Sunteți pe pagina 1din 152

Introducere în administraţia publică

ASISTENŢĂ MANAGERIALĂ ANUL I


ADMINISTRAŢIE PUBLICĂ ANUL I

SUPORT DE CURS-LECT.UNIV.DR.SIMONA MINA


AN.UNIV. 2009-2010
Cap. I: Strategii şi performanţe în administraţia centrală din România.
Implicarea politicului în administraţie
1.1.Caracteristicile administraţiei publice actuale ……………………….……………6
1.2. Administraţia şi relaţiile sociale ……………………………………….……..… 9
1.3. Administraţia şi factorii politici generali. Administraţia şi regimurile politice .. 11
1.3.1. Administraţia în regimul democratic ………………………...………11
1.3.2. Administraţia în regimul totalitar şi autoritar ……………….…….…13
1.3.3. Administraţia şi pluralismul politic şi social ……………………...…13
1.4. Modalităţi de participare cetăţenească ……………………………………....…15
1.5. Administraţia şi puterea politică. Relaţiile administraţiei cu politicul ……… 19
1.6. Sistemul de partide şi administraţia ………………………………………....…22
1.6.1. Administraţia în cazul partidului unic ………………………………22
1.6.2. Administraţia în cazul pluralismului de partide …………………...23
1.7. Modele teoretice privind procesul de adoptare a deciziei publice ………….…25
1.7.1. Modelul triunghiului de fier ……………………………………….…25
1.7.2. Modelul reţelelor de influenţă …………………………………….…26
1.7.3. Modelele lui Peters …………………………………….…….………26
- Modelul formal-legal ……………………………………………..…….…26
- Modelul comunitar ……………………………………………….….……26
- Modelul comunitar - funcţional ………………………………………..…27
- Modelul adversial ………………………………………………...…….…27
- Modelul statului administrativ ………………………………………….…27
1.8. Reforma şi administraţia publică ………………………………………....……37
1.9. Situaţia actuală a reformei administraţiei publice ………………………..……44
Cap. II: Competenţa resurselor umane din administraţia publică. Propuneri de
eficientizare a managementului public în România
2.1. Reforma administraţiei publice în contextul integrării europene ………..……46
2.2. Introducerea instrumentelor moderne la nivelul administraţiei publice ……....49
2.3. Reforma funcţiei publice …………………………………………………… 50
2.3.1. Recrutarea şi selectia funcţionarilor publici ……….……………..52
2.3.2. Motivarea funcţionarilor publici ……………………………..………54
2.3.3. Perfecţionarea funcţionarilor publici ……………………………...…56
2.4. Conduita funcţionarilor publici ……………………………………………...57
2.5. Stabilitatea în funcţia publică, relaţiile cu sistemul politic …………………58
2.6. Responsabilităţi în procesul de reformă a funcţiei publice ………………..59
2.7. Riscurile procesului de reformă ……………………………………...…….60
2.8. Corupţia la nivelul administraţiei publice ………………………….…..……61
2.9. Recomandări ……………………………………………………………….…63
2.10. Traiectorii ale reformei managementului de resurse umane din perspectiva
noului management public; alternative europene ………………………………...67
2.11. O perspectivă asupra managementului de resurse umane în actualul sistem al
administraţiei publice locale din România ………………………………..………70
2.12. Propuneri de optimizare a managementului public în România cu aplicabilitate
asupra organizării serviciilor publice. Motivarea în funcţia publică ……………...71
2.13. Propuneri privind promovarea funcţionarilor publici …………...…………74
2.14. Analiza preliminară a nevoilor de instruire, atât la nivel individual, cât şi pe
ansamblul instituţiei ………………………………………………………………..75
2.15. Încurajarea auto-învăţării şi a planurilor de dezvoltare individuală ……….…75
2.16. Eficienţa instituţiilor şi autorităţilor publice şi eficacitatea funcţionarilor
publici………………………………………………………………………………76
2.17. Eficacitatea în sectorul public ………………………………………………...78
2.18. Organizarea structurală în instituţiile şi autorităţile publice ………………... 79
2.19. Noul management public şi misiunea instituţiilor publice în acest context … 87
2.19.1. Sistemul de valori fundamentale ale noului management public …. 87
2.19.2. Coordonate ale misiunii instituţiilor publice în contextul Noului
management public ……………………………………………………………….. 89
2.19.3. Abordări recente în managementul public internaţional şi oportunitatea
adaptării şi implementării lor în instituţiile publice din România ……………….…89
2.20. Profesionalizarea managementului public ………………………………...…90
2.21. Flexibilizarea managementului public ………………………………..………94
Cap. III: Accesarea de către autorităţile administraţiei publice locale a
fondurilor europene nerambursabile
3.1. Consideraţii generale ………………………………………………………..…97
3.2. Traseul fondurilor europene nerambursabile şi actorii implicaţi ………… 100
3.3. Traseul fondurilor de la Bruxelles la autorităţile centrale ……………………..100
3.4. Importanţa fondurilor europene nerambursabile pentru autorităţile publice
judeţene …................................................................................................................102
3.5. Parteneriatul interjudeţean – soluţie în atragerea de fonduri europene
nerambursabile pentru investiţii ………………………………………..……...…..103
3.6. Probleme specifice cu care se confruntă autorităţile publice judeţene în eforturile
de a accesa fonduri europene nerambursabile…………………………………… 104
3.7. Recomandări cu caracter ştiinţific …………………………………………….105
3.8. Autorităţile centrale şi procesul de gestionare a fondurilor europene
nerambursabile …………………………………………………………................106
3.9. Probleme de comunicare …………………………………………………...…106
3.10. Ce ar trebui să facă autorităţile centrale …………………………...…………107
3.11. Recomandări privind indicatorii ce trebuie respectaţi în vederea accesării cu
succes a fondurilor europene nerambursabile de către autorităţile administraţiei
publice locale………………………………………………………………...........108
Cap. IV: Raportul dintre administraţia publică centrală şi administraţia publică
locală. Birocraţia. Descentralizarea. Strategia de accelerararea a reformei
administraţiei publice locale în domeniul de activitate al Consiliului Judeţean
Constanţa
4.1. Managementul procesului de reformă …………………………….….………110
4.2. Mecanismul de monitorizare a implementării strategiei de reforma a
administraţiei publice …………………………………………………...................111
4.3. Descentralizarea administrativă ……………………………………..………..112
4.4. Conceptul de descentralizare …………………………………….……..……116
4.5. Stadiul actual al descentralizării ………………………………………...……117
4.6. Desconcentrarea ………………………………………………………..……..127
4.7. Autonomia locală ………………………………………………………..……127
4.8. Controlul de tutelă administrativă ……………………………………………128
4.9. Fragmentarea şi dispersarea responsabilităţilor de coordonare …………....…130
4.10. E-Government ……………………………………………………………….133
4.11. Strategia de accelerararea a reformei administraţiei publice locale în domeniul
de activitate al Consiliului Judetean Constanţa …………………………….……134
4.11.1. Diagnosticul domeniului ……………………………..……………134
- Descentralizarea serviciilor publice ……………………….……….……134
- Schimbarea de fond a raportului dintre administraţie şi cetăţean ………135
- Dezvoltarea regională şi relaţii externe ………………………...…….…135
- Stoparea birocraţiei administraţiei publice ……………………...………136
4.11.2. Probleme critice ale domeniului ………………………….…...…136
4.11.3. Priorităţi sectoriale identificate …………………………..…….…137
4.11.4. Îmbunătăţirea activităţii proprii ……………………………...……138
4.11.4.1. Organizarea internă ……………………………………..138
4.11.4.2. Managementul resurselor umane …………………..……138
4.11.4.3. Gestiunea publică ………………………………….….…139
4.11.4.4. Noile tehnologii ale informaţiei şi comunicaţiilor …….....140
4.11.5. Îmbunătăţirea calităţii serviciilor cu impact direct asupra
cetăţeanului...................................................................................................141
4.11.6. Îmbunătăţirea cooperării instituţionale ………..……………………141
4.11.7. Proceduri de implementare, monitorizare şi evaluare a strategiei de
modenizare a administraţiei publice judeţene ……………………………....….......142

BIBLIOGRAFIE ……………………………………………………………...… 145


Cap. I: Strategii şi performanţe în administraţia centrală din
România. Implicarea politicului în administraţie

1.1. Caracteristicile administraţiei publice actuale


În fiecare etapă a dezvoltării, administraţiei i-au fost proprii anumite trăsături.
Principalele caracteristici ale administratiei în etapa actuală sunt urmatoarele1:
A. Administraţia este subordonată
- În primul rând, ea este subordonată dreptului legii care îi stabileşte
obiectivele, îi formează limitele, îi impune respectarea unor garanţii. Legile,
regulamentele înlatură arbitrariul în administraţie. De fapt, întreaga activitate a
organismelor sociale este guvernată de legi şi reguli care stabilesc organizarea şi
determină principiile de funcţionare a serviciilor.
- În al doilea rând, este subordonată Guvernului care-i stabileşte factorii
superiori de conducere şi îi furnizează mijloacele necesare. Administraţia, constituind
un corp intermediar, creat în vederea acţiunii, însă, caracteristica de subordonare nu
exclude o anumită putere proprie. Pentru şeful statului, Guvern şi Parlament,
administraţia constituie un sprijin tehnic şi în urma colaborării ce se instituie, ea le
face cunoscute nevoile si posibilitatile, contribuind astfel la optimizarea tuturor
activitatilor.
B. Administratia este ierarhizata si ordonata
Ierarhizarea administrativa inspirata din ierarhiza militara este necesara pentru
a asigura coeziunea si disciplina administratiei. Ea permite Guvernului sa-i cunoasca

1
Ioan Alexandru, Administraţia publică - teorii, realităţi, perspective, p.58-61
activitatile, iar în cadrul propriei structuri, faciliteaza transmiterea ordinelor prin
verigile succesive, repartizarea responsabilitatilor si supravegherea executarii. Numai
într-un cadru ierarhic se poate exercita puterea de comandasi control si se poate
asigura disciplina. Puterea derivata din ierarhie se manifesta asupra functionarilor
numiti si asupra actelor emise de autoritatea inferioara.
Prin activitatea de control, care este o consecinta a existentei puterii ierarhice,
se asigura si unitatea de actiune a aparatului administrativ. Controlul în administratie
poate fi:
- administrativ, efectuat fie din interiorul administratiei, fiind legat direct de
puterea ierarhica, fie din exterior, acolo unde exista libertati publice si un liber
exercitiu al suveranitatii populare;
- juridic, caz în care este asociat ideii puterii suverane de control, care este
delegata tribunalelor. Aspectul juridic se manifesta în verificarea legalitatii deciziilor
administrative, dar nu în ceea ce priveste oportunitatea acestora.
C. Administratia este remunerata, civila, laica, egalitara
- Pentru munca depusa, functionarii publici sunt remunerati cu salariu, din
bugetul public.
- Nevoile publice, altele decât cele pe care le implica apararea naţională, sunt
satisfăcute prin intermediul administraţiei civile. În societăţile moderne nu exista
decât în mod exceptional o confuzie între funcţiile civile si cele militare. În cazuri
particulare, autoritatea militară intervine în domeniul civil, în urma unei relaţii
deschise cu autoritatea civilă sau după proclamarea stării de urgenţă.
- Peste tot, în ţările democratice, administraţia este laică, pentru că ea foloseşte
un personal care nu intervine direct pentru asigurarea unor nevoi religioase. În unele
state însă, în mod excepţional, cultul religios are caracter de serviciu public.
- Administraţia publică este egalitară, în sensul că furnizează servicii tuturor,
în mod egal, fără a face distincţie de origine, rasă, apartenenţă politică, principiu care
nu este întotdeauna si peste tot aplicabil.
D. Administraţia este formalizată, scrisă, birocratică
- Administraţia este formalizată, în sensul că ea acţionează conform unor
proceduri dinainte stabilite, dând naştere la un anumit tradiţionalism administrativ,
care poate antrena rutina si care-i poate încetini ritmul de lucru.
- Administraţia are la baza documente, fapte, decizii consemnate în documente
scrise.
- Formalismul si birocraţia sunt proprii oricărei administraţii, ceea ce diferă
este numai gradul în care acestea se manifesta, trebuind evitate exagerările care ar
putea avea ca rezultat instaurarea unui regim nedemocratic.
E. Administraţia are un caracter de continuitate si necesită din ce în ce mai
mult cunostinţe specifice
- Pe de o parte, administraţia este realizată de către reprezentanţi aleşi ai
populaţiei, de către functionari temporari, dar mai ales de către funcţionari permanenţi
care formează corpuri de funcţionari si care-i conferă administraţiei un caracter de
continuitate.
Totodată, ansamblul activităţilor şi serviciilor publice pe care administraţia le
prestează trebuie realizate în mod neîntrerupt.
- Pe de altă parte, multitudinea si complexitatea sarcinilor cărora administraţia
trebuie să le facă faţă au făcut necesară posedarea de către cei care lucrează în
administraţie a unor competente specifice si a unor cunostinţe tehnice speciale.
F. Administraţia este structurată vertical şi orizontal
- Vertical, ea este divizată în servicii şi grupe de servicii. Astfel, de exemplu,
administraţia centrală este împartită pe ministere, care au urmatoarele verigi
componente: departamente, directii, servicii şi birouri. De asemenea, ministerele pot
avea în subordine direcţii la nivel teritorial (judeţean). Alături de ministere exista
institutii publice, agenţii independente, societăţi naţionale sau corporaţii publice, cu
serviciile din cadrul lor.
- Structurarea pe orizontală se regăseşte atât în administraţia centrală, cât si în
administraţia teritorială de stat şi administraţia locală. Între diferitele diviziuni
verticale si orizontale există relaţii de cooperare, coordonare, comunicare, ierarhizare,
centralizare şi descentralizare, concentrare şi desconcentrare.
G. Administraţia publica este într-o continuă expansiune
De peste o jumatate de secol, în toate ţările lumii, administraţia se dezvoltă, se
extinde: există o creştere a serviciilor publice. Pretutindeni statul intervine din ce în ce
mai mult în viaţa naţiunii.
S-a trecut de la statul jandarm la statul providenţă; ca urmare, serviciile
publice au crescut ca număr si ca volum. Expansiunea administrativă rezultă dintr-o
tendinţă internă a administraţiei, o tendinţă naturală de a se extinde, de a prolifera:
este tendinţa generală pe care o semnala Spinoza: „totul tinde a persevera în eul său şi
de a mări acest eu”. Cauza acestei tendinţe vine din dorinţa statului de a face faţă unor
noi nevoi sociale, de a oferi condiţii de viaţă mai bune membrilor săi împotriva
diferitelor riscuri ale vieţii.
Lumea întreagă a ajuns la „vârsta administrativă”. Aceasta vârstă se
caracterizează prin numărul si volumul mare al serviciilor publice, precum si prin
complexitatea administraţiei.
Buna functionare a administraţiei, a serviciilor publice a devenit un element de
linişte, după cum mersul defectuos la serviciilor publice se află la originea multor
crize politice si chiar revolte populare. Statul modern, prevăzut cu un aparat
administrativ enorm, trebuie să nu piardă controlul administraţiei, sa nu fie lovit de
neputinţă, în ciuda gigantismului său sau tocmai din cauza aceasta.

1.2. Administraţia şi relaţiile sociale


Administraţia ca atare, aşa cum o cunoaştem astăzi, dă naştere unei serii de
relaţii sociale la diverse niveluri. Pot fi citate:
- Relaţiile pe care le dezvoltă politicienii atât în exteriorul administraţiei, cât şi
în interiorul acesteia. În prima categorie intră relaţiile cu propriul partid, precum si cu
opoziţia, sindicatele, cu mass-media si cu grupurile economice si sociale. În a doua
categorie sunt cuprinse relaţiile cu ceilalti membrii ai Guvernului si cu înalţii
functionari din propriul minister.
- Relaţiile politicienilor cu alte funcţii importante diferite de cele ale
membrilor Guvernului care pot fi atât interne, cât si externe. Astfel sunt relaţiile cu
grupurile organizate ale societăţii (sindicate, patronate, asociatii) si relaţiile cu alţi
funcţionari din alte ministere, cu cei din propriul minister sau cu înalţii functionari.
- Relaţiile funcţionarilor sau birocraţilor cu clientela ministerială, cu înaltii
functionari din propriul minister (dacă sunt sau nu superior ierarhici) cu colegii
birocraţi din acelaşi sau din alt departament şi cu personalul subordonat.
- Relaţiile dintre funcţionarii de execuţie si relaţiile acestora cu grupurile
anterior citate.
- Relaţiile birocraţilor şi ale celorlalti funcţionari cu furnizori de toate tipurile.
De la început, trebuie să remarcăm că vorbim despre o pluralitate de relaţii,
fără să pretindem că am facut o enumerare cu caracter exhaustiv, ci am menţionat
doar câteva ca exemplu care oferă un bun domeniu de analiza sociologică a
administraţiei. Pe de altă parte, acest ansamblu de relaţii nu sunt numai de
subordonare, ci si de cooperare, consultare si asistenţă reciprocă. De obicei, se
vorbeşte despre relaţiile cu grupuri organizate, dar nu este imposibil să fie vorba
despre persoane individuale suficient de puternice sau semnificative, desi s-au exclus
din enumerarea noastră, relaţiile de ghişeu cu utilizatorul, cu cetăţeanul de rând.
Acest sistem de relaţii include ceea ce numim administraţie şi el conferă
consistenţă aparatului. Tocmai din aceasta cauză, a reforma administratia înseamna a
reforma întreaga societate. Este clar că nucleul acestor relaţii este dat de acele relaţii
care sunt întreţinute de către membrii Guvernului. Acest sistem de relaţii este mult
mai important în realitatea vieţii decât aspectele formale ale organizării şi constituie
date de baza pentru a înţelege grupurile care o întreţin şi care fac sistemul sa
funcţioneze.
Cu toate acestea, este necesar, în mod imperios, să se facă o diferenţiere.
Diferenţierea se impune înainte de toate pentru că trebuie sa se individualizeze în
cadrul acestui complex ansamblul de relaţii care au loc în mod repetat şi tipic. Trebuie
să se pornească de la ipoteza conform careia aceste relaţii sunt cele care presupun o
structură şi, datorită lor, se menţine cadrul puterii şi este posibilă o reglementare (şi
eventual o reproducere) a fenomenelor sociale. Cu aceasta, în studiul administraţiei,
se porneşte de la necesitatea de a individualiza anumite relaţii sociale în care intervin
actorii administrativi.
Localizarea acestor relaţii administrative implică:
- elaborarea unor tipologii a funcţiilor care se realizează prin aceste relaţii;
- focalizarea studiului pe ceea ce pare cel mai important, pe ceea ce se petrece
cu ocazia unei decizii de conformitate sau de inovare care modifică sistemul sau care
este fundamental pentru înţelegerea sa. De la început, trebuie să se pornească de la
faptul că se caută ansamblul de relaţii de mijloace care fac posibilă şi viabilă
exercitarea puterii, iar căutarea trebuie să facă referire la factorii tipici administrativi.
Administraţia constituie, pe lângă un subiect social care menţine relaţii la toate
nivelurile, un element al factorului care duce la relaţii sociale într-un sistem, un centru
(sau un element al centrului) care menţine coeziunea societăţii si în care se adoptă
decizii inovatoare.
Ca urmare ştiinţa administraţiei trebuie să individualizeze rolul administraţiei
în acest complex de relaţii pornind de la premisa că statul este o continuare a politicii
si a administraţiei.
Pentru a face acest lucru trebuie să se aibă în vedere examinarea acestor relaţii
din perspectiva datelor şi a factorilor tipici administrativi, ceea ce, în cazul său,
include analiza grupurilor sociale care structurează şi adopta deciziile de
conformitate. Putem include si utilizarea mijloacelor necesare pentru a asigura
eficacitatea acelor relaţii şi decizii, fiindu-le comun faptul că nu este strict
indispensabil ca aceste mijloace să fie dominate de grupuri administrative
specializate.
Cu aceasta ajungem la aparatul practic al ştiintei administrative care nu se
referă numai la structurarea relaţiilor sociale şi adoptarea deciziilor de executie.
Ştiinţa administraţiei trebuie să aducă în plus ştiinţei politice preocuparea pentru
eficienţa statului, adică satisfacerea efectivă a cererilor sociale ceea ce este legat de
cum trebuie facută administraţia. Nu este vorba numai de a ştii ce este, ci şi de ce se
face la cel mai înalt nivel al administraţiei. Este vorba, de asemenea, despre a studia
cum trebuie să fie efectuată administraţia pentru a îndeplini ultima necesitate
imperioasă a statului, justificarea pentru rezultatele sale, sub forma de prestaţiilor
pentru societate.
Din punct de vedere material, aceasta apare nu în coeziunea structurii sociale
si nici în procesul de decizii de reglare, ci în reglarea însăşi şi în relaţiile întreţinute de
către grupurile administrative care acţioneaza în societate. Trebuie să ne gândim,
totuşi, ca aceste acţiuni materiale sunt influenţate sau condiţionate de coeziunea
structurală şi de deciziile de execuţie.

1.3. Administraţia şi factorii politici generali. Administraţia şi regimurile


politice
„Regimul politic reprezintă ansamblul metodelor şi mijloacelor de realizare a
puterii, a relaţiilor existente între elementele care alcatuiesc sistemul social politic,
relevând, mai ales, regimul drepturilor si libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor”.
Aşadar, regimul politic se referă la condiţiile concrete de funcţionare a
administraţiei în relaţie cu politica.
Regimul politic existent într-o ţară influenţează în mod substanţial
administraţia statului respectiv.
Din acest punct de vedere apar diferenţieri majore în modul de organizare şi
funcţionare a sistemului administrativ, dictate de cele două categorii de regimuri
politice si anume regimurile democratice si regimurile autoritare sau totalitare2.

2
C. Vâlsan, Politologie, p.179-182
Deosebirea fundamentală între cele două tipuri de regimuri constă în diferenţa
sau identitatea dintre grupul uman care exercita puterea politică şi cel care
administrează din punct de vedere profesional.
Într-un regim democratic se admite existenţa unei administraţii profesionale.
În consecinţă, grupul uman al functionarilor si, în special, cel al înalţilor funcţionari
(birocraţii) poate şi trebuie să coexiste cu diferite ideologii politice si va interveni, mai
mult sau mai putin, în societate conform ideologiei partidului de la putere.
Într-un regim totalitar sau autoritar situaţia este opusă, administraţia fiind
identificată, într-o măsură mai mică sau mai mare, cu clasa politică conducatoare, mai
ales la nivelele sale superioare.
În mod evident, ambele regimuri vor fi întotdeauna influenţate de către
împrejurarile politice, economice şi sociale concrete.

1.3.1. Administraţia în regimul democratic


În cadrul regimurilor democratice, diferenţe considerabile apar între
regimurile de tip parlamentar şi cele de tip prezidenţial.
În regimul democratic, apar urmatoarele caracteristici specifice:
- Administraţia se află sub autoritatea directă a guvernului, dar se organizează
şi funcţionează conform liniilor generale impuse de aleşii poporului.
- Există o concordanţă între voinţa majorităţii electorilor şi conduita
administraţiei ce se poate asigura prin: - modul de desemnare a şefului statului în
regimul prezidential; - desemnarea şi responsabilitatea ministrilor în regimul
parlamentar; - autoritatea legilor care sunt emanaţia parlamentului şi existenţa
creditelor înscrise în bugetul votat de parlament (în ambele regimuri).
- Democraţia antrenează în mod necesar descentralizarea care tinde să
încredinţeze gestiunea colectivităţilor locale unor organe alese pe plan local.
- Parlamentul, independent de acţiunea pe care o exercită în domeniile
legislativ si bugetar (elaborarea de legi si votarea creditelor bugetare), exercită
anumite influenţe asupra administraţiei: - în regimul parlamentar, Parlamentul
formulează critici la adresa administraţiei, instituie anchete, adresează interpelări
miniştrilor. Uneori, de la tribuna Parlamentului se pot denunţa abuzuri şi se pot iniţia
propuneri. De asemenea, miniştrii, şefii serviciilor publice sunt, de regulă, numiţi de
majoritatea camerelor parlamentare; - în regimul prezidenţial sau de monarhie
constitutională, controlul Parlamentului este mai putin energetic decât în regimul
parlamentar propriu-zis, dat fiind faptul că miniştrii nu sunt responsabili decât în faţa
preşedintelui sau regelui. Totusi, si în aceste cazuri, Parlamentul îsi mentine
supremaţia, prin faptul că votează legile şi bugetul, de care administraţia este
dependentă.
- În regimul democratic, administraţia este supusă nu numai controlului
Parlamentului, ci şi supravegherii presei, care este liberă să critice miniştrii şi
funcţionarii.
- Ansamblul libertăţilor publice permite cetăţăenilor să-şi expună doleanţele şi
să fie protejaţi contra abuzurilor. De asemenea administraţii, adică cetaţenii, îşi pot
exprima adeziunea sau dezaprobarea prin intermediul votului.
- Administraţia este supusă si unor controale interne care decurg din ierarhie si
tutelă.
Există însă şi anumite pericole:
- politica riscă să se amestece în administraţie si să o facă să-şi piardă
caracterul ei de imparţialitate şi de neutralitate;
- funcţionarii sunt supuşi atât presiunilor alegătorilor, cât şi partidelor aflate la
putere, care tind să confişte administraţia în profitul lor.

1.3.2. Administraţia în regimul totalitar şi autoritar


În cadrul regimului totalitar apar urmatoarele caracteristici principale:
- Administraţia este complet dependentă de Executiv. Ea ramâne subordonată
legii, însă legea rezultă din voinţa unui colegiu guvernamental sau al unui dictator, nu
din aceea a reprezentanţilor aleşi ai naţiunii.
- Administraţia îşi pierde caracterul de impartialitate, ea trebuind să servească
interesele guvernului, ale dictatorului sau ale partidului care îl susţine.
- Formalităţile de procedură sunt simplificate sau neglijate, dreptul la greva
este suspendat, au loc epurări pe criterii politice.
- Totalitarismul antrenează în mod automat centralizarea, colectivităţile fiind
administrate de către agenţi numiţi sau desemnaţi prin alte procedee decât sufragiu
universal direct.
- Controlul exterior este minor. Slăbeşte controlul presei şi al opiniei publice,
în timp ce controlul intern se intensifică, administraţia fiind supusă unei puteri
ierarhice foarte puternice. Partidul care-l susţine pe dictator sau guvernul se amesteca
în viata administrativă, existând uneori confuzia între funcţiile pe care le au
persoanele în partid şi cele din administraţie.

1.3.3. Administraţia şi pluralismul politic şi social


Cum s-a spus anterior, inter-relaţia dintre administraţia publică şi factorii
politici nu se abordează numai într-un studiu. Trebuie să se tină seama, de asemenea,
si de ansamblul de grupuri care, într-o societate complexă, diversificată şi pluralistă,
reprezintă elemente ale sistemului politic.
În stadiul actual al gândirii privind ştiinţele sociale cu greu s-ar putea crede ca
deciziile politice şi administrative se adoptă numai în funcţie de factorii interni ai
organizaţiei statale. Dimpotrivă, inter-comunicarea dintre stat şi societate determină
ca membrii puternici ai societăţii, în mod normal organizaţi în grupuri, să participe
sau să influenţeze decizia sau deciziile societăţii. În definitiv, sistemele politice
actuale sunt sisteme deschise.
Nu vom studia dacă deciziile statale sunt determinate în măsură mai mică sau
mai mare de atitudini, opinii sau interese ale membrilor acestor grupuri, dacă puterea
politică este determinată de interesele de clasă, asa cum pretinde sau pretindea
marxismul. În acest subcapitol ne interesează doar factorii structurali care pot
influenţa administraţia publică.
Din această perspectivă, trebuie să reţinem ca problema care ne preocupă
acum este numai una din feţele medaliei unei chestiuni mai generale, si anume:
examinarea relaţiilor dintre grupurile umane organizate existente în stat şi societate.
În orice caz, grupurile de care trebuie să se ţină seama sunt partidele politice,
sindicatele si asociaţiile de întreprinzători, precum şi întreprinderile capitaliste de
mari dimensiuni, grupurile profesionale, bisericile sau confesiunile religioase.
Înainte de toate trebuie să ne referim la doi factori generali, care acţionează ca
date preliminare si de care trebuie să se ţină cont în examinarea relaţiilor dintre
grupurile sociale si administraţie:
- În primul rând, participarea mai mare sau mai mică pe care o pot avea
grupurile citate în deciziile politice si administrative. Deşi nu este vorba încă de a
extinde analiza la semnificaţia acestei participări, ea trebuie recunoscută ca un fapt
care nu se poate nega.
- În al doilea rând, trebuie să se pornească de la faptul că nu este vorba numai
de o influenţă de fapt, ci şi de drept. Deseori, elaborarea legilor creeaza situaţii care
servesc drept baza pentru participarea acestor grupuri.
Dar ceea ce ne interesează, încă de la început, este cum se repercutează în
administraţiile publice existenţa şi activitatea acestor grupuri asupra cărora trebuie să
se facă o apreciere generală fără a ne referi la fiecare dintre ele:
- Pe de o parte, trebuie să se ţină seama că administraţiilor publice le revine
sarcina să elaboreze şi să execute deciziile instanţelor politice de la orice nivel
administrativ, rezultând întotdeauna o linie de separare clară între deciziile politice şi
administrative.
De fapt, în ambele situaţii, grupurile sociale pot participa la adoptarea
deciziilor deoarece conducătorii nivelului politic sunt interesaţi să ţină cont si de
celelalte elemente ale sistemului.
Acest lucru nu îi satisface întotdeauna pe funcţionarii publici care, câteodata,
nu doresc să poarte asemenea convorbiri. În alte situatii, ei sunt aceia care sunt
interesaţi în a le stimula, având în vedere propriile contacte cu grupurile sociale.
În ambele cazuri, aceste convorbiri, articulate juridic în moduri diverse, ocupă
destul din timpul birocraţilor sau al funcţionarilor de rang înalt şi reprezintă o parte
din rădăcinile caracteristice ale administraţiei epocii noastre, care este atât o
administraţie de execuţie, cât si una de planificare şi consens.
- Pe de altă parte, este clar că deciziile administrative sunt mai mult sau mai
putin influentate de interesele şi valorile specifice membrilor acestor grupuri. S-a
ajuns la opusul valorii înţelese în secolul al XIX-lea, conform careia statul şi
administraţia erau sau trebuiau să fie neutri faţă de societate.
Însă trebuie să se arate că totusi această colaborare cu grupurile organizate nu
împiedică primatul administraţiilor publice asupra acestora. Existenţa acestor grupuri
presupune o recunoaştere formală din partea autorităţilor administrative, chiar şi în
cazul în care Constituţia le recunoaste pe acestea ca elemente ale sistemului politic.
Astfel, în acest punct, întâlnim una din numeroasele manifestări ale dualităţii
administraţiei din timpurile noastre. Astfel, pe de o parte, administraţia continuă să-şi
exercite puterea asupra grupurilor sociale organizate, iar pe de altă parte, dialoghează
şi colaborează amplu cu acestea.

1.4. Modalităţi de participare cetăţenească


Implicarea cetăţenilor are în vedere:
A. Implicarea cetăţenilor în dezvoltarea economică. Implicarea cetaţenilor în
procesul de planificare şi de realizare a strategiei necesită mai mult decât o simplă
participare a doar uneia dintre părţi a reprezentantilor întregii comunităţi. Este
necesar, astfel, să se ţină cont de varietatea de grupuri de interese în procesul de
dezvoltare economică, dar şi de motivul pentru care aceştia sunt interesaţi. Aceste
grupuri pot include, de exemplu, comercianţi, întreprinzători, bancheri, investitori,
agenti imobiliari, proprietari, reprezentanţi ai forţei de muncă, grupuri orientate spre
protecţia mediului înconjurător şi reprezentanţi ai comunităţii care vor suporta
consecintele dezvoltării. Trebuie făcute eforturi speciale pentru implicarea membrilor
acestor grupuri atât în faza de brainstorming, cât si atunci când optiunile specifice
sunt făcute ca si cum toţi sunt implicaţi în procesul de strategie, planificare şi
implementare a dezvoltării economice locale.
O parte a procesului de comunicare pe dezvoltarea economică din contextul
actual al României este înţelegerea planurilor economice şi intenţiilor de la nivel
local. Aceasta ar trebui să fie o parte a informării bazate pe nivelul de dezvoltare
economic al comunităţii. Ideal ar fi ca obiectivele economice de la nivel local să fie
stabilite cu contribuţia comunităţii. O comunitate poate să propună planificarea
strategică a dezvoltării economice din diverse motive:
- implementarea unui proiect (de exemplu, atragerea unor noi investitori sau
dezvoltarea turismului);
- rezolvarea unei probleme specifice (de exemplu răspunsul comunităţii pentru
închiderea unor instalaţii importante sau a unei uzine);
- promovarea condiţiilor economice într-un sector al oraşului care are potenţial
special (de exemplu zona centrală a oraşului) sau probleme speciale (de exemplu o
zonă care a suferit o inundaţie ori alte pagube);
- dezvoltarea unui plan strategic pentru a realiza o dezvoltare pe termen lung a
întregii comunităţi.
B. Participarea cetăţenilor la elaborarea bugetului
Din moment ce bugetul este instrumentul prin care se comunică si se planifică
acţiunile administraţiei locale, conducătorii acesteia trebuie să facă un efort deliberat
pentru a afla ce cred cetăţenii despre programele şi politicile curente, precum si despre
serviciile prestate în acest context. Cetăţenii trebuie întrebaţi care servicii ar trebui
consolidate şi extinse, care este nivelul de importanţă pe care îl atribuie fiecărui
program sau proiect în parte. În mod frecvent, atunci când îşi stabilesc politica
bugetară şi prioritătile, conducătorii administraţiei locale se bazează pe opiniile celor
din subordine şi ale managerilor regiilor locale, precum si ale unor cetăţeni cu o
„prezenta vocală” mai pregnantă. Însă în oricare din aceste cazuri, adevaratele
necesităţi şi preferinţe ale cetăţenilor pot fi distorsionate semnificativ.
Procesul de întocmire a bugetului necesită, în prealabil, o bună înţelegere a
comunităţii şi a nevoilor sale specifice. Acest lucru poate fi realizat prin discuţia
directă cu locuitorii şi prin strângerea datelor şi informaţiilor de la nivelul întregii
comunităţi.
Primăriile trebuie să implice cetăţenii si, în general, comunitatea în întregul
său, în procesul de întocmire a bugetului. Pentru a atinge un asemenea scop, se pot
avea în vedere următoarele metode:
- Elaborarea unui „ghid al cetăţeanului” pentru bugetul local. Un asemenea
ghid ar putea explica ce este un buget, cum se întocmeşte, care sunt sursele de venituri
la bugetul local şi modul în care acesta este cheltuit.
- Identificarea nevoilor cetăţenilor cu ajutorul chestionarelor, interviurilor şi
focus- grupurilor.
- Identificarea unor grupuri la nivelul întregii comunităţi, sau pe cartiere, sau
grupuri profesionale cărora să le fie solicitate opiniile în cadrul procesului de
elaborare a bugetului.
- Organizarea unor întâlniri (audieri, dezbateri) publice în care: - să fie
prezentate strategii bugetare, priorităţile municipale, explicându-se ce fel de servicii şi
activităţi cad în responsabilitatea administraţiei locale; - să fie dezbatute problemele
fiscale si politicile bugetare; - să se obţină feedback în legatură cu aceste probleme.
- Publicarea unui buget în rezumat în presa locală şi punerea documentului
întreg la dispoziţia cetăţenilor interesaţi în studierea lui.
C. Participarea cetăţenilor în procesul decizional al contractării
împrumuturilor
Participarea publică în adoptarea deciziilor privind solicitarea de credite de
către o administraţie locală este importantă pentru că cei care acordă creditul sunt
interesaţi de a obţine garanţii că acesta va fi returnat. Desigur că proiectul respectiv,
pentru a fi aprobat, trebuie să fie bine fundamentat tehnic şi financiar. Dar cei care vor
plăti, în ultima instanţă, sunt cetăţenii oraşului, fie direct, fie prin renunţarea la alte
servicii.
De aceea banca va urmări şi:
- în ce măsură fondurile comunităţii sunt bine gestionate;
- măsura în care publicul înţelege şi sprijină proiectul;
- măsura în care publicul înţelege implicaţiile financiare ale proiectului
(taxe/impozite mai mari, utilizarea potenţială a rezervelor bugetului local pentru
acoperirea pierderilor etc.);
- măsura în care sunt cetăţenii dispuşi să accepte implicaţiile financiare.
Un oraş funcţionează cel mai bine dacă cetaţenii şi administraţia colaborează
şi împărtaşesc obiective comune. Este absolut necesar pentru autoritatea locală să
poată arăta unui potential creditor că proiectul propus se încadrează în planul de
dezvoltare pe termen lung şi pe termen scurt al oraşului. Mai mult, administraţia
publică locală trebuie să demonstreze că locuitorii oraşului:
- sunt la curent cu situaţia financiară a oraşului;
- sprijină initiativa de solicitare a creditului pentru îmbunătăţirea serviciilor
publice;
- înţeleg că acest credit implică o obligaţie financiară care va ramâne, chiar în
situatia în care conducerea administraţiei se schimbă.
Toţi acesti factori cresc şansele de reusită ale proiectului, deci şi sansele de
acordare a creditului si, în ultima instanţă, şansele de returnare.
Pentru aceasta, autoritatea locală trebuie să asigure transparenţa întregului
proces, încă de la început, prin:
- implicarea publicului în formularea planului de dezvoltare pe termen lung;
- anunţarea ca un credit urmează a fi solicitat, de ce şi care sunt implicaţiile;
- oferirea de informaţii în mod liber în fiecare etapă de dezvoltare a proiectului
si, de asemenea, în fiecare etapă de implementare, după aprobarea creditului;
- mai mult, administraţia publică locală nu ar trebui doar sa transmită
informaţia, ci şi să atragă activ opiniile publicului, utilizând anumite instrumente.
Odată adoptată decizia pregătirii unei solicitări de credit trebuie organizată o
Comisie Cetăţenească având ca sarcini de baza asigurarea participării cetateneşti în
formularea proiectului, în procesul solicitării de credite si în menţinerea legăturii cu
alte grupuri implicate în proiect.
Conducerea Comisiei Consultative Cetăţeneşti trebuie să fie asigurată de către
o personalitate care înţelege şi este devotat principiilor participării publice. Mai mult,
acesta trebuie să fie bine „conectat” cu administraţia publică locală şi la curent cu
deciziile adoptate privind proiectul. În condiţiile în care autoritatile locale adoptă
decizii fără informarea şi consultarea publicului, acesta va trebui să intervină. Aşadar,
conducatorul Comisiei Consultative Cetăţeneşti trebuie să fie o persoană care nu ezită
să actioneze si care este luat în serios de către autorităţile locale.
Comisia Consultativă Cetăţenească ar putea include:
- un responsabil cu relaţiile publice ale administraţiei publice locale;
- un reprezentant mass-media;
- responsabilii cu relaţii publice ai tuturor serviciilor publice interesate de
credit;
- un reprezentant al Oficiului pentru Protectia Consumatorilor;
- reprezentanţi ai institutiilor de învatamânt (şcoli, universităţi);
- lideri ai consumatorilor/comunitatii interesate de proiect;
- reprezentanţi ai ONG-urilor implicate în promovarea participării publice la
nivelul deciziilor administraţiei publice locale;
- un reprezentant al unei organizaţii de mediu/specialist în protectia mediului,
atunci când proiectul are implicaţii în domeniu (tratarea apelor reziduale etc.);
- reprezentanţi ai comunităţii în afaceri locale;
- un reprezentant al comunităţii medicale locale etc.
Comisia Consultativă Cetatenească este responsabilă de dezvoltarea unui plan
privind participarea publică în proiectul respectiv. Acest plan va urmări asigurarea
unui flux de informaţii constant în ambele sensuri între administraţia publică locală şi
public, inclusiv opiniile si temerile cetăţenilor privind proiectul. Pentru aceasta, vom
prezenta în continuare câteva instrumente de lucru:
- Analiza factorilor interesaţi este folosită pentru a determina cine este
interesat, implicat, afectat sau are influenţa asupra unui proiect.
- Sondajele de opinie sunt utilizate pentru a afla opiniile şi atitudinile
cetăţenilor. Un sondaj bine condus va măsura, de asemenea, nivelul de cunostinţe al
cetăţenilor pentru a aprecia şi pe ce se bazează opiniile şi atitudinile rezultate.
Realizarea unui sondaj de opinie ar trebui să se facă de către institutiile de specialitate
care asigură o marjă redusă de eroare. Este, însă, si cel mai rapid şi sigur mod de a
afla opiniile publicului.
- Focus-grupurile sunt utilizate pentru cercetarea calitativă, pentru a determina
ce cred oamenii despre un anumit subiect. Un focus-grup are rolul de a colecta
informaţii şi a identifica problemele potentiale. Nu este, însă, potrivit pentru
rezolvarea conflictelor. Aceasta metodă oferă administraţiei publice locale informaţii
necesare pentru a finisa definirea proiectului sau a modului cum este popularizat
acesta.
- Întâlniri şi audieri publice. Cele două instrumente sunt asemanătoare, dar
diferă în scop şi grad de formalitate.
- O întâlnire publică este o întâlnire oarecum informală între responsabilii
administraţiei publice locale pentru un anume proiect şi reprezentanţi ai comunitătii.
Scopul este pe de o parte ca reprezentanţii administraţiei locale să aibă ocazia de a
auzi opiniile publicului interesat privind initiativa ce se pregateşte şi de a culege idei
despre cum să gestioneze mai bine proiectul, iar pe de altă parte ca reprezentanţii
comunităţii să aibă şansa de a-si exprima opiniile şi de a influenţa punerea în practică
a initiativei. Reprezentanţii autorităţii locale trebuie să prezinte un raport public
asupra discutiilor purtate, după terminarea întâlnirii.
- O audiere publică este similară cu o întâlnire, dar mult mai formală. Ea este,
de obicei, organizată ca ultima ocazie pentru ca publicul să-si prezinte poziţiile înainte
de adoptarea deciziei finale asupra proiectului sau înainte de semnarea contractului de
creditare. Dat fiind nivelul crescut de formalitate al audierii, reprezentanţii autorităţii
locale trebuie să pregătească răspunsuri pentru toate comentariile primite în timpul
audierii de la public, iar aceste răspunsuri trebuie să facă parte din procesul verbal si
din raportul public asupra întâlnirii.
Toate instrumentele prezentate trebuie să fie adecvate scopului şi momentului
propus pentru solicitarea opiniei cetăţenilor. Ele pot fi folosite nu numai la solicitarea
unui împrumut, dar şi în elaborarea politicii financiare sau a proiectului de buget, ca şi
în planificarea proiectelor de investitii sau stabilirea criteriilor de performanţă ale
serviciilor publice.

1.5. Administraţia şi puterea politică. Relaţiile administraţiei cu politicul


Administraţia şi politica se întrepătrund, fiind foarte dificil de stabilit linia de
demarcatie, adică limitele între care se poate exercita autoritatea politicului asupra
administraţiei.
Politica reprezintă arta sau procesul prin care se ating scopuri colective. Din
aceasta perspectivă putem afirma că orice activitate administrativă este politică.
Administraţia funcţionează într-un mediu prin excelenţă politic, iar o separaţie clară a
activităţilor politice de cele nepolitice este aproape imposibil de făcut.
Complexitatea crescândă a vieţii sociale moderne si, implicit, a procesului
administrativ, face ca, în mod inevitabil, din ce în ce mai multe decizii, care privesc o
anumită comunitate, să fie lasate în seama unor functionari, câteodată chiar de rang
inferior.
Dacă, însă, avem în vedere modul de desemnare, putem spune că omul politic
este ales, în timp ce funcţionarul este numit de către omul politic. Natura juridică a
funcţiilor nu permite o deosebire netă. Influenţa reală a unui secretar de stat dintr-un
minister si cea a unui director din cadrul aceluiaşi minister depinde mai mult de
consideraţia pe care i-o acordă ministrul decât de natură juridică a funcţiilor deţinute.
Ierarhia funcţiilor corespunde unei ierarhii a deciziilor. Puterea supremă în stat
este politică, indiferent de modul ei de desemnare. Ea adopta deciziile fundamentale,
iar în cazul în care lasă acest lucru în seama administraţiei, tot puterea politică rămâne
răspunzătoare. Procedura de vot implica responsabilitatea politicienilor în faţa celor
care i-au ales, care au posibilitatea să-i schimbe în cazul în care nu sunt multumiţi de
prestaţiile lor.
Deşi birocraţia nu are un rol formal, legitim în procesul de formulare a
deciziilor politice, contribuţia functionarilor, în special a celor de rang înalt, la
dezvoltarea diferitelor politici este considerabilă. Administraţia este subordonată
puterii politice, dar puterea ei proprie este variabilă şi se exercita prin diverse
mijloace:
- Cel mai important atu aflat la dispozitia functionarilor este expertiza. În cele
mai multe situatii, pentru a putea ocupa o funcţie în administraţia publică, este nevoie
de o pregătire de specialitate, în vreme ce politicienii nu trebuie să satisfacă niciun fel
de cerinţă privind educaţia pentru a candida în alegeri.
- În plus, funcţionarii au experienţă, pe care au dobândit-o pe parcursul
carierei, experienţă pe care oamenii politici nu reusesc să o acumuleze.
- Mai mult, prin activitatea de fiecare zi, funcţionarii de carieră au acces la un
volum mai mare de informaţii care, uneori, sunt inaccesibile politicienilor.
- O altă cauză a sporirii influenţei birocraţilor este complexitatea crescândă a
procesului administrativ. Ca urmare a acestui fenomen, tot mai multe competente sunt
delegate dinspre mediul politic spre administraţia publică. În acelaşi timp această
complexitate scade posibilitatile politicienilor de a ţine sub control fenomenul
birocratic.
- Un alt avantaj aflat la dispoziţia administraţiei publice constă în capacitatea
superioară a birocraţiei de a adopta decizii. Guy Peters afirma că în ciuda aspectelor
negative care-i sunt caracteristice, cum ar fi rutina, rezistenţa la schimbare, apelul
excesiv la proceduri, birocraţia, comparativ cu Guvernul sau Parlamentul reprezintă
un model de promptitudine şi eficienţă.
- Un alt avantaj este dat de stabilitatea de care se bucura funcţionarii. De
obicei politicile publice sunt greu de pus în aplicare într-o singură legislatură. Ca
urmare, politicienilor le va fi mai greu să intervină într-un proces aflat în derulare,
proces ale cărui detalii sunt, de regulă, necunoscute. În guvernarea modernă,
planificarea este un mijloc de neînlocuit, dar care necesită un volum considerabil de
cunostinte si informaţii, care sunt mult mai accesibile funcţionarilor decât
politicienilor. În plus, odată planul adoptat, politicienii trebuie să acţioneze doar în
limitele impuse de către acesta.
- Neutralitatea politică si impartialitatea necesară în administraţia publică
reprezintă un alt atu, întrucât administraţia poate să invoce argumentul evitării
partizanatului politic pentru a se opune initiativelor venite din mediul politic.
- O altă armă a birocraţiei este unitatea ei în opoziţie cu fragmentarea
sistemului politic, care o face să-si negocieze mai bine interesele.
- În lupta sa cu puterea politică, birocraţia poate să se bazeze, de asemenea, si
pe sprijinul grupurilor de presiune, mai ales atunci când puterea politică intentionează
să promoveze politici de austeritate bugetară, care presupun resurse mai putine pentru
institutiile publice si, implicit, pentru grupurile de presiune.
Mediul politic are o mare influenţă asupra administraţiei, deoarece ea
reprezintă cel mai important dintre instrumentele de care dispune puterea politică
pentru servirea societăţii si mentinerea ordinii publice. Puterea politică, la rândul său,
dispune de o serie de avantaje pentru a-si exercita această influenţă:
- Pentru îndeplinirea misiunii sale, administraţia se sprijină pe puterea politică,
a cărei legitimitate faţă de cetăţeni constituie sursa autorităţii sale.
- În orice situaţie conflictuală, ultimul cuvânt aparţine politicienilor care
dispun de legitimitate care îşi are sursa în voinţa poporului.
- Numirea unor politicieni de cariera în fruntea administraţiei reprezintă un
mijloc prin care puterea politică poate să-şi exercite controlul.
Totusi aceasta posibilitate este limitată prin lege în scopul asigurarii stabilităţii
si neutralităţii.
- O altă metodă prin care se poate contracara puterea birocratică constă în
apelarea la expertiza externă, reprezentată, în general, de staff-ul politicienilor, care
are menirea de a oferi cunostintele si informaţiile de care acestia nu dispun.
- Un alt mijloc de control eficient este bugetul, care este aprobat de către
puterea politică.
- Puterea politică are, de asemenea, posibilitatea de a interveni în structura
internă a institutiilor publice, atunci când numeşte si revocă pe conducătorii acestora,
când le aprobă statul de funcţii, organigrama si numărul de personal, putând să le
modifice modul de organizare şi funcţionare, să le reducă dimensiunile şi activitatea
sau chiar să le desfiinţeze.
- De asemenea, puterea politică poate institui anchete în cadrul institutiilor
publice, poate formula întrebări şi interpelări la adresa administratiei.
- Campaniile electorale sunt alte ocazii care pot fi folosite de către politicieni
pentru a emite ameninţări la adresa administraţiei, pentru a o determina să-şi modifice
comportamentul în sensul dorit.
- Politicienii au, însă la îndemână şi constituirea de alianţe cu grupurile de
interes.

1.6. Sistemul de partide şi administraţia


Sistemul de partide care domină într-un stat exercită o influenţă majoră asupra
structurii şi functionării administraţiei.
Din punctul de vedere al intercondiţionărilor care se manifestă între sistemul
de partide şi administraţie se regăsesc următoarele situaţii:
- partidul unic si administraţia;
- pluralismul de partide şi administraţia, situaţie în cadrul cărei distingem:
regimurile în care se admite politizarea administraţiei; regimurile bazate pe o
administraţie neutră.

1.6.1. Administraţia în cazul partidului unic


Existenţa unui partid unic are drept consecinţă faptul că programul acestui
partid sau obiectivele urmărite de către grupul care îl conduce sunt aceleaşi cu cele ale
statului. Ca urmare, administraţia trebuie să aplice linia politică urmată de guvern,
deci de partidul unic respectiv.
Influenta politicului, în acest caz, asupra administraţiei se poate face în două
moduri:
- din interior: pentru a intra în administraţie sau pentru a ocupa posturi de
răspundere nu este suficient să ai cunostinţe sau aptitudini practice certe, ci trebuie să
dovedeşti apartenenţa la partidul unic;
- din exterior: se exercită prin dreptul de supraveghere care aparţine unei
instanţe naţionale, regionale şi locale ale partidului şi care se manifestă asupra
serviciilor administrative situate la nivelurile respective. Partidul unic are un cuvânt
de spus în ce priveste avansarea, mutarea, înlocuirea sau sancţionarea disciplinară.
Politizarea internă şi externă trebuie să asigure subordonarea totală a
administraţiei faţă de partid şi schimbul permanent de idei şi oameni în ambele
sensuri.

1.6.2. Administraţia în cazul pluralismului de partide


În regimurile în care există pluralism politic, fizionomia administraţiei este
fundamental diferită. Vorbind de administraţie şi de gradul său de independenţă faţă
de partidele care deţin puterea se evidentiază două conceptii, şi anume:
A. una care admite existenţa unui anumit grad de politizare pe care ei îl
consideră de dorit si ca fiind inevitabil;
B. alta care aspiră către depolitizare totală a serviciilor publice. Firesc, între
aceste situaţii diferite există numeroase pozitii intermediare. Practicile urmate de către
statele autentic pluraliste sunt evident mai nuanţate decât schemele rigide sustinute de
către adversarii politizării administraţiei.
A. Regimurile în care se admite politizarea administraţiei
Regimul politic în care politizarea administraţiei a fost practicată în mod
masiv si oficial este cel al Statelor Unite de la mijlocul secolului al XIX-lea.
Functiile administrative erau atribuite învingătorului în competiţia electorală.
Posibilitatea acordată conducătorilor partidelor de a exclude pe functionarii numiti de
şefii partidului advers pentru a-i înlocui cu oameni fideli lor nu se practică numai la
scară federală, ci şi la nivelul statelor si municipalitătilor. Aceasta practică poartă
denumirea de sistem spoliator sau patronal.
Printre argumentele în favoarea acestui sistem putem aminti:
- „rotaţia funcţionarilor”, care este o practică conformă cu regulile democratiei
si care permite unui mare număr de cetăţeni să poată ocupa funcţiile oficiale în
administraţie;
- evitarea constituirii unui corp de funcţionari permanenţi, legaţi de privilegiile
lor, indiferenţi faţă de cetaţeni;
- existenţa acestui sistem este absolut necesară functionării unui sistem politic
clădit pe rivalitatea dintre partide. El permite partidelor politice să-si sporească
numărul militantilor, oferind acestora perspectiva de a obtine, în caz de victorie,
functii de stat. El rezolvă, cel putin parţial, şi problema finantării partidelor. În
sistemele în care conducerea este asigurată de mai multe partide, politizarea
administraţiei, atunci când este admisă, se face într-un mod mult mai complex;
partidele majorităţii guvernamentale îşi repartizează ministerele: fiecare formatiune
politică, într-o oarecare măsură, îsi vede recunoscut dreptul, de către partenerii săi, de
a deţine functii publice, repartiţie care se face într-un mod proportional cu voturile
câştigate şi cu negocierile care au loc în urma alegerilor între partidele câştigătoare.
B. Regimurile bazate pe o administraţie neutră
Susţinătorii acestei concepţii apolitice a administraţiei invocă o serie de
argumente, precum:
- Într-o administraţie compusă din funcţionari subordonaţi unui partid poate
aparea tendinţa de nerespectare a libertăţilor publice.
- O administraţie politizată constituie prin ea însăşi o încalcare a principiului
democratic al admisibilităţii cetăţenilor în funcţii publice, după alte criterii decât cel al
valorii profesionale.
- Se consideră că numai o administraţie compusă din funcţionari recrutaţi pe
criteriul valoric poate rezista la diferitele influente ale unor grupuri de presiune.
- Administratorii numiţi în funcţie pe criterii politice nu sunt întotdeauna mai
competenţi din punct de vedere profesional decât cei recrutati pe baze obiective;
- Continuitatea acţiunii administrative riscă să sufere schimbări de personal,
care se produc atunci când un nou partid vine la putere; spre exemplu, cu ocazia
alegerilor prezidenţiale, administraţia americană cunoaşte timp de câteva luni mai
multe fluctuaţii, chiar o adevarată politizare.
Asigurarea neutralităţii funcţiei publice se poate realiza prin mai multe
mijloace:
• Un prim mijloc este elaborarea unui statut al funcţiei publice destinat
protejării funcţionarului împotriva arbitrariului puterii politice si care să interzică
desfăşurarea de activităţi incompatibile cu obligaţia lor de neutralitate.
Acest statut trebuie să includă prevederi, precum:
- recrutarea funcţionarilor să fie operată de către jurii independente;
- acordarea de garanţii de imparţialitate în materie de avansare si disciplină;
- interzicerea intervenţiilor făcute de anumiţi oameni politici în favoarea
funcţionarilor si a carierei acestora;
- interdicţia de a ocupa anumite mandate electorale sau de a lua parte la
desfaşurarea vieţii politice a unui partid.
• Un alt mijloc de garantare a neutralităţii administraţiei constă în existenţa
unor comisii consultative compuse din reprezentanţii tuturor partilor politice
interesate, care să fie în măsură să ia si decizii.
• Pentru a se pune la adapost de presiunile guvernamentale sau ale partizanilor
unor servicii, institutiile administrative se pot ridica la rangul de institutii autonome
ale caror organe conducătoare vor fi independente de guvern şi dotate cu puteri largi
de decizie; aceste institutii vor trebui să posede resurse financiare proprii,
corespunzatoare necesităţilor.
• Neutralitatea administraţiei poate fi mai bine aparată dacă toate deciziile
guvernamentale vor putea să facă obiectul unui recurs în faţa unui judecător
independent faţă de putere.

1.7. Modele teoretice privind procesul de adoptare a deciziei publice


De-a lungul timpului un număr de autori au elaborat o serie de modele
teoretice pentru a explica modul în care se stabilesc si se derulează relaţia dintre
politicienii aleşi si funcţionarii de carieră. Desigur, aceste modele nu pot fi întâlnite în
practică în forma în care au fost formulate. Cu toate acestea, ele ramân instrumente
folositoare pentru analiză şi cercetare.
1.7.1. Modelul triunghiului de fier
Acest model nu se refera strict la relaţiile dintre mediul politic si administraţia
publică, scopul elaborării sale fiind explicarea modului în care se adoptă deciziile
politice în Statele Unite. Din moment ce printre factorii mentionaţi se numără atât
oamenii politici, cât si functionarii de rang înalt, considerăm util să îl menţionam în
acest context.
Conform acestei teorii, deciziile politice sunt adoptate de către un triumvirat
format din liderii politici, funcţionarii de rang înalt şi liderii grupurilor de presiune,
care încearcă să-şi atingă fiecare propriul interes. Politicienii obţin în acest fel suport
politic din partea grupurilor de presiune şi expertiză şi informaţii din partea
birocraţilor. Acestora din urma li se asigură din partea liderilor politici resurse
suficiente pentru o funcţionare optimă. Administraţia, la rândul său, va asigura
avantajele urmărite de către grupurile de presiune.
Acest model a fost elaborat în Statele Unite, însă el poate fi valabil şi în cazul
unor ţări europene.
1.7.2. Modelul reţelelor de influenţă
În studiul său privind mecanismele de formulare a deciziilor în SUA, autorul
american Hugh Heclo considera că teoria "triunghiului de fier" nu este gresită, dar
este incompletă. Potrivit opiniei lui Heclo sunt mult mai mulţi decât cei trei actori
mentionaţi de teoria "triunghiului de fier" care influentează într-un fel sau altul
procesul de adoptare a deciziilor politice. Aceşti actori formează ceea ce Heclo a
denumit "issue networks", ceea ce în traducere ar însemna "retele care încearca sa
influenteze rezolvarea unei probleme". Aceste reţele nu sunt organizate de către
cineva anume, ci se formează odată cu apariţia respectivei probleme. De regulă,
membrii acestor retele nu se cunosc între ei, de multe ori nu ajung în contact si nu
comunică între ei. Singurul lucru care îi uneste este problema în cauză. Membrii
acestor retele pot fi politicieni, funcţionari de carieră, lideri sau simplii componenti ai
grupurilor de presiune (lideri de sindicat de exemplu), ziarişti, specialişti în domeniu
sau chiar cetăţenii. Fiecare dintre aceşti actori influentează decizia în funcţie de
propriile posibilităţi. Politicienii vor încerca să-şi impună punctul de vedere de pe
poziţia de conducători, functionarii se vor folosi de expertiza pe care o detin si de alte
posibilităti de influentare, grupurile de presiune pot organiza actiuni specifice
(demonstratii, liste de semnături etc.), în timp ce ziariştii sau specialiştii în domeniul
respectiv pot să-si prezinte propriile păreri în legatură cu problema în cauză. Aceste
reţele dispar odată ce problema în cauză a fost rezolvată sau si-a pierdut într-un alt fel
actualitatea.
1.7.3. Modelele lui Peters
Un alt autor care s-a ocupat de formularea unor modele teoretice privind
relatiile politico-administrative este Guy B. Peters. Clasificarea sa include cinci
modalităţi în care se pot stabili sau derula aceste relaţii.
- Modelul formal-legal
Conform acestui model, care mai este intitulat si "Yes, Minister", adică "Da,
d-le ministru", relaţiile dintre funcţionarii de carieră şi politicienii aleşi sunt conforme
cu cele prevăzute de legislaţia statului. Prin urmare, cei care au rolul principal în
adoptarea deciziilor sunt politicienii, funcţionarii fiind reduşi la rolul de simplii
executanţi. Acest model se apropie cel mai mult de modelul clasic weberian, iar din
punct de vedere practic este cel mai apropiat de cel britanic.
- Modelul comunitar
În acest caz politicienii şi funcţionarii de carieră colaborează în procesul de
formulare a deciziilor. Ei au interese comune sau opinii similare în legatură cu
guvernarea. În general, acest model apare în situatii când oamenii politici şi birocraţii
au un trecut comun (acelaşi tip de educaţie, situaţiile în care foşti functionari ajung în
politică sau foşti politicieni ocupă funcţii în administraţie, sau ca în cazul fostelor ţări
comuniste, apartenenţa la fosta elită comunistă etc.).
Un alt aspect care favorizează instaurarea unui astfel de model este
complexitatea crescândă a guvernării în societăţile moderne. Din acest motiv
politicienii sunt obligaţi să apeleze la colaborarea birocraţilor si, de cele mai multe
ori, să le accepte punctele de vedere. Acel tip de negociere prin care politicienii oferă
resurse şi stabilitate functionarilor în schimbul expertizei pe care acestia o deţin este
din ce în ce mai întâlnit, mai ales în ţările democratice.
Acest model, ca si teoria "triunghiul de fier" este în mare măsură conform cu
teoriile elitiste, care afirmă că orice formă de organizare umană conduce la formarea
unei oligarhii care reuşeşte să acapareze conducerea comunităţii. În cazul nostru
aceasta elită este formată din politicienii si functionarii de rang înalt, la care se
adaugă, în cazul "triunghiului de fier", liderii grupurilor de presiune.
- Modelul comunitar - funcţional
În mare măsură, acest model este asemănător cu precedentul. Deosebirea
constă în faptul că, în acest caz, colaborarea între funcţionari si politicieni se
realizează sectorial, pe domenii sau departamente. Caracteristic pentru acest caz este
faptul că între sectoare pot apărea competiţii sau chiar conflicte cu privire la alocarea
resurselor (a celor bugetare, cu precadere). Modelul comunitar-funcţional poate fi
asimilat teoriei pluraliste, care susţine că fiecare societate este condusă de către elite
corespunzatoare fiecărui domeniu important din viaţa socială (domeniul militar îşi are
elitele sale, cel economic elitele sale etc.).
- Modelul adversial
După cum arată şi numele, acest model este dominat de competitie si conflicte
între politicienii aleşi si funcţionarii de carieră. Astfel de situatii apar, cu precădere, la
schimbări radicale de guvern, schimbări care implică, la rândul lor, modificări
substanţiale de politică. În acest mod interesele birocratiei pot fi afectate (se pot
produce reduceri de personal, pot fi modificate procedeele de lucru sau poate fi
afectata poziţia în ansamblu a unei instituţii sau a birocraţiei în general).
În orice caz, putem afirma că acest model este unul tranziţional, deoarece orice
conflict trebuie în cele din urmă să aibă un câştigător. După cum a afirmat
Montesquieu, atunci când două puteri din cadrul guvernamântului au interese sau
opinii opuse intervine nevoia de a guverna care sileşte cele două părti să ajungă la un
compromis.
- Modelul statului administrativ
În aceasta situaţie rolul predominant în procesul de formulare a deciziilor
politice îl are birocraţia. Un astfel de model apare în special în sistemele politice
caracterizate de o mare instabilitate. În această situaţie, administraţiei publice îi revine
rolul de a asigura continuitatea guvernării, asumându-şi prin urmare rolul decizional.
O astfel de tendinţă poate apărea şi în urma constituirii birocraţiei într-un corp unit
sau, cu alte cuvinte, într-o castă. În mare măsură este cazul Franţei, unde
funcţionărimea franceză reprezintă de câteva secole o categorie privilegiată, detinând
o pozitie dominantă în societate.
Birocraţia a avut un rol dominant si în ţările comuniste. În perioada de relaxare
a sistemului totalitar, funcţionarii au reusit să acapareze în mare măsură procesul
decizional în dauna aparatului de partid. Acest fenomen a fost amplificat de faptul că
elitele intelectuale se îndreptau spre administraţia publică (cca. 80 % în Uniunea
Sovietică). În ţările în curs de dezvoltare birocraţia a fost folosită de multe ori ca
agent de modernizare a societăţii. Funcţionarii publici au fost implicaţi nu doar în
administrarea treburilor publice, ci şi în economie. În acest fel ei au reusit în multe
cazuri să obtină un rol important în cadrul statului.
Aceste modele nu se regăsesc în această formă în practica. Este mult mai
probabil ca, în cadrul aceluiaşi sistem, să întâlnim mai multe modele sau combinaţii
între ele.
Hojnacki reduce numarul de cazuri la doar două: unul în care rolul dominant
revine politicienilor, iar cel de-al doilea în care domină functionarii publici.
Însă cel putin încă o situaţie trebuie mentionată, si anume cea în care între cele
două puteri se instaurează un climat de cooperare (modelul comunitar sau modelul
comunitar-functional).
Expansiunea birocraţiei centrale din România nu este o întâmplare, ci un
sindrom al unei profunde maladii instituţionale. Originile acestei maladii pot fi găsite
în incoerenţa şi instabilitatea organizaţională, în tendinţa irepresibilă de a umfla
aparatul birocratic pentru a împaca interese sectoriale aflate în competiţie şi pentru a
aplana conflictele între diverse grupuri de presiune, precum şi în incapacitatea
analiştilor autohtoni în politici publice de a identifica tendinţele structurale, de a le
explica opiniei publice şi mediei şi de a descoperi surselor acestor evoluţii negative.
Aceste lacune nu sunt noi în organizarea instituţională românească şi expllică
în bună parte slaba performanţă a României în procesul pre şi post aderare cât şi
întârzierea reformelor în general. Principalele probleme ale viitoarei administraţii
româneşti comunitare sunt: fragmentarea administraţiei centrale, fluiditatea
structurilor şi lipsa de apetit pentru cooperare şi comunicare din teritoriu precum şi
efectele pe care aceste neajunsuri le au asupra competenţei şi motivaţiei corpului de
funcţionari publici. Disfuncţionalităţile sunt analizate şi la nivelul celor două mari
categorii de agenţii guvernamentale centrale: ministerele de coordonare şi ministerele
de linie.
Ministerele de linie administrează o anumită parte a sectorului public,
delimitată funcţional şi au de regulă ca obiectiv furnizarea unui bun sau serviciu
public identificabil.
Ministerele de coordonare asigură coerenţa de acţiune intersectorială a
ministerelor de linie, relaţia lor cu alte instituţii, precum şi alte funcţii nespecifice în
termenii furnizării unui serviciu public, precum şi elaborarea strategiillor generale de
acţiune. Exemplu: Biroul primului ministru, cu sau fără o cancelarrie de rang de
minister; Ministere ale economiei şi dezvoltării; ministere de coordonare
administrativă.
Problema instituţională românească cuprinde două mari aspecte :
- un număr mare de agenţii centrale (ministere);
- un înalt grad de instabilitate al agenţiilor centrale;
- ca rezultat al proliferării instituţionale, un anumit grad de suprapunere de
atribuţii şi ambiguitate în structurile de cooordonare.
România şi Italia deţin recordul în ceea ce priveşte numărul portofoliilor (25),
alte ţări comunitare având cabinete cu cel mult 17 portofolii. Cu alte cuvinte, un
guvern postcomunist normal (şi funcţional), aşa cum o arată bunele performanţe ale
ţărilor candidate, este cu 40 % mai mic decât guvernul românesc.
Există în mod evident un compromis ce trebuie atins între mărimea şi eficienţa
de operare a unui guvern.3 Când acestea sunt prea mari şi fragmentate pentru a lua
decizii colective asupra chestiunilor de pe agenda de lucru, cum ar fi normal să o facă,
întregul proces se încetineşte, îşi pierde transparenţa şi poate fi atras de interese
sectoriale. Ţările anglo-saxone au înteles, ca şi democraţiile continentale, să reducă în
ultimul timp mărimea guvernelor, în încercarea de a le eficientiza şi de a uşura luarea
deciziilor strategice. Când s-au alăturat lumii democratice la începutul ultimului
deceniu, majoritatea ţărilor din Uniunea Europeană au adoptat această perspectivă
conservatoare privind structurile guvernamentale şi au creat departamente centrale de
tip umbrelă, mai puţine şi mai mari, tocmai pentru a favoriza cristalizarea programelor
de acţiune sectorială şi a le integra, înainte de a le pune pe agenda de discuţie a
cabinetului reunit. Această structură are şi avantajul de a reduce costurile
administrative presupuse de existenţa ministerelor mici şi numeroase, prin contopirea
serviciilor auxiliare ale acestora.
România a mers, dimpotrivă, pe modelul sovietic, care urmăreşte menţinerea
status-quo-ului şi în care problemele definite îngust sunt puse în sarcina unor agenţii
guvernamentale ce trebuie să satisfacă o serie de etape şi linii bugetare predefinite şi
detaliate. Eficienţa în cazul acestui model este măsurată în termenii de input.
Realocările sunt dificil de operat din cauza opoziţiei aparatului administrativ şi lipsei
de informatie privind performanţele reale, în timp ce agenda politică este puternic
influenţată de presiunea în direcţia continuării programelor deja existente. Reducerea
birocraţiei este pe ordinea de zi, dar foarte puţine instituţii sunt reformate, sau măcar
raţionalizate. Cel mai adesea au loc reduceri de personal uniforme, în limita unui
proces prestabilit – deşi acesta nu este încă într-o structură instituţionalizată instabilă
şi fragmentată, pentru ca nu face diferenţierea între agenţiile utile şi cele inutile – doar
pentru a reveni apoi treptat asupra lor în perioada următoare.
Nu contează numai faptul că România are multe ministere şi agenţii, dar şi
faptul că acestea apar, dispar, îşi schimbă atribuţiile şi subordonarea extrem de des.
Consecinţa imediată este faptul că memoria instituţională a acestor organizaţii se
3
Alina Mungiu Pippidi, Sorin Ioniţă - coordonatori, Politici publice - teorie şi practică, p.122-131
pierde destul de des, ca şi continuitatea programelor, personalului şi documentelor
care ar putea duce în timp la o îmbunătăţire a performanţelor administrative. Cel mai
bun exemplu aici îl constituie lipsa coordonării economice centralizate. În ultimii ani,
am asistat la înfiinţarea, desfiinţarea şi reînfiinţarea de ministere ale privatizării,
reformei, economiei, dezvoltării, prognozei, mutaţii produse înainte ca angajaţii lor să
se lămurească prea bine care le sunt instituţiile. Motivele acestor bâlbâieli
instituţionale sunt evidente :
- lipsa totală de evidenţă a rolului pe care statul trebuie să-l joace în procesul de
reforma economică;
- când totul devine prioritate, înseamnă că nu există priorităţi şi strategii, ci doar
reacţii de moment la evenimente sau condiţionări ale actului de guvernare;
- îndeplinirea scopului ascuns de a se “scăpa” din punct de vedere politic de
funcţionarii publici care deveniseră inamovibili prin legea din 1999. Această lege a
fost o condiţie impusă de la Helsinki la sfârşitul anului 1999. Scopul a fost crearea
unui funcţionar public scos de sub presiunea politică şi crearea unei noi clase de
oficiali posedând disciplină, profesionalism şi spirit de corp de funcţionari publici la
nivel european. Dacă a fost o iniţiativă realistă sau dezirabilă este de discutat în
condiţiile actualei administraţii din România. Poate că o idee mult mai aproape de
realitate ar fi adoptarea modelului american, acolo unde politizarea principalelor
instituţii este admisă deschis, oficializând şi reglementând astfel prin lege o realitate
foarte bine ancorată şi acceptată tacit în România. Recentele premeniri instituţionale
nu constituie însă, până la urmă, o gravă încălcare a prevederile statutului
funcţionarilor publici: sub pretextul schimbării denumirilor unor instituţii, orice nouă
administraţie curăţă sectorul public de funcţionarii nedoriţi, angajaţi de instituţia
precedentă, prin susţinerea unui examen care, teoretic, îi făcea inamovibili.
De asemenea se pot întâlni în România şi aranjamente în care instituţiile
înfiinţate în diferite perioade, sau modelate conform anumitor sugestii ale unor
organizaţii internaţionale care le acordă asistenţă, să coexiste într-o alcătuire
complicată şi nefuncţională (a se vedea Agenţia pentru Dezvoltare Regională a
Programului Sapard). Administraţia centrală se compune din straturi de instituţii care
apar, se exfoliază treptat şi sfârşesc prin a deveni irelevante, urmând cariera
sponsorilor lor politici, însă dăinuie în continuare în condiţii misterioase, chiar după
ce acţiunile lor au fost realocate.4
4
Ioan Alexandru, Criza administraţiei, p.55-62
În ceea ce priveşte proliferarea ministerelor de linie, dacă ceva este considerat
important pentru dezvoltare (turismul, întreprinderile mici şi mijlocii, tehnologia
informaţiei), atunci este înfiinţat rapid un minister care să se ocupe de acel ceva. Nu
se face o analiză serioasă, dacă statul poate într-adevăr să intervină în acel sector cu
rezultate pozitive, înfiinţând o agenţie publică sau nu, mai bine lasă lucrurile în voia
lor; în cazul în care intervenţia este posibilă, se iau în considerare mecanismele de
intervenţie publică deja existente, evitându-se astfel suprapunerea atribuţiilor
instituţiilor. Nu este nimic de natura unui bun public în obiectul de activitate al
Ministerului Tineretului şi Sportului de exemplu. Faptul că el există este un efect
combinat al inerţiei instituţionale şi a intereselor de grup. State bogate precum Franţa
sau Italia îşi pot permite asemenea ciudăţenii marginale; statele fost comuniste, care
trebuie să-şi drămuiască cu mare atenţie resursele sărace, nu reuşesc să o facă.
Administraţia publică reprezintă o “mare afacere publică“, in care suntem cu
totii implicati in calitatea noastră de cetăteni si, ca urmare, este necesar să nu
rămânem pasivi la lucrurile care ne privesc si pe care le putem schimba sau
imbunătăţi in mod direct sau indirect.
Conform Constituţiei României, art. 119 “administraţia publică din unitătile
administrativ-teritoriale se intemeiază pe principiul autonomiei locale şi pe cel al
descentralizării serviciilor publice“. Principiul autonomiei locale are in vedere
organizarea si functionarea administraţiei publice locale pornind de la “dreptul şi
capacitatea efectivă a autorităţilor administraţiei publice locale, de a rezolva si
gestiona în nume propriu şi sub responsabilitatea lor, o parte importantă a treburilor
publice, in folosul colectivitătilor locale pe care le reprezintă“, autoritătile
administraţiei centrale, potrivit principiului subsidiarităţii, intervenind dacă si în
măsura în care obiectivele acţiunii nu pot fi realizate de autoritătile locale.
Autonomia locală se manifestă pe mai multe planuri. Pe planul capacitătii
juridice, colectivităţile teritoriale locale sunt subiecte de drept distincte, având
propriile interese publice, iar pe plan institutional, ele dispun de autorităţi
administrative proprii. Pe planul autonomiei decizionale, aceste autorităţi au
competente proprii şi iau decizii in interesul colectivitătilor pe care le administrează.
De asemenea, autonomia nu poate fi reală, efectivă, fără prezenţa autonomiei in
planul mijloacelor umane, materiale, financiare, colectivităţile teritoriale locale având
proprii funcţionari publici, domeniu (public si privat) propriu, autonomie financiară
(buget propriu). Autorităţile locale sunt autonome dar nu şi suverane. Autonomia este
exclusiv la nivel administrativ, iar nu şi legislativ, de guvernare sau judiciar.
Autorităţile locale sunt supuse unui control de tutelă administrativă exercitat de
administraţia de stat.
Administraţia publică locală din ţările dezvoltate are la baza principiul
autonomiei locale, energia trebuind să fie canalizată către o reală, eficientă şi
functională autonomie locală, administrativă si financiară. Acest lucru oferă avantajul
aplicării unor strategii si tactici adaptabile şi pliate pe specificul realităţilor locale.
Realitatea demonstrează că de optsprezece ani se încearcă adaptarea la
transformarile de natură administrativă, politică si juridică ce au loc in statele
dezvoltate. O analiză a cadrului legislativ şi institutional arată că nu au fost găsite cele
mai bune instrumente pentru realizarea reformei in administraţie:
- nu s-a reuşit optimizarea procesului decizional, autonomia locală nefiind
asumată complet de autoritătile locale;
- neidentificarea, in mod cert, a responsabilităţilor şi relaţiilor dintre diferite
instituţii;
- descentralizarea este incompletă, nereusindu-se apropierea de interesul
cetăţeanului, a unor atributii şi decizii. Nu s-a reusit nici transferul complet de resurse
materiale şi financiare care asigură apropierea deciziei de realitatea economică si care
conferă o mai buna valorificare a resurselor.
- bugetele colectivităţilor locale sunt dependente în mare măsură de resursele
bugetului de stat, veniturile proprii bugetelor locale nedepăşind 25 % din necesarul de
resurse locale, reforma finanţelor vizând, după model european, o cotă de aproximativ
50 %.
- o insuficientă comunicare între autoritatea publică şi cetăţean;
- nu s-a reuşit implementarea unui sistem informaţional in toate ramurile
administraţiei;
- există o nemulţumire a cetăţenilor determinată de necorelarea dintre
confortul urban oferit de autorităţi si suma de bani pe care trebuie să o verse anual la
bugetul local;
- intrarea în vigoare a Legii finantelor publice locale a fost amanată datorită
insuficienţei pregătiri a acestui moment, consiliile locale şi judeţene neorganizându-şi
propriile compartimente fiscale.
Este evident că începând cu recunoaşterea constitutională a autonomiei locale,
multe legi adoptate în perioada postdecembristă au vizat crearea unui cadru legal
necesar aplicării acestui principiu (Legea privind statutul functionarilor publici; Legea
privind răspunderea ministerială; Legea finantelor publice locale; Legea administraţiei
publice locale; Legea privind dezvoltarea regional) si, totodată, armonizarea cu
legislaţia europeană. Acest demers a culminat prin obţinerea de către România a
statului de parte la “Carta europeană a autonomiei locale” prin Decretul nr.131/1997
şi prin Legea nr.199/1997.
Cu toate aceste eforturi, sunt încă necesare o serie de măsuri legislative si
administrative care să confere eficientă acestui scop.
Pentru a putea vorbi de o reforma în administraţia publică, asupra acestui
proces trebuie să existe amprenta marketingului si managementului public.
Administratia este o afacere şi trebuie condusş corespunzator pentru a avea
randament.
Nu se poate face reforma fără a fi făcută o analiza SWOT prin care să se
identifice avantajele şi dezavantajele, oportunitatile şi pericolele. Reforma trebuie
structurată in scopuri, obiective principale şi secundare, strategii, toate stabilite prin
raportare la rezultatele analizei mentionate mai sus. După o elaborare riguroasă,
aceste planuri trebuie implementate cu elementele de rigoare: activităti, responsabili,
executanţi, supervizori, timp, buget. Toate elementele reformei trebuie monitorizate si
controlate, iar când este cazul actualizarea planului. Paşii reformei trebuie stabiliţi în
urma unei abordări manageriale care să confere dinamica procesului de transformare a
organizaţiilor publice.
Elaborarea unei legi a descentralizării reprezintă un punct de plecare pentru o
reformă administrativă. Prin intermediul ei se vor clarifica problemele privind
repartitia puterilor între aleşi si functionari, competentele colectivitătilor teritoriale si
ale statului. Transferul de competenţă trebuie însoţit de transferul resurselor necesare
exercitării competentelor. Sporirea capacităţii decizionale presupune şi existenţa
răspunderii persoanelor decidente fără a exista posibilitatea imputării răspunderii în
sarcina altor persoane decât in anumite conditii riguros stabilite; asta pentru că toate
autoritătile doresc să decidă, dar toate ”fug” de responsabilităţi.
De asemenea trebuie create condiţiile democraţiei participative prin asigurarea
informării şi participării cetătenilor la rezolvarea problemelor majore ale comunităţii,
intărirea dreptului de expresie a aleşilor locali, asigurarea transparenţei actelor
administrative. Procedurile de consultare a cetăţenilor în problemele fundamentale,
trebuie prevăzute intr-o viitoare lege privind organizarea şi desfăşurarea
referendumului prevăzut în Constituţie.
Relaţia fiscală dintre administraţia centrală şi autoritatile publice locale este,
incă, una de dependenţă, autoritătile locale nebeneficiind de un cadru de acces la piaţa
de credit. Corespunzător legii şi limitelor acesteia, autoritătilor locale le-ar fi necesară
libertatea deplină de a fixa nivelul impozitelor şi taxelor locale. Astfel fixarea se va
face prin corelare directă la capacitatea de plată a contribuabililor, crescând totodată
interesul asupra modului cum sunt utilizaţi banii.
Pentru o mai bună şi rapidă colectare a impozitelor, ar fi necesară utilizarea
unor mijloace moderne: cardul, biletul la ordin. Utilizarea aceleaşi baze de calcul
pentru stabilirea mai multor impozite ar fi o măsură ce ar diminua timpul necesar
operaţiunii de impunere si costurile aferente. Pentru valorificarea resurselor financiare
locale disponibile temporar, ar fi oportună înfiinţarea unei bănci proprii
colectivităţilor locale ce ar crea posibilitatea finanţării unor lucrări de investiţii,
obtinându-se totodată si o dobândă pentru sumele depozitate, lucru ce nu are loc prin
trezoreria statului.
Orice decizie financiară locală trebuie să se ia numai in baza unor proiecte,
prin intermediul unor liste de priorităti a investiţiilor. Ar fi oportună şi intocmirea
unui plan financiar multianual de investiţii.
Este bine-cunoscut faptul că majoritatea oamenilor este nemultumită de
calitatea serviciilor locale. Pentru o mai bună comunicare între administraţia locală si
cetăteni, este necesar ca periodic să se efectueze cercetari (monitorizarea plângerilor,
instituirea unor linii telefonice, chestionarea scrisă) din care să se afle gradul de
satisfacere a nevoilor consumatorilor şi măsura in care serviciile corespund
necesitătilor beneficiarilor.
Anumite servicii, prin crearea cadrului legislativ necesar, pot fi prestate de
catre agenţi economici privaţi, sub controlul autoritătilor locale, în schimbul unor
facilităti fiscale. Asemenea situatii exista deja (ex.: transportul în comun), dar lipsa
unei coordonări riguroase din partea organelor abilitate determină unele nemultumiri
în rândul cetătenilor.
Având în vedere faptul că serviciile publice sunt caracterizate ca fiind perisabile (nu
pot fi stocate sau inventariate), oferta lor trebuie să corespundă tot timpul cererii, şi cu
multă precauţie în situatiile când aceasta este fluctuantă. Administraţia publică trebuie
să fie pregatită si să anticipeze perioadele de vârf ale cererii, iar in conditiile unei
cereri reduse să nu mai fie consumate inutil resurse financiare si materiale.
De asemenea trebuie rezolvată şi problema utilajelor si instalaţiilor care sunt
uzate tehnic si moral. Mecanizarea sarcinilor administrative va oferi avantajul unor
servicii de calitate, iar cheltuielile cu investiţia vor fi amortizate prin reducerea
cheltuielilor cu personalul care va fi substituit de maşină.
Este necesar să se evite dublarea serviciilor publice prin prestarea, in domenii
de competenţa administratiei publice locale, a unor servicii desconcentrate ale
ministerelor de aceeaşi natură; este recomandată o mai bună comunicare pe
orizontală.
Se investeşte foarte putin în învăţământ, cultură, in sistemul pensiilor si
asigurarilor sociale, si pentru că nu s-au găsit metode de atragere a agentilor privaţi
spre a investii in aceste domenii prin oferirea unor facilităti fiscale. Este necesară
revizuirea cheltuielilor cu protecţia socială si îndreptarea lor spre categoriile cu
adevarat defavorizate, precum si dimensionarea lor astfel încât să fie incurajată
munca.
Referitor la formarea profesională, desi piaţa forţei de muncă abundă in
specialişti în administraţia publică (care pe lângă pregătirea de specialitate, sunt
pregătiti si in domeniul informatic, limbi straine şi au o viziune modernă asupra
reformei în administraţie şi capacităţi de a contribui la realizarea ei), multe din
persoanele angajate în administraţia locală nu au această pregătire, autorităţile
investind timp şi bani in formarea lor. Este nevoie de funcţionari publici profesionişti
care să implementeze programele de reformă, care să fie sustinători fideli ai acesteia,
să fie pregatiţi si să aibă cunostinţele necesare să răspundă la schimbare. Trebuie
acordată o mare atenţie procesului de recrutare, intervievare şi selectie a personalului,
avându-se în vedere profilul candidatului ideal.
Un lucru deloc îmbucurător este faptul că, potrivit statisticilor, administraţia
publică ocupă un loc fruntaş in cadrul domeniilor corupte. Acest fenomen are o
manifestare piramidală şi stoparea lui ar trebui făcută ”de la vârf”, dar acest fapt nu
presupune că nu ar trebui luată atitudine si la nivel local. Funcţionarii publici trebuie
sa dea dovadă de probitate si demnitate si să aibă concepţia că sub aspect moral ei se
bucură de autoritate, neavând dreptul de a se degrada pe sine sau funcţia sa. Pentru a
preîntâmpina unele situaţii de acest fel, ar trebui să li se asigure un sistem de
salarizare şi posibilitatea realizării unei cariere care să atragă si să mentină oamenii
competenţi si să-i motiveze, iar promovarea lor să se facă pe criterii de performanţă si
moralitate.
Într-un document elaborat de Guvernul Romaniei şi Comisia Europeana în
anul 1999 în cadrul Programului PHARE pentru politica de dezvoltare regională, se
arată că organizarea administrativ-teritorială actuală este dezavantajoasă, cu un numar
mare de judete. Si într-adevăr, organizarea administrativ-teritorială a ţării noastre
corespunde unor realităţi istorice, din punct de vedere administrativ, economic, social,
al dezvoltării ştiinţei, existente acum peste o jumatate de secol. Este evident că
anumite oraşele, potrivit condiţiilor economice şi sociale pe care le posedă, nu au
nicio şansă de dezvoltare, ele abia reuşind să supravieţuiască; o reorganizare
teritorială le-ar modifica situaţia prin asimilarea lor de către oraşele puternice. Nivelul
de dezvoltare economică actual nu ar permite, direct si imediat, crearea unor judeţe de
dimensiuni medii ale regiunilor puternice de la nivel european, dar o pozitie realistă în
prezent ar fi de dublare a suprafetelor judeţelor, deci de reducere la jumatate a
numărului lor la circa 20. Acest lucru ar duce la reducerea disparităţilor existente între
diferite „regiuni” ale României şi autonomia locală nu va mai fi sufocată, iar
colectivitătile teritoriale dependente total de stat.
Acesta este un obiectiv care, probabil, va avea posibilităţi de realizare în
viitorul îndepărtat. Pentru moment trebuie vizată cooperarea locală şi dezvoltarea
regională. Cooperarea locală va avea ca scop realizarea unor proiecte comune ale
colectivitătilor locale în scopul dezvoltării economice, amenajării teritoriale, protecţiei
şi punerii în valoare a mediului, elaborării planurilor de transport.
Strategia de dezvoltare locală presupune un cadru normativ procedural care să
definească întinderea competenţelor diferitelor nivele de decizie strategică,
identificarea, antrenarea şi solidarizarea actorilor locali pe o baza partenerială pentru
sprijinirea şi realizarea efectivă a proiectelor locale, evaluarea resurselor locale
umane, fizice, naturale, economice, financiare. Atâta timp cât nu se creează condiţii
legale pentru aceasta colaborare locală si administraţiile locale nu actionează în
vederea realizării ei, investitorii, chiar si cu acordarea unor facilităţi, nu vor avea
încredere în acest proiect şi nu vor contribui la efectuarea lui. Deşi strategia de
dezvoltare locală ar aduce multe avantaje (îmbunătăţirea şi dezvoltarea infrastructurii
regionale şi locale, dezvoltarea turismului - rural, cultural-, politici active de ocupare
a forţei de muncă, promovarea unor politici pliate pe specificul zonal), dacă nu se va
acţiona la nivel administrativ pentru implementarea ei, lucrurile vor arată bine doar
„pe hârtie”.
Trebuie să se asigure o monitorizare a aplicării reformei, urmărindu-se fiecare
pas şi adoptându-se eventualele schimbări de strategie în timp util. Modul de
gestionare a banului public trebuie supus unui control riguros. Un impediment în
reforma administrativă îl constituie birocraţia excesivă care determină un circuit lent
al documentelor. Trebuie regândit acest circuit prin comasarea unor proceduri sau prin
realizarea lor în cadrul aceluiaşi compartiment. Tot în sprijinul debirocratizării stă şi
extinderea utilizării in administraţia publică a tehnologiilor informatice.

1.8. Reforma şi administraţia publică


Dincolo de dezbaterile clasice referitoare la evoluţia sistemelor administrative,
modelelor de organizare şi probleme ale raţionalităţii limitate întreaga dezbatere
modernă asupra reformei administrative se bazează pe termeni noi, deosebit de
interesanţi precum reinventarea guvernământului sau noul management public.
Ideea “reinventării guvernământului” s-a manifestat atât în Statele Unite ale
Americii cât şi în Europa; aşa cum remarcau Osborne şi Gaebler, apariţia unui
guvernământ antreprenorial ”constituie o evoluţie inevitabilă: guvern după guvern şi
sistem public după sistem public, reinventarea este singura opţiune posibilă”. Noile
abordări în materie de management public sunt descrise ca o “modernizare” a
organizaţiilor publice”: guvernele din ţările cele mai dezvoltate sunt pe cale a
reconsidera sau revedea ipotezele fundamentale în ceea ce priveste sectorul
public/privat.” Putem vorbi din acest punct de vedere de descoperirea unui “nou
model” în ceea ce priveşte sectorul public, un model de “managerialism” care se
distinge de administraţia birocratica tradiţională. Principalele componente ale noii
tendinţe se referă în principal la:
- etica ce lasă managerilor libertatea de a coordona, acţiona şi gira problemele,
punerea în practică a criteriilor si măsurilor de performanţă explicite;
- importanţa semnificativă acordată controlului rezultatelor, creşterea
concurenţei datorită contractelor pe durată determinată şi a procedurilor de oferte
publice;
- adaptarea stilului de gestiune tipic sectorului privat;
- introducerea disciplinei şi controlului în utilizarea resurselor.
Acest model de acţiune publică se încadrează într-un nou tip de cultură axată
pe rezultate într-un sector public mai putin centralizat, cultură caracterizată prin:
- privilegierea interesului pentru rezultate în termeni de rentabilitate,
eficacitate şi calitate a serviciilor, înlocuirea structurilor organizaţionale puternic
centralizate şi ierarhizate cu medii de gestionare descentralizată, în care deciziile
asupra alocării resurselor şi furnizării de servicii sunt mult mai apropiate de punctul
de ”livrare”, permiţând deţinerea de informaţii de la clienţi şi alte grupuri interesate;
- posibilitatea de a studia alternativele existente în furnizarea serviciilor
publice, în ideea obţinerii unor efecte politice mai rentabile în ceea ce priveşte
costurile;
- importanţa acordată eficacităţii serviciilor furnizate direct de sectorul public,
prin crearea unor obiective de productivitate şi crearea unor medii concurenţiale în
interiorul şi între organizaţiile sectorului public;
- întărirea, la nivel central, a abilităţilor strategice capabile să ghideze evoluţia
statului şi să îi permită să reacţioneze adecvat, suplu şi cu costuri scăzute schimbărilor
externe şi diverselor interese.
Mondializarea principiilor şi practicilor gestiunii publice face parte dintr-un
proces de mondializare mai larg, ”imputabil” pe plan economic unei evoluţii înspre o
economie mondială în care producţia este internaţionalizată, iar capitalurile circulă
libere între ţări; această evoluţie a fost în mod esenţial impulsionată de revoluţia
informatică ce a contribuit la ridicarea barierelor naţionale. Reformele structurale şi
instituţionale au devenit inevitabile; contextul mondializant în domeniul economic şi
informaţional a facilitat un schimb internaţional de idei şi opţiuni politice, astfel că
acum “guvernele pot să folosească experienţa altor ţări pentru a defini propriile
răspunsuri politice.”
Această convergenţă poate lua două forme:
1. guvernele naţionale încearcă să se adapteze practicilor internationale pentru a
rămâne “în cursă”;
2. guvernele naţionale încearcă să preia cele mai bune practici ale omologilor
internaţionali.
Este totuşi necesar să conştientizăm faptul că există grade diferite de
convergenţă internatională; nu există surse sau modele unice. Dimensiunea reformelor
nu este întotdeauna aceeaşi; practica administrativă poate face obiectul unor
îmbunătăţiri mutuale, dar necesitatea şi modalităţile de schimbare ţin de contexte şi
consideraţii pluraliste, influenţate de factori politici şi birocratici naţionali şi de alte
nevoi în materie de guvernare.
Diferenţe de abordare a reformei au apărut, spre exemplu, între ţările nordice
şi Marea Britanie/Statele Unite; în acestea din urmă reforma sectorului public a fost
considerată din perspectiva unei logici a privatizării, care primise deja o “aprobare”
politică in anii ’80, în special sub guvernele Noii Drepte ale lui Reagan şi Teacher. În
ţările nordice privatizarea a provocat reacţii puternice chiar dacă termenul a fost
folosit pentru a se desemna procesele normale de ajustare între sectorul public/privat.
De aici a rezultat o diferenţă între discursul politic şi ideologic utilizat de către
guvernul britanic/american şi reformele nordice exprimate în mod esenţial intr-un
limbaj apolitic, mergând pe ideea ”modernizării”. În Marea Britanie reforma
administrativă a constat mai ales într-un proces mergând dinspre vârf spre bază, un
proces dirijat de către centru (“un mijloc politic pentru primul ministru”). În SUA de
multe ori reforma administrativă a fost legată de concurenţa politică între Congres şi
Preşedinte.
Putem considera că este aproape imposibil de definit “the best way” în ceea ce
priveşte reformarea sectorului public: nu există modele unice de reformă, nu există
soluţii predeterminate”; variaţiile de abordare în materie de reformă sunt de înţeles
dată fiind diversitatea datelor istorice, instituţionale, politice, ca şi diferenţele la nivel
de politici şi economii naţionale.
Diferenţele între ţări constau în intensitate şi în luarea de initiativă în
reformele particulare. Există câteva divergenţe importante şi în ceea ce priveşte
obiectivele reformei; anumite ţări au vizat ca obiectiv specific reducerea taliei
sectorului public, în timp ce altele au optat pentru punerea accentului pe ameliorarea
performanţei sectorului public şi întărirea rolului său.
Reformele sectorului public pot viza instrumente politice adoptate în
circumstanţe politice diferite, pe baza unor raţiuni diferite şi cu impact diferit. Aceasta
posibilitate are precedente în istorie; un studiu referitor la reformele sectorului public
în Anglia şi Prusia secolului al XIX-lea a aratat că, pe când sistemul prusac a vizat o
integrare a clasei de mijloc în curs de apariţie în interiorul elitei administrative, în
Anglia s-a avut în vedere contrariul: birocraţia publică a fost percepută ca fiind un
domeniu rezervat aristocraţiei (aşa numita Oxbridge). Se găsesc exemple actuale şi în
ceea ce priveşte politicile de privatizare. În studiul referitor la diferite exemple de
privatizare industrială în câteva ţări ale Europei Occidentale, Vickers şi Wright au
identificat o gamă diversificată de motive şi ambiţii ale persoanelor însărcinate cu
privatizarea, diferite puncte de plecare la originea privatizării, diferite structuri
politice şi instituţionale servind ca şi context persoanelor ce conduceau privatizarea,
precum şi instaurarea unor regimuri financiare diferite de transfer a proprietăţii către
investitorii privaţi. Liou a constatat ca în cazul Taiwan sau Hong Kong privatizarea s-
a făcut pe criterii politice şi nu datorită situaţiei economice propriu-zise.
Putem deci identifica uneori mijloace opuse pentru a realiza, aparent, acelaşi
obiectiv. Spre exemplu în China reforma sectorului public vizează ameliorarea
eficacităţii şi “rentabilităţii” administraţiei guvernamentale prin edificarea unei
birocraţii legale şi raţionale de tip weberian, un sistem care, paradoxal, este deja pus
în discuţie prin reformele occidentale vizând noul management public dintr-o
perspectivă post-birocratică.
În economiile în tranziţie din Europa Centrală şi de Est reformele
administrative au fost esenţial definite ca un proces vizând mai degrabă finalizarea
unei situaţii anterioare decât atingerea unei situaţii dorite. Pe când eforturile de
privatizare din ţările occidentale au vizat în general realizarea unei economii mai
rentabile, eforturile în domeniu din Europa de Est vizează în mod esenţial elaborarea
unui sistem de piaţă inexistent înainte.
Nu putem considera că există probe suficiente pentru a susţine teza unei
convergenţe administrative pe plan internaţional; este, deci, mult mai interesant de
explorat în ce mod diferite guverne şi birocraţiile lor fac faţă provocării
managementului public în circumstanţele socio-politice specifice şi cum se
procedează la reforma sectorului public în faţa unor cerinţe crescute de testare a unor
noi metode şi structuri organizaţionale decât considerarea în bloc a tuturor eforturilor
naţionale, în cadrul unui model mondial care nu semnalează decât similitudini
superficiale, mascând disparităţi esenţiale.
De multe ori se spune că reforma sectorului public, în cadrul mai larg al noului
management public, este acompaniată de o schimbare fundamentală a valorilor.
Rentabilitatea costurilor, eficacitatea şi raportul calitate-preţ reprezintă valori
esenţiale şi criterii de măsură ale formelor de exercitare a serviciului public. Aceste
valori subliniază în mod egal tentativa de debirocratizare a sectorului public prin
intermediul descentralizării şi comercializării şi de transformare a culturii
funcţionarilor, lucru ce semnifică un nou regim de motivare, noi condiţii de muncă,
recompense şi sancţiuni. Valorile esenţiale pot fi recapitulate prin intermediul valorii
de eficacitate; atât apărătorii, cât şi scepticii reformei au un punct comun: uzează de
argumentele lor în cadrul unui discurs asupra eficacităţii, primii apărând reforma ca
fiind singurul mod de a creşte eficacitatea, în timp ce cei din urmă sunt îngrijoraţi de
faptul că reforma ar creşte eficacitatea în detrimentul altor valori (cum ar fi echitatea)
şi consideraţii. Niciuna din cele două părţi nu a contestat faptul că reforma sectorului
public vizează eficacitatea şi că ea poate fi ameliorată. Se poate considera, într-un
sens, că aceasta nouă concepţie a reformei constituie o negatie a modelului tradiţional
de administraţie publică caracterizată prin dubla dihotomie politică/administraţie şi
printr-o organizare birocratică sau ceea ce a fost descris ca un model de gestiune
administrativă in măsura în care denotă iniţierea unui model “postbirocratic”.
Regimul birocratic de tip tradiţional pe care reforma sectorului public de tipul
noului management public îl vizează în vederea schimbării nu este un regim
”ineficace”. Din contră, modelul birocratic weberian implică importanţa capitală a
eficacităţii şi raţionalităţii; Weber a afirmat că tipul pur birocratic de organizare
administrativă era capabil să atingă cel mai înalt grad de eficacitate şi că este în acest
sens cel mai raţional mijloc cunoscut de a exercita puterea asupra fiinţelor umane.
Nu este nimic nou în preocuparea preponderentă înspre ”eficacitate” a noului
management public. Ceea ce a apărut clar de-a lungul timpului au fost opiniile şi
teoriile ce s-au schimbat perpetuu asupra cauzelor şi surselor de ineficacitate a
guvernului, asupra a ceea ce semnifică eficacitatea şi cum va fi realizată. Noul
management public, ca şi tendinţele anterioare în materie de reformă administrativă, a
facut apel la o serie asemănătoare de valori esenţiale. Ceea ce este cu adevarat nou în
reforma contemporană a sectorului public nu sunt temele centrale de eficacitate şi
competenţă managerială, ci noile contexte politice şi ideologice în interiorul cărora
aceste teme sunt reinventate si care fac ca aceste teme să figureze în agenda
reformelor.
Este evident faptul că noul management public se bazează pe elemente cum ar
fi chiar privatizarea, pe punerea în discuţie a performanţelor statului birocratic sau pe
“raţionalismul economic”. Totusi, privind mai atent noul management public ca
strategie de reformă, el poate fi considerat a se situa în favoarea sectorului public
odată ce caută să reformeze birocraţia în loc să o înlăture (privatizarea ar putea avea
în schimb acest efect). De fapt se pot identifica două tipuri de atacuri la adresa
birocraţiei:
1. unul care vine de la dreapta şi este reprezentat de partizanii privatizării; aceştia
incită la înlocuirea puterii guvernamentale prin concurenţa pieţei;
2. un altul de la stânga, ce incită la întărirea guvenului şi creşterea spiritului său de
competiţie.
Există o netă distincţie între agenda de reforme a celor care sunt în favoarea
privatizării şi a celor care pledează pentru reinventarea guvernământului. Noul
management public ţine de cei din urma şi se poate considera a fi o strategie care
vizează să “salveze” guvernământul şi să îl remodeleze prin reinventare; această
strategie constituie o solutie de management pentru tratarea unei soluţii politice. Cum
personalul şi beneficiarii serviciilor publice sunt preocupaţi de impactul negativ pe
care o privatizare totală poate să îl aibă asupra interesului lor, o reformă orientată pe
noul management public constituie o posibilitate mai acceptabilă.
Pentru a estima la justa sa valoare reforma sectorului public trebuie înţeleasă
politica de reforme. Putem considera că la acest moment şi din acest punct particular
de vedere politica conţine în mod esenţial trei grupe de actori: 1. conducătorii politici;
2. înalţii funţionari de la nivel central; 3. managerii operaţionali.
Coordonatorii politicii încearcă să exercite un control politic asupra
birocraţiei, agentiile centrale încearcă să exerseze un control politic asupra
departamentelor de pe teren/din teritoriu, iar acestea din urma încearcă să aprofundeze
autonomia lor în materie de management operaţional şi de management al resurselor
umane faţă de nivelul central.
Managerialismul a furnizat leaderilor politici (miniştri şi politicieni) o
abordare globală şi strategică pentru a exercita un control mai eficace asupra
performantelor birocratice - lucru total diferit de discursul clasic al libertăţii
manageriale. Un studiu al reformelor recente ale serviciului public anglo-american a
aratat că anii ’80 au constituit un “mediu ostil” birocraţiei din serviciile publice.
Oricum, orientarea funcţionarilor spre “managerialism” nu a antrenat o diluare a
controlului politic. Odată ce funcţionarii sunt puşi într-o situaţie responsabilizantă faţă
de clienţi şi de piaţa ei trebuie, în mod egal, să “dea socoteală” politicienilor. De
multe ori schimbarea managerială în cadrul sectorului public a fost legată de problema
controlului politic; în Marea Britanie guvernul conservator s-a orientat spre
managerialism, în parte, pentru a pune în aplicare o agendă politică, făcând recurs la
tehnici ale sectorului privat pentru a întări controlul politic, reduce autonomia
profesională şi slăbi sindicatele în sectorul public. Există numeroase exemple în
istoria administrativă de recurs la reforme administrative şi de management ca mijloc
de a realiza un obiectiv politic (spre exemplu reforma Fulton sau iniţiativa Central
Policy Review Staff în Marea Britanie la debutul anilor ‘70). Aceste reforme au fost
abandonate datorită modificării climatului politic, odată cu sosirea unui nou guvern
având o agendă şi o strategie politică diferită.
Dacă instituţiile sunt percepute ca fiind “scene politice” unde contestarea,
negocierea şi lupta între diferitele grupuri şi rationalităţi sunt elemente rutiniere,
procesul de schimbare organizaţională tinde să influenţeze intensitatea acestor lupte.
Un aranjament institutional existent reprezintă o ordine şi o schemă stabilită de
repartizare a intereselor şi valorilor între diferitele persoane vizate. Posibila apariţie a
unor divergenţe şi conflicte provocate de noile puncte de contestare generate de toate
procesele de reformă (probleme de putere, autonomie, cultură, condiţii de muncă etc.)
constituie un fapt inerent al vieţii unei organizaţii.
Interpretarea “mondializantă” a procesului de reformă a sectorului public este,
aşa cum s-a putut constata, discutabilă. Chiar dacă putem distinge o anumită
convergenţă în termeni de reformă şi obiective generale ale reformei (ce constau în
punerea în practică a unui cadru de structuri şi programe ce permit guvernelor să
realizeze o perfomanţă crescută şi o guvernare mai eficace în contextul unor
circumstate economico-sociale schimbătoare), mijloacele angajate pentru realizarea
obiectivelor variază considerabil în ceea ce priveşte punctul de greutate al reformelor,
în funcţie de istorie, politică si caracteristici institutionale ale ţărilor implicate.
Motivele şi stilurile de reformă variază de la o ţară la alta.
În ciuda revendicării anti-birocratice sau post-birocratice a reformei sectorului
public, rezultatul procesului de reformă este mai puţin sigur în măsura în care
comportă negocieri instituţionale, ce include tendinţa funcţionarilor sau experţilor de
a-şi reconstitui puterea, autonomia şi dominaţia în interiorul unei culturi şi a unui
context nou, de tip “managerial”. Trebuie deci reexaminat, în cadrul reformei
sectorului public, ceea ce s-a schimbat în mod real în termeni de valori şi relaţii de
putere. Valoarea de eficacitate de care se face caz în cadrul reformei sectorului public
nu este nouă decât din punctul de vedere al articulării retorice. Nu putem presupune
automat faptul ca descentralizarea şi comercializarea antrenează în mod necesar
sfârşitul birocraţiei şi ascensiunea cetăţenilor în postura de consumatori sau clienţi ai
serviciilor publice. Reforma sectorului public poate avea, de fapt, ca efect o creştere a
gradului de putere a managerilor publici şi nu neaparat a cetăţenilor.
Din perspectiva particulară a României, însuşirea acestor concluzii poate
semnifica două lucruri:
1. fie o folosire a teoriei diversităţii proceselor de reformă pentru justificarea
unui conservatorism administrativ axat pe păstrarea unui model birocratic prin
excelenţă, si bazat, dincolo de declaraţii superficiale referitoare la “integrare” sau
“modernizare”, pe ideea simplistă şi periculoasă a “unicităţii” statutului şi situaţiei
societăţii româneşti (teza că am fi diferiţi si că niciun model, oricât de viabil s-ar arăta
în alte admininistraţii din vestul sau estul Europei şi din Statele Unite nu poate fi
aplicat în România); această abordare, extrem de prezentă în cadrul multor centre de
putere ce influentează evoluţia sistemului administrativ românesc reprezintă unul din
pericolele majore la adresa unei evoluţii pozitive a administraţiei publice din
România.
2. fie înţelegerea unui fenomen, nu numai vizibil ci şi inevitabil în orice
democraţie ce doreşte să îşi eficientizeze sistemul administrativ, să răspundă noului
tip de aşteptări ale cetăţeanului şi noilor realităţi ale unei societăţi globale şi
informatizate.
Dincolo de aceste tehnici particulare este însă extrem de necesară
conştientizarea tipului de logică ce stă la baza reformei sectorului public (necesitatea
“modernizării”, “integrării” etc), şi a direcţiei înspre care este orientată reforma
(limitarea dimensiunilor sectorului public/ameliorarea performanţelor etc). Mai mult
decât orice, este însă necesară o voinţă politică vizibilă, coerentă şi fermă în direcţia
reformei administrative; mijloacele la care face apel acest proces de reformă pot fi
diferite, dar ele nu au nicio semnificaţie si nicio finalitate în lipsa iniţiativelor reale de
reformare a serviciului public în România.

1.9. Situaţia actuală a reformei administraţiei publice


In abordarea reformei în administratia publică, Guvernul a respectat şi aplica
următoarele principii:
- separarea funcţiilor politice de cele administrative;
- crearea şi consolidarea unui corp al funcţionarilor publici de carieră, profesional
şi neutru politic;
- definirea clară a rolului, responsabilităţilor şi relaţiilor între instituţii;
- subsidiaritatea;
- autonomia decizională, administrativă şi financiară;
- transparenţa actului de guvernare şi administrativ;
- simplificarea procedurilor şi legislaţiei;
- respectul faţă de cetăţean, apropierea administraţiei faţă de acesta.
În scopul simplificării şi optimizării procesului decizional s-a realizat o
restructurare a Guvernului României. Scopurile urmărite prin reorganizarea
Guvernului au vizat:
- eficientizarea actului de guvernare;
- reorientarea activităţii unor ministere şi reducerea unui număr important de
agenţii guvernamentale;
- trecerea agenţiilor guvernamentale în subordinea sau coordonarea ministerelor în
vederea asigurării unei activităţi coerente şi eficiente, a unor relaţii funcţionale
normale;
- înfiinţarea unor ministere noi, pentru a răspunde priorităţilor de relansare;
- unificarea şi transformarea unor agenţii guvernamentale dovedite ca ineficiente,
în ministere;
- înfiinţarea în structura organizatorică a ministerelor a unor oficii, conduse de
secretari de stat, pentru: relaţia cu parlamentul, sindicatele şi patronatul; înţegrare
europeană şi relaţii externe; investitori străini şi autohtoni;
- reducerea substanţială a numărului persoanelor cu funcţii de conducere din
administraţia publică centrală.
Procesul de restructurare s-a extins şi la nivelul ministerelor şi a organelor de
specialitate din subordinea Guvernului şi are în vedere următoarele:
- perfecţionarea structurilor organizatorice interne şi reproiectarea procedurilor
administrative, prin eliminarea suprapunerilor şi a discordanţelor;
- scurtarea procesului decizional;
- creşterea operativităţii în activitatea proprie fiecărei structuri instituţionale;
- restrângerea numărului posturilor de conducere în scopul sporirii eficienţei şi
calităţii actului decizional;
- reducerea şi optimizarea reglementarilor pentru a deveni eficiente în folosul
contribuabililor şi al întreprinzătorilor;
- reducerea drastică a costurilor administraţiei publice, prin oprirea risipei de
resurse şi printr-o activitate eficientă a funcţionarilor publici;
- promovarea unor criterii de performanţă pentru funcţionarii publici;
- concentrarea atenţiei asupra cetăţeanului în dubla sa calitate de beneficiar al
serviciilor şi de contribuabil.

Cap. II: Competenţa resurselor umane din administraţia


publică. Propuneri de eficientizare a managementului public
în România

2.1. Reforma administraţiei publice în contextul integrării europene


Societatea românească se află într-un proces de schimbare în care toate
elementele de ordin economic, social, politic, civic au cunoscut o nouă dinamică în
încercarea de adaptare la condiţiile prezente.
Un sistem democratic este funcţional atunci când economia înregistrează
reuşite şi în măsura în care se dezvoltă un spirit democratic în mentalitatea socială.
În această transformare a societăţii româneşti nu se poate face abstracţie de
sistemul administraţiei publice, de necesitatea introducerii unei dimensiuni europene
în acest domeniu, în conformitate cu valorile acestui spaţiu administrativ.
Administraţiile publice locale în perioada imediat următoare au ca priorităţi:
ameliorarea furnizării de servicii locale de calitate, creşterea veniturilor la nivel local,
sprijinirea dezvoltării capacităţii de valorificare a potenţialului local şi implementarea
de măsuri pentru atragerea de investitori strategici în zona de competenţă în acest
scop, administraţiile publice locale sunt considerate ca unităţi primare ale politicii
locale şi ale procesului decizional.
Provocare majoră pe termen scurt şi mediu a administraţiilor publice locale
este cel al creării mecanismelor care să susţină aderarea României la Uniunea
Europeană, atât pentru a face faţă schimbărilor culturale, economice şi a putea
gestiona fondurile europene, cât şi pentru a pune în practica politicile publice. În acest
sens, se recomandă dezvoltarea capacităţii administraţiilor publice locale şi prin
creşterea nivelului de pregătire a funcţionarilor publici de la nivelul instituţiilor
administraţiei publice locale. Un rol important revine în acest sens reformei funcţiei
publice. Crearea unui corp de funcţionari publici neutru din punct de vedere politic,
profesionist şi onest va asigura premisele unei transformări reale a administraţiei
publice din ţara noastră.
Pe plan mondial tendinţa ultimilor douăzeci de ani este cea a globalizării şi
dezvoltării intense a sistemelor sociale. În acest nou context statele naţionale sunt
puse într-o poziţie cu totul nouă, în care instituţiile şi sistemele administrative trebuie
să fie flexibile pentru a se adapta acestor transformări. În noul context geopolitic
administraţia publică centrală şi locală au devenit factori definitorii în competitivitatea
economică a unei ţări sau regiuni economice.
Pentru România procesul de transformări din administraţia publică capătă noi
dimensiuni. Astfel, acestea trebuie să răspundă noilor schimbări din economia
mondială, dar în egală măsură si noilor cerinţe ale procesului de integrare în
structurile Uniunii Europene. Reforma administraţiei publice implică modificări de
substanţă ale componentelor sale majore, atât la nivelul administraţiei publice centrale
cât şi al administraţiei publice locale şi a serviciile publice în general. Pe de altă parte,
dezvoltarea democraţiei reclamă instituirea unei noi relaţii între cetăţeni şi
administraţie, creşterea şi întărirea rolului autorităţilor şi reconsiderarea
parteneriatului cu societatea civilă şi aleţii locali.
Adesea, discuţiile despre reforma administraţiei publice din România dau
nastere unor confuzii referitoare la sensul acestei expresii. Concret, reforma înseamnă
mai mult decât îmbunătăţirea capacităţii administrative. Pe scurt, răspunsul este că
acestea sunt două concepte diferite despre organizarea sectorului public. Totuşi, ele
sunt corelate funcţional.
Reforma administraţiei publice este un concept larg, care include toate
aspectele organizării sectorului public, printre care se remarcă: “arhitectura” generală
a ministerelor si agenţiilor, organizaţiile şi instituţiile de la nivel local, sistemele,
structurile, procesele, motivaţiile, precum şi modul de supraveghere a acestora şi de
adaptare periodică a sistemului.
Pe de o parte, administraţia se refera la modul în care este autorizată formal,
ordonată si organizată coordonarea activităţilor din sectorul public, iar pe de altă
parte, capacitatea administrativă care este o evaluare a functionării structurii ierarhice
a personalului din serviciile publice, fiind deci doar unul dintre elementele reformei
administraţiei publice.
Cu toate acestea, capacitatea administrativă este esentială pentru reformă şi
pentru funcţionarea statului, dar este doar o parte a acestei viziuni complexe si, în
sine, nu poate asigura rezultatele asteptate de la o administraţie modernă. De fapt,
simpla creştere a capacităţii administrative poate fi un impediment în obţinerea
rezultatelor, pentru că depinde parţial de modul în care este organizată şi realizată, dar
şi de modul de încadrare cu personal si de atitudinea acestora referitoare la realizarea
atributiilor lor.
Pentru susţinerea procesului de transformare a administraţiei publice, în acord
cu cerintele procesului de reformă din acest domeniu este nevoie de un ansamblu
coerent de măsuri ce trebuie întreprinse într-o perioadă bine delimitată, în domeniul
funcţiei publice, care urmăreşte crearea unui corp profesionist de funcţionari publici,
stabil şi neutru din punct de vedere politic, în domeniul administraţiei publice locale
prin continuarea procesului de descentralizare/deconcentrare a serviciilor publice şi
cel al administraţiei publice centrale prin îmbunătăţirea procesului de formulare a
politicilor publice.
Pentru a combina ierarhia administrativă clasică cu managementul modern,
creativ şi orientat spre rezultate într-o organizare unitară a sectorului public, trebuie să
modificăm “arhitectura” generală a sistemului, diversele forme ale contractului de
muncă din sectorul public, rolurile şi funcţiile agenţiilor, reproiectarea sistemelor şi
proceselor decizionale interne, modurile şi nivelurile participării şi incluziunii sociale
în luarea deciziilor şi implementarea politicilor, sistemele de stabilire a obiectivelor,
măsurarea performanţelor, alocarea resurselor, asumarea răspunderii, supravegherea şi
controlul etc. Reforma administraţiei publice include toate aspectele organizării
statului şi fiecare dintre acestea trebuie verificate, testate si, dacă este necesar,
ajustate, pentru a obţine cea mai potrivită combinare a structurii ierarhice şi capacităţii
administrative cu eficacitatea şi eficienta managerială şi capacitatea de a obţine
rezultate şi performante. Însă, problema managementului este una esentială, reprezintă
un test-cheie şi acoperă toate celelalte aspecte deoarece schimbă întregul potenţial al
statului şi, într-o lume competitivă, ţările trebuie să urmeze tendinţa globală cât mai
repede pentru a nu ieşi din competiţie.
Pentru susţinerea unui proces consistent şi coerent de reformă, la nivelul
sistemului, este necesară existenţa unei reţele stabile de promovare a schimbării
alcatuită din principalii actori ai procesului.
În practică, reţeaua de reformă îşi poate demara activitatea prin a încerca să
dezvolte capacităţile de management, şi să găsească soluţia pentru inserarea acestor
capacităţi în ierarhiile existente ale statului. Pas cu pas, acest proces identifica tipul de
probleme pe care celelalte ţări au trebuit să le rezolve şi în fiecare etapă acestea vor
deveni noile preocupări ale reformei administraţiei publice. În acest fel, reforma se va
dezvolta în timp, animată de nevoia combinării ierarhiei şi managementului într-un
sistem unitar.
Înţelegerea tipurilor de probleme cu care s-au confruntat şi pe care le-au
rezolvat celelalte ţări în acest proces va scurta ciclul de învăţare pentru România.
Utilizarea sondajului statistic în analiza caracteristicilor procesului de
implementare a reformei în administraţia publică.

2.2. Introducerea instrumentelor moderne la nivelul administraţiei


publice
Pentru sprijinirea procesului de reformă din administraţia publica, Unitatea
Centrală pentru Reforma Administraţiei Publice a iniţiat procesul de introducere la
nivelul administraţiei centrale, precum şi la nivelul prefecturilor şi consiliilor judeţene
a două instrumente inovatoare specifice administraţiilor din ţările dezvoltate:
Programele Multianuale de Modernizare (PMM) şi Cadrul de Auto-evaluare a
modului de Funcţionare a instituţiilor administraţiei publice (Common Assessment
Framework – CAF).
A. Programele Multianuale de Modernizare (cu o durata de 3 ani) sunt definite
prin intermediul a trei documente:
- Strategia proprie de modernizare a fiecărei institutii care descrie contextul
intern, priorităţile sectoriale identificate, acţiunile de modernizare şi procedurile de
implementare, monitorizare şi evaluare;
- Planul de acţiune care cuprinde măsurile preconizate, rezultatele aşteptate,
indicatorii de progres, termene de realizare, responsabili şi surse de finanţare;
- Raportul anual de monitorizare prin care se cuantifică realizarea obiectivelor
propuse, reprogramarea acţiunilor restante şi introducerea de noi priorităţi în planul de
acţiune pentru anul următor.
Implementarea Programelor Multianuale de Modernizare la nivelul
ministerelor, prefecturilor si consiliilor judeţene a demarat în luna iulie 2005, odată cu
formularea cerinţei adresate autorităţilor publice centrale şi locale pentru elaborarea
Strategiilor proprii de accelerare a reformei administraţiei în domeniul de activitate pe
care îl administrează.
În cadrul chestionarului aplicat reprezentanţilor Reţelei naţionale de
modernizatori au fost înserate două întrebări ce au vizat măsurarea opiniei cu privire
la aplicarea şi rezultatele generate de aplicarea acestui instrument. Principalele
concluzi sunt formulate, după cum urmează:
- Opinia generală este favorabilă aplicării Programelor Multianuale de
Modernizare la nivelul instituţiilor. Trebuie remarcat faptul ca niciun subiect
intervievat nu a considerat implementarea Programelor Multianuale de Modernizare
ca o simplă activitate birocratică;
- Peste jumatate dintre modernizatori consideră implementarea acestui
instrument un factor eficient în procesul de modernizare a administraţiei publice;
- Cealaltă jumatate este şi ea favorabilă aplicării, dar semnalează dificultăţi
majore în procesul de aplicare în actualul stadiu al reformei. Dificultăţile majore sunt
legate de lipsa unui fond special constituit pentru sprijinirea măsurilor de modernizare
cuprinse în cadrul Planurilor de acţiune din cadrul Programelor Multianuale de
Modernizare elaborate la nivelul instituţiilor;
- Implementarea Programelor Multianuale de Modernizare au determinat
rezultate pozitive în domeniul comunicării şi tehnologiei informaţiei;
B. Cadrul de Auto-evaluare a modului de Funcţionare a instituţiilor
administraţiei publice (Common Assessment Framework – CAF) este un instrument
de măsurare a performanţelor unei organizaţii, prin stabilirea unei analize-diagnostic.
Acest instrument, conceput în anul 2004 de Grupul Inovativ pentru Servicii Publice
(IPSG) de la nivelul Comisiei Uniunii Europene, are patru obiective principale:
identifică trăsăturile specifice ale organizaţiilor din sectorul public; îmbunătăţirea
performanţei organizaţiei; asigurarea unei «punţi de legatură» între diferitele modele
utilizate în managementul prin calitate; studierea comparativă a performanţelor
(sistemul de benchmarking) între organizaţiile din sectorul public. CAF-ul la a doua
generaţie este aplicat la nivelul administraţiilor publice centrale şi locale, dar şi al
firmelor private în toate ţările Uniunii Europene. Acest instrument a fost aplicat în
faza pilot în cursul anului 2005, la nivelul a nouă direcţii din cadrul Ministerului
Administraţiei şi Internelor si ANFP. Cu sprijinul Reţelei naţionale de modernizatori
s-a dorit extinderea aplicării acestui instrument la nivelul ministerelor, consiliilor
judeţene, prefecturilor, precum altor institutii publice interesate.
Pe baza rezultatelor obţinute la nivelul reţelei rezultă ca extinderea aplicării
acestui instrument este foarte lentă. Astfel, aproape trei pătrimi din ministere,
prefecturi şi consilii judeţene încă nu l-au aplicat în faza pilot.

2.3. Reforma funcţiei publice


Trebuie precizat că nu există un acquis comunitar în ceea ce priveşte
administraţia sau funcţia publică. Tratatul Uniunii Europene (art. 39, par. 4)
precizează că libertatea de circulaţie a persoanelor nu se aplică “încadrării în serviciul
public”, ceea ce înseamnă că statele membre sunt libere să decidă asupra legislaţiei
naţionale aplicabile în acest domeniu. Aceeaşi dispoziţie este reluată de altfel şi în
Tratatul de instituire a unei Constituţii pentru Europa (art. III – 133, par. 4). Cu toate
acestea, Uniunea Europeană insistă pe întărirea capacităţii administrative care este
considerată a sta la baza unei mai bune absorbiri a fondurilor comunitare. Întărirea
acestei capacităţi nu poate fi concepută fără o funcţionare eficientă a administraţiei
publice, atât în statele membre, cât şi în cele candidate, iar o asemenea funcţionare
presupune adaptarea continuă a acestui sector prin strategii de lungă durată şi prin
îmbunătăţirea cadrului legislativ. Este motivul pentru care Strategia actualizată a
Guvernului României privind accelerarea reformei în administraţia publică a fost
adoptată la cererea şi cu sprijinul organismelor comunitare.
Poate cea mai bună dovadă a acestei legături indirecte între cerinţa
transpunerii acquis-ului comunitar în legislaţia românească pe de o parte, şi reforma
administraţiei şi funcţiei publice, pe de altă parte, este faptul că Raportul din 2005 al
Comisiei Europene privind progresele României pe calea aderării5 face referiri
substanţiale la măsurile de reformă întreprinse în domeniul reformei din aceste
sectoare, fără a face referire la vreun act comunitar pe care România ar trebui să îl
implementeze în legislaţia românească. Se fac în schimb referiri la Strategie si se
precizează că aceasta reprezintă “o bună bază pentru viitoare reforme şi trebuie
acordată prioritate implementării ei”.
Instituţiile responsabile pentru reforma funcţiei publice sunt:
- ANFP - pentru managementul funcţiei publice;
- Institutul Naţional de Administraţie - pentru formarea continuă a
funcţionarilor publici. Pe lângă Institutul Naţional de Administraţie, în prezent,
formarea continuă este asigurată de centrele regionale, facultăţi şi centre de formare
continuă din învaţământul superior, şcoli şi centre de formare aparţinând ministerelor
şi altor instituţii publice centrale, precum şi de organizaţii neguvernamentale şi
instituţii private.
Ca urmare a monitorizării procesului de implementare a legislaţiei din
domeniul funcţiei publice şi al formării continue a funcţionarilor publici, dar şi a
evoluţiei managementului funcţiei publice şi formării continue la nivel european, s-au
constatat unele probleme în dezvoltarea funcţiei publice din ţara noastră. S-au
identificat atât probleme de ordin legislativ, cât şi unele probleme privind gestionarea
funcţiei publice. Acestea au impus, în anul 2004, modificarea cadrului legislativ şi
întărirea rolului Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici. Prin Legea nr.161/2003 a
fost îmbunătăţit regimul juridic al incompatibilităţilor şi al conflictului de interese,
aplicabil funcţionarilor publici. De asemenea, au fost adoptate acte normative care
completează legislaţia (organizarea carierei, organizarea comisiilor de disciplină şi
paritare, dosarul profesional, codul de conduită al funcţionarilor publici etc.). Acest
proces de dezvoltare institutională şi legislativă privind funcţia publică a continuat.
Funcţia publică a fost în atenţia proceselor de reformă derulate, dar nu s-a
conturat o strategie de reformă dedicată exclusiv funcţiei publice, care să vizeze toate
aspectele acestui domeniu, prin care să se constientizeze că deciziile materializate în

5
Regular Report on Romania’s progress towards accession, Commission of the European
Communities, Brussels, 2004
acte normative se pot pune în practică doar dacă există “corpul de profesionişti, stabil
şi neutru din punct de vedere politic”. Acest aspect s-a materializat în inexistenţa unei
“reglementări integrate” pentru managementul resurselor umane din administraţia
publică.
Obiectivele referitoare la funcţia publică vor asigura dezvoltarea resurselor
umane, în mod evident, componenta cheie a reformei. Acestea, vor constitui, de
asemenea, suportul pentru aplicarea măsurilor de reforma pe termen lung.

2.3.1. Recrutarea şi selectia funcţionarilor publici


Recrutarea personalului reprezintă procesul de căutare, de localizare, de
identificare şi atragere a candidaţilor potenţiali din care urmează să fie aleşi, prin
selecţie, candidaţii capabili care, în cele din urmă, prezintă caracteristicile
profesionale necesare sau care corespund cel mai bine cerinţelor posturilor vacante
actuale şi viitoare6. Aceste precizări sunt necesare întrucât legislaţia în vigoare face
confuzii în utilizarea acestor termeni.
În administraţia publică, adesea, problema nu este pe cine să alegem pentru
ocuparea unui post vacant, ci de unde şi cum să atragem un număr cât mai mare de
candidaţi competitivi şi motivati din care să selectăm persoanele necesare7.
Astfel, administraţia trebuie să stabilească si să identifice căi de atragere a
potenţialilor candidaţi, care dovedesc reale aptitudini şi motivare pentru o cariera de
funcţionar public. De asemenea, trebuie identificate căi eficiente de selecţie, de
alegere a candidaţilor potriviţi, care corespund cel mai bine cerinţelor posturilor
vacante.
Administraţia publică din România trebuie să-şi orienteze procesele de
recrutare şi selecţie a personalului spre un sistem formal-normativ, în dauna celui real
uman.
În formularea obiectivelor de reformă privind recrutarea şi selecţia
personalului din administraţia publică s-a pornit de la constatarea că nu se asigură pe
deplin corectitudinea acestor procese, personalul angrenat nu este specializat şi nu

6
Dan Anghel Constantinescu, Marinica Dobrin, Stănel Niţă, Anca Niţă, Managementul resurselor
umane, p.117-118
7
Raportul privind organizarea şi desfăşurarea concursurilor de recrutare a funcţionarilor publici pe
anul 2004 elaborat de către ANFP: în ceea ce pridveşte funcţia de Director general: funcţii publice
scoase la concurs 40, funcţii publice ocupate 37, număr candidaţi 44; Secretar general adjunct: funcţii
publice scoase la concurs 6, funcţii publice ocupate 6, număr candidaţi 6; Secretar general: funcţii
publice scoase la concurs 22, funcţii publice ocupate 21, număr candidaţi 23.
sunt utilizaţi indicatori de performanţă. De asemenea, există o puternică influenţă a
sistemului politic şi sunt foarte multe concursuri organizate la nivelul administraţiei
publice în dauna unui concurs naţional.
Astfel, personalul angrenat în gestiunea resurselor umane nu posedă
întotdeauna suficiente cunoştinţe pentru a identifica acei candidaţi cu adevarat
pregătiţi, limitându-se doar la utilizarea instrumentelor de recrutare şi selecţie
imperativ impuse prin legislaţie.
În ceea ce priveşte recrutarea personalului remarcăm că sunt utilizate relativ
puţine surse de informare a potenţialilor candidaţi, existând o evidentă problemă de
transparenţă, sunt utilizaţi puţini intermediari în asigurarea publicităţii posturilor
vacante, unul dintre ei – ANFP, nu a reuşit încă să centralizeze şi să publice funcţiile
vacante pe pagina web, paginile web ale diferitelor instituţii publice sunt destul de
putin utilizate în vederea asigurării unei publicităţi adecvate, sunt puţin utilizate
parteneriate cu institutii de formare/perfecţionare.
În materie de selecţie a personalului se pune încă un accent destul de mare pe
memorarea de fapte, idei etc., aspect dovedit de bibliografiile de concurs formate
exclusiv din acte normative şi de numărul mare de subiecte de concurs ce presupun
redarea unor paragrafe, articole din legislaţie.
Se observă numărul redus de candidaţi ce au participat la concursuri, fapt ce
denotă fie slăbiciuni în procesul de recrutare, de identificare a potenţialilor candidaţi,
fie faptul că aceste funcţii de conducere de nivel superior se ocupă pe alte criterii
decât cele privind competenţa profesională.
De asemenea, sunt putin utilizate studiile de caz, exerciţiile practice şi cele
care urmăresc să identifice competentele şi abilităţile candidaţilor şi foarte rar în
evaluarea finală există un echilibru între cunoştinţele de specialitate, abilităţi,
competente, trăsături de caracter, acest fapt datorându-se şi inexistenţei procedurilor
unitare de recrutare şi selecţie.
Externalizarea procesului de recrutare poate avea în vedere formarea unor
comisii naţionale de concurs, compuse din specialişti în domeniul recrutării şi
selecţiei personalului, personalităţi recunoscute, aşa cum este cazul recrutării înalţilor
funcţionari publici. S-ar putea apela la firme specializate în recrutarea şi selecţia
personalului. De asemenea, este necesară limitarea accesului la funcţiile publice a
unor categorii de pensionari şi proceduri speciale pentru selecţia înalţilor funcţionari
publici.
O menţiune specială trebuie făcută în ceea ce priveşte recrutarea şi selecţia
ocupanţilor funcţiilor de manageri publici. Ocuparea acestor funcţii doar de către
anumite categorii de absolvenţi ai unor programe de formare este foarte limitativă şi
încalcă principiul privind accesul egalitar la ocuparea funcţiilor publice.
În ceea ce priveşte recrutarea şi selecţia viitorilor prefecţi, funcţionari publici,
actualul cadru legal nu este în măsură să asigure stabilitatea şi continuitatea în faţă
schimbărilor politice.
Recrutarea şi selecţia personalului în administraţia publică din România
trebuie profund restructurate, astfel încât să se asigure promovarea neutralităţii
politice a funcţionarilor publici şi creşterea transparenţei procesului.

2.3.2. Motivarea funcţionarilor publici


Motivaţia ca proces psihologic, reprezintă “ansamblul de factori dinamici care
determină conduita unui individ”. Oamenii pot avea motive diferite în abordarea unui
anume tip de comportament; personalitatea, conditiile sociale, experienţa, influenţele
grupului sau alţi factori pot avea impact asupra motivaţiei.
În ceea ce priveşte administraţia publică, de prea puţine ori se conştientizează
faptul că aceasta este în competiţie cu sectorul privat în identificarea şi menţinerea
unui personal calificat, astfel că şi importanţa acordată motivării funcţionarilor publici
este destul de neînsemnată, reducându-se de cele mai multe ori la abordarea salarizării
şi a drepturilor materiale în general.
Legislaţia în domeniu abordează în primul rând drepturile funcţionarilor
publici, ca şi bază a motivării: dreptul la opinie, dreptul de a fi informat cu privire la
deciziile care se iau în aplicarea Statutului funcţionarului public şi care îl vizează în
mod direct, dreptul de asociere sindicală, dreptul la grevă, dreptul la salariu etc.
Constatând că există un nivel scăzut de salarizare pentru funcţionarii publici,
că lipsesc instrumente de motivare alternative, nu există transparenţă cu privire la
veniturile salariale ale unor categorii de funcţionari publici, precum şi inexistenţa unor
compensaţii care să asigure un trai decent, elemente ce conduc la creşterea numărului
cazurilor de corupţie, la crearea unei imagini negative a corpului funcţionarilor
publici, s-a propus drept obiectiv crearea şi implementarea unui sistem unitar de
salarizare.
Dacă în materie de salarizare lucrurile nu au evoluat şi datorită unor restricţii
bugetare sau impuse de organisme internaţionale, restructurarea din perspectiva
numărului de angajaţi publici a fost rar adusă în discuţie şi mai rar pusă în aplicare.
Foarte puţine reglementări au vizat acest aspect în sensul dimensionării numărului de
angajaţi în raport cu obiectivele fiecărei entităţi publice. Din păcate, se constată că
unele funcţii publice nu îşi justifică existenţa.
Pe de altă parte, managerii din sectorul public, asociază cel mai frecvent
motivarea cu recompensele băneşti şi materiale, fapt explicabil şi prin competenţele
manageriale inadecvate.
Motivarea se poate realiza printr-o serie de elemente care ţin însă de
cunoştinţele managerilor în domeniu, fapt ce impune o reformă a funcţiilor de
conducere şi o selecţie a acestora şi pe baza abilităţilor manageriale. Pe de altă parte
este importantă inovarea în materie de motivare şi o nouă atitudine a managerilor faţă
de colaboratori.
Astfel, se pot utiliza ca alternative de motivare:
- aprecierea, politeţea, atenţia acordată muncii, informarea echipei, elemente
ce tin de relaţiile dintre oameni ce nu pot fi reglementate;
- implicarea în muncă ce are în vedere repartizarea sarcinilor şi realizarea unui
echilibru între angajaţi;
- condiţiile de muncă;
- competiţia în realizarea sarcinilor.
Practic managerii din sectorul public sunt în faţa unui paradox: trebuie să îşi
motiveze colaboratorii fără a avea la îndemână mijloace materiale şi financiare, astfel
că se impune cu atât mai mult utilizarea unor forme alternative de motivare.
În acest sens este necesară crearea şi implementarea unui sistem unitar de
salarizare a funcţionarilor publici motivant, simplu şi transparent care să reflecte
importanţa şi rezultatele activităţii depuse şi să permită atragerea şi menţinerea
funcţionarilor publici competenţi. Pentru crearea unui sistem de salarizare unitar sunt
necesare:
- elaborarea unei metodologii de evaluare a posturilor şi evaluarea propriu-zisă
a acestora;
- elaborarea mai multor opţiuni privind sistemul de salarizare şi estimarea
costurilor financiare, împreună cu Ministerul Finanţelor Publice şi cu consultarea
partenerilor de dialog social;
- finalizarea proiectului legii cadru privind sistemul unitar de salarizare a
funcţionarilor publici;
- implementarea legii privind sistemul unitar de salarizare a funcţionarilor
publici, astfel încât, în mod gradual, până în 2011 să crească gradul de atractivitate a
carierei în funcţia publică;
- colaborarea în proiectarea promovării rapide şi a sistemului de plată luând în
considerare modelul dezvoltat prin programul „Schema Tinerilor Profesionişti” pentru
întărirea funcţiei publice la cel mai înalt nivel.

2.3.3. Perfecţionarea funcţionarilor publici


Perfecţionarea resurselor umane reprezintă un ansamblu de procese prin care,
în urma parcurgerii unor programe specializate, angajaţii îşi îmbogăţesc aptitudini,
cunoştinţe, deprinderi, comportamente şi tehnici de lucru în care au deja o calificare
de bază, în vederea realizării la un nivel superior a obiectivelor şi sarcinilor ce le
revin. Deci prin perfecţionare este vizată îmbunătăţirea capacităţii profesionale deja
existente. Deşi perfecţionarea reprezintă un drept şi o obligaţie a funcţionarilor
publici, în prezent, administraţia publică din România se confruntă cu unele
constrângeri, cele mai importante fiind insuficienţa resurselor în paralel cu o crestere
şi o diversificare permanentă a cerinţelor cetăţenilor şi a mediului economic şi social.
În acest moment, responsabilitatea principală cu privire la perfecţionarea
funcţionarilor publici revine Institutului Naţional de Administraţie şi celor opt centre
regionale coordonate de către acesta.
În contextul unor resurse financiare limitate, absenţei unei reţele structurate a
furnizorilor de formare în domeniul administraţiei publice, absenţei relaţiei directe
între formarea funcţionarilor publici şi dezvoltarea carierei şi absenţei unui sistem
extern de monitorizare şi evaluare a calităţii procesului de formare, s-a stabilit drept
obiectiv strategic consolidarea capacităţii Institutului Naţional de Administraţie în
vederea asigurării implementării componentelor strategice ale formării continue a
funcţionarilor publici. În prezent, trebuie să remarcăm amploarea programelor de
perfecţionare destinate funcţionarilor publici şi eforturile depuse în acest sens de
sistemul instituţional naţional şi regional.
Resursele destinate perfecţionării nu sunt utilizate cu maximă eficienţă,
deoarece:
- nu există un sistem coerent şi expertiza necesară pentru identificarea exactă a
necesarului de perfecţionare pentru fiecare instituţie publică. Criteriile frecvent
utilizate în acest moment sunt rotaţia şi relaţia informală cu conducătorii instituţiei;
- nu se fac evaluări ale rezultatelor obţinute în urma participării la programe de
perfecţionare;
- cursurile de perfecţionare de scurtă durată se finalizează cu acordarea
diplomelor de participare, ceea ce conduce la lipsa de implicare a cursanţilor;
- calitatea prelegerilor, seminarilor de perfecţionare şi a condiţiilor de
desfăşurare lasă de dorit datorită inexistenţei unor standarde în domeniu;
- implicarea limitată a instituţiilor de învăţământ în programele de
perfecţionare;
- capacitatea limitată de perfecţionare a centrelor regionale;
- inexistenţa programelor de perfecţionare şi dezvoltarea de soluţii alternative
(sistem e-learning de perfecţionare) care ar reduce costurile perfecţionării şi ar facilita
accesul unui număr mai mare de funcţionari publici.
Ca principale modalităţi de consolidare a capacităţilor instituţionale în vederea
asigurării implementării componentelor strategice ale formării continue a
funcţionarilor publici se pot propune:
- Dezvoltarea mecanismului instituţional legat de implementarea,
monitorizarea şi evaluarea procesului de formare continuă;
- Dezvoltarea mecanismelor instituţionale de corelare între actorii formării
continue (incluzând crearea unor standarde unitare, a unor grupuri de lucru tematice
între experţi, precum şi organizarea unor evenimente periodice, pentru multiplicarea
rezultatelor şi diseminarea bunelor practice însuşite prin colaborarea cu partenerii
externi);
- Dezvoltarea capacităţii Institutului Naţional de Administraţie de a asigura
realizarea activităţilor de formare continuă prevăzute la standarde calitative de nivel
european;
- Dezvoltarea centrelor regionale de formare continuă ale administraţiei
publice locale atât din punct de vedere logistic, cât şi al resurselor umane;
- Extinderea reţelei de parteneri naţionali şi internaţionali.

2.4. Conduita funcţionarilor publici


Atitudinea funcţionarilor publici, relaţiile acestora cu cetăţenii şi
profesionalismul cu care îşi îndeplinesc atribuţiile reprezintă repere frecvent aduse în
discuţie în cadrul proceselor de reformă a administraţiei, în încercarea de a îmbunătăţi
imaginea şi eficienţa acesteia. În materie de conduită, se face adesea apel la corupţia
existentă în sistemul administraţiei publice, aspect semnalat de numeroase rapoarte
internaţionale sau ale societăţii civile din România. Ultimii ani au fost marcaţi de
încercarea de ameliorare a imaginii administraţiei publice, prin creşterea transparenţei
actului administrativ şi luarea unor măsuri anticorupţie ferme, vizibile pentru opinia
publică.
Au existat propuneri privind înfiinţarea, începând cu anul 2006, a
Observatorului Funcţiei Publice, format din reprezentanţi ai societăţii civile, ai
instituţiilor publice beneficiare, ai sindicatelor şi ai partidelor politice, pentru a
asigura o transparenţă sporită a managementului funcţiei publice şi a independenţei
corpului funcţionarilor publici. De asemenea, au existat intenţii de a reduce
fenomenul corupţiei.
Trebuie evidenţiate încercările ultimilor ani în materie de conduită a
funcţionarilor publici, dar, de asemenea, trebuie să remarcăm că rezultatele sunt
departe de a fi semnificative deoarece nu a existat o abordare sistemică a fenomenului
care să vizeze:
1. angajament politic – dorinţă şi voinţă a puterii politice de generalizare a
unui comportament etic, inclusiv prin puterea exemplului;
2. cadrul legal – uneori mult prea general şi neclar, permisiv şi interpretabil în
unele zone, cum ar fi licitaţiile, achiziţiile, investiţiile publice;
3. mecanisme eficiente de tragere la răspundere;
4. coduri de conduită funcţionale – codul de etică este ineficient în acest
moment, mai mult este un instrument de control şi constrângere la îndemâna
conducătorilor;
5. mecanisme de socializare profesională, inclusiv perfecţionare – nota
dominantă în instituţiile publice din România o reprezintă teama de a avea iniţiative,
de a avea puncte de vedere, de a comenta, pentru că pot exista sancţiuni;
6. condiţii care să sprijine acţiunea serviciilor publice, inclusiv o atitudine
pozitivă a cetăţenilor - comportamentul acestora generează de foarte multe ori acte de
corupţie şi sprijin din partea mediului de afaceri;
7. existenţa unor organisme de coordonare;
8. o societate civilă şi o presă active, care să supravegheze şi să sancţioneze
acţiunile oficialilor şi funcţionarilor publici.
Încălcarea normelor de conduită este strâns legată de valoarea umană a celor
care activează în administraţia publică, fiind strâns legată de procesele de recrutare şi
selecţie care nu au în vedere aceste aspecte. Reglementarea excesivă a conduitei şi
impunerea de sancţiuni aspre nu va rezolva niciodata problema conduitei, fiind un
domeniu în care ar trebui să acţioneze autocontrolul fiecărui individ. Pe de altă parte,
chiar existenţa unor norme imperative cu privire la comportament presupun şi
existenţa unui mecanism de urmărire a modului în care se aplică.

2.5. Stabilitatea în funcţia publică, relaţiile cu sistemul politic


Neutralitatea şi imparţialitatea sunt principii fundamentale ale funcţiei publice,
în sensul că ocupanţii acestora trebuie să fie imparţiali în rezolvarea problemelor de
serviciu. Legislaţia trebuie să creeze cadrul adecvat prin care să se asigure stabilitatea
în funcţie indiferent de schimbările de natura politică. Din păcate însă schimbările
politice, indiferent de garanţiile legale, conduc la numeroase schimbări în rândul
funcţionarilor publici, îndeosebi ocupanţi ai funcţiilor publice de conducere. Deşi
teoretic este asigurată stabilitatea, asistăm din patru în patru ani la migrări masive ale
funcţionarilor publici generate de presiuni ale nivelului politic.
Pe de altă parte, asistăm la migrări masive ale funcţionarilor publici către
sectorul privat, îndeosebi datorită nivelului de salarizare din administraţia publică si
faptului că perspectiva unei cariere este mult prea îndepartată.

2.6. Responsabilităţi în procesul de reformă a funcţiei publice


Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici (ANFP) are atribuţii pentru
managementul funcţiei publice, iar Institutul Naţional de Administraţie (INA)8 în
domeniul perfectionării resurselor umane. ANFP este condusă de un preşedinte cu
rang de secretar de stat numit de primul-ministru la propunerea ministrului
administraţiei şi internelor (art. 19 alin. 2 din Legea nr.188/19997). Potrivit HG
nr.624/2003 pentru aprobarea Regulamentului de organizare şi funcţionare a ANFP
vicepreşedintele acestei instituţii are rangul de subsecretar de stat (art. 3 alin. 1).
Statutul funcţionarilor publici nu se aplică decât celor aproximativ 100.000 de
funcţionari publici, nu însă şi personalului contractual sau celui cu statut special.
ANFP nu gestionează totalitatea informaţiilor relevante privind salariaţii din sectorul
public. Această situaţie va exista şi în continuare, atâta vreme cât nu există o
autoritate publică responsabilă cu centralizarea datelor privind personalul contractual.
8
INA este în subordinea MAI şi funcţionează sub patronajul primului-ministru
Există necesitatea unei asemenea autorităţi care să aibă atribuţii asemănătoare ANFP.
Ea ar putea să funcţioneze pe o perioadă de tranziţie, determinată prin efectul legii, la
capatul căreia să fie formată o singură instituţie: Oficiul Naţional de Gestiune a
Resurselor Umane din cadrul Administraţiei Publice.
- Această instituţie este justificată şi de următoarele consideraţii: ideea care a
stat la baza functionării ANFP potrivit Legii nr.188/1999 a fost că această instituţie să
colaboreze cu toate compartimentele specializate de resurse umane din cadrul
instituţiilor publice (art. 22). Ulterior intrării în vigoare a Statutului funcţionarilor
publici, a apărut Legea nr.161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea
transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de
afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei. În practică, prevederile Legii
nr.161/2003 care erau menite să raţionalizeze activitatea din cadrul administraţiei
publice şi să reducă numărul funcţiilor de conducere, nu se aplică integral. Un
asemenea Oficiu ar avea ca atribuţie şi urmărirea aplicării prevederilor Legii
nr.161/2003, astfel încât structurile interne de gestionare a resurselor umane din
cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice să fie standardizate, în sensul unui număr
compatibil de personal, în acord cu obiectivele instituţiei publice.

2.7. Riscurile procesului de reformă


Un aspect important al reformei administraţiei publice îl constituie
managementul reformei în procesul de aplicare a acesteia. Un risc important în
realizarea reformei administraţiei publice este aglomerarea sarcinilor cotidiene,
rămânând astfel puţin timp pentru a căuta noi soluţii la disfuncţionalităţile apărute.
În consecinţă, pentru ca reforma administraţiei publice să aibă succes este
necesar ca un număr mare de grupuri ţintă, (în particular persoane cheie de la nivele
de conducere şi decizie) să-şi exprime sprijinul şi angajamentul în recunoaşterea
necesităţii schimbărilor şi în implementarea acestor schimbări. Pe baza modelului
dezvoltării integrate a organizaţiilor, se pot identifica patru factori de blocaj în
implementarea strategiei actualizate: strategici (complexitatea decizională), structurali
(birocraţia specifică oricărui sistem, mijloace umane şi financiare limitate,
dimensiunea şi complexitatea), culturali (teama de risc, tradiţia „continuităţii”,
schimbarea mentalităţii) şi comportamentali (absenţa stimulentelor individuale,
neînţelegerea obiectivelor finale, demotivare şi frustrări, comportamentele de
aşteptare).
Administraţia publică nu poate fi reformată într-un timp scurt. Este un proces
pe termen lung, care trebuie să fie implementat de mai multe guverne consecutive,
într-un mediu dificil, competitiv şi în continuă schimbare. De aceea, este nevoie de
obţinerea unui consens în plan politic în ceea ce priveşte cerinţele necesare realizării
întregului proces de reformă, prin:
- Diseminarea pe scară largă a informaţiilor privind reforma şi încurajarea
participării cetăţenilor, a societăţii civile, a mediului de afaceri, a funcţionarilor
publici la realizarea reformei, printr-un schimb democratic de opinii în legatură cu
desfăşurarea acestui proces;
- Fundamentarea reformei pe baza unei analize profesioniste a stadiului actual,
a activităţii şi performanţelor administraţiei publice, precum şi pe baza evaluării
periodice a consecinţelor activităţilor finalizate;
- Folosirea experienţelor în domeniul reformei administraţiei publice din alte
state, în special din statele membre UE şi din ţările candidate, menţinând totodată
elementele istorice şi culturale ale administraţiei publice româneşti;
- Abordarea reformei în mod global: nicio schimbare izolată sau parţială nu
trebuie realizată, dacă nu a fost concepută ca parte integrantă şi organică a întregii
strategii de reformă;
- Abordarea reformei ca un proces deschis: componentele strategiei de reformă
vor fi actualizate şi adaptate schimbărilor din mediul extern, dar şi transformării altor
componente ale reformei, pentru a folosi în cel mai bun mod experienţa acumulată în
timpul implementării;
- Stabilirea priorităţilor strategice: pentru fiecare etapă este stabilit un număr
limitat de obiective prioritare, asupra cărora se va îndrepta întreaga atenţie şi pentru
care vor fi alocate fondurile necesare. Acestea trebuie să fie acele schimbări care
determină progresul reformei în ansamblul sau şi condiţionează sau influenţează toate
celelalte transformări;
- Asigurarea continuităţii funcţionării administraţiei publice, astfel încât
aceasta să îşi îndeplinească funcţiile în timpul reorganizării, descentralizării etc.;
- Coordonarea şi managementul întregii reforme dintr-un punct unic, la cel
mai înalt nivel al Guvernului, pentru a asigura coerenţa implementării strategiei.

2.8. Corupţia la nivelul administraţiei publice


Potrivit Comisiei Europene „În domeniul descentralizării şi al administraţiei
locale temerile care au existat şi în Raportul de Ţară de anul trecut ramân valabile.
Transferul competentelor către autorităţile locale nu s-a realizat în concordanţă cu
transferul resurselor.
Competenţa de a spori veniturile locale rămâne limitată, legislaţia care
guvernează transferurile financiare către autorităţile locale nu este transparentă,
acordând consiliilor judeţene o puternică funcţie de control în ceea ce priveşte
cheltuielile consiliilor locale. Surse complementare de finanţare a investitiilor locale
(în mod particular a drumurilor şi a sistemului de încălzire) sunt „fonduri speciale”
acordate de administraţia publică centrală. Instituţiile responsabile cu gestionarea
fondurilor publice sunt lipsite de forţă la nivel local, iar rapoartele plauzibile realizate
cu privire la resursele publice care au deturnate în interesul unor anumite grupuri
politice. Aceasta constituie o grijă distinctă la momentul în care ţara se pregăteşte
pentru gestionarea fondurilor structurale ale UE.
Din răspunsurile celor intervievaţi, atât la nivel decizional (primari), cât şi la
nivel de execuţie (modernizatori), se remarcă prezenţa corupţiei la nivelul
administraţiei, ca un factor deosebit de negativ, cu influenţe directe asupra
activităţilor curente şi a procesului de reformă în general.
Pentru aprecierea cauzelor acestui fenomen, pentru cele două categorii de
intervievaţi, au fost luate în calcul următoarele aspecte:
- Cadrul legal - încă favorizează într-o măsură foarte mare posibilitatea
apariţiei corupţiei la nivelul instituţiilor administraţiei publice locale. Această
constatare recomandă urgentarea revizuirii legislaţiei actuale (Legea nr.215/1998,
OUG nr.45/2003 etc.) care guvernează activităţile administraţiei publice locale şi care
este în acord cu cerinţele Uniunii Europene şi ale Băncii Mondiale privind reforma
administraţiei publice locale;
- Sistemul de salarizare – reprezintă factorul determinant în apariţia şi
menţinerea corupţiei în sistem conform opiniei celor intervievaţi. Acest lucru este mai
mult decât evident în condiţiile în care nivelul salariilor nu este în concordanţă cu
responsabilităţile sectorului. În egală măsură, acest aspect este generat de lipsa unei
strategii durabile privind salarizarea personalului şi dezvoltarea unui sistem unitar de
salarizare care să pună în practică prevederile acesteia. Aceşti factori ar contribui
decisiv la o creştere a motivării funcţionarilor publici, atragerea şi menţinerea
elementelor valoroase şi reducerea discrepanţelor dintre diferite categorii din cadrul
funcţiei publice şi în acelaşi timp, între sectorul public şi cel privat.
- Moralitatea funcţionarilor publici – reprezintă un aspect cu o pondere ceva
mai scazută în generarea corupţiei faţă de alte categorii de factori, însă nu neglijabilă.
Explicaţia acestei situaţii poate fi găsită într-o dezvoltare redusă a culturii
organizaţionale şi a unei mentalităţii neconforme cerinţelor actuale ale societăţii şi
care se înregistrează la nivelul unei mari mase a angajaţilor din administraţia publică.
S-a constatat o pondere mult mai ridicată a acestui factor în cazul modernizatorilor în
raport cu primarii. Acest rezultat poate fi explicat prin poziţia acestora în raportul cu
cetăţenii (mai directă) faţă de factorul decizional.
- Presiunea din partea mediului economic – are de asemenea o pondere
însemnată în generarea corupţiei, însă sesizată mai accentuat la nivelul primarilor
decât la nivelul tehnic de execuţie, fapt explicat printr-o implicare mai pronunţată pe
această dimensiune a nivelului decizional.
Astfel, aproape 50 % dintre respondenţi au apreciat că influenţa politicului
este mare şi foarte mare în apariţia corupţiei. Explicaţiile pot fi oferite de o
instabilitate pronunţată a funcţiei publice, în special de conducere, datorată ciclurilor
electorale şi funcţionarea clientelismului politic, în special în distribuţia resurselor
financiare la nivel local.
- Comportamentul cetăţenilor – are o influenţă moderată în comparaţie cu
ceilalţi factori putând fi considerat mai mult un efect, decât o cauză a corupţiei.

2.9. Recomandări
Din cercetarea realizată asupra procesului de descentralizare s-au desprins
următoarele concluzii :
- Decalajul considerabil existent între drept (constituţional şi legislaţie) şi
realitatea din teren. Teoretic, România este deja un stat descentralizat. Se pot aduce în
acest sens următoarele argumente: Constituţia garantează administrarea liberă a
colectivităţilor locale şi lipsa tutelei între diferitele nivele; legile succesive au atribuit
judeţelor şi colectivităţilor locale competente largi în materie de educaţie, sănătate,
ajutor social, acţiune culturală, gestiune a serviciilor publice locale etc. Realitatea din
teren pare rămasă mult în urmă, adeseori din motive de ordin financiar. De exemplu,
transferurile din TVA care servesc finanţării noilor competente sunt atribuite în mod
relativ opac şi nu par să respecte mereu criterii obiective;
- Efectele descentralizării la nivel local nu s-au manifestat într-o manieră
consistentă până în prezent;
- Există o opinie favorabilă în ceea ce priveşte procesul de descentralizare cu
avantajele pe care le poate genera;
- Inexistenţa unei veritabile contabilităţi locale de angajament: bugetele anuale
rămân indicative şi sunt ajustate în cursul anului în funcţie de veniturile colectate şi de
plăţile efective, ceea ce face ca numeroase colectivităţi să facă apel la stat (şi în plus
la judeţe) pentru a solicita fonduri suplimentare în caz de necesitate;
- Serviciilor statului le lipseşte vizibilitatea în ceea ce priveşte nevoile locale şi
au tendinţa de a da dovadă de reticenţă în atribuirea creditelor, care, cu toate acestea,
ar trebui să finanţeze automat noile competente. Din aceasta rezultă o frustrare
puternică a aleşilor locali, care pot afirma, pe bună dreptate, că descentralizarea
înscrisă în textele legale este aplicată într-o măsură insuficientă şi depinde în final de
capacitatea aleşilor locali de a negocia cu statul, cu riscul politic care decurge din
aceasta.
Propuneri :
- Un aspect care pare fundamental este necesitatea de a introduce mai multă
transparenţă în gestiunea finanţelor publice locale şi mai multă obiectivitate în
relaţiile financiare dintre stat şi colectivităţi. Noul program guvernamental reia de
altfel aceste idei, insistând îndeosebi asupra necesităţii unei dezbateri publice cu
privire la pregătirea şi execuţia bugetelor locale;
- Un alt aspect asupra căruia experţii sunt de acord este necesitatea
reconcilierii teoriei şi practicii, adică acordarea unei finanţări suficiente
descentralizării. Altfel spus, nu este vorba despre reinventarea reformei, ci despre o
mai bună aplicare a acesteia, în special prin pârghia financiară;
- Adoptarea strategiei de finanţare care priveşte în acelaşi timp creşterea
resurselor proprii ale colectivităţilor şi alocările de la stat, însă în proporţii diferite, în
funcţie de potenţialul lor fiscal. Există, într-adevăr, un anumit număr de colectivităţi,
în special în zonele urbane, care dispun de un potenţial fiscal considerabil, rezultat din
creşterea economică actuală şi din dezvoltarea imobiliară ce rezultă din aceasta;
- În fine, implementarea unor instrumente tehnice care permit un echilibru bun
între descentralizare şi controlul democratic. Perspectivele anunţate în acest sens de
către noul guvern în materie de publicitate a pregătirii şi execuţiei bugetelor merg pe
calea dorită. Pentru eficienţa controlului democratic, ar trebui îmbunătăţită pregătirea
bugetelor (prin introducerea distincţiei între bugetul de funcţionare şi bugetul de
investiţii) şi prin îmbunătăţirea tehnicilor de control şi de audit, contrapartide
inevitabile ale noilor responsabilităţi atribuite aleşilor;
- Accentuarea efortului de echilibrare în favoarea colectivităţilor cu un
potenţial fiscal scăzut, prin creşterea părţii redistribuite din produsul impozitului pe
venit;
- Pentru aplicarea propuse mai sus ar putea fi întreprinse acţiuni, în cadrul unui
demers progresiv, pe durata a doi ani (2008-2009):
- În anul 2008 trebuie să se aplice cadrul instituţional elaborat în 2007. Astfel,
decizia guvernamentală cu privire la implementarea descentralizării nu ar trebui să
ridice probleme de ordin politic. Este vorba doar de organizarea lucrului
interministerial în colaborare cu asociaţiile aleşilor locali şi cu societatea civilă.
Crearea unui Comitet Naţional al Finanţelor Locale, care să adune laolaltă aleşi locali
şi funcţionari şi care să fie prezidat de un ales important. Prima sarcină a acestui
comitet ar fi definirea caietului de sarcini al unei baze de date referitoare la Finanţele
Locale, care să permită pregătirea reformelor datorită obţinerii unor simulări
financiare fiabile.
- În anul 2009 trebuie să se asigure:
a. clarificarea competenţelor printr-o nouă lege şi aplicarea unor compensaţii
financiare în cel putin două domenii sectoriale (educaţie şi ajutor social). Această
clarificare ar reieşi din activitatea realizată în 2009 prin dispozitivul instituţional pus
în practică, menţionat mai sus;
b. Implementarea planului de acţiune în vederea îmbunătăţirii resurselor
fiscale ale colectivităţilor care dispun de un potenţial fiscal ridicat;
c. accentuarea efortului de echilibrare în favoarea colectivităţilor cu un
potenţial fiscal scăzut, prin creşterea părţii redistribuite din produsul impozitului pe
venit;
d. aplicarea cadrului bugetar şi contabil modificat în 2008, cu realizarea mai
multor experimente pilot;
e. accentuarea efortului de echilibrare în favoarea colectivităţilor cu un
potenţial fiscal scăzut, prin creşterea părţii redistribuite din produsul impozitului pe
venit.
- În materie de personal din administraţia publică, este necesară în primul rând
o nouă atitudine care vizează poziţionarea acestuia în lista de priorităţi ale reformei
societăţii româneşti. Reforma funcţiei publice este departe de a fi încheiată,
relevându-se o serie de deficienţe în managementul funcţiei publice. Reforma
administraţiei publice trebuie să abordeze cu prioritate aceasta resursă esenţială, astfel
că se află în faţa unei provocări importante – stabilirea modalităţilor prin care să
identifice şi să dezvolte potenţialul creativ al resursei umane. Pentru realizarea acestui
deziderat este necesară abordarea adecvată a componentelor procesului de gestiune a
resurselor umane: recrutare, selecţie, încadrare – promovarea meritului şi
competenţei; motivare salarială adecvată, combinată cu alte tipuri de motivare;
perfecţionare în acord cu nevoile instituţionale şi personale; evaluarea obiectivă a
performanţelor; conduita în acord cu misiunea administraţiei publice; asigurarea
stabilităţii în funcţia publică; crearea unui corp de manageri profesionişti; în materie
de recrutare şi selecţie a personalului, administraţia trebuie să stabilească şi să
identifice căi de atragere a potenţialilor candidaţi, care dovedesc reale aptitudini şi
motivare pentru o carieră de funcţionar public. De asemenea, trebuie identificate căi
eficiente de selectie, de alegere a candidaţilor potriviţi, care corespund cel mai bine
cerinţelor posturilor vacante;
- În ceea ce priveşte evaluarea performanţelor profesionale individuale se
reclamă subiectivismul acesteia. Deşi evaluarea se realizează în funcţie de obiective
individuale, în cele mai multe cazuri aceste obiective nu există, astfel că este necesară
includerea elementelor de evaluare externă. De asemenea, trebuie conştientizat rolul
autoevaluării ca bază a creşterii performanţelor profesionale individuale.
- Ultimii ani au fost marcaţi de încercarea de ameliorare a imaginii
administraţiei publice, prin creşterea transparenţei actului administrativ şi luarea unor
măsuri anticorupţie ferme, vizibile pentru opinia publică.
- În ceea ce priveşte stilul de conducere asistăm la dominarea stilului autoritar,
astfel că apare pertinent obiectivul de a construi o categorie de manageri profesionişti
pentru administraţia publică, eventual încadraţi pe baza unui contract managerial,
astfel încât performanţa să fie elementul cheie în activitatea acestora şi nu apartenenţa
politică.
- În materie de creativitate, inovare, lucrurile sunt departe de a fi încurajatoare.
Managerii nu încurajează iniţiativele, angajaţii nu doresc să-şi asume responsabilităţi
noi. Şi în această situaţie lucrurile sunt legate de calităţile manageriale şi cultura
organizatională.
Dată fiind tendinţa inerţială destul de ridicată pe care o manifestă administraţia
publică în raport cu alte sectoare ale societăţii în general, s-a crezut multă vreme şi
încă persistă această judecată, că managementul de resurse umane ca formă de
coordonare strategică a activităţii celei mai importante componente a unei organizaţii
– resursa umană, este apanajul exclusiv al sectorului privat.
Teoria este eronată, literatura de specialitate vorbind despre două abordări ale
managementului resurselor umane:
- abordarea tradiţională sau managementul personalului;
- abordarea strategică (modernă) sau managementul de resurse umane.9
Este adevărat că ambele noutăţi au la baza conceptul de business, dar aceasta
nu înseamnă că managementul este o practică orientată doar spre obţinerea de profit,
în accepţiunea strict economică a termenului. ”Directorul de personal” binecunoscut
în administraţia românească şi în managementul resurselor umane în general nu este
altceva decât un manager, unul tradiţionalist şi cu responsabilităţi formal determinate.
Actualul cadru legal impune, într-adevăr, o serie de restricţii în domeniu, însă
managementul de resurse umane ca şi componenţă strategică a activităţii unei
organizaţii, oferă încă suficientă libertate şi în sectorul public, pentru a putea fi
organizată mai eficient şi cu rezultate benefice pentru tot ceea ce înseamnă munca
funcţionarului public.
Diferenţele dintre abordarea tradiţionalistă şi abordarea modernă cu privire la
managementul resurselor umane fac obiectul acestui demers ştiinţific: diagnosticarea
stadiului actual al preocupărilor conducătorilor instituţiilor publice pentru dezvoltarea
domeniului managementului resurselor umane, identificarea celor mai frecvente
modele şi practici de lucru cu resursele umane şi promovarea lor într-un mediu
structurat.
În egală măsură capitolul îşi propune să accentueze rolul pe care îl deţine sau
ar trebui să-l deţină componenta resurselor umane într-o instituţie publică, prin asta
înţelegându-se atât structura în sine (departamentul) cât şi persoana abilitată să
coordoneze activităţile specifice şi anume agenţii schimbării.

9
Managementul serviciilor publice - Prof.univ.dr. Ion Plumb (coordonator), Conf.univ.dr. Armenia
Androniceanu, Prep.univ.drd. Oana Abaluta, note de curs
Potrivit definiţiei lui John Storey10 managementul de resurse umane este o
abordare distinctivă a managementului angajaţilor care urmăreşte să realizeze un
rezultat competitiv printr-o desfăşurare strategică a unei forţe de muncă capabilă,
angajată maximal, folosind o schemă integrată de tehnici culturale, structurale şi de
personal.
Enunţând caracteristicile activităţii de management al resurselor umane putem
concluziona:
- aplicarea unor politici şi practici reciproc constructive privind raporturile de
muncă, prin elaborarea unor politici şi practici de resurse umane integrate;
- obţinerea angajamentului asumat faţă de misiunea şi valorile instituţiei publice;
- angajaţii sunt văzuţi ca active ale instituţiei sau capital uman în care se investeşte
prin asigurarea posibilităţilor de instruire şi dezvoltarea unei organizaţii care învaţă;
- resursele umane sunt văzute ca o sursă de avantaj competitiv;
- abordarea relaţiilor cu angajaţii este unitaristă: se consideră că angajaţii –
funcţionari publici au acelaşi interes cu angajatorul-conducătorul instituţiei publice;
- realizarea şi aplicarea managementului de resurse umane constituie o
resposabilitatea a personalului de conducere executive;
- punerea în valoare a angajaţilor: întărirea motivaţiei şi a angajamentului asumat,
prin introducerea unor politici şi procese care să garanteze că oamenii sunt preţuiţi şi
recompensaţi pentru ceea ce realizează ca şi pentru nivelul de calificare şi competenţă
la care reuşesc să ajungă;
- managementul de resurse umane urmăreşte să introducă practici manageriale
axate pe un angajament profound asumat, care să recunoască faptul că angajaţii
reprezintă un grup nepreţuit de persoane interesate de buna funcţionare a organizaţiei
şi urmăresc să ajute la edificarea unui climat de cooperare şi încredere reciprocă.

2.10. Traiectorii ale reformei managementului de resurse umane din


perspectiva noului management public; alternative europene
Noul management public sau reforma managementului public constă în
schimbări deliberate ale structurilor şi proceselor organizaţiilor din sectorul public în
vederea unei mai bune funcţionări a acestora.11 Majoritatea măsurilor de reforma a
serviciului public adoptate de către statele occidentale în anii ’90 aveau aceeaşi
10
Dan Anghel Constantinescu, Marinica Dobrin, Stanel Niţă, Anca Niţă, Managementul resurselor
umane, pag. 108
trăsătură principală: politicienii doreau servicii civile mai flexibile şi cu reacţie mult
mai rapidă, mai concentrate pe obţinerea de rezultate, mai bine calificate şi, dacă este
posibil, mai puţin numeroase (şi astfel mai puţin costisitoare).12
Traictoriile schimbării managementului resurselor umane din perspectiva
noului management public vizează:
- Cariera pe viaţă a funcţionarului public: o evoluţie tipică în acest sens este
aceea a numirii funcţionarilor de rang înalt cu contracte în funcţie de performanţă. Cu
toate acestea, ţări precum Franţa, Germania sau Suedia au preferat să păstreze în
corpul funcţionarilor de rang înalt (grand corps) demnitarii de carieră, cu o experienţă
bogată şi contacte personale bine stabilite;
- Promovarea în funcţie de calificare şi de vechime: în acest sens scimbarea
reflectă renunţarea la cultura organizaţională de tip rol în care promovarea se face în
funcţie de condiţia primordială a vechimii în funcţie. Se renunţă astfel la prevederile
strict birocratizate; schimbarea reflectă legarea promovării de rezultate şi de
capacitatea de reacţie prin materializarea rezultatelor cerute în acorduri anuale sau în
contracte, conţinând ţinte şi priorităţi individuale specifice;
- Funcţionarul ca parte a unui serviciu naţional unitar: abordarea a fost
sintetizată în conţinutul Cartei Albe Britanice în 1994: “Nu există două organizaţii ale
serviciului civil identice cum nu există doua organizaţii identice în nicio altă parte a
sectorului public sau privat. Este corect ca sistemele de plăţi şi gradaţii, ca şi alte
angajamente manageriale să fie adaptate cerinţelor individuale şi pieţelor de muncă
principale.13
Comisia Europeană a prezentat o versiune cu mult mai moderată a acestei
abordări prin ceea ce s-a numit MAP 2000 (Modernizarea administraţiei publice şi a
politicii personalului), în cadrul căreia funcţionarul public rămâne o categorie
distinctă din punct de vedere legal, cultural şi politic.
O serie de state au aplicat parţial descentralizarea (Finlanda, Suedia) în sensul
că au introdus prevederi pentru salarizarea legată de performanţă şi pentru stiluri de
conducere mai descentralizate (în Suedia în 1999, fiecare instituţie a devenit

11
Apud Politt, Christopher si Bouckaert, Geert, Reforma managementului public. Analiză comparată,
p.19
12
Farnham, D., Horton, S., Barlow, J., Hondeghem, A., New public managers in Europe: public
servants in transition
13
Politt, Christopher si Bouckaert, Geert, Reforma managementului public. Analiza comparată, p.26-
30
responsabilă de pregătirea şi dezvoltarea propriului personal. Aceste ţări au aplicat
moderat principiile descentralizării, coroborându-le cu acelea mai largi oferite de
cadrul naţional privind organizarea serviciului public.
În România o încercare de reformare a funcţiei publice din perspectiva
dimensiunilor expuse a fost aceea a creării unei categorii speciale de funcţionari
publici – managerii publici – prin OUG nr.56/2004, categorie care, prin derogare de la
Statutul funcţionarilor publici – Legea nr.188/1999, se bucură de reguli specifice
privind recrutarea, evaluarea, remunerarea şi promovarea rapidă în categoria
funcţionarilor publici - conducători de instituţii publice.
Un manager public are obligaţia de a asigura sprijin pentru politicile de
reformă ale Guvernului în ce priveşte proiectarea, managementul şi implementarea –
de la nivelurile strategice la cele operaţionale – a procedurilor menite să accelereze
reforma administraţiei publice, precum şi implementarea legislaţiei armonizate cu
aquis-ul comunitar. În mod concret acest sprijin înseamnă coordonarea de programe,
proiecte şi activităţi care vizează creşterea calităţii actului administrativ şi a serviciilor
publice furnizate cetăţeanului, în vederea armonizării cu standardele Uniunii
Europene. Pentru a deveni un manager public, persoana în cauză semnează un
angajament cu Ministerul Administraţiei şi Internelor prin care se obligă să lucreze,
după finalizarea programelor de formare, în administraţia publică, pentru o perioadă
de cinci ani, sub sancţiunea rambursării cheltuielilor ocazionate de pregătire.
Prin OUG nr.6/2005 pentru modificarea şi completarea OUG nr.56/2004
privind crearea statutului special al funcţionarului public, denumit manager public, a
fost înfiinţată Comisia pentru Manageri Publici. Comisia este un organism
independent, care urmăreşte şi asigură aplicarea prevederilor referitoare la
modalităţile de acces la funcţia de manager public şi la mecanismele de promovare
rapidă, îndeplineşte atribuţii în domeniul evaluării, încadrării în trepte, repartizării,
promovării, soluţionării contestaţiilor şi al excluderii din categoria managerilor
publici.
Programul privind formarea managerilor publici nu a cuprins în România şi o
specializare dedicată pregătirii în managementul de resurse umane, acest domeniu
nefăcând parte din priorităţile de formare stabilite la momentul adoptării actului
normativ prin care a apărut această categorie. În continuare este necesară
monitorizarea rezultatelor programului de formare şi a feed-back-ului acestuia – a
modului cum vor fi integraţi în managementul public românesc managerii publici, dat
fiind că se constată o tendinţă de rezistenţă din partea practicienilor cu experienţă faţă
de asimilarea în sistem în poziţii-cheie a unor persoane cu experienţă redusă în lucrul
efectiv cu administraţia publică.

2.11. O perspectivă asupra managementului de resurse umane în actualul


sistem al administraţiei publice locale din România
Se constată în prezent la nivelul instituţiilor publice locale din România
menţinerea unei tendinţe de marginalizare a funcţiei de resurse umane, care de cele
mai multe ori este asimilată cu o activitate executivă şi rutinieră, rezumându-se la
gestiunea evidenţei angajaţilor din aparatul propriu de lucru, fără a avea o viziune
strategică asupra poziţiei şi rolului pe care ar trebui să-l îndeplinească această
structură în cadrul administraţiei publice/instituţiei.
În numeroase cazuri (dacă luăm în considerare organigrama Consiliului
Judeţean) departamentul de resurse umane cunoaşte o dublă sau chiar triplă
subordonare ierarhică (Director executiv adjunct/Director executiv/presedinte sau
vicepreşedinte), ajungându-se astfel ca relaţia cu conducătorul instituţiei – care este
abilitat prin lege să coordoneze activitatea acestui departament să fie cu mult
îngreunată. În acest fel, posibilitatea de dezvoltare a unui plan complex de activităţi şi
prognoze cu privire la potenţialul uman existent la nivelul Consiliului Judeţean, care
să se bucure de vizibilitate şi de susţinere din partea conducerii, este mult îngreunată
de structura birocratică încărcată, care nu permite un contact direct cu ordonatorul
principal de credite. Se creează astfel falsa impresie că activitatea de resurse umane
nu constituie o prioritate în raport cu alte tipuri de activităţi prestate de instituţie, prin
intermediul diferitelor structuri.
Pe acelaşi principiu, cel care este însărcinat să se ocupe de resursele umane în
cadrul instituţiei nu este perceput de regulă ca având un rol strategic, în special în
partea de consiliere a conducerii pe probleme ce ţin de specificul activităţilor de
resurse umane, ci mai degrabă un executant ce pune în aplicare deciziile şefului.
Acest aspect derivă, pe de-o parte din constrângerile de ordin legislativ (odată cu
limitarea numărului de funcţii de conducere la un procent fix de 12 % din totalul
funcţiilor pe ansamblul instituţiilor, primele departamente “decapitate” fiind cele de
resurse umane, transformate ulterior în structuri coordonate de funcţionari publici de
execuţie, dar şi în cutumele administraţiei publice, care tinde să acorde o importanţă
sporită altor segmente de activitate cum sunt cel economic sau tehnic.
La baza acestor concluzii stau observaţiile culese în urma numeroaselor vizite
de documnetare locală realizate de echipa proiectului intr-o serie de Consilii Judetene,
prilej cu care Institutul de Politici Publice14 a sesizat două aspecte majore care ar
trebui analizate atunci când se are în vedere evaluarea performanţelor unui
departament de resurse umane în cadrul unei instituţii publice.
- Atribuţii care revin în mod curent în sarcina unui department de resurse umane
- Structura şi poziţionarea departamentului de resurse umane în cadrul instituţiei
(Consiliul Judeţean).
Pe fondul acestor argumente ghidul de faţă încearcă să răspundă unor
argumente de ordin practic, celor două tipuri de probleme identificate: necesitatea de
redefinire a rolului departamentului de resurse umane în cadrul instituţiei publice
(Consiliul Judetean) şi nevoia de optimizare a schemei organizaţionale - organigrama
în vederea unei bune functionări a departamentului de resurse umane în raport cu
celelalte structuri ale Consiliului.

2.12. Propuneri de optimizare a managementului public în România cu


aplicabilitate asupra organizării serviciilor publice. Motivarea în funcţia publică
Motivarea reprezintă un aspect deosebit de important pentru stimularea
creşterii performanţelor în activitate, fiind un principiu de bază care fundamentează
dezvoltarea carierei.
Motivarea poate fi de două feluri:
- pecuniară (reprezentată prin sporuri, prime, bonificaţii, salariul de merit etc.)
- non-pecuniară (forme alternative de motivare, precum dotarea cu echipamente
performante a birourilor, flexibilitate în acordarea perioadelor de concediu,
recunoaşterea publică a meritelor profesionale, stimularea iniţiativelor individuale,
crearea unui mediu de lucru plăcut, întâlniri ale echipei în afara orelor de lucru, în
medii informale, sărbătorirea în colectiv a unor ocazii festive, alături de Preşedintele
Consiliului Judeţean etc.).
Teoriile motivării dezvoltate în literatura de specialitate, accentuează, de
regulă, relaţia procesuală motivaţie-satisfacţie-performanţă, cu toate că există şi critici
punctuale aduse unei astfel de scheme care pun în centrul atenţiei o dependenţă
directă a performanţei de motivaţie. Din perspectiva managementului resurselor

14
Ghidul managerului de resurse umane, 2005
umane în administraţia publică, este important de menţionat că studiile teoretice şi
empirice dezvoltate în domeniu au subliniat importanţa unor scopuri clare din
perspectiva funcţionarilor, deci al unui caracter motivator al programelor fixate pe
obiective. În acelaşi timp, nu există o reţetă universal valabilă pentru o mai bună
motivare a angajaţilor, indiferent că aceştia lucrează în mediul public sau privat.
Managerul de resurse umane este cel care trebuie să cunoască aceste principii
teoretice şi să le aplice în mod diferenţiat de contextul mediului instituţional în care îşi
desfăşoară activitatea.
Ideea unui management performant al administraţiei publice locale este una
des invocată în procesul de reformă actual pentru contextul românesc. Ea este în
primul rând văzută ca performantă în furnizarea unor servicii publice către populaţie
şi mai puţin ca un tip de performanţă socio-umană a instituţiilor administraţiei publice
locale. Aceasta din urmă constă în principal în gradul de satisfacere al funcţionarilor
şi de oportunităţile de dezvoltare a carierei pe care le oferă, fiind desigur în strânsă
legatură cu problema managementului calităţii în administraţia publică.
Date fiind condiţiile restrictive impuse de actuala legislaţie în vigoare cu
privire la stimulentele de natură bănească ce pot fi acordate funcţionarilor publici, ca
şi personalului contractual, Institutul pentru Politici Publice15 recomandă în acest sens
o evaluare obiectivă a rezultatelor obţinute şi acordarea acestor stimulente în funcţie
de performanţele diferenţiate obţinute în decursul unei perioade stabilite.
Reprezentanţii Consiliului Judeţean Alba16 au înaintat chiar o propunere în acest sens,
sugerând introducerea unor criterii minimale de acordare a stimulentelor, în afara
evaluarilor anuale, astfel încât să se diferenţieze în mod real între cei care merită cu
adevărat să primească aceste prime.
În practica din administraţia publică românească, fondul de premiere existent
la nivelul fiecarei instituţii publice este adus la cunoştiinţa fiecărui conducător de
departament, iar sarcina acestuia este aceea de a face propuneri obiective cu privire la
distribuirea sumei alocate, în funcţie de rezultatele înregistrate de fiecare angajat în
activitatea desfăşurată.
În măsura în care instituţia publică dispune de resurse suplimentare, poate fi
prevăzută în bugetul anual alocarea unor sume pentru diferite activităţi cu caracter
stimulativ: programe de pregătire profesională în afara celor prevăzute în mod

15
Ibidem
16
Ibidem
obligatoriu prin lege, dotarea cu echipamente tehnice de ultimă generaţie, înfiinţarea
unei biblioteci proprii a Consiliului etc.
Este recomandabil ca recompensele acordate angajaţilor să fie corelate cu
performanţele individuale ale acestora. În unele situaţii, conducerea decide acordarea
de recompense identice către toţi angajaţii: avem aici de-a face cu un aspect pozitiv
(acordarea recompenselor), pe de altă parte şi cu unul negativ (egalizarea
recompenselor). În general, riscurile pe care le implică o asemenea politică sunt:
menţinerea sau chiar scăderea performanţelor unora dintre funcţionari, pe principiul
că oricum au garantată recompensa, sau, la polul opus, pierderea acelor angajaţi ale
căror performanţe sunt vădit mai bune decât ale colegilor, dar care se simt în mod
sistematic insuficient apreciaţi.
În ceea ce priveşte motivarea non-pecuniară, aici rolul
directorului/responsabilului de resurse umane este deosebit de important, pe de o parte
în relaţia directă cu funcţionarii din cadrul departamentului pe care îl coordonează şi,
pe de altă parte, în relaţia cu conducerea instituţiei - Preşedintele Consiliului Judeţean,
pe care trebuie să îl informeze cu privire la importanţa instituţionalizării unor
mecanisme de motivare care să conducă la creşterea loialităţii anagajaţilor şi, în final,
la creşterea performanţelor în activitate.
Printre cele mai frecvente metode de stimulare a funcţionarilor publici/a
personalului contractual din cadrul instituţiei identificate cu prilejul vizitelor de
documentare locală şi a schimburilor de experienţă între Consilii Judetene, coordonate
de Institutul pentru Politici Publice, se numără:
- încurajarea participării funcţionarilor publici la stagii de pregătire în afara
celor prevăzute în mod obligatoriu prin lege;
- planificarea flexibilă a concediilor;
- abordarea directă a relaţiei cu angajaţii, prin aprecieri făcute în mod public
de către superiorul ierarhic;
- cooptarea funcţionarilor publici cu merite deosebite în activitate în
delegaţiile conducerii (în special când este vorba despre delegaţii în străinătate);
- acordarea de locuinţe de serviciu pentru acei funcţionari care nu domiciliază
în municipiul-reşedinţa de judeţ unde are sediul Consiliul Judeţean;
- includerea funcţionarilor publici în diferite comisii de examinare organizate
la nivelul instituţiei.
În afară de aceste metode alternative de stimulare, directorul/responsabilul de
resurse umane trebuie să se asigure în permanenţă de existenţa unor condiţii adecvate
de lucru la locul de muncă, să încurajeze buna colaborare, dar şi competivitatea în
activitate, să acorde credit iniţiativelor individuale şi să încurajeze soluţii noi venite
din partea angajaţilor, în acest fel dezvoltând premisele pentru crearea sentimentului
de apartenenţă la colectiv.
Un aspect fundamental care merită o atenţie deosebită în ceea ce priveşte
motivarea funcţionarilor publici este cel legat de importanţa conştientizării
funcţionarilor publici asupra statutului aparte, care le conferă, prin comparaţie cu alte
sectoare de activitate stabilite în funcţie şi, în multe cazuri, un prestigiu social mai
ridicat decât alte profesii, cu atât mai mult în plan local.

2.13. Propuneri privind promovarea funcţionarilor publici


Organizaţiile/instituţiile în care există sisteme de promovare dau mai multe
motive de satisfacţie angajaţilor lor, aceştia ştiind că au o şansă reală da a urca în
ierarhia organizaţiei/instituţiei. Acesta este un factor motivant, în comparaţie cu
organizaţiile statice, unde sunt foarte rare ocaziile în care au loc promovări şi
cântăreşte destul de greu în atragerea şi menţinerea în instituţie a unor persoane
capabile şi bine pregătite.
Din păcate, în actualul sistem al administraţiei publice româneşti, nu există o
schemă de promovare rapidă în funcţie, ocuparea unei funcţii publice superioare fiind
condiţionată de existenţa unui post vacant, cu îndeplinirea criteriilor stabilite prin
lege. Cu toate acestea, directorul/responsabilul de resurse umane trebuie să îşi asume
şi în acest caz un rol activ constând în:
- Cultivarea unui spirit de încurajare a promovării, prin facilitarea – de o
manieră realistă – a cunoaşterii instituţiei (structura ierarhică, atribuţiile posturilor
etc.);
- Monitorizarea permanentă a situaţiei ocupării funcţiilor în cadrul instituţiei şi,
în măsura în care un post devine vacant, încurajând participarea la concurs a persoanei
care, pe baza informaţiilor înregistrate până la acel moment, are cele mai multe
calităţi pentru a ocupa postul respectiv;
- Contribuţia la crearea unui climat de competitivitate şi încredere în şansele
reale ale fiecărui angajat de a fi promovat în cadrul instituţiei;
- Depunerea tuturor eforturilor necesare pentru ca toate concursurile să se
desfăşoare în condiţii de maximă transparenţă şi obiectivitate, pentru a spori
încrederea tuturor candidaţilor în concurs.
În materia pregătirii profesionale şi a formării continue în cariera de funcţionar
public, rolul directorului/responsabilului de resurse umane este deosebit de important,
întrucât aceste două componente sunt fundamentale pentru dezvoltarea carierei în
sistemul administraţiei publice, ca de altfel în toate domeniile de activitate.
Pentru ca programele de pregătire profesională pentru care instituţia publică
(Consiliul Judeţean) angajează anual resurse financiare să îşi atingă într-un final
obiectivul – acela de a contribui în mod real la creşterea calităţii individuale a
activităţii prestate de un funcţionar public în domeniul său specific de activitate,
respectiv la creşterea performanţelor pe ansamblul instituţiei – este necesară
parcurgerea unor etape în procesul de alocare/ monitorizare a rezultatelor obţinute,
sub directa coordonare a directorului/responsabilului de resurse umane.

2.14. Analiza preliminară a nevoilor de instruire, atât la nivel individual,


cât şi pe ansamblul instituţiei
Este recomandabil ca această analiză să fie realizată periodic (trimestrial) de
către conducătorul departamentului de resurse umane, prin intermediul unei proceduri
standardizate (ex. chestionar autoadministrat tuturor funcţionarilor publici din cadrul
Consiliului), iar rezultatele să fie centralizate la nivelul departamentului de resurse
umane. O asemenea practică, pusă cu succes în aplicare până în prezent în cadrul
Consiliului Judeţean Harghita, are avantajul de a permite cunoaşterea în permanenţă a
nevoilor de pregătire existente la nivelul instituţiei şi ajută la o alocare mai eficientă
atât a costurilor pentru pregătirea unui funcţionar public, cât şi la repartizarea
corespunzătoare a funcţionarilor pentru diferitele oferte de pregătire sosite pe adresa
instituţiei, evitându-se astfel situaţiile în care funcţionarii sunt trimisi la training pe
criterii subiective, fără a se ţine cont de nevoia reală de pregătire a acestora.

2.15. Încurajarea auto-învăţării şi a planurilor de dezvoltare individuală


Directorul/responsabilul de resurse umane trebuie să posede capacitatea de a
spori interesul funcţionarilor publici pentru auto-perfecţionare, încurajând învăţarea
continuă prin diverse metode (studiu individual, e-learning etc.).
În general, pregatirea profesională şi formarea continuă necesită o abordare
strategică din partea conducerii instituţiei, întrucât investiţia în capitalul uman este
fundamentală pentru eficientizarea activităţii. În acest sens, rolul
directorului/responsabilului de resurse umane este acela de a acţiona în calitate de
principal strateg al planurilor de dezvoltare a carieirei funcţionarilor publici, uzând de
o serie de instrumente de tipul celor de mai sus, pentru a aduce o contributie
semnificativă şi masurabilă în acelaşi timp, atât pentru cei care beneficiază de
programele de pregătire profesională, cât şi pentru instituţie în ansamblul său.
Majoritatea reprezentanţilor din conducerea departamentelor de resurse umane
din cadrul Consiliilor Judeţene au reclamat lipsa de obiectivitate a evaluărilor anuale
ale funcţionarilor, apreciind că acestea au fost transformate într-o formalitate
(majoritatea funcţionarilor obţin la evaluările anuale calificativul “excepţional”,
principala raţiune fiind aceea de a nu afecta în vreun fel cuantumul salariului).
Un alt argument al capacităţii scăzute a evaluarilor anuale de a reda în mod
obiectiv şi realist standardele generale de performanţă (individuale şi pe instituţie)
înregistrate în decursul anului de către un Consiliu Judeţean a fost acela al criteriilor
de evaluare mult prea generale, neadaptate cerinţelor specifice ale postului.
Ca urmare, o serie de Consilii Judeţene au iniţiat propuneri şi chiar au pus în
aplicare o serie de metode menite să reflecte într-un mod cât mai apropiat de realitate
rezultatele activităţii funcţionarilor.

2.16. Eficienţa instituţiilor şi autorităţilor publice şi eficacitatea


funcţionarilor publici
Noţiunea de „eficienţă economică“ este întâlnită, în studiile de specialitate şi
în practică, în două sensuri:
a. performanţe - rezultate deosebit de bune - ale unei activităţi;
b. efecte maxime ale unei activităţi în raport cu resursele alocate sau
consumate.
Însă cei mai mulţi dintre specialişti, abordând „eficienţa”, au în vedere
sectorul privat şi prea puţin sau chiar deloc pe cel public. O explicaţie a acestui fapt ar
putea fi determinată de adevărul că administraţia publică vizează prin activităţile sale
o profitabilitate redusă, dar un grad înalt de satisfacere a cetăţenilor. În contextul în
care, referindu-se la sectorul privat, mulţi economişti au definit în special eficienţa
economică, este absolut firesc să fi fost luată în considerare pentru analiză activitatea
instituţiilor sau autorităţilor din administraţia publică centrală şi locală şi celelalte
instituţii din sectorul public.
Pentru a putea aborda activitatea în sectorul public din perspectiva conceptului
de eficienţă este necesar ca eficienţa să fie înţeleasă şi considerată atât ca urmare a
influenţei factorilor economici, cât şi ca o consecinţă a influenţei factorilor politici,
culturali, juridici şi în special a factorului uman, căci în fapt „resursele umane sunt
cele care stau la baza reuşitei sau eşecului”17.
Acest concept a fost folosit pentru prima dată în administraţia publică în
abordarea raţională propusa de L. Gulick şi L. Urwick. Managerii publici trebuie să
aibă în vedere faptul că, dacă eforturile pot fi dimensionate în mod strict, efectele, în
special cele sociale, sunt dificil de determinat şi nu pot fi prevăzute în totalitate.
Aceasta deoarece administraţia publică îşi desfaşoară activitatea într-un cadru social
supus unor influenţe multiple. Cel mai adesea aceste efecte sociale indirecte,
neprevizibile au implicaţii majore în sectorul public.
Din punct de vedere al formelor de exprimare se poate spune că eficienţa
poate fi cuantificabilă - în special efectele economice - şi necuantificabilă - efectele
sociale. Managerii publici ar trebui să ţină seama de ambele forme, dar şi de faptul că
ele pot avea pe lângă dimensiunea prezentă şi o dimensiune de perspectivă, deoarece
o parte apreciabilă din rezultate se obţin pe parcursul unei perioade de timp. Din
păcate, cel mai adesea, eficienţa de perspectivă – propagată – este ignorată. O analiză
asupra sistemului decizional arată o pondere foarte ridicată a deciziilor pe termen
scurt, ceea ce conduce la decizii cu efecte imediate, de cele mai multe ori în
detrimentul deciziilor pe termene medii şi lungi care sunt total neglijate. De altfel o
astfel de abordare determină efecte negative pe termen lung, majorând coeficientul de
risc. În sectorul public din România factorul uman este una din resursele cel mai mult
neglijate, iar consecinţele unei astfel de situaţii conduc la efecte care nu sunt deloc
greu de dedus.
Factorul uman reprezintă elementul cheie al activităţii şi performanţelor din
sectorul public. Mai mult, constituie coordonată esenţială a dimensiunii şi mai ales a
calităţii activităţii în sectorul public. Astfel că nu se poate menţiona eficienţa unei
instituţii publice în general fără a avea în vedere, pe lângă eficienţa economică şi
aspectele cuantificabile direct, şi o serie de aspecte necuantificabile direct, dar care au

17
Managementul calităţii în sectorul public - Prof.univ.dr. George Moldoveanu, Lect.univ.dr. Cosmin
Dobrin, note de curs
multiple consecinţe asupra performanţelor în sectorul public. Printre acestea un loc
important îl ocupă, cum e şi firesc, eficienţa muncii funcţionarilor publici. De
folosirea eficientă a personalului, de eficienţa muncii lui depinde însăşi calitatea şi
eficienţa activităţii din administraţia publică.
Altfel spus, eficienţa activităţii18 autorităţii administraţiei publice este
determinată de: calitatea actului administrativ; competenţele, capacitatea de lucru şi
de execuţie adecvate a sarcinilor; capacitatea autorităţilor locale de a executa sarcinile
în timp util.
Problema resurselor umane din sectorul public reprezintă multiple aspecte de
ordin social-uman, politic, juridic şi tehnic. Astfel, se pun probleme în legatură cu
pregatirea profesională a personalului instituţiilor publice, probleme în legatură cu
recrutarea şi repartizarea acestuia, cu aprecierea şi promovarea în diferite funcţii, în
general probleme de gestiune a personalului. Există de asemenea probleme care
privesc comportamentul funcţionarilor publici în raporturile lor cu cetăţenii, probleme
care se referă la raporturile interumane în cadrul instituţiilor publice sau care privesc
raporturile dintre personalul sectorului public şi societate.
Toate aceste aspecte legate de problematica personalului din administraţia
publică nu trebuie abordate însă numai din punct de vedere strict juridic, deoarece
acestea ar conduce la o cunoaştere incompletă a realităţilor din administraţie, pentru
că există şi aspecte legate de munca funcţionarilor publici care nu au reglementare
juridică, dar care au rol deosebit de important pentru asigurarea eficienţei instituţiei
publice şi realizarea misiunii sociale a acesteia.

2.17. Eficacitatea în sectorul public


Foarte mulţi specialişti străini consideră că nu se poate vorbi de eficienţă fără
eficacitate pentru că “este mult mai important să realizezi bine ceea ce ţi-ai propus -
eficacitatea - decât să realizezi bine altceva – eficienţa”.
Totodată se afirmă că relaţia dintre eficacitate şi eficienţă este una de parte-
întreg, eficacitatea influenţând în mod direct eficienţa, în special pe cea a
personalului, fiind chiar un element intrinsec al acesteia. Mai mult se poate spune că
eficacitatea este un atribut al omului şi are sursa în personalitatea, cunoştinţele,
raţiunea funcţionarilor publici, dar şi în relaţiile dintre ei.

18
Costea M., Introducere în administraţia publică, p.44-46
Atât eficacitatea ca element intrinsec al eficienţei personalului, cât şi aceasta
din urmă au o mare importanţă pentru eficienţa de ansamblu a sectorului public.
Pentru că nu e posibilă organizarea raţională şi funcţionarea eficientă a sectorului
public fără personal deosebit de eficient şi eficace totodată. Altfel spus, eficienţa şi
elementul ei intrinsec - eficacitatea - sunt caracteristici esenţiale şi indispensabile ale
muncii funcţionarului public.
Lipsita de aceste caracteristici, munca fiecărui funcţionar public în parte ar
influenţa negativ activitatea de ansamblu a instituţiei şi/sau autorităţii. Mai mult, ar
pune în pericol însăşi atingerea obiectivului fundamental al instituţiei publice:
satisfacerea interesului public.
Ca urmare, este necesară concentrarea atenţiei managerilor publici asupra
performanţelor resurselor umane, creştere care va influenţa în mod evident eficienţa
utilizării resurselor materiale şi financiare şi eficienţa de ansamblu a instituţiilor şi
autorităţilor publice.
Din păcate mulţi specialişti în probleme de reformă consideră că pentru
reforma administraţiei publice este suficientă reglementarea juridică a activităţii
acesteia, a principalelor aspecte, fără să se înţeleagă ca un cadru juridic valorează
foarte puţin dacă nu sunt suficienţi funcţionari publici care să-l valorifice prin munca
lor. Mulţi manageri publici din sectorul public din ţara noastră nu înţeleg faptul că
pentru reforma sistemului administrativ nu este suficientă completarea şi
perfecţionarea cadrului normativ, crearea unui cadru instituţional corespunzator şi nici
chiar elaborarea unor programe referitoare la recrutarea, planul carierei, formarea
specializată, standardele şi controlul asupra performanţelor funcţionarilor publici. Este
nevoie de mai mult, şi anume: de o noua perspectiva asupra concepţiei despre
funcţionarii publici şi rolul lor în sistemul administrativ, o nouă abordare a activităţii
acestora prin prisma conceptelor de eficienţă şi eficacitate, căci acestea sunt
elementele indispensabile ale succesului schimbărilor.

2.18. Organizarea structurală în instituţiile şi autorităţile publice


În instituţiile şi autorităţile publice din sistemul administrativ din ţara noastră
prin cadrul legislativ de la nivel central se stabileşte structura organizatorică, care
devine astfel obligatorie, ea nu poate fi adaptată sau modificată pe altă procedură
decât cea prin care a fost stabilită iniţial. Apare astfel un paradox care explică multe
din blocajele sistemului administrativ şi care este o consecinţă a gradului ridicat de
centralizare a sistemului administrativ din România. Deşi aceste structuri ar trebui să
servească drept cadru de desfăşurare a activităţilor prin care se realizează şi furnizează
serviciile publice, putând fi adaptate în funcţie de intensitatea şi amploarea cererilor
de diferite servicii ce apar în sistem, totuşi în practică acest lucru nu este posibil.
Doar procedura legală este cea prin care pot fi aduse modificări structurilor
organizatorice din instituţiile şi autorităţile publice integrate în sistemul administrativ
din ţara noastră.
Acest mod depăşit de înţelegere a rolului unei structuri organizatorice atrage
foarte multe disfuncţionalităţi cu consecinţe directe asupra proceselor de management
şi de execuţie din instituţiile şi autorităţile publice limitând semnificativ capacitatea
administrativă a acestora de a-şi realiza misiunea socială pentru care au fost
constituite.
Acesta este unul din multele exemple de încalcare a unui principiu
fundamental declarat în lege, acela al autonomiei.
Postul este componenta structurală de bază alcatuită din ansamblul
obiectivelor, sarcinilor, competenţelor şi responsabilităţilor desemnate pe anumite
perioade fiecărui funcţionar public.
Deoarece postul reprezintă „celula” de bază a structurii unei institutii şi/sau
autorităţi publice, sunt prezentate toate elementele componente ale acestuia, respectiv:
obiectivele postului, sarcinile, competentele şi responsabilităţile ce revin fiecărui post.
Obiectivele postului reprezintă scopurile determinate în timp şi chiar
cuantificate pe care le are de realizat titularul postului. Aceste obiective se regăsesc în
sistemul piramidal de obiective al instituţiei/autorităţii ca obiective ale funcţionarilor
publici şi titularilor de funcţii publice de conducere şi de execuţie, care sunt fie
funcţionari publici, fie reprezentanţi ai politicului.
Obiectivele posturilor asigură prin realizarea şi agregarea lor succesivă şi
ascendentă realizarea obiectivului fundamental al managementului public. Deoarece
obiectivele postului arată practic rolul titularului de post în realizarea obiectivelor de
ansamblu ale instituţiei/autorităţii publice, ele justifică existenţa, menţinerea sau
eliminarea postului din structura organizatorică a instituţiei publice. Dacă nu sunt
determinate obiective clare, concise, cuantificabile şi determinate în timp pentru
fiecare dintre posturile din structura organizatorică, practic nu se justifică existenţa în
structura organizatorică a respectivelor poziţii.
Obiectivele postului care devin obiective individuale ale titularului de post pot
fi realizate de acesta prin intermediul celorlalte componente ale structurii postului,
respectiv: sarcini, competenţe, responsabilităţi.
Un act normativ, oricât de bine fundamentat ar fi, el rămâne la un grad destul
de ridicat de generalitate. Acesta ar trebui să reprezinte doar baza de raportare a
managerilor publici, atunci când determină configuraţia structurii organizatorice într-o
instituţie/ autoritate publică, asigurându-se astfel o particularizare a acestui cadru la
situaţii şi contexte specifice identificate în aceleaşi domenii sau în unităţi
administrativ-teritoriale distincte, cu nevoi sociale generale, dar şi specifice.
Competenţa organizatională conferă titularului de post un anumit grad de
autoritate formală. În instituţiile şi autorităţile publice se disting două forme ale
autorităţii formale:
- ierarhică, de regulă exercitată de către instituţii/autorităţi publice, şi
funcţionari publici situaţi pe niveluri ierarhice superioare în structura sistemului
administrativ;
Autoritate formală pot avea guvernul, autorităţile care reprezintă guvernul în
unitatea administrativ-teritorială. Aceasta poate fi numită autoritate formală de sistem.
Există însă şi o a doua formă de autoritate formală care se manifestă la nivelul
componenţei structurale post, respectiv autoritatea formală conferită de structura
postului.
Autoritatea formală ierarhică se concretizează în acte normative, programe de
acţiuni iniţiate de reprezentanţii formaţiunilor politice, decizii politice, decizii
administrative etc.
- funcţională, de regulă exercitată asupra unor funcţionari publici din
compartimente funcţionale implicaţi în diferite activităţi.
Autoritatea funcţională se materializează în proceduri, metodologii, proiecte
de acte normative care exprimă cum trebuie executate diferite activităţi sau
implementate anumite decizii administrative. Şi această formă de autoritate se
exprimă la nivelul postului. Autoritatea funcţională a postului arată practic cum
trebuie executate sarcinile, până la ce nivel are dreptul să acţioneze titularul postului
pentru a realiza obiectivele postului.
Alături de autoritatea formală, titularii de posturi trebuie să aibă un grad
corespunzător de competenţă pentru a realiza obiectivele postului.
Există două forme de competenţă:
- o competenţă profesională exprimată de nivelul de pregătire, experienţa,
talentul, abilităţile titularului de post, calităţile, cunoştinţele, aptitudinile şi
deprinderile acestuia care îl susţin în procesul de realizare a obiectivelor postului;
- o competenţă managerială pentru posturile integrate în structura de
conducere a instituţiei/sau autorităţii publice.
Autoritatea formală atribuită trebuie însoţită de prestigiul profesional
dobândit, ca urmare a exercitării competenţei profesionale de către titularul de post.
Între toate elementele postului trebuie să existe un echilibru permanent.
Conţinutul postului trebuie abordat într-o perspectivă dinamică, flexibilă, acesta
trebuie adaptat în funcţie de schimbările care intervin în sistemul de nevoi sociale
generale şi specifice, de modificările în componentele unităţilor administrativ-
teritoriale, de schimbările în contextul intern şi internaţional.
Funcţia publică ca şi concept poate fi abordată din două perspective: cea
legislativă şi cea managerială. Deşi cele două nu se elimina, dimpotrivă sunt ca şi
continut perfect compatibile, exista o serie de diferenţe în perceperea conceptului de
către jurişti şi de către specialiştii în domeniul managementului public.
Din punctul de vedere al specialiştilor în drept administrativ, funcţia publică
reprezintă ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor stabilite de autoritatea sau
instituţia publică, în temeiul legii, în scopul realizării competenţelor sale.
Principiile care stau la baza exercitării funcţiilor publice sunt:
- asigurarea tuturor activităţilor efectuate de funcţionarii publici să fie
promptă, eficientă, liberă de prejudecăţi, corupţie, abuz de putere şi presiuni politice;
- selectarea funcţionarilor publici exclusiv după criteriul competenţei;
- egalitatea şanselor la intrarea şi la promovarea în corpul funcţionarilor
publici;
- stabilitatea funcţionarilor publici.
Legea privind statutul funcţionarului public, de altfel, defineşte funcţionarul
public ca „persoana numită într-o funcţie publică” iar totalitatea funcţionarilor publici
din autorităţile şi instituţiile publice constituie corpul funcţionarilor publici.
Din perspectiva specialiştilor în domeniul managementului public, funcţia
publică aşa cum aceasta este prezentată de jurişti, are un accentuat caracter limitativ,
îngrădind semnificativ flexibilitatea unei structuri şi gradul de autonomie al acesteia,
ceea ce contravine principiilor fundamentale ale managementului public.
Câteva argumente pot fi formulate în acest sens:
- funcţia publică nu poate să reprezinte doar un ansamblu de atribuţii şi
responsabilităţi stabilite de autoritatea sau instituţia publică în temeiul legii. Funcţia
publică fiind un element de generalizare a posturilor asemănătoare din punctul de
vedere al ariei de cuprindere a autorităţii şi responsabilităţii. Autoritatea formală
corespunzatoare funcţiei publice îi conferă titularului acesteia dreptul de a lua anumite
decizii administrative şi de management sau de a acţiona în calitatea sa de funcţionar
public de execuţie.
- scopul funcţiei publice nu poate să fie realizarea competenţelor acesteia, ci în
cel mai bun caz realizarea unor obiective clar, concis şi riguros determinate derivate
din sistemul de nevoi generale şi specifice de interes public sau administrativ. Dacă
am restrânge conţinutul funcţiei publice la scopul prezentat de lege, respectiv
realizarea competenţelor, atunci am deduce ca titularul funcţiei publice are drept scop
exercitarea puterii şi nu preocuparea pentru satisfacerea intereselor publice generale şi
specifice aferente funcţiei publice de conducere sau de execuţie pe care o ocupă.
Funcţia publică reprezintă factorul de generalizare al unor posturi
asemănătoare din punctul de vedere al ariei de cuprindere a autorităţii şi
responsabilităţii.
De exemplu, funcţiei publice de director îi corespunde în cadrul instituţiei sau
autorităţii publice un număr variabil de posturi, 4-6 sau chiar mai mult, în funcţie de
dimensiunile şi caracteristicile activităţii. Dacă funcţia publică exprimă, în acest caz,
întinderea autorităţii şi responsabilităţii unui director în general, posturile se
individualizează la nivelul fiecărui loc de muncă prin intermediul elementelor
specifice prezentate deja: obiective, atribuţii, sarcini.
Specialiştii în domeniul managementului public consideră că într-o instituţie
publică sau autoritate trebuie să existe atâtea funcţii publice câte sunt necesare pentru
a servi satisfacerii interesului public. Practic nu legea trebuie să precizeze care sunt
funcţiile publice ce se pot constitui într-o instituţie sau autoritate, ci raţionamentul
logic este următorul: o funcţie publică se constituie, se menţine sau se desfiinţează
doar dacă situaţiile concrete specifice determină astfel de modificări. Funcţiile publice
nu trebuie să existe în structura dacă nu există nevoi identificate şi obiective
determinate, în sensul integrării sau eliminării lor din structura. Mai mult decât atât,
numărul de funcţii publice şi de posturi în structura organizatorică a autorităţii şi
instituţiei publice sunt şi ele determinate de nevoi obiective si nu poate fi stabilit de o
autoritate sau instituţie publică situată pe un nivel ierarhic superior. Aceasta poate în
cel mai bun caz doar să avizeze acest număr după o analiză managerială complexă,
respectând principiile fundamentale ale managementului public. Impunerea unui
număr de posturi şi funcţii publice, dar şi a unui tip de post sau funcţie publică face ca
instituţiile şi autorităţile publice să se transforme în instituţii şi autorităţi comandate,
cărora niciodată atâta vreme cât li se limitează autonomia managerială în conceperea
structurii, nu li se poate invoca lipsa de capacitate administrativă, de competenţa
managerială şi de funcţionari publici corespunzători din punct de vedere cantitativ, ca
număr de posturi şi funcţii publice, dar şi calitativ, ca pregătire.
În accepţiunea specialiştilor în domeniul managementului public, funcţiile
publice trebuie să fie determinate de nevoi interne şi externe sesizate de managerii
publici, care au competenţa profesională şi managerială ca, în condiţiile cadrului
legislativ existent, să determine elementele organizării procesuale şi structurale şi,
practic să stabilească o configuraţie internă de care sunt răspunzători, pe o perioadă
determinată pe care au fost stabilite obiective manageriale clare, concise şi
necontradictorii.
O categorie aparte de funcţii publice identificate în sistemul administrativ o
reprezintă funcţiile de demnitate publică, care cel mai adesea se află sub incidenţa
politică. Acestea sunt constituite pe nivelurile superioare ale structurilor sistemului
administrativ şi sunt ocupate prin numire de către reprezentanţi ai politicului.
Aceste funcţii de demnitate publică nu pot fi ocupate de funcţionari publici de
carieră, dar sunt accesibile nu numai politicienilor, ci şi persoanelor agreate în mediul
politic fie pentru performanţele profesionale deosebite obţinute în cariera proprie, fie
pentru a susţine punerea în aplicare a programelor politice ale partidelor care obţin
majoritatea în alegeri şi formează împreună cu unele partide minoritare echipa de
guvernare pe o perioadă determinată.
Spre deosebire de celelalte categorii de funcţii publice, acestea din urmă nu
sunt limitate ca număr de cadrul legislativ, ele rămân la latitudinea reprezentanţilor
politicului. Prin urmare, structurile organizatorice ale instituţiilor şi autorităţilor
publice de la nivel central şi chiar local pot fi dotate cu un număr determinat de
reprezentanţi politici de astfel de funcţii de demnitate publică. De menţionat că
aceasta categorie de funcţii reuneşte: secretari de stat, subsecretari de stat, miniştri,
miniştri adjuncţi, preşedinţi de agenţii, preşedinţi ai autorităţilor judecătoreşti etc.
Pentru aceasta categorie de funcţii de demnitate publică nu se determină în mod clar
competenţele, responsabilităţile şi sarcinile titularilor. Baza de raportare a acestora o
reprezintă cadrul legislativ general şi specific elaborat şi publicat special pentru
instituţia sau autoritatea pentru care a fost înfiinţată funcţia de demnitate publică
respectivă.
O altă categorie distinctă de funcţie publică este cea ocupată de reprezentanţii
politici. Funcţia publică ocupată de reprezentanţii politici este acea funcţie ce revine
în mod direct politicienilor care au candidat în procesul electoral la ocuparea unor
astfel de funcţii, fie direct, fie pe listele unui partid politic, a cărui doctrină o agreează.
Exemple de astfel de funcţii publice de conducere ocupate de reprezentanţi ai
politicului: Preşedintele României, primarul, preşedintele consiliului judeţean,
consilierul local.
Nici pentru aceasta categorie de funcţii publice nu sunt definite clar
competentele, responsabilităţile şi sarcinile titularilor, ele ramân la latitudinea
fiecăruia, neexistând altă bază de raportare pentru evaluare decât promisiunile sau
angajamentele scrise lansate de fiecare în campaniile electorale.
Toate categoriile de funcţii prezentate sunt funcţii publice a căror existenţă în
structura organizatorică este finanţată din bugetele publice, însă în ceea ce priveşte
sarcinile, competenţele şi responsabilitatile aferente, acestea sunt determinate doar
pentru câteva. Cele care au un grad mai redus de competenţe manageriale, deoarece în
sistemul administrativ din ţara noastră, ultimele două categorii îşi alocă o serie de
competenţe manageriale sporite, dominând conţinutul funcţiilor publice ocupate de
funcţionarii de cariera, a căror autonomie managerială şi responsabilitate sunt serios
afectate.
În toate statele democratice există o separaţie clară a acestor categorii de
funcţii publice, dar şi o delimitare clară a rolului şi limitelor de penetrare a fiecărei
categorii în sistem, astfel încât funcţionalitatea mecanismelor manageriale necesare
realizării misiunii sociale a instituţiilor şi autorităţilor publice să nu fie afectate, iar
sistemul să-şi păstreze integritatea şi gradul de flexibilizare a structurii absolut
necesare.
În contextul actual, devin absolut necesare corecţii importante în ceea ce
priveşte aria de cuprindere a autorităţii şi responsabilităţii de către funcţiile de
demnitate publică şi de către cele ocupate de reprezentanţii politici, altfel există deja
pericolul evident al politizării şi destabilizării unui sistem tocmai datorită deficienţelor
majore existente în modul de concepere şi funcţionare a structurilor organizatorice din
institutiile şi autorităţile publice din ţara noastră.
Nu trebuie uitat ca sistemul administrativ dintr-o ţară reprezintă coloana
vertebrală a acestuia, iar modul de constituire şi funcţionare a fiecărei componente
organizatorice influenţează decisiv starea de sănătate a sistemului în ansamblul lui şi a
sectorului public, în general.
Compartimentele sunt componente rezultate din agregarea unor posturi şi
funcţii publice cu continut similar şi/sau complementar.
Compartimentul într-o instituţie sau autoritate publică reuneşte un grup de
funcţionari publici sau de angajaţi cu contract de muncă implicaţi în desfăşurarea unor
activităţi relativ omogene, care au o pregătire specială în domeniul tehnic, economic,
social, sănătăţii, administrativ etc., corespunzător profilului instituţiei sau autorităţii
publice, care utilizează metode şi proceduri adecvate pentru realizarea unor obiective,
desfăşoară activitatea în acelaşi spaţiu şi sunt subordonate nemijlocit unui titular de
funcţie publică de conducere.
Exista o pondere ridicata a compartimentelor funcţionale în interiorul
structurii unui sistem administrativ. Compartimentele funcţionale predomină în
structurile organizatorice ale ministerelor, agenţiilor, direcţiilor generale,
Parlamentului, administraţiilor prezidenţiale etc. În sistemele administrative
centralizate se observă o delimitare clară între cele două categorii de compartimente,
există chiar o specializare a fiecărei categorii, ceea ce în practică alimentează un
dezechilibru între cel care fundamentează şi ia decizia administrativă –
compartimentul funcţional şi cel care execută conţinutul deciziei administrative –
compartimentul funcţional, situaţie deosebit de delicată care contribuie la întarirea
caracterului birocratic al activităţii desfăşurate în compartimentele funcţionale.
În accepţiunea specialiştilor în domeniul managementului public respectarea
principiilor fundamentale ale managementului public necesită o riguroasă determinare
a numărului şi structurii compartimentelor operaţionale şi funcţionale, astfel ca să
existe un grad ridicat de funcţionalitate şi o orientare a conţinutului activităţii
desfăşurate în cadrul lor către ceea ce piaţa serviciilor aşteaptă.
Este necesară determinarea numărului optim de compartimente funcţionale şi
operaţionale pentru a se mentine un grad acceptabil de birocratizare a structurii şi
implicit a serviciilor publice oferite de autorităţi şi instituţii publice.
Instituţiile şi autorităţile publice fac parte dintr-un sistem social-administrativ.
Existenţa sistemului determină în mod evident şi existenţa relaţiilor, a legăturilor între
toate elementele acestuia, pentru a exista o coeziune şi o coerenţa absolut necesare
îndeplinirii misiunii sociale pe care o au majoritatea instituţiilor şi autorităţilor
publice. În acest context se identifică un alt concept şi un alt criteriu de clasificare a
relaţiilor în sectorul public: relaţiile administrative.
Relaţiile administrative sunt legăturile care se stabilesc între toate
componentele sistemului socio-administrativ care asigură integritatea şi coeziunea
acestuia în procesul de realizare a obiectivului fundamental al managementului
public.
În sistemul administrativ din România există instituţii şi autorităţi atât la nivel
naţional, cât şi la nivel local care sunt specializate în efectuarea controlului asupra
modului în care funcţionează instituţiile şi autorităţile publice, asupra gradului în care
acestea răspund unor nevoi sociale generale şi specifice.
În instituţiile şi autorităţile publice din România, numărul de niveluri ierarhice
în acelaşi tip de instituţie sau autoritate este acelaşi, deoarece sistemul se orientează în
primul rând după conţinutul cadrului legislativ şi abia în ultimul rând după nevoile
interne. Astfel sunt numeroase instituţii şi autorităţi administrative în ţara noastră care
au structuri similare, în timp ajungându-se chiar la identificarea unui prototip de
structură cu număr identic de niveluri ierarhice şi configuraţie aproape identică.
Aceasta demonstrează gradul redus de înţelegere a rolului structurii organizatorice, în
general, a numărului de niveluri ierarhice, în special, implicaţiile majore pe care
acestea le au asupra funcţionalităţii structurii şi viabilităţii manageriale a instituţiei
sau autorităţii publice.
În instituţiile şi autorităţile publice cu număr mare de niveluri ierarhice pe care
le întâlnim în special în administraţia publică centrală din ţara noastră, principalele
probleme care apar sunt:
- dificultăţi în procesul de comunicare, ceea ce determinî frecvenţa mare a
distorsiunilor, filtrajelor şi redundanţelor, dar şi supraîncărcări ale canalelor
sistemului informaţional;
- creşterea duratelor proceselor de fundamentare a deciziilor de management şi
a deciziilor administrative;
- consum mare de timp şi resurse materiale şi financiare;
- fluxuri şi circuite informaţionale lungi;
- dificultăţi în implementarea deciziilor de management şi administrative etc.
Se recomandă structurile organizatorice plate cu număr mic de niveluri
ierarhice şi cu dezvoltare corespunzătoare pe orizontală, deoarece acestea facilitează
buna comunicare şi integrare a componentelor structurale în sistemul de management
al instituţiei sau autorităţii publice.
Ponderea ierarhică reprezintă numărul persoanelor conduse nemijlocit de un
titular de funcţie publică sau de un reprezentant politic ales într-o funcţie publică.
Mărimea ponderii ierarhice este influenţată de numărul de niveluri ierarhice cu
care se află în raport invers proporţional. Ponderea ierarhică este componenta
structurală care conferă ordine în cadrul structurii organizatorice a instituţiei sau
autorităţii publice. Astfel, o supradimensionare a ponderii ierarhice îngreunează
semnificativ coordonarea şi controlul activităţilor desfăşurate în instituţiile publice, în
timp ce o subdimensionare determină amplificarea nejustificată a costului structurii
organizatorice. În instituţiile şi autorităţile publice, ponderea ierarhică creşte pe
verticala structurilor organizatorice către nivelurile inferioare.
Dimensiunea ponderii ierarhice alături de numărul de niveluri ierarhice şi tipul
de relaţii organizatorice reprezintă principalii parametri de caracterizare a tipului de
structură organizatorică şi a implicaţiilor pe care aceasta le are asupra celorlalte
componente ale sistemului de management din instituţiile şi autorităţile publice.

2.19. Noul management public şi misiunea instituţiilor publice în acest


context
Modelul tradiţional de abordare a administraţiei publice nu numai că nu mai
este unul potrivit pentru sectorul public, dar se simte tot mai mult nevoia unei
schimbări majore în instituţiile publice, prin care valorile de baza ale Noului
management public să poată fi dezvoltate şi implementate.
2.19.1. Sistemul de valori fundamentale ale noului management public
Chiar dacă în ceea ce priveşte conţinutul valorilor de bază există încă mai
multe accepţiuni, totuşi în timp s-a conturat un punct de vedere unanim acceptat în
ţările dezvoltate, cel referitor la necesitatea renunţării la unele elemente ale gândirii
birocratice, considerată mult timp ca modalitatea ideală de organizare a unui sistem
administrativ şi a componentelor acestuia.
Această schimbare fundamentală, aşa cum afirma şi Owen Hughes, în lucrarea
“Public Management and Administration”, dincolo de numeroasele probleme apărute
odată cu declanşarea ei, pare să fie una ireversibilă, care va marca o nouă perioadă de
dezvoltare a ştiintei managementului public şi de reformare a sistemelor de
management public din toate ţările”.
Cercetările teoretice, dar în special cele cu caracter practic, au demonstrat din
plin necesitatea şi oportunitatea unor schimbări fundamentale în domeniul
managementului public.
Primele elemente ale noului curent în domeniul managementului public au fost
identificate în Statele Unite ale Americii, după alegerea lui Ronald Reagan ca
Preşedinte în 1980 şi în Marea Britanie odată cu preluarea mandatului de prim
ministru de către d-na Margaret Thatcher.
Abordarea conducerii în sectorul public în general, şi în domeniile integrate în
acesta, în special, a cunoscut după anii ‘90 mai multe forme de exprimare.
Pollitt, în 1990 a numit noul curent „managerialism”, Hood, în 1991 prezenta
conţinutul unei noi abordări numită „noul management public”, în 1992 Lan şi
Rosenbloom prezentau dintr-o perspectivă specifică „orientarea către piaţă a
administraţiei publice”. În acelaşi an, Barzelay a reunit punctul său de vedere sub
titulatura: „paradigma postbirocratică”, pentru ca imediat să apară reacţia din partea
lui Osborn şi Gaebler exprimată ca „guvernarea antreprenorială”.
Dincolo de această varietate de forme de exprimare, la o analiză atentă a
conţinutului noului management public se constată importante puncte de vedere
comune:
- atenţie deosebită acordată fundamentării şi realizării obiectivelor;
- accentul pus pe responsabilitatea individuală a managerilor publici pentru
realizarea obiectivelor;
- creşterea gradului de autonomie şi flexibilitate managerială;
- introducerea indicatorilor de performanţă pentru măsurarea gradului de
realizare a obiectivelor fundamentale şi individuale;
- integrarea în gândirea managerială a celor „3E”, însemnând economie,
eficienţă şi eficacitate;
- orientarea către piaţă şi deplasarea centrului atenţiei de la modul de
desfăşurare a proceselor asupra gradului în care, prin rezultatele oferite, nevoile
sociale sunt satisfăcute.
Noul model al managementului public surclasează efectiv modelul tradiţional
al administraţiei publice şi, în mod inevitabil, mai devreme sau mai târziu, viitorul în
sectorul public va fi în totalitate dominat de noile valori manageriale promovate atât
în teorie, cât şi în practică. Noua abordare schimbă semnificativ modul de
desfăşurarea a activităţii în instituţiile publice şi totodată rolul managerului public şi
funcţionarilor publici de execuţie. Activitatea lor va fi determinată de noile
coordonate ale managementului public, respectiv, obiectiv, rezultate, responsabilitate
pentru nivelul performanţelor, creativitate şi inovare şi nu de rutină şi tradiţionalismul
specifice activităţilor administrative.

2.19.2. Coordonate ale misiunii instituţiilor publice în contextul Noului


management public
Misiunea unei instituţii publice reprezintă un ansamblu de orientări
fundamentale privind:
- produsele şi serviciile publice oferite pentru satisfacerea nevoilor generale şi
specifice;
- segmentul de piaţă din sectorul public căruia li se adresează;
- nivelul administrativ;
- unitatea administrativ-teritorială şi colectivitatea locală unde sunt oferite
serviciile;
- mijloacele tehnice folosite pentru producerea şi furnizarea lor;
- viziunea generală a reprezentanţilor managementului instituţiei publice în
legătură cu funcţionarii publici, de sectorul public şi de particularităţile unităţii
administrativ-teritoriale în care îşi desfaşoară activitatea.

2.19.3. Abordări recente în managementul public internaţional şi


oportunitatea adaptării şi implementării lor în instituţiile publice din România
În ultimii ani au fost declanşate o serie de mutaţii importante în domeniul
managementului public. Faptul este absolut normal, dacă luăm în considerare
elementele noi promovate de specialiştii în domeniu. Acestea redefinesc semnificativ
cadrul de desfăşurare a proceselor de management şi de execuţie din instituţiile
publice, valorile, modul de exprimare şi de evaluare a performanţelor obţinute de
managerii publici şi de executanţi.

2.20. Profesionalizarea managementului public


Complexitatea mediului social, politic, economic din diferite ţări ca de altfel şi
dinamismul schimbărilor intervenite în instituţiile publice au determinat declanşarea
în ţările dezvoltate a unui proces de profesionalizare a managementului public,
desigur în condiţiile în care s-au asigurat premisele ştiinţifice, informaţionale, umane
şi tehnico-materiale necesare.
Profesionalizarea managementului public constă într-un proces amplu de
atragere, selecţie şi creare în cadrul instituţiilor publice a unui corp de funcţionari
publici specializat în domeniul managementului public, care să exercite funcţiile
managementului public, să aplice metode, tehnici şi abordări, care să conducă la
obţinerea în instituţiile publice a unor performanţe deosebite răspunzând aşteptărilor
celorlalte instituţii din cadrul aparatului administrativ şi cetăţenilor.
Managementul public are ca obiectiv fundamental satisfacerea cerinţelor şi
nevoilor generale ale membrilor societăţii.
Procesul de realizare a lui este puternic influenţat de conţinutul cadrului
legislativ şi de gradul de profesionalizare a politicienilor, a titularilor de posturi şi
funcţii publice de conducere şi de executie, care desfăşoară activitate în cadrul
sistemului.
În acest scop, în toate ţările dezvoltate înainte de declanşarea procesului
reformelor în sectorul public una din schimbările majore a vizat crearea şi dezvoltarea
unui corp profesionist de funcţionari publici, neutru din punct de vedere politic şi care
să-şi asume responsabilitatea atât pentru punerea în aplicare a cadrului legislativ, dar
mai ales în ceea ce priveşte realizarea obiectivului fundamental al managementului
public.
Formarea profesională şi perfecţionarea pregătirii profesionale a funcţionarilor
publici şi a personalului atras în instituţiile publice au devenit o necesitate stringentă
în multe din instituţiile publice din ţările dezvoltate.
În acest sens, primul pas a fost stabilirea clară a rolului şi a limitelor de
competenţă ale reprezentanţilor politicului în managementul public. Al doilea pas a
fost acceptarea faptului că profesionalizarea managementului public necesită o
redefinire a conţinutului activităţilor de formare şi perfecţionare a pregătirii
funcţionarilor publici. Al treilea pas a constat în declanşarea procesului de formare şi
dezvoltare a noului sistem de valori care, în cel mai scurt timp să conducă la obţinerea
unui nivel de performanţă în sectorul public, cel puţin la nivelul aşteptărilor
cetăţenilor din ţările respective.
Prin urmare, profesionalizarea managementului public este puternic
determinată de formarea şi perfecţionarea resurselor umane din instituţiile publice.
Aceste două activităţi influenţează semnificativ calitatea proceselor de management şi
de execuţie şi contribuie efectiv la realizarea obiectivului fundamental al
managementului public.
O analiză atentă asupra sistemelor de perfecţionare a resurselor umane din
sectorul public în ţările dezvoltate arată că există o mare varietate de preocupări în
acest sens, toate conducând însă către un obiectiv comun, acela al eficientizării
formării funcţionarilor publici pentru a sprijini realizarea câtorva schimbări
fundamentale necesare prin redefinirea strategiilor şi politicilor de personal.
Intensificarea activităţilor de formare şi de pregătire a resurselor umane din
cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice reprezintă doar primii doi paşi în procesul
amplu de profesionalizare a managementului public.
Profesionalizarea managementul public implică o pregătire deosebită a
titularilor de posturi şi funcţii publice de conducere şi în domeniile cu care
managementul public se află în interdependenţa permanentă, respectiv, domeniul
dreptului, politic şi administrativ.
În toate ţările democratice din Uniunea Europeană, tendinţa de
profesionalizare a managementului public a determinat mutaţii semnificative în
conţinutul politicilor administrative, instituţionale generale şi specifice domeniului
resurselor umane.
În marile democraţii occidentale procesul de profesionalizare a
managementului public a început cu redefinirea activităţii de selecţie a candidaţilor la
posturile şi funcţiile publice. Se urmăreşte identificarea celei mai bune persoane
pentru o carieră de funcţionar public şi, mai târziu, pentru funcţii speciale, şi nu
identificarea persoanelor agreate de reprezentanţii politici.
Profesionalizarea managementului public nu se poate realiza fără o
fundamentare adecvată a strategiilor şi politicilor de training în domeniul resurselor
umane. Este binecunoscut faptul că administraţiile occidentale alocă aproximativ 5 %
din costurile cu resursele umane pentru pregătirea acestora. Cele mai multe programe
de training au un caracter practic şi sunt bine articulate în conţinutul strategiilor
globale şi instituţionale.
În ultimii ani, realitatea a demonstrat că în toate ţările occidentale se identifică
o nevoie urgentă de instruire şi perfecţionare a pregătirii titularilor de posturi şi funcţii
publice de conducere, în mod deosebit în domeniul managementului public, pentru a-
şi însuşi metodele şi tehnicile de management moderne, pentru dezvoltarea abilităţilor
manageriale, dar şi informatice, pentru dezvoltarea gândirii strategice specifice şi
pentru extinderea abordării managementului public bazat pe performanţă.
Un alt obiectiv important vizează dezvoltarea sistemului carierei dându-se o
atenţie deosebită dezvoltării aptitudinilor şi experienţei persoanelor capabile încadrate
în autorităţile şi instituţiile publice. În timp, acestor categorii de persoane li se acordă
competente mai mari pentru a desfăşura o gamă variată de activităţi chiar şi în
instituţii sau autorităţi publice diferite pentru a crea un corp de funcţionari publici cu o
viziune sistemică şi un grad mai mare de flexibiliate.
Profesionalizarea managementului public presupune crearea şi dezvoltarea
permanentă a unui sistem unitar de training pentru funcţionarii publici şi pentru
reprezentanţii politicului propulsaţi în funcţii publice. Astfel de instituţii de training
există în toate ţările occidentale.
În Danemarca există trei mari coordonate ale procesului de modernizare a
managementului public. Prima este profesionalizarea managementului public prin
care se urmăreşte eficientizarea serviciilor publice şi a sistemului de furnizare a
acestora. A doua coordonată majoră este privatizarea serviciilor publice în vederea
rentabilizării acestora. A treia coordonată vizează salarizarea funcţionarilor publici în
funcţie de performanţele individuale obţinute şi de gradul de realizare al obiectivelor.
În Elvetia, profesionalizarea managementului public este puternic susţinută de
introducerea unui sistem specific de „indicatori specifici”, definiţi exclusiv pentru
reprezentanţii politicului integraţi în structura sistemului administrativ şi în
managementul public. Astfel, este posibilă măsurarea eficienţei sistemului condus şi a
eficacităţii celor care fundamentează decizii politice importante.
Un alt pas important pe care democraţiile occidentale l-au parcurs în ceea ce
priveşte profesionalizarea managementului public a fost motivarea funcţionarilor
publici pentru a deveni buni profesionişti.
Toate statele Uniunii Europene consideră dificil acest proces, deoarece se
recunoaşte că cei mai mulţi cetăţeni nu doresc „să-şi vadă banii din impozite cheltuiţi
pe salariile mari ale managerilor publici”.19 Pe de altă parte, se porneşte de la un
adevăr elementar, dar esenţial, şi anume de la faptul că fără o motivare
corespunzătoare a funcţionarilor publici, în general şi a celor cu funcţii de conducere,
în special, autorităţile şi instituţiile publice nu vor reuşi niciodată să atragă, să

19
Carta Verde. Politica de dezvoltare regională în România, Guvernul României şi Comisia
Europeană, Programul Phare
integreze şi să profesionalizeze resursele umane, să dezvolte un management public
profesionist bazat pe competenţă şi orientat către obţinerea de performanţe.
În sistemul de management public din România profesionalizarea
managementului public este absolut necesară dacă se doreşte orientarea sistemului
administrativ şi a statului nostru către valorile promovate în toate democraţiile
occidentale.
Etapele importante ale acestui proces sunt:
1. elaborarea unui studiu amplu de diagnosticare în domeniul resurselor
umane;
2. fundamentarea strategiei globale în domeniul resurselor umane în sectorul
public;
3. elaborarea strategiei globale şi a strategiei în domeniul resurselor umane în
administraţie şi în celelalte domenii de activitate din sectorul public;
4. pregătirea resurselor umane pentru implementarea strategiilor;
5. asigurarea climatului organizaţional;
6. implementarea strategiilor de resurse umane;
7. monitorizarea, evaluarea şi adaptarea strategiei globale şi a celei în
domeniul resurselor umane.
Efectele unei astfel de schimbări fundamentale în cadrul autorităţilor şi
instituţiilor publice din ţara noastră sunt:
- îmbunătăţirea semnificativă a calităţii deciziilor administrative;
- amplificarea funcţionalităţii la nivel de instituţie şi de sistem administrativ în
ansamblul lui;
- îmbunătăţirea calităţii serviciilor oferite instituţiilor şi cetăţenilor;
- îmbunătăţirea imaginii institutiilor publice şi a autorităţilor statului etc.
Iniţierea şi accelerarea profesionalizării managementului public în sectorul
public din ţara noastră reprezintă o premisă necesară în procesul reformei
administrative, care aşteaptă a fi implementată în autorităţile şi instituţiile publice de
la nivel central şi local.
Fără o profesionalizare a managementului public este foarte greu de crezut că
instituţiile publice şi autorităţile administrative vor ajunge la niveluri de performanţă
comparabile cu cele ale organizaţiilor similare din ţările dezvoltate. Doar pe bază de
vechime, fler, experienţă, orientare politică şi un nivel elementar de pregătire generală
nu se pot obţine rezultate concrete pozitive în procesul reformei şi este foarte greu de
crezut că instituţiile noastre publice se vor putea apropia într-un timp rezonabil de
performanţele sectorului public din marile democraţii occidentale.

2.21. Flexibilizarea managementului public


Multitudinea şi complexitatea schimbărilor manifestate în sectorul public, în
general, în sistemele administrative, în sfera serviciilor publice, în special, ca urmare a
influenţei factorilor exogeni instituţiilor publice, dar şi endogeni, au determinat
intensificarea procesului de adaptare permanentă a conţinutului managementului
public.
Flexibilizarea managementului public constă în crearea unui sistem de
conducere suficient de dinamic şi stabil care să asigure un echilibru între identitatea
unei instituţii şi/sau autorităţi publice, diferită de alta prin misiunea socială care îi
revine în cadrul sistemului şi prin schimbările semnificative care apar în mediul
extern al acesteia, respectiv în sfera economică, politică, administrativă, socială,
culturală etc.
Multidimensionalitatea acestei tendinţe a managementului public determină
existenţa mai multor tipuri de flexibilitate în cadrul instituţiilor şi autorităţilor publice:
- Flexibilitatea culturii organizaţionale constă în adaptarea permanentă a
sistemului intern de valori de bază dintr-o instituţie-autoritate publică, ca urmare a
modificărilor aparute în mediul organizaţional intern şi extern.
- Flexibilitatea organizatorică constă într-o remodelare permanentă a structurii
organizatorice a instituţiei-autorităţii publice în funcţie de schimbările determinate de
variabilele endogene sau exogene acesteia.
- Flexibilitatea informaţională constă într-un proces de structurare şi
îmbogăţire permanentă a conţinutului sistemului informaţional şi a procesului de
comunicare internă şi externă pentru a oferi, în timp util, informaţiile necesare
funcţionarilor publici de conducere sau de execuţie şi reprezentanţilor politicului
propulsaţi în structurile instituţiilor publice şi autorităţilor administraţiei de stat.
- Flexibilitatea decizională constă în adaptarea permanentă a conţinutului
deciziilor administrative la particularităţile mediului organizaţional intern şi extern,
dată fiind influenţa puternică pe care factorii exogeni o exercită asupra procesului
decizional din instituţiile publice.
- Flexibilitatea instrumentală sau metodologică presupune un proces continuu
de identificare, analiză, selecţie şi adaptare permanentă a metodelor şi tehnicilor
manageriale necesare tuturor categoriilor de funcţionari publici şi nu numai pentru
desfăşurarea proceselor de management şi de execuţie din instituţiile şi autorităţile
administraţiei de stat.
Se poate constata că prin aceasta tendinţă reprezentanţii managementului
public urmăresc să asigure un echilibru dinamic permanent între sistemul intern şi
mediul extern, prin care instituţia şi autoritatea publică dobândeşte premisele necesare
realizării obiectivelor previzionate stabilite.
Fără îndoială că tendinţa de flexibilizare presupune un management public
profesionist, care să aibă capacitatea de a sesiza necesitatea şi conţinutul schimbărilor,
dar şi abilitatea managerială de a adapta vechiul sistem la noile condiţii, astfel încât
obiectivele instituţiilor şi ale autorităţilor publice să fie realizate.
Experienţa managerilor publici a condus, de altfel, la confirmarea unui adevăr
elementar şi esenţial, anume că nu există un model universal valabil de succes, care să
poată fi preluat şi aplicat într-o instituţie publică şi/sau autoritate administrativă.
Misiunea managerilor publici este aceea de a sesiza modificările de conţinut
ale variabilelor organizaţionale interne şi externe, intensitatea acestora şi de a adapta
permanent sistemul de management din instituţiile publice şi autorităţile
administraţiei de stat la un context specific unei perioade. Pentru aceasta, managerii
publici pot îmbina propria experienţă şi pregătire cu experienţa altor manageri publici
şi cu noile concepte, metode, tehnici şi tehnologii informaţionale puse la dispoziţie de
specialiştii din diverse domenii.
Deşi această tendinţă a managementului public ar trebui să facă parte
integrantă din gândirea managerială a oricărui titular de funcţie publică de conducere
sau reprezentant al politicului propulsat în sistem, din păcate, în contextul românesc,
ea este destul de puţin acceptată ca necesitate şi foarte puţin aplicată.
Paradoxal, în ţara noastră se constată că organizaţiile din sectorul public au un
grad destul de redus de flexibilitate, dar în acelaşi timp numeroase schimbări au
marcat semnificativ în timp conţinutul managementului public.
În sistemul administrativ din ţara noastră există percepţia, greşită de altfel,
potrivit căreia flexibilitatea managementului public poate fi acceptată doar până la
limita precizată de lege, neglijându-se un aspect elementar, dar esenţial şi anume acela
ca instituţia publică şi autoritatea statului trebuie să funcţioneze în acelaşi timp ca
parte a unui întreg (sistemul administrativ) şi ca entitate distinctă, în serviciul altor
instituţii sau autorităţi şi al cetăţenilor. Din această perspectivă, reprezentanţii
managementului public trebuie să determine misiunea organizaţiei şi propriile
obiective integrate în sistem, în ansamblul lui, şi să modeleze, în funcţie de variabilele
situaţionale, componentele sistemului de management, astfel încât ţelurile propuse să
fie realizate.
Din păcate, în instituţiile şi autorităţile publice din ţara noastră apare evidentă,
în cele mai multe cazuri, formalizarea excesivă a schimbărilor în sistemul de
management public şi caracterul teoretic al acestora, de altfel o rezultantă firească a
unei percepţii generalizate.
Funcţionarii publici de carieră nu sunt stimulaţi să aibă iniţiative în procesul
schimbărilor organizaţionale, aşteptând ca, de cele mai multe ori, propunerile să apară
de la titularii funcţiilor publice de conducere sau frecvent să fie formulate de
reprezentanţii politicului.
Flexibilizarea managementului public în institutiile publice din România nu
poate fi realizată prin acte normative, universal valabile referitoare la structura
organizatorică sau la procesul decizional, prin imixiuni ale autorităţilor centrale sau
prin ordine ministeriale. Soluţia constă în „însănătoşirea sistemului“, tratându-l din
interior prin îmbunătăţirea capacităţii manageriale a instituţiilor publice, prin numirea
pe posturile şi funcţiile publice a unor funcţionari publici de carieră, pregatiţi să
devină manageri publici profesionişti cu obiective individuale, sarcini, competenţe şi
responsabilităţi riguros determinate.
Cap. III: Accesarea de către autorităţile administraţiei
publice locale a fondurilor europene nerambursabile

3.1. Consideraţii generale


Capitolul îşi propune stabilirea unor modalităţi eficiente prin care, pe de-o
parte autorităţile administraţiei publice locale să aplice corect în competiţiile pentru
obţinerea de fonduri strucurale nerambursabile ale Comisiei Europene, iar pe de altă
parte aceste autorităţi administrative să gestioneze eficient fondurile obţinute, pe baza
de participaţie şi transparenţă, implicând toţi actorii sociali, în genere, şi în special
organizaţiile nonguvernamentale.
Deşi fondurile europene nerambursabile reprezintă resurse importante pentru
autorităţile publice judeţene, în special în vederea completării fondurilor pentru
investiţii, acestea nu s-au dovedit foarte eficiente în a le accesa şi nici în a le gestiona.
O parte din acest eşec se datorează instituţiilor publice, o altă parte ţine de prestaţia
altor actori implicaţi. Capitolul îşi propune să stabilească care sunt cauzele
ineficacităţii autorităţilor administraţiei publice în gestionarea fondurilor euroepene
(pornind de la ipotezele: lipsa voită de transparenţă, resurse umane insuficient
pregătite în acest sens şi demotivate, dotarea logistică precară, slaba interrelaţionare
cu reprezentanţii societăţii civile şi cu organizaţiile nonguvernamentale, care sunt
mult mai aproape ca şi sferă de cunoaştere de interesul specific al colectivităţilor
locale). Lipsa spirirtului antreperenorial din administraţia românească poate determina
şi ea latenţă în iniţiativa atât de necesară în contextul austerităţii bugetare existente.
Această lipsă se transpune şi în absenţa culturii parteneriatului între autorităţile
publice locale care ar putea reprezenta un avanataj în atragerea de fonduri externe.
Deşi structurile ONG-urilor sunt foarte flexibile, autorităţile administraţiei publice nu
încheie parteneriate cu acestea decât în manieră formală, în timp ce fondurile
europene nerambursabile se cheltuie fără responsabilitate. Se propun măsuri de
îmbunătăţire şi eficientizare a acestor aspecte, prin activităţi specifice de
conştientizare (metode moderne de dialog şi comunicare) atât a autorităţilor locale cât
şi a celorlalte ONG-uri (mai precis, activarea reală a celor două laturi ale
parteneriatelor necesare derulării fondurilor).
Analizând actorii implicaţi în traseul accesării şi gestionării fondurilor
europene nerambursabile de către administraţia publică un studiu realizat de către
Institutul de Politici Publice Bucureşti20 a stabilit la nivelul anului 2004 următoarele
concluzii:
- numărul persoanelor responsabile de obţinerea şi gestionarea proiectelor
finanţate prin fonduri europene nerambursabile este nesemnificativ comparativ cu
anasamblul resurselor umane din administraţia publică;
- pregătirea profesională şi dezvoltarea carierei resurselor umane din administraţia
publică în ceea ce priveşte managementul proiectelor trebuie să fie un interes al
managerilor publici; din nefericire dezvoltarea carierei este un domeniu în care
managementul public din România nu este încă dezvoltat şi datorită absenţei
prevederilor legale din Codul Muncii în acest sens; de reţinut însă capacitatea
conferită prin formarea continuă, necesitate impusă de modificările aduse Legii
administraţiei publice locale şi Statutului funcţionarilor publici.
- Raporturile de comunicare organizaţională între autorităţile administraţiei
publice locale şi instituţiile regionale (agenţii şi consilii de dezvoltare) şi centrale
implicate în procesul de accesare a fondurilor europene nerambursabile sunt în mod
cert perfectibile. Reproşul fundamental ce poate fi adresat este în primul rând în ceea
ce priveşte stabilirea regiunilor ca şi „poli” de greutate în ceea ce priveşte accesarea
fondurilor Phare de exemplu. Accesul la informaţii în ceea ce priveşte accesarea
fondurilor cât şi frecvenţa cu care se modifică conţinutul pachetelor informative
despre programele finanţate prin fonduri europene nerambursabile constituie de
asemenea aspecte reproşabile organizării procesului transparent de publicitate de către
instituţiile regionale abilitate (a se vedea modificările pentru Linia Phare 01,
Dezvoltarea resurselor umane, făcute publice pe site cu un termen de 15 zile înainte
de închiderea aplicaţiilor).

20
Investiţiile şi responsabilizarea administraţiei publice, studiu realizat în cadrul proiectului Harta
actorilor şi problemelor aderării României la Uniunea Europeana
Gradul de birocratizare a structurilor de tip rol din administraţia publică locală
poate fi demonstrat o dată în plus prin analiza capacităţii fondurilor europene
nerambursabile de către administraţiile publice locale (la nivelul judeţului Constanţa,
procentul fondurilor necheltuite şi restituite autorităţiilor contractante din cadrul
proiectelor finanţate prin fonduri europene nerambursabile fiind de 35 %). În ceea ce
priveşte situaţia parteneriatelor încheiate între autorităţile administraţiei publice locale
şi organismele nonguvernamentale în vederea obţinerii de fonduri europene
nerambursabile generează tot la nivelul judeţului Constanţa o statistică
necorespunzătoare, conform aceluiaşi studiu iniţiat de IPP. Dacă adăugăm acestei
analize de date şi evaluările de rezultat inexistente la nivel transparent în cadrul
formelor de organizare a imaginii Consiliilor Locale şi ale Agenţiilor de dezvoltare
regională, putem propune pe viitor realizarea unor formule de audit intren ale
structurilor administraţiei publice care să vizeze următorii indicatori:
- evaluarea de rezultat: eficienţa derulării proiectelor (raportul dintre
rezultatele obţinute şi resursele investite) - aspect ce ţine de funcţia de planificare şi
prognoză ce ar trebui aplicată şi managementului public, nu numai organizaţiilor
private;
- eficacitatea derulării proiectelor (concordanţa rezultatelor obţinute cu
obiectivele stabilite iniţial prin diagramele Gantt ale aplicaţiilor de proiect) - aspect ce
ţine de funcţia de control-evaluare a managementului ce trebuie să capete o nouă
dimensiune şi raportat la instituţiile publice;
- performanţa managerială a coordonatorilor proiectului;
- evaluarea de impact: modificările în situaţia grupului ţintă ale proiectului şi
capacitatea de soluţionare a problemelor identificate în momentul redactării
proiectului prin diagramele Gantt.
Din nefericire autonomia autorităţilor administraţiei publice locale în
accesarea şi gestionarea programelor europene, cât mai ales în asigurarea cofinanţării
depinde în mod direct proporţional de stadiul procesului de descentralizare.
Descentralizarea, aşa cum sunt organizate serviciile publice din România, poate fi
intitulată doar desconcentrare, exerciţiul bugetar fiind stabilit (împreună cu structura
posturilor) de către ministerele de resort. Indicatorii care trebuie urmăriţi în vederea
eficientizării procesului de accesare a fondurilor europene nerambursabile de către
autorităţile administraţiei publice în special şi instituţiile publice în general sunt:
- numărul şi ponderea serviciilor publice descentralizate;
- gradul de descentralizare al resurselor financiare;
- ponderea veniturilor proprii în totalul veniturilor bugetelor locale.
Un aspect deosebit de important în vederea optimizării accesării fondurilor
europene de către instituţiile publice este şi acela al racordării între îndeplinirea
condiţiilor de eligibilitate (şi respectarea domeniilor fundamentale de aplicaţie) şi
nevoile cu caracter specific ale colectivităţilor locale. Astfel se impune respectarea
următorilor indicatori:
- armonizarea între conţinutul strategiilor de dezvoltare ale regiunilor (care
reprezintă în fond, o sinteză a celor locale) şi conţinutul pachetelor informative de
programe;
- existenţa şi calitatea consultărilor prealabile între structurile asociative locale
şi reprezentanţii Guvernului implicaţi în negocieri şi procese de lobbying cu
reprezentanţii Comisiei Europene în ceea ce priveşte conţinutul programelor de
finanţare.
Urmărirea indicatorilor propuşi în cadrul acestui demers ştiintific, stabilirea de
parteneriate public-privat constituie condiţii indispensabile în vederea accesării de
către instituţiile şi autorităţile publice a fondurilor europene nerambursabile, în
condiţii de eficienţă. Necesitatea devine o impunere în condiţiile în care aceste
fonduri europene sunt singurele resurse financiare ale autorităţilor administraţiei
publice ce pot constitui stimulente semnificative (comparativ cu excedentele obţinute
prin dispoziţie centralizată de la impozite şi taxe).

3.2. Traseul fondurilor europene nerambursabile şi actorii implicaţi


Asistenţa financiară nerambursabilă din partea Comunităţii Europene a fost la
dispoziţia României şi a celorlalte state care tocmai se eliberaseră de comunism, încă
din 1990. Iniţial ea a fost destinată sprijinirii statelor foste comuniste în procesul lor
de tranziţie către democraţie şi economia de piaţă. În acea perioadă instrumentul
financiar principal folosit a fost PHARE (Poland and Hungary Aid for Reconstruction
and Economy), la început numai pentru aceste două ţări şi ulterior pentru încă 8 state
foste comuniste.
După 1999, de îndată ce integrarea statelor din Centrul şi Estul Europei a
devenit un proces ireversibil, obiectivul PHARE a devenit sprijinirea ţărilor candidate
în procesul lor de integrare la Uniunea Europeană. În completare, din 2000 au fost
adăugate două noi instrumente financiare cu acţiune specifică: ISPA (Instrumentul
pentru Politici Structurale de Pre-Aderare) - menit să îmbunătăţească infrastructura de
mediu şi transport, şi SAPARD (Special accesssion programme for agriculture and
rural development) - orientat către agricultură şi dezvoltare rurală.
Traseul alocării fondurilor începe de la Bruxelles, Comisia fiind cea care are
decizia finală în privinţa cuantumului fondurilor şi obiectivelor pentru care vor fi
alocate. Partenerul direct cu care negociază este Guvernul României. După aprobarea
fondurilor coordonarea lor se exercită întâi la nivel naţional şi apoi la nivel regional,
fiind implicate instituţii diferite în funcţie de instrumentul financiar utilizat.

3.3. Traseul fondurilor de la Bruxelles la autorităţile centrale


Reglementarea alocării fondurilor europene nerambursabile este cuprinsă în
memorandumurile de finanţare încheiate între Comisia Europeană şi Guvernul
României. Acestea stabilesc drepturile şi obligaţiile părţilor precum şi obiectivele
finanţărilor alocate.
Coordonator naţional al asistenţei financiare nerambursabile din partea
României este Ministerul Integrării Europene care îndeplineşte acest rol în relaţia cu
Uniunea Europeană în ceea ce priveşte programarea fondurilor şi monitorizarea
programelor de asistenţă financiară nerambursabilă.
În timp ce Ministerul Integrării Europene coordonează programele la nivel
naţional, gestionarea propriu-zisă a contribuţiei financiare a Comunităţii Europene
revine Ministerului Finanţelor. În acest sens el garantează integritatea contribuţiei
financiare şi asigură respectarea utilizării acesteia conform destinaţiei stabilite prin
memorandumurile de finanţare, de înţelegere precum şi prin alte documente încheiate
între Comisie şi Guvernul României. Două unităţi din cadrul ministerului sunt
deosebit de importante: Direcţia Fondul Naţional care administrează propriu-zis
fondurile alocate ţării şi Oficiul Central de Plăţi şi Contractare PHARE, responsabil
pentru aspectele procedurale şi administrative privind bugetele proiectelor,
organizarea şi supervizarea licitaţiilor, încheierea şi administrarea contractelor,
raportare financiară, etc.
În cazul asistenţei financiare PHARE, la nivel naţional există doi actori cheie:
- Coordonatorul Naţional al Asistenţei (NAC) responsabil cu asigurarea unei
legături strânse între procesul de aderare şi utilizarea fondurilor PHARE precum şi cu
programarea PHARE şi Oficialul Naţional cu Autorizarea (NAO), numit de Guvern şi
însărcinat cu administrarea din punct de vedere financiar a fondurilor PHARE. În
cazul fondurilor ISPA actorii principali la nivel naţional sunt departamentele ISPA
din cadrul Ministerului Apelor şi Protecţiei Mediului şi Ministerului Lucrărilor
Publice, Transporturilor şi Locuinţei.
- Vocea Comisiei în România este reprezentată de Delegaţia Comisiei
Europene la Bucureşti, instituţie deconcentrată, expresie a tendinţei de descentralizare
manifestată în ultimul timp şi care se va accentua în perioada următoare. Rolul său
intervine în principal în aprobarea conţinutului cererilor de finanţare care pleacă la
Comisie, aprobarea comisiilor de evaluare, verificarea şi aprobarea rapoartelor de
evaluare. De asemenea Şeful Delegaţiei îşi pune semnătura pe contractele încheiate,
nu ca parte contractantă, ci ca o confirmare suplimentară a faptului că proiectul
respectiv va primi finanţare europeană nerambursabilă.
Fiecare instrument financiar pus la dispoziţie de Uniunea Europeană are
propriile sale proceduri şi actori implicaţi din momentul obţinerii finanţării şi până în
faza evaluării.

3.4. Importanţa fondurilor europene nerambursabile pentru autorităţile


publice judeţene
Reprezentaţii administraţiei publice judeţene din România conştientizează
importanţa suplimentării resurselor locale, considerând esenţial rolul fondurilor
europene nerambrurasbile pentru realizarea investiţiilor. În ceea ce priveşte însă
reuşita practică a accesării acestor fonduri lucrurile se diferenţiază pe de o parte în
mod radical în funcţie de tipul autorităţilor judeţene, iar pe de altă parte în funcţie de
statutul social, economic, politic al judeţelor implicate.
Astfel, consiliile judeţene au o activitate relevantă în acest sens. Deşi există
diferenţe majore în ceea ce priveşte numărul şi valoarea proiectelor derulate, toate
judeţele au accesat fonduri PHARE până în prezent. În cazul prefecturilor însă situaţia
este mult mai gravă. Deşi nu este o responsabilitate ce le revine în mod automat şi
deşi bugetul nu le permite asigurarea unei rate mari a co-finanţării pentru a obţine
proiecte de amploare la nivel judeţean, ele pot totuşi accesa singure sau în parteneriat
fonduri europene nerambursabile în special în domeniul investiţiilor în resurse umane
şi asistenţă tehnică. Rezultatul cercetării a fost cel puţin surprinzător din acest punct
de vedere pentru că aproape 60 % din prefecturi au declarat că au accesat fonduri
europene nerambrurasbile pe când 40 % au declarat că prefecturile nu pot în mod
legal accesa fonduri, afirmând că această posibilitate revine numai consiliilor
judeţene. Ele dovedesc astfel o necunoaştere a oportunităţilor financiare pe care le au.
În acelaşi timp, cu cât judeţele au un grad de dezvoltare economică şi socială
mai ridicat, sunt mai informate şi implicate în a căuta surse de finanţare externe.
Judeţele care au centre universitare se disting prin calitatea proiectelor întocmite.
Dacă luăm ca exemplu domeniile care au beneficiat de asistenţă financiară
nerambursabilă la nivel judeţean observăm faptul că investiţiile directe ocupă un loc
important, infrastructura şi mediu fiind problemele acute care pot fi rezolvate prin
accesarea acestor fonduri de autorităţile judeţene. Întărirea capacităţii administrative
reprezintă un alt domeniu pe care Uniunea Europeană pune accent. Cu o pondere mai
mică în totalul investiţiilor astfel finanţate urmează: cultura, dezvoltarea
intreprinderilor mici şi mijlocii (IMM) - prin fonduri accesate de autorităţi publice,
asistenţa socială etc.
Importanţa pe care autorităţile judeţene o acordă fondurilor europene
nerambursabile este legată şi de modul în care programele de finanţare oferite de
Uniunea Europeană răspund necesităţilor existente pe plan local.
Atât rezultatele interviurilor cât şi prelucrarea chestionarelor aplicate
reprezentanţilor autorităţilor judeţene conduc la concluzia că există o discrepanţă între
domeniile considerate prioritare de judeţe şi cele finanţate în final, nefiind încă bine
pus la punct mecanismul negocierii între Comisie şi Guvern anterior construirii
programelor. În timp ce în această perioadă administraţia centrală este preocupată în
special de a satisface cerinţe mai degrabă externe, administraţia judeţeană consideră
oportună o abordare de jos în sus în procesul distribuirii fondurilor pornind de la
nevoile judeţelor.

3.5. Parteneriatul interjudeţean - soluţie în atragerea de fonduri europene


nerambursabile pentru investiţii
Un aspect aproape inexistent anterior anului 1989 şi pentru care se depun
eforturi în ultima perioadă este construcţia unei culturi a parteneriatului între diferitele
segmente ale societăţii româneşti. Sintagme des utilizate în acest context sunt
parteneriatul public - privat, parteneriatul administraţie publică – societate civilă etc.
Dacă în aceste domenii putem afirma că lucrurile au evoluat, nu acelaşi lucru putem
spune despre parteneriatul între autorităţile publice locale. Acestea încă nu au
dezvoltat spiritul de asociere pentru proiecte comune, se tem să investească resursele
proprii în astfel de proiecte neglijând total avantajele pe care cu siguranţă le-ar obţine.
În cazul atragerii fondurilor europene nerambursabile, existenţa unui
parteneriat între cel puţin două autorităţi publice ar constitui un avantaj net în special
în contextul politicii de dezvoltare regională. Realitatea arată că până în acest moment
nu există niciun exemplu de încheiere a astfel de parteneriate în intenţia de a accesa
fondurile europene. Există doar tentative timide şi neconcretizate. Judeţele se aruncă
într-o competiţie pentru resurse neluând în calcul avantajele unei asocieri în care şi
profiturile şi riscurile ar fi împărţite în mod echitabil.
Este de menţionat în acest context că actuala împărţire administrativ-teritorială
şi actuala distribuire a competenţelor pe diferite paliere de guvernare nu încurajează
existenţa parteneriatelor. Regiunile de dezvoltare nu reuşesc să ofere cadrul necesar
de colaborare şi nu reuşesc să stimuleze crearea unui spirit regional în detrimentul
rivalităţilor existente în prezent. O soluţie tot mai vehiculată de diferite segmente ale
societăţii româneşti dar şi ale autorităţilor publice este crearea unor regiuni
administrative, care ar avea un aport important în încurajarea asocierilor pentru
proiecte regionale ca urmare a imboldului pe care l-ar da afirmării identităţii
regionale.

3.6. Probleme specifice cu care se confruntă autorităţile publice judeţene


în eforturile de a accesa fonduri europene nerambursabile
Pe lângă cele două probleme importante (comunicarea între instituţiile
implicate şi lipsa parteneriatelor) există probleme punctuale care împiedică buna
desfăşurare a lucrurilor în cadrul acestui proces. Ele ţin pe de o parte de administraţia
publică judeţeană, iar pe de altă parte de instituţiile cu care aceasta trebuie să
colaboreze.
Una dintre cele mai grave probleme cu care se confruntă administraţia publică
judeţeană este necesitatea asigurării co-finanţării pentru a putea depune proiectele pe
care şi le propune. Rolul co-finanţării este foarte important contribuind la
responsabilizarea administraţiei publice în legătură cu utilizarea acestor fonduri. În
acelaşi timp însă nivelul scăzut al resurselor bugetare nu permite crearea unui fond
consistent de co-finanţare cu ajutorul căruia s-ar obţine proiecte de investiţii de
amploare. Tot legat de resursele financiare pe care autorităţile trebuie să le
investească în proiecte s-a menţionat de multe ori faptul că nu se găsesc fonduri
pentru întocmirea studiilor de fezabilitate şi prefezabilitate, o altă condiţie pentru
accesarea fondurilor europene nerambrurasbile. Mulţi reprezentanţi ai autorităţilor
publice judeţene se tem să facă aceste investiţii care sunt riscante în cazul în care
proiectul nu este selectat spre finanţare.
Un alt impediment menţionat de către toţi actorii implicaţi a fost slaba
pregătire a administraţiilor publice judeţene pentru a face faţă condiţiilor de
eligibilitate dar şi gestionării propriu-zise a proiectelor finanţate prin fonduri europene
nerambursabile. Este vorba pe de o parte de o dotare logistică destul de precară deşi s-
au făcut progrese în acest sens. Resursele umane nu sunt bine pregătite şi programele
de instruire organizate în ultimul timp nu au efectele scontate, situaţia
neîmbunătăţindu-se în mod vizibil. În plus este vorba şi de un management defectuos
existent încă în administraţia publică românească alimentat de birocraţie şi lipsa
standardelor de performanţă.
Alte dificultăţi întâmpinate în gestionarea proiectelor sunt legate de probleme
administrative şi de comunicare generate de instituţiile care oferă programele de
finanţare. Printre cele menţionate de reprezentanţii administraţiei publice judeţene
sunt:
- nerespectarea termenelor contractelor, acest lucru având implicaţii financiare
majore. Există un decalaj destul de mare între momentul selectării proiectelor şi
efectuarea plăţilor. De multe ori obiectivele şi activităţile prevăzute în proiect nu mai
corespund situaţiei reale din momentul furnizării banilor datorită faptului că
întârzierile depăşesc în multe cazuri 12 luni.
- accesul dificil la informaţiile referitoare la programele de finanţare este o altă
problemă întâmpinată de reprezentanţii administraţiilor publice judeţene în efortul lor
de a depune proiecte. Pe de o parte este vorba de neclaritatea limbajului utilizat în
documentaţiile specifice, iar pe de altă parte de faptul că nu se face o publicitate
suficientă licitaţiilor, în condiţiile în care multe autorităţi publice nu au acces de multe
ori la aceste informaţii.

3.7. Recomandări cu caracter ştiinţific


Recomandări pentru depăşirea dificultăţilor în accesarea fondurilor europene
nerambursabile ar fi:
- sporirea numărului de cursuri de instruire pentru funcţionarii publici din
administraţia publică judeţeană concentrate pe activitatea de accesare şi implementare
a programelor finanţate din fonduri europene nerambrurasbile. Se poate încuraja
implicarea unor actori privaţi în acest sens (firme de consultanţă) pentru a spori
calitatea actului de instruire (autorităţile publice judeţene împreună cu Ministerul
Administraţiei Publice Locale);
- accelerarea procesului de descentralizare financiară care ar permite creşterea
veniturilor ce revin comunităţilor locale. Astfel ar fi uşurată sarcina autorităţilor de a
asigura co-finanţarea, putând fi implementate proiecte de amploare cu un real impact
pe plan local, (coordonare între Ministerul Administraţiei Publice Locale şi Ministerul
Economiei şi Finanţelor);
- reglementări stricte cu privire la publicitatea programelor de finanţare (ex:
perioada de apariţie pe site) şi întocmirea unor pachete informative mai clare,
(Ministerul Dezvoltării şi Prognozei împreună cu agenţiile de dezvoltare regională);
- stabilirea unor criterii specifice pentru administraţia publică locală şi
precizarea expresă a eligibilităţii acestora în programele de finanţare, (Ministerul
Dezvoltării şi Prognozei împreună cu agenţiile de dezvoltare regională);
- crearea la nivel judeţean a unui portofoliu de proiecte pentru a fi depuse şi a
unuia cuprinzând oportunităţile de finanţare, care vor sprijini autorităţile judeţene în
efortul lor de a promova proiecte (autorităţile judeţene);
- elaborarea unui ghid practic pentru autorităţile publice judeţene şi locale care
să le sprijine în intenţia lor de a accesa şi gestiona fonduri europene nerambursabile.
În cadrul acestui ghid ar trebui promovate cazurile de succes şi de eşec de până acum,
acestea constituind experienţe utile (Ministerul Dezvoltării şi Prognozei în colaborare
cu institute independente de cercetare).

3.8. Autorităţile centrale şi procesul de gestionare a fondurilor europene


nerambursabile
Sistemul de accesare şi gestionare a fondurilor europene nerambursabile este
încă puternic centralizat, modul în care funcţionează instituţiile de la Bucureşti
implicate afectând buna desfăşurare a lucrurilor pe plan local. Dacă o instituţie
centrală are probleme de comunicare de exemplu întregul proces este compromis la
toate nivelurile (naţional, regional, local), generând disfuncţionalităţi majore din
punctul de vedere al aprobării şi derulării proiectelor şi al transferului efectiv al
fondurilor.
3.9. Probleme de comunicare
Afirmaţia care se poate face la o privire generală asupra acestui aspect este că,
deşi procesul este complex şi are la bază colaborarea între diferite entităţi, nu există
un circuit fluent şi prestabilit al comunicării nu numai între autorităţile locale şi
regionale pe de o parte şi cele centrale pe de altă parte dar şi în cadrul palierului
central. Aceasta este una dintre problemele majore care afectează derularea normală a
proiectelor şi fluxul banilor.
Surpriza vine din faptul că instituţiile care ar trebui să fie liantul ce leagă toate
celelalte organisme implicate sunt apreciate de către toţi actorii chestionaţi, inclusiv
de persoane din interior ca fiind cele mai ineficiente din punctul de vedere al
comunicării, deseori fiind sursa unor blocaje greu de rezolvat. Este vorba despre
Ministerul Dezvoltării şi Prognozei şi Delegaţia Comisiei Europene la Bucureşti.
Surpriza este dată în principal de faptul că aceste instituţii sunt dotate logistic mai
mult decât satisfăcător, iar funcţionarii beneficiază de remuneraţii net superioare
funcţionarilor din celelalte instituţii ale administraţiei publice.
Ministerul Dezvoltării şi Prognozei este o instituţie ermetică, având o
comunicare dificilă cu celelalte ministere (Ministerul Integrării Europene, Ministerul
Apelor şi Protecţiei Mediului etc) şi fiind caracterizată de reprezentanţii acestora ca
mai degrabă ineficientă în derularea activităţilor legate de proiecte. La nivel central
există un proces de consultare între ministere pe diverse aspecte prin intermediul
grupurilor interministeriale în special, dar procesul este formal, respondenţii afirmând
că multe din observaţiile lor nu se regăsesc în documentele emise ulterior de
Ministerul Dezvoltării şi Prognozei. Aceeaşi concluzie este susţinută şi de
reprezentanţii instituţiilor regionale care, pe lângă aspectele de comunicare deja
menţionate sunt deseori puse în situaţia de a face faţă tendinţelor de centralizare
manifestate tot mai des de minister.
Nu ermetismul caracterizează în principal Delegaţia, ci birocraţia dublată de o
organizare interioară ineficientă. Prin ricoşeu, problemele pe care Comisia Europeană
le are în prezent (fiind tot mai des vehiculată ideea reformării ei în principal în
vederea reducerii birocraţiei) se reflectă în activitatea instituţiilor deconcentrate care o
reprezintă în statele candidate. O coordonare destul de slabă există de exemplu între
Delegaţie şi Ministerul Integrării Europene, colaborarea dintre ele fiind indispensabilă
pentru desfăşurarea în condiţii normale a procesului de integrare.
De altfel slaba cooperare şi comunicarea defectuoasă existentă între cele trei
instituţii centrale implicate în gestionarea fondurilor europene nerambursabile a putut
fi observată cu prilejul descoperirii în noiembrie 2007 a unor nereguli în alocarea
fondurilor în regiunea Centru şi mai precis în judeţul Alba. Cele trei instituţii nu au
avut un punct de vedere comun, ci o interpretare diferită asupra evenimentelor şi au
propus soluţii diferite pentru rezolvarea situaţiei.
Ministerele de specialitate implicate (Ministerul Apelor şi Protecţiei Mediului
şi Ministerul Transporturilor) sunt mai bine apreciate din punctul de vedere al
comunicării atât de către instituţiile publice centrale cu care colaborează cât şi de
către cele regionale. Autorităţile judeţene în schimb consideră că nu există o
concordanţă între strategia de finanţare a ministerelor şi celelalte judeţene, acuzând
faptul că decizia este foarte mult concentrată la Bucureşti.
În concluzie lipsa de comunicare sau comunicarea defectuoasă este una din
principalele probleme cu care se confruntă actorii implicaţi în procesul de accesare şi
gestionare a fondurilor europene nerambursabile, prestaţia instituţiilor centrale din
acest punct de vedere afectează autorităţile judeţene în efortul lor de a-şi spori
resursele pentru investiţii. Faptul că nu există încă o distribuţie foarte clară a
responsabilităţilor (ex: Ministerul Dezvoltării şi Prognozei încă se ocupă de probleme
financiare care ar trebui să revină Ministerului Finanţelor - întocmirea fişelor de
finanţare) agravează situaţia din acest punct de vedere.

3.10. Ce ar trebui să facă autorităţile centrale


Accelerarea procesului de descentralizare financiară este un lucru pe care
Guvernul îl poate face pentru a sprijini comunităţile judeţene în efortul lor de a-şi
suplimenta resursele. Actorii judeţeni şi locali se vor putea implica cu mai mult curaj
în acest proces, efectul fiind în final o reală dezvoltare locală. Un rol important în
stimularea acestor parteneriate l-ar putea avea de asemenea noile structuri asociative
ale comunităţilor locale constituite la nivel naţional. Ele nu se regăsesc încă în acest
tablou al accesării fondurilor europene nerambrurasbile în care ar putea avea un rol nu
numai în crearea de baze de date cu privire la situaţia investiţiilor dar s-ar putea
implica în diferite faze ale procesului ca reprezentant al intereselor autorităţilor
publice locale.
Se impune de asemenea întărirea controlului şi procedurilor de audit asupra
utilizării fondurilor europene nerambursabile. Guvernul a avut în acest sens iniţiativa
de a înfiinţa un corp de control special care în cele din urmă nu s-a concretizat, lucru
ce demonstrează încă o dată faptul că în situaţiile de criză se lasă doar impresia că
lucrurile se vor rezolva prin crearea unor instituţii care nu vor funcţiona niciodată.
Toate progresele ce pot fi făcute în acest domeniu nu pot începe decât cu
completarea şi armonizarea cadrului legal existent şi adaptarea lui la standardele
europene. Legile administraţiei publice locale nu reglementează încă aspecte legate de
gestionarea fondurilor europene nerambursabile de către autorităţile publice locale.
Poate şi de aceea jumătate din prefecturi consideră că nu au posibilitatea legală de a
accesa fondurile europene nerambrurasbile.

3.11. Recomandări privind indicatorii ce trebuie respectaţi în vederea


accesării cu succes a fondurilor europene nerambursabile de către autorităţile
administraţiei publice locale
- obligativitatea consultării de către Guvern a reprezentanţilor autorităţilor
locale cu privire la obiectivele programelor destinate administraţiei publice locale (ex:
structurile asociative ale autorităţilor publice locale);
- Guvernul să ia măsuri specifice pentru judeţele care nu pot asigura fondurile
de co-finanţare creând un fond special în acest sens;
- crearea unor structuri speciale de audit şi control pentru gestionarea corectă
şi eficientă a fondurilor europene nerambursabile;
- să existe control parlamentar asupra Guvernului cu privire la gestionarea
fondurilor europene nerambursabile;
- coordonarea strategiilor de descentralizare ale Ministerului Internelor şi
Reformei Administrative şi Ministerului Finanţelor. În acest moment prima merge
într-un ritm mai alert provocând disfuncţionalităţi majore exprimate în principal în
responsabilităţi suplimentare fără resurse adecvate.
Deşi fondurile europene nerambursabile reprezintă resurse importante pentru
autorităţile publice judeţene, în special în vederea completării fondurilor pentru
investiţii, acestea nu au avut un mare succes în a le accesa. O parte din acest eşec li se
datorează, iar cealaltă ţine de prestaţia altor actori implicaţi. Problemele majore cu
care se confruntă reprezentanţii judeţelor sunt resursele umane nepregătite şi
nemotivate alături de o dotare logistică încă precară. Lipsa spiritului antreprenorial
din administraţia românească pe de altă parte face ca autorităţile publice să nu aibă
iniţiativa atât de necesară în contextul austerităţii bugetare existente. Această lipsă se
transpune şi în absenţa unei culturi a parteneriatului între autorităţile publice locale
care ar putea reprezenta un avantaj în efortul de a atrage fonduri externe.
Lipsa unei comunicări eficiente între instituţiile implicate este un alt obstacol
major, care nu de multe ori a generat blocaje majore. Acest aspect este prezent la toate
nivelurile. Dacă între autorităţile judeţene (consilii şi prefecturi) nu există coordonare,
politicile judeţene sunt compromise. În acelaşi mod, lipsa de coordonare şi
comunicarea defectuoasă între autorităţile judeţene, regionale şi locale au drept
consecinţă discrepanţe majore între strategiile conturate la fiecare nivel, fapt care
determină incompatibilităţi între nevoile locale şi obiectivele programelor de
finanţare.
În tot acest proces instituţiile regionale ar trebui să aibă un rol cheie în a
reprezenta eficient interese locale. Se impune deci consolidarea rolului acestora şi
totodată promovarea imaginii lor în faţa opiniei publice încă puţin informată. Crearea
regiunilor administrative ar putea fi o soluţie în acest sens, fiind totodată expresia unui
mod de organizare administrativ-teritorială mai eficient.
Revine însă autorităţilor guvernamentale responsabilitatea creării cadrului
necesar unei bune funcţionări a întregului proces. Din punctul de vedere al reformei
administraţiei publice locale, două lucruri se impun: regândirea pe criterii de eficienţă
a structurii teritoriale şi accelerarea procesului de descentralizare financiară care ar
permite o autonomie reală comunităţilor locale.
Cap. IV: Studiu de caz: Raportul dintre administraţia publică
centrală şi administraţia publică locală.
Birocraţia. Descentralizarea.
Strategia de accelerararea a reformei administraţiei publice
locale în domeniul de activitate al Consiliului Judeţean
Constanţa

4.1. Managementul procesului de reformă


Un aspect important al reformei administraţiei publice îl constituie
managementul reformei în procesul de aplicare a acesteia.
Un risc important în realizarea reformei administraţiei publice este
aglomerarea sarcinilor cotidiene, ramânând astfel puţin timp pentru a căuta noi soluţii
la disfuncţionalităţile apărute.
În consecinţă, pentru ca reforma administraţiei publice să aibă succes este
necesar ca un număr mare de grupuri ţintă (în particular persoane cheie de la nivele de
conducere şi decizie) să-şi exprime sprijinul şi angajamentul în recunoaşterea
necesităţii schimbărilor şi în implementarea acestor schimbări.
Pe baza modelului dezvoltării integrate a organizaţiilor, se pot identifica patru
factori de blocaj în implementarea strategiei actualizate: strategici (complexitatea
decizională), structurali (birocraţia specifică oricărui sistem, mijloace umane şi
financiare limitate, dimensiunea şi complexitatea), culturali (teama de risc, tradiţia
„continuităţii”, schimbarea mentalităţii) şi comportamentali (absenţa stimulentelor
individuale, neînţelegerea obiectivelor finale, demotivare şi frustrări, comportamente
de aşteptare).
Administraţia publică nu poate fi reformată într-un timp scurt. Este un proces
pe termen lung, care trebuie să fie implementat de mai multe guverne consecutive,
într-un mediu dificil, competitiv şi în continuă schimbare. De aceea, este nevoie de
obţinerea unui consens în plan politic în ceea ce priveşte cerinţele necesare realizării
întregului proces de reformă, prin:
- Diseminarea pe scară largă a informaţiilor privind reforma şi încurajarea
participării cetăţenilor, a societăţii civile, a mediului de afaceri, a funcţionarilor
publici la realizarea reformei, printr-un schimb democratic de opinii în legătură cu
desfăşurarea acestui proces;
- Fundamentarea reformei pe baza unei analize profesioniste a stadiului actual,
a activităţii şi performanţelor administraţiei publice, precum şi pe baza evaluării
periodice a consecinţelor activităţilor finalizate;
- Folosirea experienţelor în domeniul reformei administraţiei publice din alte
state, în special din statele membre ale Uniunii Europene şi din ţările candidate,
menţinând totodată elementele istorice şi culturale ale administraţiei publice
româneşti;
- Abordarea reformei în mod global: nicio schimbare izolată sau parţială nu
trebuie realizată, dacă nu a fost concepută ca parte integrantă şi organică a întregii
strategii de reformă;
- Abordarea reformei ca un proces deschis: componentele strategiei de reformă
vor fi actualizate şi adaptate schimbărilor din mediul extern, dar şi transformării altor
componente ale reformei, pentru a folosi în cel mai bun mod experienţa acumulată în
timpul implementării;
- Stabilirea priorităţilor strategice: pentru fiecare etapă este stabilit un număr
limitat de obiective prioritare, asupra cărora se va îndrepta întreaga atenţie şi pentru
care vor fi alocate fondurile necesare. Acestea trebuie să fie acele schimbări care
determină progresul reformei în ansamblul său şi condiţionează sau influenţează toate
celelalte transformări;
- Asigurarea continuităţii funcţionării administraţiei publice, astfel încât
aceasta să îşi îndeplinească funcţiile în timpul reorganizării, descentralizării etc.;
- Coordonarea şi managementul întregii reforme dintr-un punct unic, la cel
mai înalt nivel al Guvernului, pentru a asigura coerenţa implementării strategiei.

4.2. Mecanismul de monitorizare a implementării strategiei de reformă a


administraţiei publice
Conceptul de Plan de monitorizare a performanţelor reprezintă unul din cele
mai importante aspecte ale procesului de reformă a politicilor publice, aici fiind
incluse de asemenea politicile de descentralizare şi cea privind managementul funcţiei
publice. Acesta este axat pe două direcţii importante: eficacitatea administrativă şi
capacitatea de a elabora şi implementa politici consistente şi coerente în domeniul
administraţiei publice. În urma dezbaterilor publice care au avut loc în cadrul
Forumului naţional pe tema procesului de descentralizare şi reforma funcţiei publice,
în cazul introducerii şi utilizării unui anumit sistem de monitorizare a performanţelor
procesului, au fost reliefate următoarele:
- necesitatea utilizării unui sistem dual de monitorizare a performanţelor
desfăşurării procesului de reformă, unul intern (asigurat de instituţiile administraţiei
publice) şi unul extern (implicând societatea civilă, asociaţiile autorităţilor locale şi
alţi beneficiari direcţi sau indirecţi ai procesului de reformă), care să asigure
transparenţa, neutralitatea şi independenţa întregului proces;
- monitorizarea internă să fie asigurată de către: Unitatea Centrală pentru
Reforma Administraţiei Publice şi grupurile de monitorizare a reformei administraţiei
publice de la nivelul ministerelor şi judeţelor, pe cele trei componente împreună cu
Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici în domeniul funcţiei publice si Direcţia
Politici Publice în domeniul formularii politicilor publice la nivel central şi local;
- monitorizarea externă să fie asigurată de organisme independente;
- pentru atingerea scopurilor pentru care au fost create, cele două sisteme de
monitorizare trebuie să fie compatibile prin indicatorii utilizaţi. Se impune astfel
necesitatea asigurării unei comunicări permanente între cele două părţi.
Argumentele care justifică utilizarea acestui dublu sistem de monitorizare
sunt:
1) sistemul intern de monitorizare care asigură feed-back-ul necesar pe tot
parcursul derulării procesului de descentralizare, indică Guvernului cine este
principalul responsabil în faţa cetăţenilor, de calitatea serviciilor oferite acestora şi de
implementarea procesului de reformă. Acest sistem permite preîntâmpinarea
eventualelor disfuncţionalităţi şi îmbunătăţirea derulării acţiunilor în timpul
procesului;
2) sistemul extern de monitorizare asigură independenţă şi neutralitate în
monitorizarea procesului de descentralizare, precum şi o transparenţă reală pe
parcursul derulării procesului.

4.3. Descentralizarea administrativă


Regimul bazat pe principiul descentralizării administrative este acel regim în
care administraţia intereselor locale este dată în grija organelor alese pe plan local de
către colectivităţile locale. Acest regim este complet opus regimului centralizat.
Descentralizarea constă în delegarea responsabilităţilor şi resurselor unor
autorităţi infranaţionale relativ independente şi autonome care răspund în faţa
cetăţenilor regiunii sau comunităţii şi nu în faţa puterii centrale.
Descentralizarea presupune:
- pe de o parte, conducerea activităţilor localităţilor de către autorităţti locale
alese de colectivităţile locale;
- pe de altă parte, diminuarea competenţelor care aparţin autorităţilor centrale.
Astfel, statul poate acorda judeţelor şi comunelor anumite competenţe cum ar
fi: organizarea poliţiei, dreptul de a stabili impozite, de a recurge la măsura
exproprierii, de a deţine bunuri şi domeniul public.
Principalele caracteristici ale regimului descentralizat sunt urmatoarele:
a. corespunzător fiecărei categorii de interese (centrale, comunale, judeţene)
trebuie să existe un organism distinct în ierarhia administrativă – aceasta întrucât nu
există identitate de nevoi şi interese pentru toţi cetăţenii, în acelaşi timp, în orice parte
a teritoriului şi în toate privinţele; ca urmare, nu există nici necesitatea instituirii unor
reguli administrative uniforme şi cu atât mai puţin nu există o aplicare uniformă a
unor reguli care sunt şi trebuie să fie diferite.
b. fiecare organism din ierarhia administrativă trebuie să aibă personalitate
juridică, capacitatea de a fi subiectiv activ şi pasiv de drepturi şi obligaţii recunoscute
prin legile de organizare.
c. statul trebuie să acorde unităţilor sale teritoriale anumite drepturi de putere
publică, care să nu constituie însă concesiunea unui drept de autoguvernare,
autorităţile centrale ale puterii executive rezervându-şi dreptul de a supraveghea
activitatea autorităţilor locale, exercitând asupra acestora un anumit tip de control.
Drepturile de putere publică ale colectivităţilor teritoriale sunt, în consecinţă, drepturi
derivate.
d. colectivităţile teritoriale trebuie să aibă dreptul de a avea un patrimoniu
necesar îndeplinirii atribuţiilor administrative determinate prin legile de organizare.
e. colectivităţilor locale trebuie să li se acorde dreptul de a-şi alege ele însele
administratorii, organele însărcinate cu gestiunea intereselor locale.
Diferenţa esenţială între centralizare şi descentralizare constă tocmai în
această caracteristică: administraţia descentralizată este administraţia condusă de
organele locale (alese), în timp ce administraţia centralizată aleasă semnifică
administraţia condusă de organele locale numite de către administraţia centrală.
f. existenţa unei competenţe pur teritoriale şi organice, a unei sfere de interese
distincte, a unor funcţiuni administrative determinate prin legile de organizare.
g. colectivităţilor teritoriale trebuie să li se asigurare venituri suficiente care să
le confere independenţa, libertatea necesară, posibilitatea de a-şi alege ele însele
mijloacele financiare. Un principiu important al descentralizării afirmă că transferul
competenţelor de la stat către colectivităţile locale trebuie să fie însoţit de transferul
concomitent de resurse financiare corespondente. Fără mijloace financiare nu exista o
reală descentralizare, unii autori mergând până într-acolo încât susţin că libertatea
locală – comunală – este o chestiune de disponibilităţi bugetare.
Principalele avantaje ale descentralizării sunt:
1. Descentralizarea constituie un mod de fragmentare şi dispersare a puterii
politice. Trebuie spus ca guvernele rşmân instituţiile cele mai puternice din societate.
Nu numai că stabilesc regulile care guvernează sistemul economic, dar guvernele, şi
nu numai ele, au autoritatea, capacitatea şi puterea să dispună în mod legitim de
bogaţia, libertatea şi chiar de viaţa individului. În faţa acestei puteri este important să
se stabilească şi să se menţină un sistem de echilibru. Descentralizarea reprezintă cel
mai bun mijloc, dacă nu unicul, pentru a realiza un asemenea echilibru. Acest
echilibru al puterilor poate fi realizat prin:
- Descentralizarea capacităţii de adoptare a deciziilor în chiar interiorul
statului. Aşa cum au arătat Montesquieu şi Madison, este esenţial ca „o ramură” sau
„un actor” (o personalitate) să nu fie autorizate să exercite singuri puterea. În
majoritatea cazurilor acest lucru a avut drept consecinţă constituirea unor corpuri
judiciare şi legislative independente.
- Constituirea mai multor niveluri de guvernare, fiecare având un anumit grad
de independenţă şi autonomie în raport cu cealaltă.
Obiectivul este de a evita o concentrare excesivă a puterii şi a autorităţii şi de a
promova crearea elitelor concurente.
2. Un al doilea avantaj al descentralizării este acela că ea serveşte creării unui
spaţiu civic suplimentar. Generând mai multe centre de putere, în mod inevitabil se
creează mai mult spaţiu în care organizaţiile societăţii civile (grupuri de interese,
patronatele, sindicatele, media etc.) pot să dezvolte şi să găsească mijloace de
subzistenţă. Asemenea centre ale puterii, în special atunci când beneficiază de o
anumită autonomie, pot contribui la consolidarea responsabilităţii guvernului faţă de
societate.
3. Al treilea avantaj al guvernării descentralizate este faptul că ea creează
oportunităţi pentru apariţia grupărilor politice de opoziţie şi, mai ales, resurse pentru
partidele politice de opoziţie. Descentralizarea asigură partidelor politice de opoziţie
ocazia de a se mobiliza, de a-şi concentra eforturile şi de a-şi câştiga puteri care
decurg din exerciţiul responsabilităţilor locale.
4. Al patrulea avantaj al descentralizării este acela că ea creează numeroase
oportunităţi de dezvoltare a competenţelor şi practicilor democratice. Numeroşi
observatori, începând cu Rousseau, au sugerat cş guvernşmântul local constituie nu
numai o rampă de lansare spre poziţii mai înalte, dar şi o experienţă în domeniul
negocierii şi compromisului, elemente necesare unei guvernări democratice.
5. Al cincilea avantaj al descentralizării este că oferă mai multe opţiuni
cetăţenilor în căutarea unui anumit serviciu. Dacă soluţia obţinută la un anumit nivel
nu este satisfăcătoare, cetăţenii pot pune în practică strategii menite a provoca o
reacţie pozitivă pe lângă o altă instanţă.
6. Al şaselea avantaj al descentralizării este adaptarea sa la diversitatea
aşteptărilor populare. În numeroase ţări, regiunile au venituri, nevoi diferite si
găzduiesc numeroase grupuri etnice, regionale şi tribale. Descentralizarea permite
combaterea unei anumite uniformităţi cu posibilitatea de a face adaptări la nivel local
şi de a fi într-o măsură mai mare în acord cu nevoile şi interesele populaţiei.
7. Al şaptelea avantaj al descentralizării este că ea creează un sentiment mai
puternic de eficacitate politică în rândul cetăţenilor. În general, populaţia tinde să
reacţioneze pozitiv la un guvernamânt mai apropiat de ea şi mai tangibil, chiar dacă
politicile urmărite de guvernamânt nu sunt cele mai favorabile pentru indivizi.
8. Descentralizarea ofera mai multe posibilităţi iniţiativei economice locale.
Un grad ridicat de autonomie locală, competenţe extinse, inclusiv în domeniul fiscal şi
legislativ, sunt condiţiile reuşitei dezvoltării economice locale.
Limitele descentralizării au în vedere:
1. Un domeniu vizat este cel al fiscalităţii. Pericolele sunt mari atunci când
actorii locali nu au responsabilitatea de a colecta propriile venituri, ci din contră,
depind de veniturile ce le sunt cedate de un nivel superior. Acest tip de situatie
contribuie la iresponsabilitatea fiscală.
2. Un alt pericol potenţial al descentralizării este acela că instanţele locale pot
fi acaparate de elitele locale foarte bine plasate şi organizate. Medison a pledat în
favoarea unor circumscripţii mai vaste şi mai unitare, considerând că acestea sunt mai
puţin susceptibile de a fi acaparate şi controlate de către elitele locale.
3. O altă problemă este aceea că instanţele locale, chiar când sunt conduse de
indivizi bine intenţionaţi şi care iau poziţie, riscă să aibă o perspectivă îngustă în
comparaţie cu cea a guvernului în ceea ce priveşte politicile publice. Astfel, eforturile
de a realiza o politică de interes general pot, deliberat sau nu, să fie contracarate de
acţiunea autorităţilor locale. Acest lucru se întâmplă mai ales când politica publică în
cauză nu acţionează în mod clar în interesul nivelului local.
4. O altă dificultate reală, care devine din ce în ce mai evidentă în multe ţări,
pe măsură ce acestea îşi ajustează politicile de descentralizare, este aceea că o
asemenea strategie poate servi ca faţada pentru a permite guvernului central să evite
responsabilitatea în ceea ce priveşte serviciile esenţiale. Astfel, din ce în ce mai multe
guverne naţionale, sub presiunea financiară, au tendinţa de a transfera competenţe
autorităţilor locale fără, însă, a le furniza şi resursele necesare.

4.4. Conceptul de descentralizare


În acord cu strategia de reformă a administraţiei publice agreată de Comisia
Uniunii Europene, conceptul de descentralizare în România este definit prin
intermediul a trei elemente majore:
- continuarea descentralizării prin transferul de competenţe şi responsabilităţi
administrative şi financiare, de la nivelul autorităţilor administraţiei publice centrale
la nivelul autorităţilor locale;
- continuarea procesului de deconcentrare prin delegarea de responsabilităţi în
teritoriu în funcţie de necesităţile pe plan local, în cadrul aceleiaşi structuri
administrative (serviciile deconcentrate funcţionează în subordinea ministerului care
le-a delegat responsabilitatea);
- transformarea serviciilor deconcentrate din teritoriu, în funcţie de necesităţile
cetăţenilor şi pentru eficientizarea acestora, în servicii descentralizate în
responsabilitatea autorităţilor locale.
După responsabilităţile transferate, descentralizarea este împărţită în trei
categorii: politică, administrativă şi fiscală.
Descentralizarea politică implică conferirea către cetăţeni a unei puteri mai
mari în procesul de luare a deciziilor, în particular acest lucru întâmplându-se prin
derularea de procese democratice.
Dincolo de argumentele care susţin descentralizarea politică este de reţinut
următoarea afirmaţie: deciziile luate cu o cât mai mare participare din partea
cetăţenilor vor fi mai bine fundamentate şi mai relevante având în vedere diferite
interese care se manifestă la nivelul societăţii decât acelea luate numai la nivelul
autorităţilor politice naţionale. Acest concept implică faptul că alegerea
reprezentanţilor pe circumscripţii electorale prin vot permite cetăţenilor să-i cunoască
mai bine pe cei care îi reprezintă politic şi în acelaşi timp, permite aleşilor să cunoască
mai bine nevoile şi aspiraţiile celor care i-au ales.
Succesul descentralizarii politice, în general, depinde de o serie de
componente cheie: reforme constituţionale sau statutare, existenţa pluralismului
politic, întărirea corpurilor legiuitoare şi a unităţilor politice locale. Absenţa unora
dintre aceste aspecte poate conduce la “capturarea” sistemului electoral de elite locale
care, apoi ar putea dezvolta şi implementa politici şi acţiuni care să-i favorizeze pe ei
sau grupurile care îi susţin. De obicei, descentralizarea politică determină baza
apariţiei şi dezvoltării unor numeroase sarcini administrative la nivelul sectorului
public.
- Deconcentrarea reprezintă cea mai slabă formă de descentralizare care
implică transferul de autoritate şi responsabilităţi de la nivelul ministerelor sau
agenţiilor la structurile din teritoriu care aparţin de acestea.
- Devoluţia21 generează un grad de autonomie mai ridicat şi implică transferul
de responsabilităţi de la nivelul guvernului central la niveluri de guvernare inferioare
care au fost împuternicite prin prevederi constituţionale sau statutare.
- Delegarea22 implică transferul de responsabilităţi de la agenţiile centrale la
entităţi semi-autonome operând independent sau semi-independent de guvern.
- Privatizarea este câteodată privită ca o formă de descentralizare (una
proiectată în aşa fel încât performanţe mai înalte privind eficienţa stilului de piaţă pot
fi generate prin grade sporite de autonomie şi flexibilitate mai mare în luarea
deciziilor) şi implică transferul de responsabilităţi de la guvern la entităţi private. În
cadrul privatizării, responsabilităţile pot fi transferate chiar la furnizorii de servicii
propriu-zişi.

21
Definiţie: Transmiterea competenţelor şi a surselor de venituri de la autorităţile publice centrale
către autorităţilor publice locale
22
Definiţie: exercitarea de către autorităţile administraţiei publice locale sau de către alte instituţii
publice, a unor competenţe în numele unei autorităţi a administraţiei publice centrale, în limitele
stabilite de către aceasta
În contextul actual al reformei administraţiei publice, prioritare sunt
considerate descentralizarea şi desconcentrarea ca părţi ale descentralizării
administrative, cu observaţia că descentralizarea este asimilată devoluţiei şi delegării.
În acelaşi context, devoluţia în cazul României nu implică şi o eventuală autonomie
teritorial-administrativă.
Descentralizarea fiscală se referă la mărirea controlului autorităţilor locale
asupra resurselor financiare, fie în termeni de repartizare a cheltuielilor fie a generării
de venituri. Multe din lucrările de specialitate privind descentralizarea fiscală se
concentrează pe natura transferurilor inter-guvernamentale şi pe diferenţele privind
capacitatea de generare a veniturilor diferitelor tipuri de autorităţi. Un aspect primar
în analiza descentralizării fiscale este reprezentat de o echilibrare corespunzătoare
între autoritate şi resursele financiare necesare exercitării acelei autorităţi.

4.5. Stadiul actual al descentralizării


Strategia privind accelerarea reformei administraţiei publice aprobată în 2001
de Guvernul României a identificat necesitatea descentralizării anumitor servicii
publice în vederea reducerii cheltuielilor şi a întăririi capacităţii manageriale a
administraţiei publice locale.
Cu sprijinul unor donatori internaţionali s-au elaborat o serie de analize
sectoriale privind procesul de descentralizare în anumite domenii (ex. asistenţa socială
– protecţia copilului). Câteva aspecte majore privind descentralizarea cum ar fi: rolul
asocierilor de unităţi teritorial-administrative în furnizarea de servicii publice (la nivel
de judeţ, oraş, comună), rolul prefecţilor, implicarea autorităţilor locale în procesul
decizional, se recomandă a fi soluţionate pentru o mai bună gestionare a serviciilor
publice la nivel local.
În decursul ultimului deceniu, România a făcut paşi importanţi în planul
descentralizării financiare. În cadrul acestui proces au putut fi identificate patru
cicluri. În primul ciclu (1991-1994)23 au fost iniţiate schimbări importante în structura
şi finanţarea autorităţilor locale, care au inclus şi introducerea sistemului de taxe şi
impozite locale. În ciclul al doilea al politicii de reformă (1998-2000) s-au făcut noi
paşi pentru realizarea descentralizării administrative şi financiare. În acest sens, pe
baza noii legislaţii privind finanţele autorităţilor publice locale24 a crescut nu numai
23
Legea administratiei publice locale nr.69/1991, OG nr.15/1992 privind impozitele locale. Legea
nr.27/1994 privind impozitele locale
24
Legea nr.69/1991 si Legea nr.189/1998 privind finanţele publice locale
partea din PIB referitoare la bugetele locale, dar şi proporţia corespunzatoare a
cheltuielilor locale din totalul cheltuielilor publice (între 1998-2001 procentul din PIB
a crescut de la 3,6 la 6,5 % şi cheltuielile locale au crescut de la 14,4 la 26,6 %). În
timpul celui de al treilea ciclu (2001 – 2004) noile legi au adoptat şi stabilit noi reguli
pentru anumite funcţii ale autorităţilor locale25, în special privind serviciile/utilităţile
publice26.
Al patrulea ciclu (2004 până în prezent) a fost demarat odată cu proiectarea şi
aprobarea Strategiei actualizate privind accelerarea reformei administraţiei publice
(H.G. 699/2004). O componentă importantă a acestei strategii este axată pe
continuarea procesului de descentralizare şi desconcentrare. Prin punerea în aplicare a
acestei strategii, a fost elaborat un prim pachet legislativ pentru susţinerea procesului
(Legea cadru a descentralizării nr.339/2004, Legea instituţiei prefectului nr.340/2004
şi H.G. nr. 2201/2004 privind funcţionarea şi atribuţiile Comitetului Tehnic
Interministerial şi a Grupurilor de Lucru pentru Descentralizare din instituţiile
implicate). Tendinţe de centralizare şi de descentralizare au existat în acest interval.
Câteva prevederi legale noi au întărit controlul autorităţilor centrale asupra funcţiilor
autorităţilor locale, în timp ce altele au acţionat în direcţia descentralizării27. În iulie
2003, o lege nouă privind finanţele publice locale a abrogat-o pe prima, având
prevederi corelate cu cele ale Legii Finanţelor Publice nr.500/2002 (armonizată cu
prevederile Reglementarilor Consiliului Europei nr.1605/2002) si au crescut procentul
din impozitul pe profit aplicat individual care se alocă autorităţilor locale.
Un studiu detaliat al stadiului actual al descentralizării financiare la nivelul
întregii ţări, precum şi pe cele mai importante sectoare de activitate (educaţie,
sănătate, asistenţă socială, ordine şi siguranţă publică, agricultură, cultură, servicii
publice de dezvoltare locală) a fost întocmit de Uniunea Naţională a Consiliilor
Judeţene din România şi Asociaţia Directorilor Economici din cadrul Consiliilor
Judeţene din România.

25
Legea nr.215/2001 privind administraţia publică locală
26
De exemplu: Legea nr. 326/2001 privind serviciile publice de gospodărie comunală, OG nr.86/2001
privind serviciile de transport public local de călători, OG nr.84/2001 privind serviciile publice
comunitare de evidenâă a persoanelor, OG nr.88/2001 privind serviciile comunitare publice pentru
situaţii de urgenţă, OUG nr202/2002 privind gospodărirea integrată a zonei costiere, OG nr.21/2002
privind gospodărirea localităţilor urbane şi rurale, OG nr.32/2002 privind serviciile publice de
alimentare cu apă şi de canalizare, OG nr.71/2002 privind înfiinţarea de servicii publice locale pentru
administrarea patrimoniului public şi privat de interes local
27
OUG nr.45/2003 privind finanţele publice locale
Pe lângă aspectele pozitive, în derularea procesului de descentralizare au fost
înregistrate şi o serie de aspecte negative:
- Drepturi importante nu au fost acordate autorităţilor administraţiei publice
locale, ceea ce limitează capacitatea acestora de a organiza eficient oferta de servicii
(de exemplu dreptul de a stabili preţuri pentru aceste servicii);
- În unele domenii mecanismele de control direct şi deciziile discreţionare28
persistă. Există puţine domenii cu reglementări clare şi transparente. Acest lucru
limitează atât planificarea şi previziunea financiară cât şi posibilitatea de a
experimenta şi de a introduce soluţii locale creative pentru a oferi servicii mai
eficiente. Indirect, acest aspect limitează şi capacitatea de absorbţie a fondurilor
Uniunii Europene;
- Autonomia managementului financiar local este limitată de reglementările
privind alocarea veniturilor proprii prin restricţionarea utilizării transferurilor;
- Preponderenţa alocărilor cu destinaţie precisă este un obstacol pentru o
eficientă cheltuire a banilor deoarece limitează coordonarea şi integrarea serviciilor
locale;
- Mecanismele de echilibrare existente nu asigură echitatea sistemului;
- Transferul incomplet de proprietate este un obstacol în gestionarea efectivă a
bunurilor locale;
- Insuficienţa precizare privind garanţiile legale şi constituţionale legate de
autonomia locală;
- Politici publice insuficient argumentate şi parţial implementate nu au putut
oferi soluţii raţionale pentru problemele existente;
- Preponderenţa ordonanţelor şi legilor emise în procedură de urgenţă, în loc
de legi emise pe cale ordinară;
- Autorităţile administraţiei publice locale nu au beneficiat în toate cazurile, în
avans, de instruire specializată privind gestiunea financiară şi managementul
serviciilor publice descentralizate.
Un proces de descentralizare gestionat defectuos poate conduce la apariţia
unei game largi de eşecuri ale statului: atât "erori prin omisiune", atunci când statul nu
reuşeşte să facă ceva care ar fi îmbunătăţit performanţa economică/administrativă, cât
şi "erori de acţiune", atunci când statul desfăşoară acţiuni care conduc la înrăutăţirea

28
Definiţie: care au întreaga libertate de acţiune
performanţelor economice.29 Nu numai că aceste erori împiedică dezvoltarea unei
politici semnificative de descentralizare, care ar putea conduce la o ofertă de servicii
locale mai eficiente şi echitabile, ci are şi efecte negative privind credibilitatea
autorităţilor locale.
- Parcurgerea până în prezent a etapei corespunzătoare dezvoltării cadrului
instituţional şi legislativ cu efecte concrete în plan local în anii viitori;
- Lipsa unei descentralizări coerente, nefundamentată corespunzător, fără o
asigurare a resurselor necesare şi însoţită de o comunicare defectuoasă cu beneficiarii
acestui proces;
Aplicarea politicilor de reformă în domeniul administraţiei publice va ţine cont
de următoarele condiţii:
- definirea în legislaţia de înfiinţare şi organizare a unei autorităţi publice a
principiilor comunicării, transparenţei, eficienţei, responsabilităţii, participării,
coerenţei, proportionalităţii şi subsidiarităţii şi reglementarea mecanismelor de
aplicare;
- departajarea de responsabilităţi între autorităţile publice – în domeniul
politicilor publice, finanţării şi prestării serviciilor publice;
- introducerea unui mecanism simplu şi clar de politici publice în baza căruia
să fie elaborate şi aplicate programe, proiecte, planuri de acţiune şi proiecte de lege;
- separarea nivelului de elaborare a politicilor publice de cel de implementare
a acestora;
- fixarea numărului de funcţionari publici în raport cu definirea unui serviciu
public şi a unui standard de calitate aferent acestui serviciu;
- monitorizarea şi evaluarea eficienţei măsurilor de reformă aplicate.
I. Reforma serviciilor şi a utilităţilor publice
În următorii ani Guvernul României se va concentra asupra organizării
serviciilor şi utilităţilor publice în raport cu cerinţele populaţiei şi impozitele plătite
pentru funcţionarea acestora. În acest scop, va fi aplicat un plan de acţiune ce va
cuprinde următoarele măsuri:
- introducerea standardelor de calitate de către autoritatea publică competentă
în baza cărora să se poată monitoriza şi evalua un serviciu public şi activitatea
funcţionarilor publici;

29
Simona Cristea, Problemes juridiques de la function publique roumain, p.16-18
- introducerea normativelor de cost aferent standardului de calitate a unui
serviciu public, astfel încât cheltuielile publice să devină justificate, transparente şi
supuse controlului financiar;
- continuarea procesului de descentralizare a serviciilor publice de bază:
educaţie, saănătate, asistenţa socială şi ordine publică;
- realizarea unei departajări administrative şi financiare între serviciiile publice
aflate în managementul primăriilor şi cele aflate la consiliile judeţene. În acest sens,
se va acorda atenţie rezolvării modului de finanţare şi managementului serviciilor din
sistemul de asistenţă medicală, învăţământului preuniversitar de stat, sportului şi
culturii;
- stabilirea unui sistem de planificare strategică pentru fiecare autoritate din
sistemul administraţiei publice centrale şi locale în raport cu serviciile publice pe care
le furnizează;
- separarea utilităţilor publice de servicii publice, introducerea standardelor de
calitate pentru aceste utilităţi;
- liberalizarea pieţei utilităţilor publice, precum şi eliminarea din legislaţie a
tuturor barierelor instituţionale care împiedică investiţiile în utilităţile publice şi
privatizarea acestora. În acest sens, Legea nr.326/2001 privind serviciile de
gospodărire comunală va fi înlocuită cu un nou act normativ, iar legislaţia privind
serviciile municipale, ţinând cont de principiile descentralizării şi delegării,
standardizării şi responsabilităţii furnizarii unei utilităţi publice şi a calităţii sale, a
accesului nediscriminatoriu la aceste utilităţi;
- promovarea de relaţii contractuale echilibrate orientate către rezultate;
- instituirea unui sistem de monitorizare şi evaluare a executării contractelor
pentru servicii şi utilităţi publice, prin autorităţi publice autonome de reglementare;
- reglementarea unor modele simple şi transparente de privatizare a utilităţilor
publice, precum şi reglementarea sistemului de outsourcing30 pentru serviciile publice;
- clarificarea sistemului de subvenţii la utilităţi publice şi îmbunătăţirea
sistemului de tarifare;
- fixarea sistemului de evaluare şi monitorizare a performanţelor pe un
serviciu public;

30
Definiţie: delegarea unor sarcini sau obiective unor segmente organizaţionale aparţinând unor
entităţi externe, care deţin expertiză în domenii specializate
- stabilirea schemelor de stimulare/recompensare a funcţionarilor publici
pentru creşterea calităţii serviciilor publice şi stimularea inovării;
- clarificarea în legislaţie a dreptului de administrare şi a noţiunii de bunuri
publice.
II. Continuarea procesului de descentralizare
Procesul de descentralizare început în 2001 va fi relansat şi va avea în vedere
limitarea sferei de intervenţie a guvernului la nivel local numai pentru cazurile în care
anumite servicii publice, programe sau proiecte nu pot fi realizate cu resurse locale şi
de către autorităţile locale, în conformitate cu principiile Cartei Europene al
autoguvernării locale. Procesul de descentralizare se va desfăşura după principiul
eficacităţii, economicităţii, eficienţei şi cuantificării rezultatelor pe trei direcţii:
întărirea autonomiei locale, descentralizare administrativă şi descentralizare fiscală, în
baza unui plan de acţiune aplicat în mai multe etape, pentru a permite evaluarea
eficienţei măsurilor de descentralizare astfel introduse.
A. Întărirea autonomiei puterilor locale
Guvernul României va interveni legislativ pentru:
a. Delimitarea competenţelor şi a responsabilităţilor, prin:
- regândirea sistemului de alegere a membrilor consiliilor regionale şi emiterea
unei noi reglementări;
- redimensionarea rolului consiliilor judeţene în privinţa serviciilor publice;
- focalizarea activităţii consiliilor judeţene la coordonarea planurilor de
dezvoltare la nivel judeţean, asigurarea corelării acestora cu planurile de dezvoltare
regională şi planurile operaţionale, la realizarea investiţiilor în infrastructura de
interes judeţean;
- interzicerea înfiinţării şi organizării în subordinea consiliului local a unui
aparat propriu, a departamentelor, direcţiilor şi serviciilor, precum şi a oricăror alte
structuri de execuţie, cu excepţia secretariatului de consiliu, pentru a nu se suprapune
cu aparatul propriu al primarului;
- desfiinţarea rolului politic al prefectului şi limitarea rolului său la controlul
legalităţii;
- limitarea sferei serviciilor deconcentrate aflate în coordonarea prefectului şi
reglementarea transferului acestor servicii către autorităţile administraţiei publice
locale pe măsura transferării resurselor financiare;
- stabilirea unei relaţii de subordonare a viceprimarilor faţă de primar;
- selectarea pe bază de concurs a secretarilor de consiliu şi numirea acestora de
către consiliile locale.
b. Cooperarea cu reprezentanţii comunităţilor locale la actul de guvernare,
prin:
- consacrarea legală a mecanismelor de participare publică la elaborarea
planificării strategice privind dezvoltarea localităţii; consultarea publică pentru fixarea
standardelor de calitate pentru serviciile publice şi evaluarea acestora;
- extinderea sistemului de parteneriat public-privat la furnizarea serviciilor
publice, odată cu modificarea legislaţiei în domeniu.
c. Transparenţa
- consacrarea legală a mecanismelor de participare publică la elaborarea
bugetelor locale;
- publicarea tuturor câştigătorilor de licitaţii publice a căror valoare depăşeşte
anual echivalentul a 25.000 de euro;
- modificarea reglementărilor legale în vigoare privind transparenţa exercitării
demnităţilor şi funcţiilor publice în sensul extinderii obligaţiei de declarare a
intereselor şi la soţ şi rudele de până la gradul III inclusiv, precum şi interzicerea
acestora de a încheia, personal sau prin societăţile comerciale la care sunt
administratori sau acţionari, contracte cu autorităţile administraţiei publice.
B. Descentralizare administrativă
Guvernul României va interveni în plan legislativ pentru:
- delimitarea funcţiei politice a preşedintelui şi vicepreşedintelui de consiliu
judeţean de cea tehnic managerială, în sensul introducerii funcţiei de manager/director
general al serviciilor publice de interes judeţean care să preia activitatea preşedinţilor
şi vicepreşedinţilor de consiliu legată de conducerea, coordonarea şi controlul
serviciilor publice de interes judeţean;
- posibilitatea delimitării funcţiei de primar de cea de manager al localităţii;
- stabilirea prin lege a raporturilor dintre agenţiile de dezvoltare regionale,
consiliile regionale şi autorităţile de management desemnate pentru programele
operaţionale;
- numirea secretarului general de consiliu judeţean de către membrii acestuia,
la propunerea managerului/directorului general al serviciilor publice de interes
judeţean;
- clarificarea statutului juridic al primăriei ca persoană juridică de drept public,
precum şi al patrimoniului acesteia;
- reanalizarea legii cadru privind descentralizarea, pentru a fixa corelaţiile
necesare cu toate legile în vigoare ce reglementează administraţia publică locală,
înainte de apariţia acesteia;
- armonizarea legii administraţiei publice locale cu legea finanţelor publice în
privinţa principiilor şi mecanismelor decizionale cu privire la aprobarea investiţiilor;
- codificarea legislaţiei ce reglementează organizarea şi funcţionarea
autorităţilor administraţiei publice locale, statutul aleşilor locali şi statutul prefectului,
pe măsura asigurării stabilităţii acestei legislaţii;
C. Descentralizare fiscală
Guvernul României va aplica următoarele măsuri:
a. Venituri fiscale
- virarea sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru
echilibrarea bugetelor locale direct către localităţi, prin eliminarea consiliilor judeţene
ca verigi intermediare;
- recunoaşterea prin lege a dreptului autorităţilor administraţiei publice locale
de a-şi fixa nivelul de impunere în sistemul impozitelor şi taxelor locale într-o limită
de + 50 % pornind de la baza de impunere reglementată legal;
- asigurarea integrală de la bugetul de stat a prestaţiilor în numerar din
domeniul asistenţei sociale, prin transferuri condiţionate, în scopul garantării
principiului universalităţii drepturilor cetăţenilor.
b. Servicii publice şi utilităţi
- continuarea procesului de descentralizare a serviciilor publice de bază:
educaţie, sănătate, asistenţă socială şi ordine publică;
- evaluarea costurilor transferurilor unor noi responsabilităţi către
administraţia publică locală, astfel încât să poată fi identificate cu precizie sursele de
finanţare a acestora;
- limitarea sferei serviciilor publice deconcentrate. În acest sens, se va evalua
posibilitatea transferării inspectoratelor şcolare, a direcţiilor judeţene de cultură şi
sanitare către consiliile judeţene, corelativ cu asigurarea resurselor financiare.
Totodată, se va reconsidera rolul prefectului, astfel încât acesta să monitorizeze şi să
evalueze periodic serviciille deconcentrate în cooperare cu ministrerele sau agenţiile
guvernamentale din structura cărora fac parte;
- păstrarea serviciilor publice deconcentrate numai în măsura în care acestea
funcţioneză în baza unui sistem de management integrat.
c. Managementul financiar
- posibilitatea autorităţilor administraţiei publice locale de a angaja cheltuieli
pentru co-finanţarea proiectelor de dezvoltare locală şi regională peste limita de 20 %
din veniturile lor anuale, conform legii finanţelor publice locale, exclusiv în
completarea fondurilor pre-structurale şi apoi a celor structurale;
- elaborarea unui ghid privind colectarea impozitelor şi taxelor locale în
cooperare cu Ministerul Finanţelor Publice şi asociaţiile reprezentative ale
autorităţilor administraţiei publice locale;
- elaborarea unui ghid privind participarea cetăţenească în faza de elaborare a
bugetului local;
- reglementarea obligativităţii de publicare a execuţiei bugetelor locale, cel
puţin o dată la şase luni, iar în cazul emiterii de obligaţiuni, cel puţin o dată la trei
luni;
- elaborarea unui ghid privind managementul riscului care să fie utilizat pentru
realizarea planificărilor strategice, a investiţiilor şi cu ocazia înfiinţării serviciilor
publice;
- modificarea legislaţiei privind contractul de parteneriat public-privat (O.G.
nr. 16/2002) în sensul definirii corecte a acestui mecanism de cooperare, simplificării
procedurilor de selecţiei a ofertelor şi uniformizării lor cu cele ce privesc achiziţiile
publice în scopul asigurării transparenţei financiare şi a selecţiei de oferte pe baze
concurenţiale, precum şi eliminării acelor reglementări care permit expropierea
discreţionară pentru cauză de utilitate publică;
- introducerea manualului de audit urban al Uniunii Europene pentru evaluarea
stadiului de dezvoltare şi estimarea nevoilor de investiţii.
d. Împrumuturi
- elaborarea unui ghid privind managementul datoriei publice în cooperare cu
Ministerul Finanţelor Publice şi autorităţile locale;
- reglementarea prin lege a constituirii fondurilor de garantare pentru
împrumuturile municipale.
III. Capacitate instituţională
Reforma serviciilor publice, continuarea procesului de descentralizare, precum
şi îndeplinirea cu succes a programelor economice şi sociale depind de dezvoltarea
capacităţilor tehnice şi organizaţionale ale autorităţilor administraţiei publice centrale
şi locale. În acest scop, Guvernul României va interveni prin programe care urmăresc
schimbarea organizaţiilor publice sub aspectul managementului programelor şi
proceselor, managementul informaţiilor şi cunoaşterii, pregătirea resursei umane şi
dezvoltarea legăturilor inter-instituţionale.
La nivelul autorităţilor administraţiei publice centrale, programele ce urmăresc
capacitatea instituţională vor respecta următoarele condiţii:
a) înfiinţarea ministerelor şi agenţiilor numai pentru:
- realizarea programului de guvernare şi a funcţiilor cu care guvernul a fost
învestit prin Constituţie;
- aplicarea politicilor publice prioritare conform programului guvernamental şi
angajamentelor asumate faţă de Uniunea Europeană în Planul Naţional de Aderare;
- asigurarea acelor servicii publice ce nu pot fi prestate de sectorul privat şi
pentru care sectorul public dispune de un avantaj comparativ.
b) clarificarea statutului juridic al agenţiilor în legea de organizare şi
funcţionare a guvernului şi delimitarea de autoritatile publice autonome ca organisme
publice de reglementare şi control aflate sub control parlamentar;
c) introducerea efectivă a unui mecanism de elaborare şi aplicare a politicilor
publice în activitatea ministerelor, agenţiilor şi primăriilor, pentru a asigura coerenţa,
predictibilitatea şi transparenţa activităţii acestora;
d) transferul în totalitate al activităţilor comerciale către sectorul privat,
precum şi transferul complet al funcţiilor de reglementare şi control de la regii
autonome către agenţii sau ministere;
e) realizarea planificării strategice pe fiecare minister, agenţie sau primărie,
fixarea misiunii unei autorităţi publice, a managementului resurselor, precum şi a
managementului programelor şi proiectelor;
f) clarificarea statutului juridic al agenţiilor locale şi al autorităţilor de
reglementare locale;
g) realizarea interoperabilităţii între autorităţile administraţiei publice centrale.

4.6. Desconcentrarea
Regimul care are la bază principiul desconcentrării reprezintă un regim
tranzitoriu către descentralizarea administrativă. El se manifesta atunci când se acordă
unei autorităţi locale sau specializate, ai cărei titulari sunt numiţi de puterea centrală,
dreptul de a lua anumite decizii. De exemplu: printr-o lege se măreşte competenţa de
decizie a prefectului, funcţionar numit de puterea centrală.
Elementul electivităţii organelor administrative locale face distincţia între
regimul de descentralizare administrativă şi cel de desconcentrare.
Astfel, spre deosebire de regimul descentralizat, în care organele locale sunt
alese pe plan local de către colectivităţile locale, în regimul desconcentrat, ele sunt
numite de către puterea centrală.
Spre deosebire, însă, de regimul centralizat, în care organele de la nivel
teritorial erau simpli agenţi ai statului, fără putere de decizie, în regimul
desconcentrat, deşi aceste organe rămân ierarhic subordonate autorităţilor centrale, ele
dobândesc, însă, competenţa proprie de decizie.
- A desconcentra înseamnă a repartiza mai bine acţiunile îndeplinite de către
administraţiile statului între nivelul naţional de concepere a acestor acţiuni şi nivelul
teritorial de execuţie a aceloraşi acţiuni.
- Aceasta nu reprezintă o reformă definitivă sau ireversibilă întrucât o
competenţă care a fost desconcentrată, la un moment dat, poate tot atât de bine, la un
alt moment, să fie reluată şi asumată de nivelul central al statului.
- Prin desconcentrare, statul nu-şi împarte puterea sa, ci se aproprie de
cetăţeni, instalând la faţa locului servicii specializate dotate cu o anumită autonomie.

4.7. Autonomia locală


Într-o viziune simplistă, autonomia locală nu reprezintă un regim
administrativ; ea nu cuprinde numai ideea unei auto-administrări, ca în regimul de
descentralizare administrativă, ci şi ideea de autoguvernare, cu atribuţii de legiferare.
- Guvernarea – constă în a fixa marile direcţii pe care le va urma o ţară
politică, economică, culturală, socială. Guvernarea nu cuprinde însă numai categoria
de atribuţii executive (marile directive în viaţa unui stat), ci şi posibilitatea, dreptul de
putere publică de a edicta normele generale, marile direcţii ale vieţii şi activităţii
statului.
- Administrarea – constă în dreptul de a decide mijloacele prin care se pot
realiza scopurile generale urmărite de guvern şi de a pune în practică aceste mijloace
până la obţinerea rezultatului.
Aşadar, autoguvernarea locală reprezintă dreptul diviziunilor teritoriale ale
statului de a-şi edicta normele generale şi obiectivele de conducere, statutele
autonome care să indice felul în care se va desfăşura activitatea proprie a localităţilor.
Autonomia locală reprezintă nu numai un sistem de organizare administrativă,
ci şi politică. Subdiviziunile politico-teritoriale ale statului îşi măresc competenţa cu
un număr de atribuţii cu caracter eminamente politic.
Aprofundând această chestiune, se poate face o distincţie între două forme de
autonomie, în funcţie de sursa drepturilor de putere publică:
- autonomia imperfectă ce se manifestă atunci când dreptul de decizie al
autorităţilor locale emană, printr-o concesiune din partea statului, în favoarea
colectivităţilor locale;
- autonomia perfectă apare atunci când dreptul de a edicta norme generale de
către autoritatea locală emană de la însăşi colectivitatea locală. Ea este sinonimă cu
guvernarea directă. Această distincţie însă este greu de realizat, întrucât şi într-un caz
şi în celălalt dreptul de putere publică are un conţinut identic, indiferent dacă adunarea
populară a colectivităţii participă direct la elaborarea normelor obiectivelor sau dacă
participă prin reprezentanţi la aceste decizii.
În ambele cazuri, tot sistemul de organizare politică a statului – fie el unitar
sau federal – este acela care admite existenţa acestor drepturi de putere publică în
favoarea colectivităţilor.

4.8. Controlul de tutelă administrativă


Controlul de tutelă reprezintă un anumit gen de supraveghere exercitat fie de
către un organ al administraţiei centrale (Guvernul), fie de către un organ al
administraţiei teritoriale de stat (prefectul, reprezentantul statului în unităţile
administrativ-teritoriale), dar care nu se poate exercita sub forma unei puteri
discreţionare.
Aşadar, în absenţa subordonării – care ar duce la un control ierarhic –
controlul de tutelă administrativă este un control special, care se poate exercita numai
dacă legea îl instituie în mod expres şi numai în formele, cu procedurile şi cu efectele
stabilite în mod expres de către lege. Sunt celebre expresiile „nu există tutelă fără text,
nici în afara textelor” şi „tutela nu se prezumă”.
Controlul de tutelă se exercită atât asupra autorităţilor locale autonome, cât şi
asupra actelor acestora.
Tutela administrativă se exercită pe două dimensiuni: tutela asupra existenţei
organelor tutelate; tutela asupra activităţii acestora.
I. Tutela asupra existenţei organelor tutelate - cunoaste mai multe forme:
A. O formă dură – în care organul de tutelă are dreptul să dispună demiterea
sau dizolvarea organului tutelat;
B. O forma liberală – în care organul de tutelă nu dispune decât de o acţiune
disciplinară, adică de dreptul de a sesiza o jurisdicţie în vederea demiterii sau a
dizolvării organului tutelat, decizia revenind judecătorului independent, imparţial şi
inamovibil.
C. O a treia formă, care derivă din forma liberală, constă în instituirea
suspendării organului împotriva căruia se exercită acţiunea disciplinară. Ea poate
cunoaşte două variante, şi anume:
- prima, mai dură, constă în dreptul organului de tutelă de a dispune
suspendarea organului tutelat împotriva căruia exercită acţiunea disciplinară, ceea ce
înseamnă că actul atacat se suspendă de drept până la soluţionarea definitivă a cauzei;
- a doua variantă, mai atenuată, constă doar în dreptul organului de tutelă de a
cere instanţei judecătoreşti suspendarea organului tutelat până la obţinerea unei soluţii
definitive în cauza respectivă (până când instanţa decide dacă este necesară demiterea
sau dizolvarea organului tutelat).
II. Tutela asupra activităţii organului tutelat - acest tip de tutelă priveşte, în
principiu, actele în regim de putere publică ale autorităţilor autonome, şi anume: -
actele administrative; - contractele administrative.
Se exclud actele în regim de drept privat, fără utilizarea prerogativelor de
putere publică, pentru care acest control special de tutelă administrativă nu s-ar
justifica, ar apărea acest drept excesiv.
Tutela asupra activităţii organului tutelat îmbracă mai multe forme:
A. Forma cea mai dură este aceea în care organul de tutelă dispune de dreptul
de aprobare (actul organului autonom nu intră în vigoare decât după ce este comunicat
organului de tutelă şi aprobat de către acesta) şi de dreptul de substituire (în cazul în
care organul de tutelă nu aprobă actul, precum şi în ipoteza pasivităţii organului
autonom, care nu adoptă un act, organul de tutelă emite el însuşi actul). Practic,
această formă extrem de dură duce la sufocarea tutelei administrative, organul de
tutelă putând oricând să facă sa prevaleze vointa sa.
B. A doua forma atenuată constă numai în dreptul organelor de tutelă de a
aproba actele organelor tutelate neînsoţit, însă, şi de dreptul de substituire.
C. A treia formă, mai liberală, este cea în care organul de tutelă dispune doar
de dreptul de a anula un act al organului tutelat. Prin urmare, actul organului tutelat
intră în vigoare fără a avea nevoie de vreo aprobare din partea organului de tutelă, dar
poate fi lipsit ulterior de efectele juridice, în principiu numai pentru motive de
ilegalitate. Tăcerea organului de tutelă, lipsa lui de reacţie are semnificaţii diferite în
funcţie de sistem:
- dacă organul de tutelă dispune de dreptul de aprobare, tăcerea semnifică
respingerea actului care nu intră în vigoare;
- dacă organul de tutelă dispune de dreptul de anulare şi dacă nu-şi exercită
acest drept, actul continuă să producă efecte juridice.
D. O a patra formă este cea mai liberală, în care organul de tutelă nu dispune
decât de dreptul de a sesiza judecătorul împotriva unui act pe care îl apreciază drept
ilegal, cerându-i acestuia să îl anuleze. Această ultimă formă poate cunoaşte variante
mai dure:
- o variantă foarte dură ce constă în instituirea suspendării de drept a actului
atacat, adică în dreptul organului de tutelă de a suspenda actul atacat până la
soluţionarea definitivă a cauzei;
- o variantă mai atenuată ce constă în dreptul organului de tutelă de a cere
judecătorului independent suspendarea actului atacat până la obţinerea unei soluţii
definitive.
Trebuie observat ca nici în forma cea mai dură – când, practic, autonomia
dispare – nu există, totuşi, dreptul de injoncţiune (presiune), întrucât esenţa
autonomiei constă în posibilitatea autorităţii autonome de a emite când şi cum vrea un
act, indiferent de poziţia ulterioară a organului de tutelă.

4.9. Fragmentarea şi dispersarea responsabilităţilor de coordonare


Cabinetele din ţările central şi est-europene se caracterizează prin :
- Un premier puternic cu o bază politică stabilită legislativ, care îndeplineşte
funcţii de coordonare între ministere bine stabilite. În ţări ca Ungaria, unde
preşedintele este mai mult o figură simbolică, cancelaria premierului are ataşat şi un
ministru delegat pentru securitate naţională.
- repartizarea clară şi stabilă a responsabilităţilor în materie de politici
economice, având în prim-plan fie pe premier, fie un minister al economiei. De regulă
o asemenea structură face inutil Ministerul Industriei şi al Comerţului. Când el însă
există – Cehia şi Finlanda – nu mai există alte structuri paralele care să-i dilueze
atribuţiile, iar continuitatea instituţională de politici este asigurată.
- Lipsa unor structuri speciale de coordonare şi reformă administrativă, altele
decât Biroul Primului Ministru sau Cancelaria. Ministerele separate precum acela al
funcţiei publice (cu variantele noi), Reformei Instituţionale sau Relaţiei cu
parlamentul sunt curiozităţi româneşti. Aceste specialităţi franco-italiene au fost
inventate la noi, chiar dacă şi-au dovedit inutilitatea acolo unde au fost iniţiate.
Expansiunea birocraţiei centrale şi fluiditatea acesteia în domeniul coordonării
economice, deşi nu singurele surse de probleme, au contribuit mult la întârzierea
reformelor în ultimii zece ani.
Nu este nicio coincidenţă faptul că dintre statele Uniunii Europene, Italia se
apropie cel mai mult de această descriere, structurile sale de guvernare fiind
recunoscute ca greoaie, instabile şi clientelare. Desigur că alăturarea României şi
Italiei şi aşezarea lor în aceeaşi categorie nu înseamnă că cele două ţări sunt direct
comparabile, prima fiind un tânăr membru, în timp ce ultima este un important
membru al Uniunii, unde neajunsurile sectorului public subminează vitalitatea
economică şi socială. Mesajul este că atunci când dezbatem problematica
administraţiei publice, cele două ţări sunt codaşe în categoriile lor, iar România nu are
nimic de câştigat dacă împrumută modelul instituţional italian.
Numărul mare de ministere din cele două ţări nu poate fi explicat prin
particularităţile sistemului partidelor politice – foarte fragmentat şi producând coaliţii
de guvernare efemere cu numeroşi participanţi care îşi împart puterea (deşi acesta este
un motiv) – pentru că state precum Finlanda, Ungaria, Polonia sau ţările baltice sunt
conduse tot de coaliţii guvernamentale şi au parlamente fragmentate şi totuşi
guvernele lor se bucură de stabilitate. Explicaţiile trebuie să fie mai profunde, având
de-a face între altele cu trăsături specifice ale unei clase politice ce aminteşte de
Bizanţ, preocupată aproape exclusiv de jocurile de imagine şi manevrele de grup,
incapabil să asimileze şi abilităţi politice – în sensul de policy.
Birocraţia înrădăcinată a învaţat din experienţă că poate rezista timp
îndelungat spunând că va face reformă, în timp ce se opune tacit procesului. Ea nu
agreează strategiile coerente, regulile transparente şi legile scrise, ci preferă status-
quo-ul şi instrucţiunile zilnice, primite de sus, precum şi jocurile de putere intra-
instituţionale bazate pe relaţii informale. De obicei, miniştrii din România au un
control destul de slab în departamentele pe care le conduc, în special în ministerele de
linie şi prea puţin timp şi interes pentru a dezvolta programe de politici cu ţintă
strategică. Drept consecinţă efortul principal merge nu în direcţia atingerii de
obiective, ci în dezvoltarea unor reţele private de susţinere, deoarece a avea
colaboratori loiali este singura prioritate în rândul clasei politice româneşti şi motivul
care împiedică cooperarea instituţională formală şi utilizarea expertizei independente.
Cu alte cuvinte, procesul de policy-making se reduce la politică.
În sfârşit, reforma instituţională a fost şi ea afectată de permanenta fluiditate
guvernamentală. Fostul Departament al Administraţiei Locale, o subunitate cu
atribuţii bine definite şi suficiente, având în vedere complexitatea procesului de
reformă în acest domeniu în ultimii ani, a fost ridicat la rang înalt şi expandat prin
aplicarea unor funcţii noi şi mult mai greu de apreciat. Noul Minister al Internelor şi
Reformei Administrative (fost al Administraţiei, fost al Funcţiei Publice, după
denumirea franceză) ar trebui să fie o unitate de management al resurselor umane,
pentru întreaga administraţie publică, continuând în acelaşi timp să îndeplinească
vechile sale sarcini de coordonare a descentralizării, supraveghere a restructurărilor
din administraţia publică locală şi legatura cu prefecţii. Cele două componente ale
activităţii acestui minister nu s-au integrat încă foarte bine şi este greu de dedus care
ar fi baza acestei integrări. Mai mult, funcţia publică a fost adesea sabotată de alte
instituţii centrale. Miniştrii numiţi în decembrie 2000 au schimbat organigramele
ministerelor şi numele departamentelor pentru a putea îndepărta funcţionarii publici
protejaţi de statutul funcţionarilor public (ce se bucură încă din 1999 de stabilitate şi
inamovibilitate). Conform procedurilor, Ministerul Internelor şi Reformei
Administrative ar fi trebuit să primească o situaţie cu numărul şi poziţia celor
disponibilizaţi, ca şi o evidenţă a posturilor disponibile, şi să încerce reintegrarea
acestora prin procesul de recrutare şi de selecţie a funcţionarilor publici. Agenţia
Naşională a Funcţionarilor Publici arată în februarie 2004 că multe ministere nici
măcar nu au anunţat ce anume restructurări s-au operat în structura celor aproape
30.000 de funcţionari publici din administraţia centrală. La fel s-a întamplat şi cu
Preşedinţia României, rebotezată Administraţia prezidenţială, pentru a putea opera
schimbări. În teritoriu, aproximativ 115.000 funcţionari publici au în faţă un viitor la
fel de incert.
Tentaţia permanentă de a expanda şi remania administraţia se explică, cel
puţin în parte, prin dorinţa noilor guverne de a face loc în structuri propriilor clienţi.
Înlocuirile sunt obiect de negocieri subterane între partidul aflat la putere şi cel din
opoziţie, care încearcă să-şi protejeze oamenii aflaţi în posturi. Misiunile străine de
asistenţă în România sunt interesate de soarta funcţionarilor în care au investit prin
programe de training. Deşi legitime, aceste preocupări nu trebuie să facă astfel încât
să se piardă din vedere preocupările mari. Mai importantă pentru România este o
restructurare generală a sectorului public (al statului) constând în redefinirea
principalelor sale instituţii în termeni de funcţii, nu simbolici sau emoţionali, pe baza
experienţei naţionale sau regionale. Suprapunerile, agenţiile fără obiect al muncii clar
şi jargonul de camuflaj trebuie abandonate.
În mod cert, schimbarea puterii politice atrage după sine schimbări
administrative majore. Chiar dacă nu a fost obiectivul principal, unul dintre scopurile
acestei schimbări a fost debaraşarea de o parte din vechii funcţionari.
Statutul funcţionarilor publici a dovedit numeroase carenţe cu această ocazie,
dar mai ales s-a văzut lipsa unor instrumente legislative şi instituţionale, prin care să
fie aplicat eficient, chiar în afara voinţei politice.
Totuşi, existenţa statutului funcţionarului public a împiedicat instalarea totală
a arbitrariului politic şi a dus la protejarea anumitor categorii de funcţionari publici.
Există însă şi o zonă din corpul înaţilor funcţionari publici (funcţiile de
conducere) care sunt vizaţi imediat după schimbarea politică. Mişcarea sindicală din
sfera funcţionarilor publici nu are aderenţă semnificativă, pentru că aceste concedieri
prin redefinirea ministerelor încalcă prevederile legale cu privire la stabilitate şi
inamovibilitate.

4.10. E-Government
Sistemul informaţional trebuie să constituie suportul de aplicare şi de
simplificare a unor reguli şi proceduri administrative în scopul asigurării unui acces
larg şi nediscriminatoriu a publicului la servicii publice, precum şi reducerii tarifelor
pentru aceste servcii şi a costurilor de operare şi personal.
Programul de e-government cuprinde următoarele măsuri:
- cooperarea cu autorităţile locale pentru dezvoltarea reţelelor informatice care
asigură funcţionarea reţelelor regionale de învăţare şi a grupurilor de competenţă;
- cooperarea cu primăriile, serviciile descentralizate şi deconcentrate, spitale,
şcoli, instituţii culturale, pentru realizarea unei reţele metropolitane de comunicaţii –
City Net – ca sistem de management al informaţiei, pentru furnizarea următoarelor
servicii:
- evidenţa populaţiei;
- planurile digitale ale localităţilor şi ale teritoriului aparţinând acestora;
- GIS (Geographical Information Systems);
- managementul serviciilor publice, al utilităţilor publice, al sistemelor de
infrastructură, precum şi managementul funcţiei publice;
- colectarea taxelor de la cetăţeni;
- managementul activităţilor de educaţie şi cultură;
- înregistrarea societăţilor comerciale;
- buget şi contabilitate;
- centru de reclamaţii primite de la cetăţeni;
- controlul traficului urban;
- sistemul de monitorizare şi evaluare a performanţei organizaţionale;
- aplicarea unui program special de informatizare a primăriilor din mediul
rural.

4.11. Strategia de accelerararea a reformei administraţiei publice locale în


domeniul de activitate al Consiliului Judeţean Constanţa
4.11.1. Diagnosticul domeniului
Consiliul Judeţean Constanţa este organizat şi funcţionează ca autoritate a
administraţiei publice locale constituită la nivel judeţean pentru coordonarea
activităţii consiliilor comunale şi orăşeneşti, în vederea realizării serviciilor publice de
interes judeţean, conform Legii administraţiei publice locale nr.215/2001.
Aparatul propriu al Consiliului Judetean Constanţa este organizat în şapte
direcţii şi două compartimente independente:
- Direcţia Integrare Europeană şi Coordonare;
- Direcţia Control;
- Directia pentru Cultură, Învăţământ, Sport şi Sănătate;
- Direcţia Comerţ, turism şi Servicii Publice;
- Direcţia Buget-Finanţe;
- Direcţia Administraţie Publică şi juridică;
- Direcţia Urbanism şi Amenajarea Teritoriului;
- Compartiment Audit;
- compartiment Arhitect Şef al Judeţului.
Urmarind obiectivele Programului de guvernare pe perioada 2005 – 2008 şi
Programul Naţional de Aderare a României la Uniunea Europeană, Consiliul Judeţean
Constanţa are în vedere urmatoarele responsabilităţi mai importante:
A. Descentralizarea serviciilor publice
1. Înfiinţarea Serviciul Comunitar Judeţean de Evidenţă a Persoanelor
Constanţa pentru exercitarea competenţelor prevăzute de lege pentru punerea în
aplicare a actelor normative care reglementează activitatea de evidenţă a persoanelor,
precum şi de eliberare a documentelor în sistem de ghişeu unic.
2. Înfiinţarea Direcţiei Generale de Asistenţă Socială şi Protecţie a Copilului
Constanţa prin reorganizarea Direcţiei Judeţene de Asistenţă Socială Constanţa şi a
Direcţiei Generale pentru Protecţia Copilului Constanţa pentru realizarea atribuţiilor
ce revin Consiliului Judeţean Constanţa pentru aplicarea prevederilor legale şi
strategiile în domeniul asistenţei sociale, protecţiei familiei, persoanelor vârstnice,
persoanelor cu handicap, protecţiei copilului, precum şi oricăror persoane aflate în
dificultate;
3. În domeniul sănătăţii - preluarea terenurilor şi clădirilor unităţilor sanitare
de interes judeţean, fiind în studiu realizarea unui important proiect de reabilitare a
sistemului sanitar judeţean;
4. În domeniul educatiei şi învăţământului - repartizarea sumelor din TVA la
primării în vederea plăţii salariilor cadrelor didactice, finanţarea şcolilor speciale;
5. În vederea unei mai bune acoperiri şi coordonări unitare a serviciilor de
gospodărie comunală s-a luat măsura înfiinţării Societăţii Comerciale RAJA S.A., ca
operator de interes judeţean pentru pentru serviciile de alimentare cu apă şi canalizări,
prin asocierea Consiliului Judeţean Constanţa cu un număr de 23 consilii locale.
B. Schimbarea de fond a raportului dintre administraţie şi cetăţean
Având în vedere dispozitiile Legii nr. 544/2001 privind liberul acces la
informaţiile de interes public, s-a organizat serviciul relaţii cu publicul şi administraţie
publică locală care are în responsabilitate şi aplicarea Legii nr.52/2003 privind
transparenţa decizională în administraţia publică.
Pentru consolidarea şi lărgirea cadrului de participare a societăţii civile, s-au
stabilit responsabilităţi pentru parteneriatul administraţia pblică locală – organismele
non-guvernamentale care identifica şi creează o bază de date a sectorului asociativ din
judeţul Constanţa, promovează şi implementează proiecte în parteneriat cu asociaţii şi
fundaţii, implică aceste structuri în elaborarea de strategii, politici şi programe
sectoriale pe probleme de importanţă majoră.
C. Dezvoltarea regională şi relaţii externe
În cadrul serviciilor de integrare europeană, dezvoltare locală şi programe sunt
stabilite responsabilităţi de cooperare regională şi internaţională, care participă activ
la evenimentele legate de aderarea judeţului Constanţa la Regiunea de Dezvoltare Est-
Europeană şi Asociaţia Regiunilor Europei.
De asemenea, aceste servicii au şi rolul de ,,multiplicator de informaţie
europeană” fiind cooptate în activităţi de implementare a strategiei de aderare a
Ministerului Integrării Europene şi în elaborarea de proiecte în parteneriat cu alte
autorităţi ale administraţiilor publice, precum şi legatura directă cu structurile
organizaţionale europene.
D. Stoparea birocraţiei administraţiei publice
Prin acte administrative s-a stabilit circuitul documentelor şi s-au stabilit
termene precise de soluţionare a petiţiilor.
Consiliul Judeţean Constanţa dispune de o importantă bază de informatizare:
calculatoare, servere, imprimante, copiatoare ş.a.
Toţi funcţionarii publici de conducere şi alţi funcţionari din aparatul propriu
de specialitate au acces la internet, au deschise conturi de e-mail, adresa paginii
oficiale de internet a instituţiei este http://www.cjc.ro si adresa de poştă electronica, e-
mail: consjud@cjc.ro.
Majoritatea funcţionarilor publici sunt instruiţi în utilizarea calculatoarelor,
prin diverse Programe de finanţare dedicate resurselor umane: Phare pentru
Modernizarea Administraţiei Publice Locale, SOROS – Fundaţia pentru o Societate
Deschisă, oferta de programe ale unor societăţi şi institute specializate sau proiecte
proprii cu finanţare din programul PHARE (Succesul dezvoltării sustenabile –
formarea funcţionarilor publici şi Reţea de instruire a funcţionarilor publici din
administraţia publică locală).

4.11.2. Probleme critice ale domeniului


Din analiza semnalelor primite de la funcţionarii publici, consiliile locale,
instituţiile şi serviciile publice de sub autoritatea Consiliului Judeţean Constanţa, au
reieşit o serie de aspecte care au influenat negativ procesul de reformă în administraţia
publică locală şi implicit au creat probleme pentru rezolvarea cărora s-au consumat
timp, energie şi resurse financiare.
- Modificările legislative: noul Cod al muncii, Legea nr.53/2003 şi Legea
nr.161/2003 au creat o serie de disfuncţionalităţi, având efecte contradictorii şi chiar
discriminatorii.
Astfel, funcţionarul public nu poate desfăşura alte activităţi decât cele
prevăzute în fişa postului, în aceste condiţii cunoştinţele şi experienţa dobândite pe
parcursul carierei sau la diverse cursuri, seminarii, instruiri, perfecţionări nu mai pot fi
folosite în Programe de finanţare dedicate administraţiei publice sau parteneriatelor cu
sectorul asociativ.
În aceste condiţii de incompatibilitate şi fiind motivat doar de salariul de
funcţionar public, va scădea interesul pentru accesarea altor fonduri nerambursabile,
precum şi pentru transferul cunoştinţelor/abilităţilor.
- Actualele reglementări în domeniu tind către o supercentralizare la nivelul
Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, cu afectarea atribuţiilor de autonomie
locală, potrivit Legii nr.215/2001.
- Lipsa fondurilor care să susţină procesul de reformă.
Descentralizarea rapidă din punct de vedere bugetar a unor activităţi
(dispensarele sanitar-veterinare, învăţământul preuniversitar, servicii sociale
comunitare ş.a.) a ridicat probleme atât Consiliului Judeţean, cât şi consiliilor locale,
nefiind asigurate resurse financiare şi nici resurse umane pregătite, instruite.
- Imobilismul în gândirea şi acţiunea unor funcţionari care încă nu realizează
că administraţia publică a fost creată şi îşi are raţiunea existenţei pentru a fi în slujba
celor care îi plătesc, şi nu invers. Dezvoltarea simţului implicării şi schimbarea
mentalităţii funcţionarului public este necesară atât pentru constituirea unui „corp al
funcţionarilor publici” profesionist, receptiv la schimbare, eficient, dar şi ca răspuns la
,,principiile de bună practică” adoptate deja de organizaţiile neguvernamentale din
România.
În acest sens aplicarea ,,Codului de conduită a funcţionarilor publici”, va
asigura un cadru coerent, unitar, controlabil şi riguros pentru toate instituţiile
sectorului, corelat cu motivarea materială a acestora, în contextul respectării
principiului autonomiei locale.
- La nivelul aparatului propriu de specialitate al Consiliului Judeţean s-au
constituit servicii distincte pentru integrare europeană, dezvoltare locală şi programe,
impunându-se ca acestea să fie consolidate din punct de vedere profesional,
organizatoric şi metodologic.

4.11.3. Priorităţi sectoriale identificate


La baza restructurării profunde a administraţiei publice centrale şi locale stau
numeroase acte normative, documente adoptate din acquis-ul comunitar. Aplicarea
corectă şi eficientă a legislaţiei europene se poate realiza de către un corp bine instruit
al funcţionarilor publici, instruirea acestora în dreptul comunitar fiind o condiţie de
maximă importanţă în contextul reformei la nivelul instituţiilor publice.
Prioritati propuse în cadrul Planului multianual:
- revizuirea procedurilor de lucru ale circuitului deciziei şi ale comunicării
intra/inter instituţională în concordanţă cu noile reglementări şi Programul de
guvernare 2005–2008;
- creşterea capacităţii instituţionale de îndeplinire a obiectivelor sectoriale, pe
baza competenţelor profesionale ale funcţionarilor publici, asimilării noilor valori,
dobândirii noilor limbaje instituţionale şi tehnologice, dar şi a perfecţionării continue
a tuturor funcţionarilor publici din structurile administrativ-teritoriale ale judeţului;
- asigurarea calităţii serviciilor publice administrative, industriale şi
comerciale cu impact direct asupra cetăţeanului, urmărind distribuirea personalului în
raport de pregătire, specializare şi experienţă, avându-se în vedere perfecţionarea,
diversificarea modalităţilor de comunicare şi imagine;
- crearea unui corp de funcţionari publici profesionist şi competent, pe baza
unui statut şi cod deontologic bine elaborat, a unei politici de resurse umane coerente,
suple, în concordanţă cu nevoile şi oportunităţile care apar în structura administraţiei
publice;
- extinderea utilizării noilor tehnologii ale informaţiei şi ale comunicării care
să permită accesul în timp real la informaţiile publice, fluidizarea procedurilor,
creşterea eficienţei activităţilor specifice şi a gradului de participare a cetăţenilor la
rezolvarea problemelor comunităţilor locale.

4.11.4. Îmbunătăţirea activităţii proprii


4.11.4.1. Organizarea internă
Noua legislaţie şi multitudinea actelor normative ce vizează administraţia
publică locală impun actualizarea permanentă a Regulamentelor de Organizare şi
Funcţionare ale Consiliului Judeţean şi ale aparatului propriu de specialitate al
acestuia, revizuirea fişelor postului şi operaţionalizarea structurilor nou create ale
instituţiei.
Formarea unui corp profesionist de funcţionari publici depinde de elaborarea
unei politici riguroase de personal care să includă obligatoriu dimensiunea europeană
în toate domeniile sectorului şi la nivelul tuturor structurilor administrativ-teritoriale.
Pentru aplicarea principiilor unei administraţii moderne (transparenţă,
eficienţă, deschidere, comunicare) şi implementarea principiilor Uniunii Europene, în
toate mediile sociale, trebuie concentrate eforturile de îmbunătăţire a comunicării, a
schimbului de informaţii şi a fluxului documentelor pe diferite niveluri de competenţă
internă, inter-instituţională şi externă.
4.11.4.2. Managementul resurselor umane
Îmbunătăţirea metodelor şi instrumentelor de management al resurselor umane
din aparatul propriu şi din instituţiile/serviciile publice subordonate Consiliului
Judeţean Constanţa vizează punerea în practică a planurilor anuale de recrutare, de
formare şi de perfecţionare a funcţionarilor publici previzionând fondurile necesare în
bugetul de venituri şi cheltuieli.
De asemenea, organizarea unor întâlniri periodice ale funcţionarilor publici, în
care să fie multiplicate şi diseminate informaţiile şi cunoştinţele primite la diferite
seminarii, cursuri, schimburi de experienţă şi alte activităţi externe, vor conduce la
creşterea competenţei şi mobilităţii profesionale, asimilarea noilor tehnologii, avându-
se în vedere şi participarea la activităţile specifice organizate de Institutul Naţional de
Administraţie.
Pentru întinerirea aparatului de specialitate se propunere oferirea posibilităţii
ca un număr tot mai mare de studenţi ai facultăţilor de profil (administraţie publică,
studii europene, management) să efectueze stagii de practică în instituţie. Acest fapt,
pe de o parte îi va familiariza cu exigenţele şi problematica profesiei cărora se vor
dedica după absolvire, iar pe de altă parte va ajuta în recrutarea funcţionarilor publici
în raport de cerinţele actuale ale administraţiei publice locale, corelat cu asigurarea
transparenţei regulilor de concurenţă şi selecţie a funcţionarilor publici.
4.11.4.3. Gestiunea publică
Descentralizarea, consolidarea autonomiei colectivităţilor locale - decizional şi
financiar -, asigurarea corelaţiei între resursele şi nevoile acestora, prioritizarea
obiectivelor, au în vedere creşterea competenţelor şi responsabilităţilor personalului
care lucrează în administraţia publică, astfel încât serviciile oferite cetăţenilor
să fie de calitate, controlabile, cu impact imediat şi de durată.
Creşterea capacităţii de absorbţie a fondurilor externe la nivelul activităţilor
administraţiei locale, presupune creşterea implicării cetăţenilor (ca grup ţintă, clienţi
sau beneficiari) în aceste activităţi şi în procesul de luare a deciziilor. În acest sens, se
au în vedere parteneriatele dintre instituţia noastră şi diverse forme de organizare a
societăţii civile, prin asocierea instituţiei cu sectorul neguvernamental/nonprofit,
atragerea capitalului privat şi formarea unor grupe interdisciplinare de acţiune pe
domenii specifice, cu rol în educarea şi conştientizarea publicului consumator de
servicii publice.
Îmbunătăţirea managementului în administraţia publică locală depinde şi de
utilizarea eficientă a instrumentelor de control de gestiune, de simplificarea şi
corelarea actului administrativ, de transparenţa acestuia, de acoperirea cu tehnica de
calcul şi informaţie şi cu programe adecvate serviciilor din structura administraţiei
publice judeţene. Introducerea codului deontologic şi adoptarea unui sistem unitar de
indicatori pentru măsurarea performanţei fiecărei administraţii publice a condus şi va
conduce la accelerarea reformei în acest domeniu.
4.11.4.4. Noile tehnologii ale informaţiei şi comunicaţiilor
Strategia propusă se referă la utilizarea metodelor specifice tehnologiei
informaţionale în modernizarea activităţilor Consiliului Judeţean Constanţa şi
cuprinde următoarele categorii de acţiuni:
a) informatizarea administraţiei publice judeţene şi creşterea eficienţei
operaţionale în cadrul aparatului propriu al Consiliului Judeţean, al unităţilor
subordonate şi al consiilor locale;
b) informatizarea serviciilor publice având ca beneficiari cetăţenii şi agenţii
economici, fapt care implică integrarea serviciilor prestate de administraţia publică
locală;
c) asigurarea accesului la informaţii prin tehnologii informaţionale pentru
utilizatorii finali ai serviciilor administraţiei publice locale.
Direcţiile principale de acţiune stabilite în strategie sunt:
a) interconectarea la nivel de comunicaţii de date a tuturor instituţiilor
administraţiei publice centrale sau locale;
b) crearea unui sistem informatic integrat al Consiliului Judeţean Constanţa
care să cuprindă module în toate direcţiile, serviciile şi compartimentele aparatului
propriu şi în unităţ$ile subordonate ale Consiliului Judeţean;
c) completarea parcului de calculatoare al instituţiei prin dotarea fiecărui
funcţionar public cu calculator;
d) crearea unei reţele judeţene de informatizare a administraţiei publice.
5. Alte acţiuni necesare modernizării administraţiei publice judeţene
a) Pentru a continua comunicarea celor mai semnificative aspecte din
activitatea instituţiei se intenţionedază extinderea activitoţilor în mass-media locală,
până la realizarea obiectivului privind „crearea unei reţele judeţene a administraţiei
publice locale”;
b) Sprijinirea consiliilor locale care îşi vor propune şi vor găsi modalităţi
adecvate de înfiinţare a Birourilor de consultanţă, documentare şi informare pentru
cetăţeni (asistenţă tehnică, logistică, baze de date, interrelaţionări), pornind de la
experienţa acumulată prin crearea propriei structuri de specialitate a Consiliului
Judeţean.

4.11.5. Îmbunătăţirea calităţii serviciilor cu impact direct asupra


cetăţeanului
Din planurile de acţiuni pentru modernizarea activităţilor proprii, întocmite de
instituţiile/servicile publice de sub autoritatea Consiliului Judeţean, au reieşit
următoarele aspecte:
a) perfecţionarea structurilor organizatorice, atât în domeniul serviciilor
administrative cât şi în cele industriale şi comerciale, astfel încât acestea să se
adapteze uşor noilor cerinţe, să satisfacă clienţii, beneficiarii serviciilor respective şi
să crească încrederea acestora în prestator;
b) dezvoltarea noilor tehnologii ale informaţiei şi ale comunicaţiilor
coroborată cu formarea şi perfecţionarea profesională a personalului în aceste
domenii, dar şi dezvoltarea personalităţii angajaţilor;
c) introducerea sistemului de indicatori pentru măsurarea performanţei
administraţiei publice;
d) pentru alinierea la standardele U.E. se vor începe demersurile pentru
documentarea, implementarea şi certificarea ISO 9000 însuşindu-se conceptele de
management al calităţii: orientarea către client, claritatea politicii calităţii, structura
sistemică şi eficientizarea serviciilor, implicarea angajaţilor/cetăţean, adaptare
flexibilă, comunicare deschisă.

4.11.6. Îmbunătăţirea cooperării instituţionale


Strategia Guvernului pentru accelerarea reformei în administraţia publică
statuează principiile, obiectivele şi planul strategic de acţiune pentru toate structurile
acestui sector, în concordanţă cu Programul de Guvernare 2005–2008, astfel încât
îndeplinirea condiţiilor să se poată realiza coerent, armonios şi eficient.
Având suportul grupului judeţean de monitorizare a reformei în administraţia
publică locală, se creează un colectiv la nivelul Consiliului Judeţean care va relaţiona
cu instituţiile şi serviciile publice de sub autoritatea consiliului, cu consiliile comunale
şi orăşeneşti, cu Prefectura judeţului şi instituţiile descentralizate, urmând să se
formeze grupuri inter-disciplinare, pe domenii specifice comune.
Implementarea Strategiei va urmări aducerea cât mai aproape de grupurile
ţintă a informaţiilor şi demersurilor de schimbare, prin acordarea de asistenţă de
specialitate de către aceste echipe mixte în principalele zone geografice ale judeţului.
Extinderea noilor tehnologii ale informaţiei prin crearea infrastructurii de
comunicare între administraţiile publice locale din judeţul Constanţa va permite inter-
conectarea şi asigurarea operativităţii tuturor instituţiilor subordonate, a primăriilor şi
a serviciilor descentralizate.

4.11.7. Proceduri de implementare, monitorizare şi evaluare a strategiei


de modenizare a administraţiei publice judeţene
Prin Dispoziţia preşedintelui Consiliului Judeţean Constanţa se va constitui un
colectiv de lucru, format din funcţionari publici, coordonat de secretarul general al
judeţului (membru al Grupului de modernizatori judeţeni), colectiv responsabil de
elaborarea, implementarea, monitorizarea şi evaluarea Planului de acţiune multianual
de modernizare (trimestrial va analiza stadiul de îndeplinire al obiectivelor şi se vor
întocmi Rapoarte de evaluare care vor sta la baza Raportului anual de modernizare).
De asemenea, pe baza responsabilităţilor din Planul de acţiune, se vor constitui
,,grupuri mixte inter-disciplinare” (3 până la 5 funcţionari publici) care vor coopta şi
reprezentanţi ai celorlalte structuri ale administraţiei publice locale pe domeniile
specifice, în concordanţă cu obiectivele şi activităţile propuse.
Lunar, membrii grupului vor acţiona în zonele identificate din judeţ,
colaborând cu primăriile arondate zonei şi cu reprezentanţi în teritoriu ai
administraţiei publice, astfel încât să se poata acţiona operativ asupra eventualelor
disfuncţii sau termene.
Aceste grupuri vor constitui sprijinul autorităţilor locale în elaborarea propriei
„agende de lucru de modernizare”.
Totodată, pentru creşterea eficienţei acestor grupuri de lucru, vor fi cooptaţi
funcţionari publici care au urmat cursuri de instruire/perfecţionare prin furnizorii de
training pentru administraţia publică locală, astfel încât cunoştinţele, metodele de
lucru, limbajul specific şi abilităţile dobândite să ajungă cât mai repede şi la alţi
beneficiari.
Coordonatorul programului de modernizare va evalua atât activitatea
membrilor grupurilor de implementare şi monitorizare, cât şi aspectele semnalate în
rapoartele acestor grupuri, informând preşedintele Consiliului Judeţean asupra
gradului de îndeplinire a obiectivelor din Strategie şi a activităţilor din Planul de
acţiune.
Pe tot parcursul derulării activităţilor din Planul multianual se speră că se va
beneficia de sprijinul metodologic al Unităţii Centrale pentru Reforma Administraţiei
Publice (UCRAP), de instrumentul de autoevaluare şi măsurare a satisfacţiei produse
de administraţia publică asupra opiniei publice, beneficiarilor şi personalului din
instituţie.

BIBLIOGRAFIE:

Note de curs:
1. Conf.univ.dr. Androniceanu, Armenia, Noutăţi în managementul public, note de
curs 2005;
2. Prof.univ.dr. Moldoveanu, George, Lect.univ.dr. Dobrin, Cosmin, Managementul
calităţii în sectorul public, note de curs 2007;
3. Prof.univ.dr. Plumb, Ion - coordonator, Conf.univ.dr. Androniceanu, Armenia,
Prep.univ.drd. Albaluta, Oana, Managementul serviciilor publice, note de curs 2008;
4. Asist.univ. Profiroiu, Alina, Prep.univ. Popescu, Irina, Introducere în ştiinţa
administrativă, note de curs 2007;
5. Profiroiu, Marius - coordonator, Tudorel, Andrei, Dragoş, Dinca, Radu, Carp,
Reforma adimistraţiei publice în contextul integrării europene, note de curs 2006;
Publicaţii:
6. Alexandru, Ioan, Administraţia publică – teorii, realităţi, perspective, Editura
Lumina Lex, 2007;
7. Alexandru, Ioan, Criza Administraţiei, Editura Lumina Lex, 2002;
8. Constantin, D.L., Modelul optim al creşterii regionale - de tip concurenţial sau
generativ?, în Tribuna economică, nr.46, 2001
9. Constantinescu, Dan-Anghel, Dobrin, Marinică, Niţă, Stănel, Niţă, Anca,
Managementul resurselor umane, Colecţia Naţională, Bucureşti, 1999;
10. Costea, M., Introducere în administraţia publică, Editura Economică, Bucureşti,
2000;
11. Cristea, Simona, Problemes juridiques de la function publique roumaine, Editura
Universul Juridic, Bucureşti, 2007;
12. Farnham, D., Horton, S., Barlow, J., Hondeghem, A., New public managers in
Europe: public servants in transition, Basingstoke, Macmillan, 1998;
13. Frentz, G., Aspecte ale politicii de dezvoltare regională în România;
14. Mungiu-Pippidi, Alina, Ioniţă, Sorin - coordonatori, Politici publice – teorie şi
practică, Editura Polirom, 2002;
15. Pârlog, C., Constantin, D.L. - coordonatori, Dezvoltare regională şi integrare
europeană. Lucrările celui de-al Doilea Simpozion Naţional al Asociaţiei Române de
Ştiinţe Regionale, Editura Oscar Print, Bucureşti, 2003;
16. Politt, Christopher, Bouckaert, Geert, Reforma managementului public. Analiza
comparată, Editura Epigraf, Chişinău, 2004;
17. Vâlsan, C. – Politologie, Editura Economica, Bucuresti, 1997;

18. Wilson, W., The Study of Administration, în Classics of Public Administration,


1998;
Studii:
19. Carta Verde. Politica de dezvoltare regională în România, Guvernul României şi
Comisia Europeană, Programul Phare, 1998;
21. Ghidul managerului de resurse umane, 2005;
22. Hotărârea Guvernului României nr.399/2001 privind concentrarea fondurilor
Phare 2001 - componenţa coeziune economică şi socială şi a fondurilor de
cofinanţare corespunzătoare de la bugetul de stat în zone de restructurare industrială
cu potenţial de creştere economică, în Monitorul Oficial nr.230/2001;
23. Investiţiile şi responsabilizarea administraţiei publice, studiu realizat în cadrul
proiectului Harta actorilor şi problemelor aderării României la Uniunea Europeană,
2002;
24. Raportul privind organizarea şi desfăşurarea concursurilor de recrutare a
funcţionarilor publici pe anul 2004, elaborat de către Agenţia Naţională a
Funcţionarilor Publici;

25. Raportul privind progresul României pe calea aderării, Comisia Europeană,


2001;

26. Regular Report on Romania’s progress towards accession, Commission of the


European Communities, Brussels, 2004;
27. Legea nr.27/1994 privind impozitele locale;
28. Legea nr.215/2001 privind administraţia publică locală;
Alte resurse bibliografice:
28. http://www.adecjr.ro/institutia/raport.html;
29. http://www.anfp-map.ro;
30. http://www.ase.ro;
31. http://www.eufinantare.info;
32. http://www.guv.ro;
33. http://www.ier.ro;
34. http://www.ipp.ro;
35. http://www.mai.gov.ro;
36. http://modernizare.mira.gov.ro.