Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
Galaţi - 2009
Departamentul pentru Învăţământ la Distanţă
şi cu Frecvenţă Redusă
Facultatea de drept
Specializarea administraţie publică
Anul II/ ID
I
CUPRINS
PRELIMINARII 1
1. Definiţia administraţiei publice 2
2. Abordarea sistemică a administraţiei publice 3
3. Dihotomia sistemului politico-administrativ în subsistemul
central şi subsistemul local 7
Teste de autoevaluare 8
1
A.IORGOVAN, op.cit., p.70.
10 SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE
STRUCTURA STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
OBIECTIVE
Studierea acestui capitol vă permite:
• cunoaşterea clasificării statelor comunitare, după criteriul
organizării puterii de stat în raport cu teritoriul;
• cunoaşterea caracteristicilor statelor integrate într-un ansamblu cu
caracter cvasiconfederal;
• cunoaşterea caracteristicilor statelor unitare;
• cunoaşterea caracteristicilor statelor federale;
• cunoaşterea caracteristicilor structurii Statului Român, în raport cu
structurile celorlalte state comunitare
1
I.MURARU, S.TĂNĂSESCU, Drept constituţional şi instituţii politice, Ediţia a IX-a revăzută
şi completată, Ed. LUMINA LEX, Bucureşti-2001, p.364.
2
J. ZILLER, op.cit., pp.77-94.
3
Actualizată de noi potrivit componenţei Uniunii Europene la data de 1.09.2006.
12 SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE
STRUCTURA STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
aplicabilitate imediată în statele confederate 1 . În acest context, constatăm că
termenul de confederaţie nu se poate aplica relaţiilor dintre anumite state
unitare europene şi fostele lor colonii, care sunt, din punct de vedere juridic
sau cel puţin politic şi sociologic, distincte de acestea, dar faţă de care fosta
metropolă are o poziţie dominantă şi prestează în mod direct anumite servicii
publice.
Cu atât mai puţin, acestor ţări li se potriveşte termenul de federaţie,
pentru că uniunea fostelor puteri coloniale cu fostele colonii nu dă naştere
unor noi state. De asemenea, nu suntem nici în prezenţa relaţiilor juridice
specifice federaţiei, iar legăturile politice nu sunt similare celor dintr-o
federaţie. Astfel, în lipsa unui termen mai potrivit preluăm formula
"cvasiconfederaţie", inventată de Jacques Ziller 2 . Esenţa acestor relaţii o
constituie existenţa unor forme de dependenţă a fostelor colonii faţă de
fostele metropole.
Termenul "cvasiconfederaţie" se aplică, de asemenea, formelor
particulare care leagă insulele ce aparţin Europei şi pe cele din Atlanticul de
Nord, de Marea Britanie sau Danemarca, regate de care ele depind printr-o
tradiţie seculară.
Dimpotrivă, termenul de cvasiconfederaţie nu se poate aplica, din
punct de vedere politico-juridic, relaţiilor de natură convenţională dintre
Franţa şi Monaco sau dintre Italia şi Vatican, şi nici relaţiilor existente între
Andora, Spania şi Franţa, deoarece Monaco, Vaticanul şi Andora sunt state
independente, dar se poate aplica unor aspecte de natură administrativă ale
acestor relaţii.
În cazul raporturilor dintre Italia şi Republica San Marino, stat suveran,
independenţa se manifestă şi în domeniul administrativ, neexistând nici un fel
de relaţii de tip cvasiconfederal.
Pentru evidenţierea regimului de cvasiconfederaţie, vom prezenta
relaţiile de tip metropolă - foste colonii, în cazul Olandei.
1
J. ZILLER, op.cit., p.77.
2
Ibidem.
3
Regatul Ţărilor de Jos este denumirea oficială a Olandei.
4
J.ZILLER,op.cit., p.78.
SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE 13
STRUCTURA STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
Fiecare dintre cele 3 elemente componente ale Regatului are propria
sa constituţie: Legea fundamentală a Regatului Ţărilor de Jos din
1983, Regulamentul de Stat al Antilelor olandeze din 1955 şi Regulamentul
de Stat al Arubei din 1986.
Competenţa cvasiconfederaţiei (atribuţiile comune pentru cele 3 ţări)
cuprinde partea esenţială a relaţiilor externe (Olanda are însă o competenţă
proprie pentru problemele care o privesc exclusiv), apărarea, cetăţenia şi, în
parte, sistemul judiciar. Atribuţiile comune sunt exercitate prin organele
Olandei, după o procedură menită să garanteze luarea în considerare a
punctelor de vedere exprimate de Aruba şi Antilele olandeze, reprezentate
de miniştrii lor. În toate celelalte domenii, cele trei state dispun de autonomie
deplină.
1
G. BURDEAU, Droit Consitutionnel et institutions politiques, 19e édition, LGDJ, Paris-1980,
p.54, apud J. ZILLER, op.cit., p.83.
2
Documents d’études, Droit constitutionnel et institutions politiques, Constitution française
du 4 octobre 1958, no 1.04 Février 1987, LA DOCUMENTATION FRANÇAISE.
14 SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE
STRUCTURA STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
repunerea în cauză a caracterului unitar al statului, însă promotorii unei
descentralizări mai accentuate sunt acuzaţi că ameninţă unitatea statului 1 .
1
J. ZILLER, op.cit., pp. 84,85
2
Vezi infra, 1.5. Statele cu structuri regionale şi comunitare puternice ( Statele regionale).
2
G. BURDEAU, op.cit., p.57, apud, J. ZILLER, op.cit., p.89.
SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE 15
STRUCTURA STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
După 1 ianuarie 1995, în Uniunea Europeana există 3 state federale :
Austria, Belgia şi Republica Federală Germania.
În continuare, vom prezenta structura de stat din Republica Federală
Germania şi structura de stat din Belgia, pentru a demonstra că şi
federalismul poate îmbrăca forme diferite.
1
J. ZILLER, op.cit., pp.89-91.
2
Citatele din Legea fundamentală pentru Republica Federală Germania se referă la varianta
în limba română apărută în Ed. ALL, Bucureşti-1998.
3
Guvernul federal s-a mutat la Berlin la sfârşitul lunii august 1999, iar Parlamentul la
începutul lunii septembrie a aceluiaşi an.
16 SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE
STRUCTURA STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
Referitor la mecanismul de funcţionare a federalismului german,
menţionăm că Legea fundamentală pretinde, prin art.28, ca în constituţiile
celor 16 landuri să fie respectate principiile statului de drept republican,
democratic şi social, precum şi libera administrare a comunelor.
Cele 16 landuri ale Germaniei sunt state unitare.
1
O parte a informaţiilor au fost preluate din materialul documentar de sinteză La Belgique:
Processus de décentralisation, UNION EUROPEENNE, Comité des Régions, Etudes I –
1/99 – 12, Bruxelles, juin 2000.
SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE 17
STRUCTURA STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
Distincţia dintre statul regional şi statul federal este în primul rând de natură
juridică. În statul regional există o singură ordine constituţională, aceea a
statului central originar şi Constituţia este cea care determină statutul şi
atribuţiile organelor regionale dar, potrivit principiului federalist de repartizare
a competenţelor legislative. Dimpotrivă, statul federal posedă o dualitate de
ordini constituţionale: ordinea statului federal şi ordinile statelor federate." 1
Această structură de stat intermediară o întâlnim în Spania şi Italia.
Pentru a-i înţelege semnificaţia trebuie prezentate şi câteva repere istorice
ale evoluţiei statelor respective.
1
Ph. LAUVAUX, Les grandes démocraties contemporaines, PUF, Paris-1990, p.134, apud,
J. ZILLER, op.cit., p.92.
2
H.C. MATEI, S.NEGUŢ, I. NICOLAE, C. RADU, Enciclopedia statelor lumii, ediţia a VII-a,
Ed. MERONIA, Bucureşti – 2000, pp.439-441.
3
Constituţia Spaniei, Ed. ALL, Bucureşti-1998, pp. 72-85.
18 SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE
STRUCTURA STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
provinciile limitrofe având caracteristici istorice, culturale şi economice
comune pot revendica reunirea într-o comunitate autonomă.
Instrumentul juridic fundamental al fiecărei comunităţi autonome este
”Statutul”, care cuprinde atribuţiile ce revin acesteia, din "inventarul de
atribuţii" ce pot fi recunoscute comunităţilor autonome, prevăzut de
Constituţie. Rezultatul aplicării acestor prevederi constituţionale a fost
crearea a 15 comunităţi autonome, care au competenţe diferite şi inegale. Cu
toate acestea, comunităţile regionale dispun de competenţă legislativă şi au
instituţii, deliberative şi executive, comparabile cu cele ale unui stat federat.
Dintre comunităţile autonome care dispun de cele mai largi prerogative
menţionăm: Catalonia, Galiţia, Ţara Bascilor, Andaluzia, Aragon, Navara şi
Castilia 1 .
În pofida largii autonomii de care se bucură comunităţile regionale,
Spania s-a confruntat şi se confruntă în continuare, cu violenţele mişcării
separatiste basce ETA 2 .
1
Potrivit art.117, revizuit, din Constituţia Italiei, regiunile au competenţa de a legifera în toate
domeniile care nu ţin de competenţa exclusivă sau concurentă a Statului.
2
Referirile la Constituţie au în vedere textul Constituţiei din 1991 republicat în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr.767/31.10.2003.
20 SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE
STRUCTURA STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
superioară actelor sale, în timp ce suveranitatea poporului român se exercită
prin organele sale reprezentative şi prin referendum (art.2 alin.1 din
Constituţie), în condiţiile stabilite de legea fundamentală. Exerciţiul
suveranităţii în România se face în mod uniform pentru întreg teritoriul ţării,
Parlamentul fiind ţinut să respecte regulile înscrise în Constituţie, act
normativ superior actelor sale. Situaţia este diferită în cazul Parlamentului
britanic, care, având exerciţiul neîngrădit al suveranităţii, poate legifera în
mod uniform pentru întreg teritoriul ţării, dar poate legifera şi diferit pentru
anumite părţi ale teritoriului. De fapt, reglementările diferite pentru Anglia,
Ţara Galilor, Scoţia şi Irlanda de Nord constituie o realitate cu profunde
rădăcini istorice în Marea Britanie.
Altfel stau lucrurile, dacă ne raportăm la structura de stat a Franţei.
Franţa a avut prima constituţie scrisă de pe continentul european (1791) şi
are o tradiţie multiseculară de stat unitar. La fel ca şi în România, în Franţa
există un singur centru de impulsuri politice şi guvernamentale, care îşi
exercită în mod uniform autoritatea pe întreg teritoriul naţional, în condiţiile
impuse de Constituţie. De asemenea, în ambele ţări funcţionează un sistem
de descentralizare în favoarea colectivităţilor locale, care însă nu afectează
caracterul unitar al statului, pentru că autorităţile locale au numai atribuţiile
acordate de puterea centrală, aceste atribuţii sunt numai de natură
administrativă (promovarea intereselor locale se poate face numai în baza şi
în cadrul legii emise de puterea centrală) şi puterea centrală controlează
actele autorităţilor locale.
Singura diferenţă esenţială dintre România şi Franţa este dată de
statutul de fostă putere colonială al Franţei: Franţa metropolitană are relaţii
de tip cvasi-confederal cu unele dintre fostele sale colonii, cum este Noua
Caledonie. După cum bine se ştie, România nu a avut niciodată colonii şi, ca
atare, nu se poate pune problema unor relaţii de dominaţie faţă de alte state
sau teritorii.
În concluzie, structura de stat a României este, ca principiu, identică
cu cea a Franţei continentale.
TESTE DE AUTOEVALUARE
OBIECTIVE
Studierea acestui capitol vă permite:
• cunoaşterea clasificării formelor de guvernământ ale statelor
comunitare, după criteriul naturii şefului de stat;
• cunoaşterea caracteristicilor monarhiilor constituţionale din Uniunea
Europeană;
• cunoaşterea caracteristicilor republicilor din Uniunea Europeană în
care preşedintele se alege în mod direct;
• cunoaşterea caracteristicilor din Uniunea Europeană în care
preşedintele se alege în mod indirect;
• cunoaşterea caracteristicilor formei de guvernământ a României, în
raport cu formele de guvernământ ale celorlalte state comunitare
1
J.ZILLER, op.cit., pp.116,117.
1
Comité des Régions – Etudes I-1/99-14, Bruxelles-juin 2000, L’Autriche : processus de
décentralisation.
2
Comité des Régions – Etudes I-1/99-9, Bruxelles-juin 2000, La Finlande : processus de
décentralisation.
3
J. ZILLER, op.cit. p.117.
4
Ibidem.
26 SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE
FORMELE DE GUVERNĂMÂNT ALE STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
nu constituie, în sine, sursa puterii acestora, ci statutul şefului statului în
cadrul sistemului politic şi personalitatea acestuia.
1
H.C.MATEI…, op.cit., p.118.
2
Art.54 din Legea fundamentală pentru Republica Federală Germania, varianta în limba
română apărută în Ed. ALL, Bucureşti-1998.
3
J.ZILLER, op.cit., p.118.
4
J.ZILLER, op.cit., p.118.
5
“Jurnalul Naţional” din 11.05.2006.
SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE 27
FORMELE DE GUVERNĂMÂNT ALE STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
Mandatul preşedintelui poate fi reînnoit fără restricţii.
Din exemplele prezentate reiese că alegerea preşedintelui prin vot
indirect prezintă dificultăţi, deoarece atingerea majorităţii necesare ridică, de
principiu, spinoasa problemă a încheierii de alianţe politice.
1
M.CONSTANTINESCU, I.DELEANU, A.IORGOVAN, I.VIDA, Alegerile parlamentare şi
prezidenţiale, R.A. MONITORUL OFICIAL, Bucureşti-1992, p.125.
2
A.IORGOVAN, op.cit., pp.292-294 şi M. CONSTANTINESCU, I.DELEANU, A.IORGOVAN,
I. MURARU, F. VASILESCU, I.VIDA, Constituţia României comentată şi adnotată, R. A.
MONITORUL OFICIAL, Bucureşti-1992, p.184.
3
Reamintim, a se vedea supra p.26, că atunci când facem trimitere la Constituţie, fără nici o
altă precizare, este vorba de Constituţia României din 1991, republicată în Monitorul Oficial
al României, Partea I, nr.767/31.10.2003.
SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE 29
FORMELE DE GUVERNĂMÂNT ALE STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
următoare (de la art.84 art.93) îi diminuează rolul, îndepărtându-l de modelul
francez.
Astfel, Preşedintele României nu poate legifera prin referendum,
ocolind Parlamentul, cum poate în anumite situaţii Preşedintele Franţei. Altă
deosebire importantă constă în faptul că Preşedintele Franţei numeşte şi
revocă Primul-ministru, iar la propunerea acestuia pe membrii Guvernului, pe
când Preşedintele României nu poate numi Primul-ministru şi Guvernul decât
pe baza votului de încredere al Parlamentului şi nu poate revoca Primul-
ministru (art.107 alin.2 din Constituţie), ci doar pe unii membrii ai Guvernului,
la propunerea Primului-ministru.
În Franţa, ordonanţele Guvernului sunt semnate de Preşedinte, pe
când în România ele sunt semnate de Primul-ministru şi de ministrul de
resort.
În Franţa, Preşedintele Republicii poate dizolva Adunarea Naţională,
după consultarea preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi a
Primului-ministru, pe când Preşedintele României nu poate dizolva
Parlamentul decât într-un singur caz, şi anume atunci când acesta refuză
votul de învestitură a Guvernului într-un termen de 60 de zile de la prima
solicitare şi numai după respingerea a cel puţin două solicitări de învestitură 1
(art.89 din Constituţie).
În fine, Preşedintele Franţei are puteri foarte largi în situaţii de criză,
spre deosebire de Preşedintele României.
În ceea ce priveşte atribuţiile Preşedintelui României, în calitatea sa
de şef de stat, acestea sunt asemănătoare cu ale celorlalţi şefi de stat din
Uniunea Europeană. Astfel, Preşedintele României reprezintă Statul Român,
se implică în domeniul relaţiilor internaţionale, numeşte în funcţii înalte sau
deosebit de importante ale statului, are comanda supremă a armatei,
promulgă legile şi acordă graţierea individuală.
După cum am văzut, preşedinţii republicilor din Uniunea Europeană
exercită un arbitraj în viaţa politică, al cărui conţinut variază de la ţară la ţară.
În Franţa, rolul de arbitru s-a transformat în cel de adevărat "ghid", datorită
statutului deosebit de influent al Preşedintelui, la polul opus situându-se
Grecia, unde Preşedintele este, în realitate, doar un sfătuitor al clasei
politice.
În România, potrivit art.80 alin.2 din Constituţie, "Preşedintele exercită
funcţia de mediere între puterile statului, precum şi între stat şi societate."
Deci, Preşedintele României nu este arbitru, ci mediator. Deosebirea dintre
cele două concepte este importantă: arbitrul dă verdicte sau, cel puţin, are
posibilitatea să o facă, spre deosebire de mediator care doar participă la
tratativele dintre părţile în conflict, în vederea realizării unui acord între ele. 2
După cum remarcă un prestigios autor 3 : „...acţiunea de mediator a
Preşedintelui Republicii, de care vorbeşte art.80 al Constituţiei, este sortită
să se reducă în practică la destul de puţin. Ea va putea să intervină în special
în conflictele dintre sindicate şi patronat sau dintre acestea şi Guvern,
precum şi în încercarea de a atenua divergenţele dintre partide cu privire la
unele probleme majore de interes naţional.”
Referitor la intervenţia şefului statului în procesul legislativ,
Preşedintele României dispune de un veto suspensiv, la fel ca în Franţa. În
acest sens, Preşedintele României poate cere Parlamentului o nouă
1
T.DRĂGANU, Drept constituţional şi instituţii politice, Tratat elementar, vol.II, Ed. LUMINA
LEX, Bucureşti-1998, pp.226,227.
2
Ibidem, p.258.
3
Ibidem, p.259.
30 SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE
FORMELE DE GUVERNĂMÂNT ALE STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
deliberare asupra legii, înainte de promulgare, pe considerente de
oportunitate sau, tot înainte de promulgare, poate declanşa controlul Curţii
Constituţionale, dacă apreciază că legea respectivă încalcă prevederile
Constituţiei.
În fine, dreptul de graţiere al Preşedintelui României se exercită în
aceeaşi manieră ca în ţările Uniunii Europene, în sensul că implică
intervenţia Guvernului, deoarece decretul de graţiere trebuie contrasemnat
de Primul-ministru.
Viaţa politică, de după intrarea în vigoare a Constituţiei României din
1991 şi până în anul 2004, a arătat că rolul Preşedintelui României nu este
lipsit de importanţă, însă nici nu este determinant, mai ales pe plan intern.
Alegerea, în 2004, a Preşedintelui Băsescu schimbă situaţia. Asumându-şi
rolul de „preşedinte jucător” în loc de „mediator” şi beneficiind de o
remarcabilă priză la public, Preşedintele Băsescu are o influenţă
considerabilă în viaţa politică. Această situaţie demonstrează, dacă mai era
cazul, că în cadrul aceluiaşi sistem politico-administrativ influenţa reală a
celor ce ocupă cele mai înalte demnităţi publice depinde de personalitatea
acestora şi de conjunctura politică.
Mai trebuie să menţionăm că se poartă dezbateri, în cadrul clasei
politice, pentru modificarea regimului politico-juridic al preşedintelui. Pe de o
parte, se susţine sporirea prerogativelor prezidenţiale, potrivit modelului
francez, iar pe de alta se susţine trecerea la un regim parlamentar, prin
alegerea indirectă a preşedintelui. Este greu de prevăzut care dintre cele
două poziţii va reuşi să se impună. Cert este că susţinătorii ambelor variante
au o trăsătură comună, şi anume nemulţumirea faţă de situaţia actuală.
TESTE DE AUTOEVALUARE
OBIECTIVE
Studierea acestui capitol vă permite:
• înţelegerea conceptului de „raţionalizare a parlamentarismului”;
• înţelegerea influenţei parlamentului asupra activităţii executive;
• cunoaşterea clasificării statelor comunitare după structura
parlamentului;
• cunoaşterea caracteristicilor unicameralismului, prin prezentarea a
două exemple: Danemarca şi Grecia;
• cunoaşterea caracteristicilor bicameralismului egalitar, prin
prezentarea exemplului Italiei;
• cunoaşterea caracteristicilor bicameralismului inegalitar, prin
prezentarea a trei exemple: Franţa, Marea Britanie şi Germania
• cunoaşterea caracteristicilor bicameralismului din Român, în raport
cu bicameralismul din celelalte state comunitare
1
J.ZILLER, op.cit., pp.94, 95.
34 SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE
ORGANIZAREA ŞI FUNCTIONAREA PARLAMENTELOR STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
calitatea operei legislative. În schimb, parlamentul unicameral costă mai
puţin şi are un randament mai mare în procesul de legiferare. Rezultă că,
ambele sisteme au avantaje şi dezavantaje, care afectează politicile publice,
deci implicit administraţia.
A. Parlamentele unicamerale
Tradiţia europeană a consacrat structura bicamerală a parlamentului,
unicameralismul fiind excepţia. Această tradiţie s-a pierdut odată cu aderarea
la Uniunea Europeană a ţărilor din Europa Centrală şi Orientală. Astfel, în
prezent, 14 ţări din Uniune, adică majoritatea, au parlament unicameral.
Acestea sunt: Bulgaria, Cipru, Estonia, Finlanda, Danemarca, Grecia,
Letonia, Lituania, Luxemburg, Malta, Portugalia, Slovacia, Suedia şi Ungaria.
B. Parlamentele bicamerale
Bicameralismul european a fost determinat de diversitatea socio-
teritorială şi de existenţa unor puternice comunităţi regionale, care au impus
instituirea unei duble reprezentări ( una naţională şi una regională) şi a unei
proceduri legislative care să implice participarea a două adunări, ca garanţie
a protecţiei minorităţilor şi a protecţiei împotriva „regimului de adunare”.
Există două tipuri de bicameralism : egalitar şi inegalitar.
Bicameralismul egalitar se caracterizează prin faptul că amândouă
camerele au aceleaşi puteri legislative: o lege, pentru a fi adoptată, trebuie
să fie votată, în aceiaşi termeni, de ambele camere. În acest sistem, guvernul
trebuie să aibă învestitura ambelor camere, ceea ce îl face responsabil în
faţa acestora. În această situaţie, cele două camere au aceeaşi importanţă
pentru administraţia publică, a cărei activitate poate fi îngreunată, dacă
majorităţile din cele două Camere sunt diferite.
Bicameralismul egalitar se întâlneşte în: Belgia, Italia şi România.
În cazul bicameralismului inegalitar camera superioară are puteri
restrânse faţă de cea inferioară. Inegalitatea celor două camere decurge din
reprezentativitatea mai redusă a camerei superioare, datorată alegerii
indirecte, a existenţei membrilor de drept sau numiţi, ori a reprezentării
inegale a diferitelor segmente ale populaţiei. Acţiunea guvernamentală va fi
comandată, în acest sistem, de majoritatea din camera inferioară, fără a
putea fi, însă, neglijată camera superioară.
Bicameralismul inegalitar este formula cea mai frecventă a
bicameralismului, pe care o întâlnim în 10 din cele 27 state comunitare, şi
anume: Austria, Cehia,Franţa, Germania, Irlanda, Marea Britanie, Olanda,
Polonia, Slovenia şi Spania.
1
J.ZILLER, op.cit., p.96.
2
Ibidem, p.109.
3
Ibidem, p.96.
4
Ibidem, p.115.
36 SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE
ORGANIZAREA ŞI FUNCTIONAREA PARLAMENTELOR STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
de urgenţă pentru proiectele sale legislative, ceea ce face posibilă limitarea
numărului de şedinţe şi a luărilor de cuvânt.
Menţionăm că, în materie bugetară, deputaţii nu pot propune
amendamente care ar determina o diminuare a veniturilor sau o creştere a
cheltuielilor statului.
Preşedintele Republicii are dreptul să ceară o reexaminare a legii,
înainte de promulgare.
Parlamentul poate delega Preşedintelui Republicii puterea de a
legifera prin ordonanţe, într-un cadru stabilit printr-o lege de abilitare. De
asemenea, Preşedintele poate stabili, în caz de urgenţă, măsuri de ordin
legislativ, care trebuie supuse spre ratificare Camerei Deputaţilor, în termen
de 40 de zile.
1
H.C.Matei…, op.cit., p.246.
2
J.ZILLER, op.cit.,p.98.
3
Ibidem, p.107.
1
J.ZILLER, op.cit., p.108.
2
Constituţia Republicii Italiene, art.75, Ed. ALL BECK, Bucureşti-1998, p.38.
1
J. ZILLER, op.cit., pp.99, 100.
2
Ibidem, pp.113, 114.
1
J. ZILLER, op.cit., p.101.
40 SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE
ORGANIZAREA ŞI FUNCTIONAREA PARLAMENTELOR STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
Mecanismul legislativ britanic este, după cum vom arăta 1 , foarte diferit
de cele continentale. Specificitatea sa este determinată atât de lipsa unei
constituţii scrise, cât şi de tradiţiile insulare.
Principiul suveranităţii parlamentare şi inexistenţa unor norme
constituţionale cu forţă juridică supremă, mai presus de lege, conferă puteri
nelimitate Parlamentului.
Existenţa prerogativelor regale nu împiedică Parlamentul să intervină
în domeniile aferente acestor prerogative şi, dacă acesta adoptă o lege într-
un astfel de domeniu, orice modificare ulterioară se va putea face numai
printr-o altă lege.
Principiul competenţei generale a Parlamentului este şi la originea
distincţiei între public bills, care sunt actele Parlamentului ce corespund
noţiunii continentale de lege - normă de comportament generală şi
impersonală - şi private bills care sunt acte legislative individuale. Prin
această modalitate, instituţiile private şi colectivităţile locale pot să sesizeze
direct Parlamentul - sub forma unei petiţii adresate Coroanei - pentru a obţine
permisiunea de a realiza anumite activităţi care nu au suport în legislaţia
existentă. Aceste petiţii fac obiectul pledoariilor avocaţilor în faţa unei comisii
parlamentare, învestită în mod special cu această competenţă şi care
lucrează după o procedură care impune audieri publice.
Iniţiativa legislativă, în sens continental (public bill), aparţine Coroanei,
ceea ce practic înseamnă că aparţine Guvernului şi membrilor camerelor.
Procedura în faţa Camerei Comunelor cuprinde 3 etape numite "lecturi".
Prima lectură constă în prezentarea proiectului. A doua lectură este o
dezbatere generală în care se formulează amendamente. Apoi, proiectul de
lege împreună cu amendamentele propuse se trimit la o comisie
parlamentară care va întocmi un raport. Urmează a treia lectură, de
adoptare, în decursul căreia nu se mai pot formula amendamente.
Primul-ministru are puterea de a stabili ordinea de zi a Camerelor
Parlamentului şi, în calitatea sa de lider al majorităţii, decide disciplina votului
în funcţie de importanţa pe care o acordă legii sau amendamentelor în
discuţie.
Votul pentru problemele importante este personalizat (nominal) şi nu
permite abţinerea, în sensul că nu se iau în calcul decât voturile pozitive sau
negative ale parlamentarilor prezenţi. Textul este transmis, apoi, Camerei
Lorzilor, care poate să-l respingă sau să-l amendeze. Fac excepţie legile cu
caracter financiar, care vor fi sancţionate de Regină, chiar dacă nu au fost
aprobate de Camera Lorzilor, în termen de o lună de la transmitere. În
celelalte situaţii, Camera Comunelor poate trece peste opoziţia lorzilor dacă
adoptă textul unei public bill de două ori pe parcursul a două sesiuni
succesive. Această procedură face ca lorzii să poată întârzia o lege pentru o
perioadă de cca.1 an.
Vechea practică de a delega Guvernului elaborarea detaliilor de
aplicare a legii a fost reglementată printr-o lege din 1946, având ca obiect
mecanismele delegării legislative.
Delegarea legislativă trebuie, mai întâi, să facă obiectul unei legi de
abilitare, iar apoi, reglementările elaborate de autorităţile guvernamentale
sunt supuse aprobării Parlamentului sub forma ratificării exprese sau pe
calea aprobării tacite, care rezultă din absenţa vreunei opuneri într-un termen
de 40 de zile de la depunere.
1
J. ZILLER, op.cit., pp.111-113.
1
J. ZILLER, op.cit., p.102.
2
Ibidem, p.105.
3
J. ZILLER, op.cit., pp.105,106.
42 SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE
ORGANIZAREA ŞI FUNCTIONAREA PARLAMENTELOR STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
Guvernului federal. Proiectele de lege guvernamentale sunt supuse avizării
Consiliului federal, înainte de a fi depuse la Dieta federală.
În continuare, procedura legislativă germană îşi manifestă
specificitatea, prevăzâd următoarele trei variante diferite :
1. Procedura pentru situaţiile în care este obligatoriu acordul
Consiliului federal (se aplică ipotezelor limitativ prevăzute de Constituţie);
2. Procedura legislativă ordinară ;
3. Procedura pentru starea de necesitate legislativă.
În primul caz, dacă Dieta federală nu aprobă textul asupra căruia şi-a
dat acordul Consiliul federal, Guvernul federal are dreptul să ceară, la fel ca
Dieta federală sau Consiliul federal, formarea unei comisii mixte alcătuită din
membri ai Dietei federale şi ai Consiliului federal, care are misiunea de a
pregăti un text de compromis. Adoptarea acestui text necesită votarea, cu
majoritate simplă, atât de către Dietă federală, cât şi de către Consiliul
federal. În caz contrar proiectul nu se adoptă.
În cazul procedurii legislative ordinare, dacă intervine un dezacord
între Consiliul federal şi Dieta federală, numai Consiliul federal poate cere
formarea comisiei mixte pentru elaborarea textului de compromis. După ce
Dieta federală s-a pronunţat asupra propunerilor Comisiei mixte, Consiliul
federal poate ridica o obiecţiune, cu majoritate absolută sau cu majoritate
calificată de 2/3. Dieta federală nu poate trece peste această obiecţiune
decât printr-o rezoluţie adoptată cu aceeaşi majoritate.
Rezultă că, în ambele situaţii prezentate, guvernele landurilor au
puterea de a interveni într-o manieră eficace în procesul legislativ, prin
intermediul Consiliului federal.
În ceea ce priveşte Guvernul federal, acesta poate interveni în
procesul legislativ prin solicitarea de către Cancelar a unui vot de încredere
pentru guvern, pentru un proiect de lege, în faţa Dietei federale. Dacă Dieta
refuză acordarea votului de încredere, ea poate fi dizolvată. Atunci când
Dieta federală a refuzat să acorde Guvernului federal votul de încredere
solicitat de Cancelar, dar nu a fost dizolvată de Preşedintele federaţiei, rolul
Consiliului federal devine predominant. În acest caz, Preşedintele federaţiei
poate, la cererea Cancelarului şi cu acordul Consiliului federal, să declare
starea de necesitate legislativă, în legătură cu proiectul de lege pe care
Guvernul federal îl califică drept urgent. În aceste condiţii, este suficient ca
proiectul să fie adoptat numai de Consiliul federal, dacă Dieta federală îi
opune un nou refuz.
Parlamentul federal poate delega Guvernului federal, unui ministru
federal sau Guvernelor landurilor, dreptul de a stabili anumite măsuri prin
ordonanţe, printr-o lege de abilitare, care va preciza raţiunea şi întinderea
puterilor delegate. Cea mai mare parte a acestor ordonanţe trebuie să obţină
acordul Consiliului federal.
Se observă că, atât repartizarea competenţei între Federaţie şi
landuri, cât şi procedura legislativă obligă Guvernul federal la o conlucrare
permanentă cu Guvernele landurilor. Rezultă că, mecanismul legislativ
german obligă administraţia federală să coopereze cu administraţia
landurilor, în faza de pregătire a proiectelor legilor federale. Această
cooperare explică buna funcţionare a sistemului legislativ german, atât de
complex.
1
Este greu de susţinut egalitatea votului şi capacitatea de a reflecta fidel voinţa electoratului
pentru un sistem în care Lucian Băluţ, candidat din partea PSD+PC în judeţul Constanţa, nu
a obţinut mandatul de deputat, cu toate că a avut 49,6% din voturile exprimate în colegiu, iar
Iosif Koto, candidat din partea UDMR în circumscripţia Africa-Orient, a obţinut mandatul de
deputat cu 2% din voturile exprimate în colegiu. (Sursa: ziarul Adevărul din 4 decembrie
2008.)
44 SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE
ORGANIZAREA ŞI FUNCTIONAREA PARLAMENTELOR STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
emise 93 O.U., în anul 1998 au fost emise 72 O.U., în anul 1999 au fost
emise 219 O.U., în anul 2000 au fost emise 300 O.U., în anul 2001 au fost
emise 195 O.U., iar în anul 2002 au fost emise 209 O.U. Este interesant de
remarcat că practica utilizării excesive a ordonanţelor de urgenţă s-a
menţinut, cu toate că în perioada 1997-2002 s-au succedat patru guverne.
Parlamentul României adoptă legi constituţionale, legi organice şi legi
ordinare. Iniţiativa legislativă aparţine Guvernului, senatorilor, deputaţilor,
precum şi unui număr de cel puţin 100.000 de cetăţeni.
În cazul revizuirii Constituţiei, iniţiativa aparţine Preşedintelui
României, la propunerea Guvernului, a unui număr de o pătrime din totalul
deputaţilor sau senatorilor sau a unui număr de cel puţin 500.000 de cetăţeni.
Legile, care pot fi dezbătute în procedură ordinară sau în procedură de
urgenţă, trebuiau adoptate în aceeaşi formă de ambele Camere, înainte de
revizuirea Constituţiei. În prezent, ultimul cuvânt îl are camera de decizie.
Legile ordinare se adoptă cu majoritate simplă, cele organice cu
majoritate absolută, iar legile constituţionale (de revizuire a Constituţiei) cu
majoritate calificată de 2/3, de către fiecare Cameră. În caz de divergenţă,
dacă prin procedura de mediere nu se ajunge la un acord, Camera
Deputaţilor şi Senatul, în şedinţă comună, hotărăsc cu majoritate calificată de
2/3.
În cazul legii constituţionale, revizuirea Constituţiei devine efectivă
numai după aprobarea prin referendum.
Procedura legislativă, începută în cadrul unei legislaturi şi
neterminată, continuă în legislatura următoare.
Înainte de promulgare, Preşedintele României are dreptul să returneze
o lege la Parlament, o singură dată, pentru o nouă dezbatere sau să
declanşeze controlul prealabil de constituţionalitate.
TESTE DE AUTOEVALUARE
OBIECTIVE
Studierea acestui capitol asigură:
• cunoaşterea modului de formare, aprecierea stabilităţii,
cunoaşterea structurii şi funcţionării guvernului în 5 ţări importante din
Uniunea Europeană, şi anume: Franţa, Germania, Italia, Marea
Britanie şi Spania;
• cunoaşterea caracteristicilor Guvernului României, în raport cu
guvernele celorlalte ţări din Uniunea Europeană.
1
J.ZILLER, op.cit. p.122.
2
Ibidem, p.132.
3
J.ZILLER, op.cit. pp. 126,127.
48 SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE
ORGANIZAREA ŞI FUNCŢIONAREA GUVERNELOR STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
constituţional, învestitura sa este efectivă odată cu numirea de către
Preşedintele Republicii. Singura armă împotriva Guvernului, la dispoziţia
opoziţiei parlamentare, este iniţierea unei moţiuni de cenzură care trebuie
aprobată cu majoritate absolută. Astfel, un Prim-ministru poate guverna atâta
timp cât majoritatea absolută a Adunării Naţionale nu este împotriva sa.
Numirea membrilor Guvernului se face de Preşedintele Republicii la
propunerea Primului-ministru. Aceasta înseamnă că este necesar un acord
între cei doi factori de putere pentru nominalizarea portofoliilor ministeriale.
În Franţa, funcţia guvernamentală este incompatibilă cu cea
parlamentară. De aceea, în cazul unui parlamentar cooptat în Guvern, acesta
va fi înlocuit de un supleant în Parlament, ceea ce înseamnă că, o dată
făcută opţiunea pentru funcţia guvernamentală, revenirea în Parlament nu
mai este posibilă, decât cu ocazia unor noi alegeri.
Durata de viaţă a guvernelor depinde, în primul rând, de voinţa
Preşedintelui Republicii. Cu toate că textul Constituţiei nu prevede o
responsabilitate a Guvernului în faţa şefului statului, obiceiul face ca Primul-
ministru să prezinte demisia Guvernului său, de îndată ce Preşedintele
Republicii i-o cere. Nu există reguli privind situaţiile care pot conduce la
demisia guvernului, ca urmare a cererii şefului statului.
Dacă împotriva Primului-ministru a fost adoptată o moţiune de cenzură
sau dacă i-a fost respins un vot de încredere de către Parlament, el este
obligat să prezinte demisia Guvernului său. Preşedintele Republicii poate
refuza această demisie, dar numai dacă dizolvă Adunarea Naţională, şi doar
pe timpul necesar organizării de noi alegeri. În acest interval, Guvernul nu
poate adopta decizii decât pentru rezolvarea problemelor curente.
Constituţia nu o impune, dar "cutuma republicană" cere ca Guvernul în
exerciţiu să demisioneze după terminarea alegerilor pentru Adunarea
Naţională.
Mecanismele constituţionale actuale cu caracter "prezidenţialist",
precum şi evoluţia sistemului de partide politice au permis o stabilitate
guvernamentală neîntâlnită în timpul celei de-a III-a şi a celei de-a IV-a
Republici. Frecventele remanieri ministeriale, făcute la iniţiativa Primului-
ministru sau a Preşedintelui Republicii, determină o instabilitate accentuată a
anumitor portofolii ministeriale astfel încât, stabilitatea guvernării, în
ansamblul său, este dificil de apreciat.
1
J.ZILLER, op.cit., pp. 135,136.
2
Consiliul de Miniştri este forma de lucru a Guvernului.
SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE 49
ORGANIZAREA ŞI FUNCŢIONAREA GUVERNELOR STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
Se utilizează şi titlul de ”ministru de stat”, care se acordă unora dintre
miniştri, la aprecierea Primului ministru şi a Preşedintelui Republicii, dar
acest titlu nu are decât un caracter onorific.
Suplinirea Primului-ministru, în caz de absenţă, se face de unul dintre
miniştri, după o ordine stabilită, cu ocazia formării Guvernului sau a unei
remanieri ministeriale, de Primul-ministru împreună cu Preşedintele
Republicii. Conform tradiţiei, imediat după Primul-ministru urmează ministrul
justiţiei, dar nimic nu împiedică abaterea de la această tradiţie, cum de fapt,
s-a şi întâmplat.
Numărul ministerelor şi atribuţiile fiecărui membru al Guvernului
variază frecvent, chiar şi cu ocazia remanierilor ministeriale. Stabilirea
acestora intră în competenţa Guvernului. Fiind vorba de decizii care se iau în
Consiliul de Miniştri, care este prezidat de Preşedintele Republicii, este
necesară semnătura, şi deci acordul, acestuia.
Potrivit unei tradiţii de pe vremea celei de-a III-a Republici, Consiliul
de Miniştri se întruneşte în fiecare miercuri dimineaţa, sub preşedinţia
Preşedintelui Republicii, care stabileşte ordinea de zi, împreună cu
Secretarul General al Guvernului, la Palatul Elysée (sediul preşedinţiei), nu la
sediul Primului ministru (Hôtel Matignon). Toate deciziile care se iau în
Consiliul de miniştri trebuie semnate de Preşedintele Republicii, ceea ce
implică acordul acestuia.
Deciziile Consiliului de Miniştri se iau prin consens, la propunerea
Preşedintelui Republicii. Acesta poate decide singur, în cazul unor decizii de
gravitate excepţională, după ce a cerut avizul membrilor Consiliului.
1
J. ZILLER, op.cit., pp.124,125.
50 SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE
ORGANIZAREA ŞI FUNCŢIONAREA GUVERNELOR STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
Acest mecanism permite Dietei federale eliberarea din funcţie a Cancelarului,
concomitent cu alegerea unui nou Cancelar.
Cancelarul, la rândul său, are posibilitatea să determine dizolvarea
Dietei federale, de către Preşedintele federaţiei, prin solicitarea unui vot de
încredere. Ambele procedee intervin ca urmare a modificării coaliţiilor politice
şi au ca scop asigurarea unei majorităţi parlamentare favorabile Cancelarului.
1
J. ZILLER, op.cit., pp.133,134.
2
Guvernul italian poartă denumirea Consiliu de Miniştri. Vom utiliza totuşi şi termenul
Guvern, pentru simplificarea exprimării.
3
J. ZILLER, op.cit., pp.128,129.
SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE 51
ORGANIZAREA ŞI FUNCŢIONAREA GUVERNELOR STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
şi datorită faptului că negocierile în vederea stabilirii unei coaliţii
guvernamentale au loc după alegeri.
După consultarea preşedinţilor camerelor şi ai grupurilor
parlamentare, Preşedintele Republicii desemnează o personalitate
însărcinată cu o misiune exploratorie, care se poate transforma într-o
misiune de pre-formare a Guvernului. Imediat ce există suficiente şanse de
succes, Preşedintele Republicii numeşte un responsabil cu formarea
Guvernului, care trebuie să-şi asume funcţia de Preşedinte al Consiliului
Miniştri şi să propună lista Guvernului său.
Înainte de a începe să funcţioneze, Guvernul astfel format trebuie să
obţină votul de încredere al celor două Camere ale Parlamentului. Se
întâmplă ca, datorită fragilităţii coaliţiei politice, Guvernul să nu obţină votul
de învestitură, uneori numai într-una din Camere. În acest caz, tot procesul
de formare a Guvernului trebuie reluat.
Nu există incompatibilitate între funcţia guvernamentală şi cea
parlamentară, practic membrii Guvernului fiind, în totalitate, senatori sau
deputaţi.
Mandatul Guvernului ia sfârşit odată cu demisia prezentată de
Preşedintele Consiliului de Miniştri, Preşedintelui Republicii. Acesta o poate
însă refuza. Demisia este obligatorie în cazul pierderii încrederii uneia dintre
Camere. În practică, cele mai multe Guverne demisionează din cauza
crizelor interne ale partidelor, fără a mai aştepta votul de neîncredere al
Camerelor.
Sistemul politic italian, extrem de divizat, inclusiv în interiorul
partidelor, a făcut ca în Italia să se manifeste instabilitate guvernamentală.
Totuşi, aceasta poate coexista cu o anumită longevitate ministerială, un
exemplu în acest sens fiind portofoliul de ministru al afacerilor externe.
1
Ibidem, p.137.
2
J. ZILLER,op.cit., pp.131, 132.
52 SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE
ORGANIZAREA ŞI FUNCŢIONAREA GUVERNELOR STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
XIX-lea, obligă Regina să numească în funcţia de Prim-ministru pe liderul
partidului majoritar în Camera Comunelor. Din acest motiv, se consideră că
Primul-ministru este ales prin sufragiu universal indirect, întrucât în mod
normal, fiecare partid abordează alegerile cu liderul desemnat pentru a fi
Prim-ministru, în caz de victorie electorală.
Desemnarea celorlalţi membri ai Cabinetului şi ai Guvernului se face
de Primul-ministru din rândul partidului său, marja sa de manevră depinzând
doar de soliditatea poziţiei sale în partid. Toţi membrii Guvernului sunt şi
membri ai Camerei comunelor sau într-un număr restrâns, ai Camerei
Lorzilor. Convenţiile constituţionale obligă Primul-ministru să fie membru în
Camera comunelor.
În afara cazurilor excepţionale cum ar fi demisia sau decesul primului-
ministru sau moţiunea de cenzură contra Guvernului, durata Guvernului este
egală cu cea a legislaturii. Durata legislaturii este la dispoziţia Primului-
ministru, dar mandatul Camerei Comunelor nu poate depăşi 5 ani. Primul-
ministru poate oricând să ceară dizolvarea Parlamentului, punând astfel
capăt legislaturii, pentru a profita de conjunctura pe care o consideră
favorabilă din punct de vedere electoral. Aşa se face că durata medie a
legislaturilor este de 4 ani.
Primul-ministru poate modifica oricând componenţa Guvernului său. În
mod obişnuit, remanierile guvernamentale au loc în fiecare an, după vacanţa
de vară.
1
I.VIDA, Puterea executivă şi administraţia publică, Ed. R.A."Monitorul Oficial", Bucureşti-
1994, pp.74,75.
2
Ibidem, pp.76,77.
SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE 55
ORGANIZAREA ŞI FUNCŢIONAREA GUVERNELOR STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
zile de la depunere 1 . Votul de încredere este secret (cu bile) şi necesită
majoritatea absolută. Neacordarea votului de încredere, după cel puţin două
tentative eşuate şi după expirarea unui termen de 60 de zile, dă dreptul
Preşedintelui României de a proceda la dizolvarea Parlamentului. Este, de
altfel, singura posibilitate de dizolvare a Parlamentului României.
Numirea Guvernului se face prin decret de către Preşedintele
României, în urma votului de încredere acordat de Parlament.
Durata mandatului guvernamental este de 4 ani, dar el poate înceta
înainte de termen prin adoptarea unei moţiuni de cenzură sau dacă Primul-
ministru îşi pierde calitatea de membru al Guvernului (ex. demisie, pierderea
drepturilor electorale, intervenţia unei stări de incompatibilitate,
imposibilitatea exercitării atribuţiilor mai mult de 45 zile) 2 .
După alegerile din 1992, care au inaugurat subsistemul politico-
administrativ central stabilit de Constituţia din 1991, ţara a cunoscut şase
guverne 3 :
• Guvernul Văcăroiu, care a rezistat un întreg mandat de 4 ani ;
• Guvernul Ciorbea, care a rezistat aproape un an şi 4 luni ;
• Guvernul Radu Vasile, care a rezistat aproximativ 1 an şi 8 luni ;
• Guvernul Isărescu, care a rezistat aproximativ un an;
• Guvernul Năstase, care a rezistat un întreg mandat de 4 ani, cu
toate că a fost un guvern minoritar (UDMR l-a sprijinit, dar nu a
participat la guvernare);
• Guvernul Tăriceanu, învestit în decembrie 2004, care a reuşit să
reziste până la sfârşitul mandatului, în pofida faptului că a fost un
guvern minoritar şi a advesităţii declarate dintre Preşedinte şi Primul-
ministru.
Precizăm că nici un Guvern nu şi-a încheiat încă mandatul înainte de
termen, ca urmare a adoptării unei moţiuni de cenzură. De asemenea, este
interesant de remarcat că, Guvernul Ciorbea a fost înlocuit de Guvernul
Radu Vasile iar acesta de Guvernul Isărescu, fără a avea loc o schimbare
de coaliţie guvernamentală. Atât Premierul Ciorbea, cât şi Premierul Radu
Vasile au fost înlăturaţi pentru rezolvarea unor neînţelegeri din cadrul coaliţiei
guvernamentale.
Comparând formarea Guvernului României cu formarea guvernelor
celorlalte state din Uniunea Europeană, constatăm că şi România se
încadrează în regimul, mai mult sau mai puţin parlamentar, al acestor state.
Dacă trecem în revistă modul de numire a Primului-ministru (titulatură
pe care o vom utiliza pentru desemnarea şefului de guvern, indiferent de
diversitatea denumirilor utilizate), în Uniunea Europeană întâlnim:
a) ţări în care învestitura Guvernului se face de Parlament, după
numirea Primului-ministru de către şeful statului. Este vorba de :
Belgia, Danemarca, Grecia, Italia şi Portugalia ; libertatea de
opţiune a şefului statului este însă limitată, de la ţară la ţară şi de la
caz la caz;
b) ţări precum Austria, Franţa, Luxemburg, Marea Britanie şi Olanda,
în care Primul-ministru şi Guvernul se numesc de şeful de stat, fără
a fi necesar votul de încredere al Parlamentului ; trebuie însă
menţionat că libertatea de opţiune a şefului statului variază de la
1
Art.72 din Hotărârea Parlamentului României nr.4/1992 privind Regulamentul şedinţelor
comune ale Camerei Deputaţilor şi Senatului, publicată în Monitorul Oficial al României,
partea I, nr.34/4.03.1992.
4
I.VIDA, op.cit. pp.77-81.
3
Ne raportăm la data de 15 decembrie 2008.
56 SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE
ORGANIZAREA ŞI FUNCŢIONAREA GUVERNELOR STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
ţară la ţară : dacă în Franţa această libertate este apreciabilă, în
Marea Britanie ea este practic inexistentă;
c) în fine ţări cum sunt Finlanda, Germania, Irlanda, Spania şi Suedia,
care au proceduri particulare de învestitură.
Astfel, în Finlanda 1 , Primul-ministru este ales de Parlament şi numit de
Preşedintele Republicii. Înainte de alegerea Primului-ministru, grupurile
parlamentare negociază programul de guvernare şi componenţa Guvernului.
Pe baza acestor negocieri, Preşedintele Republicii, în urma consultării
Preşedintelui Parlamentului, comunică Parlamentului numele candidatului la
funcţia de Prim-ministru. Candidatul este ales dacă obţine, prin vot deschis,
majoritatea sufragiilor parlamentarilor prezenţi. Ceilalţi miniştri se numesc de
Preşedintele Republicii, la propunerea Primului-ministru.
În Germania, Primul-ministru (Cancelarul) se alege de Dieta federală
la propunerea Preşedintelui federaţiei; Primul-ministru ales întocmeşte lista
membrilor Guvernului şi o supune spre aprobare Dietei federale.
În Irlanda, Primul-ministru este numit de Preşedintele Republicii la
propunerea Camerei Deputaţilor, apoi acesta solicită votul de încredere
asupra listei membrilor Guvernului.
În Spania, candidatul la funcţia de Prim-ministru este desemnat printr-
un acord între Rege şi Preşedintele Congresului Deputaţilor; candidatul
devine Prim-ministru după obţinerea votului de încredere al Congresului
Deputaţilor; ceilalţi membri ai Guvernului sunt numiţi de Rege la propunerea
Primului-ministru.
În Suedia 2 , Preşedintele Parlamentului, după consultarea partidelor
reprezentate în Parlament, prezintă plenului candidatul la funcţia de Prim-
ministru. Acesta este ales dacă întruneşte majoritatea voturilor membrilor
Parlamentului. După alegere, Primul-ministru prezintă Parlamentului lista
membrilor Guvernului. Guvernul se întruneşte apoi într-o şedinţă specială, la
care participă şeful statului şi Preşedintele Parlamentului, care înmânează
Primului-ministru actul de învestitură din partea Parlamentului.
Comparând situaţia celorlalte ţări comunitare cu situaţia României,
observăm că învestitura Guvernului român este asemănătoare cu cea din
primul grup de ţări comunitare prezentate, şi anume : Belgia, Danemarca,
Grecia, Italia şi Portugalia. Este însă vorba de asemănare şi nu de
identitate, deoarece Preşedintele României numeşte Primul-ministru abia
după ce acesta a obţinut votul de învestitură din partea Parlamentului, şi nu
înainte, ca în ţările menţionate. Originalitatea regimului constituţional român
constă însă în faptul că Preşedintele nu poate dizolva Parlamentul decât într-
o singură situaţie : dacă, după parcurgerea unei anumite proceduri, acesta
nu acordă votul de încredere necesar formării Guvernului.
În ceea ce priveşte responsabilitatea Guvernului, în toate ţările
studiate acesta răspunde în faţa Parlamentului, care îl poate înlătura printr-o
moţiune de cenzură. Este şi cazul României. Specifică României este însă
imposibilitatea dizolvării Parlamentului pentru rezolvarea crizelor politice,
spre deosebire de celelalte ţări din Uniunea Europeană unde această soluţie
se utilizează ( ex. Danemarca, Germania, Franţa etc.).
Referitor la remanierile guvernamentale, în România acestea intervin
pentru eliminarea unor tensiuni acumulate în guvern şi/sau în coaliţia
guvernamentală sau pentru atenuarea unor tensiuni sociale. Până în prezent,
1
Art.61 din Constituţia Finlandei, www.om.fi.
1
Constituţia Suediei, Cap.VI.Guvernul, art.2 şi 4, www.uni-wuerzburg.de.
1
Legea nr.90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a
ministerelor, publicată în Monitorul Oficial al României, partea I-a, nr. 164/02.04.2001.
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, partea I-a, nr. 187/03.03.2004.
58 SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE
ORGANIZAREA ŞI FUNCŢIONAREA GUVERNELOR STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
Cu toate că, potrivit Constituţiei, Guvernul este o autoritate colegială,
legea organică îi conferă Primului-ministru o putere de decizie exorbitantă 1 .
De asemenea, există mai multe prevederi constituţionale care conferă
Primului-ministru o autoritate de sine stătătoare. Astfel, pe lângă alte atribuţii
proprii, Primul-ministru intră în relaţii directe cu Preşedintele, Parlamentul şi
Curtea Constituţională. Din acest motiv, el are o capacitate deosebită de a
influenţa politica statului. 2
Un aspect care prezintă interes practic evident este înlocuirea
Primului-ministru, în caz de absenţă. În România, nici Constituţia, nici legea
organică nu reglementează această problemă. În aceste condiţii, soluţia
logică ni se pare a fi ca Primul-ministru, în caz de absenţă, să îşi stabilească
un înlocuitor, dintre miniştri. Dacă însă, Primul-ministru îşi pierde calitatea de
membru al Guvernului sau este în imposibilitate de a-şi exercita atribuţiile,
Preşedintele României va desemna un alt membru al Guvernului ca Prim-
ministru interimar, până la formarea noului Guvern [ art.107 (3) din
Constituţie].
Dacă examinăm organizarea şi funcţionarea guvernelor ţărilor din
Uniunea Europeană, după criteriul reglementării constituţionale, vom distinge
mai multe situaţii :
• ţări în care Constituţia reglementează pe larg aceste aspecte, şi
menţionăm în acest sens Germania, Grecia, Irlanda, Italia şi Olanda ;
• ţări în care Constituţia reglementează la modul general organizarea
şi funcţionarea Guvernului, lăsând pe seama altor acte normative
reglementarea detaliată, şi menţionăm în acest sens Belgia, Franţa,
Luxemburg şi Spania ;
• cazul Danemarcei, unde organizarea şi funcţionarea Guvernului nu
are o reglementare constituţională ;
• cazul Marii Britanii, unde este o situaţie aparte, întrucât nu are
constituţie scrisă.
Sub acest unghi de vedere, situaţia României este similară Belgiei,
Franţei, Luxemburgului şi Spaniei.
În ceea ce priveşte componenţa Guvernului, peste tot există Prim-
ministru şi miniştri. În toate situaţiile Primul-ministru are un rol aparte, însă
puterea lui variază de la stat la stat şi de la caz la caz. Dacă toţi Prim-miniştrii
răspund în faţa Parlamentului, unii au în plus şi o răspundere faţă de şeful
statului, ceea ce le poate limita puterea.
Dintre ţările în care Primul-ministru răspunde, practic, numai în faţa
Parlamentului, menţionăm Germania şi Marea Britanie, iar dintre ţările în
care Primul-ministru este responsabil şi în faţa şefului statului, menţionăm
Belgia şi Franţa.
În România, potrivit Constituţiei, Primul-ministru răspunde doar în faţa
Parlamentului şi ca atare, el trebuie să fie figura centrală a politicii naţionale.
În unele ţări, cum sunt : Belgia, Germania, Grecia, Portugalia şi
Spania, suplinirea Primului-ministru în caz de absenţă sau interimatul funcţiei
de Prim-ministru se asigură de un vice-prim-ministru. România nu a adoptat
1
Potrivit art.13 din Legea nr.90/2001, precit., Primul-ministru conduce Guvernul, iar conform
art.27 alin.1 :”Guvernul adoptă hotărâri şi ordonanţe în prezenţa majorităţii membrilor săi.
Hotărârile şi ordonanţele se adoptă prin consens. Dacă nu se realizează consensul,
hotărăşte primul-ministru. ”. Asemenea putere de decizie mai întâlnim doar la Preşedintele
Franţei şi la Primul-ministru britanic.
2
I.VIDA, op.cit. p.74.
SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE 59
ORGANIZAREA ŞI FUNCŢIONAREA GUVERNELOR STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
această soluţie, rezonabilă şi comodă în opinia noastră, probabil pentru că
existenţa vice-prim-ministrului amintea de vechiul regim.
Cât priveşte miniştrii fără portofoliu, aceştia există în guvernele a
numeroase ţări europene. Amintim, exemplificativ : Belgia, Danemarca,
Grecia, Italia şi Marea Britanie. Deci, existenţa acestora în Guvernul
României, chiar dacă poartă o altă denumire, nu reprezintă o particularitate.
Modificarea relativ frecventă a numărului şi titulaturii ministerelor se
întâlneşte nu numai în România, ci şi în ţări ca Belgia, Danemarca şi Franţa.
Problema care se pune este dacă aceste modificări semnifică o adaptare la
dinamica realităţii, o încercare de ridicare a eficacităţii serviciilor publice care
să conducă la îmbunătăţirea activităţii executive, ori sunt rezultatul unor erori
sau a unor presiuni partizane. Evident, un răspuns categoric este greu de
dat, indiferent despre ce ţară ar fi vorba.
În sfârşit, modul de funcţionare a Guvernului României - şedinţe
săptămânale, conduse de Primul-ministru, cu hotărâri adoptate prin consens
- este asemănător cu modul de funcţionare a Guvernului britanic.
Originalitatea României constă în faptul că legea prevede expres ce se
întâmplă în lipsa consensului: decide Primul-ministru. În Marea Britanie este
de neimaginat lipsa consensului, datorită ascendentului pe care îl are Primul-
ministru.
În concluzie, structura şi modul de funcţionare a Guvernului României
se înscriu în standardele europene. Este însă, necesară găsirea modalităţilor
de asigurare a continuităţii, coerenţei, eficienţei şi eficacităţii acţiunii
guvernamentale.
TESTE DE AUTOEVALUARE
1. Nu există incompatibilitate între funcţia guvernamentală şi cea
parlamentară în următorul grup de ţări :
a. Belgia, Portugalia, Spania ;
b. Franţa, Grecia, Luxemburg ;
c. Germania, Italia, Olanda.
OBIECTIVE
Studierea acestui capitol asigură:
• înţelegerea importanţei pe care o are controlul constituţionalităţii
legilor pentru echilibrul sistemului politico-juridic;
• cunoaşterea modalităţilor de exercitare a controlului
constituţionalităţii legilor în statele comunitare;
• cunoaşterea caracteristicilor controlului constituţionalităţii legilor
care funcţionează în România, în raport cu modalităţile de exercitare a
controlului constituţionalităţii legilor din celelalte state comunitare.
1
J. ZILLER, op.cit., p.140.
2
I.DELEANU, Justiţia constituţională, Ed. LUMINA LEX, Bucureşti, 1995, pp.21-33.
3
Ibidem, p.24.
4
Modelul european mai este denumit şi “modelul austro-kelsenian”, deoarece inspiratorul
acestui nou tip de justiţie constituţională este Hans Kelsen, care l-a conceput şi l-a susţinut
cu prilejul elaborării proiectului Constituţiei austriece din 1920 (I. DELEANU, op.cit., p.13).
5
I.DELEANU, op.cit., pp.27-30.
SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE 63
CONTROLUL CONSTITUŢIONALITĂŢII LEGILOR ÎN STATELE DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
doar asupra legilor sau extins la actele executivului şi chiar la sentinţele
judecătoreşti).
1
J. ZILLER, op. cit., pp.140, 141.
2
C. IONESCU, Drept constituţional şi instituţii politice, Teoria generală a instituţiilor politice,
vol.I, Ed. LUMINA LEX, Bucureşti, 1997, p.384.
3
I. DELEANU, op.cit., p.21.
4
Ibidem, p.23.
64 SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE
CONTROLUL CONSTITUŢIONALITĂŢII LEGILOR ÎN STATELE DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
de autocontrol parlamentar 1 , nu le-au considerat suficiente, instituind şi
controlul jurisdicţional.
1
Potrivit art.74 din Constituţia finlandeză, printre comisiile parlamentare permanente se
numără şi Comisia constituţională care examinează constituţionalitatea proiectelor de legi şi
a altor acte ale parlamentului, precum şi impactul acestora asupra tratatelor internaţionale
privind drepturile omului, pronunţându-se printr-un aviz consultativ.
În Suedia auto-controlul parlamentar îmbracă două forme. Pe de o parte, potrivit
art.18, cuprins în cap.VIII din Constituţie, proiectele de legi trebuie să obţină avizul
consultativ al Consiliului legislativ, compus din judecători de la Curtea Supremă de Justiţie şi
judecători de la Curtea Supremă Administrativă. Acest aviz se referă la: conformitatea
proiectului de lege cu Constituţia, armonizarea cu întregul sistem normativ, coerenţa textelor
din proiect, eventualele consecinţe nedorite care pot să apară la aplicarea proiectului, dacă
devine lege. Pe de altă parte, prin art.3, cuprins în cap.IV din Constituţie, se instituie o
comisie parlamentară permanentă, denumită Comitetul pentru Constituţie, care potrivit
art.12, cuprins în cap.II din Constituţie, se pronunţă, în numele Parlamentului, cu privire la
actele normative care restrâng drepturile fundamentale.
2
I. DELEANU, op.cit., p.24.
3
Ibidem, p.25.
4
Ibidem, pp.25, 26.
5
J. ZILLER, op.cit., p.143.
SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE 65
CONTROLUL CONSTITUŢIONALITĂŢII LEGILOR ÎN STATELE DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
Supremă (Supreme Court). Înalta Curte poate fi sesizată atât în cadrul unui
litigiu, pe calea excepţiei de neconstituţionalitate, cât şi direct, de orice
cetăţean care consideră că o lege îi lezează exerciţiul drepturilor sale
constituţionale. Curtea Supremă soluţionează recursurile împotriva
hotărârilor Înaltei Curţi, precum şi eventualele sesizări ale Preşedintelui
Republicii, depuse înainte de promulgarea legii. Influenţa controlului
constituţionalităţii legilor a crescut în Irlanda, mai ales după anul 1965, prin
dezvoltarea, de către Curtea Supremă, a unei jurisprudenţe tot mai
abundente. Menţionăm în acest sens că, referendumul organizat în anul
1986, în vederea ratificării Actului Unic European 1 , care implica un transfer
de suveranitate în favoarea Comunităţii Europene, a fost impus printr-o
decizie a Curţii Supreme, pronunţată la sesizarea unui simplu cetăţean.
Referitor la ţările comunitare care au ales controlul difuz, vom
prezenta două exemple: Danemarca şi Grecia 2 , care au recunoscut încă de
la sfârşitul sec. XIX, dreptul oricărei instanţe judecătoreşti de a controla
constituţionalitatea legilor. Aceste exemple au fost alese pentru a demonstra
cum, în cadrul aceluiaşi sistem, influenţa controlului poate fi diferită.
În Danemarca, influenţa controlului de constituţionalitate este redusă.
Cu toate că, orice instanţă judecătorească are dreptul de a controla
constituţionalitatea legii, atunci când soluţionarea litigiului dedus judecăţii
depinde de aceasta, caracterul sumar al Constituţiei daneze şi reţinerea
tradiţională manifestată de judecători au împiedicat dezvoltarea unei
jurisprudenţe în materie. Ca dovadă, până în anul 1993, a existat un singur
caz de declarare a nulităţii parţiale a unei legi.
În Grecia există două ordini jurisdicţionale, ordinea judiciară, având în
vârf Curtea de Casaţie, şi ordinea administrativă, având în vârf Consiliul de
Stat. Ambelor le este recunoscut dreptul de a controla constituţionalitatea
legii, atunci când litigiul dedus judecăţii, depinde de aceasta. Jurisprudenţa,
în materia controlului constituţionalităţii legilor, este consistentă şi ca atare
influentă. Totuşi, caracterul difuz al controlului face ca această jurisprudenţă
să nu fie suficient de coerentă.
1
Prin Actul Unic European, semnat în februarie 1986 şi intrat în vigoare la 1 iulie 1987, ţările
din Comunitatea Europeană au transferat anumite atribuţii aparţinând suveranităţii naţionale
în favoarea instituţiilor comunitare, atribuţii necesare pentru extinderea libertăţii de circulaţie
a bunurilor, serviciilor, capitalului şi persoanelor. S-a realizat astfel o aprofundare a integrării,
printr-o liberalizare şi mai accentuată a pieţei comune.
2
J. ZILLER, op.cit., pp.141, 142.
3
I. DELEANU, op.cit., pp.31-36.
66 SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE
CONTROLUL CONSTITUŢIONALITĂŢII LEGILOR ÎN STATELE DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
- Curtea Constituţională, având exclusivitatea controlului
constituţionalităţii legii, se pronunţă în primă şi ultimă instanţă, în
această materie, asigurând astfel unitatea de interpretare, coerenţa
sistemului juridic şi securitatea juridică (Este adevărat că şi în sistemul
de control judecătoresc există un organ judiciar suprem care se
pronunţă în ultimă instanţă dar, după un timp îndelungat şi în scopul
armonizării sau sintetizării interpretărilor instanţelor inferioare);
- deciziile Curţii Constituţionale produc, de regulă, efecte erga omnes,
spre deosebire de deciziile instanţelor judecătoreşti, care produc doar
efecte relative;
- prin activitatea sa, Curtea Constituţională poate pacifica viaţa
politică, prin tranşarea în termeni juridici a unor conflicte de ordin
politic, acesta fiind unul dintre argumentele importante, în favoarea
calificării sale ca organ politico - jurisdicţional 1 .
Controlul constituţionalităţii legilor printr-un organ special şi specializat
sau "modelul european" funcţionează în majoritatea statelor din Uniunea
Europeană. Organul de control are denumirea şi componenţa diferite de la
ţară la ţară.
În Austria 2 organul de control se numeşte Curte Constituţională şi este
alcătuit din 14 judecători titulari, numiţi de Preşedintele Federaţiei, din care 8
la propunerea Guvernului, 3 la propunerea Consiliului Naţional (Camera
inferioară a Parlamentului) şi 3 la propunerea Consiliului Federal (Camera
superioară a Parlamentului), mandatul acestora încetând la împlinirea vârstei
de 70 ani (mai există şi 6 judecători supleanţi numiţi tot de Preşedintele
Federaţiei din care 3 la propunerea Guvernului, 2 la propunerea Consiliului
Naţional şi 1 la propunerea Consiliului Federal).
În Belgia, controlul constituţionalităţii legilor este exercitat de Curtea
de Arbitraj, compusă din 12 membri, numiţi pe viaţă de Rege, pe baza unor
liste întocmite separat de Camera Reprezentanţilor şi de Senat.
În Franţa 3 , organul de control se numeşte Consiliu Constituţional şi
este format din membri numiţi şi membri de drept. Sunt numiţi 9 membri, din
care 3 sunt numiţi de Preşedintele Republicii, 3 sunt numiţi de Preşedintele
Adunării Naţionale şi 3 de Preşedintele Senatului, mandatul lor fiind de 9 ani.
Sunt membri de drept, pe viaţă, foştii Preşedinţi ai Republicii.
În Germania, controlul de constituţionalitate se exercită de Tribunalul
Constituţional Federal (Bundesverfassungsgericht) 4 , alcătuit din 16
judecători, din care 8 desemnaţi de Bundestag şi 8 desemnaţi de Bundesrat,
pentru un mandat de 12 ani.
În Italia 5 , controlul se exercită de Curtea Constituţională, care este
compusă din 15 judecători, din care 5 sunt numiţi de Preşedintele Republicii,
5 de Parlament şi 5 de Curtea de Casaţie, Consiliul de Stat şi Curtea de
Conturi, toţi având durata mandatului de 9 ani.
1
După cum arată I. DELEANU, Curtea constituţională are menirea de a regulariza şi
autentifica schimbările politice sau alternanţele la putere, mai ales dacă acestea se produc
într-o stare de tensiune sau în spiritul revanşei. "Curtea veghează la păstrarea echilibrului
constituţional, ea previne alternanţele contrastante, izbitoare, contribuie adeseori decisiv la
păstrarea legilor noii majorităţi în cadrul constituţional aflat deasupra intereselor - efemere
poate - ale grupurilor politice, «autentifică» reformele noii majorităţi dacă ele sunt conforme
Constituţiei, previne «victimizarea» fostei majorităţi, devenită minoritate". (I. DELEANU, op.
cit., p. 35).
2
I. DELEANU, op. cit., p. 411.
3
Ibidem, p.412.
4
J. ZILLER, op. cit., p. 144.
5
I. DELEANU, op. cit., p. 412.
SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE 67
CONTROLUL CONSTITUŢIONALITĂŢII LEGILOR ÎN STATELE DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
În Portugalia, 1 organul care exercită controlul de constituţionalitate se
numeşte Tribunal Constituţional şi este compus din 13 judecători din care 10
sunt numiţi de Parlament, iar 3 sunt cooptaţi, durata mandatului fiind de 6
ani.
În Spania, 2 controlul se exercită de Tribunalul Constituţional, alcătuit
din 12 judecători, numiţi de Rege pentru un mandat de 9 ani, 4 la propunerea
Camerei inferioare a Parlamentului, 4 la propunerea Camerei superioare a
Parlamentului, 2 la propunerea Guvernului şi 2 la propunerea Consiliului
General al Puterii Judecătoreşti.
Cu toate avantajele oferite, în principiu, de modelul european de
control al constituţionalităţii legii, şi în cadrul acestui sistem, influenţa
controlului poate fi diferită de la ţară la ţară. Un exemplu de influenţă redusă
ni-l oferă Belgia, iar exemple de influenţă accentuată sunt Germania, Franţa
şi Portugalia.
Controlul constituţionalităţii legilor în Belgia 3 , se reduce, în esenţă, la
asigurarea respectării repartizării atribuţiilor între diferitele structuri de putere.
Până la reforma structurii de stat a Belgiei, începută în 1970, jurisprudenţa
interzicea judecătorului, la fel ca în Luxemburg, să exercite un control de
constituţionalitate. Federalizarea ţării a determinat însă, instituirea Curţii de
Arbitraj, menită a rezolva conflictele de competenţă dintre stat, regiuni şi
comunităţi. Curtea poate fi sesizată direct de Consiliul de miniştri, sau de
organele executive şi preşedinţii adunărilor regionale sau ale comunităţilor.
De asemenea, ea poate fi sesizată indirect, pe calea excepţiei de
neconstituţionalitate, care poate fi ridicată în faţa oricărei instanţe judiciare,
dacă soluţionarea litigiului respectiv depinde de respectarea competenţelor
constituţionale de către legislaţia regiunilor sau a comunităţilor. Curtea de
Arbitraj poate pronunţa anularea parţială sau totală a legii în cauză, sub
aspectul respectării repartiţiei atribuţiilor între stat, regiuni şi comunităţi.
Curtea se mai poate pronunţa asupra constituţionalităţii legilor, pentru
asigurarea egalităţii cetăţenilor belgieni în exercitarea drepturilor şi
libertăţilor, în general, şi, în special, a libertăţii învăţământului.
În Germania 4 , Tribunalul Constituţional Federal a fost creat prin Legea
fundamentală din 1949, sub influenţa modelului austriac, conceput de Hans
Kelsen. Tribunalul Constituţional Federal din Germania are o influenţă foarte
importantă asupra puterii politice, poate cea mai importantă dintre toate ţările
comunitare. Tribunalul Constituţional Federal are, în primul rând, rolul de a
tranşa diferendele între organele Federaţiei, şi anume: Dieta federală
(Bundestag), Consiliul Federal (Bundesrat), Preşedintele Federaţiei şi
Cancelarul federal. Modalităţile de sesizare sunt numeroase. Tribunalul
poate exercita un control abstract, 5 a priori sau a posteriori, asupra legilor
federale sau ale landurilor, la iniţiativa Guvernului federal, a Guvernului unui
land sau a unei treimi din numărul membrilor Dietei federale, control care nu
este limitat la repartizarea atribuţiilor între Federaţie şi Landuri. De
asemenea, Tribunalul poate exercita un control concret, prin procedura
1
Ibidem, p. 413.
2
Ibidem, p. 414.
3
J. ZILLER, op.cit., p. 141.
4
Ibidem, pp. 144, 145.
5
Controlul abstract este controlul exercitat în afara oricărui litigiu dedus instanţei
judecătoreşti, care se exercită pe cale de acţiune (nu de excepţie) şi poate fi declanşat, ca
regulă, de autorităţi de natură politică. El se deosebeşte de controlul concret care evocă
producerea unui incident de neconstituţionalitate în cadrul unui proces aflat pe rolul unei
instanţe judecătoreşti, justiţia constituţională fiind chemată să rezolve excepţia de
neconstituţionalitate. (I. DELEANU, op. cit., pp. 45, 46).
68 SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE
CONTROLUL CONSTITUŢIONALITĂŢII LEGILOR ÎN STATELE DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
excepţiei de neconstituţionalitate, care poate fi ridicată în faţa oricărei
instanţe judecătoreşti. Mai mult, orice persoană poate sesiza Tribunalul
Constituţional Federal printr-o "plângere constituţională"
(verfassungsbeschwerde) împotriva unei legi, în termen de un an de la
intrarea sa în vigoare, dar şi împotriva unui act administrativ normativ sau a
unei sentinţe judecătoreşti, după epuizarea celorlalte căi de atac. În aceste
condiţii, Tribunalul Constituţional Federal a dezvoltat o jurisprudenţă, nu
numai abundentă, dar şi foarte precisă. Prin deciziile sale, Tribunalul nu
pronunţă neapărat anularea unor texte, ci poate impune o anumită
interpretare sau anumite condiţii de aplicare. De asemenea, Tribunalul poate
edicta principii constituţionale în scopul evitării vidului juridic, până la
intervenţia legiuitorului.
În Franţa 1 , controlul constituţionalităţii legilor a fost instituit de
Constituţia din 1958, dar influenţa lui a crescut abia după reforma
constituţională din 1974, când dreptul de a sesiza Consiliul Constituţional,
până atunci rezervat Preşedintelui Republicii, Primului-ministru şi
Preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, a fost extins şi asupra
unui grup de cel puţin 60 de deputaţi sau 60 de senatori. Consiliul
Constituţional exercită un control abstract a priori, textul declarat
neconstituţional neputând fi promulgat. Jurisprudenţa Consiliului
Constituţional este bogată şi precisă. Prin deciziile sale, Consiliul nu se
limitează doar la respingerea unor texte, ci recurge la interpretări obligatorii
sau la impunerea unor condiţii de aplicare, care, uneori reprezintă o
constrângere mai puternică decât o anulare. Influenţa Consiliului
Constituţional este determinată şi de absenţa, din Constituţie, a unei liste
detaliate a drepturilor fundamentale. Din acest motiv, Consiliul nu s-a limitat
la Declaraţia drepturilor omului şi cetăţeanului din 1789 şi la preambulul
Constituţiei din 1946, la care face trimitere actuala Constituţie, ci recurge din
ce în ce mai mult la "principiile fundamentale consacrate de legile Republicii"
şi la "principiile constituţionale", care nu pot fi determinate în mod exhaustiv.
Astfel, Consiliul Constituţional şi-a manifestat şi îşi manifestă creativitatea în
această materie.
În Portugalia 2 , Tribunalul Constituţional a fost înfiinţat în anul 1982,
astfel încât dezvoltarea jurisprudenţei sale a început mai târziu decât în
celelalte ţări cu un control de constituţionalitate influent. Cu toate acestea,
influenţa acestui Tribunal asupra puterii politice este din ce în ce mai
evidentă, întrucât atribuţiile pe care i le-a conferit Constituţia sunt redutabile.
Tribunalul Constituţional exercită, în primul rând, controlul prealabil asupra
legilor şi tratatelor internaţionale, la sesizarea Preşedintelui
Republicii. De asemenea, el exercită controlul prealabil asupra legilor şi
actelor administrative normative ale regiunilor autonome 3 , la sesizarea
Preşedintelui Republicii sau la sesizarea Ministrului Republicii 4 din
respectiva regiune autonomă. Tribunalul Constituţional poate exercita şi un
1
J. ZILLER, op. cit., pp 142, 143.
2
Ibidem, p. 143.
3
Sunt considerate regiuni autonome arhipelagul Azore (cu o suprafaţă de 2355 km2, situat
în Oceanul Atlantic, la cca. 1500 km vest de Portugalia) şi arhipelagul Madeira (cu o
suprafaţă de 797 km2, situat în Oceanul Atlantic, la cca. 500 km vest de Maroc), care
beneficiază de organe legislative şi executive proprii (H.C. MATEI, S. NEGUŢ, I. NICOLAE,
C. RADU, Enciclopedia statelor lumii, ediţia a VII-a, Ed. MERONIA, Bucureşti - 2000, pp.
386, 387).
4
În fiecare regiune autonomă funcţionează un "Ministru al Republicii" care reprezintă
Guvernul Portugaliei în regiunea respectivă şi semnează legile elaborate de Adunarea
Legislativă Regională (Le Portugal : Processus de décentralisation, UNION EUROPEENE,
Comité de Region - Etudes I - 1/99-11, Bruxelles – juin 2000).
SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE 69
CONTROLUL CONSTITUŢIONALITĂŢII LEGILOR ÎN STATELE DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
control ulterior al legilor la sesizarea Preşedintelui Republicii, a Preşedintelui
Parlamentului, a Primului-ministru, a Mediatorului Republicii 1 , a Procurorului
general sau a unui grup cuprinzând o zecime din numărul deputaţilor.
Trebuie menţionat că, orice instanţă judecătorească poate să refuze
aplicarea unei norme pe care o apreciază ca neconstituţională, decizia sa
fiind susceptibilă de recurs în faţa Tribunalului Constituţional. În fine, în
Portugalia există o procedură cu totul deosebită, potrivit căreia Preşedintele
Republicii, Mediatorul sau Preşedinţii Adunărilor Legislative ale regiunilor
autonome au la dispoziţie recursul în carenţă împotriva legiuitorului care nu a
adoptat o lege prevăzută de Constituţie. Astfel, Tribunalul Constituţional
poate să determine chiar programul de lucru al legislativului.
1
Denumire utilizată în Portugalia pentru instituţia ombudsmanului.
2
Legea nr.47 /1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.101/22.05.1992, republicată în Monitorul Oficial
al României, Partea I-a, nr.643/16.07.2004.
3
I.MURARU, Drept constituţional şi instituţii politice, ediţia a VI-a revăzută şi adăugită, Ed.
ACTAMI, Bucureşti-1995, p.88 ; I.DELEANU, Drept constituţional şi instituţii politice –
TRATAT-, Ed. EUROPA NOVA, Bucureşti – 1996, vol.II, p.381 ; C.IONESCU, Drept
constituţional şi instituţii politice, Sistemul constituţional românesc, Ed. LUMINA LEX,
Bucureşti – 1997, vol.II, p.342.
1
I.DELEANU, Drept constituţional…, precit., p.376, nota de subsol nr.6.
SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE 71
CONTROLUL CONSTITUŢIONALITĂŢII LEGILOR ÎN STATELE DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
TESTE DE AUTOEVALUARE
OBIECTIVE
Studierea acestui capitol asigură:
• cunoaşterea repartizării atribuţiilor între nivelurile de administraţie
publică locală;
• cunoaşterea organizării administraţiei publice locale de nivel
intermediar şi regimul său juridic;
• cunoaşterea organizării administraţiei publice locale de bază şi
regimul său juridic;
• înţelegerea relaţiilor dintre autorităţile administraţiei publice locale
de niveluri diferite;
• cunoaşterea controlului administrativ exercitat de stat;
• cunoaşterea controlului jurisdicţional asupra administraţiei publice
locale;
• cunoaşterea evoluţiei descentralizării.
1
A. DELCAMP, France : l’expérience de décentralisation, pp.149-169, în culegerea de studii
Les collectivités décentralisées de l'Union européenne apărută sub îngrijirea lui Alain
DELCAMP, LA DOCUMENTATION FRANÇAISE, Paris – 1994.
2
Avem în vedere numai partea continentală a Franţei.
3
La acestea se adaugă Corsica, precum şi 4 regiuni monodepartamentale şi 4 teritorii de
peste mări.
4
La 1 ianuarie 2005.
76 SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE
SUBSISTEMUL POLITICO-ADMINISTRATIV LOCLA
• transferul bunurilor, personalului şi serviciilor corespunzătoare,
precum şi a puterii normative necesare pentru exerciţiul competenţei
transferate.
1
J. MOREAU, Administration régionale, départamentale et municipale, I2e edition, DALLOZ,
Paris – 1999, p.IX.
2
Delegarea de semnătură semnifică emiterea unui act sub semnătura beneficiarului
delegării, dar sub controlul şi responsabilitatea titularului, a celui care a delegat. Titularul
semnăturii se poate oricând substitui beneficiarului delegării şi îi poate reterage oricând
delegarea, fără nici o restricţie.
3
Delegarea unei atribuţii semnifică emiterea actelor aferente sub semnătura şi
responsabilitatea beneficiarului delegării. Cel care a delegat atribuţia nu se poate substitui
beneficiarului delegării. Retragerea delegării unei atribuţii se face în aceeaşi formă în care s-
a făcut delegarea.
SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE 77
SUBSISTEMUL POLITICO-ADMINISTRATIV LOCLA
Autoritatea deliberativă a departamentului este Consiliul general.
Acesta este ales prin vot direct, în cadrul unor circumscripţii electorale
denumite cantoane (cantoanele nu au semnificaţie administrativă, fiind
simple circumscripţii electorale). Consilierii generali sunt aleşi pentru un
mandat de 6 ani, jumătate din numărul lor reînnoindu-se la fiecare 3 ani 1 .
Consiliul general lucrează în şedinţe publice.
Executivul colectivităţii departamentale este Preşedintele Consiliului
general, ales dintre membrii consiliului la fiecare reînnoire a acestuia.
Mai există un organ colegial, denumit “Comisia permanentă”, format
din Preşedintele Consiliului general, un anumit număr de vicepreşedinţi şi alţi
membri, desemnaţi de Consiliul general. Comisia permanentă exercită
atribuţiile delegate de Consiliul general 2 .
Preşedintele poate delega semnătura pentru unele acte sau poate
delega anumite atribuţii vicepreşedinţilor.
La nivel departamental, statul este reprezentat de prefect, care îşi
exercită autoritatea asupra serviciilor desconcentrate ale ministerelor,
organizate la nivelul departamentului respectiv.
1
J. MOREAU, op.cit., p.159.
2
Ibidem, pp.172-174.
78 SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE
SUBSISTEMUL POLITICO-ADMINISTRATIV LOCLA
cum este cazul executării legilor şi a hotărârilor de Guvern 1 . Tot ca
reprezentant al statului, Primarul are calitatea de ofiţer de poliţie judiciară şi
ofiţer de stare civilă 2 . Dacă atribuţiile ce revin comunei se exercită în regim
de autonomie, atribuţiile delegate de stat sunt supuse subordonării ierarhice.
Primarul este ajutat de un număr de viceprimari desemnaţi de
Consiliul municipal dintre membrii săi, cărora le poate delega semnătura
pentru anumite acte sau le poate delga unele atribuţii.
TESTE DE AUTOEVALUARE
1
A. DELCAMP, op.cit., p.152.
2
J.MOREAU, op.cit., p.78.
SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE 79
SUBSISTEMUL POLITICO-ADMINISTRATIV LOCLA
transferate autorităţilor colectivităţilor teritoriale locale sunt, de regulă,
facultative.
Alegeţi varianta corectă:
a. Propoziţia A este falsă, propoziţia B este falsă, propoziţia C este
adevărată;
b. Propoziţia A este falsă, propoziţia B este adevărată, propoziţia C
este falsă;
c. Propoziţia A este adevărată, propoziţia B este falsă, propoziţia C
este adevărată;
d. Propoziţia A este adevărată, propoziţia B este adevărată, propoziţia
C este falsă;
OBIECTIVE
Studierea acestui capitol asigură cunoaşterea caracteristicilor
subsistemului politico-administrativ local din România, raportat la
subsistemul politico-administrativ din Franţa, sub aspectul principiilor
reglementărilor juridice în materie şi sub aspectul transpunerii lor în
realitate.
1
Republicată în Monitorul Oficial al României, partea I, nr.123 din 20 februarie 2007.
2
Legea nr.215/2001, art.2 alin.1 şi art.6.
82 SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE
SUBSISTEMUL POLITICO-ADMINISTRATIV LOCLA
greu de reparat. Deci puterea de a priva de efecte un act al autorităţilor
locale aparţine justiţiei şi nu prefectului. În acest fel, se instituie o garanţie
puternică împotriva eventualelor tendinţe de abuz ale prefecţilor.
În România, potrivit ultimei propoziţii din art.123 alin. (5) din
Constituţie ”Actul atacat este suspendat de drept”. Iată cum, printr-o normă
procedurală introdusă în Constituţie, în România, prefectul poate priva de
efecte, în mod abuziv, orice act al autorităţilor locale. Fără a deveni o
practică generalizată, asemenea abuzuri s-au manifestat.
Referindu-ne, în continuare, la modul de organizare a administraţiei
publice locale, trebuie să arătăm că, atât în România, cât şi în Franţa,
colectivităţile teritoriale locale de bază sunt comunele şi oraşele, care au, de
principiu, acelaşi statut. Autoritatea deliberativă este consiliul (care se
numeşte ”municipal” în Franţa şi ”local” în România), numărul de consilieri
care îl compun fiind stabilit în funcţie de populaţie. Executivul comunal este
primarul, care este ales de consiliul municipal, dintre membrii săi, în Franţa,
spre deosebire de România, unde este ales prin vot direct.
În România, ca şi în Franţa, primarul este un personaj puternic, fiind
şeful serviciilor administraţiei comunale sau orăşeneşti şi exercitând unele
atribuţii în nume propriu, fie în calitatea de autoritate executivă a comunei,
cum este cazul autorizaţiilor de construire, fie în calitate de reprezentant al
statului în comună sau oraş, cum este cazul organizării alegerilor.
În ceea ce priveşte competenţa autorităţilor administraţiei publice
locale de bază, nu există diferenţe semnificative între România şi Franţa.
Cooperarea intercomunală, atât de dezvoltată în Franţa, nu se
manifestă încă în România.
Deosebirea semnificativă, între administraţia publică locală din
România şi cea din Franţa, se manifestă la nivelul intermediar. După cum am
arătat, în Franţa, administraţia intermediară este structurată pe două niveluri,
departamental şi regional, pe când în România există un singur nivel
intermediar, judeţul.
Într-o prezentare sintetică, rolul şi caracteristicile administraţiei publice
locale intermediare din România se prezintă astfel :
1. Administraţia publică locală intermediarã are un dublu rol:
• în virtutea Constituţiei, coordonează activitatea consiliilor
comunale şi orăşeneşti, în vederea realizării serviciilor publice de
interes judeţean ;
• în calitate de administraţie publică locală de nivel judeţean, în
virtutea legii organice, rezolvă şi gestionează, în nume propriu şi sub
responsabilitate proprie, treburile publice pe care legea i le dă în
competenţă, în interesul colectivităţii locale judeţene pe care o
reprezintă.
2. Autoritatea administraţiei publice locale intermediare este consiliul
judeţean. Exerciţiul acestei autoritãţi se realizeazã prin două organe:
• şedinţa în plen a consiliului judeţean, organ colegial cu caracter
deliberativ;
• preşedintele consiliului judeţean, organ unipersonal cu caracter
executiv, având atribuţii privind executarea în concret a legii şi a
hotãrârilor şedinţei în plen a consiliului.
3. Organele administraţiei publice locale intermediare sunt alese:
TESTE DE AUTOEVALUARE
1
Legea nr.70/1991 privind alegerile locale, republicatã în Monitorul Oficial al României,
partea I, nr.77 din 13 aprilie 1996, art.1.
84 SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE
SUBSISTEMUL POLITICO-ADMINISTRATIV LOCLA
BIBLIOGRAFIE
1. Tratate, monografii, enciclopedii (în ordinea apariţiei)
PRELIMIARII: 1c, 2a, 3b, 4a, 5a, 6c, 7a, 8c, 9a, 10b.
PARTEA I
Cap.1: 1c, 2c, 3c, 4c, 5c, 6c, 7d, 8a, 9c, 10a.
Cap.2: 1a, 2a, 3b, 4c, 5d, 6b, 7b, 8a, 9c, 10b.
Cap.3: 1b, 2a, 3c, 4a, 5c, 6d, 7a, 8c, 9c.
Cap.4: 1c, 2b, 3b, 4c, 5a, 6c, 7b, 8b, 9a, 10a.
Cap.5: 1d, 2a, 3a, 4d, 5a, 6c, 7a, 8a, 9c, 10c.
PARTEA II
Cap.1: 1a, 2a, 3d, 4b, 5d.
Cap.2: 1a, 2c, 3c, 4a, 5a.
PRELIMINARII
OBIECTIVE
Studierea elementelor pregătitoare vă permite:
• înţelegerea conceptului de administraţie publică;
• înţelegerea sistemului politico-administrativ;
• cunoaşterea subsistemului politico-administrativ central;
• cunoaşterea subsistemului politico-administrativ local.
1
A. IORGOVAN, Tratat de drept administrativ, Ediţia a III-a restructurată, revăzută şi
adăugită, vol.I, Ed. ALLBECK, Bucureşti-2001, p.6.
2 SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE
PRELIMINARII
activitate executivă, de regulă 2 , de pe poziţii de autoritate faţă de
particulari ;
• prin activitate executivă se înţelege activitatea de organizare a
executării legii sau executarea directă a legii ;
• regim de putere publică înseamnă, în speţă, atât capacitatea de a
emite acte unilaterale obligatorii, cât şi capacitatea de a realiza o
serie de fapte sau operaţiuni materiale pentru aducerea la
îndeplinire a actelor unilaterale obligatorii, inclusiv constrângerea
directă.
Precizăm că, în literatura de specialitate 3 , termenul administraţie
publică sau mai simplu, administraţie se foloseşte în mai multe sensuri:
organic sau formal-organic, funcţional sau material-funcţional şi global.
Sensul organic are în vedere organele, structurile organizatorice,
autorităţile administraţiei publice.
Sensul funcţional are în vedere activitatea desfăşurată de organele
administraţiei publice pentru îndeplinirea atribuţiilor ce le revin.
Sensul global are în vedere atât organele administraţiei publice, cât şi
activitatea acestora, privite ca o unitate indisolubilă.
2
Spunem de regulă, deoarece există şi relaţii de colaborare (caracterizate prin poziţii de
egalitate), spre exemplu cu diverşi reprezentanţi ai societăţii civile ( asociaţii, fundaţii), pentru
realizarea unor obiective de interes public.
3
Cităm, ca exemplu, definiţia dată administraţiei publice, în baza Constituţiei României, de
Antonie IORGOVAN : ”Noţiunea de administraţie publică (…) în accepţiunea formal-
organică, evocă următoarele autorităţi publice : Preşedintele României, Guvernul,
ministerele şi alte organe subordonate direct Guvernului, organele centrale de specialitate
autonome, instituţii subordonate ministerelor ; prefectul ; organele locale de specialitate
subordonate ministerelor şi conduse de prefect ; organe autonome locale (consiliul judeţean,
consiliul local, primarul) şi instituţii subordonate acestora. În sens material-funcţional,
noţiunea de administraţie publică evocă acte juridice şi operaţiuni materiale prin care se
execută legea, fie prin emiterea de norme subsecvente, fie prin organizarea sau, după caz,
prestarea directă de servicii publice.” ( A.IORGOVAN, Tratat de drept administrativ vol.I,
Ediţia a III-a restructurată revăzută şi adăugită, Ed. ALLBECK, Bucureşti – 2001, p.70).
4
Aceasta constă în dreptul de iniţiativă legislativă.
SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE 3
PRELIMINARII
politico-jurisdicţională, care nu se încadrează în nici una dintre cele trei forme
fundamentale de activitate ale statului menţionate. Mai trebuie arătat că orice
activitate presupune decizie şi execuţie, astfel încât orice autoritate şi
instituţie publică, fie ea de reglementare, executivă sau judiciară, are o
componentă tehnico-administrativă de execuţie, mai mult sau mai puţin
importantă. În fine, nu trebuie ignorată latura mai mult sau mai puţin politică a
autorităţilor şi instituţiilor statului.
Din cele prezentate rezultă că mecanismul de guvernare dintr-un stat
este un sistem de autorităţi şi instituţii, mai mult sau mai puţin complexe,
conceptul de sistem având înţelesul general de ansamblu de elemente
interconectate.
Cunoaşterea teoretică poate identifica în cadrul acestui sistem global,
utilizând diverse criterii, anumite părţi sau fragmente, care constituie la rândul
lor sisteme. Aşa sunt, de pildă, sistemul legislativ, sistemul judiciar, sistemul
politic, sistemul administrativ etc.
Având în vedere definiţia dată administraţiei publice, prin sistem
administrativ înţelegem ansamblul autorităţilor şi instituţiilor care desfăşoară
activităţi de administraţie publică, precum şi relaţiile dintre ele. Sau, cu alte
cuvinte, sistemul administrativ este ansamblul autorităţilor şi instituţiilor
care desfăşoară activităţi de organizare a executării legii sau de executare
directă a legii, de regulă, în regim de putere publică, precum şi relaţiile dintre
acestea. Se încadrează în acest sistem: şeful statului, guvernul,
ministerele şi alte autorităţi şi instituţii publice centrale subordonate
guvernului, autorităţile administraţiei publice centrale autonome,
autorităţile administraţiei publice locale.
Pentru a cunoaşte realitatea administraţiei publice, trebuie să luăm în
considerare şi latura sa politică, relaţiile sale cu sistemul politic. Dar pentru
aceasta trebuie să ştim mai întâi ce inseamnă „sistem politic”. Ei bine,
sistemul politic este ansamblul format din instituţiile politice 5 şi partidele
politice, precum şi relaţiile dintre ele, existente într-un anumit regim politic.
În ceea ce priveşte regimul politic, acesta este un concept complex,
care exprimă realitatea raporturilor dintre guvernanţi şi guvernaţi sau, cu alte
cuvinte, modul de realizare a puterii politice sau de guvernare, în sensul larg
de dirijare a comportamentului guvernaţilor de către guvernanţi.
Principalele elemente definitorii ale regimului politic sunt : modul de
organizare a instituţiilor politice şi relaţiile dintre ele, metodele lor de acţiune,
locul şi funcţiile partidelor politice şi ale altor organizaţii sociale,
caracteristicile sistemului juridic, modalităţile de garantare şi gradul de
respectare a drepturilor şi libertăţilor omului, doctrina politică a regimului
respectiv, ideologia 6 pe care o promovează, baza economico-socială pe care
se întemeiază. Potrivit unui autor 7 , doctrina occidentală actuală foloseşte
elementele definitorii drept criterii de clasificare, pentru a distinge trei
categorii de regimuri politice : regimurile democratice, regimurile totalitare şi
regimurile mixte.
Un regim politic este considerat democratic, în viziunea liberală
occidentală, dacă îndeplineşte, în esenţă, următoarele condiţii: respectă
pluralismul politic; puterea politică se dobândeşte prin alegeri libere ;
5
Prin “instituţii politice” înţelegem structurile, organele prin care se realizează puterea
politică, ca de pildă, şeful de stat, primul-ministru, parlamentul. A se vedea I. MURARU, S.
TĂNĂSESCU, Drept constituţional şi instituţii politicie, ediţia a IX-a revăzută şi completată,
Ed. LUMINA LEX, Bucureşti – 2001, pp.23,24.
6
Doctrina politică face parte din ideologie.
7
C.IONESCU, Clasificarea şi analiza tipologică a regimurilor politice contemporane,
REVISTA DE DREPT PUBLIC, serie nouă, anul I(19), Ianuarie-iunie 1995, nr.1, pp.31- 35.
4 SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE
PRELIMINARII
guvernele, care nu sunt alese, răspund politic în faţa parlamentelor ;
respectarea drepturilor şi libertăţilor omului este o preocupare majoră şi
constantă a guvernanţilor.
Într-un regim politic democratic, instituţiile politice sunt cele care
au competenţa şi totodată legitimitatea 8 , dobândită direct sau indirect
prin alegeri, de a stabili care este şi cum trebuie realizat interesul
public, luând în acest sens decizii politice.
Deciziile politice se pot exprima prin declaraţii sau hotărâri cu un
caracter pur politic, care nu produc efecte juridice, ori se pot materializa în
acte politico-juridice, care sunt acte unilaterale obligatorii.
În funcţie de natura interesului public, pe care au competenţa şi
legitimitatea de a-l defini şi promova, există:
a. instituţii politice care exercită atribuţii ale suveranităţii naţionale 9
(parlamentul, guvernul, şeful statului);
b. instituţii politico-administrative care exercită atribuţiile specifice
autonomiei locale 10 (autorităţile alese administraţiei publice locale).
În ceea ce priveşte sistemul administrativ, din chiar definiţia
administraţiei publice rezultă că avem de-a face cu activităţi executive. În
acest cadru se desfăşoară întreaga gamă de activităţi specializate necesare
pentru pregătirea, emiterea şi executarea deciziilor politico-juridice. De
aceea, în cadrul componentelor sistemului administrativ ponderea este
deţinută de activităţi cu caracter tehnic, ce presupun specializare
profesională. Şi la acest nivel se fac anumite opţiuni, dar puterea de
apreciere, fără a-şi pierde importanţa, se reduce la stabilirea prin mijloace
tehnice de specialitate a modalităţilor posibile de realizare a obiectivelor
politice, precum şi a măsurilor necesare în mod obiectiv pentru organizarea
executării şi executarea în concret a actelor normative. Evident, pentru a fi de
calitate, aceste opţiuni trebuie să aibă un caracter ştiinţific, să se întemeieze
pe o bună cunoaştere a realităţii sau a stării de fapt, cunoaştere la care se
ajunge tot prin intermediul unor activităţi tehnice specializate.
Realitatea fenomenului european de guvernare actual conţine un
complex de relaţii între sistemul politic şi sistemul administrativ, care ajung
până la existenţa unor zone de interferenţă.
Referitor la conexiunea dintre sistemul politic şi cel administrativ, un
reputat autor francez, Jacques Ziller 11 , afirmă că este imposibilă separarea
instituţiilor politice, cărora le aparţine decizia politică, de autorităţile
administrative care au sarcina executării acesteia. Factorii politici şi
structurile administrative nu pot acţiona decât împreună pentru rezolvarea
problemelor publice, începând cu sesizarea şi evaluarea acestor probleme,
continuând cu elaborarea deciziei, executarea ei şi evaluarea rezultatelor
obţinute.
În ceea ce priveşte interferenţa dintre sistemul politic şi cel
administrativ, acelaşi autor arată că primarul face parte atât din sistemul
8
Din punct de vedere strict juridic, „legitimitate” este totuna cu „legalitate”, în sensul de
conform cu legea. Noi utilizăm aici termenul în sens sociologic: „Legitimitate constă în
recunoaşterea de care beneficiază o ordine publică. (...) Principiile legitimităţii sunt mai întâi
justificări ale puterii, adică ale dreptului de a comanda.” ( LAROUSSE Dicţionar de
sociologie, ed. UNIVERS ENCICLOPEDIC, Bucureşti – 1996, p.151.)
9
În cazul atribuţiilor care ţin de exerciţiul suveranităţii naţionale, decizia politico-juridică are
în vedere interesul naţional şi nu este limitată decât de Constituţie.
10
În cazul atribuţiilor specifice autonomiei locale, decizia politico-juridică are în vedere
interesul unei colectivităţi teritoriale locale şi se poate lua doar în baza şi în limita legii.
11
J. ZILLER, Administrations comparées, Les systèmes politico-administratifs de l'Europe
des Douze, Ed. MONTCHRESTIEN, Paris – 1993, pp. 11,12.
SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE 5
PRELIMINARII
politic, cât şi din sistemul administrativ. De asemenea, remarcăm că miniştri
fac parte din sistemul politic, dar conduc autorităţi ale administraţiei publice
centrale.
De aici rezultă că autorităţile administraţiei publice au de fapt un
caracter politico-administrativ, conducerea acestora situându-se în zona de
interferenţă dintre sfera politicului şi sfera administraţiei publice Instituţiile
politice, la rândul lor, au o indispensabilă componentă administrativă, care se
situează de asemenea în zona de interferenţă dintre sfera politicului şi sfera
administraţiei publice. Astfel, chiar parlamentul, instituţie politică prin
excelenţă, dispune de administraţia parlamentară.
Cele prezentate demonstrează că, în realitate, nu există un sistem
politic şi un sistem administrativ, pure şi simple, ci un complex sistem
politico-administrativ, alcătuit din ansamblul instituţiilor care posedă atât o
componentă politică (rezultată direct prin alegeri sau prin numire
discreţionară pe criterii politice), cu rol de decizie şi de conducere, cel puţin la
nivelul superior, cât şi o componentă administrativă de natură tehnică (cu
recrutare şi promovare pe criterii de competenţă profesională), cu rol de
concepţie şi de execuţie.
Evident, caracteristicile componentei politice şi ale celei
administrative, precum şi ponderea pe care o deţine fiecare în ansamblul
activităţii, diferă în funcţie de natura instituţiei.
Principalele elemente ale sistemelor politico-administrative din statele
democratice sunt: parlamentul, şeful statului, guvernul, ministerele şi celelalte
organe centrale ale administraţiei de stat, precum şi autorităţile colectivităţilor
teritoriale locale.
Dacă grupăm elementele sistemului politico-administrativ după criteriul
raportului dintre capacitatea de decizie politică şi capacitatea de decizie şi
acţiune administrativă, acestea se clasifică în 3 categorii:
1. Elemente de natură eminamente politică: parlamentul, a cărui
componentă administrativă este administraţia parlamentară;
2. Elemente de natură politică şi administrativă, în proporţii imposibil
de determinat cu exactitate şi care diferă de la ţară la ţară:
guvernul împreună cu aparatul său de lucru şi şeful de stat
împreună cu administraţia sa;
3. Elemente de natură preponderent administrativă: ministerele şi
instituţiile subordonate, autorităţile administrative autonome
centrale, autorităţile administraţiei publice locale.
O altă categorie importantă de relaţii din cadrul sistemului politico-
administrativ se manifestă în domeniul funcţiei publice 12 şi se caracterizează
prin două aspecte : drepturile politice recunoscute funcţionarilor publici şi
ingerinţa factorilor politici în activităţile de recrutare şi promovare a
funcţionarilor publici.
Într-o formulă simplificată, drepturile politice cuprind : dreptul de a
alege, dreptul de a face parte din partide politice şi dreptul de a fi ales.
Dreptul de a alege este recunoscut pretutindeni şi tuturor funcţionarilor
publici.
În ceea ce priveşte dreptul funcţionarului public de a face parte din
partide politice şi dreptul de a fi ales, există mai multe concepţii. Într-o primă
concepţie, cea a “militantismului politic” se recunoaşte dreptul nelimitat şi
capacitatea funcţionarilor publici de a se implica activ în politică. O a doua
concepţie, mai nuanţată, recunoaşte funcţionarilor publici dreptul de a
12
Avem în vedere funcţionarii din administraţia publică.
6 SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE
PRELIMINARII
participa la alegeri şi stabileşte un statut special pentru cei care au dobândit
un mandat eligibil. A treia concepţie interzice, total sau parţial, accesul
funcţionarilor publici la mandate politice eligibile 13 .
Un fenomen care face obiectul unor dezbateri repetate este politizarea
funcţiei publice. Aceasta semnifică influenţa factorilor politici asupra celor mai
importante resurse ale administraţiei, resursele umane, influenţă care se
manifestă prin capacitatea de decizie a partidelor politice asupra recrutării,
carierei şi activităţii funcţionarilor publici 14 .
Deşi în statele democratice este interzisă prin lege luarea în
considerare a opiniilor şi apartenenţei politice ale celor care urmează să fie
recrutaţi ca funcţionari publici sau promovaţi în funcţie, în realitate este greu
de susţinut că nu există nici o influenţă politică asupra recrutării şi, mai ales,
a promovării funcţionarilor publici, deoarece decizia de încadrare sau
promovare aparţine, de regulă, factorilor politici. 15 Problema este ca această
influenţă să se menţină în limite suportabile, adică să se reducă la un număr
mic de funcţii de nivel înalt.
13
V. VEDINAŞ, Statutul funcţionarilor publici, Ed. NEMIRA, Bucureşti-1998, pp.45,46.
14
Ibidem, p.47.
15
J. ZILLER, op.cit., p. 452.
SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE 7
PRELIMINARII
Între subsistemul politico-administrativ central şi subsistemul politico-
administrativ local există o serie de relaţii complexe, care prezintă
particularităţi ce diferă de la stat la stat.
Precizăm că în realitate se manifestă administraţia publică din unităţile
administrativ-teritoriale, ca ansamblu al acţiunilor concomitente desfăşurate
de structurile teritoriale ale autorităţilor şi instituţiilor administraţiei publice
centrale şi de autorităţile şi instituţiile administraţiei publice locale. Deci,
asupra individului uman, situat inevitabil într-o unitate administrativ-teritorială,
acţionează concomitent, atât subsistemul politico-administrativ central cât şi
subsistemul politico-administrativ local.
TESTE DE AUTOEVALUARE