Sunteți pe pagina 1din 92

Universitatea “Dunărea de Jos”

SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE


LIVIU COMAN-KUND

Galaţi - 2009
Departamentul pentru Învăţământ la Distanţă
şi cu Frecvenţă Redusă

Facultatea de drept
Specializarea administraţie publică
Anul II/ ID
I

CUPRINS

PRELIMINARII 1
1. Definiţia administraţiei publice 2
2. Abordarea sistemică a administraţiei publice 3
3. Dihotomia sistemului politico-administrativ în subsistemul
central şi subsistemul local 7
Teste de autoevaluare 8

PARTEA I. SUBSISTEMELE POLITICO-ADMINISTRATIVE


CENTRALE DIN STATELE UNIUNII EUROPENE 10

CAPITOLUL 1. STRUCTURA STATELOR DIN UNIUNEA


EUROPEANĂ 11
1.1. Definiţie şi clasificare 12
1.2. Statele integrate într-un ansamblu cu caracter 12
cvasiconfederal
1.2.1. Definiţia şi sfera de aplicare a noţiunii 12
1.2.2. Exemplul Olandei 13
1.3. Statele unitare 14
1.3.1. Exemplul Republicii Franceze 14
1.3.2. Exemplul Regatului Unit al Marii Britanii şi Irlandei de
Nord 15
1.4. Statele federale 15
1.4.1. Exemplul Republicii Federale Germania 16
1.4.2. Exemplul Regatului Belgiei 17
1.5. Statele regionale 17
1.5.1. Exemplul Regatului Spaniei 18
1.5.2. Exemplul Republicii Italiene 19
1.6. Structura de stat a României, în comparaţie cu structura
celorlalte state comunitare 20
Teste de autoevaluare 21

CAPITOLUL 2. FORMELE DE GUVERNĂMÂNT ALE STATELOR


DIN UNIUNEA EUROPEANĂ 24
2.1. Clasificarea statelor comunitare după natura instituţiei
şefului de stat 25
2.2. Monarhiile constituţionale 25
2.3. Republicile în care şeful statului se alege prin sufragiu
universal direct 26
II

2.4. Republicile în care şeful statului se alege în mod indirect 27


2.5. Rolul şefului de stat 28
2.6. Forma de guvernământ a României în comparaţie cu
formele de guvernământ ale statelor comunitar 29
Teste de autoevaluare 31

CAPITOLUL 3. ORGANIZAREA ŞI FUNCŢIONAREA


PARLAMENTELOR STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ 33
3.1. Consideraţii generale 34
3.2. Clasificarea statelor comunitare după structura
parlamentului 34
3.3. Aspecte privind organizarea şi funcţionarea
unicameralismului în Danemarca şi Grecia 35
3.3.1. Exemplul Danemarcei 35
3.3.2. Exemplul Greciei 36
3.4. Aspecte privind organizarea şi funcţionarea
bicameralismului egalitar – exemplul Italiei 37
3.5. Aspecte privind organizarea şi funcţionarea
bicameralismului inegalitar în Franţa, în Marea Britanie şi
în Germania 38
3.5.1. Exemplul Franţei 38
3.5.2. Exemplul Marii Britanii 40
3.5.3. Exemplul Germaniei 42
3.6. Aspecte privind organizarea şi funcţionarea
bicameralismului în România, comparativ cu celelalte
state din Uniunea Europeană 44
Teste de autoevaluare 45

CAPITOLUL 4. ORGNIZAREA ŞI FUNCŢIONAREA


GUVERNELOR STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ 47
4.1. Aspecte generale 48
4.2. Organizarea şi funcţionarea Guvernului în Franţa 48
4.2.1. Formarea şi stabilitatea Guvernului 48
4.2.2. Structura şi funcţionarea Guvernului 49
4.3. Organizarea şi funcţionarea Guvernului în Germania 50
4.3.1. Formarea şi stabilitatea Guvernului 50
4.3.2. Structura şi funcţionarea Guvernului 51
4.4. Organizarea şi funcţionarea Guvernului în Italia 51
4.4.1. Formarea şi stabilitatea Guvernului 51
4.4.2. Structura şi funcţionarea Guvernului 52
4.5. Organizarea şi funcţionarea Guvernului în Marea Britanie 52
4.5.1. Formarea şi stabilitatea Guvernului 52
4.5.2. Structura şi funcţionarea Guvernului 53
4.6. Organizarea şi funcţionarea Guvernului în Spania 54
4.6.1. Formarea şi stabilitatea Guvernului 54
4.6.2. Structura şi funcţionarea Guvernului 54
III

4.7. Aspecte privind organizarea şi funcţionarea Guvernului


României, comparativ cu guvernele celorlalte state
comunitare 55
4.7.1. Formarea şi stabilitatea Guvernului 55
4.7.2. Structura şi funcţionarea Guvernului 58
Teste de autoevaluare 60

CAPITOLUL 5. CONTROLUL CONSTITUŢIONALITĂŢII LEGILOR


ÎN STATELE DIN UNIUNEA EUROPEANĂ 62
5.1. Aspecte generale 63
5.2. Modalităţi de control utilizate 64
5.2.1. Absenţa controlului 64
5.2.2. Controlul judecătoresc 65
5.2.3. Controlul printr-un organ spcial şi specializat 66
5.3. Controlul constituţionalităţii legilor în România în
comparaţie cu celelalte state din Uniunea Europeană 70
Teste de autoevaluare 72

PARTEA II. SUBSISTEMUL POLITICO-ADMINISTRATIV LOCAL 74

CAPITOLUL 1. SUBSISTEMUL POLITICO-ADMINISTRATIV


LOCAL DIN FRANŢA 75
1.1. Repartizarea atribuţiilor între nivelurile administraţiei
publice locale 76
1.2. Administraţia publică locală de nivel intermediar 77
1.3. Administraţia publică locală de bază 78
1.4. Relaţiile dintre autorităţile administraţiei publice locale şi
controlul exercitat de stat 79
Teste de autoevaluare 79

CAPITOLUL 2. SUBSISTEMUL POLITICO-ADMINISTRATIV


LOCAL DIN ROMÂNIA ÎN COMPARAŢIE CU CEL DIN FRANŢA 81
Teste de autoevaluare 84

BIBILIOGRAFIE ŞI CHEIA TESTELOR DE AUTOEVALUARE 86


STRUCTURA STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ

Partea I . SUBSISTEMELE POLITICO-


ADMINISTRATIVE CENTRALE DIN STATELE UNIUNII
EUROPENE

Subsistemul politico-administrativ central dintr-o ţară este alcătuit, în


principal, din : parlament, şef de stat, guvern, ministere şi alte autorităţi şi
instituţii ale administraţiei publice centrale subordonate guvernului, organe
ale administraţiei centrale de specialitate autonome, instituţii subordonate
ministerelor 1 .
Studiul nostru se va limita doar la elementele cele mai importante:
parlamentul, şeful de stat şi guvernul. Acestea vor fi abordate într-o viziune
sistemică, prin plasarea lor în contextul ansamblului statal. Astfel, statele din
Uniunea Europeană vor fi prezentate sub următoarele aspecte esenţiale:
structura de stat, forma de guvernământ şi şeful de stat, organizarea şi
funcţionarea parlamentului, organizarea şi funcţionarea guvernului, controlul
constituţionalităţii legilor.
Ne facem datoria de onoare de a evidenţia faptul că o importantă
sursă de documentare pentru această parte a manualului este cartea
autorului francez Jacques ZILLER, Administrations comparées, Les
systèmes politico-administratifs de l'Europe des Douze, Ed.
MONTCHRESTIEN, Paris – 1993, singura lucrare de referinţă în acest
domeniu, din câte cunoaştem.

1
A.IORGOVAN, op.cit., p.70.
10 SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE
STRUCTURA STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ

CAPITOLUL 1. STRUCTURA STATELOR DIN


UNIUNEA EUROPEANĂ

Organizarea sarcinilor de învăţare:

1.1. Definiţie şi clasificare


1.2. Statele integrate într-un ansamblu cu caracter
cvasiconfederal
1.2.1. Definiţia şi sfera de aplicare a noţiunii
1.2.2. Exemplul Olandei

1.3. Statele unitare


1.3.1. Exemplul Republicii Franceze
1.3.2. Exemplul regatului Unit al Marii Britanii şi Irlandei de
Nord

1.4. Statele federale


1.4.1. Exemplul Republicii Federale Germania
1.4.2. Exemplul Regatului Belgiei

1.5. Statele regionale


1.5.1. Exemplul Regatului Spaniei
1.5.2. Exemplul Republicii Italiene

1.6. Structura de stat a României în comparaţie cu


structura celorlalte state comunitare

OBIECTIVE
Studierea acestui capitol vă permite:
• cunoaşterea clasificării statelor comunitare, după criteriul
organizării puterii de stat în raport cu teritoriul;
• cunoaşterea caracteristicilor statelor integrate într-un ansamblu cu
caracter cvasiconfederal;
• cunoaşterea caracteristicilor statelor unitare;
• cunoaşterea caracteristicilor statelor federale;
• cunoaşterea caracteristicilor structurii Statului Român, în raport cu
structurile celorlalte state comunitare

SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE 11


STRUCTURA STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ

1.1. Definiţie şi clasificare


Prin structura de stat se înţelege modul de organizare a puterii de stat
în raport cu teritoriul 1 .
Clasificarea utilizată de dreptul constituţional, care împarte statele în
unitare, federale şi confederale (dacă acceptăm că acestea din urmă
constituie state de tip special), este insuficientă pentru caracterizarea ţărilor
comunitare. Aceasta pentru că utilizează drept criteriu doar trăsăturile
dominante ale organizării puterii de stat în raport cu teritoriul, fără a ţine cont
de particularităţile unor state.
Dacă dorim o clasificare mai apropiată de realitate, trebuie luate în
considerare şi aceste particularităţi. Aşa a procedat Jacques Ziller 2 , ajungând
la următoarea grupare 3 :
• state unitare: este cazul Bulgariei, Cehiei, Ciprului, Danemarcei,
Estoniei, Finlandei, Greciei, Irlandei, Letoniei, Lituaniei, Luxemburgului,
Maltei, Poloniei, României, Slovaciei, Sloveniei, Suediei, Ungariei
precum şi a părţii metropolitane a Franţei, a Olandei, a Marii Britanii şi a
Portugaliei;
• state federale : Austria, Belgia şi Germania;
• state cu puternice structuri regionale şi comunitare: Spania şi Italia.
• state integrate într-un ansamblu cu caracter cvasiconfederal: Franţa,
Olanda şi Marea Britanie.
În ceea ce priveşte statele cu puternice structuri regionale şi
comunitare, acestea se află într-o stare intermediară, între statul unitar şi cel
federal, ceea ce credem că implică, mai devreme sau mai târziu, cristalizarea
unei opţiuni între cele două structuri de stat.
O situaţie aparte prezintă fostele puteri coloniale, care au şi astăzi
interese importante faţă de teritoriile de peste mări care le-au aparţinut sau
care le mai aparţin: Franţa, Olanda şi Marea Britanie. Pentru metropolă,
structura de stat este unitară. Dar aceste ţări nu reprezintă numai atât. Între
ele şi unele dintre fostele lor colonii s-au dezvoltat relaţii care nu corespund
nici celor din statele compuse şi nici celor din compunerile de state. Pe
acestea, Jacques Ziller le-a denumit state integrate într-un ansamblu
cvasiconfederal. Astfel, apare o categorie distinctă de state comunitare
(Franţa, Olanda şi Marea Britanie) care au o dublă natură: pentru partea
metropolitană structura statului este unitară, iar pentru relaţiile cu unele dintre
fostele colonii structura este cvasiconfederală.

1.2. Statele integrate într-un ansamblu cu caracter


cvasiconfederal

1.2.1. Definiţia şi sfera de aplicare a noţiunii


Din definiţiile date confederaţiei, fie de constituţionalişti, fie de
specialiştii în drept internaţional public, rezultă că aspectul de departajare a
confederaţiei de federaţie constă în faptul că, spre deosebire de federaţie,
confederaţia nu constituie un nou stat, diferit de statele membre. Acestea
rămân independente, egale şi subiecte distincte de drept internaţional public,
având însă anumite organe comune ale căror acte, ca regulă, nu sunt de

1
I.MURARU, S.TĂNĂSESCU, Drept constituţional şi instituţii politice, Ediţia a IX-a revăzută
şi completată, Ed. LUMINA LEX, Bucureşti-2001, p.364.
2
J. ZILLER, op.cit., pp.77-94.
3
Actualizată de noi potrivit componenţei Uniunii Europene la data de 1.09.2006.
12 SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE
STRUCTURA STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
aplicabilitate imediată în statele confederate 1 . În acest context, constatăm că
termenul de confederaţie nu se poate aplica relaţiilor dintre anumite state
unitare europene şi fostele lor colonii, care sunt, din punct de vedere juridic
sau cel puţin politic şi sociologic, distincte de acestea, dar faţă de care fosta
metropolă are o poziţie dominantă şi prestează în mod direct anumite servicii
publice.
Cu atât mai puţin, acestor ţări li se potriveşte termenul de federaţie,
pentru că uniunea fostelor puteri coloniale cu fostele colonii nu dă naştere
unor noi state. De asemenea, nu suntem nici în prezenţa relaţiilor juridice
specifice federaţiei, iar legăturile politice nu sunt similare celor dintr-o
federaţie. Astfel, în lipsa unui termen mai potrivit preluăm formula
"cvasiconfederaţie", inventată de Jacques Ziller 2 . Esenţa acestor relaţii o
constituie existenţa unor forme de dependenţă a fostelor colonii faţă de
fostele metropole.
Termenul "cvasiconfederaţie" se aplică, de asemenea, formelor
particulare care leagă insulele ce aparţin Europei şi pe cele din Atlanticul de
Nord, de Marea Britanie sau Danemarca, regate de care ele depind printr-o
tradiţie seculară.
Dimpotrivă, termenul de cvasiconfederaţie nu se poate aplica, din
punct de vedere politico-juridic, relaţiilor de natură convenţională dintre
Franţa şi Monaco sau dintre Italia şi Vatican, şi nici relaţiilor existente între
Andora, Spania şi Franţa, deoarece Monaco, Vaticanul şi Andora sunt state
independente, dar se poate aplica unor aspecte de natură administrativă ale
acestor relaţii.
În cazul raporturilor dintre Italia şi Republica San Marino, stat suveran,
independenţa se manifestă şi în domeniul administrativ, neexistând nici un fel
de relaţii de tip cvasiconfederal.
Pentru evidenţierea regimului de cvasiconfederaţie, vom prezenta
relaţiile de tip metropolă - foste colonii, în cazul Olandei.

1.2.2. Exemplul Olandei


De la promulgarea "Statutului Regatului Ţărilor de Jos” 3 , din
29.12.1954, Regatul Ţărilor de Jos, în sens larg, este un ansamblu compus
din 3 părţi cu drepturi egale 4 . La vremea respectivă s-a pus problema
organizării relaţiilor cu ceea ce rămăsese din imperiul colonial olandez, a
cărui principală componentă, Indiile olandeze, îşi dobândise independenţa
sub numele de Indonezia, cu 5 ani înainte.
Cele trei componente ale Regatului, remaniat în 1954, erau Antilele
olandeze, Olanda împreună cu colonia sa Noua Guinee şi Surinamul.
După transferul Noii Guinei olandeze către Indonezia, în 1962,
câştigarea independenţei de către Surinam în 1975 şi după separarea insulei
Aruba, la cererea sa, de restul Antilelor olandeze, în 1986, Regatul Ţărilor de
Jos rămâne compus din 3 state:
• Aruba, insulă de 193 Km2 situată în sudul Mării Caraibilor, în dreptul
coastei Venezuelei, cu o populaţie de cca. 7.000 locuitori;
• Antilele olandeze, cu o populaţie de cca. 200.000 locuitori, cea mai
mare insulă fiind Curaçao (444 Km2);
• Olanda (doar ea face parte din Uniunea Europeană; Aruba şi Antilele
olandeze au statutul de teritorii asociate de peste mări).

1
J. ZILLER, op.cit., p.77.
2
Ibidem.
3
Regatul Ţărilor de Jos este denumirea oficială a Olandei.
4
J.ZILLER,op.cit., p.78.
SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE 13
STRUCTURA STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
Fiecare dintre cele 3 elemente componente ale Regatului are propria
sa constituţie: Legea fundamentală a Regatului Ţărilor de Jos din
1983, Regulamentul de Stat al Antilelor olandeze din 1955 şi Regulamentul
de Stat al Arubei din 1986.
Competenţa cvasiconfederaţiei (atribuţiile comune pentru cele 3 ţări)
cuprinde partea esenţială a relaţiilor externe (Olanda are însă o competenţă
proprie pentru problemele care o privesc exclusiv), apărarea, cetăţenia şi, în
parte, sistemul judiciar. Atribuţiile comune sunt exercitate prin organele
Olandei, după o procedură menită să garanteze luarea în considerare a
punctelor de vedere exprimate de Aruba şi Antilele olandeze, reprezentate
de miniştrii lor. În toate celelalte domenii, cele trei state dispun de autonomie
deplină.

1.3. Statele unitare


Potrivit unei definiţii date de Georges Burdeau 1 , care prezintă
avantajul de a evidenţia la modul sintetic trăsăturile caracteristice ale
sistemului politico-administrativ, statul unitar este acela care "posedă un
singur centru de impulsuri politice şi guvernamentale. Puterea politică, în
plenitudinea atribuţiilor şi funcţiilor sale, aparţine unui titular unic care este
persoana juridică a statului. Toţi indivizii plasaţi sub suveranitatea statului
sunt supuşi aceleiaşi autorităţi unice, trăiesc sub acelaşi regim constituţional
şi sunt dirijaţi de aceleaşi legi". Burdeau adaugă o precizare esenţială pentru
studiul nostru : "Cu siguranţă, statul unitar nu este incompatibil cu
descentralizarea în favoarea colectivităţilor locale. Autonomia colectivităţilor
locale, faţă de puterea centrală este, însă, limitată. Aceasta, întrucât
competenţa autorităţilor locale este stabilită de puterea centrală, care apoi
controlează modul în care acestea o exercită."
Potrivit constituţiilor actuale, calificativul de stat unitar se aplică în
cazul a 22 dintre cele 27 de state ale Uniunii Europene, şi anume: Bulgaria,
Cehia, Cipru, Danemarca, Estonia, Finlanda, Franţa, Grecia, Irlanda, Letonia,
Lituania, Luxemburg, Malta, Marea Britanie, Olanda, Polonia, Portugalia,
România, Slovacia, Slovenia, Suedia şi Ungaria.
Pentru a ilustra caracteristicile statului unitar, vom prezenta două
concepţii total diferite, dar având acelaşi efect - structura unitară a statului.
Aceste concepţii sunt exprimate de exemplul francez şi de exemplul britanic.

1.3.1. Exemplul Republicii Franceze


Constituţia Republicii Franceze din anul 1958 2 , cunoscută sub numele
de Constituţia celei de-a V-a Republici, consacră în mod neechivoc tradiţia
multiseculară de stat unitar a Franţei. Ca argument de text cităm art.2
alin.1 :"Franţa este o Republică indivizibilă…". Este interesant de menţionat
şi Titlul XI din Constituţie, consacrat descentralizării în cadrul unui stat unitar,
potrivit căruia colectivităţile teritoriale se administrează liber, de către consilii
alese în condiţiile legii, dar sunt supuse unui control administrativ general din
partea statului, care se exercită în departamente de către reprezentantul
guvernului.
În Franţa, dezbaterile asupra caracterului unitar al Republicii au un
caracter repetitiv şi aprins, atât în rândul clasei politice, cât şi în doctrina
juridică. În ceea ce priveşte clasa politică, nimeni nu s-a declarat pentru

1
G. BURDEAU, Droit Consitutionnel et institutions politiques, 19e édition, LGDJ, Paris-1980,
p.54, apud J. ZILLER, op.cit., p.83.
2
Documents d’études, Droit constitutionnel et institutions politiques, Constitution française
du 4 octobre 1958, no 1.04 Février 1987, LA DOCUMENTATION FRANÇAISE.
14 SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE
STRUCTURA STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
repunerea în cauză a caracterului unitar al statului, însă promotorii unei
descentralizări mai accentuate sunt acuzaţi că ameninţă unitatea statului 1 .

1.3.2. Exemplul Regatului Unit al Marii Britanii şi Irlandei de Nord


După cum se ştie, Marea Britanie nu dispune de o Constituţie scrisă.
Constituţia sa este formată dintr-un ansamblu de reguli şi principii cutumiare
(convenţii constituţionale) şi dintr-o serie de texte scrise, inaugurate de
Magna Carta, în 1215.
Principiul constituţional fundamental este cel al suveranităţii
Parlamentului, potrivit căruia acesta are puterea de a legifera pentru întreg
teritoriul Marii Britanii (Anglia, Ţara Galilor, Irlanda de Nord şi Scoţia) şi în
orice domeniu, ceea ce demonstrează caracterul unitar al statului. Dar, în
virtutea aceleiaşi suveranităţi, Parlamentul poate legifera în mod diferit pentru
anumite părţi ale teritoriului şi poate, de asemenea, să delege anumite
atribuţii unor organe regionale, ceea ce conferă specificitate modelului
britanic. Astfel, unitatea statului britanic, spre deosebire de alte state unitare,
este însoţită de diversitatea dreptului. De pildă, dreptul englez diferă în mod
evident de dreptul scoţian.
Reforma administrativă din 1997 a condus la crearea Adunării
Naţionale Galeze, care are competenţă de reglementare secundară, la
crearea Parlamentului Scoţian, care are atât competenţă de reglementare
primară, cât şi secundară, şi la crearea Adunării semi-autonome din Irlanda
de Nord, care are, de asemenea, atât competenţă de reglementare primară,
cât şi secundară. Ca urmare a înfiinţării acestor autorităţi şi având în vedere
competenţa lor, am fi tentaţi să situăm Marea Britanie în rândul statelor
regionale 2 . Ei bine, Marea Britanie rămâne totuşi un stat unitar, dar cu o
configuraţie originală, deoarece atribuţiile autorităţilor regionale sunt delegate
de Parlament, în virtutea suveranităţii sale, şi pot fi retrase oricând, cum de
altfel s-a şi întâmplat cu Adunarea semi-autonomă din Irlanda de Nord, care
a fost suspendată în perioada februarie – iunie 2000. De asemenea,
Parlamentul Marii Britanii poate legifera oricând în domeniile pe care le-a
delegat, legea sa având prioritate asupra oricăror alte reglementări.

1.4. Statele federale


După Georges Burdeau 3 , statul federal este acel stat care, cu toate că
apare ca un singur subiect de drept internaţional public, este constituit din
state membre ce îşi păstrează anumite atribute ale suveranităţii interne şi, în
special, o parte importantă a puterii legislative. Statele membre (federate) se
deosebesc de colectivităţile teritoriale locale din statul unitar prin faptul că
posedă o competenţă proprie, fixată prin constituţia federală, în materie
legislativă, executivă şi jurisdicţională, şi participă la formarea voinţei statului
federal (central) deoarece organizarea parlamentului federal cuprinde, pe de
o parte, o adunare care reprezintă ansamblul populaţiei (federaţia), iar pe de
alta, o adunare care reprezintă statele membre.
Până în anul 1993, definiţia statului federal se aplica doar unui singur
stat membru al Comunităţilor europene, şi anume Germaniei.
În pofida trăsăturilor care o apropiau de statul federal, Belgia, care s-a
angajat în procesul de federalizare încă din 1970, nu a ajuns în acest stadiu
decât în 1993.

1
J. ZILLER, op.cit., pp. 84,85
2
Vezi infra, 1.5. Statele cu structuri regionale şi comunitare puternice ( Statele regionale).
2
G. BURDEAU, op.cit., p.57, apud, J. ZILLER, op.cit., p.89.
SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE 15
STRUCTURA STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
După 1 ianuarie 1995, în Uniunea Europeana există 3 state federale :
Austria, Belgia şi Republica Federală Germania.
În continuare, vom prezenta structura de stat din Republica Federală
Germania şi structura de stat din Belgia, pentru a demonstra că şi
federalismul poate îmbrăca forme diferite.

1.4.1. Exemplul Republicii Federale Germania


Ca şi în cazul celorlalte ţări, principalele caracteristici ale statului
german 1 rezultă din analiza textelor constituţionale.
Constituţia actuală a Germaniei este Legea fundamentală pentru
Republica Federală a Germaniei din 23 mai 1949. Ea s-a aplicat la început
landurilor din zonele de ocupaţie americană, britanică şi franceză. De la 3
octombrie 1990, Legea fundamentală se aplică şi ansamblului Berlinului şi
teritoriului fostei Republici Democrate Germane.
Tratatul între Republica Federală a Germaniei şi Republica Democrată
Germană privind reunificarea Germaniei, din 31.08.1990, cunoscut sub
numele de "Tratatul de Uniune", căruia Legea din 23.09.1990 îi dă valoare
constituţională, a determinat reformularea art.146 din Legea fundamentală 2 ,
care începe, acum, astfel: "Prezenta Lege fundamentală, care se aplică
pentru tot poporul german, după desăvârşirea unităţii şi libertăţii
Germaniei,...".
De asemenea, acest tratat prevedea posibilitatea unei reforme
constituţionale în următorii 2 ani, pentru eventualitatea înlocuirii Legii
fundamentale printr-o Constituţie adoptată prin referendum, însă această
reformă nu s-a produs.
În urma reunificării, Berlin a redevenit capitala ţării 3 .
Caracterul federal al statului german este garantat prin Legea
fundamentală. Contrar părerii unor autori, acesta nu a fost impus
constituantei germane din anii 1948-1949 (un consiliu parlamentar format din
65 de membri desemnaţi de landuri). Forma unitară a statului nu corespunde
tradiţiei germane, singura experienţă în acest sens fiind statul unitar naţional-
socialist dintre anii 1933-1945, stat contestat de consiliul parlamentar după
pierderea războiului.
În virtutea art.20 alin.1 din Legea fundamentală, Germania este un
"Stat federal, democrat şi social", iar conform art.30 "Exercitarea puterilor
publice şi îndeplinirea îndatoririlor statale cad în sarcina landurilor, în măsura
în care această Lege fundamentală nu prevede sau admite o altă
reglementare". Totuşi, preeminenţa federaţiei este asigurată de art.31, care
reia un vechi adagiu al federalismului german "Dreptul federal primează
asupra dreptului landurilor", care se aplică în cazurile competenţei
concurente, adică atunci când Legea fundamentală conferă o competenţă
comună atât federaţiei cât şi landurilor.
Conform art.79 alin.3 din Legea fundamentală, nu pot face obiectul
revizuirii: principiul împărţirii federaţiei în landuri; participarea landurilor la
elaborarea legislaţiei federale; conţinutul esenţial al drepturilor fundamentale.
Rezultă de aici că federalismul german beneficiază de cele mai
puternice garanţii juridice. De altfel, structura federală a statului german este
agreată atât de clasa politică cât şi de populaţie.

1
J. ZILLER, op.cit., pp.89-91.
2
Citatele din Legea fundamentală pentru Republica Federală Germania se referă la varianta
în limba română apărută în Ed. ALL, Bucureşti-1998.
3
Guvernul federal s-a mutat la Berlin la sfârşitul lunii august 1999, iar Parlamentul la
începutul lunii septembrie a aceluiaşi an.
16 SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE
STRUCTURA STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
Referitor la mecanismul de funcţionare a federalismului german,
menţionăm că Legea fundamentală pretinde, prin art.28, ca în constituţiile
celor 16 landuri să fie respectate principiile statului de drept republican,
democratic şi social, precum şi libera administrare a comunelor.
Cele 16 landuri ale Germaniei sunt state unitare.

1.4.2. Exemplul Regatului Belgiei


Întrucât Belgia este singurul stat din Uniunea Europeană care a trecut
recent de la structura unitară la cea federală, se impune un scurt istoric al
acestui proces.
Prin Constituţia din anul 1831, în vigoare până în 1994, dar cu
nenumărate modificări, Belgia este proclamată monarhie constituţională, stat
unitar. În timpul celui de-al doilea război mondial, Belgia este ocupată de
germani, fiind eliberată la 5.02.1945. La 26.06.1945, Belgia devine membră a
Organizaţiei Naţiunilor Unite; în aprilie 1949, aderă la NATO ca membru
fondator şi, tot ca membru fondator, aderă, în 1951, la Comunitatea
Europeană a Cărbunelui şi Oţelului, iar, în 1957, la Comunitatea Economică
Europeană şi la Comunitatea Europeană pentru Energia Atomică.
Viaţa politică postbelică a Belgiei este marcată de conflictele, uneori
violente, dintre sudul valon şi nordul flamand, astfel încât, în 1968, se pune
problema reformării profunde a statului. Drept urmare, prin revizuirea din
1970 a Constituţiei, se renunţă la structura unitară a statului, deschizându-se
procesul de federalizare, iar în 1980 sunt instituite comunităţile şi regiunile,
ca persoane juridice de drept public.
O altă revizuire constituţională importantă are loc în 1988, când Statul
transferă comunităţilor şi regiunilor atribuţii legislative semnificative.
Revizuirea din 1993 a Constituţiei încheie, practic, procesul de
federalizare, prevăzând la art.1: “Belgia este un Stat federal care se
compune din comunităţi şi regiuni” şi reformând Senatul, care de atunci
reprezintă comunităţile şi regiunile. Toate aceste modificări au fost preluate
de actuala Constituţie a Belgiei, adoptată în anul 1994 1 .
În Belgia organizarea puterii în raport cu teritoriul este complexă. Pe
de o parte, avem Statul federal cu organele sale, iar pe de alta, comunităţile
şi regiunile, fiecare având organe caracteristice pentru statele federate.
Belgia este compusă din trei comunităţi (comunitatea franceză, comunitatea
flamandă şi comunitatea germanofonă) şi din trei regiuni (Regiunea valonă,
Regiunea flamandă şi Regiunea Bruxelles). Deoarece aria comunităţilor nu
coincide în întregime cu aria regiunilor, există patru spaţii lingvistice: spaţiul
de limbă franceză, spaţiul de limbă olandeză, spaţiul bilingv Bruxelles şi
spaţiul de limbă germană.
Trebuie menţionat că Belgia este un stat federal atipic, întrucât nu
există constituţii ale regiunilor şi comunităţilor şi nici organe jurisdicţionale ale
acestora.

1.5. Statele regionale (Statele cu structuri regionale şi comunitare


puternice)
Această formulă de stat, relativ recentă, este o structură intermediară
între statul federal şi statul unitar, fiind definită, de Philippe Lauvaux, după
cum urmează : "Modelul statului regional a fost conceput de autorii
Constituţiei spaniole republicane din 1931 sub denumirea de Stat integral.

1
O parte a informaţiilor au fost preluate din materialul documentar de sinteză La Belgique:
Processus de décentralisation, UNION EUROPEENNE, Comité des Régions, Etudes I –
1/99 – 12, Bruxelles, juin 2000.
SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE 17
STRUCTURA STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
Distincţia dintre statul regional şi statul federal este în primul rând de natură
juridică. În statul regional există o singură ordine constituţională, aceea a
statului central originar şi Constituţia este cea care determină statutul şi
atribuţiile organelor regionale dar, potrivit principiului federalist de repartizare
a competenţelor legislative. Dimpotrivă, statul federal posedă o dualitate de
ordini constituţionale: ordinea statului federal şi ordinile statelor federate." 1
Această structură de stat intermediară o întâlnim în Spania şi Italia.
Pentru a-i înţelege semnificaţia trebuie prezentate şi câteva repere istorice
ale evoluţiei statelor respective.

1.5.1. Exemplul Regatului Spaniei


În secolul XIX şi în prima parte a sec.XX, Spania este marcată de
confruntarea, deseori violentă, dintre mişcarea liberală care urmărea o
centralizare pronunţată a statului şi conservatori adepţi ai unei
cvasiindependenţe provinciale. Această confruntare face ca, de la începutul
sec.XIX, până în 1939, Spania să cunoască o năucitoare alternanţă de
regimuri politice. Astfel 2 , după războiul de eliberare naţională, purtat
împotriva Franţei napoleoniene, este restaurată, în 1814, monarhia absolută.
În 1820, are loc o lovitură de stat militară de orientare liberală. Aceasta a fost
înfrântă cu ajutorul Franţei, astfel încât, între 1823 – 1834, este restaurată
monarhia absolută. Urmează războiul civil dintre 1834 – 1839, care aduce la
putere un regim liberal constituţional. În 1843 este din nou restaurat
absolutismul. În 1868 are loc o revoluţie, care readuce la putere monarhia
constituţională. În 1872 izbucneşte un nou război civil, care conduce la
proclamarea primei Republici, în 1873. Aceasta durează până în 1876, când
se instaurează o dictatură militaro-monarhică. În primul război mondial,
Spania rămâne neutră. În 1930 este înlăturată dictatura şi, în 1931, este
proclamată cea de-a doua Republică. Între 1936-1939, se desfăşoară
crâncenul război civil declanşat de Franco. Astfel, Spania devine teatrul de
confruntare dintre fascism (intervin, de partea lui Franco, Germania şi Italia)
şi socialism (intervin de partea Republicii URSS şi Brigăzile internaţionale). În
urma victoriei în războiul civil, Franco devine şef al statului pe viaţă (caudillo),
instituind un regim dictatorial. Spania îşi păstrează neutralitatea şi în al doilea
război mondial. Izolarea sa internaţională este atenuată de războiul rece,
astfel încât, în anul 1955, este admisă în ONU.
În 1975, după moartea lui Franco, Juan Carlos devine Rege al Spaniei
şi reuşeşte să controleze cu succes procesul de tranziţie de la dictatură la
democraţie.
În 1978 este adoptată, prin referendum, actuala Constituţie a Spaniei,
care consacră monarhia constituţională ca formă de guvernământ şi
principiul autonomiei comunităţilor regionale. Astfel, regiunilor autonome le
sunt consacrate 16 articole, reunite în Cap.III intitulat “Comunităţile
autonome”, al Titlului VIII ce poartă denumirea “Organizarea teritorială a
statului” 3 .
Pentru aplicarea principiului autonomiei comunităţilor regionale,
Constituţia spaniolă nu a instaurat o cartă a autonomiilor, nu a stabilit
comunităţile autonome şi nu a prevăzut un partaj uniform al competenţei. Ea
a definit însă, procedura de constituire a comunităţilor autonome. Astfel,

1
Ph. LAUVAUX, Les grandes démocraties contemporaines, PUF, Paris-1990, p.134, apud,
J. ZILLER, op.cit., p.92.
2
H.C. MATEI, S.NEGUŢ, I. NICOLAE, C. RADU, Enciclopedia statelor lumii, ediţia a VII-a,
Ed. MERONIA, Bucureşti – 2000, pp.439-441.
3
Constituţia Spaniei, Ed. ALL, Bucureşti-1998, pp. 72-85.
18 SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE
STRUCTURA STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
provinciile limitrofe având caracteristici istorice, culturale şi economice
comune pot revendica reunirea într-o comunitate autonomă.
Instrumentul juridic fundamental al fiecărei comunităţi autonome este
”Statutul”, care cuprinde atribuţiile ce revin acesteia, din "inventarul de
atribuţii" ce pot fi recunoscute comunităţilor autonome, prevăzut de
Constituţie. Rezultatul aplicării acestor prevederi constituţionale a fost
crearea a 15 comunităţi autonome, care au competenţe diferite şi inegale. Cu
toate acestea, comunităţile regionale dispun de competenţă legislativă şi au
instituţii, deliberative şi executive, comparabile cu cele ale unui stat federat.
Dintre comunităţile autonome care dispun de cele mai largi prerogative
menţionăm: Catalonia, Galiţia, Ţara Bascilor, Andaluzia, Aragon, Navara şi
Castilia 1 .
În pofida largii autonomii de care se bucură comunităţile regionale,
Spania s-a confruntat şi se confruntă în continuare, cu violenţele mişcării
separatiste basce ETA 2 .

1.5.2. Exemplul Republicii Italiene


Primul reper istoric 3 al statului italian contemporan se situează în
sec.XIX, când, sub presiunea mişcărilor naţionaliste, se realizează, în mare
parte, unificarea Italiei, în jurul Regatului Piemontului, Victor Emmanuell II
proclamându-se Rege al Italiei, în anul 1861. În primul război mondial, Italia
se alătură puterilor Antantei, obţinând astfel, în 1919, Tirolul de Sud şi zonele
Triest şi Fiume. În 1922, Mussolini devine şeful guvernului şi instaurează
regimul fascist, Regele rămânând, la modul formal, şeful statului. În 1940,
Italia se alătură Germaniei, în al doilea război mondial. Din 1942, ia naştere
mişcarea de rezistenţă împotriva regimului fascist, iar după debarcarea
anglo-americană din Sicilia, Mussolini este înlăturat de la putere, la
25.07.1943. Noul guvern declară, la 13.10.1943, război Germaniei.
În urma unui referendum, în 1946 se proclamă Republica, iar în 1947
se adoptă actuala Constituţie a Italiei, care a intrat în vigoare la 1.01.1948 şi
a suferit, de atunci, o serie de revizuiri.
În 1949, Italia devine membră fondatoare a NATO, în 1951, membră
fondatoare a Comunităţii Europene a Cărbunelui şi Oţelului, iar în 1957,
membră fondatoare a Comunităţii Economice Europene şi a Comunităţii
Europene pentru Energia Atomică.
Începând cu anii ’60 ai secolului trecut, Italia cunoaşte o dezvoltare
economică accelerată, care adânceşte decalajul şi, totodată, disensiunile
dintre Nordul industrializat şi Sudul patriarhal, generând un puternic curent
federalist.
Sursa de inspiraţie pentru construcţia juridică a statului italian regional,
care are ca elemente constitutive statul central şi regiunile cu grade diferite
de autonomie, se regăseşte în Constituţia spaniolă din 1931. Art.116 din
Constituţia Italiei recunoaşte expres statutul de autonomie pentru 5 regiuni,
în timp ce pentru celelalte 15 regiuni, art.131 stabileşte doar un statut de
descentralizare.
Constituţia italiană dedică un spaţiu considerabil reglementării
regimului regiunilor, provinciilor şi comunelor şi, în acest cadru, acordă o
1
O parte din informaţii au fost preluate din materialul documentar de sinteză L’Espagne:
Processus de décentralisation, UNION EUROPEENNE, Comité des Régions, Etudes I –
1/99-10, Bruxelles, juin 2000.
2
Mişcarea separatistă teroristă ETA (Euskadi Ta Askatasuna), fondată în 1959, are ca
obiectiv crearea unui stat basc independent, prin luptă armată. Îi sunt atribuite, până în anul
2001, peste 800 de asasinate politice.
3
H.C. MATEI, … op.cit., p.250.
SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE 19
STRUCTURA STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
deosebită atenţie problemei repartizării atribuţiilor între Stat şi regiuni,
aceasta fiind una dintre cele mai importante şi complexe probleme ale
statului regional.
După cum am arătat, statele cu structuri regionale şi comunitare
puternice se află într-o stare intermediară între statul unitar şi cel federal. Prin
referendumul din 7 octombrie 2001, care a confirmat revizuirea titlului V din
Constituţie intitulat ”Regiunile, Provinciile şi Comunele”, Italia a făcut un pas
important spre federalism. Astfel, pe de o parte, regiunile cu statut obişnuit
pot dobândi forme speciale de autonomie, dându-se astfel posibilitatea
”nivelării” regimului celor două tipuri de regiuni, iar, pe de altă parte,
regiunilor li s-a recunoscut competenţa legislativă generală 1 şi autonomia
financiară.

1.6.Structura de stat a României, în comparaţie cu structura


celorlalte state comunitare
Art.1 alin.1 al Constituţiei României din 1991 2 consfinţeşte, fără nici un
dubiu, structura unitară de stat a României („România este stat naţional,
suveran şi independent, unitar şi indivizibil.”).
Modul în care Constituţia reglementează în continuare autorităţile
centrale (Parlamentul, art.61-78 ; Preşedintele României, art.80-101 ;
Guvernul, art.102-110) demonstrează că Statul român are un singur centru
de impulsuri politice şi guvernamentale, încadrându-se astfel în definiţia dată
de Georges Burdeau statului unitar.
Precizarea aceluiaşi autor, potrivit căreia statul unitar nu este
incompatibil cu descentralizarea în favoarea colectivităţilor teritoriale locale,
este adevărată şi în cazul Statului român. Astfel, Constituţia recunoaşte, prin
art.120, în favoarea administraţiei publice teritoriale, principiul
descentralizării, principiul autonomiei locale şi principiul deconcentrării
serviciilor publice.
Aşa cum sublinia Georges Burdeau, în cadrul statelor unitare
atribuţiile autorităţilor administraţiei publice locale sunt stabilite de puterea
centrală, care şi controlează modul în care acestea le exercită. În cazul
nostru, acest control se realizează prin Prefect, potrivit art.123 din
Constituţie.
În aceste condiţii, este evident că structura de stat a României este
net diferită de cea a statelor federale Austria, Germania şi Belgia. Ea diferă,
de asemenea, de cea a statelor regionale, Spania şi Italia, datorită faptului
că, în România, Parlamentul este unica autoritate legiuitoare (art.61
alin.1 din Constituţie), astfel încât nu este posibil nici un transfer de atribuţii
legislative la nivel de colectivitate teritorială locală, ca în cazul Spaniei şi
Italiei.
Comparaţia care prezintă interes este cea dintre România şi statele
unitare Franţa şi Marea Britanie.
Între structura unitară a Statului român şi structura unitară a Marii
Britanii există mari diferenţe. Acestea încep de la nivel constituţional. Statul
român s-a bazat pe constituţii scrise încă din a doua jumătate a sec.XIX, pe
când Marea Britanie nu are constituţie scrisă. Cutuma constituţională
britanică a consacrat Parlamentul ca deţinător de necontestat al exerciţiului
suveranităţii naţionale, neîngrădit de vreun act normativ cu forţă juridică

1
Potrivit art.117, revizuit, din Constituţia Italiei, regiunile au competenţa de a legifera în toate
domeniile care nu ţin de competenţa exclusivă sau concurentă a Statului.
2
Referirile la Constituţie au în vedere textul Constituţiei din 1991 republicat în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr.767/31.10.2003.
20 SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE
STRUCTURA STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
superioară actelor sale, în timp ce suveranitatea poporului român se exercită
prin organele sale reprezentative şi prin referendum (art.2 alin.1 din
Constituţie), în condiţiile stabilite de legea fundamentală. Exerciţiul
suveranităţii în România se face în mod uniform pentru întreg teritoriul ţării,
Parlamentul fiind ţinut să respecte regulile înscrise în Constituţie, act
normativ superior actelor sale. Situaţia este diferită în cazul Parlamentului
britanic, care, având exerciţiul neîngrădit al suveranităţii, poate legifera în
mod uniform pentru întreg teritoriul ţării, dar poate legifera şi diferit pentru
anumite părţi ale teritoriului. De fapt, reglementările diferite pentru Anglia,
Ţara Galilor, Scoţia şi Irlanda de Nord constituie o realitate cu profunde
rădăcini istorice în Marea Britanie.
Altfel stau lucrurile, dacă ne raportăm la structura de stat a Franţei.
Franţa a avut prima constituţie scrisă de pe continentul european (1791) şi
are o tradiţie multiseculară de stat unitar. La fel ca şi în România, în Franţa
există un singur centru de impulsuri politice şi guvernamentale, care îşi
exercită în mod uniform autoritatea pe întreg teritoriul naţional, în condiţiile
impuse de Constituţie. De asemenea, în ambele ţări funcţionează un sistem
de descentralizare în favoarea colectivităţilor locale, care însă nu afectează
caracterul unitar al statului, pentru că autorităţile locale au numai atribuţiile
acordate de puterea centrală, aceste atribuţii sunt numai de natură
administrativă (promovarea intereselor locale se poate face numai în baza şi
în cadrul legii emise de puterea centrală) şi puterea centrală controlează
actele autorităţilor locale.
Singura diferenţă esenţială dintre România şi Franţa este dată de
statutul de fostă putere colonială al Franţei: Franţa metropolitană are relaţii
de tip cvasi-confederal cu unele dintre fostele sale colonii, cum este Noua
Caledonie. După cum bine se ştie, România nu a avut niciodată colonii şi, ca
atare, nu se poate pune problema unor relaţii de dominaţie faţă de alte state
sau teritorii.
În concluzie, structura de stat a României este, ca principiu, identică
cu cea a Franţei continentale.

TESTE DE AUTOEVALUARE

1. Se găsesc numai state unitare, în următoarea grupare :


a. Belgia, Danemarca, Grecia;
b. Franţa, Germania, Olanda;
c. Irlanda, Portugalia, Suedia;
d. Cehia, Estonia, Italia.

2. Esenţa relaţiilor dintr-o cvasiconfederaţie o constituie :


a. apariţia unui nou stat, subiect distinct de drept internaţional ;
b. faptul că statele membre sunt independente, egale şi subiecte
distincte de drept internaţional, având însă anumite organe comune ;
c. existenţa unor forme de dependenţă a fostelor colonii faţă de fostele
metropole;
d. existenţa unui singur centru de impulsuri politice şi guvernamentale.

3. Se dă propoziţia incompletă: „... este un stat federal.”. Alegeţi dintre


variantele de completare de mai jos pe aceea care face ca propoziţia să fie
falsă.

SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE 21


STRUCTURA STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
a. Austria;
b. Belgia;
c. Cipru;
d. Germania.

4. Procesul de federalizare a Belgiei a fost încheiat prin:


a. adoptarea Constituţiei din 1994;
b. revizuirea din 1993 a Constituţiei;
c. revizuirea constituţională din 1988;
d. revizuirea din 1970 a Constituţiei, când s-a renunţat la structura
unitară a statului.

5. Se dau următoarele propoziţii: A. Unitatea statului britanic implică unitatea


dreptului. B. Parlamentul britanic poate legifera în mod diferit pentru anumite
părţi ale teritoriului şi poate delega anumite atribuţii unor organe regionale. C.
Unitatea statului britanic este însoţită de diversitatea dreptului.
Alegeţi varianta corectă dintre următoarele:
a. A este adevărată, B este falsă, C este falsă;
b. A şi B sunt adevărate şi între ele există o legătură de cauzalitate, iar
C este falsă;
c. A este falsă, B este adevărată, C este adevărată şi între B şi C
există o legătură de cauzalitate;
d. A este falsă, B este adevărată, C este adevărată şi între ele nu
există legături de cauzalitate.

6. Se dă propoziţia incompletă: „Conform art.79 alin.3 din Legea


fundamentală a Republicii Federale Germania, nu poate face obiectul
revizuirii...”. Alegeţi dintre variantele de completare de mai jos pe aceea care
face ca propoziţia să fie adevărată.
a. procedura legislativă;
b. structura guvernului federal;
c. participarea landurilor la elaborarea legislaţiei federale;
d. modul de alegere a preşedintelui republicii.

7. Structura de stat a României este, în principiu, identică cu cea a:


a. Marii Britanii;
b. Italiei;
c. Belgiei;
d. Franţei.

8. Belgia este alcătuită din:


a. 3 regiuni şi 3 comunităţi;
b. 3 state federate;
c. 6 landuri;
d. 6 colectivităţi teritoriale locale care se bucură de autonomie
administrativă şi financiară.

9. Modelul statului regional a fost conceput de:


a. Jacques Ziller;
b. Philippe Lauvaux;
c. autorii Constituţiei spaniole republicane din 1931;
d. Georges Burdeau.

22 SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE


STRUCTURA STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ

10. Spania este alcătuită din:


a. 15 comunităţi autonome care au competenţe diferite şi inegale;
b. 15 regiuni autonome care se bucură de aceleaşi prerogative;
c. 10 state federate;
d. 3 comunităţi lingvistice.

SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE 23


FORMELE DE GUVERNĂMÂNT ALE STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ

CAPITOLUL 2. FORMELE DE GUVERNĂMÂNT ALE


STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ

Organizarea sarcinilor de învăţare:

2.1. Clasificarea statelor comunitare după natura


instituţiei şefului de stat

2.2. Monarhiile constituţionale

2.3. Republicile în care şeful statului se alege prin


sufragiu universal direct

2.4. Republicile în care şeful statului se alege în mod


indirect

2.5. Rolul şefului de stat

2.6. Forma de guvernământ a României în comparaţie


cu formele de guvernământ ale statelor comunitare

OBIECTIVE
Studierea acestui capitol vă permite:
• cunoaşterea clasificării formelor de guvernământ ale statelor
comunitare, după criteriul naturii şefului de stat;
• cunoaşterea caracteristicilor monarhiilor constituţionale din Uniunea
Europeană;
• cunoaşterea caracteristicilor republicilor din Uniunea Europeană în
care preşedintele se alege în mod direct;
• cunoaşterea caracteristicilor din Uniunea Europeană în care
preşedintele se alege în mod indirect;
• cunoaşterea caracteristicilor formei de guvernământ a României, în
raport cu formele de guvernământ ale celorlalte state comunitare

24 SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE


FORMELE DE GUVERNĂMÂNT ALE STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ

2.1. Clasificarea statelor comunitare după natura instituţiei


şefului de stat
Caracterul parlamentar, într-o măsură mai mare sau mai mică, al celor
27 de state comunitare, determină o similitudine a formelor de guvernământ.
Se poate însă realiza o clasificare după natura instituţiei şefului de stat.
După natura instituţiei şefului de stat, cele 27 de ţări comunitare se
clasifică după cum urmează:
• 7 sunt monarhii constituţionale: Belgia, Danemarca, Luxemburg,
Olanda, Marea Britanie, Spania şi Suedia;
• 20 sunt republici: Austria, Bulgaria, Cehia, Cipru, Estonia, Finlanda,
Franţa, Germania, Grecia, Irlanda, Italia, Letonia, Lituania, Malta, Polonia,
Portugalia, România, Slovacia, Slovenia şi Ungaria. Acestea, la rândul lor,
sunt de două categorii:
¾ 12 republici în care preşedintele se alege prin sufragiu
universal direct: Austria, Bulgaria, Cipru, Finlanda, Franţa,
Irlanda, Lituania, Polonia, Portugalia, România, Slovacia şi
Slovenia;
¾ 8 republici în care preşedintele se alege în mod indirect:
Cehia, Estonia, Germania, Grecia, Italia, Letonia, Malta şi
Ungaria.

2.2. Monarhiile constituţionale


Monarhia constituţională prezintă două avantaje majore: asigură, în
principiu, o stabilitate deosebită la vârful sistemului politico-administrativ;
funcţia de şef de stat este depolitizată în cel mai înalt grad posibil.
Totuşi, fructificarea acestor avantaje depinde, după cum vom arăta 1 ,
de personalitatea monarhului, de conjunctura politică şi de voinţa partidelor
politice de a face sau nu din problema monarhiei o problemă politică.
În momentul de faţă, se consideră că există, în general, un consens
asupra monarhiei şi a persoanei monarhului în monarhiile din Uniunea
Europeană.
Au existat, însă, şi mai pot surveni situaţii de criză. Un exemplu de
"criză regală" îl constituie polemica privind atitudinea regelui Leopold al III-
lea al Belgiei în timpul celui de al II-lea război mondial. Aceasta ar fi putut
degenera într-o criză majoră pentru monarhie, dacă Leopold al III-lea n-ar fi
abdicat, în 1951, în favoarea fiului său Baudouin.
Un exemplu de salvare a statului din criză îl constituie Monarhia
spaniolă actuală. Ea îşi datorează poziţia respectabilă de care se bucură,
clarviziunii şi fermităţii Regelui Juan-Carlos, care a ştiut să asigure caracterul
paşnic al tranziţiei spre democraţie, după moartea lui Franco, în noiembrie
1975, şi care s-a dovedit cel mai bun garant al democraţiei cu prilejul
tentativei de lovitură de stat a col. Tejero, din 23 februarie 1981.
Un exemplu de sens opus îl constituie monarhia italiană. Din cauza
compromisului cu regimul fascist şi a lipsei de fler politic a regelui, în Italia,
monarhia a fost abolită, prin referendum, la 16 iunie 1947. Acelaşi lucru s-a
întâmplat şi cu monarhia greacă, abolită la 18 dec.1974, şi care, în plus, n-a
beneficiat niciodată de sprijin popular.

1
J.ZILLER, op.cit., pp.116,117.

SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE 25


FORMELE DE GUVERNĂMÂNT ALE STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
În condiţii normale, în cadrul monarhiei, succesiunea la tron nu are
miză politică, spre deosebire de succesiunea şefilor de stat aleşi.

2.3. Republicile în care şeful statului se alege prin sufragiu


universal direct
După cum am văzut, 12 dintre cele 20 de republici din Uniunea
Europeană au optat pentru această formulă: Austria, Bulgaria, Cipru,
Finlanda, Franţa, Irlanda, Lituania, Polonia, Portugalia, România, Slovacia şi
Slovenia.
Pentru a vedea cum se face alegerea preşedintelui prin vot direct şi ce
importanţă i se acordă, vom prezenta câteva exemple.
În Austria 1 , funcţia de Preşedinte al Republicii este instituită de
Constituţia din 1920, prerogativele sale fiind întărite prin revizuirea
constituţională din 1929. Preşedintele este ales prin sufragiu universal direct,
cu majoritatea absolută a voturilor exprimate, în două tururi de scrutin, pentru
un mandat de 6 ani, care poate fi reînnoit o singură dată.
În Finlanda 2 , funcţia de Preşedinte al Republicii a fost instituită de
Constituţia din 1919, iar din 1994 alegerea acestuia se face prin sufragiu
universal direct, cu majoritatea absolută a voturilor exprimate, în două tururi
de scrutin. Mandatul este de 6 ani, aceeaşi persoană putând exercita cel
mult două mandate succesive.3
În Franţa, prin revizuirea din 1962 a Constituţiei, declanşată de
generalul de Gaulle, în scopul întăririi autorităţii şefului statului, s-a trecut la
alegerea4 Preşedintelui Republicii, pentru un mandat de 7 ani, prin sufragiu
universal direct, cu majoritatea absolută a voturilor exprimate, în două tururi
de scrutin. Primul preşedinte francez ales prin vot direct a fost chiar generalul
de Gaulle, în anul 1965, iar de atunci, alegerea preşedintelui a devenit un
eveniment major al vieţii politice franceze.
În urma revizuirii Constituţiei din septembrie 2000, mandatul
prezidenţial a fost redus la durata de 5 ani, începând cu alegerile din anul
2002. Mandatul preşedintelui poate fi reînnoit în mod nelimitat.
În Irlanda 3 , Preşedintele Republicii este ales prin sufragiu universal
direct, începând de la Constituţia din 1937, în scopul sublinierii suveranităţii
poporului irlandez. Durata mandatului este de 7 ani şi poate fi reînnoit o
singură dată.
În ceea ce priveşte Portugalia 4 , Preşedintele Republicii este ales
pentru un mandat de 5 ani, prin scrutin majoritar cu două tururi. Mandatul
poate fi reînnoit, succesiv, o singură dată. Pentru un al treilea mandat este
nevoie de un termen de aşteptare de 5 ani, socotiţi de la sfârşitul celui de-al
doilea mandat.
Alegerea preşedintelui şi-a pierdut o parte din interesul politic, odată
cu retragerea militarilor din instituţiile Republicii, retragere determinată de
reforma constituţională din 1981.
Trebuie subliniat că există diferenţe considerabile în ceea ce priveşte
puterile şi rolul politic al Preşedinţilor din Austria, Finlanda, Franţa, Irlanda şi
Portugalia, ceea ce demonstrează că alegerea prin sufragiu universal direct

1
Comité des Régions – Etudes I-1/99-14, Bruxelles-juin 2000, L’Autriche : processus de
décentralisation.
2
Comité des Régions – Etudes I-1/99-9, Bruxelles-juin 2000, La Finlande : processus de
décentralisation.
3
J. ZILLER, op.cit. p.117.
4
Ibidem.
26 SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE
FORMELE DE GUVERNĂMÂNT ALE STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
nu constituie, în sine, sursa puterii acestora, ci statutul şefului statului în
cadrul sistemului politic şi personalitatea acestuia.

2.4. Republicile în care şeful statului se alege în mod indirect


După cum am arătat, pentru acest sistem au optat: Cehia, Estonia,
Germania, Grecia, Italia, Letonia, Malta şi Ungaria.
Modalităţile în care funcţionează alegerea indirectă a preşedintelui
sunt ilustrate prin exemplele care urmează.
În Germania 1 , Preşedintele federaţiei este ales, pentru un mandat de
5 ani, care poate fi reînnoit o singură dată, de un colegiu elector denumit
Convenţia Federală, care nu are decât această atribuţie. Convenţia Federală
se compune din membrii Dietei federale (camera inferioară a Parlamentului)
şi dintr-un număr egal de membri desemnaţi de parlamentele landurilor.
Alegerea preşedintelui federaţiei 2 se face cu majoritate absolută. Dacă
după două tururi de scrutin nu poate fi atinsă această majoritate, atunci este
suficientă majoritatea relativă.
Fără a reprezenta o miză politică esenţială, alegerea Preşedintelui
federal poate constitui ocazia modificării alianţelor dintre partidele politice.
În Grecia 3 , începând cu Constituţia din 1975, Preşedintele Republicii
este ales pentru un mandat de 5 ani, de Camera deputaţilor, cu o majoritate
de 2/3 din numărul membrilor acesteia. Dacă această majoritate nu se poate
realiza după două votări succesive, la a treia votare este suficientă o
majoritate de 3/5. Dacă nici această majoritate nu se poate realiza, Camera
deputaţilor se dizolvă de drept. După alegerea noii camere, primele două
votări pentru alegerea Preşedintelui necesită, de asemenea, majoritate
calificată, dar la a treilea votare este ales candidatul cu cele mai multe voturi,
dintre primii doi clasaţi la a doua votare.
Mandatul poate fi reînnoit o singură dată, cu excepţia preşedintelui
demisionar, care nu poate candida decât după un anumit termen de
aşteptare.
Alegerea Preşedintelui Republicii reprezintă un moment destul de
important în viaţa politică a Greciei, întrucât obligă majoritatea şi opoziţia să
coopereze.
În Italia 4 , începând cu intrarea în vigoare a Constituţiei din 1947,
Preşedintele este ales, pentru un mandat de 7 ani, de un colegiu elector
compus din: deputaţi, senatori şi câte 3 delegaţi din partea fiecărei regiuni,
desemnaţi de consiliile regionale, cu excepţia regiunii Valle d’Aosta care are
un singur delegat. Preşedintele se alege, în principiu, cu o majoritate de 2/3
din numărul membrilor colegiului. Dacă această majoritate nu se poate
realiza pe parcursul a două votări, se procedează la al 3-lea vot, la care este
suficientă majoritatea absolută. Dacă nu se atinge nici această majoritate, se
procedează la o nouă votare, pentru care este cerută tot majoritatea
absolută, ş.a.m.d. Această procedură poate conduce la un număr mare de
votări. Ex.: pentru alegerea lui Sandro Pertini, în 1978, a fost nevoie de 16
tururi de scrutin; în urma alegerilor parlamentare din aprilie 2006, a fost ales
preşedinte Giorgio Napolitano în vârstă de 80 de ani, al 11-lea preşedinte al
Italiei, în al patrulea tur de scrutin, cu 543 voturi din 1009 5 .

1
H.C.MATEI…, op.cit., p.118.
2
Art.54 din Legea fundamentală pentru Republica Federală Germania, varianta în limba
română apărută în Ed. ALL, Bucureşti-1998.
3
J.ZILLER, op.cit., p.118.
4
J.ZILLER, op.cit., p.118.
5
“Jurnalul Naţional” din 11.05.2006.
SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE 27
FORMELE DE GUVERNĂMÂNT ALE STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
Mandatul preşedintelui poate fi reînnoit fără restricţii.
Din exemplele prezentate reiese că alegerea preşedintelui prin vot
indirect prezintă dificultăţi, deoarece atingerea majorităţii necesare ridică, de
principiu, spinoasa problemă a încheierii de alianţe politice.

2.5. Rolul şefului de stat


În toate ţările comunitare şeful statului are un anumit număr de atribuţii
nominale, care îi sunt încredinţate pentru că el reprezintă statul, cu toate că
adevăratul exerciţiu al puterii executive aparţine, cu excepţia câtorva state
cum sunt Franţa şi Finlanda, Guvernului condus de primul-ministru. 1
Principalele atribuţii ale şefului de stat par, la prima vedere, deosebit
de importante: semnarea tratatelor, acreditarea ambasadorilor, numirea în
funcţii înalte ale statului, comanda supremă a armatei şi promulgarea legilor.
În realitate însă, condiţia contrasemnării actelor şefului de stat de către
primul ministru şi/sau anumiţi miniştri, deplasează puterea către aceştia.
De aceea, puterile efective ale şefului de stat se reduc, de regulă, la:
arbitrajul în viaţa politică, intervenţia şefului statului în procesul legislativ şi
dreptul de graţiere.
Arbitrajul în viaţa politică
Posibilităţile reale de intervenţie a şefului statului în viaţa politică ţin de
rolul său de arbitru şi de garant al continuităţii statului.
Acest rol de arbitru este subliniat, în mod special, în Constituţia celei
de-a V-a Republici Franceze, dar practica l-a transformat pe preşedinte în
ghid, după cum s-a exprimat generalul de Gaulle.
Rolul de arbitru al Preşedintelui este subliniat, de asemenea, în
Constituţia Greciei, care îi pune la dispoziţie în acest sens anumite
mecanisme. Însă, modul de funcţionare a acestor mecanisme îi lasă
Preşedintelui o marjă de manevră redusă, în afara rolului de sfătuitor al
clasei politice.
Instituind o dublă responsabilitate pentru Guvern, faţă de Parlament şi
faţă de Preşedintele Republicii, Constituţia Portugaliei dă impresia că
Preşedintele ar avea o influenţă politică importantă, asemenea Preşedintelui
Franţei. Conjunctura politică l-a determinat însă pe Preşedinte Portugaliei să-
şi exercite atribuţiile cu multă reţinere, ceea ce a făcut ca, în realitate, acesta
să se comporte ca un şef de stat dintr-o republică parlamentară.
Dintre regimurile parlamentare, Italia şi Belgia sunt exemple de ţări în
care şeful statului are posiblităţi importante de intervenţie în viaţa politică. În
lipsa unor înţelegeri clare şi ferme între partide, şefii acestor state pot
influenţa, în mod direct, desemnarea şefului Guvernului, îi pot refuza demisia
sau cererea de dizolvare a Parlamentului.
În Germania şi în Irlanda, puterea de arbitraj a Preşedintelui se reduce
practic la dreptul de a refuza dizolvarea Parlamentului.
În Spania, regele are puterea de a contribui la desemnarea şefului
Guvernului, dar după intrarea în vigoare a Constituţiei din 1978, această
prerogativă nu s-a dovedit importantă, întrucât sistemul politic a asigurat
stabilitatea guvernamentală. Reiese că, la fel ca şi în celelalte monarhii
parlamentare, rolul politic al şefului statului se reduce la a sfătui clasa politică
de pe o poziţie privilegiată.
Din cele prezentate, rezultă că arbitrajul pe care îl exercită şeful
statului în viaţa politică are un conţinut care variază de la stat la stat, între
două limite: Franţa, unde rolul de arbitru s-a transformat într-un ghid influent
şi Grecia, unde şeful statului este doar un sfătuitor al clasei politice.
1
J.ZILLER, op.cit., pp.118-121.
28 SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE
FORMELE DE GUVERNĂMÂNT ALE STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
Intervenţia şefului statului în procesul legislativ
Promulgarea legii de către şeful statului îi dă acestuia posibilitatea, în
mod nuanţat de la ţară la ţară, de a se opune unei legi.
Practica politică din Danemarca, Germania, Spania, Luxemburg,
Olanda şi Marea Britanie a demonstrat că această atribuţie nu constituie un
mijloc real de influenţare a vieţii politice.
În schimb, în Franţa, Grecia, Italia şi Portugalia, Preşedintele
Republicii dispune de posibilitatea de a cere o nouă deliberare asupra legii,
ceea ce echivalează cu un veto suspensiv.
În Irlanda, Preşedintele are posibilitatea declanşării controlului
prealabil de constituţionalitate.
În fine, în Italia, potrivit doctrinei majoritare, Preşedintele poate să
refuze Guvernului depunerea unui proiect de lege la Parlament, pentru
motive de neconstituţionalitate, constatate de Curtea Constituţională.
Dreptul de graţiere
Acesta constituie o atribuţie tradiţională a şefului de stat. Modalităţile
ei de exercitare diferă de la ţară la ţară, dar peste tot este necesară
intervenţia, într-o manieră sau alta, a guvernului, fie că este vorba de primul-
ministru, de ministrul justiţiei sau de alţi miniştri implicaţi, care trebuie să
contrasemneze decretele de graţiere.

2.6. Forma de guvernământ a României, în comparaţie cu formele


de guvernământ ale statelor comunitare
Potrivit art. 81 al Constituţiei din 1991, republicată în 2003, România
este o republică în care Preşedintele se alege prin sufragiu universal direct,
intrând, sub acest aspect, în aceeaşi categorie cu Austria, Bulgaria, Cipru,
Finlanda, Franţa, Irlanda, Lituania, Polonia, Portugalia, Slovacia şi Slovenia.
Deoarece regimul aşa zis semi-prezidenţial din Franţa face ca
preşedintele să fie unul dintre cei mai puternici şefi de stat din Uniunea
Europeană, considerăm interesantă o comparaţie între Preşedintele Franţei
şi Preşedintele României.
La fel ca în Franţa, în România alegerea Preşedintelui se face prin
scrutin uninominal majoritar, în două tururi. 1 După revizuirea din 2003 a
Constituţiei din 1991, durata mandatului este de 5 ani (art.83 alin.1 din
Constituţia republicată în 2003) şi poate fi reînnoit o singură dată (art.81
alin.1 din Constituţia republicată în 2003).
Alegerea Preşedintelui României este percepută, atât de corpul social,
cât şi de partide, ca un eveniment major în viaţa politică, dar această
atitudine se datoreşte mai degrabă remanenţei mentalităţii paternaliste din
vechiul regim decât rolului constituţional al Preşedintelui în viaţa politică. Sub
aspect formal-juridic, puterile Preşedintelui sunt relativ restrânse, conform
regimului semi-prezidenţial atenuat sau parlamentarizat, instituit de
Constituţia din 1991. 2
Deşi art.80 din Constituţie 3 pare să confere Preşedintelui României o
poziţie similară cu cea de care se bucură Preşedintele Franţei, articolele

1
M.CONSTANTINESCU, I.DELEANU, A.IORGOVAN, I.VIDA, Alegerile parlamentare şi
prezidenţiale, R.A. MONITORUL OFICIAL, Bucureşti-1992, p.125.
2
A.IORGOVAN, op.cit., pp.292-294 şi M. CONSTANTINESCU, I.DELEANU, A.IORGOVAN,
I. MURARU, F. VASILESCU, I.VIDA, Constituţia României comentată şi adnotată, R. A.
MONITORUL OFICIAL, Bucureşti-1992, p.184.
3
Reamintim, a se vedea supra p.26, că atunci când facem trimitere la Constituţie, fără nici o
altă precizare, este vorba de Constituţia României din 1991, republicată în Monitorul Oficial
al României, Partea I, nr.767/31.10.2003.
SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE 29
FORMELE DE GUVERNĂMÂNT ALE STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
următoare (de la art.84 art.93) îi diminuează rolul, îndepărtându-l de modelul
francez.
Astfel, Preşedintele României nu poate legifera prin referendum,
ocolind Parlamentul, cum poate în anumite situaţii Preşedintele Franţei. Altă
deosebire importantă constă în faptul că Preşedintele Franţei numeşte şi
revocă Primul-ministru, iar la propunerea acestuia pe membrii Guvernului, pe
când Preşedintele României nu poate numi Primul-ministru şi Guvernul decât
pe baza votului de încredere al Parlamentului şi nu poate revoca Primul-
ministru (art.107 alin.2 din Constituţie), ci doar pe unii membrii ai Guvernului,
la propunerea Primului-ministru.
În Franţa, ordonanţele Guvernului sunt semnate de Preşedinte, pe
când în România ele sunt semnate de Primul-ministru şi de ministrul de
resort.
În Franţa, Preşedintele Republicii poate dizolva Adunarea Naţională,
după consultarea preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi a
Primului-ministru, pe când Preşedintele României nu poate dizolva
Parlamentul decât într-un singur caz, şi anume atunci când acesta refuză
votul de învestitură a Guvernului într-un termen de 60 de zile de la prima
solicitare şi numai după respingerea a cel puţin două solicitări de învestitură 1
(art.89 din Constituţie).
În fine, Preşedintele Franţei are puteri foarte largi în situaţii de criză,
spre deosebire de Preşedintele României.
În ceea ce priveşte atribuţiile Preşedintelui României, în calitatea sa
de şef de stat, acestea sunt asemănătoare cu ale celorlalţi şefi de stat din
Uniunea Europeană. Astfel, Preşedintele României reprezintă Statul Român,
se implică în domeniul relaţiilor internaţionale, numeşte în funcţii înalte sau
deosebit de importante ale statului, are comanda supremă a armatei,
promulgă legile şi acordă graţierea individuală.
După cum am văzut, preşedinţii republicilor din Uniunea Europeană
exercită un arbitraj în viaţa politică, al cărui conţinut variază de la ţară la ţară.
În Franţa, rolul de arbitru s-a transformat în cel de adevărat "ghid", datorită
statutului deosebit de influent al Preşedintelui, la polul opus situându-se
Grecia, unde Preşedintele este, în realitate, doar un sfătuitor al clasei
politice.
În România, potrivit art.80 alin.2 din Constituţie, "Preşedintele exercită
funcţia de mediere între puterile statului, precum şi între stat şi societate."
Deci, Preşedintele României nu este arbitru, ci mediator. Deosebirea dintre
cele două concepte este importantă: arbitrul dă verdicte sau, cel puţin, are
posibilitatea să o facă, spre deosebire de mediator care doar participă la
tratativele dintre părţile în conflict, în vederea realizării unui acord între ele. 2
După cum remarcă un prestigios autor 3 : „...acţiunea de mediator a
Preşedintelui Republicii, de care vorbeşte art.80 al Constituţiei, este sortită
să se reducă în practică la destul de puţin. Ea va putea să intervină în special
în conflictele dintre sindicate şi patronat sau dintre acestea şi Guvern,
precum şi în încercarea de a atenua divergenţele dintre partide cu privire la
unele probleme majore de interes naţional.”
Referitor la intervenţia şefului statului în procesul legislativ,
Preşedintele României dispune de un veto suspensiv, la fel ca în Franţa. În
acest sens, Preşedintele României poate cere Parlamentului o nouă

1
T.DRĂGANU, Drept constituţional şi instituţii politice, Tratat elementar, vol.II, Ed. LUMINA
LEX, Bucureşti-1998, pp.226,227.
2
Ibidem, p.258.
3
Ibidem, p.259.
30 SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE
FORMELE DE GUVERNĂMÂNT ALE STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
deliberare asupra legii, înainte de promulgare, pe considerente de
oportunitate sau, tot înainte de promulgare, poate declanşa controlul Curţii
Constituţionale, dacă apreciază că legea respectivă încalcă prevederile
Constituţiei.
În fine, dreptul de graţiere al Preşedintelui României se exercită în
aceeaşi manieră ca în ţările Uniunii Europene, în sensul că implică
intervenţia Guvernului, deoarece decretul de graţiere trebuie contrasemnat
de Primul-ministru.
Viaţa politică, de după intrarea în vigoare a Constituţiei României din
1991 şi până în anul 2004, a arătat că rolul Preşedintelui României nu este
lipsit de importanţă, însă nici nu este determinant, mai ales pe plan intern.
Alegerea, în 2004, a Preşedintelui Băsescu schimbă situaţia. Asumându-şi
rolul de „preşedinte jucător” în loc de „mediator” şi beneficiind de o
remarcabilă priză la public, Preşedintele Băsescu are o influenţă
considerabilă în viaţa politică. Această situaţie demonstrează, dacă mai era
cazul, că în cadrul aceluiaşi sistem politico-administrativ influenţa reală a
celor ce ocupă cele mai înalte demnităţi publice depinde de personalitatea
acestora şi de conjunctura politică.
Mai trebuie să menţionăm că se poartă dezbateri, în cadrul clasei
politice, pentru modificarea regimului politico-juridic al preşedintelui. Pe de o
parte, se susţine sporirea prerogativelor prezidenţiale, potrivit modelului
francez, iar pe de alta se susţine trecerea la un regim parlamentar, prin
alegerea indirectă a preşedintelui. Este greu de prevăzut care dintre cele
două poziţii va reuşi să se impună. Cert este că susţinătorii ambelor variante
au o trăsătură comună, şi anume nemulţumirea faţă de situaţia actuală.

TESTE DE AUTOEVALUARE

1. Dintre cele 27 de state comunitare studiate, se găsesc numai monarhii în


următoarea grupare de state:
a. Belgia, Danemarca, Luxemburg;
b. Austria, Cehia, Cipru;
c. Belgia, Grecia, Marea Britanie;
d. Slovenia, Spania, Suedia.

2. În condiţii normale, nu are miză politică:


a. succesiunea la tron într-o monarhie constituţională;
b. succesiunea şefului de stat care se alege prin sufragiu universal
direct;
c. succesiunea şefului de stat care se alege în mod indirect;
d. învestitura primului-ministru.

3. Preşedintele republicii se alege prin sufragiu universal direct în următoarea


grupare de state:
a. Grecia, Letonia, Spania;
b. Austria, Irlanda, Slovenia;
c. Germania, Belgia, Italia;
d. Luxemburg, Malta, Ungaria.

4. Preşedintele republicii nu se alege prin sufragiu universal direct în


următoarea grupare de state:
a. Austria, Cehia, Estonia;
b. Finlanda, Cipru, Letonia;
SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE 31
FORMELE DE GUVERNĂMÂNT ALE STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
c. Estonia, Letonia, Ungaria;
d. Germania, Malta, Slovacia.

5. Mandatul Preşedintelui este de 7 ani în:


a. Germania;
b. Belgia;
c. Grecia;
d. Italia.

6. Preşedintele are un statut influent în:


a. Italia;
b. Finlanda;
c. Portugalia;
d. Germania.

7. Se dă propoziţia incompletă: „În ... rolul preşedintelui de arbitru s-a


transformat în cel de adevarat ghid.” Alegeţi dintre variantele de completare
de mai jos pe aceea care face ca propoziţia să fie adevărată.
a. Austria;
b. Franţa;
c. Irlanda;
d. Marea Britanie.

8. Modul de alegerea a Preşedintelui Republicii situează România în aceeaşi


categorie cu:
a. Franţa;
b. Belgia;
c. Germania;
d. Italia.

9. Preşedintelui Republicii numeşte şi revocă Primul-ministru şi, la


propunerea acestuia, pe membrii Guvernului, fără intervenţia Parlamentului,
în:
a. România;
b. Spania;
c. Franţa;
d. Suedia.

10. Se dau propoziţiile: A. Regimul semi-prezidenţial din România face ca


preşedintele să fie unul dintre cei mai puternici şefi de stat din Europa. B.
Preşedintele României nu este arbitru, ci mediator între puterile statului. C.
Preşedintele României poate dizolva Parlamentul, după consultarea
preşedinţilor celor două Camere şi a Primului-ministru.
Alegeţi varianta corectă.
a. Propoziţia A este adevărată, propoziţia B este falsă, propoziţia C
este adevărată.
b. Propoziţia A este falsă, propoziţia B este adevărată, propoziţia C
este falsă.
c. Propoziţia A este adevărată, propoziţia B este falsă, propoziţia C
este falsă.
d. Propoziţia A este falsă, propoziţia B este adevărată, propoziţia C
este adevărată.

32 SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE


ORGANIZAREA ŞI FUNCTIONAREA PARLAMENTELOR STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ

CAPITOLUL 3. ORGANIZAREA ŞI FUNCŢIONAREA


PARLAMENTELOR STATELOR DIN UNIUNEA
EUROPEANĂ
Organizarea sarcinilor de învăţare:

3.1. Aspecte generale


3.2. Clasificarea statelor comunitare după structura
parlamentului

3.3. Aspecte privind organizarea şi funcţionarea


unicameralismului în Danemarca şi Grecia
3.3.1. Exemplul Danemarcei
3.3.2. Exemplul Greciei

3.4. Aspecte privind organizarea şi funcţionarea


bicameralismului egalitar – exemplul Italiei

3.5. Aspecte privind organizarea şi funcţionarea


bicameralismului inegalitar în Franţa, în Marea
Britanie şi în Germania
3.5.1. Exemplul Franţei
3.5.2. Exemplul Marii Britanii
3.5.3. Exemplul Germaniei

3.6. Aspecte privind organizarea şi funcţionarea


bicameralismului în România comparativ cu
celelalte state din Uniunea Europeană

OBIECTIVE
Studierea acestui capitol vă permite:
• înţelegerea conceptului de „raţionalizare a parlamentarismului”;
• înţelegerea influenţei parlamentului asupra activităţii executive;
• cunoaşterea clasificării statelor comunitare după structura
parlamentului;
• cunoaşterea caracteristicilor unicameralismului, prin prezentarea a
două exemple: Danemarca şi Grecia;
• cunoaşterea caracteristicilor bicameralismului egalitar, prin
prezentarea exemplului Italiei;
• cunoaşterea caracteristicilor bicameralismului inegalitar, prin
prezentarea a trei exemple: Franţa, Marea Britanie şi Germania
• cunoaşterea caracteristicilor bicameralismului din Român, în raport
cu bicameralismul din celelalte state comunitare

SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE 33


ORGANIZAREA ŞI FUNCTIONAREA PARLAMENTELOR STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ

3.1. Consideraţii generale


Un fenomen care se manifestă în toate statele studiate este o
deplasare, mai mult sau mai puţin accentuată, a unor activităţi de natură
legislativă, de la Parlament către executiv. Acest fenomen este determinat de
mai mulţi factori, dintre care menţionăm complexitatea tehnică a
reglementărilor necesare în tot mai multe domenii şi mecanismele de
raţionalizare a parlamentarismului.
Mecanismele de raţionalizare a parlamentarismului constau în
proceduri care urmăresc intervenţia executivului în activitatea parlamentară,
în scopul "raţionalizării" activităţii parlamentului, adică al limitării dezbaterilor
sterile şi al evitării întârzierii adoptării unor reglementări necesare pentru
guvernare. Mai precis, este vorba de o întărire a influenţei guvernului, a cărui
legitimitate nu provine direct din sufragiu, dar care trebuie să acţioneze în
mod eficace, concomitent cu instituirea unui control parlamentar asupra
activităţii guvernului.
În legătură cu exerciţiul puterii legislative, mai trebuie ţinut cont de
faptul că, între guvern şi parlament se interpun, atât aranjamentele între
partidele coaliţiei guvernamentale, cât şi tradiţia administrativă, ceea ce
influenţează măsura în care pot interveni parlamentarii pentru modificarea
dispoziţiilor proiectelor de legi elaborate de tehnicienii din administraţie.
Datorită celor menţionate, importanţa parlamentului în cadrul
sistemului politico-administrativ tinde să fie oarecum subestimată. În realitate,
influenţa parlamentului este importantă 1 şi ea se manifestă sub două aspecte
principale:
• responsabilitatea guvernului în faţa parlamentului, prin
intermediul întrebărilor, interpelărilor, al comisiilor de control şi de anchetă,
condiţionează ritmul şi amploarea activităţii executive;
• activitatea guvernamentală de pregătire a cadrului juridic al
politicilor naţionale este condiţionată de repartizarea atribuţiilor în cadrul
procedurii legislative.
Mecanismele constituţionale şi politice ale exerciţiului puterii legislative
în ţările studiate sunt diverse. Din acest motiv, vom recurge doar la
clasificarea generală care foloseşte criteriul structurii parlamentului, iar apoi
vom prezenta câteva aspecte specifice privind exerciţiul puterii legislative în
Danemarca, Grecia, Italia, Franţa, Marea Britanie şi Germania. Am ales
aceste ţări, deoarece ilustrează pe deplin unicameralismul, bicameralismul
egalitar şi bicameralismul inegalitar.

3.2. Clasificarea statelor comunitare după structura parlamentului


Criteriul de clasificare a parlamentelor, după structură, are în vedere
numărul camerelor, fiind cunoscute parlamente unicamerale şi bicamerale. În
cazul acestora din urmă camerele pot avea aceleaşi prerogative sau
prerogative diferite.
Structura parlamentului influenţează administraţia, chiar dacă nu la
modul fundamental. Astfel, un parlament bicameral va avea mai mulţi
parlamentari decât unul unicameral, ceea ce va determina, de principiu, un
control mai exigent asupra guvernului, printr-un număr mai mare de întrebări
şi interpelări. De asemenea, bicameralismul presupune o procedură
legislativă mai îndelungată şi mai exigentă, ceea ce, în principiu, garantează

1
J.ZILLER, op.cit., pp.94, 95.
34 SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE
ORGANIZAREA ŞI FUNCTIONAREA PARLAMENTELOR STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
calitatea operei legislative. În schimb, parlamentul unicameral costă mai
puţin şi are un randament mai mare în procesul de legiferare. Rezultă că,
ambele sisteme au avantaje şi dezavantaje, care afectează politicile publice,
deci implicit administraţia.
A. Parlamentele unicamerale
Tradiţia europeană a consacrat structura bicamerală a parlamentului,
unicameralismul fiind excepţia. Această tradiţie s-a pierdut odată cu aderarea
la Uniunea Europeană a ţărilor din Europa Centrală şi Orientală. Astfel, în
prezent, 14 ţări din Uniune, adică majoritatea, au parlament unicameral.
Acestea sunt: Bulgaria, Cipru, Estonia, Finlanda, Danemarca, Grecia,
Letonia, Lituania, Luxemburg, Malta, Portugalia, Slovacia, Suedia şi Ungaria.
B. Parlamentele bicamerale
Bicameralismul european a fost determinat de diversitatea socio-
teritorială şi de existenţa unor puternice comunităţi regionale, care au impus
instituirea unei duble reprezentări ( una naţională şi una regională) şi a unei
proceduri legislative care să implice participarea a două adunări, ca garanţie
a protecţiei minorităţilor şi a protecţiei împotriva „regimului de adunare”.
Există două tipuri de bicameralism : egalitar şi inegalitar.
Bicameralismul egalitar se caracterizează prin faptul că amândouă
camerele au aceleaşi puteri legislative: o lege, pentru a fi adoptată, trebuie
să fie votată, în aceiaşi termeni, de ambele camere. În acest sistem, guvernul
trebuie să aibă învestitura ambelor camere, ceea ce îl face responsabil în
faţa acestora. În această situaţie, cele două camere au aceeaşi importanţă
pentru administraţia publică, a cărei activitate poate fi îngreunată, dacă
majorităţile din cele două Camere sunt diferite.
Bicameralismul egalitar se întâlneşte în: Belgia, Italia şi România.
În cazul bicameralismului inegalitar camera superioară are puteri
restrânse faţă de cea inferioară. Inegalitatea celor două camere decurge din
reprezentativitatea mai redusă a camerei superioare, datorată alegerii
indirecte, a existenţei membrilor de drept sau numiţi, ori a reprezentării
inegale a diferitelor segmente ale populaţiei. Acţiunea guvernamentală va fi
comandată, în acest sistem, de majoritatea din camera inferioară, fără a
putea fi, însă, neglijată camera superioară.
Bicameralismul inegalitar este formula cea mai frecventă a
bicameralismului, pe care o întâlnim în 10 din cele 27 state comunitare, şi
anume: Austria, Cehia,Franţa, Germania, Irlanda, Marea Britanie, Olanda,
Polonia, Slovenia şi Spania.

3.3. Aspecte privind organizarea şi funcţionarea


unicameralismului în Danemarca şi Grecia
Pentru a ilustra unicameralismul am ales exemplul Danemarcei şi
exemplul Greciei. Am făcut această alegere, pe de o parte, deoarece am
considerat că cele două ţări sunt reprezentative pentru sistemul parlamentar
unicameral, iar pe de alta, pentru că fiecare are particularităţi semnificative,
ceea ce demonstrează afirmaţia privind diversitatea şi complexitatea
mecanismelor legislative ale statelor din Uniunea Europeană.

3.3.1. Exemplul Danemarcei


Danemarca are un parlament unicameral, denumit "Adunarea
Poporului" (Folketing), de la reforma constituţională din anul 1953 1 .
Adunarea Poporului este alcătuită din 179 deputaţi aleşi prin sufragiu
universal direct, pentru un mandat de 4 ani. Adunarea Poporului poate fi
1
J.ZILLER, op.cit., p.95.
SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE 35
ORGANIZAREA ŞI FUNCTIONAREA PARLAMENTELOR STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
dizolvată de Rege la cererea Primului-ministru, de regulă, ca urmare a
pierderii, de către Guvern, a majorităţii în Parlament. Sunt relativ frecvente
cazurile când mandatul Parlamentului încetează înainte de termen, ca
urmare a dizolvării, folosită ca mijloc de rezolvare a unei crize ministeriale
sau a unui blocaj parlamentar determinat de destrămarea coaliţiei
majoritare 1 .
Potrivit Constituţiei daneze, procedura legislativă presupune 3
examinări succesive a proiectelor sau propunerilor legislative de către
Parlament, la intervale de câteva zile. Iniţiativa legislativă aparţine atât
membrilor Parlamentului, cât şi Guvernului. Pot fi depuse amendamente cu
ocazia tuturor celor 3 examinări. Dreptul de a depune amendamente aparţine
atât parlamentarilor, cât şi Guvernului. În anumite condiţii, Regele poate
refuza promulgarea legii. Este cazul iniţiativelor legislative parlamentare cu
privire la care Guvernul şi-a făcut cunoscută intenţia de a cere refuzarea
promulgării, înainte de votul final al Parlamentului. Această posibilitate este
însă rar utilizată. Procedura legislativă necesită şi un referendum, dacă este
impus de Constituţie (este vorba, în special, de transferul de atribuţii statale
către organizaţiile internaţionale, dacă nu a fost votat de 5/6 din numărul
membrilor Parlamentului) sau dacă 1/3 din numărul parlamentarilor îl cer, în
termen de 3 zile de la adoptarea legii, excepţie făcând legea bugetului 2 .

3.3.2. Exemplul Greciei


În Grecia, parlamentul unicameral denumit ”Camera Deputaţilor”
reprezintă o tradiţie 3 .
Constituţia din 1975 stabileşte numărul membrilor Camerei Deputaţilor
între 200 şi 300. Codul electoral a fixat acest număr la 300, deputaţii fiind
aleşi prin sufragiu universal direct. Durata mandatului este de 4 ani.
Reglementările constituţionale ale raporturilor dintre Preşedintele
Republicii şi Camera Deputaţilor prevăd două modalităţi de dizolvare a
Camerei Deputaţilor : dizolvarea obligatorie şi dizolvarea facultativă.
Dizolvarea este obligatorie în cazul când Camera Deputaţilor nu
reuşeşte să aleagă noul Preşedinte al Republicii.
Dizolvarea este facultativă în următoarele situaţii : două Guverne
succesive au demisionat; Camera Deputaţilor a refuzat învestitura pentru
două Guverne; compoziţia Camerei nu permite o guvernare stabilă. În fine,
Guvernul poate cere Preşedintelui dizolvarea Camerei Deputaţilor pentru a
permite alegătorilor să se pronunţe asupra unei probleme de mare interes
naţional, atunci când soluţia propusă de Guvern nu a obţinut aprobarea
Camerei. Aceste posibilităţi destul de largi de dizolvare a Camerei Deputaţilor
n-au împiedicat, totuşi, instabilitatea guvernamentală, după cum au
demonstrat crizele guvernamentale din perioada 1989 - 1990.
Referitor la procedura legislativă 4 , arătăm că, un proiect legislativ
guvernamental sau o propunere legislativă parlamentară trebuie să treacă
printr-o singură examinare în Camera Deputaţilor, dacă deputaţii nu decid
altfel. Pentru adoptare este nevoie de majoritatea voturilor deputaţilor
prezenţi.
Un Guvern care dispune de o majoritate confortabilă în Camera
Deputaţilor controlează procedura legislativă, mai ales dacă proclamă starea

1
J.ZILLER, op.cit., p.96.
2
Ibidem, p.109.
3
Ibidem, p.96.
4
Ibidem, p.115.
36 SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE
ORGANIZAREA ŞI FUNCTIONAREA PARLAMENTELOR STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
de urgenţă pentru proiectele sale legislative, ceea ce face posibilă limitarea
numărului de şedinţe şi a luărilor de cuvânt.
Menţionăm că, în materie bugetară, deputaţii nu pot propune
amendamente care ar determina o diminuare a veniturilor sau o creştere a
cheltuielilor statului.
Preşedintele Republicii are dreptul să ceară o reexaminare a legii,
înainte de promulgare.
Parlamentul poate delega Preşedintelui Republicii puterea de a
legifera prin ordonanţe, într-un cadru stabilit printr-o lege de abilitare. De
asemenea, Preşedintele poate stabili, în caz de urgenţă, măsuri de ordin
legislativ, care trebuie supuse spre ratificare Camerei Deputaţilor, în termen
de 40 de zile.

3.4. Aspecte privind organizarea şi funcţionarea bicameralismului


egalitar – exemplul Italiei
Potrivit Constituţiei din 1947, Parlamentul Italian este alcătuit din
Camera Deputaţilor şi Senat. Camera Deputaţilor cuprinde 630 de membri
aleşi prin sufragiu universal direct, reprezentare proporţională, pe bază
naţională. Senatul cuprinde trei categorii de senatori :
- 5 membri numiţi pe viaţă de Preşedintele Republicii ;
- foştii preşedinţi ai Republicii ;
- 315 senatori aleşi prin scrutin majoritar, pe criteriul împărţirii
regionale 1 .
Durata mandatului este de 5 ani pentru fiecare Cameră şi data
alegerilor coincide întrucât, în caz de dizolvare, care se pronunţă de
Preşedintele Republicii la cererea Preşedintelui Consiliului de Miniştri, sunt
vizate ambele Camere, cu toate că prin Constituţie nu se impune acest lucru.
Dizolvările Parlamentului italian sunt frecvente şi au ca obiectiv
principal rezolvarea crizelor guvernamentale. De multe ori însă, nu se
reuşeşte atingerea acestui obiectiv. 2
Referitor la procedura legislativă 3 , menţionăm că iniţiativa legislativă
aparţine deputaţilor şi senatorilor, Guvernului, unui număr de 50.000 de
alegători, consiliilor regionale şi Consiliului naţional al economiei şi al muncii.
Iniţiativa se poate depune la oricare dintre Camere.
Preşedintele Camerei sesizate declanşează procedura deliberativă.
În cadrul procedurii ordinare, proiectul este dezbătut în plen, după ce
a fost examinat de o comisie parlamentară. Camera îl adoptă pe articole şi
cu un vot final.
Există şi o procedura simplificată, potrivit căreia proiectul de lege se
examinează şi se aprobă de o comisie parlamentară, care reflectă
compoziţia politică a Camerei. În acest caz, Guvernul, o zecime din numărul
membrilor Camerei respective sau o cincime din numărul membrilor comisiei
parlamentare pot cere dezbaterea în plen.
Regulamentele Camerelor stabilesc şi proceduri mai scurte pentru
cazurile de urgenţă.
Legile trebuie votate în aceiaşi termeni de ambele camere şi nu există
procedura comisiei paritare de mediere pentru a le pune de acord.
Preşedintele Republicii are însă posibilitatea de a cere o nouă deliberare,
dacă nu s-a adoptat textul în aceiaşi termeni, de către ambele Camere.

1
H.C.Matei…, op.cit., p.246.
2
J.ZILLER, op.cit.,p.98.
3
Ibidem, p.107.

SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE 37


ORGANIZAREA ŞI FUNCTIONAREA PARLAMENTELOR STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
Procedura parlamentară italiană este considerată ca cea mai lungă
din Uniunea Europeană, precum şi ca procedura legislativă în care Guvernul
are cea mai mică influenţă.
Constituţia prevede două modalităţi de delegare legislativă în favoarea
Guvernului. În ambele cazuri, actul normativ emis de Guvern se promulgă
prin decrete ale Preşedintelui Republicii.
Prima procedură, cunoscută sub denumirea de "procedură
ordinară", permite Camerelor să delege Guvernului anumite puteri legislative,
sub controlul Curţii Constituţionale. În acest caz, se vor emite aşa-numitele
decrete-legislative.
A doua procedură este procedura de urgenţă. Aceasta permite
Guvernului să ia măsuri provizorii având putere de lege prin intermediului
decretelor-legi. Acestea trebuie prezentate, în aceeaşi zi, Camerelor
Parlamentului, spre a fi transformate în legi sau infirmate.
Precizăm că în Italia se foloseşte referendumul abrogativ 1 , procedeu
prin care se poate abroga o lege sau un act normativ cu putere de lege.
Referendumul abrogativ nu se poate utiliza în cazul legilor fiscale, bugetare,
precum şi a celor de ratificare a tratatelor internaţionale 2 . Referendumul
abrogativ este un element important al vieţii politice italiene.

3.5. Aspecte privind organizarea şi funcţionarea bicameralismului


inegalitar în Franţa, în Marea Britanie şi în Germania
După cum am arătat, o serie de ţări comunitare (Austria, Franţa,
Germania, Irlanda, Marea Britanie, Olanda şi Spania) au parlamente
bicamerale inegalitare. Vom studia exemplul francez, exemplul britanic şi
exemplul german, deoarece exemplul francez este caracteristic pentru statul
unitar în care predomină executivul, exemplul britanic este caracteristic
pentru statul unitar în care predomină, cel puţin teoretic, parlamentul şi
exemplul german este caracteristic pentru statul federal.

3.5.1. Exemplul Franţei


Potrivit Constituţiei celei de-a V-a Republici, Parlamentul Franţei este
Format din Adunarea Naţională şi Senat. Adunarea Naţională este compusă
din 577 deputaţi, aleşi prin sufragiu universal direct pe departamente,
proporţional cu numărul populaţiei. Membrii Senatului (321 senatori în anul
2001) sunt aleşi în cadrul departamentelor de câte o adunare de "mari
electori" compusă din deputaţii şi consilierii generali din departament şi din
reprezentanţi aleşi de consiliile municipale dintre membrii acestora.
Mandatul Adunării Naţionale, care determină durata legislaturii, este
de 5 ani. Adunarea poate fi dizolvată oricând de Preşedintele Republicii, cu
excepţia anului care urmează unei dizolvări anterioare. Dizolvarea Adunării a
fost folosită rar şi a constituit până în prezent un mijloc pentru a pune de
acord majoritatea parlamentară cu "majoritatea prezidenţială".
În ceea ce priveşte senatorii, aceştia sunt aleşi pe 9 ani şi se
reînnoiesc cu o treime la fiecare 3 ani. Dizolvarea Senatului este şi ea
posibilă.
Mecanismul legislativ francez a fost astfel conceput încât să asigure
inegalitatea celor două camere şi preeminenţa executivului asupra
legislativului.

1
J.ZILLER, op.cit., p.108.
2
Constituţia Republicii Italiene, art.75, Ed. ALL BECK, Bucureşti-1998, p.38.

38 SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE


ORGANIZAREA ŞI FUNCTIONAREA PARLAMENTELOR STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
Inegalitatea celor două Camere este determinată, în principal, de
următoarele aspecte : Guvernul nu răspunde decât în faţa Adunării
Naţionale ; în materie legislativă, Adunarea poate, la iniţiativa Guvernului, să
treacă peste amendamentele Senatului 1 .
Competenţa Parlamentului francez este limitată, după cum vom arăta
în continuare 2 . Astfel, pe de o parte, un control de constituţionalitate din ce în
ce mai riguros obligă legislativul să respecte atât drepturile fundamentale, cât
şi principiile constituţionale. Pe de altă parte, Constituţia stabileşte materiile
rezervate legii, şi anume: asigurarea libertăţilor, drepturile civile, statutul
persoanelor, dreptul penal, fiscalitatea, regimul electoral, apărarea naţională,
colectivităţile teritoriale, învăţământul, regimul proprietăţii, dreptul muncii şi
securitatea socială. De asemenea, Constituţia a instaurat un mecanism care
permite Guvernului nu numai să reglementeze prin decrete în domeniile în
care nu există legislaţie dar, mai mult, să ceară Consiliului Constituţional să
"declaseze" dispoziţiile legislative anterioare dintr-un domeniu care nu mai
este rezervat Parlamentului, ceea ce-i permite de fapt să modifice, prin
decrete, legi anterioare Constituţiei.
Determinarea exactă a domeniilor în care Guvernul se poate dispensa
de intervenţia Parlamentului face obiectul unei jurisprudenţe abundente atât
a Consiliului Constituţional, cât şi a Consiliului de Stat.
Concepute ca un remediu împotriva instabilităţii guvernamentale care
a caracterizat a IV-a Republică, prevederile Constituţiei actuale privind
materiile rezervate legii şi procedura parlamentară dau Guvernului o serie de
mijloace de intervenţie şi chiar de control.
Guvernul, care are drept de iniţiativă legislativă, alături de deputaţi şi
senatori, poate să determine dezbaterea proiectelor sale legislative cu
prioritate. De asemenea, Guvernul poate să împiedice discutarea în Adunare
a amendamentelor care nu au fost prezentate în comisia parlamentară ce a
analizat proiectul de lege, ca şi a amendamentelor cu incidenţă financiară,
care diminuează resursele sau măresc cheltuielile publice. În plus, Guvernul
poate să ceară oricând un "vot blocat”, adică să ceară camerei să se
pronunţe printr-un vot pozitiv sau negativ asupra unui text sau a unei părţi
dintr-un text, luând în considerare numai amendamentele propuse sau
acceptate de Guvern.
O lege ordinară trebuie aprobată cu majoritate simplă de ambele
camere. Primul ministru, şi numai el, poate să pună capăt navetei legislative
(trimiterea textului de la o cameră la cealaltă până când se realizează
adoptarea în aceiaşi termeni), determinând constituirea unei comisii paritare
formată din deputaţi şi senatori, însărcinată cu elaborarea unui text de
compromis. În caz de eşec, Guvernul, după o nouă lectură în fiecare cameră,
poate cere Adunării Naţionale să hotărască definitiv cu majoritate simplă,
pentru legile ordinare, sau cu majoritate absolută, pentru legile organice.
Primul-ministru poate angaja responsabilitatea Guvernului, în faţa
Adunării Naţionale, asupra unui text normativ care va fi considerat adoptat,
fără deliberare, dacă nu se votează o moţiune de cenzură. Pentru adoptarea
unei moţiuni de cenzură este nevoie, în cadrul Adunării Naţionale, de o
majoritate absolută ostilă Guvernului.
Preşedintele Republicii are dreptul să refuze promulgarea legii şi să o
returneze Parlamentului spre reexaminare. De asemenea, Preşedintele
poate, la cererea Primului-ministru, să supună un proiect de lege direct

1
J. ZILLER, op.cit., pp.99, 100.
2
Ibidem, pp.113, 114.

SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE 39


ORGANIZAREA ŞI FUNCTIONAREA PARLAMENTELOR STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
referendumului, ocolind Parlamentul, dacă acest proiect se referă la anumite
materii prevăzute de Constituţie, în special, la "organizarea puterilor publice".
Guvernul mai are posibilitatea de a fi abilitat de către Parlament pentru
a emite ordonanţe în materiile ce ţin de domeniul legii. În această situaţie,
legea de abilitare trebuie să indice cu precizie obiectul şi perioada delegării,
precum şi termenul în care Guvernul trebuie să trimită aceste ordonanţe
Parlamentului, spre ratificare.
Procedura ordonanţelor este utilizată fie pentru adoptarea unor texte
lungi şi complexe din punct de vedere tehnic, fie pentru evitarea unor
dezbateri parlamentare prelungite.
Forţa mecanismelor care conferă o influenţă considerabilă puterii
executive cu privire la formularea legilor, în practica celei de-a V-a Republici,
nu poate fi pe deplin caracterizată fără a fi luată în considerare poziţia
preeminentă dobândită de Preşedintele Republicii în dinamica politică.
Mai trebuie menţionat că, spre deosebire de alte ţări, proiectele sau
propunerile legislative rămase neadoptate, la sfârşitul legislaturii, îşi continuă
procedura de adoptare în noua legislatură.

3.5.2. Exemplul Marii Britanii


Termenul "Parlament" are în Marea Britanie mai multe semnificaţii 1 şi
anume, poate desemna :
• Regina, împreună cu cele două camere ale Parlamentului ;
• cele două Camere ale Parlamentului - Camera Comunelor şi
Camera Lorzilor;
• numai Camera Comunelor, atunci când este vorba de deputaţi sub
denumirea de Membri ai Parlamentului.
Camera inferioară, denumită Camera Comunelor, este formată din
659 de membri, aleşi prin sufragiu universal direct, în mod proporţional cu
numărul populaţiei.
Camera superioară, denumită Camera Lorzilor, este compusă din 26
de Lorzi spirituali - arhiepiscopi şi episcopi ai Bisericii Anglicane - şi Lorzi
temporali, care erau: peste 800 de Lorzi ereditari şi cca. 300 Lorzi pe viaţă,
înnobilaţi de Regină la cererea Primului-ministru. În anul 1999 a fost
declanşată o reformă a Camerei Lorzilor, care constă în eliminarea lorzilor
ereditari, începând cu alegerile de după anul 2002.
Durata legislaturii este determinată de durata mandatului Camerei
Comunelor şi este de cel mult 5 ani. Începutul şi sfârşitul mandatului este
marcat de Regină, la cererea Primului-ministru. De regulă, mandatul
încetează înainte de termen şi anume, atunci când Primul-ministru consideră
că este momentul convenabil pentru alegeri.
Inegalitatea dintre cele două camere este reliefată de următoarele
aspecte : Guvernul nu răspunde decât în faţa Camerei Comunelor ; în
materie legislativă Camera Lorzilor nu se poate opune adoptării unui text mai
mult de cca.1 an. În practică, amendamentele propuse de Camera Lorzilor
sunt considerate, în general, constructive, atât de Guvern, cât şi de Camera
Comunelor, motiv pentru care sunt acceptate fără dificultate.
Este interesant de subliniat că, într-o formulă restrânsă, Camera
Lorzilor are şi funcţia de jurisdicţie de ultimul grad, situată în vârful edificiului
judiciar britanic.

1
J. ZILLER, op.cit., p.101.
40 SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE
ORGANIZAREA ŞI FUNCTIONAREA PARLAMENTELOR STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
Mecanismul legislativ britanic este, după cum vom arăta 1 , foarte diferit
de cele continentale. Specificitatea sa este determinată atât de lipsa unei
constituţii scrise, cât şi de tradiţiile insulare.
Principiul suveranităţii parlamentare şi inexistenţa unor norme
constituţionale cu forţă juridică supremă, mai presus de lege, conferă puteri
nelimitate Parlamentului.
Existenţa prerogativelor regale nu împiedică Parlamentul să intervină
în domeniile aferente acestor prerogative şi, dacă acesta adoptă o lege într-
un astfel de domeniu, orice modificare ulterioară se va putea face numai
printr-o altă lege.
Principiul competenţei generale a Parlamentului este şi la originea
distincţiei între public bills, care sunt actele Parlamentului ce corespund
noţiunii continentale de lege - normă de comportament generală şi
impersonală - şi private bills care sunt acte legislative individuale. Prin
această modalitate, instituţiile private şi colectivităţile locale pot să sesizeze
direct Parlamentul - sub forma unei petiţii adresate Coroanei - pentru a obţine
permisiunea de a realiza anumite activităţi care nu au suport în legislaţia
existentă. Aceste petiţii fac obiectul pledoariilor avocaţilor în faţa unei comisii
parlamentare, învestită în mod special cu această competenţă şi care
lucrează după o procedură care impune audieri publice.
Iniţiativa legislativă, în sens continental (public bill), aparţine Coroanei,
ceea ce practic înseamnă că aparţine Guvernului şi membrilor camerelor.
Procedura în faţa Camerei Comunelor cuprinde 3 etape numite "lecturi".
Prima lectură constă în prezentarea proiectului. A doua lectură este o
dezbatere generală în care se formulează amendamente. Apoi, proiectul de
lege împreună cu amendamentele propuse se trimit la o comisie
parlamentară care va întocmi un raport. Urmează a treia lectură, de
adoptare, în decursul căreia nu se mai pot formula amendamente.
Primul-ministru are puterea de a stabili ordinea de zi a Camerelor
Parlamentului şi, în calitatea sa de lider al majorităţii, decide disciplina votului
în funcţie de importanţa pe care o acordă legii sau amendamentelor în
discuţie.
Votul pentru problemele importante este personalizat (nominal) şi nu
permite abţinerea, în sensul că nu se iau în calcul decât voturile pozitive sau
negative ale parlamentarilor prezenţi. Textul este transmis, apoi, Camerei
Lorzilor, care poate să-l respingă sau să-l amendeze. Fac excepţie legile cu
caracter financiar, care vor fi sancţionate de Regină, chiar dacă nu au fost
aprobate de Camera Lorzilor, în termen de o lună de la transmitere. În
celelalte situaţii, Camera Comunelor poate trece peste opoziţia lorzilor dacă
adoptă textul unei public bill de două ori pe parcursul a două sesiuni
succesive. Această procedură face ca lorzii să poată întârzia o lege pentru o
perioadă de cca.1 an.
Vechea practică de a delega Guvernului elaborarea detaliilor de
aplicare a legii a fost reglementată printr-o lege din 1946, având ca obiect
mecanismele delegării legislative.
Delegarea legislativă trebuie, mai întâi, să facă obiectul unei legi de
abilitare, iar apoi, reglementările elaborate de autorităţile guvernamentale
sunt supuse aprobării Parlamentului sub forma ratificării exprese sau pe
calea aprobării tacite, care rezultă din absenţa vreunei opuneri într-un termen
de 40 de zile de la depunere.

1
J. ZILLER, op.cit., pp.111-113.

SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE 41


ORGANIZAREA ŞI FUNCTIONAREA PARLAMENTELOR STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
Mecanismele procedurii legislative îi conferă Primului-ministru puteri
importante în domeniul legislativ care se sprijină, în esenţă, pe caracterul
omogen al majorităţii în sistemul bipartid britanic.

3.5.3. Exemplul Germaniei


Parlamentul federal german este compus din Dieta federală
(Bundestag) şi Consiliul federal (Bundesrat).
Dieta federală (Bundestag) este alcătuită din 622 deputaţi, aleşi prin
vot universal direct, în mod proporţional cu numărul populaţiei.
Consiliul federal (Bundesrat) este compus din membri ai guvernelor
landurilor, numiţi şi revocaţi de aceste guverne. Reprezentarea landurilor se
realizează, în general, prin şeful de Guvern şi câţiva miniştri (de regulă,
ministrul afacerilor federale, ministrul de interne, ministrul justiţiei şi ministrul
finanţelor). Indiferent de numărul reprezentanţilor unui land, prezenţi la
şedinţele Consiliului, fiecare land dispune de un anumit număr de voturi
determinat, în principiu, de numărul populaţiei. Astfel, există landuri, precum
Bonn şi Hamburg, care dispun de 3 voturi, landuri, precum Berlin şi
Brandenburg, care dispun de 4 voturi, şi, în fine, landuri precum Baden -
Wurtemberg, care dispun de 6 voturi. Numărul total de voturi în Bundesrat
este de 68 1 .
Durata legislaturii este determinată de mandatul Dietei federale care
este de 4 ani. Dizolvarea Dietei federale poate fi pronunţată de Preşedintele
federal, dar numai în anumite condiţii strict determinate şi anume, dacă
aceasta nu reuşeşte să aleagă un Cancelar federal şi dacă refuză un vot de
încredere cerut de Cancelar.
În privinţa Consiliului federal nu se pune problema dizolvării, însă
compoziţia sa se schimbă în funcţie de alegerile din landuri, întrucât este
determinată de compoziţia guvernelor landurilor.
Bicameralismul german este inegalitar, deoarece Guvernul federal nu
răspunde decât în faţa Dietei federale. De asemenea, Dieta federală poate,
în afara situaţiilor de revizuire a Constituţiei, să treacă peste opoziţia
Consiliului federal în materie legislativă, dacă realizează o majoritate
calificată de 2/3. Cu toate acestea, o procedură legislativă complexă
garantează o participare substanţială a Consiliului, atât la elaborarea legii
federale, cât şi la adoptarea actelor normative emise de Guvernul federal,
care produc efecte asupra landurilor.
Competenţa legislativă a Parlamentului federal este supusă limitării
tipice federaţiilor : Parlamentul federal nu poate să legifereze în domeniile
rezervate exclusiv landurilor. Există, însă, şi anumite domenii rezervate
exclusiv Parlamentului federal 2 : apărarea şi relaţiile externe, cetăţenia,
moneda, vama şi comerţul exterior, transporturile federale pe calea ferată şi
transporturile aeriene, poşta şi telecomunicaţiile, funcţia publică federală,
proprietatea intelectuală, cooperarea între federaţie şi landuri în domeniul
poliţiei, statistica federală. În alte domenii, competenţa aparţine atât
Parlamentului federal, cât şi landurilor, situaţie în care legea federală
primează, potrivit tradiţionalului principiu federalist german. Totuşi, în unele
dintre aceste domenii Parlamentul federal trebuie să se limiteze doar la
reglementări-cadru.
Referitor la procedura legislativă 3 , arătăm că dreptul la iniţiativă
legislativă aparţine membrilor Dietei federale, Consiliului federal şi

1
J. ZILLER, op.cit., p.102.
2
Ibidem, p.105.
3
J. ZILLER, op.cit., pp.105,106.
42 SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE
ORGANIZAREA ŞI FUNCTIONAREA PARLAMENTELOR STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
Guvernului federal. Proiectele de lege guvernamentale sunt supuse avizării
Consiliului federal, înainte de a fi depuse la Dieta federală.
În continuare, procedura legislativă germană îşi manifestă
specificitatea, prevăzâd următoarele trei variante diferite :
1. Procedura pentru situaţiile în care este obligatoriu acordul
Consiliului federal (se aplică ipotezelor limitativ prevăzute de Constituţie);
2. Procedura legislativă ordinară ;
3. Procedura pentru starea de necesitate legislativă.
În primul caz, dacă Dieta federală nu aprobă textul asupra căruia şi-a
dat acordul Consiliul federal, Guvernul federal are dreptul să ceară, la fel ca
Dieta federală sau Consiliul federal, formarea unei comisii mixte alcătuită din
membri ai Dietei federale şi ai Consiliului federal, care are misiunea de a
pregăti un text de compromis. Adoptarea acestui text necesită votarea, cu
majoritate simplă, atât de către Dietă federală, cât şi de către Consiliul
federal. În caz contrar proiectul nu se adoptă.
În cazul procedurii legislative ordinare, dacă intervine un dezacord
între Consiliul federal şi Dieta federală, numai Consiliul federal poate cere
formarea comisiei mixte pentru elaborarea textului de compromis. După ce
Dieta federală s-a pronunţat asupra propunerilor Comisiei mixte, Consiliul
federal poate ridica o obiecţiune, cu majoritate absolută sau cu majoritate
calificată de 2/3. Dieta federală nu poate trece peste această obiecţiune
decât printr-o rezoluţie adoptată cu aceeaşi majoritate.
Rezultă că, în ambele situaţii prezentate, guvernele landurilor au
puterea de a interveni într-o manieră eficace în procesul legislativ, prin
intermediul Consiliului federal.
În ceea ce priveşte Guvernul federal, acesta poate interveni în
procesul legislativ prin solicitarea de către Cancelar a unui vot de încredere
pentru guvern, pentru un proiect de lege, în faţa Dietei federale. Dacă Dieta
refuză acordarea votului de încredere, ea poate fi dizolvată. Atunci când
Dieta federală a refuzat să acorde Guvernului federal votul de încredere
solicitat de Cancelar, dar nu a fost dizolvată de Preşedintele federaţiei, rolul
Consiliului federal devine predominant. În acest caz, Preşedintele federaţiei
poate, la cererea Cancelarului şi cu acordul Consiliului federal, să declare
starea de necesitate legislativă, în legătură cu proiectul de lege pe care
Guvernul federal îl califică drept urgent. În aceste condiţii, este suficient ca
proiectul să fie adoptat numai de Consiliul federal, dacă Dieta federală îi
opune un nou refuz.
Parlamentul federal poate delega Guvernului federal, unui ministru
federal sau Guvernelor landurilor, dreptul de a stabili anumite măsuri prin
ordonanţe, printr-o lege de abilitare, care va preciza raţiunea şi întinderea
puterilor delegate. Cea mai mare parte a acestor ordonanţe trebuie să obţină
acordul Consiliului federal.
Se observă că, atât repartizarea competenţei între Federaţie şi
landuri, cât şi procedura legislativă obligă Guvernul federal la o conlucrare
permanentă cu Guvernele landurilor. Rezultă că, mecanismul legislativ
german obligă administraţia federală să coopereze cu administraţia
landurilor, în faza de pregătire a proiectelor legilor federale. Această
cooperare explică buna funcţionare a sistemului legislativ german, atât de
complex.

SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE 43


ORGANIZAREA ŞI FUNCTIONAREA PARLAMENTELOR STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ

3.6. Aspecte privind organizarea şi funcţionarea bicameralismului


în România, comparativ cu celelalte state din Uniunea Europeană
Potrivit Constituţiei din 1991, revizuită în 2003, în România
funcţionează un bicameralism funcţional, considerat egalitar. Parlamentul
României este format din Camera Deputaţilor şi Senat. Atât deputaţii, cât şi
senatorii sunt aleşi prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat.
Alegerea deputaţilor şi senatorilor utilizează judeţul ca circumscripţie
electorală şi un sistem mixt de votare, o combinaţie între votul uninominal şi
reprezentarea proporţională, discutabil 1 . Norma de reprezentare este de un
deputat la 70.000 de locuitori şi un senator la 160.000 de locuitori. Raportat
la populaţia României din anul 2008, inclusiv diaspora, rezultă 316 deputaţi şi
137 senatori. La alegerile din 2008, au mai obţinut câte un mandat de
deputat 18 organizaţii ale cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale legal
constituite, potrivit art.62 alin.2 din Constituţie, astfel încât, actualul
Parlament numără 471 de membri, din care 334 deputaţi şi 137 senatori.
Durata legislaturii este de 4 ani pentru ambele Camere.
Înainte de revizuirea Constituţiei, puterea legislativă a celor două
Camere era identică. În prezent, art.75 din Constituţia revizuită consacră
bicameralismul funcţional. Aceasta înseamnă că cele două camere ale
parlamentului au alternativ funcţia de cameră de reflecţie sau cameră de
decizie, în funcţie de materia reglementării. Această formulă de
bicameralism se consideră egalitară, deoarece ambele camere au atribuţii de
decizie comparabile.
Competenţa Parlamentului nu este limitată decât de câteva prevederi
constituţionale, dintre care menţionăm respectarea drepturilor omului şi
pluralismul politic. Respectarea de către Parlament a Constituţiei este
garantată printr-un control de constituţionalitate eficient, exercitat de Curtea
Constituţională, atât preventiv, cât şi pe calea excepţiei de
neconstituţionalitate.
Guvernul nu are nici un mijloc pentru a determina adoptarea
proiectelor sale legislative sau pentru a împiedica amendamentele, cu
excepţia angajării răspunderii în faţa Camerei Deputaţilor şi Senatului reunite
în şedinţă comună. Acest procedeu a fost utilizat în premieră de Guvernul
Radu Vasile, pentru adoptarea Legii privind statutul funcţionarilor publici, în
noiembrie 1999.
Un fenomen caracteristic României este utilizarea frecventă a
delegării legislative. Aceasta funcţionează, ca regulă, pe baza legilor de
abilitare adoptate de Parlament, în temeiul cărora Guvernul emite ordonanţe
în domenii care nu fac obiectul legii organice. Constituţia, prin art.115 alin.4,5
şi 6 conferă însă Guvernului puterea de a emite ordonaţe de urgenţă (
prescurtat O.U.) fără nici o abilitare din partea Parlamentului, dar numai în
situaţii extraordinare.
Practica guvernamentală, de după 1996, evidenţează utilizarea
excesivă a ordonanţelor de urgenţă, ceea ce este cel puţin discutabil sub
aspectul constituţionalităţii. Exemplificativ, arătăm că în anul 1997 au fost

1
Este greu de susţinut egalitatea votului şi capacitatea de a reflecta fidel voinţa electoratului
pentru un sistem în care Lucian Băluţ, candidat din partea PSD+PC în judeţul Constanţa, nu
a obţinut mandatul de deputat, cu toate că a avut 49,6% din voturile exprimate în colegiu, iar
Iosif Koto, candidat din partea UDMR în circumscripţia Africa-Orient, a obţinut mandatul de
deputat cu 2% din voturile exprimate în colegiu. (Sursa: ziarul Adevărul din 4 decembrie
2008.)
44 SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE
ORGANIZAREA ŞI FUNCTIONAREA PARLAMENTELOR STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
emise 93 O.U., în anul 1998 au fost emise 72 O.U., în anul 1999 au fost
emise 219 O.U., în anul 2000 au fost emise 300 O.U., în anul 2001 au fost
emise 195 O.U., iar în anul 2002 au fost emise 209 O.U. Este interesant de
remarcat că practica utilizării excesive a ordonanţelor de urgenţă s-a
menţinut, cu toate că în perioada 1997-2002 s-au succedat patru guverne.
Parlamentul României adoptă legi constituţionale, legi organice şi legi
ordinare. Iniţiativa legislativă aparţine Guvernului, senatorilor, deputaţilor,
precum şi unui număr de cel puţin 100.000 de cetăţeni.
În cazul revizuirii Constituţiei, iniţiativa aparţine Preşedintelui
României, la propunerea Guvernului, a unui număr de o pătrime din totalul
deputaţilor sau senatorilor sau a unui număr de cel puţin 500.000 de cetăţeni.
Legile, care pot fi dezbătute în procedură ordinară sau în procedură de
urgenţă, trebuiau adoptate în aceeaşi formă de ambele Camere, înainte de
revizuirea Constituţiei. În prezent, ultimul cuvânt îl are camera de decizie.
Legile ordinare se adoptă cu majoritate simplă, cele organice cu
majoritate absolută, iar legile constituţionale (de revizuire a Constituţiei) cu
majoritate calificată de 2/3, de către fiecare Cameră. În caz de divergenţă,
dacă prin procedura de mediere nu se ajunge la un acord, Camera
Deputaţilor şi Senatul, în şedinţă comună, hotărăsc cu majoritate calificată de
2/3.
În cazul legii constituţionale, revizuirea Constituţiei devine efectivă
numai după aprobarea prin referendum.
Procedura legislativă, începută în cadrul unei legislaturi şi
neterminată, continuă în legislatura următoare.
Înainte de promulgare, Preşedintele României are dreptul să returneze
o lege la Parlament, o singură dată, pentru o nouă dezbatere sau să
declanşeze controlul prealabil de constituţionalitate.

TESTE DE AUTOEVALUARE

1. Raţionalizarea parlamentarismului semnifică :


a. întărirea prerogativelor Parlamentului în raporturile cu Guvernul ;
b. întărirea prerogativelor Guvernului în raporturile cu Parlamentul ;
c. înlăturarea controlului parlamentar asupra Guvernului;
d. limitarea cheltuielilor parlamentului.

2. Au parlamente unicamerale statele din următoarea grupare :


a. Danemarca, Grecia, Luxemburg şi Portugalia ;
b. Belgia, Danemarca, Grecia şi Luxemburg ;
c. Danemarca, Grecia, Irlanda, Luxemburg şi Portugalia.

3. În cazul bicameralismului inegalitar :


a. camera inferioară are puteri restrânse faţă de camera superioară ;
b. camera superioară şi camera inferioară au, în esenţă, competenţe
identice ;
c. camera superioară are puteri restrânse faţă de camera inferioară;
d. divergenţele dintre cele două camere, în cadrul procesului legislativ,
se tranşează de şeful statului.

SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE 45


ORGANIZAREA ŞI FUNCTIONAREA PARLAMENTELOR STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ

4. În Grecia, dizolvarea Camerei Deputaţilor nu este facultativă, atunci când:


a. Parlamentul nu reuşeşte să aleagă noul Preşedinte al Republicii;
b. două guverne succesive au demisionat;
c. Parlamentul a refuzat învestitura pentru două guverne.
d. compoziţia Parlamentului nu permite o guvernare stabilă.

5. Foştii preşedinţi ai republicii sunt membrii ai parlamentului în :


a. Grecia ;
b. Germania ;
c. Italia ;
d. Franţa.

6. Durata mandatului de senator, în Franţa, este de :


a. 3 ani ;
b. 5 ani ;
c. 7 ani ;
d. 9 ani.

7. Durata legislaturii în Marea Britanie este determinată de :


a. durata mandatului Camerei Comunelor ;
b. durata mandatului Camerei Lorzilor ;
c. opţiunea Reginei;
d. Constituţia de la 1215.

8. Bundesrat-ul este alcătuit din:


a. deputaţi aleşi prin sufragiu universal direct;
b. senatori aleşi de parlamentele landurilor;
c. membri ai guvernelor landurilor numiţi de aceste guverne;
d. membri aleşi de Convenţia federală.

9. Potrivit Constituţiei din 1991, în România funcţionează un Parlament:


a. unicameral;
b. bicameral inegalitar;
c. bicameral egalitar.

46 SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE


ORGANIZAREA ŞI FUNCŢIONAREA GUVERNELOR STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ

CAPITOLUL 4. ORGANIZAREA ŞI FUNCŢIONAREA


GUVERNELOR STATELOR DIN UNIUNEA
EUROPEANĂ
Organizarea sarcinilor de învăţare:

4.1. Aspecte generale


4.2. Organizarea şi funcţionarea Guvernului în Franţa
4.2.1. Formarea şi stabilitatea Guvernului
4.2.2. Structura şi funcţionarea Guvernului

4.3. Organizarea şi funcţionarea Guvernului în Germania


4.3.1. Formarea şi stabilitatea Guvernului
4.3.2. Structura şi funcţionarea Guvernului

4.4. Organizarea şi funcţionarea Guvernului în Italia


4.4.1. Formarea şi stabilitatea Guvernului
4.4.2. Structura şi funcţionarea Guvernului

4.5. Organizarea şi funcţionarea Guvernului în Marea


Britanie
4.5.1. Formarea şi stabilitatea Guvernului
4.5.2. Structura şi funcţionarea Guvernului

4.6. Organizarea şi funcţionarea Guvernului în Spania


4.6.1. Formarea şi stabilitatea Guvernului
4.6.2. Structura şi funcţionarea Guvernului

4.7. Aspecte privind organizarea şi funcţionarea


Guvernului Româneai, comparativ cu guvernele
celorlalte state comunitarre
4.2.1. Formarea şi stabilitatea Guvernului
4.2.2. Structura şi funcţionarea Guvernului

OBIECTIVE
Studierea acestui capitol asigură:
• cunoaşterea modului de formare, aprecierea stabilităţii,
cunoaşterea structurii şi funcţionării guvernului în 5 ţări importante din
Uniunea Europeană, şi anume: Franţa, Germania, Italia, Marea
Britanie şi Spania;
• cunoaşterea caracteristicilor Guvernului României, în raport cu
guvernele celorlalte ţări din Uniunea Europeană.

SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE 47


ORGANIZAREA ŞI FUNCŢIONAREA GUVERNELOR STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ

4.1. Aspecte generale

Caracterul, mai mult sau mai puţin, parlamentar al statelor comunitare


determină o similitudine a organizării şi funcţionării guvernelor. Există însă şi
o serie de particularităţi semnificative ale fiecărui guvern, dintre care cele mai
importante sunt cele ce privesc formarea, stabilitatea, structura şi
funcţionarea guvernelor.
Stabilitatea guvernamentală, care influenţează atât acţiunea
administrativă, cât şi vârfurile ierarhiei administraţiei centrale, este
condiţionată de numeroşi factori, printre care se evidenţiază sistemul
partidelor politice şi obiceiurile care se practică la constituirea guvernelor.
Aprecierea stabilităţii guvernamentale şi influenţa ei asupra
administraţiei necesită o analiză minuţioasă, de la caz la caz, deoarece
schimbarea frecventă a guvernelor poate coexista cu longevitatea unor
miniştri 1 .
În ceea ce priveşte formarea şi funcţionarea guvernelor, sunt trei
aspecte 2 care prezintă un interes deosebit :
• gradul de libertate privind modificarea structurii guvernamentale,
care influenţează stabilitatea administraţiei şi capacitatea ei de
adaptare ;
• poziţia şefului guvernului, care poate fi de primus inter pares sau de
adevărat conducător al politicii guvernamentale ;
• modul de funcţionare a echipei guvernamentale, care condiţionează
modalităţile de coordonare interministerială şi rezultatele acţiunii
guvernului.
Atragem atenţia asupra diversităţii semnificaţiilor pe care le pot avea
denumirile utilizate pentru desemnarea funcţiilor guvernamentale, diversitate
care poate crea confuzii (Ex. diferitele semnificaţii ale denumirilor "ministru
de stat " şi "secretar de stat", de la ţară la ţară).
În continuare, vom prezenta formarea, stabilitatea, structura şi
funcţionarea guvernului în 5 ţări importante ale Uniunii Europene, şi anume :
Franţa, Germania, Italia, Marea Britanie şi Spania.

4.2. Organizarea şi funcţionarea Guvernului în Franţa

4.2.1.Formarea şi stabilitatea Guvernului 3


Potrivit Constituţiei celei de-a V-a Republici, şeful guvernului francez,
Primul-ministru, este desemnat şi numit de Preşedintele Republicii, fără nici o
restricţie.
Desemnarea Primului-ministru este condiţionată doar de existenţa sau
inexistenţa unei majorităţi favorabile Preşedintelui Republicii în Adunarea
Naţională.
În 1986, când opoziţia a câştigat alegerile, Preşedintele Mitterand a
desemnat ca Prim-ministru pe şeful celui mai important partid al coaliţiei
majoritare, fără a fi însă obligat să facă această opţiune.
Angajarea răspunderii Guvernului, cu ocazia constituirii sale, în faţa
Adunării Naţionale, are un caracter facultativ întrucât, din punct de vedere

1
J.ZILLER, op.cit. p.122.
2
Ibidem, p.132.
3
J.ZILLER, op.cit. pp. 126,127.
48 SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE
ORGANIZAREA ŞI FUNCŢIONAREA GUVERNELOR STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
constituţional, învestitura sa este efectivă odată cu numirea de către
Preşedintele Republicii. Singura armă împotriva Guvernului, la dispoziţia
opoziţiei parlamentare, este iniţierea unei moţiuni de cenzură care trebuie
aprobată cu majoritate absolută. Astfel, un Prim-ministru poate guverna atâta
timp cât majoritatea absolută a Adunării Naţionale nu este împotriva sa.
Numirea membrilor Guvernului se face de Preşedintele Republicii la
propunerea Primului-ministru. Aceasta înseamnă că este necesar un acord
între cei doi factori de putere pentru nominalizarea portofoliilor ministeriale.
În Franţa, funcţia guvernamentală este incompatibilă cu cea
parlamentară. De aceea, în cazul unui parlamentar cooptat în Guvern, acesta
va fi înlocuit de un supleant în Parlament, ceea ce înseamnă că, o dată
făcută opţiunea pentru funcţia guvernamentală, revenirea în Parlament nu
mai este posibilă, decât cu ocazia unor noi alegeri.
Durata de viaţă a guvernelor depinde, în primul rând, de voinţa
Preşedintelui Republicii. Cu toate că textul Constituţiei nu prevede o
responsabilitate a Guvernului în faţa şefului statului, obiceiul face ca Primul-
ministru să prezinte demisia Guvernului său, de îndată ce Preşedintele
Republicii i-o cere. Nu există reguli privind situaţiile care pot conduce la
demisia guvernului, ca urmare a cererii şefului statului.
Dacă împotriva Primului-ministru a fost adoptată o moţiune de cenzură
sau dacă i-a fost respins un vot de încredere de către Parlament, el este
obligat să prezinte demisia Guvernului său. Preşedintele Republicii poate
refuza această demisie, dar numai dacă dizolvă Adunarea Naţională, şi doar
pe timpul necesar organizării de noi alegeri. În acest interval, Guvernul nu
poate adopta decizii decât pentru rezolvarea problemelor curente.
Constituţia nu o impune, dar "cutuma republicană" cere ca Guvernul în
exerciţiu să demisioneze după terminarea alegerilor pentru Adunarea
Naţională.
Mecanismele constituţionale actuale cu caracter "prezidenţialist",
precum şi evoluţia sistemului de partide politice au permis o stabilitate
guvernamentală neîntâlnită în timpul celei de-a III-a şi a celei de-a IV-a
Republici. Frecventele remanieri ministeriale, făcute la iniţiativa Primului-
ministru sau a Preşedintelui Republicii, determină o instabilitate accentuată a
anumitor portofolii ministeriale astfel încât, stabilitatea guvernării, în
ansamblul său, este dificil de apreciat.

4.2.2. Structura şi funcţionarea Guvernului 1


Dispoziţiile Constituţiei celei de-a V-a Republici prevăd că Primul-
ministru conduce acţiunea Guvernului şi că actele sale trebuie
contrasemnate, după caz, de către miniştrii care urmează să le aducă la
îndeplinire. Prin aceste prevederi constituţionale este consacrată poziţia de
superior ierarhic a Primului-ministru, faţă de ceilalţi membri ai Guvernului. În
realitate însă, superioritatea Primului-ministru este întărită sau contracarată,
atât de relaţiile pe care acesta le are cu Preşedintele Republicii, cât şi de
relaţiile dintre Preşedintele Republicii şi ceilalţi membri ai Guvernului.
Guvernul este format din Primul-ministru, din miniştri şi din secretari
de stat. Aceştia din urmă nu participă la şedinţele Consiliului de Ministri 2 ,
decât în cazul dezbaterii unor probleme ce ţin de competenţa lor. S-a stabilit,
ca obicei, numirea unor miniştri delegaţi care, ca şi secretarii de stat, sunt
plasaţi în subordinea unui ministru, dar care au dreptul să participe la
şedinţele Consiliului de Miniştri.

1
J.ZILLER, op.cit., pp. 135,136.
2
Consiliul de Miniştri este forma de lucru a Guvernului.
SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE 49
ORGANIZAREA ŞI FUNCŢIONAREA GUVERNELOR STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
Se utilizează şi titlul de ”ministru de stat”, care se acordă unora dintre
miniştri, la aprecierea Primului ministru şi a Preşedintelui Republicii, dar
acest titlu nu are decât un caracter onorific.
Suplinirea Primului-ministru, în caz de absenţă, se face de unul dintre
miniştri, după o ordine stabilită, cu ocazia formării Guvernului sau a unei
remanieri ministeriale, de Primul-ministru împreună cu Preşedintele
Republicii. Conform tradiţiei, imediat după Primul-ministru urmează ministrul
justiţiei, dar nimic nu împiedică abaterea de la această tradiţie, cum de fapt,
s-a şi întâmplat.
Numărul ministerelor şi atribuţiile fiecărui membru al Guvernului
variază frecvent, chiar şi cu ocazia remanierilor ministeriale. Stabilirea
acestora intră în competenţa Guvernului. Fiind vorba de decizii care se iau în
Consiliul de Miniştri, care este prezidat de Preşedintele Republicii, este
necesară semnătura, şi deci acordul, acestuia.
Potrivit unei tradiţii de pe vremea celei de-a III-a Republici, Consiliul
de Miniştri se întruneşte în fiecare miercuri dimineaţa, sub preşedinţia
Preşedintelui Republicii, care stabileşte ordinea de zi, împreună cu
Secretarul General al Guvernului, la Palatul Elysée (sediul preşedinţiei), nu la
sediul Primului ministru (Hôtel Matignon). Toate deciziile care se iau în
Consiliul de miniştri trebuie semnate de Preşedintele Republicii, ceea ce
implică acordul acestuia.
Deciziile Consiliului de Miniştri se iau prin consens, la propunerea
Preşedintelui Republicii. Acesta poate decide singur, în cazul unor decizii de
gravitate excepţională, după ce a cerut avizul membrilor Consiliului.

4.3 Organizarea şi funcţionarea Guvernului în Germania

4.3.1. Formarea şi stabilitatea Guvernului 1


Formarea Guvernului federal depinde de alegerea Cancelarului
(denumirea dată în Germania şefului de guvern) .
Există obiceiul ca, înainte cu câteva luni de alegerile pentru Dieta
federală, care pun capăt mandatului Guvernului în funcţiune, partidele sau
coaliţiile de partide să-şi desemneze candidatul la funcţia de Cancelar.
După alegerea Dietei federale, aceasta procedează la alegerea
Cancelarului, la propunerea Preşedintelui federaţiei.
Formarea Guvernului, după alegerea Cancelarului, face obiectul
negocierilor între partide care stabilesc în amănunt programul politic şi
componenţa Guvernului.
Membrii Guvernului se numesc şi se revocă de Dieta federală, la
propunerea Cancelarului.
Nu există incompatibilitate între funcţia guvernamentală şi cea
parlamentară, de regulă, membrii Guvernului fiind şi membri ai Dietei
federale. Funcţia guvernamentală este însă incompatibilă cu cea de membru
în Guvernele sau în Parlamentele landurilor, ceea ce implică şi
incompatibilitatea cu funcţia de membru al Consiliului federal.
Guvernele germane se menţin, de regulă, un întreg mandat de 4 ani,
astfel încât Germania este considerată ţara cu cea mai mare stabilitate
guvernamentală din Uniunea Europeană.
Legea fundamentală prevede un mecanism perfecţionat de angajare a
răspunderii guvernamentale, şi anume moţiunea de cenzură constructivă.

1
J. ZILLER, op.cit., pp.124,125.
50 SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE
ORGANIZAREA ŞI FUNCŢIONAREA GUVERNELOR STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
Acest mecanism permite Dietei federale eliberarea din funcţie a Cancelarului,
concomitent cu alegerea unui nou Cancelar.
Cancelarul, la rândul său, are posibilitatea să determine dizolvarea
Dietei federale, de către Preşedintele federaţiei, prin solicitarea unui vot de
încredere. Ambele procedee intervin ca urmare a modificării coaliţiilor politice
şi au ca scop asigurarea unei majorităţi parlamentare favorabile Cancelarului.

4.3.2. Structura şi funcţionarea Guvernului 1


Legea fundamentală a Republicii Federale Germania precizează că
Guvernul federal este compus din Cancelarul federal şi din miniştri federali.
De asemenea, precizează atribuţiile Cancelarului, care se exercită prin
emiterea de directive. În baza acestei competenţe, Cancelarul determină
liniile directoare ale politicii guvernamentale, însă fiecare ministru beneficiază
de autonomie în conducerea ministerului său. În caz de divergenţă între
miniştri, problema se tranşează în Guvern.
Cancelarul coordonează acţiunea guvernamentală, conform unui
Regulament interior care se adoptă de Guvern şi se aprobă de Preşedintele
federaţiei. De asemenea, Cancelarul reprezintă Guvernul în faţa şefului
statului, a Parlamentului şi a opiniei publice.
S-a format obiceiul numirii unui Vice-cancelar, dintre personalităţile
proeminente ale partidului liberal, dacă acesta face parte din coaliţie. Vice-
cancelarul suplineşte Cancelarul, în caz de absenţă.
Ca regulă, şeful de guvern (Cancelarul) nu conduce nici un minister,
chiar şi Cancelaria federală având propriul ei ministru.
Începând cu anul 1967, se pot numi şi "secretari de stat parlamentari".
Aceştia trebuie să fie membri ai Dietei federale, au rang de adjuncţi ai
miniştrilor şi nu participă la şedinţele Guvernului.
În tradiţia germană, titlul de "secretar de stat", fără altă precizare,
desemnează funcţionarul aflat în vârful ierarhiei administrative a ministerului
din care face parte.
Numărul miniştrilor federali variază foarte puţin de la un Guvern la
altul, întrucât el este fixat prin Regulamentul intern al Guvernului, care se
modifică rar.
Sediul Guvernului federal a fost stabilit la Bonn, în anul 1949, de
cancelarul K. Adenauer. Prin votul din 20 iunie 1991, Dieta federală a hotărât
transferarea Cancelariei şi a Guvernului federal la Berlin, mutarea efectivă
având loc la sfârşitul lunii august 1999.
Cancelarul şi miniştrii federali se întrunesc săptămânal în "sesiunea
Cabinetului" sub preşedinţia Cancelarului. Deciziile se iau, de regulă, prin
consens, la propunerea Cancelarului, însă se poate proceda şi la vot.

4.4. Organizarea şi funcţionarea Guvernului 2 în Italia

4.4.1. Formarea şi stabilitatea Guvernului 3


Şeful Guvernului italian, denumit Preşedintele Consiliului de Miniştri,
este numit de Preşedintele Republicii. Acesta are un rol important în
desemnarea şefului de guvern, datorită diviziunii interne a partidelor politice

1
J. ZILLER, op.cit., pp.133,134.
2
Guvernul italian poartă denumirea Consiliu de Miniştri. Vom utiliza totuşi şi termenul
Guvern, pentru simplificarea exprimării.
3
J. ZILLER, op.cit., pp.128,129.
SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE 51
ORGANIZAREA ŞI FUNCŢIONAREA GUVERNELOR STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
şi datorită faptului că negocierile în vederea stabilirii unei coaliţii
guvernamentale au loc după alegeri.
După consultarea preşedinţilor camerelor şi ai grupurilor
parlamentare, Preşedintele Republicii desemnează o personalitate
însărcinată cu o misiune exploratorie, care se poate transforma într-o
misiune de pre-formare a Guvernului. Imediat ce există suficiente şanse de
succes, Preşedintele Republicii numeşte un responsabil cu formarea
Guvernului, care trebuie să-şi asume funcţia de Preşedinte al Consiliului
Miniştri şi să propună lista Guvernului său.
Înainte de a începe să funcţioneze, Guvernul astfel format trebuie să
obţină votul de încredere al celor două Camere ale Parlamentului. Se
întâmplă ca, datorită fragilităţii coaliţiei politice, Guvernul să nu obţină votul
de învestitură, uneori numai într-una din Camere. În acest caz, tot procesul
de formare a Guvernului trebuie reluat.
Nu există incompatibilitate între funcţia guvernamentală şi cea
parlamentară, practic membrii Guvernului fiind, în totalitate, senatori sau
deputaţi.
Mandatul Guvernului ia sfârşit odată cu demisia prezentată de
Preşedintele Consiliului de Miniştri, Preşedintelui Republicii. Acesta o poate
însă refuza. Demisia este obligatorie în cazul pierderii încrederii uneia dintre
Camere. În practică, cele mai multe Guverne demisionează din cauza
crizelor interne ale partidelor, fără a mai aştepta votul de neîncredere al
Camerelor.
Sistemul politic italian, extrem de divizat, inclusiv în interiorul
partidelor, a făcut ca în Italia să se manifeste instabilitate guvernamentală.
Totuşi, aceasta poate coexista cu o anumită longevitate ministerială, un
exemplu în acest sens fiind portofoliul de ministru al afacerilor externe.

4.4.2. Structura şi funcţionarea Guvernului 1


Potrivit Constituţiei italiene, Guvernul se compune din Preşedintele
Consiliului şi din miniştri, care formează împreună Consiliul de Miniştri. De
asemenea, Constituţia prevede că organizarea Preşedinţiei Consiliului de
Miniştri, numărul, atribuţiile şi organizarea ministerelor se stabilesc prin lege.
În realitate, prin lege se stabilesc doar numărul şi atribuţiile ministerelor.
În practica guvernamentală italiană se întâlnesc numeroşi miniştri fără
portofoliu, care fac parte din Guvern. Aceştia nu conduc ministere, ci
îndeplinesc anumite misiuni bine determinate. Mai există şi subsecretarii de
stat, care sunt adjuncţi ai miniştrilor, având rolul de a-i ajuta la conducerea
ministerului respectiv. Subsecretarii de stat nu fac parte din Consiliul de
Miniştri.
Şedinţele Consiliului de Miniştri au loc periodic, sub conducerea
Preşedintelui Consiliului, la sediul acestuia. Deciziile se iau fie prin consens,
fie prin vot.

4.5. Organizarea şi funcţionarea Guvernului în Marea Britanie

4.5.1. Formarea şi stabilitatea Guvernului 2


Cu toate că Guvernul, Cabinetul şi Primul-ministru se numesc, din
punct de vedere formal-juridic, de Coroană, numirea Primului-ministru este
strict condiţionată, deoarece o convenţie constituţională, formată în sec.al

1
Ibidem, p.137.
2
J. ZILLER,op.cit., pp.131, 132.
52 SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE
ORGANIZAREA ŞI FUNCŢIONAREA GUVERNELOR STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
XIX-lea, obligă Regina să numească în funcţia de Prim-ministru pe liderul
partidului majoritar în Camera Comunelor. Din acest motiv, se consideră că
Primul-ministru este ales prin sufragiu universal indirect, întrucât în mod
normal, fiecare partid abordează alegerile cu liderul desemnat pentru a fi
Prim-ministru, în caz de victorie electorală.
Desemnarea celorlalţi membri ai Cabinetului şi ai Guvernului se face
de Primul-ministru din rândul partidului său, marja sa de manevră depinzând
doar de soliditatea poziţiei sale în partid. Toţi membrii Guvernului sunt şi
membri ai Camerei comunelor sau într-un număr restrâns, ai Camerei
Lorzilor. Convenţiile constituţionale obligă Primul-ministru să fie membru în
Camera comunelor.
În afara cazurilor excepţionale cum ar fi demisia sau decesul primului-
ministru sau moţiunea de cenzură contra Guvernului, durata Guvernului este
egală cu cea a legislaturii. Durata legislaturii este la dispoziţia Primului-
ministru, dar mandatul Camerei Comunelor nu poate depăşi 5 ani. Primul-
ministru poate oricând să ceară dizolvarea Parlamentului, punând astfel
capăt legislaturii, pentru a profita de conjunctura pe care o consideră
favorabilă din punct de vedere electoral. Aşa se face că durata medie a
legislaturilor este de 4 ani.
Primul-ministru poate modifica oricând componenţa Guvernului său. În
mod obişnuit, remanierile guvernamentale au loc în fiecare an, după vacanţa
de vară.

4.5.2. Structura şi funcţionarea Guvernului 1


Structura Guvernului britanic face obiectul mai multor convenţii
constituţionale. Organizarea internă a Guvernului aparţine prerogativelor
regale.
Termenul ”Guvern” are în Anglia trei accepţiuni:
1. Majoritatea guvernamentală;
2. Administraţia de stat;
3. Ansamblul compus din cca.100 de persoane, care cuprinde :
I. Miniştri departamentali (sunt cei care conduc un minister) care
poartă denumirea de secretari de stat, pentru ministerele cele mai vechi, şi
miniştri, în cazul ministerelor mai recente. Miniştrii departamentali sunt, de
obicei, şi membri ai Cabinetului. Ei îşi conduc ministerele cu ajutorul
miniştrilor de stat, care le sunt adjuncţi, şi cu ajutorul subsecretarilor de stat
parlamentari care asigură legătura cu Camerele Parlamentului, aceştia
făcând parte, de asemenea, din Guvern;
II. Miniştri non-departamentali (fără portofoliu) care ocupă în mod
tradiţional anumite funcţii, adesea onorifice ;
III. Membrii grupului de parlamentari însărcinaţi cu organizarea votului
în Parlament ;
IV. Consilierii juridici ai Guvernului.
Miniştrii care fac parte din Cabinet, miniştrii de stat, consilierii juridici ai
Guvernului şi principalii parlamentari însărcinaţi cu organizarea votului în
Parlament sunt desemnaţi cu apelativul de miniştri seniori, iar ceilalţi cu
apelativul de miniştri juniori.
Numirea tuturor miniştrilor este decisă de Primul-ministru. De
asemenea, Primul-ministru stabileşte şi componenţa Cabinetului, care este
adevăratul organ de decizie guvernamentală, şi care cuprinde miniştrii cei
mai importanţi. Anumiţi membri ai Guvernului intră însă, din oficiu, în
componenţa Cabinetului. Enumerăm exemplificativ : lordul cancelar, ministrul
1
Ibidem, pp.138, 139.
SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE 53
ORGANIZAREA ŞI FUNCŢIONAREA GUVERNELOR STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
de finanţe, secretarii de stat de la ministerul afacerilor externe, de la
ministerul de interne şi de la ministerul apărării.
Libertatea de alegere a Primului-ministru, în ceea ce priveşte membrii
Guvernului şi ai Cabinetului, inclusiv remanierea acestora, nu este limitată
decât de propriul partid. Se poate întâmpla ca primul-ministru să-şi rezerve şi
conducerea unui minister (Ex. M.Thatcher - Ministerul Funcţiei Publice).
Cabinetul se întruneşte din iniţiativa Primului-ministru care stabileşte şi
ordinea de zi. Deciziile se iau prin consens, care se obţine datorită
ascendentului Primului-ministru asupra celorlalţi miniştri, dezacordul unui
ministru putâdu-se manifesta doar prin demisia acestuia.

4.6. Organizarea şi funcţionarea Guvernului în Spania

4.6.1. Formarea şi stabilitatea Guvernului 1


Spre deosebire de tradiţia celorlalte monarhii parlamentare, în Spania,
potrivit Constituţiei din 1978, şeful guvernului, care poartă denumirea de
Preşedinte al Guvernului, nu este stabilit de Rege.
Desemnarea candidatului pentru funcţia de Preşedinte al Guvernului
se face printr-un acord între Rege şi Preşedintele Congresului Deputaţilor.
Candidatul astfel desemnat trebuie să obţină votul de încredere al
Congresului, cu majoritate absolută. Dacă majoritatea absolută nu a fost
realizată, după un termen de gândire de 48 de ore, este suficientă
majoritatea simplă. Abia după îndeplinirea acestei proceduri, Preşedintele
Guvernului este considerat numit şi poate trece la formarea Guvernului.
Ceilalţi membri ai Guvernului sunt numiţi şi demişi de Rege la
propunerea Preşedintelui Guvernului, iar secretarii de stat sunt numiţi de
Preşedintele Guvernului. Remanierile guvernamentale sunt la latitudinea
Preşedintelui Guvernului.
Menţionăm că numai primul Preşedinte al Guvernului, de după 1978,
Adolfo Suarez, a fost stabilit şi numit în fapt de către Rege, având în vedere
perioada de tranziţie către democraţie. Ceilalţi au fost numiţi ca urmare a
negocierilor politice.
Nu există incompatibilitate între funcţia guvernamentală şi cea
parlamentară.
Mandatul Guvernului ia sfârşit în următoarele cazuri :
• noi alegeri (cazul obişnuit) ;
• demisia Preşedintelui Guvernului;
• adoptarea de către Congresul Deputaţilor a unei moţiuni de cenzură
constructivă (după modelul german), însoţită de alegerea altui
Preşedinte al Guvernului ;
• neacordarea unui vot de încredere cerut de Preşedintele
Guvernului, situaţie în care Constituţia spaniolă exclude dizolvarea
Parlamentului.
Stabilitatea guvernamentală spaniolă este datorată mai mult existenţei
unui partid de guvernământ majoritar, decât mecanismelor de raţionalizare a
parlamentarismului.

4.6.2. Structura şi funcţionarea Guvernului 2


Relativ la structura guvernamentală, Constituţia spaniolă prevede doar
că, Guvernul se compune din Preşedintele Guvernului, din vicepreşedinte,
din miniştri şi din alţi membri prevăzuţi de lege.
1
J. ZILLER, op.cit., pp.125,126.
2
J.ZILLER, op.cit., p.135.
54 SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE
ORGANIZAREA ŞI FUNCŢIONAREA GUVERNELOR STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
Guvernul funcţionează ca organ colegial, sub conducerea
Preşedintelui său, care îl şi reprezintă în faţa şefului statului, a Parlamentului
şi a opiniei publice. Vicepreşedintele Guvernului asigură suplinirea şi
interimatul Preşedintelui, în caz de deces. Fiecare ministru conduce, în
principiu, un minister, numărul acestora fiind stabilit de lege. Fac excepţie
Preşedintele şi Vicepreşedintele Guvernului, care nu conduc ministere. Se
utilizează şi funcţia de secretar de stat, care este inclusă în structura
ministerelor, în subordinea ministrului. Secretarii de stat nu fac parte din
Guvern şi nu participă la Consiliul de Miniştri.
Consiliul de Miniştri, care este forma de lucru ce reuneşte toţi membrii
Guvernului, se întruneşte săptămânal, sub conducerea Preşedintelui.
Deciziile se iau prin consens sau prin vot.

4.7. Aspecte privind organizarea şi funcţionarea Guvernului


României, comparativ cu guvernele celorlalte state comunitare

4.7.1. Formarea şi stabilitatea Guvernului


Potrivit capitolului III din Titlul III al Constituţiei din 1991,revizuită în
2003, consacrat Guvernului, cât şi prevederilor art.85 din capitolul II al Titlului
III, consacrat Preşedintelui României, învestitura Guvernului presupune :
desemnarea unui candidat pentru funcţia de Prim-ministru ; alcătuirea listei
Guvernului şi întocmirea programului de guvernare ; dezbaterea în
Parlament a programului de guvernare şi a listei Guvernului, urmată de votul
de încredere ; numirea Guvernului.
Desemnarea candidatului pentru funcţia de Prim-ministru se face de
către Preşedintele României, în urma consultărilor cu reprezentanţii partidului
care deţine majoritatea absolută în Parlament (în raport cu numărul total al
deputaţilor şi senatorilor). Dacă nici un partid nu deţine această majoritate,
consultarea se face cu reprezentanţii tuturor partidelor reprezentate în
Parlament. Dacă, în prima situaţie, problema desemnării candidatului pentru
funcţia de Prim-ministru este relativ simplă, în cea de a doua situaţie
problema se complică datorită necesităţii constituirii unei coaliţii de
guvernământ, cu toate consecinţele ce decurg de aici. 1
"Alcătuirea listei Guvernului şi a programului de guvernare sunt sarcini
exclusive ale candidatului desemnat pentru funcţia de Prim-ministru. Fireşte,
el nu poate acţiona într-o libertate deplină, fiind obligat să ţină seama atât de
programele partidelor pe care se va sprijini în acordarea votului de încredere,
cât şi de negocierile cu privire la formarea noului guvern. În cadrul acestor
negocieri se stabilesc, de regulă, nu numai principiile programului de
guvernare, ci şi persoanele care urmează să îndeplinească acest program.
Votul de încredere în Parlament are în vedere, de altfel, această concordanţă
dintre program şi persoanele apte să-l pună în practică." 2
Reamintim că, în România, nu există incompatibilitate între mandatul
parlamentar şi calitatea de membru al Guvernului.
Candidatul desemnat pentru funcţia de Prim-ministru trebuie să
solicite Parlamentului votul de încredere, într-un termen de 10 zile de la data
la care a fost desemnat. Dezbaterea programului şi a listei Guvernului se
face în şedinţa comună a Camerei deputaţilor şi Senatului, în termen de 15

1
I.VIDA, Puterea executivă şi administraţia publică, Ed. R.A."Monitorul Oficial", Bucureşti-
1994, pp.74,75.
2
Ibidem, pp.76,77.
SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE 55
ORGANIZAREA ŞI FUNCŢIONAREA GUVERNELOR STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
zile de la depunere 1 . Votul de încredere este secret (cu bile) şi necesită
majoritatea absolută. Neacordarea votului de încredere, după cel puţin două
tentative eşuate şi după expirarea unui termen de 60 de zile, dă dreptul
Preşedintelui României de a proceda la dizolvarea Parlamentului. Este, de
altfel, singura posibilitate de dizolvare a Parlamentului României.
Numirea Guvernului se face prin decret de către Preşedintele
României, în urma votului de încredere acordat de Parlament.
Durata mandatului guvernamental este de 4 ani, dar el poate înceta
înainte de termen prin adoptarea unei moţiuni de cenzură sau dacă Primul-
ministru îşi pierde calitatea de membru al Guvernului (ex. demisie, pierderea
drepturilor electorale, intervenţia unei stări de incompatibilitate,
imposibilitatea exercitării atribuţiilor mai mult de 45 zile) 2 .
După alegerile din 1992, care au inaugurat subsistemul politico-
administrativ central stabilit de Constituţia din 1991, ţara a cunoscut şase
guverne 3 :
• Guvernul Văcăroiu, care a rezistat un întreg mandat de 4 ani ;
• Guvernul Ciorbea, care a rezistat aproape un an şi 4 luni ;
• Guvernul Radu Vasile, care a rezistat aproximativ 1 an şi 8 luni ;
• Guvernul Isărescu, care a rezistat aproximativ un an;
• Guvernul Năstase, care a rezistat un întreg mandat de 4 ani, cu
toate că a fost un guvern minoritar (UDMR l-a sprijinit, dar nu a
participat la guvernare);
• Guvernul Tăriceanu, învestit în decembrie 2004, care a reuşit să
reziste până la sfârşitul mandatului, în pofida faptului că a fost un
guvern minoritar şi a advesităţii declarate dintre Preşedinte şi Primul-
ministru.
Precizăm că nici un Guvern nu şi-a încheiat încă mandatul înainte de
termen, ca urmare a adoptării unei moţiuni de cenzură. De asemenea, este
interesant de remarcat că, Guvernul Ciorbea a fost înlocuit de Guvernul
Radu Vasile iar acesta de Guvernul Isărescu, fără a avea loc o schimbare
de coaliţie guvernamentală. Atât Premierul Ciorbea, cât şi Premierul Radu
Vasile au fost înlăturaţi pentru rezolvarea unor neînţelegeri din cadrul coaliţiei
guvernamentale.
Comparând formarea Guvernului României cu formarea guvernelor
celorlalte state din Uniunea Europeană, constatăm că şi România se
încadrează în regimul, mai mult sau mai puţin parlamentar, al acestor state.
Dacă trecem în revistă modul de numire a Primului-ministru (titulatură
pe care o vom utiliza pentru desemnarea şefului de guvern, indiferent de
diversitatea denumirilor utilizate), în Uniunea Europeană întâlnim:
a) ţări în care învestitura Guvernului se face de Parlament, după
numirea Primului-ministru de către şeful statului. Este vorba de :
Belgia, Danemarca, Grecia, Italia şi Portugalia ; libertatea de
opţiune a şefului statului este însă limitată, de la ţară la ţară şi de la
caz la caz;
b) ţări precum Austria, Franţa, Luxemburg, Marea Britanie şi Olanda,
în care Primul-ministru şi Guvernul se numesc de şeful de stat, fără
a fi necesar votul de încredere al Parlamentului ; trebuie însă
menţionat că libertatea de opţiune a şefului statului variază de la
1
Art.72 din Hotărârea Parlamentului României nr.4/1992 privind Regulamentul şedinţelor
comune ale Camerei Deputaţilor şi Senatului, publicată în Monitorul Oficial al României,
partea I, nr.34/4.03.1992.
4
I.VIDA, op.cit. pp.77-81.
3
Ne raportăm la data de 15 decembrie 2008.
56 SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE
ORGANIZAREA ŞI FUNCŢIONAREA GUVERNELOR STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
ţară la ţară : dacă în Franţa această libertate este apreciabilă, în
Marea Britanie ea este practic inexistentă;
c) în fine ţări cum sunt Finlanda, Germania, Irlanda, Spania şi Suedia,
care au proceduri particulare de învestitură.
Astfel, în Finlanda 1 , Primul-ministru este ales de Parlament şi numit de
Preşedintele Republicii. Înainte de alegerea Primului-ministru, grupurile
parlamentare negociază programul de guvernare şi componenţa Guvernului.
Pe baza acestor negocieri, Preşedintele Republicii, în urma consultării
Preşedintelui Parlamentului, comunică Parlamentului numele candidatului la
funcţia de Prim-ministru. Candidatul este ales dacă obţine, prin vot deschis,
majoritatea sufragiilor parlamentarilor prezenţi. Ceilalţi miniştri se numesc de
Preşedintele Republicii, la propunerea Primului-ministru.
În Germania, Primul-ministru (Cancelarul) se alege de Dieta federală
la propunerea Preşedintelui federaţiei; Primul-ministru ales întocmeşte lista
membrilor Guvernului şi o supune spre aprobare Dietei federale.
În Irlanda, Primul-ministru este numit de Preşedintele Republicii la
propunerea Camerei Deputaţilor, apoi acesta solicită votul de încredere
asupra listei membrilor Guvernului.
În Spania, candidatul la funcţia de Prim-ministru este desemnat printr-
un acord între Rege şi Preşedintele Congresului Deputaţilor; candidatul
devine Prim-ministru după obţinerea votului de încredere al Congresului
Deputaţilor; ceilalţi membri ai Guvernului sunt numiţi de Rege la propunerea
Primului-ministru.
În Suedia 2 , Preşedintele Parlamentului, după consultarea partidelor
reprezentate în Parlament, prezintă plenului candidatul la funcţia de Prim-
ministru. Acesta este ales dacă întruneşte majoritatea voturilor membrilor
Parlamentului. După alegere, Primul-ministru prezintă Parlamentului lista
membrilor Guvernului. Guvernul se întruneşte apoi într-o şedinţă specială, la
care participă şeful statului şi Preşedintele Parlamentului, care înmânează
Primului-ministru actul de învestitură din partea Parlamentului.
Comparând situaţia celorlalte ţări comunitare cu situaţia României,
observăm că învestitura Guvernului român este asemănătoare cu cea din
primul grup de ţări comunitare prezentate, şi anume : Belgia, Danemarca,
Grecia, Italia şi Portugalia. Este însă vorba de asemănare şi nu de
identitate, deoarece Preşedintele României numeşte Primul-ministru abia
după ce acesta a obţinut votul de învestitură din partea Parlamentului, şi nu
înainte, ca în ţările menţionate. Originalitatea regimului constituţional român
constă însă în faptul că Preşedintele nu poate dizolva Parlamentul decât într-
o singură situaţie : dacă, după parcurgerea unei anumite proceduri, acesta
nu acordă votul de încredere necesar formării Guvernului.
În ceea ce priveşte responsabilitatea Guvernului, în toate ţările
studiate acesta răspunde în faţa Parlamentului, care îl poate înlătura printr-o
moţiune de cenzură. Este şi cazul României. Specifică României este însă
imposibilitatea dizolvării Parlamentului pentru rezolvarea crizelor politice,
spre deosebire de celelalte ţări din Uniunea Europeană unde această soluţie
se utilizează ( ex. Danemarca, Germania, Franţa etc.).
Referitor la remanierile guvernamentale, în România acestea intervin
pentru eliminarea unor tensiuni acumulate în guvern şi/sau în coaliţia
guvernamentală sau pentru atenuarea unor tensiuni sociale. Până în prezent,

1
Art.61 din Constituţia Finlandei, www.om.fi.
1
Constituţia Suediei, Cap.VI.Guvernul, art.2 şi 4, www.uni-wuerzburg.de.

SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE 57


ORGANIZAREA ŞI FUNCŢIONAREA GUVERNELOR STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
liderii partidelor din coaliţie au avut un cuvânt greu de spus în această
privinţă.
În sfârşit, în ceea ce priveşte compatibilitatea funcţiei guvernamentale
cu cea parlamentară, ţările din Uniunea Europeană se împart în trei
categorii :
a. ţări în care calitatea de membru al Guvernului este condiţionată de
calitatea de parlamentar, cum sunt Marea Britanie şi Irlanda ;
b. ţări în care calitatea de membru al Guvernului este incompatibilă
cu mandatul parlamentar, cum sunt Austria (membrii Guvernului nu pot face
parte din Consiliul Naţional - camera inferioară a Parlamentului - în faţa
căruia Guvernul este responsabil), Franţa, Luxemburg, Portugalia şi Suedia ;
c. ţări în care calitatea de membru al Guvernului nu este
incompatibilă cu mandatul parlamentar, cum sunt Belgia, Danemarca,
Finlanda, Grecia, Olanda, Germania, Italia şi Spania.
Sub acest aspect, România se alătură grupului format din :
Finlanda, Belgia, Danemarca, Olanda, Germania, Italia şi Spania.

4.7.2. Structura şi funcţionarea Guvernului


Referitor la structura Guvernului României, Constituţia cuprinde doar o
singură reglementare care face trimitere la lege organică : "Guvernul este
alcătuit din prim-ministru, miniştri şi alţi membri stabiliţi prin lege
organică."[art.102 (3)].
Această lege organică a apărut însă abia la 2 aprilie 2001 1 , până la
acea dată fiind în vigoare Legea nr.37/1990 pentru organizarea şi
funcţionarea Guvernului României, anterioară Constituţiei.
Potrivit Legii nr.37/1990, Guvernul este format din Primul-ministru,
miniştri de stat, miniştri şi secretari de stat. Inexistenţa unor reglementări
clare a făcut ca opiniile cu privire la structura Guvernului să fie împărţite şi,
ca atare, componenţa guvernelor să varieze în funcţie de poziţia Primului-
ministru şi/sau a coaliţiei guvernamentale faţă de această problemă. Mai
precis, au fost guverne care au avut în structură şi secretari de stat – de
exemplu Guvernul Ciorbea – şi guverne care nu au avut în structură această
funcţie, cu a fost, de exemplu, Guvernul Văcăroiu.
Confuziile privind structura guvernului au fost înlăturate prin Legea
nr.90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a
ministerelor, care prevede la art.3 :”(1) Guvernul este alcătuit din primul-
ministru şi miniştri.(2) Din Guvern pot face parte şi miniştri-delegaţi, cu
însărcinări speciale pe lângă primul-ministru, prevăzuţi în lista Guvernului
prezentată Parlamentului pentru acordarea votului de încredere.” Ca urmare
a modificării Legii nr.90/2001, prin Legea nr.23/03.03.2004 2 , s-a reintrodus
funcţia de ministru de stat, sub conducerea directă a Primului-ministru, care
are rolul de a coordona anumite ministere, pentru asigurarea realizării
programului de guvernare.
În fine, mai trebuie să menţionăm că, legea română este permisivă în
ceea ce priveşte modificarea structurii Guvernului şi remanierile
guvernamentale, ceea ce poate genera instabilitate guvernamentală.
Potrivit art.25 din Legea nr.90/2001, Guvernul se întruneşte în şedinţe,
săptămânal sau ori de câte ori este nevoie.

1
Legea nr.90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a
ministerelor, publicată în Monitorul Oficial al României, partea I-a, nr. 164/02.04.2001.
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, partea I-a, nr. 187/03.03.2004.
58 SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE
ORGANIZAREA ŞI FUNCŢIONAREA GUVERNELOR STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
Cu toate că, potrivit Constituţiei, Guvernul este o autoritate colegială,
legea organică îi conferă Primului-ministru o putere de decizie exorbitantă 1 .
De asemenea, există mai multe prevederi constituţionale care conferă
Primului-ministru o autoritate de sine stătătoare. Astfel, pe lângă alte atribuţii
proprii, Primul-ministru intră în relaţii directe cu Preşedintele, Parlamentul şi
Curtea Constituţională. Din acest motiv, el are o capacitate deosebită de a
influenţa politica statului. 2
Un aspect care prezintă interes practic evident este înlocuirea
Primului-ministru, în caz de absenţă. În România, nici Constituţia, nici legea
organică nu reglementează această problemă. În aceste condiţii, soluţia
logică ni se pare a fi ca Primul-ministru, în caz de absenţă, să îşi stabilească
un înlocuitor, dintre miniştri. Dacă însă, Primul-ministru îşi pierde calitatea de
membru al Guvernului sau este în imposibilitate de a-şi exercita atribuţiile,
Preşedintele României va desemna un alt membru al Guvernului ca Prim-
ministru interimar, până la formarea noului Guvern [ art.107 (3) din
Constituţie].
Dacă examinăm organizarea şi funcţionarea guvernelor ţărilor din
Uniunea Europeană, după criteriul reglementării constituţionale, vom distinge
mai multe situaţii :
• ţări în care Constituţia reglementează pe larg aceste aspecte, şi
menţionăm în acest sens Germania, Grecia, Irlanda, Italia şi Olanda ;
• ţări în care Constituţia reglementează la modul general organizarea
şi funcţionarea Guvernului, lăsând pe seama altor acte normative
reglementarea detaliată, şi menţionăm în acest sens Belgia, Franţa,
Luxemburg şi Spania ;
• cazul Danemarcei, unde organizarea şi funcţionarea Guvernului nu
are o reglementare constituţională ;
• cazul Marii Britanii, unde este o situaţie aparte, întrucât nu are
constituţie scrisă.
Sub acest unghi de vedere, situaţia României este similară Belgiei,
Franţei, Luxemburgului şi Spaniei.
În ceea ce priveşte componenţa Guvernului, peste tot există Prim-
ministru şi miniştri. În toate situaţiile Primul-ministru are un rol aparte, însă
puterea lui variază de la stat la stat şi de la caz la caz. Dacă toţi Prim-miniştrii
răspund în faţa Parlamentului, unii au în plus şi o răspundere faţă de şeful
statului, ceea ce le poate limita puterea.
Dintre ţările în care Primul-ministru răspunde, practic, numai în faţa
Parlamentului, menţionăm Germania şi Marea Britanie, iar dintre ţările în
care Primul-ministru este responsabil şi în faţa şefului statului, menţionăm
Belgia şi Franţa.
În România, potrivit Constituţiei, Primul-ministru răspunde doar în faţa
Parlamentului şi ca atare, el trebuie să fie figura centrală a politicii naţionale.
În unele ţări, cum sunt : Belgia, Germania, Grecia, Portugalia şi
Spania, suplinirea Primului-ministru în caz de absenţă sau interimatul funcţiei
de Prim-ministru se asigură de un vice-prim-ministru. România nu a adoptat

1
Potrivit art.13 din Legea nr.90/2001, precit., Primul-ministru conduce Guvernul, iar conform
art.27 alin.1 :”Guvernul adoptă hotărâri şi ordonanţe în prezenţa majorităţii membrilor săi.
Hotărârile şi ordonanţele se adoptă prin consens. Dacă nu se realizează consensul,
hotărăşte primul-ministru. ”. Asemenea putere de decizie mai întâlnim doar la Preşedintele
Franţei şi la Primul-ministru britanic.
2
I.VIDA, op.cit. p.74.
SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE 59
ORGANIZAREA ŞI FUNCŢIONAREA GUVERNELOR STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
această soluţie, rezonabilă şi comodă în opinia noastră, probabil pentru că
existenţa vice-prim-ministrului amintea de vechiul regim.
Cât priveşte miniştrii fără portofoliu, aceştia există în guvernele a
numeroase ţări europene. Amintim, exemplificativ : Belgia, Danemarca,
Grecia, Italia şi Marea Britanie. Deci, existenţa acestora în Guvernul
României, chiar dacă poartă o altă denumire, nu reprezintă o particularitate.
Modificarea relativ frecventă a numărului şi titulaturii ministerelor se
întâlneşte nu numai în România, ci şi în ţări ca Belgia, Danemarca şi Franţa.
Problema care se pune este dacă aceste modificări semnifică o adaptare la
dinamica realităţii, o încercare de ridicare a eficacităţii serviciilor publice care
să conducă la îmbunătăţirea activităţii executive, ori sunt rezultatul unor erori
sau a unor presiuni partizane. Evident, un răspuns categoric este greu de
dat, indiferent despre ce ţară ar fi vorba.
În sfârşit, modul de funcţionare a Guvernului României - şedinţe
săptămânale, conduse de Primul-ministru, cu hotărâri adoptate prin consens
- este asemănător cu modul de funcţionare a Guvernului britanic.
Originalitatea României constă în faptul că legea prevede expres ce se
întâmplă în lipsa consensului: decide Primul-ministru. În Marea Britanie este
de neimaginat lipsa consensului, datorită ascendentului pe care îl are Primul-
ministru.
În concluzie, structura şi modul de funcţionare a Guvernului României
se înscriu în standardele europene. Este însă, necesară găsirea modalităţilor
de asigurare a continuităţii, coerenţei, eficienţei şi eficacităţii acţiunii
guvernamentale.

TESTE DE AUTOEVALUARE
1. Nu există incompatibilitate între funcţia guvernamentală şi cea
parlamentară în următorul grup de ţări :
a. Belgia, Portugalia, Spania ;
b. Franţa, Grecia, Luxemburg ;
c. Germania, Italia, Olanda.

2. Moţiunea de cenzură constructivă se utilizează în :


a. Franţa ;
b. Germania ;
c. Marea Britanie ;
d. Luxemburg.

3. În Germania, Cancelarul este ales :


a. prin sufragiu universal direct ;
b. de Dietă ;
c. de Consiliul federaţiei ;
d. de o adunare electoare specială formată din reprezentanţi ai
landurilor.

4. În Italia, Guvernul trebuie să obţină votul de încredere :


a. al Camerei inferioare a Parlamentului ;
b. al Camerei superioare a Parlamentului ;
c. al celor două Camere ale Parlamentului, exprimat separat de
fiecare Cameră ;
d. al celor două Camere ale Parlamentului exprimat în şedinţă
comună.
60 SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE
ORGANIZAREA ŞI FUNCŢIONAREA GUVERNELOR STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ

5. În Marea Britanie, Primul-ministru:


a. este ales prin sufragiu universal indirect;
b. este ales prin sufragiu universal direct;
c. este numit de Camera Comunelor;
d. este numit de Camera Lorzilor.

6. În Marea Britanie, denumirea miniştri de stat este acordată:


a. miniştrilor ministerelor celor mai vechi;
b. miniştrilor ministerelor mai recente;
c. adjuncţilor miniştrilor departamentali.

7. În Spania, Preşedintele Guvernului:


a. este desemnat de Rege;
b. este desemnat printr-un acord între Rege şi Preşedintele
Congresului Deputaţilor;
c. este ales prin vot universal direct;
d. este ales de Congresul Deputaţilor.

8. În România, votul de încredere acordat Guvernului necesită:


a. majoritatea relativă;
b. majoritatea absolută;
c. majoritate calificată.

9. Guvernul se numeşte de şeful de stat, fără a fi necesar votul de încredere


al Parlamentului, în următorul grup de state:
a. Austria, Franţa, Luxemburg;
b. Marea Britanie, Olanda, Belgia;
c. Franţa, Danemarca, Portugalia.

10. Organizarea şi funcţionarea Guvernului, sunt reglementate pe larg de


Constituţie, în următorul grup de state;
a. Germania, Grecia, Irlanda;
b. Italia, Belgia, Franţa;
c. Olanda, Luxemburg, Spania.

SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE 61


CONTROLUL CONSTITUŢIONALITĂŢII LEGILOR ÎN STATELE DIN UNIUNEA EUROPEANĂ

CAPITOLUL 5. CONTROLUL CONSTITUŢIONALITĂŢII


LEGILOR ÎN STATELE DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
Organizarea sarcinilor de învăţare:

5.1. Aspecte generale


5.2. Modalităţi de control utilizate
5.2.1. Absenţa controlului
5.2.2. Controlul judecătoresc
5.2.3. Controlul printr-un organ special şi specializat

5.3. Controlul constituţionalităţii legilor în România, în


comparaţie cu celelalte state din Uniunea Europeană

OBIECTIVE
Studierea acestui capitol asigură:
• înţelegerea importanţei pe care o are controlul constituţionalităţii
legilor pentru echilibrul sistemului politico-juridic;
• cunoaşterea modalităţilor de exercitare a controlului
constituţionalităţii legilor în statele comunitare;
• cunoaşterea caracteristicilor controlului constituţionalităţii legilor
care funcţionează în România, în raport cu modalităţile de exercitare a
controlului constituţionalităţii legilor din celelalte state comunitare.

62 SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE


CONTROLUL CONSTITUŢIONALITĂŢII LEGILOR ÎN STATELE DIN UNIUNEA EUROPEANĂ

5.1. Aspecte generale


Un ultim aspect esenţial, privind relaţiile complexe care există între
subsistemul politico-administrativ central şi celelalte categorii de organe ale
statelor din Uniunea Europeană, este controlul constituţionalităţii legilor.
Acesta prezintă interes nu numai sub aspectul politic al îngrădirii puterii într-
un stat de drept, ci şi pentru conţinutul activităţii administraţiei publice,
deoarece marea majoritate a iniţiativelor legislative sunt opera Guvernului. În
aceste condiţii, existenţa unui control de constituţionalitate exigent şi eficace
determină o preocupare deosebită din partea administraţiei pentru
elaborarea unor texte în strictă conformitate cu normele înscrise în
Constituţie. Astfel, pe de o parte, administraţia are nevoie de munca unui
corp de jurişti specializaţi în dreptul constituţional, iar pe de alta, marja de
manevră a politicienilor în alegerea soluţiilor pentru problemele de interes
public este îngustată de supremaţia Constituţiei. 1
O clasificare tradiţională a modalităţilor de control a constituţionalităţii
legilor foloseşte criteriul naturii organelor sau organului care îl exercită.
Potrivit acestui criteriu, vom avea: lipsa unui asemenea organ, controlul
judecătoresc şi controlul printr-un organ special şi specializat.
Lipsa unui organ competent pentru controlul constituţionalităţii legilor
se justifică prin argumentul că legiuitorul este singurul care poate şi trebuie
să se autocontroleze, deoarece nici un alt organ al statului nu are
legitimitatea să o facă. În acest caz nu există un control real de
constituţionalitate, întrucât controlatul se confundă cu controlorul 2 .
Controlul judecătoresc, denumit „modelul american” este controlul
exercitat de instanţele judecătoreşti. Acesta este concentrat atunci când
competenţa controlului constituţionalităţii legilor aparţine numai instanţei
supreme sau numai anumitor instanţe de nivel superior şi este difuz atunci
când această competenţă revine tuturor instanţelor judecătoreşti, indiferent
de gradul lor 3 .
Controlul printr-un organ special şi specializat, denumit “modelul
european” 4 , se bazează pe existenţa unui organ unic, învestit prin
Constituţie cu exerciţiul controlului de constituţionalitate a legilor, organ care
nu se încadrează în nici una dintre cele trei puteri clasice ale statului
(legislativă, executivă, judecătorească) 5 .
Trebuie să precizăm că, în afară de natura organului care exercită
controlul de constituţionalitate, influenţa acestui control asupra puterii politice
depinde de o serie de factori, care diferă de la ţară la ţară, şi anume: gradul
de independenţă a celor care exercită controlul, faţă de puterea politică;
momentul controlului (anterior sau posterior intrării legii în vigoare);
subiecţele care pot declanşa controlul ( ce categorii de autorităţi publice;
recunoaşterea sau nu, a dreptului cetăţeanului de a se adresa justiţiei
constituţionale); întinderea controlului (restrâns la respectarea drepturilor
fundamentale şi la soluţionarea unor conflicte de competenţă sau extins
dincolo de textul constituţional la diverse principii fundamentale; restrâns

1
J. ZILLER, op.cit., p.140.
2
I.DELEANU, Justiţia constituţională, Ed. LUMINA LEX, Bucureşti, 1995, pp.21-33.
3
Ibidem, p.24.
4
Modelul european mai este denumit şi “modelul austro-kelsenian”, deoarece inspiratorul
acestui nou tip de justiţie constituţională este Hans Kelsen, care l-a conceput şi l-a susţinut
cu prilejul elaborării proiectului Constituţiei austriece din 1920 (I. DELEANU, op.cit., p.13).
5
I.DELEANU, op.cit., pp.27-30.
SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE 63
CONTROLUL CONSTITUŢIONALITĂŢII LEGILOR ÎN STATELE DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
doar asupra legilor sau extins la actele executivului şi chiar la sentinţele
judecătoreşti).

5.2. Modalităţi de control utilizate


După natura organului care exercită controlul constituţionalităţii legilor,
obţinem următoarea clasificare:
I. Absenţa unui organ de control; exemple: Luxemburg, Marea
Britanie, Olanda;
II. Control judecătoresc:
- concentrat (ex. Irlanda);
- difuz (exemple: Danemarca, Finlanda, Grecia, Suedia);
III. Control printr-un organ special şi specializat; exemple: Austria,
Belgia, Germania, Italia, Franţa, Portugalia, Spania.

5.2.1. Absenţa controlului


După cum am văzut, în Marea Britanie, Olanda şi Luxemburg, nu există
organe competente să exercite controlul constituţionalităţii legilor şi, ca atare,
în aceste ţări nu poate fi vorba despre un asemenea control 1 .
În Marea Britanie este respinsă însăşi ideea controlului
constituţionalităţii legii, deoarece intră în contradicţie cu principiul
suveranităţii Parlamentului. Această atitudine este motivată astfel “(…)
parlamentul fiind depozitarul suprem al puterii poporului, poate modifica fără
nici o cenzură atât cutumele constituţionale cât şi textele legislative conţinând
dispoziţii cu caracter constituţional. Datorită acestei caracteristici, dispoziţiile
constituţionale britanice şi, pe baza lor, viaţa politică britanică se adaptează
cu uşurinţă noilor cerinţe şi realităţi sociale. De altfel, în dreptul britanic nu se
face deosebire între normele cuprinse într-o lege ordinară şi normele
constituţionale” 2
În ceea ce priveşte Olanda, Constituţia interzice judecătorilor să
examineze constituţionalitatea legilor şi a contractelor. Menţionăm că, au
existat propuneri de legi constituţionale ce vizau instaurarea unui sistem de
control de constituţionalitate, însă nu li s-a dat curs.
În Luxemburg, Constituţia nu interzice controlul constituţionalităţii
legilor, însă o jurisprudenţă constantă interzice judecătorilor exercitarea unui
asemenea control.
Lipsa unui organ de control al constituţionalităţii legilor se bazează pe
argumente considerate astăzi desuete. Unul dintre cele mai importante
asemenea argumente este următorul: “În procedura adoptării legilor,
parlamentul însuşi realizează implicit şi controlul conformităţii acestora cu
constituţia, iar acest control - prealabil şi preventiv – face de prisos un acelaşi
control, realizat de către o altă autoritate, sau un eventual control posterior şi
sancţionator asupra legilor deja adoptate” 3 . La acesta s-a adus contra-
argumentul: “Rezervând exclusiv parlamentului dreptul de a aprecia
constituţionalitatea legilor, se ajunge la «confuziunea judecătorului cu
partea», ceea ce înseamnă excluderea ab initio a însăşi noţiunii de control” 4 .
Ca o dovadă a puterii de convingere a acestei teze, invocăm exemplul
Finlandei şi Suediei care, cu toate că au prevăzute în Constituţii formule

1
J. ZILLER, op. cit., pp.140, 141.
2
C. IONESCU, Drept constituţional şi instituţii politice, Teoria generală a instituţiilor politice,
vol.I, Ed. LUMINA LEX, Bucureşti, 1997, p.384.
3
I. DELEANU, op.cit., p.21.
4
Ibidem, p.23.
64 SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE
CONTROLUL CONSTITUŢIONALITĂŢII LEGILOR ÎN STATELE DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
de autocontrol parlamentar 1 , nu le-au considerat suficiente, instituind şi
controlul jurisdicţional.

5.2.2. Controlul judecătoresc


Controlul judecătoresc, denumit, după cum am arătat, “modelul
american”, îmbracă două forme: controlul judecătoresc concentrat sau
centralizat şi controlul judecătoresc difuz sau descentralizat. “Primul sistem
conferă o mai mare autoritate, iar deciziile adoptate produc, de regulă, efecte
erga omnes. Al doilea sistem se limitează la un litigiu, prezent şi actual, iar
deciziile adoptate în cadrul său se bucură numai de o autoritate relativă,
producând efecte inter partes, care, cel mult, pot fi extinse pe calea
precedentului judiciar 2 ”.
Controlul judecătoresc de constituţionalitate prezintă unele avantaje,
însă se consideră că dezavantajele îi anulează avantajele 3 .
Dintre principalele avantaje ale acestui sistem menţionăm:
- judecătorii, prin profesionalismul şi statutul lor de independenţă şi
deci de imparţialitate, sunt persoanele cele mai potrivite pentru
soluţionarea conflictului dintre o lege şi Constituţie;
- procedura jurisdicţională, cu sistemul său de garanţii
(contradictorialitate, obligaţia motivării soluţiilor etc.) conduce la soluţii
corecte.
În ceea ce priveşte dezavantajele, menţionăm:
- conflictul dintre o lege şi Constituţie nu este un simplu diferend
juridic, ci are şi un caracter politic, ceea ce îi conferă o natură care nu
poate fi controlată de judecătorul obişnuit;
- profesionalismul judecătorului, în materie constituţională, este
discutabil, mai ales în condiţiile controlului difuz;
- limitarea, inter partes, a efectelor hotărârii judecătoreşti prin care se
constată neconstituţionalitatea unui text legal, duce la o instabilitate a
raporturilor juridice;
- hotărârea judecătorească intrată în puterea lucrului judecat, nu mai
poate fi retractată, chiar dacă este greşită 4 .
Controlul judecătoresc, cu avantajele şi dezavantajele sale, este
prezent în câteva state comunitare. Dintre acestea, Irlanda a optat pentru
controlul concentrat.
În Irlanda 5 , controlul constituţionalităţii legilor este concentrat la
nivelul a două instanţe jurisdicţionale: Înalta Curte (High Court) şi Curtea

1
Potrivit art.74 din Constituţia finlandeză, printre comisiile parlamentare permanente se
numără şi Comisia constituţională care examinează constituţionalitatea proiectelor de legi şi
a altor acte ale parlamentului, precum şi impactul acestora asupra tratatelor internaţionale
privind drepturile omului, pronunţându-se printr-un aviz consultativ.
În Suedia auto-controlul parlamentar îmbracă două forme. Pe de o parte, potrivit
art.18, cuprins în cap.VIII din Constituţie, proiectele de legi trebuie să obţină avizul
consultativ al Consiliului legislativ, compus din judecători de la Curtea Supremă de Justiţie şi
judecători de la Curtea Supremă Administrativă. Acest aviz se referă la: conformitatea
proiectului de lege cu Constituţia, armonizarea cu întregul sistem normativ, coerenţa textelor
din proiect, eventualele consecinţe nedorite care pot să apară la aplicarea proiectului, dacă
devine lege. Pe de altă parte, prin art.3, cuprins în cap.IV din Constituţie, se instituie o
comisie parlamentară permanentă, denumită Comitetul pentru Constituţie, care potrivit
art.12, cuprins în cap.II din Constituţie, se pronunţă, în numele Parlamentului, cu privire la
actele normative care restrâng drepturile fundamentale.
2
I. DELEANU, op.cit., p.24.
3
Ibidem, p.25.
4
Ibidem, pp.25, 26.
5
J. ZILLER, op.cit., p.143.
SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE 65
CONTROLUL CONSTITUŢIONALITĂŢII LEGILOR ÎN STATELE DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
Supremă (Supreme Court). Înalta Curte poate fi sesizată atât în cadrul unui
litigiu, pe calea excepţiei de neconstituţionalitate, cât şi direct, de orice
cetăţean care consideră că o lege îi lezează exerciţiul drepturilor sale
constituţionale. Curtea Supremă soluţionează recursurile împotriva
hotărârilor Înaltei Curţi, precum şi eventualele sesizări ale Preşedintelui
Republicii, depuse înainte de promulgarea legii. Influenţa controlului
constituţionalităţii legilor a crescut în Irlanda, mai ales după anul 1965, prin
dezvoltarea, de către Curtea Supremă, a unei jurisprudenţe tot mai
abundente. Menţionăm în acest sens că, referendumul organizat în anul
1986, în vederea ratificării Actului Unic European 1 , care implica un transfer
de suveranitate în favoarea Comunităţii Europene, a fost impus printr-o
decizie a Curţii Supreme, pronunţată la sesizarea unui simplu cetăţean.
Referitor la ţările comunitare care au ales controlul difuz, vom
prezenta două exemple: Danemarca şi Grecia 2 , care au recunoscut încă de
la sfârşitul sec. XIX, dreptul oricărei instanţe judecătoreşti de a controla
constituţionalitatea legilor. Aceste exemple au fost alese pentru a demonstra
cum, în cadrul aceluiaşi sistem, influenţa controlului poate fi diferită.
În Danemarca, influenţa controlului de constituţionalitate este redusă.
Cu toate că, orice instanţă judecătorească are dreptul de a controla
constituţionalitatea legii, atunci când soluţionarea litigiului dedus judecăţii
depinde de aceasta, caracterul sumar al Constituţiei daneze şi reţinerea
tradiţională manifestată de judecători au împiedicat dezvoltarea unei
jurisprudenţe în materie. Ca dovadă, până în anul 1993, a existat un singur
caz de declarare a nulităţii parţiale a unei legi.
În Grecia există două ordini jurisdicţionale, ordinea judiciară, având în
vârf Curtea de Casaţie, şi ordinea administrativă, având în vârf Consiliul de
Stat. Ambelor le este recunoscut dreptul de a controla constituţionalitatea
legii, atunci când litigiul dedus judecăţii, depinde de aceasta. Jurisprudenţa,
în materia controlului constituţionalităţii legilor, este consistentă şi ca atare
influentă. Totuşi, caracterul difuz al controlului face ca această jurisprudenţă
să nu fie suficient de coerentă.

5.2.3. Controlul printr-un organ special şi specializat


Controlul constituţionalităţii legilor printr-un organ special şi specializat,
cunoscut sub numele de “modelul european”, presupune instituirea unei curţi
sau a unui tribunal constituţional (există ţări ca Franţa şi Belgia care
utilizează o altă denumire), învestit de Constituţie cu exerciţiul acestui
control, şi care nu face parte din nici una dintre puterile “trinităţii clasice”:
legislativ, executiv, jurisdicţional. Evident, influenţa acestui organ asupra
puterii politice depinde de întinderea atribuţiilor conferite, componenţa pe
care o are, de către cine, când şi în ce mod poate fi sesizat, precum şi de
efectele deciziilor sale. Sub aceste aspecte, ţările europene prezintă atâtea
specificităţi, încât o clasificare, fiind obligată la un înalt grad de abstractizare,
nu ne-ar fi de nici un folos. Vom reţine că, în principiu, controlul printr-un
organ special şi specializat, să-l denumim generic “Curte Constituţională”,
prezintă, datorită însăşi naturii sale, următoarele avantaje 3 majore:

1
Prin Actul Unic European, semnat în februarie 1986 şi intrat în vigoare la 1 iulie 1987, ţările
din Comunitatea Europeană au transferat anumite atribuţii aparţinând suveranităţii naţionale
în favoarea instituţiilor comunitare, atribuţii necesare pentru extinderea libertăţii de circulaţie
a bunurilor, serviciilor, capitalului şi persoanelor. S-a realizat astfel o aprofundare a integrării,
printr-o liberalizare şi mai accentuată a pieţei comune.
2
J. ZILLER, op.cit., pp.141, 142.
3
I. DELEANU, op.cit., pp.31-36.
66 SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE
CONTROLUL CONSTITUŢIONALITĂŢII LEGILOR ÎN STATELE DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
- Curtea Constituţională, având exclusivitatea controlului
constituţionalităţii legii, se pronunţă în primă şi ultimă instanţă, în
această materie, asigurând astfel unitatea de interpretare, coerenţa
sistemului juridic şi securitatea juridică (Este adevărat că şi în sistemul
de control judecătoresc există un organ judiciar suprem care se
pronunţă în ultimă instanţă dar, după un timp îndelungat şi în scopul
armonizării sau sintetizării interpretărilor instanţelor inferioare);
- deciziile Curţii Constituţionale produc, de regulă, efecte erga omnes,
spre deosebire de deciziile instanţelor judecătoreşti, care produc doar
efecte relative;
- prin activitatea sa, Curtea Constituţională poate pacifica viaţa
politică, prin tranşarea în termeni juridici a unor conflicte de ordin
politic, acesta fiind unul dintre argumentele importante, în favoarea
calificării sale ca organ politico - jurisdicţional 1 .
Controlul constituţionalităţii legilor printr-un organ special şi specializat
sau "modelul european" funcţionează în majoritatea statelor din Uniunea
Europeană. Organul de control are denumirea şi componenţa diferite de la
ţară la ţară.
În Austria 2 organul de control se numeşte Curte Constituţională şi este
alcătuit din 14 judecători titulari, numiţi de Preşedintele Federaţiei, din care 8
la propunerea Guvernului, 3 la propunerea Consiliului Naţional (Camera
inferioară a Parlamentului) şi 3 la propunerea Consiliului Federal (Camera
superioară a Parlamentului), mandatul acestora încetând la împlinirea vârstei
de 70 ani (mai există şi 6 judecători supleanţi numiţi tot de Preşedintele
Federaţiei din care 3 la propunerea Guvernului, 2 la propunerea Consiliului
Naţional şi 1 la propunerea Consiliului Federal).
În Belgia, controlul constituţionalităţii legilor este exercitat de Curtea
de Arbitraj, compusă din 12 membri, numiţi pe viaţă de Rege, pe baza unor
liste întocmite separat de Camera Reprezentanţilor şi de Senat.
În Franţa 3 , organul de control se numeşte Consiliu Constituţional şi
este format din membri numiţi şi membri de drept. Sunt numiţi 9 membri, din
care 3 sunt numiţi de Preşedintele Republicii, 3 sunt numiţi de Preşedintele
Adunării Naţionale şi 3 de Preşedintele Senatului, mandatul lor fiind de 9 ani.
Sunt membri de drept, pe viaţă, foştii Preşedinţi ai Republicii.
În Germania, controlul de constituţionalitate se exercită de Tribunalul
Constituţional Federal (Bundesverfassungsgericht) 4 , alcătuit din 16
judecători, din care 8 desemnaţi de Bundestag şi 8 desemnaţi de Bundesrat,
pentru un mandat de 12 ani.
În Italia 5 , controlul se exercită de Curtea Constituţională, care este
compusă din 15 judecători, din care 5 sunt numiţi de Preşedintele Republicii,
5 de Parlament şi 5 de Curtea de Casaţie, Consiliul de Stat şi Curtea de
Conturi, toţi având durata mandatului de 9 ani.

1
După cum arată I. DELEANU, Curtea constituţională are menirea de a regulariza şi
autentifica schimbările politice sau alternanţele la putere, mai ales dacă acestea se produc
într-o stare de tensiune sau în spiritul revanşei. "Curtea veghează la păstrarea echilibrului
constituţional, ea previne alternanţele contrastante, izbitoare, contribuie adeseori decisiv la
păstrarea legilor noii majorităţi în cadrul constituţional aflat deasupra intereselor - efemere
poate - ale grupurilor politice, «autentifică» reformele noii majorităţi dacă ele sunt conforme
Constituţiei, previne «victimizarea» fostei majorităţi, devenită minoritate". (I. DELEANU, op.
cit., p. 35).
2
I. DELEANU, op. cit., p. 411.
3
Ibidem, p.412.
4
J. ZILLER, op. cit., p. 144.
5
I. DELEANU, op. cit., p. 412.
SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE 67
CONTROLUL CONSTITUŢIONALITĂŢII LEGILOR ÎN STATELE DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
În Portugalia, 1 organul care exercită controlul de constituţionalitate se
numeşte Tribunal Constituţional şi este compus din 13 judecători din care 10
sunt numiţi de Parlament, iar 3 sunt cooptaţi, durata mandatului fiind de 6
ani.
În Spania, 2 controlul se exercită de Tribunalul Constituţional, alcătuit
din 12 judecători, numiţi de Rege pentru un mandat de 9 ani, 4 la propunerea
Camerei inferioare a Parlamentului, 4 la propunerea Camerei superioare a
Parlamentului, 2 la propunerea Guvernului şi 2 la propunerea Consiliului
General al Puterii Judecătoreşti.
Cu toate avantajele oferite, în principiu, de modelul european de
control al constituţionalităţii legii, şi în cadrul acestui sistem, influenţa
controlului poate fi diferită de la ţară la ţară. Un exemplu de influenţă redusă
ni-l oferă Belgia, iar exemple de influenţă accentuată sunt Germania, Franţa
şi Portugalia.
Controlul constituţionalităţii legilor în Belgia 3 , se reduce, în esenţă, la
asigurarea respectării repartizării atribuţiilor între diferitele structuri de putere.
Până la reforma structurii de stat a Belgiei, începută în 1970, jurisprudenţa
interzicea judecătorului, la fel ca în Luxemburg, să exercite un control de
constituţionalitate. Federalizarea ţării a determinat însă, instituirea Curţii de
Arbitraj, menită a rezolva conflictele de competenţă dintre stat, regiuni şi
comunităţi. Curtea poate fi sesizată direct de Consiliul de miniştri, sau de
organele executive şi preşedinţii adunărilor regionale sau ale comunităţilor.
De asemenea, ea poate fi sesizată indirect, pe calea excepţiei de
neconstituţionalitate, care poate fi ridicată în faţa oricărei instanţe judiciare,
dacă soluţionarea litigiului respectiv depinde de respectarea competenţelor
constituţionale de către legislaţia regiunilor sau a comunităţilor. Curtea de
Arbitraj poate pronunţa anularea parţială sau totală a legii în cauză, sub
aspectul respectării repartiţiei atribuţiilor între stat, regiuni şi comunităţi.
Curtea se mai poate pronunţa asupra constituţionalităţii legilor, pentru
asigurarea egalităţii cetăţenilor belgieni în exercitarea drepturilor şi
libertăţilor, în general, şi, în special, a libertăţii învăţământului.
În Germania 4 , Tribunalul Constituţional Federal a fost creat prin Legea
fundamentală din 1949, sub influenţa modelului austriac, conceput de Hans
Kelsen. Tribunalul Constituţional Federal din Germania are o influenţă foarte
importantă asupra puterii politice, poate cea mai importantă dintre toate ţările
comunitare. Tribunalul Constituţional Federal are, în primul rând, rolul de a
tranşa diferendele între organele Federaţiei, şi anume: Dieta federală
(Bundestag), Consiliul Federal (Bundesrat), Preşedintele Federaţiei şi
Cancelarul federal. Modalităţile de sesizare sunt numeroase. Tribunalul
poate exercita un control abstract, 5 a priori sau a posteriori, asupra legilor
federale sau ale landurilor, la iniţiativa Guvernului federal, a Guvernului unui
land sau a unei treimi din numărul membrilor Dietei federale, control care nu
este limitat la repartizarea atribuţiilor între Federaţie şi Landuri. De
asemenea, Tribunalul poate exercita un control concret, prin procedura

1
Ibidem, p. 413.
2
Ibidem, p. 414.
3
J. ZILLER, op.cit., p. 141.
4
Ibidem, pp. 144, 145.
5
Controlul abstract este controlul exercitat în afara oricărui litigiu dedus instanţei
judecătoreşti, care se exercită pe cale de acţiune (nu de excepţie) şi poate fi declanşat, ca
regulă, de autorităţi de natură politică. El se deosebeşte de controlul concret care evocă
producerea unui incident de neconstituţionalitate în cadrul unui proces aflat pe rolul unei
instanţe judecătoreşti, justiţia constituţională fiind chemată să rezolve excepţia de
neconstituţionalitate. (I. DELEANU, op. cit., pp. 45, 46).
68 SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE
CONTROLUL CONSTITUŢIONALITĂŢII LEGILOR ÎN STATELE DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
excepţiei de neconstituţionalitate, care poate fi ridicată în faţa oricărei
instanţe judecătoreşti. Mai mult, orice persoană poate sesiza Tribunalul
Constituţional Federal printr-o "plângere constituţională"
(verfassungsbeschwerde) împotriva unei legi, în termen de un an de la
intrarea sa în vigoare, dar şi împotriva unui act administrativ normativ sau a
unei sentinţe judecătoreşti, după epuizarea celorlalte căi de atac. În aceste
condiţii, Tribunalul Constituţional Federal a dezvoltat o jurisprudenţă, nu
numai abundentă, dar şi foarte precisă. Prin deciziile sale, Tribunalul nu
pronunţă neapărat anularea unor texte, ci poate impune o anumită
interpretare sau anumite condiţii de aplicare. De asemenea, Tribunalul poate
edicta principii constituţionale în scopul evitării vidului juridic, până la
intervenţia legiuitorului.
În Franţa 1 , controlul constituţionalităţii legilor a fost instituit de
Constituţia din 1958, dar influenţa lui a crescut abia după reforma
constituţională din 1974, când dreptul de a sesiza Consiliul Constituţional,
până atunci rezervat Preşedintelui Republicii, Primului-ministru şi
Preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, a fost extins şi asupra
unui grup de cel puţin 60 de deputaţi sau 60 de senatori. Consiliul
Constituţional exercită un control abstract a priori, textul declarat
neconstituţional neputând fi promulgat. Jurisprudenţa Consiliului
Constituţional este bogată şi precisă. Prin deciziile sale, Consiliul nu se
limitează doar la respingerea unor texte, ci recurge la interpretări obligatorii
sau la impunerea unor condiţii de aplicare, care, uneori reprezintă o
constrângere mai puternică decât o anulare. Influenţa Consiliului
Constituţional este determinată şi de absenţa, din Constituţie, a unei liste
detaliate a drepturilor fundamentale. Din acest motiv, Consiliul nu s-a limitat
la Declaraţia drepturilor omului şi cetăţeanului din 1789 şi la preambulul
Constituţiei din 1946, la care face trimitere actuala Constituţie, ci recurge din
ce în ce mai mult la "principiile fundamentale consacrate de legile Republicii"
şi la "principiile constituţionale", care nu pot fi determinate în mod exhaustiv.
Astfel, Consiliul Constituţional şi-a manifestat şi îşi manifestă creativitatea în
această materie.
În Portugalia 2 , Tribunalul Constituţional a fost înfiinţat în anul 1982,
astfel încât dezvoltarea jurisprudenţei sale a început mai târziu decât în
celelalte ţări cu un control de constituţionalitate influent. Cu toate acestea,
influenţa acestui Tribunal asupra puterii politice este din ce în ce mai
evidentă, întrucât atribuţiile pe care i le-a conferit Constituţia sunt redutabile.
Tribunalul Constituţional exercită, în primul rând, controlul prealabil asupra
legilor şi tratatelor internaţionale, la sesizarea Preşedintelui
Republicii. De asemenea, el exercită controlul prealabil asupra legilor şi
actelor administrative normative ale regiunilor autonome 3 , la sesizarea
Preşedintelui Republicii sau la sesizarea Ministrului Republicii 4 din
respectiva regiune autonomă. Tribunalul Constituţional poate exercita şi un
1
J. ZILLER, op. cit., pp 142, 143.
2
Ibidem, p. 143.
3
Sunt considerate regiuni autonome arhipelagul Azore (cu o suprafaţă de 2355 km2, situat
în Oceanul Atlantic, la cca. 1500 km vest de Portugalia) şi arhipelagul Madeira (cu o
suprafaţă de 797 km2, situat în Oceanul Atlantic, la cca. 500 km vest de Maroc), care
beneficiază de organe legislative şi executive proprii (H.C. MATEI, S. NEGUŢ, I. NICOLAE,
C. RADU, Enciclopedia statelor lumii, ediţia a VII-a, Ed. MERONIA, Bucureşti - 2000, pp.
386, 387).
4
În fiecare regiune autonomă funcţionează un "Ministru al Republicii" care reprezintă
Guvernul Portugaliei în regiunea respectivă şi semnează legile elaborate de Adunarea
Legislativă Regională (Le Portugal : Processus de décentralisation, UNION EUROPEENE,
Comité de Region - Etudes I - 1/99-11, Bruxelles – juin 2000).
SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE 69
CONTROLUL CONSTITUŢIONALITĂŢII LEGILOR ÎN STATELE DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
control ulterior al legilor la sesizarea Preşedintelui Republicii, a Preşedintelui
Parlamentului, a Primului-ministru, a Mediatorului Republicii 1 , a Procurorului
general sau a unui grup cuprinzând o zecime din numărul deputaţilor.
Trebuie menţionat că, orice instanţă judecătorească poate să refuze
aplicarea unei norme pe care o apreciază ca neconstituţională, decizia sa
fiind susceptibilă de recurs în faţa Tribunalului Constituţional. În fine, în
Portugalia există o procedură cu totul deosebită, potrivit căreia Preşedintele
Republicii, Mediatorul sau Preşedinţii Adunărilor Legislative ale regiunilor
autonome au la dispoziţie recursul în carenţă împotriva legiuitorului care nu a
adoptat o lege prevăzută de Constituţie. Astfel, Tribunalul Constituţional
poate să determine chiar programul de lucru al legislativului.

5.3. Controlul constituţionalităţii legilor în România, în


comparaţie cu celelalte state din Uniunea Europeană
În conformitate cu prevederile Titlului V intitulat „Curtea
Constituţională”, alcătuit din art.142 – 147 din Constituţia României
republicată în 2003 şi ale Legii nr.47/1992 2 privind organizarea şi
funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată în 2004, în România controlul
constituţionalităţii legilor este exercitat de Curtea Constituţională, organ
special şi specializat de natură politico-jurisdicţională 3 .
Curtea Constituţionalã a României este formatã din 9 judecãtori numiţi
pentru o duratã de 9 ani, fãrã posibilitatea de prelungire sau reînnoire a
mandatului. Judecătorii sunt numiţi după cum urmează : 3 de cãtre Camera
Deputaţilor, 3 de cãtre Senat şi 3 de cãtre Preşedintele României. În
activitatea lor, judecãtorii sunt independenţi şi inamovibili pe durata
mandatului. Cea mai importantã atribuţie a Curţii Constituţionale o reprezintã,
potrivit art.146 din Constituţie, controlul conformitãţii cu Constituţia a
urmãtoarelor acte: legile, ca acte juridice ale Parlamentului; iniţiativele de
revizuire a Constituţiei; regulamentele Parlamentului; ordonanţele
Guvernului; iniţiativele legislative populare.
Cât priveşte legile, controlul de constituţionalitate poate fi atât
prealabil, cât şi ulterior.
Controlul prealabil se exercitã asupra legilor votate de Parlament
înaintea promulgãrii lor de cãtre Preşedintele României. Acest control nu se
poate exercita din oficiu. Curtea Constituţionalã poate proceda la control
numai dacã este sesizatã de unul dintre subiectele expres prevãzute de
Constituţie. Acestea sunt: Preşedintele României, Preşedinţii celor douã
Camere ale Parlamentului, Guvernul, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie,
Avocatul Poporului, cel puţin 50 de deputaţi sau cel puţin 25 de senatori. În
cazul controlului prealabil, soluţionarea sesizãrii se realizeazã prin
dezbaterea sa în plenul Curţii. În urma deliberãrii, Curtea Constituţionalã
decide, cu votul majoritãţii judecãtorilor, iar dacã s-a constatat
neconstituţionalitatea, decizia se comunicã atât Preşedintelui României,
cât şi preşedinţilor celor douã Camere, pentru a se deschide procedura

1
Denumire utilizată în Portugalia pentru instituţia ombudsmanului.
2
Legea nr.47 /1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.101/22.05.1992, republicată în Monitorul Oficial
al României, Partea I-a, nr.643/16.07.2004.
3
I.MURARU, Drept constituţional şi instituţii politice, ediţia a VI-a revăzută şi adăugită, Ed.
ACTAMI, Bucureşti-1995, p.88 ; I.DELEANU, Drept constituţional şi instituţii politice –
TRATAT-, Ed. EUROPA NOVA, Bucureşti – 1996, vol.II, p.381 ; C.IONESCU, Drept
constituţional şi instituţii politice, Sistemul constituţional românesc, Ed. LUMINA LEX,
Bucureşti – 1997, vol.II, p.342.

70 SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE


CONTROLUL CONSTITUŢIONALITĂŢII LEGILOR ÎN STATELE DIN UNIUNEA EUROPEANĂ
de reexaminare a legii. Parlamentul are obligaţia de a pune de acord
această lege cu Constiuţia.
Controlul ulterior priveşte legile intrate în vigoare şi se realizeazã pe
calea excepţiei de neconstituţionalitate, care este procedeul juridic ce
permite pãrţilor aflate într-un proces sã cearã Curţii Constituţionale sã se
pronunţe asupra constituţionalitãţii textului legal de care depinde judecarea
cauzei, permiţând astfel cetãţenilor accesul la Curtea Constituţionalã.
Excepţia poate fi ridicată şi direct de către Avocatul Poporului. În cazul
controlului ulterior, deciziile Curţii, produc efecte juridice privind aplicarea
normei a cărei neconstituţionalitate a fost stabilită. Astfel, Legea nr. 47/1992,
republicată, stabileşte că decizia prin care se constată neconstituţionalitatea
unei legi sau a unei ordonanţe este definitivă, general obligatorie şi produce
efecte pentru viitor. În cazul proceseleor penale, o asemenea decizia
constituie temei legal pentru rejudecarea tuturor cauzelor în care
condamnarea s-a pronunţat pe baza prevederii legale declarate
neconstituţionale. Textele normative, a căror neconstituţionalitate a fost
pronunţată, sunt suspendate de la data publicării deciziei în Monitorul Oficial,
iar dacă în termen de 45 de zile nu sut puse de acord cu Consituţia, efectele
lor încetează de drept.
În afară de controlul actelor menţionate, Curtea Constituţională a
României mai are următoarele atribuţii principale: se pronunţă, din oficiu,
asupra iniţiativelor de revizuire a Constituţiei ; se pronunţă asupra
constituţionalităţii tratatelor sau a altor acorduri internaţionale; se pronunţă
asupra constituţionalităţii regulamentelor Parlamentului ; soluţionează
conflictele juridice de natură constituţională dintre autorităţile publice;
veghează la respectarea procedurii pentru alegerea Preşedintelui României
şi confirmă rezultatul sufragiului ; constată existenţa împrejurărilor care
justifică interimatul în exercitarea funcţiei de Preşedinte al României şi
comunică cele constatate Parlamentului şi Guvernului ; dă aviz consultativ
pentru propunerea de suspendare din funcţie a Preşedintelui României ;
veghează la respectarea procedurii pentru organizarea şi desfăşurarea
referendumului şi confirmă rezultatele acestuia ; verifică îndeplinirea
condiţiilor pentru exercitarea iniţiativei legislative de către cetăţeni ; hotărăşte
asupra contestaţiilor care au ca obiect neconstituţionalitatea unui partid
politic.
Din comparaţia modalităţii de control al constituţionalităţii legilor în
România cu modalităţile de control al constituţionalităţii legilor în ţările
comunitare, reiese că România a ales ”modelul european”, şi anume
exercitarea controlului printr-un organ special şi specializat, la fel ca Austria,
Belgia, Germania, Italia, Franţa, Portugalia şi Spania.
Cât priveşte însă alcătuirea, competenţele, organizarea şi
funcţionarea Curţii Constituţionale a României, acestea diferă 1 de ”modelele”
ţărilor menţionate, ”modele” care de altfel diferă şi între ele, reprezentând
aplicarea creatoare, de către legiuitorul constituant român, a principiului
kelsenian de justiţie constituţională.
Având în vedere competenţa Curţii Constituţionale, România se
încadrează printre ţările cu un control de constituţionalitate influent, cum
sunt, de exemplu, Austria, Franţa, Germania, Italia, Portugalia.

1
I.DELEANU, Drept constituţional…, precit., p.376, nota de subsol nr.6.
SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE 71
CONTROLUL CONSTITUŢIONALITĂŢII LEGILOR ÎN STATELE DIN UNIUNEA EUROPEANĂ

TESTE DE AUTOEVALUARE

1. În materia controlului constituţionalităţii legilor, “modelul european” vizează:


a. absenţa unui organ de control;
b. controlul judecătoresc difuz;
c. controlul judecătoresc concentrat;
d. controlul printr-un organ special şi specializat.

2. Se dau propoziţiile: A – În Marea Britanie este respinsă însăşi ideea


controlului constituţionalităţii legilor. B – În Olanda, Constituţia permite
judecătorilor să examineze constituţionalitatea legilor şi a contractelor. C – În
cazul controlului judecătoresc concentrat, deciziile judiciare produc, de
regulă, efecte erga omnes.
Alegeţi varianta corectă:
a. Propoziţia A este adevărată, propoziţia B este falsă, propoziţia C
este adevărată;
b. Propoziţia A este adevărată, propoziţia B este adevărată, propoziţia
C este falsă;
c. Propoziţia A este falsă, propoziţia B este adevărtă, propoziţia C este
adevărată;

3. Există un control judecătoresc concentrat în:


a. Irlanda;
b. Danemarca;
c. Suedia;
d. Grecia.

4. Există un control judecătoresc difuz în:


a. Belgia;
b. Irlanda;
c. Portugalia;
d. Finlanda.

5. Controlul abstract de constituţionalitate este:


a. controlul exercitat în afara oricărui litigiu dedus judecăţii;
b. controlul care intervine în cazul producerii unui incident de
neconstituţionalitate în cadrul unui proces aflat pe rolul oricărei instanţe
judecătoreşti;
c. controlul care intervine în cazul producerii unui incident de
neconstituţionalitate în cadrul unui proces aflat pe rolul instanţei
judecătoreşti supreme;
d. controlul exercitat la cererea prejudicială a instanţei care judecă un
litigiu a cărui soluţionare depinde de textul considerat neconstituţional.

6. Controlul concret de constituţionalitate este controlul:


a. care se exercită pe cale de acţiune, nu de excepţie;
b. care poate fi declanşat, ca regulă, de autorităţi cu natură politică;
c. care intervine ca urmare a ridicării excepţiei de neconstituţio-
nalitate.
d. controlul care intervine direct, la cererea oricărui cetăţean care
apreciază că un text normativ concret încalcă principiile constituţionale.

72 SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE


CONTROLUL CONSTITUŢIONALITĂŢII LEGILOR ÎN STATELE DIN UNIUNEA EUROPEANĂ

7. Tribunalul Constituţional poate edicta principii constituţionale în scopul


evitării vidului juridic:
a. în Germania;
b. în Marea Britanie;
c. în Luxemburg;
d. în Olanda.

8. Influenţa controlului constituţionalităţii legii este redusă în:


a. Danemarca;
b. Germania;
c. Franţa;
d. Portugalia.

9. În România, controlul constituţionalităţii legilor este un control:


a. judecătoresc difuz;
b. judecătoresc concentrat;
c. exercitat printr-un organ special şi specializat;
d. parlamentar.

10. În România, controlul prealabil al constituţionalităţii legilor se exercită:


a. din oficiu;
b. la sesizarea oricărei persoane interesate;
c. numai la sesizarea unuia dintre subiectele expres prevăzute de
Constituţie;
d. la sesizarea oricărui partid politic.

SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE 73


SUBSISTEMUL POLITICO-ADMINISTRATIV LOCLA

PARTEA II. SUBSISTEMUL POLITICO-ADMINISTRATIV LOCAL


După cum am arătat, într-o primă definiţie, subsistemul politico-
administrativ local este ansamblul autorităţilor şi instituţiilor aparţinând
colectivităţilor teritoriale locale, care desfăşoară activităţi de administraţie
publică numai în cadrul unor porţiuni din teritoriul statului, determinate de
organizarea administrativ-teritorială, precum şi interacţiunile dintre ele.
Din observarea fenomenului administrativ rezultă că, odată cu
recunoaşterea capacităţii juridice de drept public în favoarea populaţiei
situate în cadrul unor diviziuni administrativ-teritoriale ale statului, acestea
devin unităţi administrativ-teritoriale, adică devin colectivităţi teritoriale locale,
subiecte colective de drept public dotate cu autorităţi reprezentative.
Dacă operăm, în prima definiţie, unele explicitări, ajungem la o a doua
definiţie, mai completă : subsistemul politico-administrativ local este
ansamblul autorităţilor şi instituţiilor reprezentând colectivităţile teritoriale
locale, care desfăşoară activităţi de organizare a executării legii sau de
executare directă a legii, autonome faţă de stat, având capacitatea de a
emite acte unilaterale obligatorii, precum şi capacitatea de a realiza anumite
fapte materiale necesare pentru aducerea la îndeplinire a actelor unilaterale
obligatorii, precum şi relaţiile dintre acestea.
Valorile politice pe care le realizează autorităţile administraţiei publice
locale sunt cele care corespund intereselor colectivităţilor teritoriale locale pe
care le reprezintă. Din acest motiv, ele trebuie să deţină cea mai mare parte
a atribuţiilor necesare pentru rezolvarea problemelor locale sau, cu alte
cuvinte, să deţină o competenţă administrativă generală, pe care să o
exercite în mod autonom, dispunând de resursele necesare. Trebuie să
precizăm că autonomie nu înseamnă independenţă; de aceea, ea este
însoţită întotdeauna de un control din partea statului.
Rezultă că, pentru a ne afla în prezenţa unei componente a
subsistemului politico-administrativ local trebuie să fie întrunite cumulativ
următoarele condiţii :
- existenţa unei diviziuni administrativ-teritoriale a statului ;
- existenţa cel puţin a unei autorităţi, care să reprezinte colectivitatea
situată pe teritoriul acestei diviziuni administrative, autonomă faţă
de stat, şi care să dispună de competenţă administrativă generală,
precum şi de resurse pentru realizarea acesteia ;
- existenţa unor modalităţi de control din partea statului.
În scopul simplificării exprimării, pentru a desemna elementele
subsistemului politico-administrativ local vom utiliza frecvent sintagma
administraţie publică locală, sau administraţie locală, atât în sensul organic,
cât şi în sensul funcţional sau în sensul global.
În linii mari, subsistemul politico-administrativ local cuprinde
administraţia locală de bază, administraţia locală intermediară, precum şi
relaţiile dintre ele.
Administraţia publică locală de bază (municipală sau comunală) este
administraţia locală situată cel mai aproape de cetăţeni, organizată în
diviziunile administrativ-teritoriale de bază.
Administraţia publică locală intermediară este administraţia locală
organizată la nivelul diviziunilor administrativ-teritoriale intermediare, situate
între cele de bază şi stat. Administraţia locală intermediară se distinge prin
faptul că, fiind situată între alte două niveluri de administraţie, trebuie să
respecte atât competenţa unui nivel superior, cât şi competenţa unui nivel
inferior.

74 SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE


SUBSISTEMUL POLITICO-ADMINISTRATIV LOCLA

CAPITOLUL 1. SUBSISTEMUL POLITICO-


ADMINISTRATVIV LOCAL DIN FRANŢA

Organizarea sarcinilor de învăţare:

1.1. Repartizarea atribuţiilor între nivelurile


administraţiei publice locale

1.2. Administraţia publică locală de nivel intermediar

1.3. Administraţia publică locală de bază

1.4. Relaţiile dintre autorităţile administraţiei publice


locale şi controlul exercitat de stat

OBIECTIVE
Studierea acestui capitol asigură:
• cunoaşterea repartizării atribuţiilor între nivelurile de administraţie
publică locală;
• cunoaşterea organizării administraţiei publice locale de nivel
intermediar şi regimul său juridic;
• cunoaşterea organizării administraţiei publice locale de bază şi
regimul său juridic;
• înţelegerea relaţiilor dintre autorităţile administraţiei publice locale
de niveluri diferite;
• cunoaşterea controlului administrativ exercitat de stat;
• cunoaşterea controlului jurisdicţional asupra administraţiei publice
locale;
• cunoaşterea evoluţiei descentralizării.

SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE 75


SUBSISTEMUL POLITICO-ADMINISTRATIV LOCLA

Prezentăm exemplul Franţei, deoarece organizarea administraţiei


locale din România este de inspiraţie franceză.
După cum arată Alain Delcamp 1 , Franţa este statul unitar clădit pe o
centralizare multiseculară, care a realizat o importantă descentralizare în
favoarea autorităţilor teritoriale alese.
Prin descentralizare se realizează transferul unei părţi a competenţei
statului în favoarea autorităţilor locale alese, din raţiuni de eficienţă şi
eficacitate, precum şi pentru a lărgi democraţia prin apropierea deciziei de
cetăţeni.
Potrivit organizării administrativ-teritoriale actuale, în Franţa 2 există 21
regiuni 3 , 96 departamente şi 36.763 comune 4 . Menţionăm că funcţionează
peste 15.000 de organisme de cooperare intercomunală.

2.1. Repartizarea atribuţiilor între nivelurile administraţiei publice


locale
În Franţa, atribuţiile transferate colectivităţilor teritoriale locale sunt, de
regulă, obligatorii, sunt numai de natură administrativă şi sunt stabilite prin
lege.
Guvernul francez, dar şi doctrina au manifestat un interes deosebit
pentru o repartizare “carteziană” a competenţei, pe cele trei niveluri ale
administraţiei publice locale. Astfel, s-au realizat analize funcţionale pentru a
determina un “bloc de competenţă” cât mai omogen, pentru fiecare nivel de
administraţie publică.
S-a ajuns astfel la următoarea repartizare de principiu:
• la nivel regional – atribuţii caracteristice rolului de reflecţie,
dezvoltare şi impulsionare a activităţilor economico-sociale;
• la nivel departamental – atribuţii caracteristice misiunii de
solidaritate şi echilibrare intercomunală;
• la nivel comunal – atribuţii caracteristice “controlului solului”, adică
cea mai mare parte a atribuţiilor din domeniul urbanismului şi
responsabilitatea utilităţilor de detaliu.
Cu toate acestea, o mare parte a atribuţiilor se realizează în comun.
Cel mai elocvent exemplu îl constituie educaţia. În acest domeniu, statul şi-a
păstrat responsabilitatea pentru organizarea generală a învăţământului,
pentru recrutarea, gestionarea şi salarizarea cadrelor didactice. Celelalte
niveluri au preluat fiecare atribuţiile privind investiţiile şi cheltuielile de
funcţionare corespunzătoare învăţământului de un anumit grad.
Pentru îndeplinirea în bune condiţii a atribuţiilor descentralizate, au fost
prevăzute, prin lege, trei principii:
• interdicţia exercitării tutelei unei colectivităţi teritoriale locale asupra
alteia;
• compensarea financiară a transferului de atribuţii, pe baza
cheltuielilor efectuate de stat la data transferului;

1
A. DELCAMP, France : l’expérience de décentralisation, pp.149-169, în culegerea de studii
Les collectivités décentralisées de l'Union européenne apărută sub îngrijirea lui Alain
DELCAMP, LA DOCUMENTATION FRANÇAISE, Paris – 1994.
2
Avem în vedere numai partea continentală a Franţei.
3
La acestea se adaugă Corsica, precum şi 4 regiuni monodepartamentale şi 4 teritorii de
peste mări.
4
La 1 ianuarie 2005.
76 SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE
SUBSISTEMUL POLITICO-ADMINISTRATIV LOCLA
• transferul bunurilor, personalului şi serviciilor corespunzătoare,
precum şi a puterii normative necesare pentru exerciţiul competenţei
transferate.

1.2. Administraţia publică locală de nivel intermediar


Regiunea este colectivitatea teritorială locală situată la al doilea nivel
intermediar. În Franţa sunt 21 de regiuni cu un statut unic, la care se adaugă
Corsica, având un statut special de autonomie.
Dintre principalele atribuţii ale regiunii menţionăm: adoptarea bugetului
regiunii, organizarea serviciilor administrative regionale, dezvoltarea
economică, elaborarea planului de dezvoltare regional, organizarea şi
finanţarea transporturilor (inclusiv căi ferate), amenajarea teritoriului regiunii,
învăţământul profesional şi calificarea prin ucenicie.
Organul deliberativ al regiunii este Consiliul regional, compus din
consilieri aleşi prin sufragiu universal direct, pe departamente, pentru un
mandat de 5 ani, care lucrează în şedinţe publice 1 .
Consilierii regionali aleg, dintre ei, Preşedintele Consiliului care este
autoritatea executivă. Consiliul regional are o Comisie permanentă, formată
din Preşedintele Consiliului, un anumit număr de vicepreşedinţi şi alţi
membri, stabiliţi de Consiliu. Această Comisie exercită atribuţii delegate de
Consiliu.
Preşedintele poate delega semnătura 2 pentru unele acte sau poate
delega anumite atribuţii 3 vicepreşedinţilor.
La nivelul regiunii s-a păstrat de la origini, de când aceasta era o
instituţie publică având ca misiune dezvoltarea economică, o structură
specifică şi anume Comitetul economic şi social. Acesta este alcătuit din
membri desemnaţi de organismele cu caracter economic, social, profesional,
educativ, ştiinţific, cultural şi sportiv din regiune. El este consultat, în
prealabil, asupra problemelor care se supun deliberării consiliului regional.
Statul este reprezentat de prefectul de regiune, care îşi exercită
autoritatea asupra serviciilor desconcentrate ale ministerelor de la nivel
regional. Prefectul regiunii este prefectul departamentului în care îşi are
sediul regiunea şi are autoritate ierarhică asupra prefecţilor celorlalte
departamente ale regiunii.
Colectivitatea teritorială locală situată la primul nivel intermediar este
departamentul. Departamentele franceze au acelaşi statut, cu excepţia
Parisului, care este oraş-departament.
Dintre principalele atribuţii ale departamentului menţionăm: adoptarea
bugetului departamentului, organizarea serviciilor administrative
departamentale, acordarea unor ajutoare sociale şi asigurarea unor servicii
sociale, asigurarea unor servicii medicale, asigurarea transportului şcolar
din afara perimetrelor urbane, realizarea programelor de echipare a
localităţilor rurale, elaborarea planurilor de urbanism departamentale,
protecţia mediului.

1
J. MOREAU, Administration régionale, départamentale et municipale, I2e edition, DALLOZ,
Paris – 1999, p.IX.
2
Delegarea de semnătură semnifică emiterea unui act sub semnătura beneficiarului
delegării, dar sub controlul şi responsabilitatea titularului, a celui care a delegat. Titularul
semnăturii se poate oricând substitui beneficiarului delegării şi îi poate reterage oricând
delegarea, fără nici o restricţie.
3
Delegarea unei atribuţii semnifică emiterea actelor aferente sub semnătura şi
responsabilitatea beneficiarului delegării. Cel care a delegat atribuţia nu se poate substitui
beneficiarului delegării. Retragerea delegării unei atribuţii se face în aceeaşi formă în care s-
a făcut delegarea.
SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE 77
SUBSISTEMUL POLITICO-ADMINISTRATIV LOCLA
Autoritatea deliberativă a departamentului este Consiliul general.
Acesta este ales prin vot direct, în cadrul unor circumscripţii electorale
denumite cantoane (cantoanele nu au semnificaţie administrativă, fiind
simple circumscripţii electorale). Consilierii generali sunt aleşi pentru un
mandat de 6 ani, jumătate din numărul lor reînnoindu-se la fiecare 3 ani 1 .
Consiliul general lucrează în şedinţe publice.
Executivul colectivităţii departamentale este Preşedintele Consiliului
general, ales dintre membrii consiliului la fiecare reînnoire a acestuia.
Mai există un organ colegial, denumit “Comisia permanentă”, format
din Preşedintele Consiliului general, un anumit număr de vicepreşedinţi şi alţi
membri, desemnaţi de Consiliul general. Comisia permanentă exercită
atribuţiile delegate de Consiliul general 2 .
Preşedintele poate delega semnătura pentru unele acte sau poate
delega anumite atribuţii vicepreşedinţilor.
La nivel departamental, statul este reprezentat de prefect, care îşi
exercită autoritatea asupra serviciilor desconcentrate ale ministerelor,
organizate la nivelul departamentului respectiv.

1.3. Administraţia publică locală de bază


Colectivităţile locale de bază sunt comunele. Ele sunt de mai multe
categorii: comune rurale, care se împart în comune cu o populaţie sub 3.500
de locuitori şi comune cu o populaţie de peste 3.500 locuitori, şi comune
urbane. Ele au, în principiu, acelaşi statut, cu anumite diferenţieri pe
categorii, cu excepţia oraşelor: Paris, Lyon şi Marsilia.
Comuna exercită două categorii de atribuţii: atribuţii proprii şi atribuţii
delegate. Dintre principalele atribuţii proprii menţionăm: adoptarea bugetului
comunei, organizarea serviciilor administrative ale comunei, gestiunea
patrimoniului comunal, transportul şcolar din cadrul perimetrelor urbane,
acordarea unor ajutoare de urgenţă, elaborarea planurilor intercomunale de
dezvoltare, elaborarea planurilor de urbanism locale şi eliberarea
autorizaţiilor de construire. Atribuţiile delegate sunt stabilite prin diverse acte
normative speciale, şi dintre acestea învederăm: activitatea de stare civilă,
publicarea legilor şi a diverselor acte de aplicare emise de organele statului,
executarea unor măsuri de asigurare a ordinii publice şi pregătirea alegerilor.
La nivelul comunei, funcţionează două autorităţi reprezentative:
consiliul municipal şi primarul.
Consiliul municipal este autoritatea deliberativă, cu competenţă
generală, care lucrează în şedinţe publice. Consilierii municipali sunt aleşi
prin sufragiu universal direct, pentru un mandat de 6 ani. Consiliul poate
organiza diverse comisii, compuse din consilieri, care au ca misiune analiza
unor probleme şi iniţierea de proiecte de hotărâre. Ele nu au atribuţii
decizionale. Utilizarea acestui tip de comisii a devenit o practică în comunele
urbane.
Executivul comunal este Primarul, ales de Consiliul municipal dintre
membrii săi. Chiar dacă este ales în mod indirect, Primarul este un personaj
puternic. El conduce şedinţele Consiliului municipal şi aduce la îndeplinire
hotărârile acestuia, ceea ce îi conferă poziţia de şef al serviciilor
administraţiei municipale. El are şi atribuţii proprii, fie în calitate de autoritate
executivă a comunei, cum este cazul eliberării autorizaţiilor de construire şi
menţinerii ordinii publice, fie în calitate de reprezentant al statului în comună,

1
J. MOREAU, op.cit., p.159.
2
Ibidem, pp.172-174.
78 SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE
SUBSISTEMUL POLITICO-ADMINISTRATIV LOCLA
cum este cazul executării legilor şi a hotărârilor de Guvern 1 . Tot ca
reprezentant al statului, Primarul are calitatea de ofiţer de poliţie judiciară şi
ofiţer de stare civilă 2 . Dacă atribuţiile ce revin comunei se exercită în regim
de autonomie, atribuţiile delegate de stat sunt supuse subordonării ierarhice.
Primarul este ajutat de un număr de viceprimari desemnaţi de
Consiliul municipal dintre membrii săi, cărora le poate delega semnătura
pentru anumite acte sau le poate delga unele atribuţii.

1.4. Relaţiile dintre autorităţile administraţiei publice locale şi


controlul exercitat de stat
Între autorităţile colectivităţilor teritoriale locale intermediare de nivel
diferit, precum şi între acestea şi autorităţile administraţiei publice locale de
bază nu există raporturi de subordonare. Există însă relaţii de colaborare
între colectivităţile teritoriale locale, care se concretizează într-o gamă largă
de forme asociative.
Controlul administrativ general asupra actelor autorităţilor
administraţiei publice locale este un control de legalitate a posteriori şi se
exercită de prefect. Prefectul poate ataca, în faţa tribunalului administrativ,
actul pe care îl consideră ilegal. Atacarea actului nu implică suspendarea sa
de drept.
În ceea ce priveşte controlul jurisdicţional, acesta este exercitat de
tribunalele administrative, care nu fac parte din autoritatea judecătorească,
instanţa supremă fiind Consiliul de Stat. În acest sens, trebuie precizat că
Franţa este autoarea dualismului jurisdicţional.

TESTE DE AUTOEVALUARE

1. Nu este o condiţie pentru a ne afla în prezenţa unei componente a


subsistemului politico-administrativ local:
a. reglementarea constituţională a autonomiei locale;
b. existenţa unei diviziuni administrativ teritoriale a statului;
c. existenţa unei autorităţi reprezentative aparţinând colectivităţii locale
situate pe teritoriul diviziunii administrativ-teritoriale;
d. existenţa unei modalităţi de control din partea statului asupra
autorităţilor locale.

2. În Franţa, atribuţiile privind dezvoltarea economico-socială sunt


caracteristice:
a. nivelului regional de administraţie publică locală;
b. nivelului departamental de administraţie publică locală;
c. nivelului comunal de administraţie publică locală;
d. nivelului inframunicipal de administraţie publică locală.

3. Se dau propoziţiile: A – Prin descentralizare se realizează transferul unor


atribuţii ale statului în favoarea autorităţilor locale alese. B – Apropierea
deciziei de cetăţean este o expresie a democraţiei. C – În Franţa, atribuţiile

1
A. DELCAMP, op.cit., p.152.
2
J.MOREAU, op.cit., p.78.
SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE 79
SUBSISTEMUL POLITICO-ADMINISTRATIV LOCLA
transferate autorităţilor colectivităţilor teritoriale locale sunt, de regulă,
facultative.
Alegeţi varianta corectă:
a. Propoziţia A este falsă, propoziţia B este falsă, propoziţia C este
adevărată;
b. Propoziţia A este falsă, propoziţia B este adevărată, propoziţia C
este falsă;
c. Propoziţia A este adevărată, propoziţia B este falsă, propoziţia C
este adevărată;
d. Propoziţia A este adevărată, propoziţia B este adevărată, propoziţia
C este falsă;

4. În Franţa, preşedintele consiliului general:


a. este ales direct prin scrutin majoritar uninominal cu două tururi;
b. este ales de către consiliul general, dintre membrii acestuia;
c. este numit de prefectul departamentului;
d. este numit de către un colegiu elector format din primarii din
departament

5. În Franţa, primarul este ofiţer de stare civilă:


a. în calitate de autoritate executivă a comunei;
b. în calitate de reprezentant al regiunii;
c. în calitate de reprezentant al departamentului;
d. în calitate de reprezentant al statului.

80 SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE


SUBSISTEMUL POLITICO-ADMINISTRATIV LOCLA

CAPITOLUL 2. SUBSISTEMUL POLITICO-


ADMINISTRATIV LOCAL DIN ROMÂNIA ÎN
COMPARAŢIE CU CEL DIN FRANŢA

OBIECTIVE
Studierea acestui capitol asigură cunoaşterea caracteristicilor
subsistemului politico-administrativ local din România, raportat la
subsistemul politico-administrativ din Franţa, sub aspectul principiilor
reglementărilor juridice în materie şi sub aspectul transpunerii lor în
realitate.

SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE 81


SUBSISTEMUL POLITICO-ADMINISTRATIV LOCLA

După cum am văzut, în Franţa, administraţia publică locală este


reglementată în mod uniform pe întreg teritoriul ţării. De asemenea,
colectivităţilor teritoriale locale le sunt recunoscute numai atribuţii de natură
politico-administrativă. Aceeaşi situaţie se regăseşte şi în România.
În prezent, administraţia publică locală din România este
reglementată prin art.120 – 123 din Constituţie(republicată în 2003) şi prin
Legea nr.215/2001 privind administraţia publică locală 1 .
Potrivit acestor reglementări, administraţia publică locală din România are
la bază patru principii de ordin constituţional, şi anume : principiul
descentrlizării, principiul autonomiei locale, principiul deconcentrării serviciilor
publice şi principiul eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale, la
care se adaugă încă trei principii de ordin legal, şi anume : principiul
legalităţii, principiul consultării cetăţenilor în problemele locale de interes
deosebit şi principiul colaborării între administraţia publică locală de bază şi
cea judeţeană, potrivit cerinţelor responsabilităţii, cooperării şi solidarităţii în
raporturile dintre ele 2 . Aceste principii se regăsesc şi în cazul administraţiei
publice locale din Franţa.
Din principiile enunţate, rezultă caracteristicile teoretice esenţiale ale
administraţiei publice locale din România, care de altfel se regăsesc şi în
Franţa, şi anume :
I. Comuna, oraşul şi judeţul au capacitate juridică de drept public,
patrimoniu, resurse umane şi financiare pentru a-şi putea îndeplini în
mod autonom misiunile conferite de lege;
II. Repartizarea atribuţiilor între administraţia publică centrală şi cea
locală se întemeiază pe subsidiaritate şi între ele nu există raporturi de
subordonare;
III. În relaţiile dintre administraţia publică locală organizată la nivel
intermediar şi administraţia publică locală organizată la nivel de bază
nu există raporturi de subordonare;
IV. Există şi funcţionează un control administrativ general exercitat de
stat asupra actelor autorităţilor locale.
Referitor la controlul administrativ general exercitat de stat asupra
actelor autorităţilor locale, cu toate că, la modul formal, modalitatea utilizată
este aceeaşi, efectele sunt diferite în România, faţă de Franţa. Modalitatea
este aceeaşi, deoarece atât în România, cât şi în Franţa, controlul este
exercitat de prefect, în calitatea sa de reprezentant al statului. Acest control
priveşte numai legalitatea actelor, nu şi oportunitatea lor, şi se exercită a
posteriori. Dacă prefectul apreciază că un act este ilegal, solicită autorităţii
emitente revocarea lui, iar dacă aceasta refuză, atacă actul respectiv la
instanţa de contencios administrativ.
În aceste condiţii, se pune întrebarea : cum este posibil ca acelaşi
mecanism să funcţioneze diferit, de la o ţară la alta ? Explicaţia constă în
consecinţele atacării de către prefect a unui act al autorităţilor administraţiei
publice locale.
În Franţa, atacarea de către prefect a unui act nu produce
suspendarea de drept a acestuia. Prefectul poate solicita instanţei de
contencios administrativ suspendarea actului respectiv, dar numai dacă
demonstrează că există pericolul producerii unui prejudiciu ireparabil sau

1
Republicată în Monitorul Oficial al României, partea I, nr.123 din 20 februarie 2007.
2
Legea nr.215/2001, art.2 alin.1 şi art.6.
82 SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE
SUBSISTEMUL POLITICO-ADMINISTRATIV LOCLA
greu de reparat. Deci puterea de a priva de efecte un act al autorităţilor
locale aparţine justiţiei şi nu prefectului. În acest fel, se instituie o garanţie
puternică împotriva eventualelor tendinţe de abuz ale prefecţilor.
În România, potrivit ultimei propoziţii din art.123 alin. (5) din
Constituţie ”Actul atacat este suspendat de drept”. Iată cum, printr-o normă
procedurală introdusă în Constituţie, în România, prefectul poate priva de
efecte, în mod abuziv, orice act al autorităţilor locale. Fără a deveni o
practică generalizată, asemenea abuzuri s-au manifestat.
Referindu-ne, în continuare, la modul de organizare a administraţiei
publice locale, trebuie să arătăm că, atât în România, cât şi în Franţa,
colectivităţile teritoriale locale de bază sunt comunele şi oraşele, care au, de
principiu, acelaşi statut. Autoritatea deliberativă este consiliul (care se
numeşte ”municipal” în Franţa şi ”local” în România), numărul de consilieri
care îl compun fiind stabilit în funcţie de populaţie. Executivul comunal este
primarul, care este ales de consiliul municipal, dintre membrii săi, în Franţa,
spre deosebire de România, unde este ales prin vot direct.
În România, ca şi în Franţa, primarul este un personaj puternic, fiind
şeful serviciilor administraţiei comunale sau orăşeneşti şi exercitând unele
atribuţii în nume propriu, fie în calitatea de autoritate executivă a comunei,
cum este cazul autorizaţiilor de construire, fie în calitate de reprezentant al
statului în comună sau oraş, cum este cazul organizării alegerilor.
În ceea ce priveşte competenţa autorităţilor administraţiei publice
locale de bază, nu există diferenţe semnificative între România şi Franţa.
Cooperarea intercomunală, atât de dezvoltată în Franţa, nu se
manifestă încă în România.
Deosebirea semnificativă, între administraţia publică locală din
România şi cea din Franţa, se manifestă la nivelul intermediar. După cum am
arătat, în Franţa, administraţia intermediară este structurată pe două niveluri,
departamental şi regional, pe când în România există un singur nivel
intermediar, judeţul.
Într-o prezentare sintetică, rolul şi caracteristicile administraţiei publice
locale intermediare din România se prezintă astfel :
1. Administraţia publică locală intermediarã are un dublu rol:
• în virtutea Constituţiei, coordonează activitatea consiliilor
comunale şi orăşeneşti, în vederea realizării serviciilor publice de
interes judeţean ;
• în calitate de administraţie publică locală de nivel judeţean, în
virtutea legii organice, rezolvă şi gestionează, în nume propriu şi sub
responsabilitate proprie, treburile publice pe care legea i le dă în
competenţă, în interesul colectivităţii locale judeţene pe care o
reprezintă.
2. Autoritatea administraţiei publice locale intermediare este consiliul
judeţean. Exerciţiul acestei autoritãţi se realizeazã prin două organe:
• şedinţa în plen a consiliului judeţean, organ colegial cu caracter
deliberativ;
• preşedintele consiliului judeţean, organ unipersonal cu caracter
executiv, având atribuţii privind executarea în concret a legii şi a
hotãrârilor şedinţei în plen a consiliului.
3. Organele administraţiei publice locale intermediare sunt alese:

SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE 83


SUBSISTEMUL POLITICO-ADMINISTRATIV LOCLA
• consiliul judeţean se alege prin vot universal direct, reprezentare
proporţionalã 1 ;
• preşedintele consiliului judeţean se alege prin vot universal direct,
prin scrutin majoritar uninominal, cu majoritate relativă.
4. Relaţiile dintre autoritatea administraţiei publice locale
intermediare şi autorităţile administraţiei publice locale de bazã sunt,
în principiu, relaţii de colaborare.

Comparând administraţia publică locală de nivel departamental din


Franţa, cu administraţia publică locală de nivel judeţean din România,
observăm că, în ambele cazuri avem de-a face cu autorităţi eligibile, care
reprezintă interesele colectivităţilor care le-au ales şi care funcţionează în
forme asemănătoare. Activitatea lor este însă diferită, datorită rolului diferit
pe care îl au.

TESTE DE AUTOEVALUARE

1. Este un principiu de ordin constituţional al administraţiei publice locale din


România:
a. principiul autonomiei locale;
b. principiul legalităţii;
c. principiul colaborării între administraţia publică locală de bază şi cea
judeţeană;
d. principiul consultării cetăţenilor în problemele locale de interes
deosebit.

2. Se dau propoziţiile: A – Controlul administrativ exercitat de prefect vizează


legalitatea şi oportunitatea actelor emise de autorităţile administraţiei publice
locale. B – În Franţa, actul atacat de prefect, la instanţa de contencios
administrativ, este suspendat de drept. C – Atât în România cât şi în Franţa,
repartizarea atribuţiilor între administraţia publică centrală şi cea locală se
bazează pe subsidiaritate.
Alegeţi varianta corectă:
a. Propoziţia A este adevărată, propoziţia B este adevărată,
propoziţia C este adevărată.
b. Propoziţia A este adevărată, propoziţia B este falsă, propoziţia C
este falsă.
c. Propoziţia A este falsă, propoziţia B este falsă, propoziţia C este
adevărată.
d. Propoziţia A este falsă, propoziţia B este falsă, propoziţia C este
falsă.

3. Se dă propoziţia incompletă: „În Franţa, executivul comunal este...” Alegeţi


dintre variantele de completare de mai jos pe aceea care face ca propoziţia
să fie adevărată.
a. prefectul;
b. preşedintele Consiliului general;
c. primarul
d. directorul executiv al Consiliului municipal

1
Legea nr.70/1991 privind alegerile locale, republicatã în Monitorul Oficial al României,
partea I, nr.77 din 13 aprilie 1996, art.1.
84 SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE
SUBSISTEMUL POLITICO-ADMINISTRATIV LOCLA

4. Se dă propoziţia incompletă: „În România,...” Alegeţi dintre variantele de


completare de mai jos pe aceea care face ca propoziţia să fie falsă.
a. administraţia locală de nivel intermediar este structurată pe două
niveluri.
b. consiliul judeţean se alege prin vot universal direct.
c. preşedintele consiliului judeţean se alege prin vot universal direct.
d. primarul este un personaj puternic.

5. Se dau propoziţiile: A – În România, administraţia publică intermediară are


un dublu rol. B – În Franţa, primarul exercită unele atribuţii în calitate
de autoritate executivă a comunei, iar altele în calitate de reprezentant
al statului. C – Nu există diferenţe semnificative între România şi
Franţa, în ceea ce priveşte competenţa autorităţilor administraţiei
publice locale de bază.
Alegeţi varianta corectă:
a. Propoziţia A este adevărată, propoziţia B este adevărată,
propoziţia C este adevărată.
b. Propoziţia A este adevărată, propoziţia B este falsă, propoziţia C
este falsă.
c. Propoziţia A este falsă, propoziţia B este falsă, propoziţia C este
adevărată.
d. Propoziţia A este falsă, propoziţia B este falsă, propoziţia C este
falsă.

SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE 85


BIBLIOGRAFIE ŞI CHEIA TESTELOR DE AUTOEVALUARE

BIBLIOGRAFIE
1. Tratate, monografii, enciclopedii (în ordinea apariţiei)

1. Mihai CONSTANTINESCU, Ion DELEANU, Antonie IORGOVAN, Ioan


MURARU, Florin VASILESCU, Ioan VIDA, Constituţia României
comentată şi adnotată, R. A. MONITORUL OFICIAL, Bucureşti-1992 ;
2. Mihai CONSTANTINESCU, Ion DELEANU, Antonie IORGOVAN, Ioan
VIDA, Alegerile parlamentare şi prezindenţiale, R.A. MONITORUL
OFICIAL, Bucureşti-1992 ;
3. J. ZILLER, Administrations comparées, Les systèmes politico-
administratifs de l'Europe des Douze, Ed. MONTCHRESTIEN, Paris -
1993
4. Ioan VIDA, Puterea executivă şi administraţia publică, Ed. R.A.
MONITORUL OFICIAL, Bucureşti – 1994 ;
5. Ion DELEANU, Justiţia constituţională, Ed. LUMINA LEX, Bucureşti,
1995;
6. Ioan MURARU, Drept constituţional şi instituţii politice, ediţia a VI-a
revăzută şi adăugită, Ed. ACTAMI, Bucureşti-1995 ;
7. Ion DELEANU, Drept constituţional şi instituţii politice - Tratat - vol.II, Ed.
EUROPA NOVA, Bucureşti – 1996 ;
8. Cristian IONESCU, Drept constituţional şi instituţii politice, vol.I Teoria
generală a instituţiilor politice, şi vol II Sistemul constituţional românesc,
Ed. LUMINA LEX, Bucureşti, 1997;
9. Tudor DRĂGANU, Drept constituţional şi instituţii politice, Tratat
elementar, vol.II, Ed. LUMINA LEX, Bucureşti-1998 ;
10. J. MOREAU, Administration régionale, départamentale et municipale, I2e
edition, DALLOZ, Paris – 1999 ;
11. Horia C. MATEI, Silviu NEGUŢ, Ion NICOLAE, Caterina RADU,
Enciclopedia statelor lumii, ediţia a VII-a, Ed. MERONIA, Bucureşti –
2000 ;
12. A.IORGOVAN, Tratat de drept administrativ vol.I, Ediţia a III-a
restructurată revăzută şi adăugită, Ed. ALLBECK, Bucureşti – 2001
13. Guy ISAAC, Marc BLANQUET, Droit communautaire général, 8e édition,
Ed. ARMAND COLIN, Paris – 2001 ;

86 SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE


BIBLIOGRAFIE ŞI CHEIA TESTELOR DE AUTOEVALUARE
14. Ioan MURARU, Simina TĂNĂSESCU, Drept constituţional şi instituţii
politice, Ediţia a IX-a revăzută şi completată, Ed. LUMINA LEX, Bucureşti-
2001.

2. Studii (în ordinea apariţiei)

1. Culegerea de studii Les collectivités décentralisées de l'Union européenne


apărută sub îngrijirea lui Alain DELCAMP, LA DOCUMENTATION
FRANÇAISE, Paris – 1994 :
• Alain DELCAMP, France :L’expérience de décentralisation ;
2. Cristian IONESCU, Clasificarea şi analiza tipologică a regimurilor politice
contemporane, REVISTA DE DREPT PUBLIC, serie nouă, anul I(19),
Ianuarie-iunie 1995, nr.1 ;

CHEIA TESTELOR DE AUTOEVALUARE

PRELIMIARII: 1c, 2a, 3b, 4a, 5a, 6c, 7a, 8c, 9a, 10b.

PARTEA I
Cap.1: 1c, 2c, 3c, 4c, 5c, 6c, 7d, 8a, 9c, 10a.
Cap.2: 1a, 2a, 3b, 4c, 5d, 6b, 7b, 8a, 9c, 10b.
Cap.3: 1b, 2a, 3c, 4a, 5c, 6d, 7a, 8c, 9c.
Cap.4: 1c, 2b, 3b, 4c, 5a, 6c, 7b, 8b, 9a, 10a.
Cap.5: 1d, 2a, 3a, 4d, 5a, 6c, 7a, 8a, 9c, 10c.

PARTEA II
Cap.1: 1a, 2a, 3d, 4b, 5d.
Cap.2: 1a, 2c, 3c, 4a, 5a.

SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE 87


PRELIMINARII

PRELIMINARII

Organizarea sarcinilor de învăţare:

1. Definiţia administraţiei publice

2. Abordarea sistemică a administraţiei publice

3. Dihotomia sistemului politico-administrativ în


subsistemul central şi subsistemul local

OBIECTIVE
Studierea elementelor pregătitoare vă permite:
• înţelegerea conceptului de administraţie publică;
• înţelegerea sistemului politico-administrativ;
• cunoaşterea subsistemului politico-administrativ central;
• cunoaşterea subsistemului politico-administrativ local.

SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE 1


PRELIMINARII

1. Definiţia administraţiei publice


Pentru a defini administraţia publică, un autor reprezentativ, Antonie
Iorgovan 1 , porneşte de la premisa că administraţia publică este specia
fenomenului administrativ care cuprinde faptele administrative ce au ca
finalitate realizarea valorilor politice. Sau, cu alte cuvinte, că definiţia
generală a administraţiei publice are ca gen proxim fenomenul administrativ
sau sfera faptelor administrative, iar ca diferenţă specifică realizarea valorilor
politice, în regim de putere publică.
Ce este însă „fenomenul administrativ” ? Într-o sinteză a doctrinei
franceze, autorul menţionat reţine următoarele trăsături ale fenomenului
administrativ: a) este un fenomen social alcătuit din totalitatea faptelor
administrative; b) aceste fapte presupun organizarea unor mijloace pentru
atingerea unui obiectiv (înfăptuirea unor valori); c) obiectivul (valoarea) este
stabilit de o autoritate superioară; d) se extinde până la activitatea de
înfăptuire materială a obiectivului.
Ce sunt însă” valorile politice” ? Cuvântul politic are mai multe
înţelesuri, însă la origine însemna referitor la „cetate” (polis), în sensul de
comunitate stabilită pe un anumit teritoriu(cetatea în sens de spaţiu comun)
organizată ca societate politică, adică societate împărţită în guvernaţi şi
guvernanţi. Guvernaţii accepta să se supună dispoziţiilor guvernanţilor
deoarece le recunosc acestora din urmă rolul de a descifra valorile politice,
adică nevoile sociale de care depinde existenţa, perpetuarea şi dezvoltarea
comunităţii respective. Tot guvernanţii, grupaţi în aşa numitele instituţii
politice, au obligaţia de a promova şi impune valorile politice. Pentru că
valorile politice, expresie a interesului general, intră deseori în contradicţie cu
interesele individuale, guvernanţii utilizează regimul de putere publică, adică
pot stabili unilateral obligaţii în sarcina guvernaţilor, care daca nu le
îndeplinesc de buna voie le vor executa siliţi de forţa de constrângere a
statului.
Deci sfera noţiunii “administraţie publică” conţine faptele
administrative, îndeplinite în regim de putere publică, având ca finalitate
realizarea valorilor politice.
Dacă explicităm sintagma “fapte administrative” prin anumite trăsături
ale fenomenului pe care îl reflectă, putem s-o înlocuim cu expresia “activitate
organizată de executare a unor comandamente stabilite de o autoritate
superioară”. Dar autoritatea superioară, în cazul administraţiei publice, o
reprezintă instituţiile politice. Ajungem astfel la următoarea definiţie
echivalentă: administraţia publică este activitatea organizată de executare, în
regim de putere publică, a unor comandamente stabilite de instituţiile politice.
Sau, mai detaliat: Administraţia publică este activitatea executivă pusă
sub semnul comenzii sau delegării de atribuţii de la nivelul instituţiilor
politice, desfăşurată de autorităţi sau instituţii publice anume
constituite, care îşi realizează atribuţiile în regim de puterea publică.
Din această definiţie se desprind următoarele caracteristici esenţiale
ale administraţiei publice:
• administraţia este un ansamblu de structuri sau forme
organizatorice, care au ca trăsătură comună faptul că desfăşoară o

1
A. IORGOVAN, Tratat de drept administrativ, Ediţia a III-a restructurată, revăzută şi
adăugită, vol.I, Ed. ALLBECK, Bucureşti-2001, p.6.
2 SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE
PRELIMINARII
activitate executivă, de regulă 2 , de pe poziţii de autoritate faţă de
particulari ;
• prin activitate executivă se înţelege activitatea de organizare a
executării legii sau executarea directă a legii ;
• regim de putere publică înseamnă, în speţă, atât capacitatea de a
emite acte unilaterale obligatorii, cât şi capacitatea de a realiza o
serie de fapte sau operaţiuni materiale pentru aducerea la
îndeplinire a actelor unilaterale obligatorii, inclusiv constrângerea
directă.
Precizăm că, în literatura de specialitate 3 , termenul administraţie
publică sau mai simplu, administraţie se foloseşte în mai multe sensuri:
organic sau formal-organic, funcţional sau material-funcţional şi global.
Sensul organic are în vedere organele, structurile organizatorice,
autorităţile administraţiei publice.
Sensul funcţional are în vedere activitatea desfăşurată de organele
administraţiei publice pentru îndeplinirea atribuţiilor ce le revin.
Sensul global are în vedere atât organele administraţiei publice, cât şi
activitatea acestora, privite ca o unitate indisolubilă.

2. Abordarea sistemică a administraţiei publice


După cum se ştie, potrivit unei definiţii de maximă generalitate, statul
este o societate politică, adică o societate împărţită în guvernanţi şi
guvernaţi. În cazul statului, guvernanţii dirijează comportamentul guvernaţilor
pe baza reglementărilor cuprinse în norme juridice. Această caracteristică de
esenţă a statului implică în mod necesar trei forme fundamentale de
activitate: activitatea de reglementare, activitatea executivă şi activitatea
jurisdicţională.
Potrivit teoriei separaţiei puterilor în stat, funcţia de reglementare
revine parlamentului, care exercită puterea legislativă, funcţia executivă
revine administraţiei, care pune în aplicare legea în regim de putere publică
şi funcţia jurisdicţională revine instanţelor judiciare, care au puterea de a
soluţiona litigiile.
Această abordare teoretică schematică nu se regăseşte în realitate,
decât în linii mari. Astfel, puterea de reglementare nu este apanajul exclusiv
al parlamentului. Guvernul are, de asemenea, o importantă putere de
reglementare, atât directă cât şi indirectă 4 . Puterea de a soluţiona litigii nu
aparţine exclusiv instanţelor judiciare, existând şi autorităţi administrative cu
atribuţii jurisdicţionale. Controlul constituţionalităţii legilor, potrivit modelului
european, implică existenţa unui organ unic, special şi specializat, de natură

2
Spunem de regulă, deoarece există şi relaţii de colaborare (caracterizate prin poziţii de
egalitate), spre exemplu cu diverşi reprezentanţi ai societăţii civile ( asociaţii, fundaţii), pentru
realizarea unor obiective de interes public.
3
Cităm, ca exemplu, definiţia dată administraţiei publice, în baza Constituţiei României, de
Antonie IORGOVAN : ”Noţiunea de administraţie publică (…) în accepţiunea formal-
organică, evocă următoarele autorităţi publice : Preşedintele României, Guvernul,
ministerele şi alte organe subordonate direct Guvernului, organele centrale de specialitate
autonome, instituţii subordonate ministerelor ; prefectul ; organele locale de specialitate
subordonate ministerelor şi conduse de prefect ; organe autonome locale (consiliul judeţean,
consiliul local, primarul) şi instituţii subordonate acestora. În sens material-funcţional,
noţiunea de administraţie publică evocă acte juridice şi operaţiuni materiale prin care se
execută legea, fie prin emiterea de norme subsecvente, fie prin organizarea sau, după caz,
prestarea directă de servicii publice.” ( A.IORGOVAN, Tratat de drept administrativ vol.I,
Ediţia a III-a restructurată revăzută şi adăugită, Ed. ALLBECK, Bucureşti – 2001, p.70).
4
Aceasta constă în dreptul de iniţiativă legislativă.
SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE 3
PRELIMINARII
politico-jurisdicţională, care nu se încadrează în nici una dintre cele trei forme
fundamentale de activitate ale statului menţionate. Mai trebuie arătat că orice
activitate presupune decizie şi execuţie, astfel încât orice autoritate şi
instituţie publică, fie ea de reglementare, executivă sau judiciară, are o
componentă tehnico-administrativă de execuţie, mai mult sau mai puţin
importantă. În fine, nu trebuie ignorată latura mai mult sau mai puţin politică a
autorităţilor şi instituţiilor statului.
Din cele prezentate rezultă că mecanismul de guvernare dintr-un stat
este un sistem de autorităţi şi instituţii, mai mult sau mai puţin complexe,
conceptul de sistem având înţelesul general de ansamblu de elemente
interconectate.
Cunoaşterea teoretică poate identifica în cadrul acestui sistem global,
utilizând diverse criterii, anumite părţi sau fragmente, care constituie la rândul
lor sisteme. Aşa sunt, de pildă, sistemul legislativ, sistemul judiciar, sistemul
politic, sistemul administrativ etc.
Având în vedere definiţia dată administraţiei publice, prin sistem
administrativ înţelegem ansamblul autorităţilor şi instituţiilor care desfăşoară
activităţi de administraţie publică, precum şi relaţiile dintre ele. Sau, cu alte
cuvinte, sistemul administrativ este ansamblul autorităţilor şi instituţiilor
care desfăşoară activităţi de organizare a executării legii sau de executare
directă a legii, de regulă, în regim de putere publică, precum şi relaţiile dintre
acestea. Se încadrează în acest sistem: şeful statului, guvernul,
ministerele şi alte autorităţi şi instituţii publice centrale subordonate
guvernului, autorităţile administraţiei publice centrale autonome,
autorităţile administraţiei publice locale.
Pentru a cunoaşte realitatea administraţiei publice, trebuie să luăm în
considerare şi latura sa politică, relaţiile sale cu sistemul politic. Dar pentru
aceasta trebuie să ştim mai întâi ce inseamnă „sistem politic”. Ei bine,
sistemul politic este ansamblul format din instituţiile politice 5 şi partidele
politice, precum şi relaţiile dintre ele, existente într-un anumit regim politic.
În ceea ce priveşte regimul politic, acesta este un concept complex,
care exprimă realitatea raporturilor dintre guvernanţi şi guvernaţi sau, cu alte
cuvinte, modul de realizare a puterii politice sau de guvernare, în sensul larg
de dirijare a comportamentului guvernaţilor de către guvernanţi.
Principalele elemente definitorii ale regimului politic sunt : modul de
organizare a instituţiilor politice şi relaţiile dintre ele, metodele lor de acţiune,
locul şi funcţiile partidelor politice şi ale altor organizaţii sociale,
caracteristicile sistemului juridic, modalităţile de garantare şi gradul de
respectare a drepturilor şi libertăţilor omului, doctrina politică a regimului
respectiv, ideologia 6 pe care o promovează, baza economico-socială pe care
se întemeiază. Potrivit unui autor 7 , doctrina occidentală actuală foloseşte
elementele definitorii drept criterii de clasificare, pentru a distinge trei
categorii de regimuri politice : regimurile democratice, regimurile totalitare şi
regimurile mixte.
Un regim politic este considerat democratic, în viziunea liberală
occidentală, dacă îndeplineşte, în esenţă, următoarele condiţii: respectă
pluralismul politic; puterea politică se dobândeşte prin alegeri libere ;
5
Prin “instituţii politice” înţelegem structurile, organele prin care se realizează puterea
politică, ca de pildă, şeful de stat, primul-ministru, parlamentul. A se vedea I. MURARU, S.
TĂNĂSESCU, Drept constituţional şi instituţii politicie, ediţia a IX-a revăzută şi completată,
Ed. LUMINA LEX, Bucureşti – 2001, pp.23,24.
6
Doctrina politică face parte din ideologie.
7
C.IONESCU, Clasificarea şi analiza tipologică a regimurilor politice contemporane,
REVISTA DE DREPT PUBLIC, serie nouă, anul I(19), Ianuarie-iunie 1995, nr.1, pp.31- 35.
4 SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE
PRELIMINARII
guvernele, care nu sunt alese, răspund politic în faţa parlamentelor ;
respectarea drepturilor şi libertăţilor omului este o preocupare majoră şi
constantă a guvernanţilor.
Într-un regim politic democratic, instituţiile politice sunt cele care
au competenţa şi totodată legitimitatea 8 , dobândită direct sau indirect
prin alegeri, de a stabili care este şi cum trebuie realizat interesul
public, luând în acest sens decizii politice.
Deciziile politice se pot exprima prin declaraţii sau hotărâri cu un
caracter pur politic, care nu produc efecte juridice, ori se pot materializa în
acte politico-juridice, care sunt acte unilaterale obligatorii.
În funcţie de natura interesului public, pe care au competenţa şi
legitimitatea de a-l defini şi promova, există:
a. instituţii politice care exercită atribuţii ale suveranităţii naţionale 9
(parlamentul, guvernul, şeful statului);
b. instituţii politico-administrative care exercită atribuţiile specifice
autonomiei locale 10 (autorităţile alese administraţiei publice locale).
În ceea ce priveşte sistemul administrativ, din chiar definiţia
administraţiei publice rezultă că avem de-a face cu activităţi executive. În
acest cadru se desfăşoară întreaga gamă de activităţi specializate necesare
pentru pregătirea, emiterea şi executarea deciziilor politico-juridice. De
aceea, în cadrul componentelor sistemului administrativ ponderea este
deţinută de activităţi cu caracter tehnic, ce presupun specializare
profesională. Şi la acest nivel se fac anumite opţiuni, dar puterea de
apreciere, fără a-şi pierde importanţa, se reduce la stabilirea prin mijloace
tehnice de specialitate a modalităţilor posibile de realizare a obiectivelor
politice, precum şi a măsurilor necesare în mod obiectiv pentru organizarea
executării şi executarea în concret a actelor normative. Evident, pentru a fi de
calitate, aceste opţiuni trebuie să aibă un caracter ştiinţific, să se întemeieze
pe o bună cunoaştere a realităţii sau a stării de fapt, cunoaştere la care se
ajunge tot prin intermediul unor activităţi tehnice specializate.
Realitatea fenomenului european de guvernare actual conţine un
complex de relaţii între sistemul politic şi sistemul administrativ, care ajung
până la existenţa unor zone de interferenţă.
Referitor la conexiunea dintre sistemul politic şi cel administrativ, un
reputat autor francez, Jacques Ziller 11 , afirmă că este imposibilă separarea
instituţiilor politice, cărora le aparţine decizia politică, de autorităţile
administrative care au sarcina executării acesteia. Factorii politici şi
structurile administrative nu pot acţiona decât împreună pentru rezolvarea
problemelor publice, începând cu sesizarea şi evaluarea acestor probleme,
continuând cu elaborarea deciziei, executarea ei şi evaluarea rezultatelor
obţinute.
În ceea ce priveşte interferenţa dintre sistemul politic şi cel
administrativ, acelaşi autor arată că primarul face parte atât din sistemul

8
Din punct de vedere strict juridic, „legitimitate” este totuna cu „legalitate”, în sensul de
conform cu legea. Noi utilizăm aici termenul în sens sociologic: „Legitimitate constă în
recunoaşterea de care beneficiază o ordine publică. (...) Principiile legitimităţii sunt mai întâi
justificări ale puterii, adică ale dreptului de a comanda.” ( LAROUSSE Dicţionar de
sociologie, ed. UNIVERS ENCICLOPEDIC, Bucureşti – 1996, p.151.)
9
În cazul atribuţiilor care ţin de exerciţiul suveranităţii naţionale, decizia politico-juridică are
în vedere interesul naţional şi nu este limitată decât de Constituţie.
10
În cazul atribuţiilor specifice autonomiei locale, decizia politico-juridică are în vedere
interesul unei colectivităţi teritoriale locale şi se poate lua doar în baza şi în limita legii.
11
J. ZILLER, Administrations comparées, Les systèmes politico-administratifs de l'Europe
des Douze, Ed. MONTCHRESTIEN, Paris – 1993, pp. 11,12.
SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE 5
PRELIMINARII
politic, cât şi din sistemul administrativ. De asemenea, remarcăm că miniştri
fac parte din sistemul politic, dar conduc autorităţi ale administraţiei publice
centrale.
De aici rezultă că autorităţile administraţiei publice au de fapt un
caracter politico-administrativ, conducerea acestora situându-se în zona de
interferenţă dintre sfera politicului şi sfera administraţiei publice Instituţiile
politice, la rândul lor, au o indispensabilă componentă administrativă, care se
situează de asemenea în zona de interferenţă dintre sfera politicului şi sfera
administraţiei publice. Astfel, chiar parlamentul, instituţie politică prin
excelenţă, dispune de administraţia parlamentară.
Cele prezentate demonstrează că, în realitate, nu există un sistem
politic şi un sistem administrativ, pure şi simple, ci un complex sistem
politico-administrativ, alcătuit din ansamblul instituţiilor care posedă atât o
componentă politică (rezultată direct prin alegeri sau prin numire
discreţionară pe criterii politice), cu rol de decizie şi de conducere, cel puţin la
nivelul superior, cât şi o componentă administrativă de natură tehnică (cu
recrutare şi promovare pe criterii de competenţă profesională), cu rol de
concepţie şi de execuţie.
Evident, caracteristicile componentei politice şi ale celei
administrative, precum şi ponderea pe care o deţine fiecare în ansamblul
activităţii, diferă în funcţie de natura instituţiei.
Principalele elemente ale sistemelor politico-administrative din statele
democratice sunt: parlamentul, şeful statului, guvernul, ministerele şi celelalte
organe centrale ale administraţiei de stat, precum şi autorităţile colectivităţilor
teritoriale locale.
Dacă grupăm elementele sistemului politico-administrativ după criteriul
raportului dintre capacitatea de decizie politică şi capacitatea de decizie şi
acţiune administrativă, acestea se clasifică în 3 categorii:
1. Elemente de natură eminamente politică: parlamentul, a cărui
componentă administrativă este administraţia parlamentară;
2. Elemente de natură politică şi administrativă, în proporţii imposibil
de determinat cu exactitate şi care diferă de la ţară la ţară:
guvernul împreună cu aparatul său de lucru şi şeful de stat
împreună cu administraţia sa;
3. Elemente de natură preponderent administrativă: ministerele şi
instituţiile subordonate, autorităţile administrative autonome
centrale, autorităţile administraţiei publice locale.
O altă categorie importantă de relaţii din cadrul sistemului politico-
administrativ se manifestă în domeniul funcţiei publice 12 şi se caracterizează
prin două aspecte : drepturile politice recunoscute funcţionarilor publici şi
ingerinţa factorilor politici în activităţile de recrutare şi promovare a
funcţionarilor publici.
Într-o formulă simplificată, drepturile politice cuprind : dreptul de a
alege, dreptul de a face parte din partide politice şi dreptul de a fi ales.
Dreptul de a alege este recunoscut pretutindeni şi tuturor funcţionarilor
publici.
În ceea ce priveşte dreptul funcţionarului public de a face parte din
partide politice şi dreptul de a fi ales, există mai multe concepţii. Într-o primă
concepţie, cea a “militantismului politic” se recunoaşte dreptul nelimitat şi
capacitatea funcţionarilor publici de a se implica activ în politică. O a doua
concepţie, mai nuanţată, recunoaşte funcţionarilor publici dreptul de a

12
Avem în vedere funcţionarii din administraţia publică.
6 SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE
PRELIMINARII
participa la alegeri şi stabileşte un statut special pentru cei care au dobândit
un mandat eligibil. A treia concepţie interzice, total sau parţial, accesul
funcţionarilor publici la mandate politice eligibile 13 .
Un fenomen care face obiectul unor dezbateri repetate este politizarea
funcţiei publice. Aceasta semnifică influenţa factorilor politici asupra celor mai
importante resurse ale administraţiei, resursele umane, influenţă care se
manifestă prin capacitatea de decizie a partidelor politice asupra recrutării,
carierei şi activităţii funcţionarilor publici 14 .
Deşi în statele democratice este interzisă prin lege luarea în
considerare a opiniilor şi apartenenţei politice ale celor care urmează să fie
recrutaţi ca funcţionari publici sau promovaţi în funcţie, în realitate este greu
de susţinut că nu există nici o influenţă politică asupra recrutării şi, mai ales,
a promovării funcţionarilor publici, deoarece decizia de încadrare sau
promovare aparţine, de regulă, factorilor politici. 15 Problema este ca această
influenţă să se menţină în limite suportabile, adică să se reducă la un număr
mic de funcţii de nivel înalt.

3. Dihotomia sistemului politico-administrativ în


subsistemul central şi subsistemul local

Potrivit criteriului competenţei teritoriale, sistemul politico-administrativ


dintr-o ţară se împarte în două subsisteme : subsistemul politico-administrativ
central şi subsistemul politico-administrativ local.
Studiul nostru va urma această dihotomie deoarece considerăm că, în
acest fel, obţinem o sistematizare a materiei care facilitează înţelegerea
fenomenului administrativ.
Subsistemul politico-administrativ central este ansamblul
autorităţilor şi instituţiilor statului, care au competenţa de a lua decizii politico-
juridice şi de a desfăşura activităţi de administraţie publică pe întreg teritoriul
naţional, precum şi relaţiile dintre acestea.
Subsistemul politico-administrativ local este ansamblul
autorităţilor şi instituţiilor aparţinând colectivităţilor teritoriale locale, care au
competenţa de a lua decizii politico-juridice în conformitate cu legea şi de a
desfăşura activităţi de administraţie publică numai în cadrul unor porţiuni din
teritoriul statului, determinate de organizarea administrativ-teritorială, precum
şi relaţiile dintre ele.
Acţiunea subsistemului politico-administrativ central se concretizează
în activitatea ce are ca finalitate realizarea valorilor politice naţionale,
desfăşurată în regim de putere publică, de autorităţi şi instituţii ale statului.
Acţiunea subsistemului politico-administrativ local se concretizează în
activitatea ce are ca finalitate, în principiu, realizarea unor valori politice
locale, desfăşurată în regim de putere publică, de autorităţi şi instituţii ce se
bucură de o anumită autonomie faţă de stat, care reprezintă colectivităţile
situate în perimetrul unităţilor administrativ-teritoriale locale de bază sau de
nivel intermediar.

13
V. VEDINAŞ, Statutul funcţionarilor publici, Ed. NEMIRA, Bucureşti-1998, pp.45,46.
14
Ibidem, p.47.
15
J. ZILLER, op.cit., p. 452.
SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE 7
PRELIMINARII
Între subsistemul politico-administrativ central şi subsistemul politico-
administrativ local există o serie de relaţii complexe, care prezintă
particularităţi ce diferă de la stat la stat.
Precizăm că în realitate se manifestă administraţia publică din unităţile
administrativ-teritoriale, ca ansamblu al acţiunilor concomitente desfăşurate
de structurile teritoriale ale autorităţilor şi instituţiilor administraţiei publice
centrale şi de autorităţile şi instituţiile administraţiei publice locale. Deci,
asupra individului uman, situat inevitabil într-o unitate administrativ-teritorială,
acţionează concomitent, atât subsistemul politico-administrativ central cât şi
subsistemul politico-administrativ local.

TESTE DE AUTOEVALUARE

1. Nu este o trăsătură a fenomenului administrativ:


a. este un fenomen social alcătuit din totalitatea faptelor
administrative;
b. faptele care îl alcătuiesc presupun organizarea unor mijloace pentru
atingerea unui obiectiv;
c. obiectivul de atins nu este stabilit de o autoritate superioară;
d. se extinde până la activitatea de înfăptuire materială a obiectivului.

2. În sens organic, sintagma administraţie publică semnifică :


a. autorităţile administraţiei publice;
b. activitatea desfăşurată de organele administraţiei publice ;
c. operaţiunile materiale prin care se execută legea;
d. instituţiile care au legitimitatea de lua decizii politico-juridice.

3. Prin regim politic se înţelege:


a. ansamblul instituţiilor politice;
b. modul de realizare a puterii politice;
c. programul partidului de guvernământ;
d. ansamblul partidelor politice.

4. Regimurile politice se clasifică în:


a. democratice, totalitare şi mixte;
b. monarhii şi republici;
c. unitare, federale şi confederale;
d. prezidenţiale, semi-prezidenţiale şi parlamentare.

5. Se dă propoziţia incompletă: „În sistemul administrativ se încadrează...”.


Alegeţi dintre variantele de completare date mai jos pe aceea care face ca
propoziţia să fie adevărată.
a. şeful statului;
b. parlamentul;
c. curtea constituţională;
d. instanţele judiciare.

8 SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE


PRELIMINARII
6. Primarul:
a. face parte numai din sistemul politic;
b. face parte numai din sistemul administrativ;
c. face parte atât din sistemul politic, cât şi din sistemul administrativ;
d. nu face parte, în principiu, nici din sistemul politic şi nici din sistemul
administrativ, deoarece poate fi independent din punct de vedere
politic şi nu are nici calitatea de funcţionar public.

7. Nu este o condiţie pentru ca un regim politic să fie considerat


democratic, potrivit concepţiei liberale occidentale:
a. alegerea şefului statului prin sufragiu universal direct;
b. dobândirea puterii politice prin alegeri libere;
c. pluralismul politic;
d. preocuparea guvernanţilor pentru respectarea drepturilor
şi libertăţilor omului.

8. Politizarea funcţiei publice semnifică:


a. înscrierea obligatorie a funcţionarilor publici în partidul de
guvernământ;
b. acordarea calităţii de funcţionar public, funcţionarilor încadraţi în
aparatul funcţional al partidelor politice;
c. puterea de decizie a partidelor politice asupra recrutării şi carierei
funcţionarilor publici;
d. pregătirea funcţionarilor publici în şcoli de partid.

9. Se dau propoziţiile: A – Puterea de reglementare este apanajul exclusiv al


parlamentului. B – Puterea de a soluţiona litigii aparţine exclusiv instanţelor
judiciare. C – Autoritatea judiciară are o componentă tehnico-administrativă.
Alegeţi varianta corectă:
a. Propoziţia A este falsă, propoziţia B este falsă, propoziţia C este
adevărată;
b. Propoziţia A este adevărată, propoziţia B este falsă, propoziţia C
este falsă;
c. Propoziţia A este adevărată, propoziţia B este adevărată,
propoziţia C este falsă;
d. Propoziţia A este adevărată, propoziţia B este falsă, propoziţia C
este adevărată.

10. Se dă propoziţia incompletă: „Şeful statului este un element al sistemului


politico-administrativ...” Alegeţi dintre variantele de completare de mai jos pe
aceea care face ca propoziţia să fie adevărată.
a. de natură eminamente politică;
b. de natură politică şi administrativă;
c. de natură preponderent administrativă;
d. de natură judiciară.

SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE 9