai ales, destinai special acestui sector, dar i n mod relativ, adic un indice corespunztor de utilizare n structurile administrative a celor care deja se afl n anumite structuri avnd o evoluie profesional de durat. Desigur, referirea se face la funcionarul public de carier, iar nu la personalul ales ori numit n funcii de demnitate public, unde durata mandatului sau considerentele de natur politic limiteaz n timp exercitarea funciei publice. Tot aici nu avem n vedere nici personalul auxiliar care ncheie contract de munc pe durat nedeterminat, situaie n care stabilitatea n munc este garantat prin contractul de munc i legislaia aferent lui, deoarece acest act individual fiind un acord de voin al prilor interesate, desfacerea lui are loc n acelai mod, desfiinarea unilateral de ctre angajator fiind expres i limitativ prevzut (art. 61 - 79 din Codul Muncii) comparativ cu libertatea nelimitat a denunrii de ctre cel angajat.
134

J. Starosciak, op.cit., pag. 187. 140

Statutul a consacrat principiul stabilitii funcionarilor publici i dreptul la carier al acestora, n sensul c acetia nu pot fi eliberai sau destituii din funcie dect n condiiile i cazurile legal prevzute, iar ntreruperea (temporar sau la cerere) ori ncetarea sau modificarea raporturilor de serviciu din motive neimputabile acestora nu determin pierderea drepturilor ctigate (funcii, clase i grade), indiferent dac se asigur sau nu numirea ntr-o nou funcie public ori rmnerea n Corpul de rezerv a funcionarilor publici. Sub aspect conceptual exist totui diferenieri ntre stabilitate i dreptul la carier. Stabilitatea desemneaz continuitatea n timp i pe acelai post a titularului; dreptul la carier are n vedere, alturi de permanena temporal n executiv precum i avansarea salarial i promovarea profesional pe nivelele existente, cu respectarea ierarhiei stabilite pe clase i grade, n concordan cu criteriile corespunztoare de performan profesional. n sprijinul stabilitii este amnunit reglementat structura i dezvoltarea* carierei funcionarilor pe clase de studii, grade profesionale i funcii. Gradul reprezint o etap din cariera funcionarului, iar fiecare component, precum superior, principal, asistent i debutant corespunde unui nivel al salariului din grila de salarizare. Dei legea nu o spune, funcionarul are un drept la carier creia i corespunde obligativitatea autoritii de a-i asigura stabilitatea, promovarea, avansarea i continuitatea n funcie. Sunt mai multe argumente n acest sens: a) consacrarea dreptului la promovare n cariera profesional n urma rezultatelor obinute n evaluarea performanelor profesionale individuale
135
135

Legea nr.188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat n Monitorul Oficial al Romniei nr.251 din 22 martie 2004, cu modificrile i completrile ulterioare, art.3, lit. f). * Hotrrea Guvernului nr.1209/2003 privind organizarea i dezvoltarea carierei funcionarilor publici. 141

b) c) d)

e)

f)

g)

h)

i)

ceea ce permite trecerea sau naintarea n grad, clas de studii (n acest din urm caz prin dobndirea unei diplome de studii de nivel superior celei avute) i de a avansa n gradele de salarizare; limitarea cazurilor i condiiilor de eliberare sau destituire din funcii; pstrarea clasei i gradului avute atunci cnd pierderea funciei nu este imputabil titularului ei; pstrarea calitii de funcionar public i meninerea n corpul de rezerv al funcionarilor publici a celui cruia i-a ncetat raportul de serviciu din motive neimputabile; revenirea n corpul funcionarilor publici dup prsirea acestuia, pentru motive neimputabile, se face n clasa i gradul anterior avute, la care se pot aduga, prin examen, clasele i gradele corespunztoare timpului ct a funcionat n alte sectoare; nepierderea continuitii i drepturilor aferente n urma delegrii, detarii, ncetrii, suspendrii, mutrii, revenirii dup ntreruperea activitii la cerere, inclusiv a transferrii n funcie; necesitatea, n numeroase cazuri, a consimmntului (acordului) funcionarului pentru mprejurri care i-ar afecta situaia, n urma unor msuri dispuse de conducere, cum ar fi detaarea (mai mult de 6 luni), transferul (n interesul serviciului); obligativitatea asigurrii unei alte funcii publice echivalente funcionarului care nu o mai deine, din motive neimputabile lui, n limita posturilor disponibile i potrivit pregtirii profesionale; posibilitatea exercitrii cii de atac la comisiile de disciplin, inclusiv n faa instanei de judecat,
142

mpotriva oricrei msuri de natur a mpiedica evoluia normal a carierei i punerea sau repunerea n drepturile legal recunoscute titularului funciei publice afectat. n unele cazuri legea special poate consacra stabilitatea n funcie n mod expres, aa cum este cazul secretarului de localitate. n literatura de specialitate136 s-a apreciat c ngreunarea i complexitatea formelor procedurale la numirea, modificarea sau ncetarea funciei publice, prin sporirea numrului de avize, acorduri sau aprobri provenite de la autoriti ierarhic superioare propriei conduceri a funcionarului, ar fi de natur s garanteze o stabilitate mai mare n funcie prin eliminarea abuzurilor i bunului plac al conductorului propriei instituii, desigur totul sub controlul unei jurisdicii independente de autoritatea ce a efectuat sau/i a participat la investirea i dezinvestirea din funcie. Apreciem c, n condiiile eliminrii contractului de munc din cariera funcionarilor publici care oferea prin sine i prin legislaia aferent, suficiente temeiuri de stabilitate n funcie - actualul statut a prevzut destule elemente apte s garanteze n mod eficient aceast stabilitate, mpiedicnd fluctuaiile de persoane n administraie cu consecine negative pentru continuitatea exerciiului puterii i funciei executive. Promovarea i avansarea funcionarilor Promovarea sau naintarea n funcie reprezint trecerea n intervalul de timp n care se exercit funcia public pe i prin nivelele de ascensiune profesional n mod corespunztor i cu respectarea ierarhiei stabilite prin ndeplinirea criteriilor de performan profesional, nsoit, de obicei, de mrirea salariului.137
136

Idem, op.cit. 143

Statutul a consacrat dreptul de promovare ca modalitate de dezvoltare a carierei prin ocuparea unei funcii superioare vacante, n urma ndeplinirii acestor criterii de ctre personalul administrativ, ceea ce nseamn i obligativitatea instituiei de a-l trece pe cel n cauz n clasa i gradul ori funcia (inclusiv prin dobndirea unei noi diplome de studii) imediat urmtoare, superioar. Avansarea este naintarea n gradele de salarizare i este cuprins n promovare, dei poate opera i independent de aceasta. Att promovarea ct i avansarea constituie un puternic factor de motivaie i, prin aceasta, de cointeresare, pentru activitatea funcionarului ceea ce se reflect pozitiv n realizarea atribuiilor de serviciu. Din pcate, aceeai stimulare determin, n lipsa unor criterii legale, riguroase i stabile, numeroase stri concureniale de factur neloial, amoral i necolegial ntre funcionari contrar ideilor de respect i sprijin reciproc i de deontologie, ce ar trebui s cluzeasc relaiile intercolegiale. Conform legii structura carierei profesionale cuprinde clasele de studii (I - studii superioare de lung durat, II - studii superioare de scurt durat, III studii medii liceale), funciile de execuie corespunztoare acestora, respectiv pentru clasa Ia expert, consilier, inspector, consilier juridic, auditor, pentru clasa a II-a referent de specialitate, pentru clasa a III-a referent. Funciile publice n cauz au gradele profesionale superior (maxim), principal, asistent, debutant. Fiecrui grad i corespunde un nivel de salarizare i care se acord ncepnd cu data de 1 ianuarie a anului urmtor perioadei pentru care s-a fcut evaluarea. Este necesar s facem cteva precizri:
137

n acest sens I. Iovna, op.cit., pag. 185; n sensul includerii i a salariului, J. Starosciak, op.cit., pag. 220, cu condiia ca aceast mrire s fie personal i nu general, conform A. Iorgovan, op.cit., pag. 284. 144

din moment ce funcionarul ndeplinete, prin rezultatele muncii sale, criteriile de performan profesional, evaluarea i permite dreptul de a avansa n gradul de salarizare ns pentru promovare trebuie condiia existenei unei vacane a nivelului imediat superior la care accede. Promovarea se face numai prin examen sau concurs ntr-o funcie superioar, de la debutant la asistent, de aici la principal, iar de pe acest post pe cel superior, corespunztor clasei de studii absolvite. - condiiile de vechime minim n funcia de execuie din gradul profesional, calificativul de foarte bun n ultimii doi ani, ndeplinirea cerinelor din fia postului. - promovarea l vizeaz numai pe cel aflat ntr-o funcie public, intrat deja n corpul funcionarilor publici i care, astfel, trebuie s susin un concurs sau examen pentru ocuparea postului, alturi de ali participani interni sau externi cu care s se ntreac n disputarea acestuia. - autoritatea sau instituia public poate stabili ca promovarea s se realizeze n urma unei examinri profesionale a celui interesat, care va cunoate, din timp sau n timp util, acest lucru. Desigur, regulamente interne i statute proprii pot prevedea condiiile de examinare i baremurile de avansare pentru cei vizai i interesai. Pentru a putea participa la examenul de promovare n gradul profesional imediat superior celui deinut, funcionarii publici trebuie s ndeplineasc urmtoarele condiii: - s aib cel puin 4 ani vechime n gradul profesional al funciei publice din care provine; - s aib cel puin 2 ani vechime n treapta de salarizare din care avanseaz; 145

s fi obinut cel puin calificativul bine la evaluarea performanelor individuale n ultimii 2 ani; - s nu aib n cazierul administrativ o sanciune disciplinar neradiat. De asemenea pentru a participa la concursul de promovare ntr-o funcie public de conducere, funcionarii publici trebuie s ndeplineasc anumite condiii, i anume: - s fie absolveni de master sau de studii postuniversitare n domeniul administraiei publice, management sau n specialitatea studiilor necesare exercitrii funciei publice; - s fie numii ntr-o funcie public de clasa I; - s ndeplineasc condiiile prevzute n fia postului; - s ndeplineasc condiiile minime de vechime n specialitatea studiilor necesare ocuprii funciei de conducere, i anume 2 respectiv 5 ani; - s nu aib n cazier o sanciune disciplinar neradiat. Examenul de promovare n grade profesionale i pentru funcionarii publici de execuie i pentru cei de conducere se organizeaz de autoritatea sau instituia public cu avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici n limita funciilor publice rezervate promovrii i cu ncadrarea n fondurile bugetare alocate. Legea cadru a instituit pentru funcionarii publici i un sistem de promovare rapid n funcii publice. Pot beneficia de sistemul de promovare rapid: - persoanele care au absolvit programe organizate pentru obinerea statutului de manager public; - funcionarii publici care au promovat examenul organizat de autoritile i instituiile publice pentru promovarea n gradul profesional dar nu ndeplinesc 146

condiiile de vechime pentru promovarea n gradul profesional imediat superior celui deinut dac ndeplinesc urmtoarele condiii: - au cel puin 1 an vechime n gradul profesional al funciei publice din care promoveaz; - au obinut calificativul foarte bine la evaluarea performanelor profesionale individuale din ultimul an; - nu au n cazierul administrativ o sanciune disciplinar neradiat; - au urmat cel puin o form de perfecionare profesional n ultimul an. Concursul pentru promovare rapid n grade profesionale se organizeaz anual de ctre Agenia Naional a Funcionarilor Publici n limita funciilor publice rezervate promovrii rapide. Modalitile de avansare se pot clasifica dup mai multe criterii. a. Dup proveniena funcionarilor aceasta se poate realiza din cadrul personalului propriu sau al sistemului propriu de autoriti sau instituii ori din afara acestora. Sistemul promovrii din rndul personalului propriu are avantaje, dar i dezavantaje: - avantajele rezid n promovarea unui personal bun cunosctor al activitii executive de profil, concomitent cu cointeresarea i stimularea oferit de perspectiva naintrii pe linie profesional a celui n cauz; - dezavantajele sistemului const n limitarea cercului de persoane din cadrul cruia se face avansarea, apariia tendinelor de elitism datorit sferei nchise de cuprindere, precum i pericolul instaurrii rutinei i birocratismului n exercitarea funciei.

147

n cazul autoritilor (ierarhic) superioare (centrale sau naionale ori judeene) se mai poate pune problema provenienei geografice a funcionarilor avansai, adic reprezentativitatea teritorial i proporiile ei n cadrul respectivelor autoriti.138 Sistemul promovrii din afara instituiei sau chiar din afara sistemului are unele avantaje constnd din eliminarea deficienelor primului sistem, dar i dezavantaje proprii, legate de necunoaterea de ctre cei n cauz a specificului activitii funciei respective, o acomodare mai dificil a noului venit, inclusiv o posibil atmosfer nefavorabil sau chiar ostil a colectivului de serviciu fa de o persoan strin. Anumite sectoare ale administraiei (armat, finane, ci ferate, etc.) n mod tradiional s-au caracterizat prin utilizarea exclusiv a personalului propriu n politica de avansare i promovare. Desigur, nu se pune n discuie situaia funciilor alese sau a celor de demnitate public din autoritile executive reprezentative (guvern, consilii, ministere, prefecturi) a cror statute sunt prioritar politice. b. Dup modul de efectuare a avansrii se cunoate sistemul avansrii libere i cel prin concurs. Sistemul avansrii libere se poate realiza, ntr-o prim modalitate, dup libera apreciere a factorului de conducere care adopt decizia privitoare la persoana, funcia i momentul realizrii promovrii. Procedeul este criticat, i mai rar folosit, datorit marii doze de subiectivism pe care l implic. Cealalt modalitate este sistemul avansrii de drept constnd n trecerea perpetu (continu) dintr-o funcie pe alta imediat superioar, de drept, prin simpla ndeplinire a cerinelor legale de vechime n funcia deinut, vrsta mplinit, eventual cumulate cu calificativele dobndite de-a lungul unei perioade determinate sau acordate de ctre unele inspecii (procedeu utilizat, mai ales, n armat).
138

Al. Negoi, op.cit., pag. 87-88. 148

Sistemul avansrii prin examen sau concurs reprezint modalitatea de trecere ntr-o funcie superioar numai n urma verificrii cunotinelor de specialitate necesare exercitrii acelei funcii. De regul, acest sistem permite participarea la verificare i a altora din afara instituiei, dar care ndeplinesc condiiile legale, lrgind sfera de selecia a candidailor, iar desfurarea examenului susinut n baza unei tematici i bibliografii, dup o anumit procedur i n faa unei comisii de specialitate i confer un plus de obiectivitate. Acest sistem are o mai veche tradiie n legislaia noastr,139 fiind reactualizat de reglementrile140 de dup 1989, n vigoare i pentru funcionari pn la adoptarea noului Statut, care consacrau sistemul concursului sau examenului. n actualul Statut, pe linia ntririi stabilitii i continuitii n funcie i n scopul consacrrii carierei publice s-a instituit dreptul la promovare a funcionarului n grad, clas sau funcie n urma rezultatelor obinute la concurs sau examen prin evaluarea performanelor profesionale individuale141. Sunt necesare unele precizri: a) exist trei categorii de clase (I, II, III), fiecare cuprinznd funcii i fiecare funcie cuprinznd, la rndul ei, trei grade profesionale; fiecreia din aceste trepte sau nivele i corespunde nivelul de salarizare ncepnd cu data de 1 ianuarie a anului urmtor perioadei pentru care s-a fcut evaluarea; b) promovarea n gradul urmtor se face n cadrul aceleiai funcii, i, desigur, n cadrul aceleiai clase de studii. Totui, atunci cnd se obine o diplom de studii de nivel superior celei deinute de funcionar are loc i o schimbare sau trecere n
139

Legea nr.12/1971 privind ncadrarea i promovarea n munc a personalului din unitile socialiste de stat (abrogat). 140 Legea nr.30/1990 privind angajarea salariailor n funcie de competen. 141 Legea nr.188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat n Monitorul Oficial al Romniei nr.251 din 22 martie 2004, cu modificrile i completrile ulterioare, art.56. 149

alt clas de studii, nu neaprat cu respectarea ierarhiei, ci corespunztor studiilor (I de nivel superior de lung durat, II de nivel superior de scurt durat, III de nivel mediu liceal sau postliceal), deci este posibil o trecere de la clasa III direct la clasa I. c) avansarea n grad se face dac exist o vechime minim de 2 ani n gradul din care are loc promovarea i dac la evaluarea anual a performanelor profesionale, individuale, s-a obinut cel puin calificativul foarte bun 2 ani consecutiv. n mod derogator funcionarii publici care au obinut la evaluarea anual calificativul excepional avanseaz n grad dac au o vechime de minimum 1 an n gradul din care sunt avansai. Avansrile n grade, se fac numai n cadrul numrului de posturi vacante, fr a se depi numrul maxim de titulari stabilit n condiiile legii. Numrul maxim de titulari n raport cu efectivul total de funcionari publici din cadrul fiecrei autoriti sau instituii se stabilete anual prin hotrre de Guvern pentru autoritile centrale i structurile lor din teritoriu, inclusiv prefecturi sau, dup caz, prin hotrrea consiliului local ori judeean. Avansrile aprobate de autoriti sau instituii vor fi comunicate Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. Ca o concluzie general putem aprecia actualul sistem de promovare ca fiind un sistem deschis caracterizat prin existena dreptului la naintare n funcie recunoscut personalului propriu n condiiile legii i numai n limita posturilor vacante corespunztoare, pentru funcionari n baza calificativelor obinute la evaluarea performanelor profesionale individuale, prin susinerea unei forme de verificare (examen sau concurs). Promovarea reprezint principalul factor de stimulare i cointeresare a funcionarilor, att sub aspect moral ct i material, creia i se adaug i alte stimulente morale (titluri, diplome) sau materiale (premii, gratificaii).
150

Acorduri colective. Comisii paritare Modificrile aduse statutului funcionarilor publici prin Legea nr.215/2006 d posibilitatea autoritilor i instituiilor publice s ncheia acorduri cu sindicatele reprezentative ale funcionarilor publici sau cu reprezentanii funcionarilor publici. Aceste acorduri pot cuprinde numai msuri referitoare la: - constituirea i utilizarea fondurilor destinate mbuntirii condiiilor la locul de munc; - sntatea i securitatea n munc; - programul zilnic de lucru; - perfecionarea profesional; - msuri referitoare la protecia celor alei n organele de conducere ale organizaiilor sindicale neprevzute n alte legi. n cazul n care n autoritatea sau instituia public sindicatul nu este reprezentativ sau funcionarii publici nu sunt organizai n sindicate acordul se ncheie cu funcionarii publici desemnai din rndul acestora. Din analiza acestor prevederi legale rezult c autoritile i instituiile publice pot ncheia acorduri cu organizaiile sindicale dar numai n anumite domenii limitate iar enumerarea prevzut de lege este limitativ i nu sub form de exemple deoarece textul de lege prevede c se pot cuprinde numai msuri referitoare la. Pentru a se putea ncheia astfel de acorduri autoritatea sau instituia public trebuie s furnizeze sindicatelor reprezentative sau reprezentanilor funcionarilor publici informaiile necesare referitoare la domeniile n care se pot prevedea msuri n acordurile ncheiate. Pentru a urmri modul n care se respect acordurile stabilite cu sindicatele reprezentative sau cu reprezentanii funcionarilor publici n cadrul autoritilor i instituiilor publice se constituie comisii paritare. n aceste comisii intr un numr egal de reprezentani desemnai de
151

conducerea autoritii sau instituiei publice i de sindicatele reprezentative ale funcionarilor. n cazul n care sindicatul nu este reprezentativ reprezentanii lor vor fi desemnai prin votul majoritii funcionarilor publici din acea autoritate sau instituie public. Aceste comisii paritare sunt consultate n urmtoarele situaii: - la stabilirea msurilor de mbuntire a calitii activitii autoritilor sau instituiilor publice pentru care sunt constituite; - la stabilirea oricror msuri privind pregtirea profesional a funcionarilor publici dac costul acestora sunt suportate din fonduri bugetare; - la stabilirea programului de lucru de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice; - alte situaii stabilite de lege. n exercitarea atribuiilor lor comisiile paritare emit avize consultative. Aceste comisii ntocmesc rapoarte trimestriale cu privire la respectarea acordurilor ncheiate ntre conducerea autoritii sau instituiei publice i organizaiile sindicale sau reprezentanilor funcionarilor publici. Rapoartele se comunic conductorului autoritii sau instituiei publice i conducerii sindicatelor reprezentative ale funcionarilor publici.

2. Resursele materiale
Resursele materiale utilizate n administraie sunt bunuri sau valori mobile i imobile, iar n cadrul lor un rol deosebit revine echipamentului din dotare, mobilierului i localurilor sau sediilor. Echipamentul administrativ este alctuit din aparatura, mainile i materialele, precum i din furniturile (hrtie, formulare, imprimate, rechizite de birou etc.) a cror folosire este curent n muncile de birou. Resursele procurrii lor i ale realizrii dotrilor necesare intereseaz, sub aspectul studiului,
152

tiinele economice i dreptul financiar, iar sub aspectul tiinei administraiei intereseaz dotarea optim i folosirea raional a dotrilor n vederea asigurrii eficienei activitii executive i a nesolicitrii exagerate a resurselor bugetare. Activitatea de raionalizare a echipamentului administrativ are n vedere142 urmtoarele aspecte importante: a. standardizarea echipamentului, adic asigurarea uniformizrii dotrii administrative, mai ales la aceleai nivele ale organizrii administrative (primrii, prefecturi, ministere etc.), ceea ce trebuie s determine un maximum de funcionalitate, desigur, la nivelul cunoscut ntr-o perioad de societate; b. elaborarea normativelor de dotare cu echipament n urma cercetrii i cunoaterii nevoilor reale ale activitii executive. c. mecanizarea i automatizarea operaiunilor de birou prin adaptarea administraiei la progresul tehnic aplicabil acestui sector. Acest din urm aspect, mai ales n privina utilizrii aparaturii de prelucrare automat a datelor, cu toate marile avantaje oferite n privina economiei de timp, resurse i personal, este supus unor limitri143 ce afecteaz introducerea i folosirea echipamentului modern. Astfel: - Opereaz limitri de ordin intelectiv, n care sens trebuie precizat c nu orice aspect al activitii executive se preteaz la realizarea sa prin intermediul noii tehnici, ntruct activitatea intelectual nu poate fi suplinit de main n materia concepiei i a deciziei. Astfel, dac majoritatea operaiunilor administrative de birou mai ales n domeniul strngerii, retransmiterii, nregistrrii, prelucrrii i pstrrii datelor se pot realiza mecanizat i automatizat, activitatea de analiz i apreciere a informaiilor necesar actului decizional nu se preteaz la un asemenea tratament, cel puin n actualul stadiu al dezvoltrii n care ne aflm, dect ntr-un mod cu totul
142 143

Al. Negoi, op.cit., pag. 164. Idem, op.cit., pag. 165-167. 153

excepional, cum ar fi, de pild, stabilirea impozitelor, aportul factorului uman rmnnd hotrtor chiar i n modul de programare a aparaturii. - Exist limitri aduse introducerii noii tehnici care sunt de ordin economic i structural-funcional. n acest sens nzestrarea trebuie s fie rentabil, adic fa de costul investiiei fcute s se efectueze un mare volum de lucrri cu mijloacele din dotare, care s aib i o folosin de durat, ce permite o real amortizare a lor. Trebuie s remarcm faptul c nu la toate nivelele administrative i nu la orice autoritate e necesar aceeai dotare tehnic, astfel, de pild, s-ar putea ca prelucrarea automat a datelor la nivele ierarhice inferioare s se preteze mai bine prin organizarea unor oficii de calcul teritoriale comune, dect prin dotarea fiecrui organ executiv cu tehnica respectiv, reunindu-se, astfel, volumul de munc al mai multor instituii. - Apar i limitri de ordin psiho-social i tradiional ce in de existena unei rutine administrative formate n activitatea executiv ndelungat a unor persoane i care se reflect n atitudini i reacii personale negative, uneori chiar de obstrucionare fa de tendinele novatoare de introducere a noilor mijloace i metode, legate mai ales de temerea insuficienei cunoaterii i utilizrii acestora i, mai ales, de eventualitatea pierderii locului de munc datorit modificrilor structurale i de personal aferente noii tehnologii introduse. Cnd ne referim la echipamentul administrativ avem n vedere, n special, echipamentele de prelucrare a datelor i de reproducere de birou, cele de transmitere a informaiilor, cele de transport automatizat al corespondenei, sistemele automatizate de registratur i tehnicile moderne de pstrare i distrugere a documentelor. a. n cazul echipamentului de nregistrare, prelucrare i de reproducere a datelor n activitatea de birou144 se are n
144

N. Radu, Gh. Ciulbea, Experiena mondial, pag. 122 i urm. 154

vedere faptul c documentul scris sau nscrisul constatator, inclusiv al actelor juridice, dar i al unor operaiuni tehnicomateriale, este produsul de baz al activitii executive. Acesta se redacteaz dactilografiat dup un nscris de mn (manuscris) aprobat i care trebuie realizat ntr-un numr mare de exemplare (originale sau copii), conform numrului de destinatari, de pri interesate, ori n funcie de nevoile de documentare etc. Realizarea acestor operaiuni este nc condiionat de existena unor tehnici i sisteme de reproducere a documentelor (reprografie) ncepnd cu copierea dactilografic, fotocopierea, copierea electrostatic (Rank Xerox), heliografierea, serigrafierea, microcopierea, etc. Important este c din momentul redactrii s existe o limitare a numrului de documente la strictul necesar. b. Echipamentul de transmitere a informaiilor la distan vizeaz mijloacele moderne ce permit legtura simultan sau succesiv ntre doi sau mai muli factori ai comunicrii, cum este cazul interfonului, telefonului, telexului, telefaxului, al echipamentului pentru apel urgent (portativ sau fix). c. Transportul automatizat al corespondenei prezint o importan deosebit n marile instituii i sedii administrative cu un amplu volum informaional i al lucrrilor de birou, tehnica urmrind mbuntirea fluxului informaional i a circuitului acestuia n interior prin intermediul transportoarelor cu band, al celor cu buzunare sau cutii, inclusiv mijloace pneumatice, a interconectrii aparaturii computerizate.145 d. Sistemele automate de registratur au n vedere nscrierea i clasificarea documentelor (dosare, lucrri) n baza unor coduri care sunt apoi nregistrate n memoria unui calculator, putnd fi ulterior identificate la solicitare, inclusiv asupra locului de pstrare.
145

Tot acest echipament de reproducere a documentelor, transmitere i prelucrare a informaiilor etc., este, mai nou, desemnat terminologic prin noiunea de birotic. 155

e. Tehnicile moderne de pstrare sau arhivare a documentelor au n vedere realizarea unei depozitri bazate pe criterii riguroase i de ctre un serviciu anume specializat cu o bun dotare tehnic, ce include depunerea n rafturi mobile dup o ordine codificat prestabilit i nregistrat n memoria unui calculator. Documentul este identificat la solicitare de ctre funcionarul specializat aflat ntr-un centru dispecer, conectat cu ntreaga instituie (de pild, prin reeaua telefonic sau calculator) i care elibereaz documentul care a fost solicitat sau copia acestuia. Dezvoltarea preocuprilor privind perfecionarea activitii i a dotrii birourilor a condus la apariia unei noi tiine, respectiv birotica. Crearea reelei interne (intranetul) n cadrul instituiei, a celei externe (extranetul) i a celei internaionale (internetul) reprezint criteriul de performan n materia circuitului informaiilor i pentru administraia public. Localurile (sediile) autoritilor administrative Organul executiv i are sediul (principal, dac este cazul), de regul, n localitatea de reedin a unitii administrativ-teritoriale la al crei nivel este constituit sau n capital. n principiu, o singur cldire este suficient, dar, n funcie de nevoi, este recomandabil ca ntreg grupul de construcii s fie nvecinat, asigurnd o concentrare a mai multor autoriti i instituii de la acelai nivel i de acelai interes, ceea ce uureaz att conlucrarea ntre oficiali, ct i accesul publicului solicitant n vederea rezolvrii problemelor sale (de exemplu, n cazul autoritilor financiar bancare). Localul instituiei executive trebuie s asigure funcionalitatea adecvat specificului autoritii gzduite (primrie, finane, poliie etc.), s confere condiii igienicosanitare i de lucru personalului, caracterizndu-se printr-un stil sobru i o arhitectur ce reflect nivelul de dezvoltare economic a zonei, tradiiile locale, etc.
156

ncperile sau birourile pot fi astfel concepute i amplasate nct s fie destinate folosirii lor de ctre una sau mai multe persoane, reflectnd unitatea serviciului i specificul structurilor sau compartimentelor interne. n acest fel se asigur att funcionalitatea maxim necesar, evitndu-se, de pild, deplasarea inutil a personalului propriu, ct i limitarea accesului publicului n mod strict numai la acele servicii specializate relaiilor exterioare, precum registratura, biroul primirilor n audien, etc. Suprafaa medie locativ este de 3-6 mp de funcionar, cu respectarea unui anumit volum al ncperii, a condiiilor de iluminat natural sau artificial a unei bune izolri fonice. n ncperi se afl mobilierul adecvat muncii respective (birouri, fiete), mijloacele tehnice necesare primirii, prelucrrii i transmiterii informaiilor (calculator, computer, telefon, telefax), echipamentul de dactilografiat, de multiplicare a documentelor etc. n unele situaii ncperile pot primi o destinaie special de pild, arhiva, documentele secrete, casieria necesitnd amenajare special, cum ar fi sistemul de siguran i de alarmare pentru prevenirea ptrunderii persoanelor neautorizate, a sustragerilor sau a incendiilor. Reglementri de ordine interioar pot prevedea modul de asigurare a pazei sediului, dotarea cu mijloace de prevenire i stingere a incendiilor, accesul publicului, iluminatul de siguran, situaiile de avarii i modul de intervenie etc.

3. Resursele financiare
Autoritile executive au nevoie, pentru desfurarea eficient a activitii lor pe lng cadrul legal bine definit i de un personal temeinic pregtit de existena unor mijloace materiale i a unor resurse financiare, astfel constituite nct s corespund nevoilor reale ale administraiei, fr s greveze

157

bugetul public sustrgnd valori care ar putea fi utile n alte sectoare ale vieii publice. Resursele financiare se constituie, de regul, din bugetele alocate de stat sau de colectivitile locale n beneficiul autoritilor respective care au un plan propriu de cheltuieli, precum i un cont bancar, ceea ce permite o anumit independen n modul de dispunere asupra fondurilor existente. Desigur, aceasta nu exclude posibilitatea ca n mod parial ori chiar n totalitate autoritatea s realizeze i venituri proprii (de pild, din impozitele i taxele locale) care s-i acopere cheltuielile financiare n modul de efectuare a plilor pentru diverse cheltuieli, prevenind risipirea resurselor, contribuind la realizarea de economii, ceea ce poate conduce la o activitate optim sub aspectul costurilor sczute ale serviciilor administrative.

Capitolul 8 Decizia administrativ

1. Activitatea executiv form (funcie) fundamental de activitate a statului
Prin noiunea de form fundamental de activitate a statului se nelege o anumit grup de activiti, din
158

ansamblul activitilor desfurate de stat, n cadrul creia aceste activiti sunt reunite innd seama de acele trsturi specifice obiectului i metodelor de exercitare a lor, care determin apariia diferitelor ramuri de autoriti n cadrul aparatului de stat146. Activitatea executiv reprezint acea form fundamental de activitate ce realizeaz puterea de stat i care const din executarea legilor i a altor acte subordonate acestora, nfptuit de autoritile publice. Aceast activitate de executare const din activiti de conducere, activiti de organizare a executrii i activitii de executare n concret a legilor i a altor acte juridice subordonate lor. Astfel: - suntem n prezena unei activiti de conducere atunci cnd Guvernul adopt acte prin care coordoneaz activitatea ministerelor; - suntem n prezena unei activiti organizatorice (de organizare a executrii) atunci cnd un minister elaboreaz instruciuni pe care le reclam un act cu for juridic superioar (lege, decret, hotrre guvernamental) pentru a-i asigura o aplicare unitar147; - suntem n prezena unei activiti de punere n executare atunci cnd un primar emite o autorizaie148. Raportul dintre activitatea de conducere i cea de execuie difer n cadrul organelor administraiei publice. n general, cu ct o autoritate se gsete pe o treapt ierarhic mai nalt n sistemul administrativ, cu att n activitatea sa vor precumpni actele de conducere i invers, cu ct un organ de stat se gsete la un nivel ierarhic mai sczut n acel sistem, cu att n activitatea sa vor fi preponderente actele i faptele de execuie.
146

T. Drganu, Drept constituional, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1972, p. 251. 147 Art.32 din Decretul nr.16/1976 pentru aprobarea metodologiei generale de tehnic legislativ, abrogat de Legea nr.24/2000. 148 Art.68/1 lit. din Legea administraiei publice locale nr.215/2001. 159

Aceasta nu exclude ns posibilitatea ca la nivelul aceluiai organ s se poat adopta acte de conducere concomitent cu adoptarea i realizarea actelor de execuie. Astfel, de exemplu, reprezint o activitate de conducere hotrrea normativ a consiliului local i constituie o activitate de executare emiterea hotrrii de numire n funcia prevzut de lege. Aprecierea unei aciuni ca fiind msur de conducere sau de execuie, depinde de sistemul de referine la care ne raportm n cadrul ierarhiei administrative. n acest sens un act de conducere care apare ca atare fa de un organ inferior, poate s se constituie ca act de executare fa de actele organului ierarhic superior celui care a adoptat msura n cauz. Activitatea executiv, att cea de conducere ct i cea de execuie n concret, presupune, cu necesitate, ca de altfel orice alt activitate fundamental a statului149, i desfurarea unor activiti organizatorice. Noiunea de conducere include activitatea organizatoric necesar dirijrii, coordonrii, ndrumrii i controlului sistemului respectiv. De asemenea, punerea n executare i executarea nsi presupun msuri organizatorice adecvate unei realizri eficiente, motiv pentru care administraia mai este considerat ca reprezentnd tocmai activitatea organizatoric a statului. Activitatea executiv a administraiei publice are unele trsturi150 care o deosebesc, n general, de alte activiti fundamentale ale statului i, n special, de activitatea de exercitare a puterii legislative. Astfel, activitatea executiv se caracterizeaz prin aceea c: - este derivat, intervenind secundum legem, n baza unei mputerniciri stabilite expres sau tacit de lege, chiar
149

M. Anghene, Elemente de drept administrativ, Editura tiinific, Bucureti, 1958, p. 9. 150 I. Ceterchi i colab., Organizarea i activitatea de stat, Editura Academiei, Bucureti, 1974, p. 296. 160

dac administraia recurge la reglementarea normativ a unor raporturi sociale151, inclusiv pe cale primar, prin ordonane guvernamentale; - este limitat la realizarea strict a prevederilor stabilite prin lege, spre deosebire de activitatea legislativului, care are, n general, un caracter nelimitat152; - este organizatoric153 ntruct n orice situaie administraia desfoar, n ultim instan, aciuni de natur organizatoric, absolut necesare realizrii actelor cu for juridic superioar; - este supus controlului legislativ exercitat n diferite forme; are un caracter complex ntruct utilizeaz toate cele patru forme concrete de activitate (acte juridice, acte politice, fapte material-juridice i operaiuni tehnico-materiale) ntr-un mare numr i ntr-o mare diversitate; realizeaz att propriile acte juridice, ct i acte aparinnd altor subiecte de drept, atunci cnd este cazul, cum sunt acte ale persoanelor fizice i juridice, ale autoritilor i ale organizaiilor neguvernamentale; actele executate de administraie se realizeaz, la nevoie, ntocmai ca i alte acte juridice, prin fora de constrngere de care dispune, ns, n mod propriu numai sistemul organelor administraiei de stat154.

2. Formele concrete ale activitii executive

151

Art.3 alin. ultim, din Decretul nr.16/1976, abrogat prin Legea nr. 24/2000. 152 Art.24 din decretul precitat. 153 T. Drganu, Formele de activitate ale organelor statului, Editura tiinific, Bucureti, 1965, p. 214. 154 M. Lepdtescu, Sistemul organelor statului n R.S.R., Editura tiinific, Bucureti, 1966, p. 316. 161

n cadrul societii umane se produc fapte i fenomene sociale ori naturale care determin sau influeneaz dezvoltarea social avnd relevan pe plan politic, economic, moral, juridic, etc. mprejurrile care determin apariia, modificarea sau desfiinarea raporturilor juridice (a drepturilor i obligaiilor care alctuiesc coninutul acestor raporturi) formeaz faptele juridice155. Spre deosebire de clasificarea tradiional utilizat n dreptul civil156, n tiina administraiei publice s-a propus clasificarea faptelor juridice (n sens larg) n acte juridice i fapte material-juridice (sau fapte juridice materiale)157. Faptele juridice materiale (numite i fapte juridice n sens restrns) includ, la rndul lor evenimentele naturale i aciunile omeneti, ultimele putnd fi att aciuni licite ct i aciuni ilicite. Avantajele acestei clasificri ar consta n principal n urmtoarele: - evideniaz unitatea dialectic dintre evenimentele naturale i aciunile umane ca transformri aduse lumii materiale nconjurtoare, fr intenia de a produce efecte juridice; - n dreptul administrativ actele juridice ocup o pondere mult mai mare, n cadrul faptelor juridice, dect n alte ramuri de drept, motiv pentru care ele trebuie s apar ca o categorie principal i distinct att de evenimente ct i de faptele material-juridice; - utilitatea gruprii unitare a evenimentelor cu aciunile umane rezid i din faptul c uneori ambele categorii pot determina unele efecte juridice identice (de exemplu, n cadrul dreptului civil, decesul natural al unei persoane fizice i infraciunea de omor, produc aceleai efecte juridice n
155

I. Ceterchi i colab., Teoria general a statului i dreptului, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1967, p. 381. 156 Tr. Ionacu i colab., Tratat de drept civil, Editura Academiei R.S.R., Bucureti, 1967, p. 236-237. 157 T.Drganu, Actele de drept administrativ, Editura tiinific, Bucureti, 1959, p.16-17; idem, Consideraii privind noiunea de fapt juridic i clasificarea faptelor juridice, n S.C.J. nr.1/1980, p.25 i urm. 162

materia succesiunii). n cadrul dreptului administrativ, n mod similar, se poate declana rspunderea organului administrativ158 att pentru actele sale ilegale ct i pentru faptele ilicite fr ca s trebuiasc dovedit culpa autoritii de stat ntocmai ca i n cazul rspunderii obiective (fr vin) pentru producerea unor evenimente naturale (de exemplu, rspunderea asigurtorului pentru bunurile calamitate supuse asigurrii prin efectul legii). Actele juridice sunt manifestri de voin fcute n scopul producerii anumitor efecte juridice n acord cu legea i a cror realizare este garantat, la nevoie, prin fora de constrngere a statului. n dreptul administrativ asemenea acte pot fi normative (regulamentele, de exemplu) i individuale (autorizaiile). Faptele juridice materiale sunt acele mprejurri care determin producerea unor efecte juridice n baza normelor de drept, fr ca s existe o manifestare de voin fcut n scopul producerii acestor consecine. Ele includ evenimentele naturale i aciunile umane. Evenimentele sunt mprejurri care se produc independent de voina uman, dar care au ca rezultat efecte juridice n baza consacrrii lor prin lege. Astfel, de exemplu, aplicarea sanciunii contravenionale se prescrie n termen de 6 luni de la data svririi faptei159, timpul fiind un eveniment care nltur rspunderea juridic. Faptele (activitile) licite se caracterizeaz prin aceea c, fiind n concordan cu interesele statului, apar ca aciuni permise. Astfel, plata impozitelor sau a taxelor datorate de o persoan fizic o poate efectua i un alt subiect dect cel legalmente obligat la ndeplinirea ei, iar prin efectuarea plii se stinge n mod legal obligaia administrativ-financiar.
158

n temeiul Legii contenciosului administrativ nr.554/2004 n privina judecrii de ctre instanele judectoreti a cererilor celor vtmai n drepturile lor prin acte administrative. 159 Art.13 alin. 1 din Ordonana nr.2/2001. 163

Faptele (activitile) ilicite fiind aciuni umane periculoase, n contradicie cu interesele statului, nu sunt permise a fi svrite, iar dac s-au produs atrag, n baza normelor de drept, sancionarea celui vinovat. n administraia public fapta ilicit tipic este contravenia. Att actele juridice ct i faptele material-juridice licite reprezint dou forme concrete i tipice de realizare a activitii executive, generatoare de drepturi i obligaii, constituind izvoare ale raportului juridic administrativ. n activitatea executiv se mai ntlnesc i alte dou forme concrete de activitate i anume actele politice i operaiunile tehnicomateriale, care la un loc formeaz categoria faptelor nejuridice, cu o mare pondere i un mare rol, mai ales operaiunile, n activitatea curent a administraiei de stat. Actele politice reprezint manifestrile unilaterale de voin ale administraiei publice fcute n scopul producerii unor efecte politice, nesusceptibile de ndeplinire prin fora de constrngere a statului, dar care i au rezonana social proprie ca urmare a poziiei i prestigiului organului de stat de la care eman (de exemplu, declaraiile Guvernului). Operaiunile tehnico-materiale (de exemplu, avizele) sunt o form concret de manifestare a activitii executive care produc simple efecte materiale necesare, de cele mai multe ori, pregtirii, adoptrii, executrii i controlului actelor de drept administrativ. Actele juridice, actele politice, faptele material-juridice i operaiunile tehnico-materiale sunt cele patru forme concrete de realizare ale activitii executive, cunoscute sub termenul generic de fapt administrativ160, termen corespunztor cu condiia ca el s includ att activitile de conducere, ct i pe cele de organizare a executrii i de
160

Asupra trsturilor faptului administrativ a se vedea Alex. Negoi, tiina administraiei, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1977, p. 18-19. 164

executare n concret nfptuite de organele administraiei de stat. Faptele administrative au anumite trsturi: 1. Faptul administrativ este un fapt social care se manifest numai n cadrul societii umane organizate reprezentnd aciunea unei colectiviti determinate n vederea realizrii unor anumite scopuri. Din aceast cauz faptele administrative sunt specifice tuturor activitilor cu caracter organizatoric. Existena n societate a statului i a altor forme organizatorice (persoane juridice, organizaii neguvernamentale, asociaii, etc.) face ca i faptele administrative s se grupeze n dou mari categorii i anume, faptele administrative statale cu un pronunat caracter politic i faptele administrative nestatale destinate unor scopuri specifice aparintoare diferitelor colectiviti sociale i organisme neguvernamentale. 2. Faptul administrativ este un fapt subordonat destinat s realizeze valori superioare stabilite n afara administraiei, respectiv formulate de ctre factorii politici i consacrate juridic de ctre puterea legislativ. Administraia public are de ndeplinit scopuri stabilite n afara ei i chiar dac exist i scopuri proprii ale actelor de drept administrativ, acestea trebuie s fie, n ultim instan, n conformitate cu scopul general al legii. Valorile politice realizate juridic prin administraie, exprim nzuinele majoritii societii. De aceea, actele administrative chiar individuale nu pot fi considerate numai ca simple acte juridice interesnd doar raporturile dintre autoritatea emitent i subiectele ce cad sub incidena acestor acte, ci, dimpotriv, actele n cauz intereseaz i ntreaga societate, motiv pentru care, n asigurarea valabilitii lor, trebuie s opereze concordana cu interesul general. 3. Faptul administrativ presupune n mod necesar organizarea indiferent dac este cazul unei activiti de conducere, de punere n executare sau de executare propriuzis motiv pentru care nu putem situa faptul administrativ
165

numai pe o poziie intermediar ntre valoarea de executat i executarea material a acestei valori. n concluzie, faptul administrativ statal se definete ca un fapt social subordonat unor valori politice superioare i exterioare administraiei, consacrate juridic, i care const n organizarea mijloacelor de realizare i realizarea efectiv a acestor valori n baza autoritii de stat.

3. Decizia administrativ
Noiunea de decizie desemneaz hotrrea luat n urma examinrii unei probleme, a unei situaii161. n tiina conducerii (management) decizia este definit ca un act deliberat prin care se determin natura unei aciuni, agenii, mijloacele, durata i modul ei de execuie162. Pentru a preciza apartenena deciziei la un domeniu sau altul, decizia este denumit, dup caz, politic, economic, juridic, etc. Decizia administrativ reprezint o categorie a deciziilor de stat sau publice. n sensul cel mai larg al noiunii ea este echivalent cu faptul administrativ sau cu cele patru forme concrete ale activitii executive (actul juridic, actul politic, operaiunea tehnico-material i faptul material-juridic) ntruct toate reprezint manifestri voliionale. n sens juridic larg decizia administrativ este orice act voliional productor de efecte juridice care mbrac att forma unui act juridic ct i
161

Dicionar explicativ al limbii romne, Editura Academiei R.S.R., Bucureti, 1975, p.24. 162 C. Popa, Norme, decizie, libertate, n vol. tiina conducerii societii, Editura Politic, Bucureti, 1971, p.214; V. Ceauu, De la incertitudine la decizie, Editura Militar, Bucureti, 1972, p. 34; Alex. Negoi, tiina administraiei, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1977, p. 123-134; I. Ceterchi, Actul juridic normativ ca act de conducere n societate, n R.R.D. nr. 8/1973; I. Iovna, Drept administrativ i tiina administraiei, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1977, p.230. 166

forma unui fapt material-juridic. n sens juridic restrns decizia administrativ reprezint actul juridic, indiferent de ramura de drept aparintoare ori de caracterul uni- sau bilateral al voinei pe care l cuprinde, cu condiia ca actul s emane de la administraie. n mod curent ns prin decizie administrativ se desemneaz numai actele administrative emise de administraia de stat, ca cea mai important categorie a deciziei administrative. n acest din urm sens decizia administrativ nu se confund cu acele acte administrative numite decizii (cum sunt cele emise de ctre fosta delegaia permanent a consiliilor judeene) ea putnd avea diverse denumiri (hotrre, ordin, dispoziie, etc.). Dup obiectul su decizia administrativ se poate referi la domeniul economic, financiar, sanitar, militar etc., dei nu toate deciziile economice, financiare .a.m.d. eman exclusiv de la administraie. Dup sfera subiectelor crora le sunt adresate deciziile administrative, acestea pot fi interne, destinate organului emitent sau sistemului administrativ, i decizii externe, care produc efecte n exteriorul organului emitent sau a sistemului administrativ. n literatura de specialitate, inclusiv cea administrativ, decizia a fost definit n modurile cele mai diferite. ncercnd s grupm aceste definiii dup scopul pe care l urmrete decizia i dup mijloacelor avute n vedere la adoptarea ei, obinem mai multe grupe de definiii. O prim grup este constituit din acele definiii n care predomin elementul psihologic n determinarea deciziei: decizia reprezint terminarea normal a deliberrii ntr-un act voluntar163; decizia este orice modificare de comportament, care decurgnd dintr-o trebuin, este declanat dup un proces de evaluare n vederea realizrii unui scop prefigurat, cu
163

H. Buch, Le dcision, n Trait de science administrative, Mouton, Paris, 1966, p. 433; Alex. Negoi, op. cit., p.121. 167

alte cuvinte decizia ar fi aciunea prin care se ncearc concretizarea ntr-un anumit sens a viitorului 164; decizia este rezultatul unui proces de gndire desfurat n vederea executrii sau neexecutrii unei aciuni165. O alt grup de definiii are n vedere n special elementul de opiune sau de alegere n emiterea deciziei: decizia este un proces raional de alegere a unei linii de aciune, dintr-un numr oarecare de posibiliti, n scopul de a se ajunge la un anumit rezultat166; decizia este un act uman prin care se opereaz o alegere dintre mai multe posibiliti de a aciona, cine nu are de ales nu decide167. O alt grup de definiii insist asupra caracterului de act de conducere al deciziei: decizia este actul normativ al unui organ conductor168; decizia este n toate cazurile un act de conducere169; decizia este un instrument de conducere170. Numeroase definiii accentueaz elementul execuional n definirea deciziei: decizia nu se reduce numai la alegerea ntre mai multe soluii, ci presupune un ntreg proces de informare, evaluare-opiune, incluznd executarea i controlul ei171; decizia este actul deliberat al unui individ sau grup de indivizi, investii cu aceast capacitate, prin care se determin natura unei aciuni, agenii, mijloacele, durata i modul ei de execuie172.
164

H. Piron, Vocabulaire de la psychologie, P.U.F., Paris, 1957, p. 91; V. Ceauu, op. cit., p.35. 165 Analiza conducerii, note de curs, editate de C.S.E.A.L., multiplicat, Bucureti, 1972, p.201. 166 Op. cit., p. 178; L.M.Maitour, La psychologie et les sciences humaines dans l'entreprise, n Les ditions d'organisation, Paris, 1962, p. 169. 167 M. Oroveanu, op. cit., p.190. 168 Dicionar politic, Editura Politic, Bucureti, 1975, p.185. 169 C. Oprian, op. cit., p.3. 170 Fl. Glc, Organizarea i conducerea ntreprinderilor agricole, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1973, p.50. 171 I. Iovna, op. cit., p.243. 172 C. Popa, op. cit., p.214. 168

Din analiza diverselor definiii date deciziei rezult unele constatri: - n definirea deciziei nu trebuie inclus elementul de alegere ntre dou sau mai multe variante de soluionare, deoarece unele decizii, cum sunt cele de execuie (de exemplu, n materia stabilirii impozitelor i a taxelor) pot s nu conin o asemenea posibilitate. Mai mult, n unele cazuri organul este chiar obligat s dispun msura prevzut de lege, fr vreo posibilitate de a proceda altfel (de exemplu, n cazul actelor atributive de statut personal impuse de lege, cum sunt diplomele i care trebuie eliberate la solicitare). - din definiia deciziei trebuie exclus caracterizarea ei ca act de conducere, ntruct, pe de o parte, noiunea de conducere are un coninut mai larg (incluznd, alturi de dreptul de decizie i dreptul de ndrumare, coordonare i control), chiar dac decizia este un element esenial al activitii de conducere. Pe de alt parte, dreptul de decizie poate s aparin i organelor de execuie (agent fiscal, agent rutier, agent sanitar, etc.). - decizia nu trebuie confundat cu procesul decizional care include etapele de pregtire, adoptare, executare i control ale deciziei. A considera c decizia se definete prin executare sau control ar nsemna c deciziile neurmate de operaiunea executrii sau a verificrii nu reprezint acte decizionale n adevratul sens al noiunii. Din analiza diverselor definiii date deciziei i n baza constatrilor care s-au desprins rezult unele elemente comune eseniale n configurarea actului decizional: - decizia este un act de voin; - voina coninut are un caracter deliberat; - prin decizie se urmrete realizarea unui scop prefigurat. Dei definiiile date deciziei difer n funcie de domeniul de cercetare i de importana conferit unor elemente
169

componente ale deciziei, totui actul decizional se poate defini, n general, ca fiind o manifestare de voin deliberat a unui subiect fcut n anumite scopuri. n cazul deciziei administrative aceasta o putem defini ca fiind manifestarea deliberat de voin a unei autoriti publice, realizat n cadrul activitii executive pentru atingerea scopurilor specifice acestei forme fundamentale de activitate a statului. n cazul deciziilor administrative adoptate sub forma actelor de drept administrativ, ele se definesc ca reprezentnd o categorie de decizii emise sub forma actelor juridice de putere specifice activitii executive a statului.

4. Activitatea decizional a administraiei publice

Societatea contemporan se caracterizeaz, printre altele, i prin amploarea dezvoltrii activitii executive. Volumul acestei activiti ct i numrul mare de organe i de persoane care o nfptuiesc confer o anumit poziie specific administraiei de stat n cadrul general al autoritilor statului. Factorul principal care contribuie la amplificarea i specializarea organelor administrative este diviziunea social a muncii care se accentueaz i n cadrul activitii executive. Istoria organizrii i dezvoltrii administraiei de stat este strns legat de dezvoltarea forelor i relaiilor de producie i, n special, de dezvoltarea statului i a dreptului ca principalele instituii de suprastructur173. Cauzele dezvoltrii administraiei publice rezid n esena ornduirii sociale respective. Revin, astfel, organelor administraiei sarcini deosebite pe linia

173

S.Bereny, La rle de la science administrative dans dvelopement du systme hongrois de l'administration d'Etat n Acta Juridica Academiae Scientiarum Hungaricae, nr.1-2/1971. 170

evidenei, gestiunii, planificrii i controlului, n conducerea organizatoric i realizarea practic a funciilor statului. Activitatea de conducere realizat de administraia public are un caracter complex iar coninutul ei este determinat de sarcinile ce revin respectivelor organe. Aceast activitate poate fi caracterizat de conducere chiar dac se face parte din forma fundamental de activitate denumit executiv deoarece noiunea de executiv subliniaz doar poziia organelor administraiei publice fa de celelalte puteri n stat, actele ultimelor categorii de organe trebuind s fie duse la ndeplinire prin msuri fie de conducere subordonat i de organizare a executrii, fie prin msuri de executare n concret a legilor i a altor acte normative inferioare legii. Activitatea de conducere realizat de administraie se compune din aciuni decizionale (deliberative), de coordonare, de ndrumare i de control. Frecvent n legislaie se subliniaz poziia conductoare a unui organ ntr-un anumit domeniu, artndu-se c el conduce, ndrum, coordoneaz i controleaz un anumit sector de activitate. Astfel, guvernul conduce, ndrum i controleaz activitatea ministerelor i celorlalte organe centrale de specialitate din subordinea sa174. Prin indicarea n formularea legal a tuturor elementelor care compun sfera atribuional a conducerii sau, uneori, neindicarea lor complet n cazul unor organe care au totui un rol conductor, nu nseamn c n prima ipotez legiuitorul a extins sfera noiunii de conducere, iar n cea de a doua a restrns-o. ntr-adevr, unele elemente ale conducerii, ca de ex., controlul, pot exista independent de orice activitate decizional, motiv pentru care sunt ncredinate chiar unor alte organe, cum sunt cele de inspecie, care nu se afl n nici un raport ierarhic cu organele verificate. Dar, din moment ce legea caracterizeaz un
174

Art.11, lit. l din Legea nr.90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor. 171

organ ca fiind de conducere, implicit el dispune i de atributele ndrumrii, controlului, etc. Realizarea practic a funciilor statului impune administraiei publice svrirea unor multiple activiti ceea ce nu mpiedic, totui, gruparea acestora ntr-un sistem unitar. n cadrul acestui sistem fiecare organ are o serie de atribuii care, alturi de poziia organului respectiv n cadrul ierarhiei administrative, exprim rolul conductor sau de execuie al acestui organ. Chiar la nivelul aceluiai organ administrativ se constat existena unor activiti de conducerea i a activitilor de execuie. Primele sunt specifice conducerii organului iar ultimele aparatului propriu, astfel nct apar dou sisteme de activiti, unul decizional sau de conducere i altul operaional sau de execuie175, ntre aceste dou situndu-se un al treilea care se interpune, respectiv sistemul informaional176. Acceptnd teza c, n general, activitatea unui organ se poate grupa n sisteme eseniale corespunztoare, respectiv de decizie, de execuie i de informare s analizm componentele acestor sisteme. Sistemul decizional are rolul de a asigura conducerea activitii organului i funcionarea acestuia prin ntreg ansamblul centrelor de decizie determinate, la rndul lor, de modul de alctuire a organului (departamente, direcii, servicii, birouri adic de structurile funcionale i structurile de specialitate) ca i de modul de constituire i funcionare a organului de conducere. Centrele de decizie reprezint totalitatea nivelurilor ierarhice de la care se emit decizii, inclusiv cele cu atribuii decizionale delegate.

175

P. Vagu, G. Dumitru, tiina conducerii, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1972, p.24. 176 Analiza conducerii, op. cit., p.24. 172

X X

R Sistemul decizional se compune din intrri i din ieiri. Intrrile sunt strile exterioare care ptrund n sistem sub forma datelor sau informaiilor furnizate direct de mediul social sau prin intermediul sistemului operaional sau informaional i la care acesta reacioneaz. Prin ptrunderea datelor n organ, care este un sistem reglat (S), acesta le supune unui proces de transformare nainte de ieire. Procesul de transformare este dirijat de un sistem reglator (R), de regul conducerea organului, care asigur funcionarea sistemului reglat n limitele unor parametri, n cazul nostru cadrul legal de competen al organului. Fa de aceste informaii, organul reacioneaz emind decizii ce regleaz conduita subiectelor. Ieirile sistemului decizional sunt constituite din informaiile rezultate din prelucrarea datelor intrate i care, n cazul nostru, sunt tocmai deciziile juridice adoptate. Ele provoac anumite schimbri n mediul social prin conduita pe care o prescriu subiectelor de drept. Sistemul operaional (de execuie) are rolul de a asigura ndeplinirea deciziilor adoptate de factorii de conducere i de factorii de decizie. El asigur transformarea deciziilor n aciune i se compune din persoanele i din mijloacelor (materiale, financiare, etc.) necesare executrii deciziilor. Sistemul informaional, interpus ntre cel decizional i cel operaional, este alctuit din fluxul informaional (cantitatea

173

de informaii) i circuitul informaional (drumul parcurs de informaii). O asemenea abordare a organelor administraiei de stat, a organizrii i funcionrii lor reliefeaz caracterul tehnic al acestora. Cu toate acestea, aspectele tehnice sunt strns legate de natura social a statului i a activitii executive pe care el o realizeaz. A rupe elementul social-politic din aceast unitate nseamn a face abstracie de esena activitii executive, aceea de promovare, ntr-un cadru organizat, a intereselor politice. Relaia politic-organizatoric se materializeaz, n cadrul conducerii executive, n relaia coninut-form.

5. Cercetarea activitii executive i a deciziei administrative

Preocuprile i cercetrile privind studierea deciziei, inclusiv a celei administrative, au dus la constituirea unei ramuri a tiinei, relativ nou, component de baz a tiinei conducerii sau a managementului, numit teoria deciziei. Aceast tiin contribuie la formarea unei teorii unitare i generale asupra deciziei care s permit introducerea i utilizarea unor metode i tehnici eficiente de pregtire, adoptare i aplicare a deciziilor177. Cercetarea actului decizional, inclusiv a deciziei administrative ca form de manifestare a activitii executive nu se face numai la nivelul tiinei conducerii i a teoriei generale a deciziei, ci ea se realizeaz i la nivelul unor ramuri deosebit de specializate ale tiinei, cum sunt tiina administraiei de stat i tiina dreptului administrativ, care
177

Gh.Boldur, Fundamentarea complex a procesului decizional economic, Editura tiinific, Bucureti, 1973, p.92. 174

contribuie la fundamentarea teoretic i practic a activitii executive i a deciziei administrative. Un aport deosebit n studiul activitii executive revine tiinei administraiei. Dezvoltarea activitii executive a statului ct i diversitatea formelor (juridice i nejuridice) concrete n care se realizeaz impune cercetarea complex a fenomenului administrativ, n scopul descoperii legitilor ce stau la baza organizrii i funcionrii administraiei publice. Un loc central l ocup studiul deciziei administrative, component esenial a activitii executive, tiina administraiei contribuind la constituirea unei teorii generale i unitare a deciziei administrative178 ca sarcin fundamental a acestei tiine. n stadiul actual sunt abordate aspecte legate de tehnica pregtirii i adoptrii deciziilor (necesarul de informaii, analiza posibilitilor de soluionare, alegerea variantei optime, motivaia deciziei). Formulrile generale ale tiinei administraiei constituie premise ale formulrii normelor de drept ce reglementeaz activitatea executiv i totodat premise ale aplicrii eficiente a reglementrilor. La rndul lor, normele de drept permit verificarea practic a valabilitii tezelor formulate de tiina administraiei179. De altfel, raportul dintre tiina administraiei i cercetarea juridic a deciziei administrative se nscrie n perspectiva mai larg a corelaiilor dintre cele dou tiine administrative180. O deosebit importan la cercetarea interdisciplinar a activitii executive i a deciziei administrative o au ramurile mai noi ale tiinei cum sunt sociologia, informatica, cercetrile operaionale i cibernetica.
178

M.Oroveanu, Introducere n tiina administraiei de stat, Editura Enciclopedic Romn, Bucureti, 1975, p.191. 179 J. Starosciak, Elemente ale tiinei administraiei, Editura Politic, Bucureti, 1967, p.15. 180 L. Samel, Les differentes tendances de la science administrative, n Acta Juridica Academiae Scientiarum Hungaricae, vol.V, Budapesta, 1963, Ed.I, p.98. 175

Sociologia studiaz, printre altele, administraia de stat ca pe un subsistem social ilustrnd modul n care se produc efectele sociale ale activitii executive. Un rol deosebit l au tehnicile de investigare sociologic n faza pregtitoare emiterii deciziei prin aportul lor substanial n operaiunile de documentare prealabil. Informatica este utilizat cu prioritate n faza de elaborare a deciziei stabilind modul de prelucrare a datelor necesare, punnd la dispoziia specialitilor mijloace tehnice care fac parte, ntr-o proporie crescnd, din baza tehnicomaterial a procesului administrativ181. Informatica juridic, ramur a informaticii, contribuie la perfecionarea metodelor de elaborare i de aplicare a dreptului. n acest sens reglementrile legale182 stabilesc c nsi folosirea terminologiei n actele normative s se fac n mod unitar pentru a satisface i cerinele unui sistem de informatic legislativ. Cercetrile operaionale contribuie la punerea n ecuaie a problemelor ce fac obiectul deciziei, indicnd diverse posibiliti de soluionare, determinnd modelul matematic al soluiei optime preconizate. n acest fel, alturi de criteriile politico-juridice, un loc tot mai important revine i criteriilor matematice183 n fundamentarea tiinific a procesului decizional. Cibernetica contribuie la elaborarea unei teorii noi asupra activitii executive, vzut ca un complex de sisteme (decizional, operaional, informaional), permind introducerea unor tehnici de natur a mbuntii conducerea administrativ. Conducerea societii implic n permanen adoptarea unui mare numr de decizii. Caracterul tiinific al conducerii
181

A se vedea utilizarea calculatoarelor n materia strii civile n D. Farca, Ce limbaj cunosc calculatoarele electronice?, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1971, p. 180. 182 Art.50 alin.2 din Decretul nr.16/1976,abrogat prin Legea nr.24/2000. 183 M. Oroveanu, op. Cit., p. 197. 176

sociale implic fundamentarea temeinic a procesului decizional. Activitatea decizional i reflect eficiena n modul n care administraia i ndeplinete sarcinile care i revin.

Capitolul 9 Controlul administraiei publice

1. Consideraii generale privind controlul asupra administraiei publice
Orice activitate cu caracter organizat presupune i controlarea sau verificarea modului ei de realizare. n acest sens, activitile autoritilor publice, implicit i activitatea executiv desfurat de organele administraiei publice, trebuie controlate. Verificarea urmrete, n principal, stabilirea conformitii sau neconformitii dintre activitatea efectiv realizat cu normele juridice care o reglementeaz, n care sens controlul desfurat este unul de legalitate. Verificarea poate ns urmri i controlarea modului n care msurile dispuse sau executate de ctre administraie au corespuns cel mai bine
177

condiiilor concrete date, n care sens controlul este de oportunitate sau de actualitate, ori dac ndeplinirea respectivelor sarcini s-a fcut n timp optim i cu cheltuieli minime, n care sens controlul este de eficien. Activitatea de control are deci ca scop principal cunoaterea efectiv a stadiului i a modului de ndeplinire a atribuiilor, prevenirea svririi unor abateri, descoperirea i nlturarea celor produse inclusiv a cauzelor care le-au generat sau a condiiilor favorizatoare, stabilirea rspunderii celor vinovai i asigurarea perfecionrii continue a activitilor i structurilor verificate, dup caz. Rezult c verificarea nu se reduce doar la descoperirea nclcrilor i la aplicarea sanciunilor celor vinovai, aceste aspecte fiind doar un rezultat derivat al unei activiti de control mult mai complexe ntreprinse n cele mai diferite scopuri. Activitatea executiv a administraiei publice este supus unor multiple forme de verificare fiecare dintre acestea dispunnd de metode i mijloace proprii de realizare. Ceea ce caracterizeaz, sub acest aspect activitatea executiv, spre deosebire de alte activiti sau funcii fundamentale ale statului, este marea varietate a formelor i procedeelor de verificare exercitate asupra autoritilor administrative datorit volumului, specificitii i complexitii de ansamblu a acestei activiti comparativ cu orice alt form de activitate social, inclusiv statal. Existena sistemului de organe executive cu multiple raporturi ierarhice, precum i specificul unor aspecte ale activitii administrative determin ca aciunile de verificare s fie efectuate att de ctre subiecte din afara acestui sistem ct i, mai ales, de ctre nsi administraie asupra structurilor componente ale sistemului executiv, fie ca atribut al conducerii executive i al raporturilor de subordonare, fie ca rezultat al unei anumite specializri conferite autoritilor de control i de inspecie.
178

Necesitatea controlrii activitii executive rezid i din caracterul decizional juridic al unei bune pri al acesteia, adic posibilitatea de a emite sau de a executa msuri susceptibile de ndeplinire, la nevoie, prin fora de constrngere a statului i care ar putea duce la, eventuale, nclcri ale legii sau ale unor drepturi subiective. Or, n acest sens verificarea urmrete s asigure, printre altele, o i mai puternic aprare a legalitii, a ordinii de drept, a drepturilor subiective i a intereselor legitime aparinnd celor mai diferite subiecte de drept, persoane fizice i juridice. Pe de alt parte, nsi administraia exercit multiple i variate forme de control n afara ei, asupra persoanelor fizice i juridice, a altor subiecte de drept public sau privat, organizaii guvernamentale sau neguvernamentale, contribuind la asigurarea unei cunoateri temeinice a modului n care sunt respectate i realizate prevederile actelor normative restabilind, dup caz, legalitatea nclcat n cele mai diverse sectoare ale activitii social-economice. Controlul exercitat asupra activitii executive i asupra autoritilor administrative publice se poate clasifica dup mai multe criterii184: 1) Dup natura organului de control distingem controlul legislativ, executiv i judiciar, exercitat asupra administraiei de ctre respectivele categorii de autoriti publice sau puteri ale statului prin forme speciale avnd obiective i metode proprii; 2) Dup locul pe care-l ocup organul de control fa de poziia autoritii verificate, controlul poate fi intern i extern. Cel intern se exercit de ctre factorii de conducere sau de specialitate din cadrul autoritii administrative asupra propriilor structuri i a propriilor lucrtori. Controlul extern se exercit de ctre un organ din afara autoritii verificate sau
184

I. Iovna, Drept administrativ i elemente ale tiinei administraiei, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1977, p. 278. 179

chiar din afara ntregului sistem executiv, aa cum este cazul controlului inspeciilor specializate ale statului sau verificarea nfptuit de legislativ ori de ctre justiie. 3) Sub aspectul regimului juridic al activitii de verificare, distingem controlul jurisdicional i controlul nejurisdicional. Primul se nfptuiete cu ocazia i n cadrul unui litigiu sau contencios n care se pune problema ilegalitii unor aspecte din activitatea executiv i pentru a cror clarificare este necesar o activitate de judecat nfptuit de autoriti administrative cu atribuii jurisdicionale (de pild n materia asigurrilor sociale, a brevetelor de invenii), fie de ctre instanele judectoreti sau de alte organe jurisdicionale (de pild cum a fost Curtea de Conturi). Cel de al doilea, controlul nejurisdicional, este nfptuit n afara oricrui litigiu ca o atribuie curent de verificare - din oficiu sau n urma unei sesizri introduse, de pild, n cadrul cilor administrative de atac - fiind realizat de autoriti administrative dar i de puterea legislativ. 4) Dup specificul i obiectul activitii de verificare, deosebim controlul de legalitate (care urmrete asigurarea respectrii legii), controlul de oportunitate (care urmrete verificarea actualitii msurilor ntreprinse) i controlul de eficien (ce urmrete economicitatea msurilor executive verificate).

180

Toate aceste clasificri au un scop didactico-tiinific deoarece o anumit modalitate de verificare poate mbrca mai multe forme. Astfel, de exemplu, controlul judectoresc asupra administraiei este un control statal, deoarece provine de la o autoritate public, este un control extern, deoarece justiia nu face parte din sistemul autoritilor executive, este un control jurisdicional, deoarece se nfptuiete n cadrul unui litigiu, i un control de legalitate, ce urmrete modul de respectare a legii n activitatea executiv.

2. Etapele efecturii controlului

Procesul de stabilire a relaiilor faptice n legtur cu starea unor activiti presupune derularea mai multor etape independente i succesive care formeaz metodologia de realizare a controlului financiar. Metodologia de efectuare a controlului este structurat pe etape i n cadrul etapelor pe faze. Efectuarea fiecrei etape i faze presupune i realizarea altor activiti adiacente. A) Programarea activitii de control Activitatea de control trebuie programat i pregtit. Programarea are dou faze: stabilirea propriu-zis a obiectivelor, subiecilor i termenelor de realizare; transmiterea acestora unitilor cu atribuiuni de control. a) Programarea activitilor de control asigur realizarea n totalitate a obiectivelor ce revin unitilor cu sarcini n acest domeniu i evitarea repetrii controlului la aceeai unitate patrimonial. Programul de control este documentul care conine obiectivele generale privind activitile ce urmeaz s fie cuprinse n aciunile de control defalcate pe forme de control, termenele la care urmeaz s fie finalizate, personalul care execut controlul i unitile patrimoniale ce urmeaz s fac
181

obiectul verificrii.185 Acest program se elaboreaz n cadrul fiecrei uniti cu atribuii de control. Formele de control se stabilesc n funcie de prevederile legale prin care au fost stabilite, sfera i obiectul de activitate al unitii cu atribuiuni de control i n cadrul acestora de obiectivele propuse. La programarea formelor de verificare trebuie s se aib n vedere: - posibilitatea mbinrii celor dou forme de control operativ (curent) i ulterior; - competena de exercitare a controlului stabilit prin acte normative.186 La nivelul unitilor patrimoniale programul de desfurare al controlului propriu se ntocmete pentru toate formele de control i cuprinde principalele obiective generale pe care i le propune conducerea acestora s fie realizate ntr-o anumit perioad de timp, de obicei un an. b) Transmiterea programului de control unitilor sau subunitilor cu atribuiuni de control. Sarcinile rezultate din programul de control se desfoar pe subuniti, cnd este cazul, care, i elaboreaz propriul program detaliind obiectivele generale. Pentru fiecare obiectiv propus se stabilesc persoanele care exercit controlul i termenul pn la care se finalizeaz aciunea. B) Pregtirea aciunii de control Pregtirea se realizeaz de ctre organele de control desemnate s efectueze verificarea activitii programate. Ea se desfoar la nivelul instituiei care efectueaz controlul i la
185

V. Munteanu Control i audit financiar-contabil, Ed. Lumina lex, Bucureti, 2003, p.87. 186 Legea nr. 30/1991 privind organizarea i funcionarea controlului financiar i a Grzii Financiare, publicat n M.O.nr.64 din 27 martie 1991, art.10; O.G.nr.92/2003 privind Codul de procedur fiscal, republicat n M.O.nr.560 din 24.06.2004, art.95, alin.1). 182

nivelul unitii patrimoniale ce urmeaz s fie controlat.187 La nivelul instituiei care efectueaz controlul, pregtirea const n: - stabilirea temei generale a controlului (cunoaterea n amnunt a tuturor elementelor teoretice i prevederilor legale referitoare la procesele, activitile sau fenomenele economice care urmeaz s fie verificate); - stabilirea principalelor elemente ale structurii organizatorice aparinnd tipului de unitate patrimonial ce urmeaz s fie controlat; - stabilirea principalelor obiective ale controlului precum i formele de control ce urmeaz s fie utilizate i sursele de informaii necesare activitii de control. Etapa de pregtire are mai multe faze: a) Stabilirea temelor controlului Tema de control trebuie s fac referiri la obiectul verificrii, subiectul controlului, perioada de activitate care face obiectul controlului. Temele de control sunt stabilite n funcie de nevoile de informare a factorilor de decizie. Necesitile de informare pot avea caracter permanent (care poate mbrca forma continu sau periodic) i caracter accidental (determinat de apariia unor situaii neprevzute). b) Analiza general a temelor de control este un moment principal al etapei pregtitoare a activitii de control. n aceast analiz se desfoar dou activiti importante: - nsuirea elementelor teoretice i a prevederilor legale ce fac obiectul aciunii de control; - cunoaterea general a principalelor elemente de organizare a unitii sau tipului de unitate patrimonial care urmeaz s fie controlat.
187

I. Oprean Control i audit financiar-contabil, Ed. Intelcredo, Deva, 2002, p.43. 183

c) Stabilirea principalelor obiective ale controlului, a tematicii de control. Principalele obiective se stabilesc pornind de la necesitile de informare permanent i accidental a conducerii i sarcinile rezultate din prevederile legale care reglementeaz activitatea ce face obiectul controlului.188 Totalitatea obiectivelor stabilite pentru fiecare tem de control formeaz tematica de control. Tematica de control este un instrument practic de lucru, pe baza cruia se desfoar activitatea de control. n tematica de control se prevd obiectivele generale i specifice fiecrei teme i alte informaii n legtur cu legislaia, modul de ntocmire a actelor, etc. Tematica de control, dup aprobare, devine document oficial de lucru pe baza cruia se desfoar toat activitatea de control financiar pe tema stabilit. C) Efectuarea controlului Efectuarea propriu-zis a controlului este o activitate complex. Din compararea modului concret de realizare a activitii ce face obiectul controlului, cu prevederile i normele legale prin care a fost stabilit, utiliznd procedee i tehnici specifice, se determin eventualele abateri i deficiene n activitatea unitii patrimoniale verificate care urmeaz s fie remediate n vederea intrrii n legalitate. Realizarea activitii de control presupune realizarea mai multor faze: a) Adaptarea obiectivelor tematice la condiiile specifice activitilor unitii patrimoniale controlate. Fiecare unitate patrimonial are anumite particulariti. Din acest motiv se impune adaptarea obiectivelor generale de control la aceste particulariti.

188

t. Crciun - Control i audit financiar Expertiza contabil, Ed. Economic, Bucureti, 2002, p.152. 184

b) Stabilirea surselor de informare necesare efecturii controlului. Principala surs de informare pentru efectuarea controlului o constituie sistemul evidenelor tehnicooperative, alturi de ansamblul documentelor primare. c) Selectarea i aplicarea procedeelor i a tehnicilor necesare realizrii controlului. Procesul de cunoatere al modului de manifestare a fenomenelor, proceselor i activitilor se realizeaz prin procedee i tehnici proprii. Controlul poate utiliza o multitudine de procedee i tehnici de analiz general (aparinnd altor discipline) i procedee i tehnici proprii. Din multitudinea de procedee dou sunt specifice exercitrii controlului financiar contabil: controlul documentelor i controlul faptic. d) Determinarea abaterilor i a deficienelor. Stabilirea abaterilor i a deficienelor se realizeaz prin raportarea activitilor ce fac obiectul verificrii aa cum au fost constate n timpul controlului, la normele i prevederile legale prin care au fost definite. Abaterile i deficienele constatate n timpul controlului se aduc la cunotin persoanelor de conducere sau de execuie, crora li se solicit explicaii scrise. Explicaiile scrise prezentate de persoanele fcute rspunztoare sunt analizate de cei care le-au solicitat i n funcie de coninutul lor sunt acceptate sau combtute cu argumente reale, concrete i legale. Susinerea de ctre controlori a abaterilor constate se face prin referiri la textele de lege care au fost nclcate i la documentele primare i evidenele tehnico-operative n care au fost nscrise. La elementele de susinere se adaug explicaiile scrise ale persoanelor prezumtiv-vinovate de nclcarea prevederilor legale. e) Stabilirea rspunderii n sarcina persoanelor vinovate.

185

Stabilirea rspunderii n sarcina persoanelor vinovate de nerespectarea prevederilor legale se poate realiza n timpul controlului, ns majoritatea constatrilor se reglementeaz dup ncheierea aciunii de verificare. Rspunderea juridic care se poate stabili fa de persoanele vinovate poate fi: rspundere disciplinar, rspundere patrimonial, rspundere civil delictual i contractual, rspundere contravenional i rspundere penal. D) ntocmirea actelor de control Indiferent care ar fi organul specializat, rezultatele muncii de control trebuie prezentate n mod obligatoriu ntr-un act de control. n actele de control se nscriu n mod obligatoriu numai abaterile, dificultile sau lipsurile. Nu se nscriu aspectele pozitive din unitatea patrimonial, consideraiile personale, prezentri de opinii sau preri ale celor controlai, altele dect cele referitoare strict la control i care au fost ncadrate n metodologia de control.189 E) Finalizarea i valorificarea constatrilor controlului Etapa privind finalizarea i verificarea constatrilor controlului intr att n atribuiile persoanelor care exercit controlul ct i n preocuprile, obligaiile i rspunderile persoanelor care ndeplinesc funcii de coordonare i conducere a organelor de control. Acestea au obligaii privitoare la definitivarea, finalizarea i mai ales la valorificarea constatrilor controlului.

189

tefan Crciun - Controlul i auditul financiar. Expertiza contabil, Ed. Economic, Bucureti, 2002, p.162. 186

Fig. 2.4. Etapele controlului

Organele de control trebuie s urmreasc cu insisten i rigurozitate aducerea la ndeplinire, n condiii de calitate i la termenele stabilite a sarcinilor trasate i a msurilor dispuse
187

n urma verificrilor pentru realizarea n ntregime a drepturilor cuvenite statului sau autoritilor publice locale.

3. Controlul administrativ
Activitatea executiv avnd un caracter organizat i fiind nfptuit de un sistem ierarhic de autoriti necesit aciuni de verificare continu a modului ei de nfptuire. Pe de alt parte, nsi administraia exercit activiti de control n afara ei asupra diverselor subiecte de drept, persoane fizice i juridice, organizaii i organisme dintre cele mai diferite. Controlul administrativ se poate defini ca acea form a verificrii de stat nfptuit de autoritile publice executive n conformitate cu prevederile legale, att asupra activitilor specifice propriului sistem de organe ct i n afara acestuia, n vederea stabilirii existenei sau inexistenei conformitii dintre aciunea nfptuit i normele care o reglementeaz, precum i, dup caz, restabilirea, la nevoie, a legalitii nclcate cu toate consecinele decurgnd din aceasta pentru aciunea verificat i autorii controlai. Administraia public reprezint cel mai diversificat i mai amplu sistem de organe ale statului cu multiple implicaii n privina organizrii, ndrumrii, coordonrii i controlului asupra diverselor sectoare din domeniul public i privat. ntradevr, organele administrative dispun de nsemnate resurse materiale i financiare pe care le utilizeaz nfptuind o gam larg de servicii publice, n care sens statul determin, prin normele de drept, modul de utilizare a acestor mijloace i cel de nfptuire a serviciilor, trebuind totodat s verifice ntrebuinarea i, respectiv, realizarea lor, de aceea principala sarcin a controlului administrativ const n verificarea modului de folosire de ctre autoritile executive a tuturor mijloacelor de care dispun, inclusiv a celor juridice, n ndeplinirea sarcinilor ce le revin. Pe de alt parte, statul - mai
188

ales n condiiile actualei sale dezangajri economice treptate fixeaz i limitele interveniei sale, inclusiv administrative, n sfera activitilor private mrginindu-se doar la verificarea modului n care se respect legea ntr-o economie de pia bazat pe libera iniiativ. Orientarea i obiectivele activitii executive sunt determinate de programul politic al guvernului, n acest context rolul controlului administrativ nu se reduce numai la verificarea ndeplinirii sarcinilor specifice administraiei, ci sfera lui devine foarte larg incluznd verificarea aspectelor cantitative i calitative, a mijloacelor juridice i nejuridice utilizate n procesul executiv. Dreptul de control administrativ este un atribut al conducerii executive alturi de dreptul de ndrumare i de cel de coordonare, dei poate exista i independent de aceste atribute atunci cnd legea l confer n beneficiul autoritilor de inspecie i de control. Ca regul general organele de inspecie i control nu dispun de posibilitatea de a lua msuri privind activitatea verificat ori de a da ndrumri obligatorii subiectelor verificate. Atunci cnd dispun de o asemenea posibilitate suntem deja n prezena unei atribuii de ndrumare sau de supraveghere mult mai ampl dect simpla verificare propriuzis, deoarece nu se limiteaz doar la simpla observare i constatare a unei situaii, ci cuprinde i elemente de conducere prin anumite forme juridice. n cazul sistemelor de conducere centralizat exist posibilitatea ndrumrii prin indicaii curente de lucru date autoritilor din subordine n urma desfurrii activitii de verificare, n cazul sistemului de conducere descentralizat fora principal a aciunii de ndrumare prin mijloacele dreptului administrativ se ndreapt spre corectarea unor activiti necorespunztor realizate, fiind o ulterioar ndrumare prin verificare. Este necesar stabilirea exact a raportului dintre control i ndrumare n sfera activiti
189

executive deoarece controlul administrativ poate fi o component a ndrumrii dar cu atribute mai reduse comparativ cu ndrumarea. Descentralizarea conducerii administrative n teritoriu i a serviciilor publice precum i creterea autonomiei autoritilor locale nu creeaz pentru acestea numai simpla posibilitate de rezolvare n mod independent a unui numr crescnd de probleme care intr n competena lor, dar le i oblig la dezvoltarea iniiativei proprii, la o ct mai eficient folosire a tuturor disponibilitilor locale existente, concomitent cu asumarea rspunderii pentru activitatea depus, iar n acest context controlul dobndete un tot mai accentuat caracter stimulativ i corectiv, viznd msuri deja adoptate sau executate, accentundu-i latura corectiv i preventiv, mai puin cea aprobativ i sancionatorie, contribuind astfel la sporirea autonomiei i iniiativei locale la cele mai diferite nivele i n cele mai diverse sectoare ale organizrii administrative. Controlul administrativ are urmtoarele trsturi: - este o activitate derivat din activitatea principal pe care o verific i cu care formeaz mpreun aa numita administraie activ a statului distinct de jurisdiciile speciale din administraie care alctuiesc o categorie separat; - controlul este o activitate secundar, comparativ cu activitatea supus verificrii, indiferent n ce moment intervine fa de realizarea activitii verificate, motiv pentru care desfurarea lui nu trebuie s stnjeneasc nfptuirea acelei activiti atunci cnd aceasta se realizeaz n conformitate cu legea; - controlul este un atribut al conducerii administrative indiferent c exercitarea lui se face de ctre aceast conducere n mod direct ori mijlocit, prin forme specializate sau organizate distinct.

190

Controlul cuprinde urmtoarele elemente componente: obiectul controlat, baza de referin i operaiunile de conformitate190. a. Obiectul controlat sau elementele asupra crora poart controlul reprezint acele aspecte ale activitii executive care sunt supuse verificrii, i anume, mijloacele materiale i financiare, personalul ncadrat, nscrisurile constatatoare ale actelor juridice i ale operaiunilor tehnicomateriale care le nsoesc. b. Baza de referin a controlului reprezint ansamblul de cerine cuprinse n norme la care este raportat activitatea verificat. Ea mai cuprinde obiectivele pe care le avea de realizat organul verificat, include att normele generale care reglementeaz organizarea, funcionarea i atribuiile organului verificat ct i normele speciale ce guverneaz domeniul concret de activitate supus verificrii. c. Operaiunile de conformitate desemneaz ansamblul mijloacelor i procedeelor utilizate n scopul stabilirii raportului existent ntre obiectul controlat i baza sa de referin, raport care poate fi de conformitate sau de neconformitate. Mijloacele folosite n activitatea de control sunt mijloace umane i materiale determinate i de specificul obiectului verificat. Se folosesc persoane specializate (inspectori), se recurge la constatri directe, confruntri de date i de persoane, de situaii, se utilizeaz acte normative aplicabile n domeniu. Operaiunile de conformitate constau din: - operaiuni materiale de verificare a existenei sau inexistenei unor elemente concrete, factori materiali, comensurabili, evaluabili pecuniar, cu ajutorul lor se realizeaz controlul bunurilor din dotare, controlul gestionar i cel
190

Alex. Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Editura Atlas-Lex SRL, Bucureti, 1993, p. 172 i urm. 191

financiar, controlul de dosar al nscrisurilor constatatoare, fiind o verificare mai lesnicioas ntruct vizeaz elemente certe; - operaiuni de control a regularitilor activitii executive ce urmresc verificarea legalitii actelor juridice, a operaiunilor tehnico-materiale i a faptelor material-juridice, cu posibilitatea organului de control de a interpreta aplicarea i respectarea normelor juridice n activitatea verificat; - operaiuni de control a rentabilitii i eficienei activitii sau a serviciului public administrativ realizate prin evaluarea costului unor valori materiale, costul serviciilor administrative, nivelul cheltuielilor n raport cu fondurile alocate de stat sau de veniturile realizate; - operaiunile de control a oportunitii, mai dificile de realizat dect cele de legalitate (care au o baz mai sigur de referin), care apreciaz actualitatea msurilor luate innd cont de timpul, locul i de condiiile n care s-a desfurat activitatea verificat, iar nu de momentul i de mprejurrile n care are loc controlul. Mijloacele, procedeele i operaiunile nu trebuie privite n mod izolat pentru c ele se utilizeaz mbinat n funcie de specificul obiectului controlat i de necesitile ivite pe parcursul activitii de verificare.

3.1.Organizarea i condiiile controlului administrativ

n administraia public constituirea formelor de verificare, a diferitelor categorii de organe i de activiti de control, este strns legat de problema raporturilor dintre organele de verificare i cele controlate. Astfel: - nici o form de conducere nu poate fi lipsit de dreptul de control ntruct dac conducerea unui organ poate lua msuri obligatorii i poate organiza activitatea subordonat cu att mai mult va putea verifica respectiva activitate.

192

- cu ct controlul este desfurat mai aproape de activitatea verificat cu att este mai eficient. - un control se poate desfura n mod corespunztor, avnd un caracter obiectiv, atunci cnd, fiind nfptuit de un personal specializat acesta nu se afl n subordinea celor verificai sau rspunztori de starea de lucruri constatat. - n unele situaii activitatea de control se desfoar prin utilizarea mai multor forme de verificare simultan sau succesiv n scopul unei cunoateri complete a unui domeniu de activitate (de exemplu, n materie financiar controlul financiar intern poate fi dublat de controlul financiar extern nfptuit de organele ministerului de resort). Dintre condiiile de eficien ale controlului enumerm191: 1) controlul trebuie s fie de specialitate, adic efectuat de persoane anume pregtite care urmresc aspectele profesionale i tehnice; 2) trebuie s existe o proporie optim ntre volumul activitii de control i cel al activitii verificate n sensul ca verificarea s vizeze aspectele eseniale ale activitii administrative cu evitarea oricrei disproporii n aciunea de control (controlul absorbind numeroase mijloace materiale i umane, timp de munc), evitndu-se, totodat, orice diminuare a activitii de verificare sub limite care ar determina necuprinderea unor sectoare i aspecte importante n care sens: a) accentul trebuie s cad pe formele de control intern i nu pe cele de form extern i care implic cheltuieli suplimentare, sustragerea personalului de la preocuprile curente; b) activitatea de control extern trebuie coordonat pentru ca formele de control s nu se suprapun sau s

191

I. Iovna, op. cit., p.274-277; M. Anghene, M. Stoica, Controlul activitii economico-sociale, Editura Politic, Bucureti, 1981, pag. 44-46. 193

se succead n aceleai sau n scurt interval de timp i pe aceleai probleme; c) este necesar gsirea formelor de control care corespund cel mai bine activitii verificate, de exemplu controlul preventiv n materie financiar, capabile s previn producerea unor deficiene, ulterior greu de nlturat, semnalnd n timp util alte posibile nclcri ale legii; 3) metodologia controlului adaptat obiectivelor urmrite sporete considerabil eficiena acestuia, de exemplu, controlul inopinat este recomandabil n materie de gestiune i financiar, iar controlul anunat se preteaz n materia verificat legalitii actelor; 4) controlul trebuie exercitat n mod sistematic, adic s se desfoare dup un plan cu obiective precise i cu o metodologie adecvat; 5) controlul trebuie s fie concret adic s vizeze cunoaterea nemijlocit a situaiei de fapt, a cauzelor diferitelor stri de lucruri, astfel ca i indicaiile date s aib valoare practic; 6) controlul trebuie s se desfoare difereniat, n sensul c exercitarea lui este influenat de specificul activitii verificate, trebuind adaptat diferitelor condiii n care se realizeaz; 7) valorificarea rezultatelor controlului n mod eficient de ctre factorii controlai astfel nct aciunea s nu rmn la stadiul contemplativ.

3.2. Controlul administrativ intern

Controlul intern se caracterizeaz prin aceea c se exercit de ctre structuri sau funcionari din interiorul

194

autoritii a crei activitate este verificat192. Nu constituie o form a acestui control autocontrolul, adic aciunea prin care acelai subiect care a nfptuit activitatea i verific propriile aciuni, aceasta deoarece controlul presupune ntotdeauna existena a cel puin doi subieci, i anume, subiectul controlat i cel care controleaz, precum i dou activiti diferite, cea de verificare i cea verificat. Controlul intern are avantajul c ofer posibilitatea cunoaterii activitii verificate din interiorul autoritii controlate i de ctre persoane pe deplin cunosctoare a domeniului respectiv de specialitate, ceea ce faciliteaz activitatea de verificare i i confer un caracter eficient. Totui, n aceast form de control, independena personalului de control este relativ mai redus fa de personalul verificat, comparativ cu controlul extern, avnd n vedere existena aceleiai subordonri ierarhice, concomitent manifestndu-se i o anumit nelegere fa de neajunsurile constatate. Controlul intern, la rndul su, poate fi un control general i un control special. Controlul intern general Controlul intern general este o consecin fireasc a subordonrii ierarhice i permanente din cadrul autoritii administrative fiind efectuat, de regul, de ctre organul sau funcionarul de conducere asupra personalului subordonat. Prin caracterul su continuu, prin atribuiile conferite i prin eficiena lui el este considerat mai mult dect un simplu control reprezentnd n realitate o adevrat supraveghere administrativ izvort din raporturile de subordonare. Legislaia (Legea nr.119/1999, Ordonana nr.72/2001 i Legea nr.672/2002) a consacrat auditul public intern ca activitate independent i obiectiv care d asigurri i
192

I. Iovna, op. cit., p. 293. 195

certitudine conducerii pentru buna administrare a veniturilor i cheltuielilor publice perfecionnd activitile instituiei. a. Subiectele pasive (controlate) sunt toi lucrtorii organului, indiferent de modul lor de investire (alegere sau numire), de durata (permanent sau temporar) a funciei pe care o dein, de natura funciei (de conducere sau de execuie, de decizie sau auxiliar). Subiectul activ (de control) este superiorul ierarhic care controleaz, direct sau indirect, activitatea subordonatului din cadrul aceluiai organ, dar n acest ultim caz, n colaborare cu conductorul direct al celui verificat. b. Obiectul controlului intern general const n193: - verificarea legalitii i oportunitii ntregii activiti desfurate, a modului de utilizare a mijloacelor materiale i financiare de care dispune i pe care le-a ntrebuinat autoritatea administrativ; - verificarea tuturor formelor concrete de activitate, juridice i nejuridice, a modului de exercitare a competenei legale; - verificarea activitii i a relaiilor cu publicul, a modului de soluionare n termen a solicitrilor formulate prin cereri, reclamaii i sesizri; c. Sarcinile acestui control constau n: - asigurarea legalitii i oportunitii activitii verificate; - asigurarea unitii de scop i de aciune a tuturor structurilor care compun respectiva autoritate i a autoritii n ntregul ei; d. Procedura acestui control nu este expres reglementat, ea realizndu-se pe baza normelor de organizare i funcionare a organului, n baza regulamentelor sale interne,

193

R .Ionescu, Dreptul administrativ, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970, p.333 196

derivnd n mod firesc din raporturile ierarhice. Procedura controlului se caracterizeaz prin: - declanarea sa din oficiu (din iniiativa conducerii ierarhice), fie n urma unei sesizri interne sau externe (nsuite de ctre factorul de verificare), controlul putnd fi periodic sau continuu, preventiv, concomitent sau ulterior; - controlul poate consta din verificri i confruntri de date, nscrisuri i persoane, audieri de martori, descinderi la faa locului verificri de dosare i de materiale, inventarieri de bunuri i valori, cel controlat avnd obligaia s pun la dispoziia organului de verificare toate materialele cerute, inclusiv cele secrete, de a furniza toate explicaiile solicitate; - controlul nceteaz odat cu realizarea scopurilor propuse i prin dispunerea msurilor necesare, putndu-se declana din nou chiar asupra aceleiai activiti i persoane. e. Msurile194 ce se pot lua n urma controlului vizeaz: - n ce privete activitatea controlat, se poate dispune, n conformitate cu legea, anularea, modificarea sau suspendarea actelor funcionarului controlat, emiterea de dispoziii obligatorii pentru cei controlai, inclusiv substituirea lor n atribuii; - n ce privete structura sau diviziunea intern controlat, atunci cnd se constat deficiene, se poate dispune, n limitele legi, reorganizarea compartimentului controlat, modificarea competenelor, redistribuirea atribuiilor, etc. - n ce privete funcionarul controlat pot avea loc schimbri, ncredinri sau retrageri de atribuii i de delegaii de atribuii, aplicarea de sanciuni disciplinare, inclusiv eliberarea din funcie, poate interveni
194

I. Iovna, op. cit., p.293 197

rspunderea reparatorie, pot fi sesizate organele de urmrire penal, cele de jurisdicie, etc. Controlul intern specializat Aceast form a controlului intern este, de regul, reglementat prin anumite acte normative i pe categorii de probleme (de exemplu, financiare) fiind exercitat numai de anumite persoane i structuri din interiorul autoritii verificate care dispun de calificarea corespunztoare. Cel mai tipic exemplu este acela al controlului financiar intern195. a) Subiectul activ l reprezint persoana sau grupul de persoane avnd specializarea corespunztoare i care exercit n secundar atribuii de verificare. Poate exista fie o structur intern specializat cu atribuii de control, fie un funcionar cruia i se ncredineaz, printre altele, i exercitarea unei verificri de specialitate. Subiectul pasiv este orice funcionar sau diviziune intern care desfoar, n principal sau n secundar, activitate susceptibil de o verificare specializat. b) Obiectul acestui control const n: - verificarea legalitii i oportunitii unor aspecte strict determinate ale activitii executive, corespunztoare profilului supus verificrii; - acordarea de vize, avize, acorduri i aprobri ca forme de verificare prealabil sau ulterioar a activitii controlate; - verificarea pe categorii de probleme, a mijloacelor de personal, a celor materiale i tehnice ale structurii respective. c) Sarcinile acestui control urmresc s asigure: - legalitatea i oportunitatea activitii verificate;
195

Reglementare n Hotrrea Guvernului nr.63943/1991 privind aprobarea Normelor de organizare i exercitare a controlului financiar aprobate de Ministerul Economiei i Finanelor publicate n Monitorul Oficial partea I/1991. 198

- pstrarea integritii mijloacelor materiale i financiare; - asigurarea unitii de activitate n anumite sectoare. d) Formele acestui control sunt diferite, de exemplu controlul financiar din cadrul unui organ poate fi un control financiar intern, control operativ curent i control preventiv, n care sens: - controlul financiar intern are ca obiect verificarea periodic, de fond sau prin sondaj, a modului de gospodrire a mijloacelor materiale i bneti, fiind efectuat de compartimente interne specializate, organizate, de regul, n cadrul instituiilor mai mari (centrale sau superioare) de specialitate ale administraiei publice; - controlul operativ curent se exercit de ctre conductorii compartimentelor de specialitate (de exemplu, contabil ef) sau de ctre subalternii lor, legal mputernicii, asupra activitii subordonailor cu privire la administrarea, gestionarea i folosirea mijloacelor materiale i bneti, fiind efectuat periodic; - controlul financiar preventiv se exercit asupra actelor i documentelor referitoare la mijloacele materiale i bneti fiind efectuat de conductorul compartimentului financiar-contabil ori de ctre subordonaii si, anume desemnai n acest scop, de regul, de ctre organele financiare. e) Procedura acestui control este minuios reglementat n ceea ce privete modul de desfurare i mijloacele ntrebuinate deoarece verificarea este de strict specialitate.

199

f) Msurile196 ce se pot dispune de ctre conducerile care au iniiat controlul sunt dintre cele mai diferite: - n privina activitii controlate se dispun msurile prevzute de lege i care trebuie ndeplinite n cel mult 30 de zile de la data nregistrrii actului de control la organizaia n drept s le ia, dac prin lege nu sunt fixate alte termene; - n privina persoanei celui controlat i vinovat de constatrile rezultate se poate dispune: 1) aplicarea msurilor disciplinare i contravenionale precum i stabilirea rspunderii pentru recuperarea pagubelor rezultate n condiiile legii; 2) naintarea ctre procuror, n termenele i n condiiile legii, a actelor ncheiate n cazul constatrii de fapte prevzute de legea penal; - la solicitarea instanelor de judecat, a organelor parchetului i poliiei conductorii instituiilor vor dispune cu prioritate msurile de control financiar i de gestiune necesare pentru stabilirea i recuperarea prejudiciilor produse prin infraciune i clarificarea mprejurrilor care au condus la svrirea unor fapte de natur penal.

3.3. Controlul administrativ extern

Controlul administrativ extern este exercitat de ctre persoane i organe din afara autoritii verificate avnd avantajul de a asigura o i mai mare independen i obiectivitate n verificare. Dup raporturile dintre organele de
196

Art.19, alin.2, Hotrrea Guvernului nr.63943/1991 privind aprobarea Normelor de organizare i exercitare a controlului financiar aprobate de Ministerul Economiei i Finanelor publicate n Monitorul Oficial partea I/1991. 200

verificare i cele verificate, distingem controlul ierarhic i controlul extern specializat. Controlul ierarhic Acest control este exercitat de organe supraordonate asupra celor ierarhic inferioare din cadrul aceluiai sistem de autoriti ale administraiei publice197. a) Subiectul activ este organul ierarhic superior (direct sau indirect) indiferent de treapta ierarhic pe care se situeaz. Dreptul de control al acestuia decurge din poziia supraordonat, drept ce nici nu trebuie consacrat prin lege. Subiectul pasiv este organul verificat i care este subordonat, n ipoteza dublei subordonri sau a celei multiple (de pild, direcia judeean pentru evidena informatizat a persoanei), organice i funcionale, fiecare din autoritile fa de care opereaz subordonarea (consiliul judeean i autoritatea de specialitate ierarhic superioar, Ministerul Internelor i Reformei Administrative, n exemplul nostru) are un drept de control propriu i distinct. Controlul se exercit fie de ctre conducerea autoritii superioare asupra conducerii autoritii ierarhic inferioare sau asupra unei structuri interne a acesteia. b) Obiectul acestui control const n: - verificarea legalitii i mai puin a oportunitii, n activitatea organelor subordonate, dar numai atunci cnd legea o cere, de exemplu, n materia controlului financiar; - verificarea unei pri a activitii organului controlat, iar nu a totalitii ei, deoarece controlul ierarhic nu are, de regul, un caracter exhaustiv ca i controlul intern; - verificarea actelor juridice, n special cele emise de ctre conducerea organului subordonat.

197

M. Anghene, Controlul administrativ exercitat pe cale ierarhic i recursul ierarhic n Justiia nou nr.6/1965. 201

c) Sarcinile acestui control constau n asigurarea legalitii i a unitii de scop i de aciune a ntregului sistem de organe, astfel nct el contribuie la ntrirea laturii centralizatoare n activitatea executiv. d) Procedura controlului nu este reglementat n mod minuios, ea decurgnd din raporturile de subordonare consacrate n normele organice. Totui, n cazul n care acest control are un obiect tematic special, cum ar fi cel financiar sau gestionar, el este expres reglementat i sub aspectul procedurii sale. Organul dispune de aceleai posibiliti i mijloace n activitatea de verificare ca i n cazul controlului intern dar cu unele particulariti: - organul superior aduce la cunotina conducerii autoritii inferioare necesitatea efecturii verificrii; - de regul, planul activitii de verificare este stabilit de comun acord de cele dou organe de conducere; - conducerea organului verificat este prezentat la efectuarea operaiunilor de verificare i, mai ales, la dezbaterea concluziilor controlului i a msurilor ce se cer a fi luate; - organul subordonat trebuie s comunice organului superior msurile adoptate i modul lor de ndeplinire n urma controlului. e) Msurile ce se pot lua prin aceast verificare sunt asemntoare cu cele din cadrul controlului intern, diferind, prin anumite elemente, mai ales n privina actelor administrative verificate. - n ceea ce privete activitatea controlat: - dac actele juridice normative verificate sunt ilegale i neoportune organul ierarhic superior le poate abroga, modifica sau suspenda ori nlocui, n timp ce actele individuale ale organelor subordonate aparinnd competenei exclusive a organului inferior pot fi numai anulate, iar dac
202

nu aparin deloc acestei competene pot fi i nlocuite sau modificate prin actele organelor superioare; - dac organul superior care efectueaz verificarea este supraordonat numai funcional (Ministerului Culturii i Cultelor n raport cu direcia judeean de cultur i culte) el va putea doar s suspende actele autoritii inferioare, spre deosebire de supraordonarea organic ce permite i anularea actelor n cauz (de ctre consiliul judeean, n cazul nostru). - n ce privete funcionarul i organul controlat autoritatea superioar are anumite drepturi n funcie de natura subordonrii. Astfel, n cazul subordonrii organice consiliul local putea elibera din funcie pe membrii consiliilor de administraie ai regiilor autonome ori societilor comerciale din subordine care aveau calitatea de mputernicii ai statului la societile cu capital integral sau majoritar de stal de interes local198. De asemenea, consiliul local elibereaz din funcie conductorii serviciilor publice locale din subordine199, iar n cazul conductorilor serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale altor autoriti centrale ce funcioneaz n teritoriu, organul superior dispune revocarea conductorului din teritoriu la propunerea prefectului. - n temeiul art.3, lit. e) din Legea contenciosului administrativ nr.29/1990, n prezent abrogat de Legea nr.554/2004, actele administrative emise n exerciiul atribuiilor de control ierarhic nu puteau fi atacate n justiie i anulate n baza acestei legi pentru vtmarea
198

Art.21 lit. i din Legea administraiei publice locale nr.69/1991 abrogat prin Legea nr.215/2001. 199 Art. 38/2 lit. i teza a IV-a din Legea nr. 215/2001. 203

produs unor drepturi subiective recunoscute prin lege. Cel prejudiciat efectiv prin astfel de acte, n urma verificrii la care a fost supus, trebuia s utilizeze alte proceduri, inclusiv administrative sau judiciare, pentru nlturarea vtmrii suferite prin msura de verificare ierarhic dispus. Controlul extern specializat Acest control este exercitat din exteriorul organului controlat i din afara sistemului de autoriti din care organul verificat face parte. a) Subiectele raporturilor de control nu se afl n relaii de supra i subordonare ntruct ntre ele nu exist raporturi ierarhice. Totui o anumit regul n relaiile de control exist, n sensul c organul de verificare nu poate fi de rang inferior celui controlat trebuind s fie cel puin de grad egal sau superior. Astfel un organ local sau teritorial nu poate controla un organ central. Cu toate acestea sunt posibile i unele excepii, de pild, organele n teritoriu s controleze modul de aplicare a preurilor i tarifelor n cadrul unitii administrativteritoriale respective indiferent de nivelul ierarhic al autoritii care a stabilit preurile sau tarifele. Subiectul activ al controlului extern specializat poate fi orice autoritate executiv de specialitate care conduce, ndrum i coordoneaz activitatea dintr-un anumit domeniu sau ramur, fie organele specializate de control sau inspecie, iar subiectul pasiv este o autoritate nesubordonat cu activitatea tangent profilului organului de verificare. b) Obiectul acestui control este n strns legtur cu specializarea competenei, n acest sens se face: - verificarea unei laturi a activitii controlate prin prisma specialitii organului de inspecie i control (sectorul vamal, fiscal, sanitar, prevenirea i stingerea incendiilor, protecia muncii, etc.);
204

- verificarea legalitii activitii controlate, ca, de pild, Garda financiar care exercit controlul n legtur cu executarea i aplicarea legilor fiscale i a reglementrilor vamale; - verificarea existenei i autenticitii documentelor justificative; - verificarea operaiunilor tehnico-materiale, de exemplu, a modului de efectuare a recepiei produselor livrate, cntrirea celor vndute, modul de calculare a adaosului comercial la produsele vndute cu amnuntul ctre populaie, etc.; c) Sarcinile acestui control constau n asigurarea legalitii n domeniul sau ramura de activitate supus verificrii. d) Procedura de efectuare a verificrii difer dup natura autoritii care o realizeaz i dup obiectul supus respectivei aciuni fiind minuios reglementat. Astfel, de pild, n cadrul controlului financiar de stat: - ntr-un an calendaristic un agent economic poate face obiectul unui singur control al contabilitii - durata maxim a controlului la sediul agentului este de trei luni; - este supus verificrii ntreaga perioad cuprins ntre precedenta verificare de aceeai natur i cu aceleai obiective, care, potrivit legii nu s-a prescris.200 A. Controlul extern specializat exercitat de autoriti administrative care coordoneaz activitatea dintr-un domeniu sau ramur Aceast form de control are urmtoarele trsturi201: 1. Se limiteaz la acele acte, operaiuni sau fapte ale subiectului verificat care se ncadreaz n profilul activitii
200 201

Art.10, 11 din Legea nr.30/1991. I. Iovna, op. cit., p. 296. 205

autoritii de control. Astfel, de pild, Ministerul Economiei i Finanelor, care exercit administrarea general a finanelor publice are, printre altele, sarcina controlului general economico-financiar al utilizrii eficiente a mijloacelor proprietate public, a formrii veniturilor i efecturii cheltuielilor publice, precum i al respectrii reglementrilor financiare n activitatea economic i social202. Tot astfel, Ministerul Internelor i Reformei Administrative i organele sale exercit controlul privind regimul armelor, muniiilor i materialelor explozive, al produselor i substanelor toxice, radioactive i stupefiante203. n toate aceste cazuri nu este obligatoriu ca subiectele verificate s fie subordonate respectivelor organe de control. Pe de alt parte, controlul se exercit numai asupra unor aspecte de strict specialitate ce se ncadreaz n profilul activitii autoritilor de verificare. Organele Ministerului Internelor i Reformei Administrative nu vor putea controla, n cazul subiectelor nesubordonate, modul de respectare a disciplinei financiare, dect dac legea le confer aceasta, dup cum organele financiare nu sunt investite cu verificarea respectrii normelor privind regimul armelor, muniiilor, etc. n unitile nesubordonate. 2. Msurile ce se pot lua n aceast form de verificare se caracterizeaz prin faptul c organele ce exercit controlul extern specializat nu au dreptul de a anula actele organelor verificate, dar pot constata abaterile svrite sesiznd organele competente s dispun msuri disciplinare, materiale sau de alt natur. Uneori chiar organele de control dispun de dreptul de a aplica sanciuni, de pild contravenionale, pentru nclcarea normelor privind activitatea financiar204 precum i o
202

Art.2, lit. e, f din Hotrrea Guvernului nr.978/1990 privind organizarea i funcionarea Ministerului Finanelor. 203 Art.17, lit. j, din Legea nr.40/1990 privind organizarea i funcionarea Ministerului de Interne. 206

serie de drepturi mai largi ca, de exemplu, n cazul Ministerului Economiei i Finanelor care poate205: - lua msuri n vederea nlturrii i prevenirii neregulilor constatate n activitatea financiar-contabil; - aplicarea de msuri pentru respectarea prevederilor legale n domeniul preurilor i tarifelor; - suspendarea aplicrii msurilor care contravin reglementrilor financiar contabile i fiscale; - s confite obiectele sau produsele sustrase de la plat; - s sesizeze organele de urmrire penal n legtur cu infraciunile constatate cu ocazia exercitrii atribuiilor de serviciu. B. Controlul extern specializat exercitat de autoriti speciale de control Aceast verificare este nfptuit de autoriti care au ca sarcin principal exercitarea unei verificri de specialitate prin mijloace proprii deosebit de specifice asupra unor aspecte particulare ale activitii executive, n aceast categorie intr organele administrative cu activitate jurisdicional precum i diversele poliii, grzi, inspecii i inspectoare de stat, Agenia Naional pentru Protecia Consumatorului, etc.. 1. n categoria autoritilor administrative jurisdicionale intr diversele jurisdicii speciale ale executivului cum este cazul celor n materie fiscal sau comisiei de reexaminare a contestaiilor i cererilor din cadrul Oficiului de Stat pentru Invenii i Mrci. O poziie cu totul special a avut-o Colegiul de Jurisdicie a Curii de Conturi care avea ca atribuie soluionarea nclcrii disciplinei financiare ce guverneaz utilizarea fondului public.
204

Art.9 din Legea nr.30/1991 privind organizarea i funcionarea controlului financiar i a Grzii Financiare. 205 Art.7 din Legea nr.30/199l. Art.17 din Legea nr.30/1991 207

Prin Ordonana de Urgen nr.117/2003 activitatea jurisdicional a Curii de Conturi a fost preluat de instanele judectoreti conform art.155/6 din Constituia revizuit. 2. n categoria organelor nejurisdicionale intr diversele inspecii i inspectorate ca autoriti specializate de control: - prin reglementri speciale au fost create asemenea organisme n cadrul sau pe lng autoritile publice centrale sau a celor organizate n teritoriu, inclusiv pe lng autoritile locale. Atribuiile acestor autoriti sunt dintre cele mai diferite viznd domeniul financiar, vamal, sanitar, protecia muncii. etc. Competena lor este divers ncepnd cu facultatea de a da ndrumri obligatorii subiectelor controlate, continund cu posibilitatea de suspendare a actelor i msurilor aparinnd celor verificai, inclusiv aplicarea de sanciuni administrative i terminnd, ca n cazul organelor Grzii Financiare, cu efectuarea de percheziii corporale i n locuri publice sau particulare precum i sesizarea organelor de urmrire penal n legtur cu infraciunile constatate cu ocazia exercitrii atribuiilor de serviciu206: - Curtea de Conturi207 exercit controlul asupra modului de formare, de administrare i de ntrebuinare a resurselor financiare ale statului i ale sectorului public. Ea prezint anual Parlamentului un raport asupra conturilor de gestiune ale bugetului public naional din exerciiul bugetar expirat, cuprinznd i neregulile constatate. Curtea i poate declana verificarea i la cererea Camerei Deputailor sau a Senatului cu privire la modul de gestionare a resurselor publice raportnd despre cele constatate autorilor solicitrii. Curtea de Conturi mai exercit i activitatea de audit public extern asupra autoritilor publice, n condiiile legii, ce cuprinde mai multe modaliti ntre care auditul de
206 207

Legea nr.94/1992 208

regularitate asupra activitilor financiare, a tranzaciilor, a controlului intern i auditului intern, auditul performanei (economicitatea i eficiena activitilor i resurselor umane, financiare, materiale), se mai verific procesul decizional, sistemele informatice, stabilirea rspunderilor, etc.

3.4. Controlul exercitat de ctre prefect

Bazele constituionale ale acestui control sunt consacrate de art.123 alin.5 din legea fundamental care dispune c prefectul poate ataca, n faa instanei de contencios administrativ, un act al consiliului judeean, al consiliului local sau al primarului, n cazul n care consider actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept. Enumernd atribuiile prefectului, art.134 din Legea nr. 215/2001 privind administraia public local prevede la alin. 1, lit. b c acesta exercit controlul cu privire la legalitatea actelor administrative adoptate sau emise de autoritile administraiei publice locale i judeene, precum i ale preedintelui consiliului judeean. Ca urmare a exercitrii controlului asupra legalitii actelor adoptate sau emise de autoritile administraiei publice locale sau judeene, prefectul poate ataca n faa instanelor de contencios administrativ aceste acte, potrivit art.135, alin. 1 din Legea nr.215/2001. Noua lege a contenciosului dispune de asemenea prin dispoziiile art.3 c prefectul poate ataca, n termen de 6 luni, n faa instanei de contencios, actele emise de autoritile administraiei publice locale, dac le consider nelegale. Anterior introducerii aciunii va solicita autoritilor administraiei publice locale, cu motivarea necesar, s reanalizeze actul pe care l apreciaz ilegal n vederea modificrii sau, dup caz, revocrii acestuia, n termen de 5 zile de la data comunicrii acestuia.

209

Controlul prefectului se exercit numai asupra actelor administrative nu i asupra faptelor juridice administrative sau asupra operaiunilor administrative pregtitoare.

4. Controlul Parlamentului asupra administraiei publice

Controlul puterii legislative asupra celei executive reprezint o form a verificrii de stat exercitate asupra acestui sistem de autoriti publice alturat controlului judiciar i controlului administrativ, acesta din urm realizat asupra propriului sistem de organe executive. Noiunea controlului parlamentar Conform Constituiei Parlamentul este organul reprezentativ suprem al naiunii i unica autoritate legiuitoare a rii prin intermediul creia se exercit suveranitatea naional Guvernul este autoritatea public a puterii executive208 ce exercit conducerea general a administraiei publice potrivit programului su de guvernare acceptat de Parlament209. De asemenea, organul legislativ este cel care aprob componena Guvernului, prin votul su de ncredere, i l desrcineaz prin moiunea de cenzur. n sfrit, Constituia, n capitolul (IV) privind raporturile Parlamentului cu Guvernul, consacr expres controlul legislativ asupra acestuia din urm ct i asupra celorlalte autoriti ale administraiei publice. Din ansamblul acestor prevederi rezult c baza reprezentativ a puterii legislative - care de altfel i confer rolul hotrtor i n formarea sau revocarea guvernului precum i consacrarea expres a dreptului de control al Parlamentului asupra executivului constituie fundamentul politico-juridic care confer, permite i justific exercitarea
208

Art.1 din Legea nr.90/2001 pentru organizarea i funcionarea Guvernului Romniei. 209 Art.102 (1) din Constituie 210

verificrii legislative asupra administraiei publice. Avnd n vedere fora juridic i sfera sa de aciune verificarea legislativ se prezint ca un control general ce cuprinde ntregul sistem al autoritilor administraiei publice, ncepnd cu Guvernul i continund cu toate celelalte autoriticentrale, teritoriale i locale din subordonarea lui. Dei asupra administraiei se exercit i alte forme de verificare, inclusiv statal sau public, totui controlul parlamentar are o serie de caracteristici proprii care-i confer o anumit specificitate ntre celelalte forme de verificare. Caracteristicile controlului parlamentar a. Controlul legislativ se exercit asupra tuturor autoritilor administrative, centrale, teritoriale i locale, indiferent de locul i de modul de subordonare n ierarhia administrativ, neexistnd organ executiv exclus de la aceast verificare cu excepia autoritilor executive cu activitate jurisdicional, a cror atribuii deosebit de specifice - prin obiect i procedur de nfptuire - vizeaz soluionarea unui conflict generat de nclcarea legii sau de vtmarea unui drept subiectiv ceea ce excede competenei legislative. b. Controlul parlamentar cuprinde ntreaga activitate executiv incluznd toate formele concrete ale acesteia, att cele juridice (acte i fapte), ct i pe cele nejuridice (acte politice i operaiuni tehnico-materiale), cu excepia actelor administrative jurisdicionale (rezultnd din soluionarea cu putere de adevr legal a unei nclcri de lege), precum i a acelor acte administrative determinate asupra crora se desfoar o verificare jurisdicional special nfptuit de organe executive avnd asemenea atribuii (de pild actele de restituire a cererilor, brevete de invenie) sau aflate n curs de soluionare n faa instanelor judectoreti. c. Controlul parlamentar constituie o verificare de drept asupra ntregii administraii i a componentelor sale
211

structurale rezultnd din principii constituionale, netrebuind s existe (ca n cazul altor forme de verificare a executivului) anumite reglementri legale exprese care s prevad condiiile sau cazurile n care se exercit, derivnd din cadrul juridic general al raporturilor dintre Parlament i Guvern uneori existnd i mputerniciri legislative speciale (pentru comisiile de anchet). d. Controlul parlamentar este complet n sensul c poate viza att legalitatea ct i oportunitatea aciunilor i msurilor verificate deosebindu-se n acest sens de controlul judectoresc (limitat doar la aspectele de legalitate a actelor i faptelor administrative, cu excluderea, de regul, a actelor normative ca i a considerentelor de oportunitate sau de actualitate). e. Controlul parlamentar este, de regul210, ulterior adoptrii sau realizrii msurilor executive, ntocmai ca i cel judiciar, fiind expresia recunoaterii autonomiei funcionale a administraiei publice. f. Controlul legislativ poate fi att general ct i special viznd fie ansamblul autoritilor i activitilor executive, fie un anumit nivel ierarhic, fie o anumit latur a acestuia, dintr-o ramur sau domeniu de activitate ori cu privire la anumite acte sau fapte determinate. g. Controlul parlamentar este direct sub aspectul modalitilor sale de realizare fiind nfptuit de autoritatea legislativ, prin diferite ci, dar fr ca s existe o interpunere a altor autoriti fa de subiectul supus verificrii. h. Controlul legislativ nu reprezint o verificare de plin jurisdicie, aa cum este cazul altor forme de verificare administrativ sau judiciar, deoarece Parlamentul nu are

210

Excepia o reprezint situaia n care membrii executivului trebuie s rspund la ntrebrile parlamentarilor privitoare la o msur care urmeaz s fie luat de administraie. 212

posibilitatea efectiv s dispun, n urma realizrii lui, msuri pe care executivul verificat s fie obligat s le ndeplineasc. i. Controlul parlamentar nu este exclusiv deoarece i alte categorii de autoriti ale statului (Preedintele Republicii, justiia i chiar unele organe executive) verific activitatea administraiei, motiv pentru care el se altur i se completeaz cu celelalte forme de verificare constituind o important component n realizarea separaiei i, mai ales, a echilibrului ntre puterile statului de drept. Cile de nfptuire a controlului parlamentar211 Verificarea parlamentar se poate nfptui fie de plenul camerelor legislative, fie prin intermediul comisiilor parlamentare, fie chiar prin intermediul parlamentarilor luai n mod individual. a. n plenul lor, n cadrul edinelor, camerele (Camera Deputailor i Senatul) ori ambele adunri reunite n edin comun pot cere diverse informaii i documente Guvernului, pot audia rapoarte, informri ori rspunsuri prezentate de conductorii ori reprezentanii autoritilor executive, inclusiv rapoarte sau avize ale comisiilor parlamentare ntocmite n legtur cu anumite aspecte ale activitii executive. b. Comisiile parlamentare sunt proprii organe de lucru alese de camere sau organe ale acestora, alctuite din deputai sau (i) senatori nfiinate n scopul ndeplinirii nsrcinrilor ce le sunt ncredinate n vederea pregtirii lucrrilor adunrii legislative212. Comisiile sunt permanente i temporare. Comisiile permanente se aleg pe toat durata legislaturii pe diverse domenii (economic, buget i finane, industrie i servicii, politic extern, etc.). Comisiile temporare se aleg pentru o perioad limitat de timp i cu un scop strict
211 212

I. Iovna, op. cit. p. 291 - 292 Art.27, 28 din Regulamentul Camerei Deputailor aprobat prin Hot. nr. 12/1990 i art.23 din Regulamentul Senatului aprobat prin Hot. nr.13/1990 213

determinat. Ele pot fi comisii speciale, avnd obiective anume stabilite prin hotrrea de nfiinare, comisii de anchet i comisii de mediere a diferendelor ivite ntre cele dou camere pe marginea proiectelor de lege sau a propunerilor legislative. c. Deputaii i senatorii luai n mod individual pot pune, n cadrul edinelor camerelor la care particip, ntrebri i adresa interpelri executivului, respectiv Guvernului sau oricruia dintre membrii acestuia. De asemenea, n vederea pregtirii dezbaterilor parlamentare, a ntrebrilor i interpelrilor, parlamentarii au dreptul s cear i s obin informaiile necesare de la orice autoritate de stat. Procedura controlului parlamentar a. n plenul camerelor sau n edina lor comun autoritatea legislativ efectueaz verificarea puterii executive dup procedura specific edinelor sale de lucru din cadrul sesiunii aa cum este ea reglementat prin regulamentele proprii. Membrii Guvernului au acces la lucrrile Parlamentului, iar dac li se solicit prezena, participarea lor este obligatorie. Se audiaz informrile i rapoartele prezentate de executiv i de comisiile parlamentare, au loc dezbateri pe marginea lor, iar dac este cazul se aprob sau se respinge informarea prezentat, putndu-se adopta o hotrre ntr-o anumit problem sau o moiune simpl. b. Comisiile parlamentare i desfoar activitatea n edine la care pot invita reprezentani ai Guvernului, minitrii, inclusiv persoane interesate, specialiti din partea unor autoriti care pot fi ascultai. Activitatea de verificare se poate desfura la sediul organului controlat, la sediul autoritii legislative i se poate declana din iniiativ proprie, inclusiv la sesizarea Parlamentului, fie la sesizarea unor teri adresat comisiei sau Parlamentului. n cazul aciunilor de anchet privitoare la activitile Guvernului prezena la audieri este obligatorie, pot fi citai i audiai martori, se pot efectua
214

expertize, se pot prezenta i preda obiecte, nscrisuri, iar mrturia mincinoas se sancioneaz potrivit legii213, Guvernul i celelalte autoriti administrative sunt obligate s prezinte informaiile i documentele solicitate. Pe marginea problematicii dezbtute se redacteaz un raport sau un aviz ce urmeaz a fi prezentat, dup caz, plenului camerei sau n edina comun a legislativului. Se pot iniia sau se pot face propuneri de acte normative ce reglementeaz problemele ridicate n activitatea autoritii executive analizate. Toate aceste msuri sunt hotrte de ctre comisie cu votul majoritii membrilor care o compun. c. Parlamentarii pot adresa oral ntrebri, adic solicitri prin care se cere unor autoriti s rspund dac un fapt este adevrat sau dac o informaie este exact, dac Guvernul nelege s comunice camerei acte sau anumite informaii solicitate, ori dac are intenia de a lua o hotrre ntr-o anumit problem. Cei ntrebai vor rspunde imediat, oral sau n scris, n funcie de solicitare, sau pot declara c vor prezenta rspunsuri n zilele urmtoare. Interpelrile se fac n scris artndu-se obiectul lor i constau dintr-o solicitare adresat Guvernului de ctre un grup parlamentar prin care se cer explicaii asupra politicii executivului n probleme interne sau externe. Ele se citesc n edin public de ctre preedintele grupului parlamentar i se transmit preedintelui camerei. Rspunsul este obligatoriu de dat fie imediat fie n zilele urmtoare. Discuiile se ncheie, dac camera consider aceasta necesar, printr-o hotrre adoptat n problema ridicat prin ntrebare sau printr-o moiune simpl n cazul interpelrii. Efectele controlului parlamentar Poziia i competena organului legislativ determin ca n exercitarea dreptului de control al acestuia asupra
213

Art. 61 din Regulamentul Camerei Deputailor. 215

autoritilor executive, inclusiv Guvern, cel dinti s dispun de o gam larg de msuri ce se pot lua fa de administraie, chiar dac acestea nu includ dreptul de anulare, de modificare ori de suspendare a actelor juridice administrative sau de sancionare a funcionarilor vinovai de abaterile constatate, parlamentul neavnd administraia n subordine i neputnd s i se substituie n atribuii. n acest sens artm urmtoarele: - n ipoteza delegrii legislative - prin care Parlamentul abiliteaz Guvernul s adopte ordonane n domenii rezervate legii ordinare i care nu fac obiectul legilor organice nerespectarea termenului de supunere spre aprobare parlamentar a acestor acte atrage ncetarea efectelor lor, iar atunci cnd le verific Parlamentul are atributul de a aproba sau de a respinge ordonanele214; - n cazul tratatelor internaionale, a acordurilor, conveniilor i a altor acte de acest gen ncheiate de executiv, Parlamentul exercit controlul asupra administraiei cu ocazia supunerii lor spre ratificarea acestuia, putnd refuza ratificarea sau denuna actele astfel ncheiate215; - n cazul dezbaterii n Senat a raportului comisiei parlamentare dac se relev existena unei abateri grave n activitatea unui membru al Guvernului Senatul poate cere primului ministru destituirea acestuia216; - n ipoteza n care dezbaterile asupra raportului comisiei parlamentare dezvluie abuzuri i ilegaliti n activitatea Guvernului Camera Deputailor i Senatului n edin comun pot retrage ncrederea acordat Guvernului prin adoptarea unei moiuni de cenzur cu votul majoritii deputailor i senatorilor217.
214 215

Art.115 (1, 3, 5) din Constituie. Art.4 din Legea nr.4/1991 privind ncheierea i ratificarea tratatelor. 216 Art.51 alin. 9 din Regulamentul Senatului. 217 Art.113 din Constituie 216

5. Avocatul poporului218
(Ombudsmen-ul) O form special de verificare a respectrii legii n strns legtur cu drepturile i libertile ceteneti se realizeaz prin Avocatul poporului. Acesta este numit de Parlament pe o durat de 5 ani iar organizarea i funcionarea lui ca instituie se stabilete prin lege organic. Avocatul poporului i exercit atribuiile din oficiu sau la cererea persoanelor lezate n drepturile i n libertile lor n limitele stabilite de lege. Autoritile publice sunt obligate s-i asigure sprijinul necesar n exercitarea atribuiilor sale. Avocatul poporului prezint celor dou camere anual rapoarte sau ori de cte ori este solicitat de ctre acestea. Rapoartele pot conine recomandri privind legislaia sau msuri de alt natur pentru ocrotirea drepturilor i libertilor cetenilor. Caracteristicile activitii avocatului poporului Pornind de la reglementarea legal a instituiei avocatului poporului configurat de Constituie precum i de legea organic219 n materie - conform crora acesta este o
218

Asupra acestei probleme a se vedea I. Le, Avocatul poporului, instituie a statului de drept, n Dreptul, nr.7/1997, p. 3 i urm.; I. Santai, Caracteristicile, condiiile i efectele activitii exercitate de avocatul poporului asupra nclcrilor de lege svrite de administraia public viznd drepturi i liberti ceteneti, n Dreptul, nr. 8/1997, p. 19 i urm.; M. Vlad, Ombudsman-ul n dreptul comparat, Editura Servo-Sat, Arad, 1998, p. 1-49 219 Legea nr.35/1997 privind organizarea i funcionarea instituiei Avocatului Poporului, publicat n Monitorul Oficial al Romniei Partea Ia, nr.48, din 25 martie 1997, modificat prin Legea nr.181/2002 publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr.268 din 22 aprilie 2002; Hotrrea Senatului nr.5/2002 privind aprobarea Regulamentului de organizare i funcionare a Avocatului Poporului, publicat n Monitorul 217

autoritate public autonom i independent fa de orice alt autoritate public, nefiind obligat s se supun instruciunilor sau dispoziiilor care l-ar afecta n acest sens, dar i fr s se poat, la rndul su, substitui, n exercitarea atribuiilor sale autoritilor publice - rezult poziia sa cu totul distinct n sistemul autoritilor publice din ara noastr. - Activitatea avocatului poporului are drept scop aprarea drepturilor i libertilor cetenilor, aa cum sunt formulate de Constituie i de legislaia n vigoare ntemeiat pe ea, iar nu simple interese, fie ele chiar legitime aparinnd acestora. - Aceast aprare se exercit n legtur cu raporturile dintre ceteni i autoritile publice, cu precdere cele administrative, iar n acest din urm caz indiferent de nivelul lor (ierarhic), de modul de organizare (naional sau central, teritorial sau local), de competena exercitat (general sau special), de modul lor de alctuire (alese sau numite) ori de durata funcionrii acestora (permanente sau temporare). - Activitatea de verificare a modului de respectare a drepturilor i libertilor ceteneti are ca obiect doar acte i fapte de putere ale autoritilor, iar nu aciuni de drept privat ale acestora, cu condiia ca ele s fie ilegale, nu neoportune sau cu caracter politic. - Prin exercitarea acestei aprri avocatul poporului nu poate obliga autoritile publice la luarea msurilor necesare restabilirii legalitii nclcate i nici nu se poate substitui n atribuiile acestora, emind msura legal solicitat ori anulnd-o pe cea ilegal. - Ca regul general, activitatea avocatului poporului are un caracter public, cu excepia situaiilor de confidenialitate instituite la cerere sau din motive ntemeiate.

Oficial al Romniei, Partea I-a, nr.326 din 16 mai 2002 218

- Activitatea acestuia se desfoar sub control parlamentar, existnd obligaia prezentrii de rapoarte forului legislativ. Condiii de fond ale activitii de verificare a respectrii drepturilor i libertilor ceteneti Activitatea de aprare a respectrii drepturilor i libertilor cetenilor desfurat de Avocatul poporului trebuie s ndeplineasc mai multe condiii de fond: 1) Trebuie s existe o nclcare a drepturilor i libertilor ceteneti: - cel puin n raport cu administraia, referirea legal are un caracter mai restrictiv, limitat la drepturi i liberti fundamentale220 (n mod diferit de sensul larg atribuit de art. 1 alin. 1 din Legea organic) adic ceteneti, iar nu alte categorii de drepturi avnd o alt natur juridic (de pild, civil, comercial, administrativ, etc.). Desigur, n msura n care un drept de natur constituional se reflect i n alte ramuri de drept221 el poate forma obiectul activitii de investigare din partea avocatului poporului. - nclcarea dei vizeaz un drept cetenesc - cu excluderea drepturilor persoanelor juridice naionale sau strine, ori alte subiecte colective de drept - dreptul lezat poate s aparin i altor persoane fizice, dect cetenii romni, respectiv strini, cu sau fr alt cetenie (desigur vtmai prin activitatea autoritilor romne), din moment ce cererile n aceast materie adresate avocatului poporului pot proveni de la orice persoan fizic, fr deosebire de cetenie, fiind de notorietate faptul c prin consacrarea constituional a drepturilor i libertilor fundamentale sunt aprai, n egal
220

Asupra distinciei dintre drepturile fundamentale i alte categorii de drepturi a se vedea principalele teorii n materie enunate de I. Muraru n lucrarea Drept constituional i instituii politice, Ediia a VI-a, Editura ACTAMI. vol. I, Bucureti. 1995. p. 193-194. 221 De pild, dreptul de proprietate. (art.44 alin.1 din Constituie). 219

msur toi indivizii umani, foarte puine prerogative revenind n mod specific doar condiiei de cetean222. - starea de lezare a subiectului prin nclcarea drepturilor sau libertilor constnd din nerecunoaterea sau negarea dreptului ori a libertii, mpiedicarea sau restrngerea exerciiului lor223 n mod abuziv, ceea ce determin o stare de vtmare, indiferent c ea poate fi sau nu comensurat patrimonial sau evaluat pecuniar ori ar putea da natere la formularea unor pretenii viznd daune morale. 2) Lezarea trebuie produs de autoritile administraiei publice: - coninutul acestei noiuni224 n care sens avem n vedere att autoritatea propriu-zis ct i funcionarii ei, de conducere sau de execuie, de decizie sau auxiliari, exercitnd o funcie public de autoritate. - sfera aceleai noiuni care cuprinde att autoritile executive ct i instituiile publice exercitnd o autoritate prin conducerile lor (coal, spital, etc.) precum i oricare dintre serviciile publice deconcentrate aflate sub autoritatea administraiei publice, inclusiv regiile autonome, de nivel naional sau local, cu excluderea oricror alte forme instituionalizate aparinnd sau dependente de cele de mai sus, de genul societilor comerciale, cu capital integral sau majoritar de stat, organizaii sau forme asociative, fundaii sau aezminte create de autoriti sau de instituii aparinnd acestora.
222 223

A se vedea I. Muraru, op. cit., p. 217. Art.53 din Constituie prevede n mod limitativ i expres condiiile de restrngere ale drepturilor i libertilor n care sens existena acestora nu este afectat. Art.17 din Legea n cauz face referire la restrngerile legale privind drepturile i libertile persoanelor care execut pedeapsa nchisorii, sunt arestate sau reinute, dar care se pot i ele adresa avocatului poporului pentru cazul lezrii acestor faculti legale. 224 Asupra noiunii de autoritate a administraiei publice a se vedea A. Iorgovan, Drept administrativ, Tratat elementar, Editura Hercules, vol. I. Bucureti, 1993, p. 75-99. 220

3. nclcarea drepturilor i libertilor trebuie svrit prin acte i fapte de autoritate cu caracter ilegal ale administraiei, deci prin atitudini sau conduite culpabile i vtmtoare ale executivului: - natura aciunilor sau inaciunilor executive vtmtoare care trebuie s fie de drept public sau de autoritate, iar nu de drept privat, fiind acte i fapte administrative, nu de natur civil, comercial, etc. - legiuitorul a exclus ideea vtmrii prin acte i fapte legale, pretinznd caracterul ilegal al acestora, din moment ce, prin recomandrile sale, avocatul poporului sesizeaz autoritile asupra ilegalitii actelor i faptelor administrative, legiuitorul225 asimilnd actelor ilegale, tcerea administraiei (fa de solicitarea adresat) precum i emiterea tardiv de ctre ea a actelor solicitate226, petiionarul trebuind s dovedeasc ntrzierea sau refuzul administraiei publice de a soluiona legal cererea. Rezult implicit c legiuitorul a urmrit s stabileasc un raport de cauzalitate ntre atitudinea ilicit a administraiei i rezultatul vtmrilor constnd din nclcarea dreptului sau a libertii ceteneti. De aici i concluzia fireasc privind necompetena avocatului poporului n materia analizat atunci cnd actele sau faptele au un caracter legal, chiar dac s-a produs o vtmare a drepturilor. 4) Actele i faptele relevate cu care este sesizat nu trebuie s se fi produs cu mai mult de un an ori s nu treac de un an fa de data la care persoana n cauz a luat la cunotin de ele, n caz contrar cererea petentului trebuind respins motivat, pentru tardivitate.
225

S-a dorit o evident corelare cu prevederile art.l. teza II, din fosta Lege a contenciosului administrativ, nr.29/1990, abrogat prin Legea nr.554/2004 care a meninut aceeai corelare. 226 Asupra semnificaiei juridice a refuzului i a tcerii administraiei a se vedea T. Drganu, Actele de drept administrativ, Ed. tiinific, Bucureti, 1959, p.97 - 100. 221

5) Pentru a putea fi primite spre soluionare cererile nu trebuie s vizeze actele Camerei Deputailor, Senatului sau Parlamentului, actele i faptele deputailor i senatorilor, ale Preedintelui Romniei i ale Guvernului, precum i ale Curii Constituionale, ale preedintelui Consiliului Legislativ i ale autoritii judectoreti, toate aceste cazuri fiind tot attea cauze de neprimire a petiiilor de ctre avocatul poporului care trebuie s le resping ca inadmisibile. Dac avocatul poporului constat c soluionarea cererii cu care a fost sesizat este de competena autoritii judectoreti el va sesiza, dup caz, Ministerul Justiiei, Ministerul Public, preedintele instanei de judecat, potrivit competenei acestora, care sunt obligai s-i comunice msurile luate. Condiiile de form ale activitii de verificare desfurate de avocatul poporului Activitatea de verificare desfurat de Avocatul Poporului trebuie s ndeplineasc anumite condiii de form: 1) Trebuie s existe fie o sesizare adresat avocatului sau aciunea poate fi declanat din oficiu. Cererea se formuleaz n nume propriu, de ctre persoana lezat . Sub aspect terminologic legiuitorul nu a fost consecvent ntruct, dei utilizeaz frecvent noiunea de cerere, mai ntrebuineaz i noiunea de plngere dei apreciem c noiunile de plngere sau de reclamaie ar fi fost mai exacte, desemnnd forme ale dreptului de petiionare exprimnd pretenia de restabilire a unui drept nclcat, iar nu de satisfacere a unui drept n curs de conturare 227 sau preexistent.

227

I. Iovna, Drept administrativ i elemente ale tiinei administraie, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1977, p. 319 - 320 222

2) Petentul trebuie s dovedeasc ilegalitatea comis de autoritatea public i care a determinat vtmarea drepturilor sale: - legea instituie expres o atare obligaie numai n cazul ntrzierii sau a refuzului administraiei publice n soluionarea legal a cererii iniiale, neimpunnd-o n cazul actelor ilegale dei asimileaz cele dou fapte cu manifestarea ilegal de voin a autoritii executive, apreciind probabil n cazul faptelor ca fiind necesar clarificarea procedural prealabil a termenului legal n care administraia trebuie s rspund petentului i, n funcie de atitudinea, expres (n caz de refuz) sau tacit (n caz de ntrziere) a autoritilor, urmnd s fie declanat competena de verificare a avocatului poporului. - n cazul actelor administrative ilegalitatea e prezumat i se deduce din vtmarea dreptului sau libertii nclcate, acestea din urm trebuind a fi dovedite. 3) Avocatul poporului primete i decide asupra cererilor care i-au fost adresate urmrind rezolvarea lor legal: - Avocatul Poporului poate decide n sensul respingerii motivate a cererilor nefondate sau poate cere date suplimentare dac i se par necesare fa de modul iniial de formulare al cererii. Tot respingere se va decide i n cazul excepiilor de necompeten instituite de lege cnd motivarea se va face pe considerente de inadmisibilitate. - decizia avocatului de a se trece la soluionarea cererii, urmrindu-se rezolvarea ei legal, n care sens: a. se pot solicita autoritilor administraiei publice informaii sau documente necesare anchetei ntreprinse, iar acestea sunt obligate s comunice sau s le pun la dispoziie, n condiiile legii, inclusiv actele pe care le dein n legtur cu cererile adresate avocatului poporului acordndu-i tot sprijinul;
223

b. se pot audia i lua declaraii de la conductorii autoritilor i de la orice funcionar care poate da informaii necesare soluionrii cererii; c. avocatul poporului are acces la documentele secrete deinute de autoritile publice, n msura n care le consider necesare pentru soluionarea plngerii. 4) Prin rezolvarea legal a cererii primite de avocatul poporului nu se nelege atributul de decizie fa de ilegalitatea cu care a fost sesizat, ci demersul procedural ntreprins pe lng autoritatea n culp, deoarece rezolvarea efectiv, n sensul lurii msurilor administrative corespunztoare, revine autoritilor sesizate, la rndul lor, de ctre avocat. Soluiile dispuse de avocatul poporului Indiferent de soluia dispus de avocat, n toate situaiile se va aduce la cunotina petentului rezultatul cercetrii ntreprinse n urma cererii, indiferent c o admite sau o respinge, dup cum este sau nu ntemeiat. n cazul admiterii ei avocatul va putea: a. cere autoritii administraiei publice care a nclcat drepturile persoanei n cauz ncetarea nclcrii drepturilor sau libertilor cernd n scris reformarea sau revocarea actului administrativ. repunerea n drepturi ori n situaia anterioar a petiionarului i repararea pagubelor produse; b. sesiza Guvernul cu privire la orice act sau fapt administrativ ilegal al administraiei publice sau al prefecilor, iar n caz de neadoptare de ctre Guvern, n termen de cel mult 20 de zile, a msurilor privitoare la ilegalitatea actelor sau faptelor administrative semnalate, va fi sesizat parlamentul; c. prezint rapoarte preedinilor celor dou camere sau, dup caz, primului ministru, cuprinznd constatrile prilejuite de cercetrile ntreprinse dac evideniaz lacune

224

legislative sau cazuri grave de corupie ori de nerespectare a legilor; d. emite recomandri, n exercitarea atribuiilor sale, sesiznd autoritile administraiei publice asupra ilegalitilor actelor sau faptelor administrative care nu pot fi supuse controlului parlamentar i celui judectoresc; e. prezint, n edina comun a celor dou camere ale Parlamentului, rapoarte, anual sau la cererea acestora, cuprinznd informaii privind activitatea instituiei Avocatului Poporului, precum i recomandri viznd modificarea legislaiei sau msuri de alt natur pentru ocrotirea drepturilor i libertilor cetenilor. Efectele cererii formulate de avocatul poporului, atunci cnd constat c plngerea persoanei lezate este ntemeiat, constau n obligativitatea autoritilor administraiei publice de a lua, de ndat, msurile necesare pentru nlturarea ilegalitii constatate, repararea pagubelor i nlturarea cauzelor care au generat sau favorizat nclcarea drepturilor persoanelor lezate i n obligativitatea informrii acestuia despre msurile ntreprinse. n cazul n care autoritatea administraiei publice sau funcionarul public nu nltur n termen de 30 de zile, de la data sesizrii, ilegalitile comise, avocatul poporului se adreseaz autoritilor administraiei publice ierarhic superioare care sunt datoare s-i comunice, n termen de cel mult 45 de zile, msurile luate. Sesizarea se poate introduce pe treapt ierarhic, pn la Guvern, iar dac nici aici nu se obine rezolvarea, se va sesiza parlamentul. Dac autoritatea central nu este n subordinea Guvernului (de pild, cazul Bncii Naionale a Romniei, Serviciului Romn de Informaii, etc.) se va sesiza parlamentul despre ilegalitile constatate n activitatea ei ori a serviciilor din subordine.

225

Dac autoritatea public sau funcionarul public aparin administraiei publice locale, avocatul poporului se va adresa prefectului, care are la dispoziie un nou termen de 45 de zile pentru soluionare, termen ce curge de la data depunerii cererii la acesta. Considerm c prefectul n exercitarea dreptului su de control general de legalitate asupra administraiei publice locale va sesiza organul local sau judeean, n vederea restabilirii legalitii, iar n caz de nesoluionare favorabil din partea celui sesizat, prefectul va utiliza calea contenciosului administrativ n justiie conform Constituiei i Legii privind administraia public local. n cazul sesizrii Curii Constituionale cu excepia de neconstituionalitate a legilor i ordonanelor care se refer la drepturile i libertile cetenilor, aceasta va solicita i punctul de vedere al Avocatului Poporului. Oricum, revizuirea adus Constituiei permite acestuia sesizarea Curii cu privire la constituionalitatea legilor, ca i noua Lege a contenciosului administrativ nr.554/2004 care i confer dreptul ca, n urma controlului realizat pe linia protejrii drepturilor i libertilor ceteneti nclcate de administraia public conform legii sale organice, n baza unei sesizri a persoanei fizice, dac apreciaz c ilegalitatea actului sau excesul de putere al executivului nu poate fi nlturat dect prin justiie, s poat sesiza instana de contencios, ceea ce i confer petiionarului, de drept, calitatea de reclamant.

6. Controlul exercitat de ctre instanele de contencios administrativ

Termenul contencios deriv din latinescul contenado contendere, care evoc ideea unei confruntri prin lupt, n sensul luptei unor interese contrarii, dintre dou pri. n literatura de specialitate francez, sintagma de contencios
226

administrativ este definit ca fiind ansamblul problemelor legale de existen a unui litigiu survenit cu ocazia unei activiti administrative, n sensul cel mai larg al termenului228. Doctrina romneasc interbelic a considerat termenul de contencios ca fiind totalitatea litigiilor nscute ntre particulari i administraiile publice cu ocazia organizrii i funcionrii serviciilor publice i n care sunt puse n cauz reguli, principii i sanciuni aparinnd dreptului public229. Mai recent s-a considerat c, de lege lata, contenciosul administrativ este format din totalitatea litigiilor dintre autoritile publice, majoritatea fiind autoriti ale administraiei publice i administrai prin aplicarea unor reguli speciale aparinnd dreptului public, litigii care se soluioneaz de instanele judectoreti230. Legea nr.554/2004, avnd n vedere noile dimensiuni ale reglementrilor pe care le cuprinde, definete termenul de contencios ca fiind activitatea de soluionare, de ctre instanele de contencios administrativ competente potrivit legii, a litigiilor n care cel puin una din pri este o autoritate public, iar conflictul s-a nscut fie din emiterea sau ncheierea dup caz a unui act administrativ, fie din nesoluionarea n termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau un interes legitim. Aceast ultim definiie, reflect noua concepie a legiuitorului romn asupra contenciosului administrativ, fiind n concordan i cu normele Constituiei revizuite. Aspecte privind evoluia contenciosului administrativ n Romnia
228 229

G. Peiser Contentieux adminitrati, Dalloz, Paris, 2001, pag. 1 C. G. Rarincescu Contenciosul administrativ romn, Editura Alcalay, Bucureti, 1937, pag. 31 230 R. N. Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2004, pag. 366 227

Pentru prima dat n ara noastr contenciosul administrativ a fost instituit prin legea pentru nfiinarea Consiliului de Stat din 11 februarie 1869, acest organism funcionnd ca o instituie intermediar ntre administraia consultativ i tribunalele administrative. n perioada 18661905, Consiliul de stat fiind desfiinat, atribuiile de contencios au revenit instanelor judectoreti ordinare. Prin adoptarea Legii din 1 iulie 1905, judecarea litigiilor de contencios administrativ aparinea tot puterii judectoreti, ns nu tuturor instanelor ci numai seciei a III-a a Curii de Casaie, iar regimul instituit era al unui contencios n anulare. Odat cu adoptarea Constituiei din 1923 contenciosul administrativ a devenit o instituie de ordin constituional, fiind dat n competena instanelor judectoreti. Pe baza acestei constituii a fost adoptat Legea contenciosului administrativ din decembrie 1925, care a investit Curile de Apel din circumscripia n care domiciliaz reclamantul cu competene de a soluiona cererile n materia contenciosului administrativ. Legea fcea distincie ntre actele administrative i cele de gestiune, ultimele rmnnd, n ceea ce privete soluionarea litigiilor, n competena instanelor de drept comun. Dup 1948, prin adoptarea Legii din 1925, instanele judectoreti aveau dreptul de a verifica pe cale de aciune legalitatea actelor administrative, numai atunci cnd prevederile legale exprese le autorizau s le exercite. Constituia din 1965, a transformat competena excepional a tribunalelor de a se pronuna asupra legalitii actelor normative ntr-o competen general, obinuit. Ulterior a fost adoptat Legea nr.1/1967, care a ncredinat competena soluionrii cererilor cele vtmai n drepturile lor printr-un act administrativ ilegal, instanelor de drept comun. Deoarece Legea nr.1/1967 cuprindea un numr

228

mare de acte administrative exceptate de la controlul de legalitate, ea a avut un cmp redus de aplicare231. Legea contenciosului administrativ nr.29/1990, valorificnd tradiiile legislative romneti i aducnd i elemente de noutate, a reprezentat o reglementare superioar celor anterioare, nfiinnd seciile specializate n cadrul tribunalelor judeene i n cadrul Curii Supreme de Justiie. Aceast lege a fost ns adoptat anterior Constituiei Romniei din 1991, iar legea fundamental a adus principii noi n materie, ceea ce a impus ca aceste principii s se aplice n practica judectoreasc, realizndu-se acel fenomen de constituionalizare a contenciosului administrativ232. Contenciosul administrativ instituit de Legea nr. 29/1998, chiar dac aparent poate fi catalogat ca un contencios de plin jurisdicie, n realitate dispoziiile legii mbin contenciosul n anulare cu cel de plin jurisdicie233, msurile care puteau fi luate de instan avnd un caracter limitat. Revizuirea Constituiei aprobat prin referendumul naional din 18-19 octombrie 2003 a instituit norme noi n ceea ce privete contenciosul administrativ care au necesitat adoptarea unei noi reglementri n materie. Aceasta s-a realizat prin adoptarea Legii nr.554/7.12.2004, a crei dispoziii le vom analiza n continuare. Principalele nouti aduse n materia contenciosului administrativ prin adoptarea Legii nr.554/7.12.2004 Fr a ne propune s facem o analiz complet a noii reglementri a contenciosului administrativ, vom puncta cteva dintre noutile aduse de aceast lege.
231

R. N. Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2004, pag. 373 232 A. Iorgovan, I. Vida Le contencieux administratif roumain dans la perspective de la Constitution, in Internationale de droit coupare, nr. 2/1993, pag. 373-378 233 I. Nedelcu, A. C. Nicu Drept administrativ, Editura Themis, Craiova 2002, pag. 365 229

a) Calitatea reclamantului: Legea nr.554/2004 extinde sfera persoanelor i a autoritilor care pot sesiza instane de contencios administrativ. Spre deosebire de redactarea din Legea nr.29/1990, Legea nr.554/2004 dispune c sesizarea instanei de contencios se poate face i de Avocatul Poporului, ca urmare a controlului efectuat, dac apreciaz c ilegalitatea actului sau excesul de putere nu se poate nltura dect prin justiie, precum i de Ministerul Public atunci se constat emiterea unor acte unilaterale emise cu exces de putere. De asemenea, o noutate o constituie i reglementarea cuprins n art.1, alin.2 din lege potrivit cu care se poate adresa instituiei de contencios administrativ i persoana vtmat ntr-un drept al su, sau ntr-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual adresat altei persoane. Totodat, legea dispune c Agenia Naional a Funcionarilor Publici poate ataca n faa instanei actele autoritilor publice prin care se ncalc legislaia privind funcia public. n sfrit, dispoziiile legii sunt armonizate cu dispoziiile art.52, alin.1 din Constituie care vorbete despre drept ori interes legitim. b). Excepia de nelegalitate Prin dispoziiile art.4 din lege este consacrat expres excepia de nelegalitate, n sensul c legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetat oricnd n cadrul unui proces, pe cale de excepie, din oficiu sau la cererea prii interesate. Instana, constatnd c de actul administrativ depinde soluionarea litigiului n fond, va sesiza prin ncheiere motivat instana de contencios administrativ. c) Actele nesupuse controlului

230

Conformndu-se dispoziiilor art.126 alin.6 din Constituie, noua reglementare restrnge sfera actelor ce nu pot fi supuse controlului la: - actele administrative ale autoritilor publice ce privesc raporturilor acestora cu Parlamentul; - actele de comandament cu caracter militar; - actele pentru modificarea sau desfiinarea crora se prevede, prin lege organic o alt procedur; - actele administrative emise pentru aplicarea strii de rzboi a strii de asediu sau a celei de urgen, ori cele care privesc aprarea i securitatea naional. n practica judectoreasc fa de textele constituionale i ale soluiilor pronunate de ctre Curtea Constituional, controlul legalitii except numai aceste acte. d) Obiectul aciunii judiciare Se extinde obiectul aciunii judiciare i asupra litigiilor care apar n faza premergtoare ncheierii unui contract administrativ, precum i orice litigii legale de aplicarea i executarea controlului administrativ e) Aciunile mpotriva ordonanelor Guvernului Element de noutate consacrat de art.9 din lege, potrivit cu care persoana vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim prin ordonane sau dispoziii, din ordonan introduce aciunea la instana de contencios, nsoit de execuia de neconstituionalitate. f) Termenul de introducere a aciunii Cererile prin care se solicit anularea unui act administrativ individual sau recunoaterea dreptului pretins i repararea pagubei cauzate se poate introduce n termen de la 6 luni la: - data primirii rspunsului la plngerea prealabil sau comunicrii rspunsului; - data expirrii termenului de soluionare;

231

data ncheierii procesului verbal de finalizare a procedurii de conciliere n cadrul contractelor administrative. Pentru motive temeinice, n cazul actului administrativ unilateral, cererea poate fi introdus i peste termenul de 6 luni, dar nu mai trziu de 1 an. g) Soluiile pe care le pronun instana Ca o noutate, instana soluionnd cauza, se pronun i asupra legalitii actelor sau operaiunilor administrative care au stat la baza executrii actului supus judecii. De asemenea, atunci cnd obiectul aciunii l formeaz un contract administrativ instana poate: - dispune anularea, acestuia n tot sau n parte; - oblig autoritatea s ncheie contractul; - impunerea unei pri s respecte o anumit obligaie; - suplinete consimmntul uneia dintre pri. h) Obligaia publicrii Hotrrile judectoreti definitive i irevocabile, prin care s-au anulat acte administrative cu caracter normativ sunt general obligatorii i au putere numai pentru viitor. Ele se public n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, sau, dup caz, n monitoarele oficiale ale judeului ori municipiului Bucureti, la cererea instanei de execuie ori a reclamantului.

Bibliografie selectiv
Alexandru Ioan Teoria administraiei, Ed. Economic, Bucureti, 2001;
232

Alexandru Ioan Administraia public, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2002; Alexandru Ioan Drept administrativ, Editura Omnia, Braov, 1999; Androniceanu Armenia Management public, Ed. Universitar, Bucureti, 2004; Baltador Mihai Managementul capacitii administrative n organizaiile administraiei publice, Ed. Universitii Lucian Blaga, Sibiu, 2005; Drganu T., Drept constituional i instituii politice, Editura Lumina Lex, vol. I, Bucureti, 1998; Drganu T., Formele de activitate ale organelor statului socialist romn, Editura tiinific, Bucureti 1965; Gheorghin Gheorghe Teorie i realitate, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1976; Ionescu R., Drept administrativ, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970; Iordan Nicola Drept administrativ, Ed. Universitii Lucian Blaga, Sibiu, 2005; Iorgovan Antonie Drept administrativ, Ed. AllBeck, Bucureti, 2000; Iovna I., Dreptul administrativ i elemente ale tiinei administraiei de stat, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1977; Lepdtescu M., Sistemul organelor statului socialist romn, Editura tiinific, Bucureti 1966; Manda Corneliu tiina administraiei, Ed.Lumina Lex, Bucureti, 200; Matei Lucica Managementul serviciilor publice Ed. Economic, 2003; Muraru I., Drept constituional i instituii politice, Editura Actami, Bucureti, 1998; Negoi Alex, Drept administrativ i tiina administraiei, Editura Atlas Lex, Bucureti, 1993;
233

Negulescu P., Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia a IV-a, Editura Marvan, Bucureti, 1934; Oprean Constantin (coordonator) Managementul colectivitilor locale, Ed. Universitii Lucian Blaga, Sibiu, 2004; Oroveanu M., Introducere n tiina administraiei de stat, Editura Enciclopedic Romn, Bucureti, 1975; Oroveanu M. Elemente ale tiinei administraie de stat, Ed. tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1982; Oroveanu M. Organizare i metode n administraia de stat, Ed. tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1979; Rarincescu C., Contenciosul administrativ romn, ediia a II-a, Bucureti, 1936; Ruja N., Controverse privind separaia puterilor n stat, Editura Cordial Lex, Cluj-Napoca, 1996; Santai Ioan Drept administrativ i tiina administraiei, Ed. Risoprint, Cluj-Napoca, 2005; Tarangul E.D., Tratat de drept administrativ romn, Cernui, 1944; Teodorescu A., Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia a II-a, Bucureti, 1929; Vraru M., Tratat de drept administrativ romn, SOCEC, Bucureti, 1928; Vrabie G., Drept constituional i instituii politice, Editura Cugetarea, vol. I, Iai, 1997; Zotta C., Teoria general a statului i dreptului, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1967; Dicionar explicativ al limbii romne, Ed. Univers enciclopedic , Bucureti, 1996; Dicionar de drept constituional i administrativ, Editura tiinific, Bucureti, 1978.

234

235

ANEX A2

236

237

238

ANEXA 5 ORGANIGRAMA PRIMRIEI ORENETI

Aparatul de specialitat e al primarului

239

240

ANEXA 7 ORGANIGRAMA INTITUIEI PREFECTULUI

Colegiul prefectului
Compartimentul de informare i relaii publice

PREFECT
Cancelaria prefectului
Activitatea pentru verificarea legalitii actelor i contencios administrativ

Serviciul public comunitar pentru eliberarea paapoartelor Corpul de control al prefectului Audit intern

Activitatea financiar contabil, resurse umane i administrativ

Activitatea pentru integrare european, dezvoltare economic i monitorizarea serviciilor publice descentralizate

SUBPREFECI
* )

* )

* )

**)
*)

**)

**)

**)

Activitatea poate fi organizat la nivel de direcie sau serviciu. Compartimente.

Oficiul prefectural
241

ANEXA 8 CARIERA FUNCIONARULUI PUBLIC Clase de Grade profesionale Funcii de execuie studii I Superior, principal, asistent, Consilier, consilier debutant juridic, expert, inspector, auditor II -II--II--II--II--II--II--II--II-- Referent de II--II--II--II--IIII specialitate III -II--II--II--II--II--II--II--II-- Referent II--II--II--II--II--II

242

243

244

ANEXA 11 LISTA Cuprinznd funciile publice I. Funcii publice generale: A) nalii funcionari publici: 1. secretar general al Guvernului; 2. secretar general adjunct al Guvernului; 3. secretar general din ministere i alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale; 4. secretar general adjunct din ministere i alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale; 5. prefect; 6. subprefect; 7. inspector guvernamental; B) Funcii de conducere: 1. director general din cadrul ministerelor i al celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale; 2. director general adjunct, director i director adjunct din aparatul ministerelor i al celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale; 3. secretar al judeului i al municipiului Bucureti; 4. director i director executiv adjunct, din aparatul ministerelor i organelor centrale, ai serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale altor organe de specialitate ale administraiei publice centrale, precum i n

245

cadrul aparatului propriu al autoritilor administraiei publice locale; 5. secretar al municipiului, oraului, comunei i sector municipiu Bucureti; 6. ef serviciu; 7. ef birou. C) Funcii de execuie: 1. consilier, consilier juridic, auditor, expert, inspector; 2. referent de specialitate; 3. referent. Not: Funcii publice generale, altele dect cele prevzute la pct. I, se stabilesc cu avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. II. Funcii publice specifice: A) Funcii publice de conducere: 1. arhitect-ef. B) Funcii publice de execuie: 1. inspector de concuren; 2. inspector vamal; 3. inspector de munc; 4. controlor delegat; 5. expert n tehnoligia informaiilor i telecomunicaiilor; 6. comisar. C) Alte funcii publice specifice 1. manager public. Not:

246

Funcii publice specifice, altele dect cele prevzute la pct. II, se pot stabili de autoritile i instituiile publice, cu avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici.

247

ANEXA 12

248

249