1.

Definirea i clasificarea principiilor administraiei publice

Administraia public este un fenomen social care se manifest ca un sistem ce acioneaz n societate. Ea are o serie de principii care i fundamenteaz existena i modul de manifestare. Principiile administraiei publice constituie un ansamblu unitar de reguli de baz, de natur politic, economic, social i juridic, care i determin n mod esenial organizarea, funcionare i activitatea. Pentru ca o regul s se constituie ntr-un principiu al sistemului administraiei publice trebuie s ndeplineasc urmtoarele cerine: S fie o regul esenial pentru organizarea i funcionarea sistemului; S fie o regul determinant pentru modul de aciune a sistemului; Prin ea s se manifeste caracteristicile puterii publice (unice sau divizate, democratice sau nedemocratice, unitare sau compuse); S fie legal formulat sau s se deduc din lege. Clasificarea principiilor administraiei publice se poate face dup mai multe criterii. n studiul nostru vom utiliza urmtoarele criterii: cmpul de aciune (mrimea sferei de activiti pe care le guverneaz), natura i forma de exprimare. A. Dup cmpul de aciune, distingem principii generale i principii speciale. Primele produc efecte asupra ntregii administraii publice, cum este de pild principiul legalitii, n vreme ce ultimele se limiteaz doar la un anumit segment al sistemului administraiei publice, ca de pild principiul eligibilitii autoritilor administraiei publice locale. B. Dup natura lor, distingem principii exclusiv juridice (ex. principiul revocabilitii actelor administrative), principii nejuridice (ex. principiul eficienei economico-sociale a organizrii i a aciunii administrative) i principii mixte: politico-juridice, economicojuridice, etc. (ex. principiul autonomiei locale). C. Dup forma de exprimare, distingem principii formulate prin lege (ex. principiile legaliti, egalitii de tratament, autonomiei locale) i principii deduse din lege (de pild revocabilitatea actelor administrative). n cele ce urmeaz, vom prezenta sintetic principiile generale ale administraiei publice, i anume: principiul autonomiei funcionale, principiul conducerii centralizate, principiul constituirii i exercitrii democratice a puterii executive, principiul stabilitii i specializrii structurilor administraiei publice, principiul egalitii cetenilor n faa administraiei publice, principiul legalitii n activitatea executiv i principiul responsabilitii administraiei publice.

2. Principiul autonomiei funcionale a administraiei publice

Autonomia funcional a administraiei este o component a marelui principiu al separaiei puterilor n stat. Dup cum se tie, separaia puterilor n stat este acea regul fundamental privind alctuirea i funcionarea autoritilor statului n ansamblul lor, n conformitate cu care puterea public se manifest n deplintatea atributelor sale, prin existena i funcionarea puterilor legislativ, executiv i judectoreasc, a cror exercitare se realizeaz n mod relativ autonom una fa de alta, cu posibiliti de control reciproc. Separaia puterilor are i o determinant de ordin funcional, i anume imposibilitatea practic, n actualul stadiu de dezvoltare social, ca exerciiul ntregii puteri publice i al tuturor funciilor statului s revin numai unei singure autoriti sau unui singur ansamblu de organe, dat fiind diversitatea i volumul sarcinilor ce revin statului n cele mai variate domenii ale vieii social-economice. Volumul i diversitatea sarcinilor au condus la proliferarea central i local, naional i teritorial, a organelor administraiei publice, tot mai diversificate i tot mai specializate n competena lor. Tocmai volumul mare de activiti specializate face ca administraia public s se bucure de autonomie n funcionarea ei. Aceast autonomie nu trebuie privit la modul absolut, ca o independen total fa de puterea legislativ i puterea judectoreasc. Puterea executiv creia i corespunde ca form de manifestare organizatoric administraia public, iar ca mod de exercitare activitatea executiv dei este autonom, totui, puterea legislativ i edicteaz normele de organizare i funcionare, n vreme ce puterea judectoreasc i soluioneaz nclcrile de lege, sancionnd-o dup caz. Autonomia funcional const n faptul c intervenia puterii legislative i a celei judectoreti asupra administraiei publice sunt limitate. Analiza raporturilor actuale dintre legislativ i executiv ne dezvluie faptul c adoptarea legii, prerogativ esenial a celui dinti, este urmat de organizarea executrii sau aplicarea acesteia de ctre cel de-al doilea. Aceast delimitare nu permite legislativului s mai poat interveni legal i asupra modului concret de punere n executare, altfel dect abrognd, nlocuind, modificnd sau interpretnd legea. Deci intervenia legislativului poate fi numai indirect, abstract, pe cale normativ, fiind practic exclus orice ingerin direct n cazuri concrete, individuale. De altfel, imixtiunea direct printr-o msur concret a legislativului apare ca imposibil, fa de o situaie nerezolvat, n curs de rezolvare sau deja rezolvat, deoarece nu exist mijloace juridice care s produc efect n acest sens, aflate la dispoziia legislativului.

Aceast poziie de autonomie juridic, n sensul lipsei oricrei subordonri funcionale a activitii executive fa de legislativ, nu este afectat de faptul c legislativul este cel care acord votul de ncredere sau aprob moiunea de cenzur, n favoarea, respectiv mpotriva, guvernului. n aceste situaii, aciunea legislativului se limiteaz la stricta nvestire, respectiv deznvestire de mandat, indiferent de cauza care a determinat-o, iar nu la modul concret de exercitare a mandatului. Nici faptul c autoritile executive sunt obligate s rspund ntrebrilor sau interpelrilor, din plenul legislativului, ori s pun la dispoziie diferite date, materiale sau informaii, necesare efecturii unor verificri din partea unor comisii parlamentare, nici faptul c executivul prezint spre aprobare programul su de guvernare, nu afecteaz autonomia funcional a executivului, ntruct exercitarea acestor atribute de control politic nu este expresia unei subordonri ierarhice. n ceea ce privete raporturile administraiei publice cu puterea judectoreasc, faptul c, uneori prin hotrrea judectoreasc se anuleaz un act ilegal ori administraia este obligat s emit actul solicitat de reclamant, nu este o subordonare a executivului fa de judiciar. Sentina nu ine locul aciunii administrative, care trebuie realizat tot de executiv, chiar constrns fiind, i care, n fond este inut la ndeplinirea forat a unei ndatoriri la care era legalmente obligat. n sfrit, analiza raporturilor dintre executiv i judiciar ne mai arat c intervenia judiciar asupra executivului are un caracter excepional i reparator. Ea se declaneaz numai dup alte solicitri prealabile adresate administraiei, dar neonorate de ctre aceasta, judecata nefiind o regul n desfurarea normal a aciunii administrative.

3. Principiul conducerii1 centralizate

Principiul conducerii centralizate a administraii publice exprim, sub aspect organic i funcional, unitatea i omogenitatea de scop i aciune a ntregii puteri executive, pentru promovarea intereselor naionale, evideniind latura ierarhic vertical a acestei puteri, specific oricrui stat unitar. Pentru ca sistemul autoritilor administraiei publice dintr-un stat unitar s contribuie n mod eficace la asigurarea unitii statale, trebuie ca organele ce l constituie s aib o conducere unic, ceea ce se realizeaz prin autoritatea de vrf a sistemului, care este guvernul, iar structura elementelor ce compun sistemul trebuie s
1

Termenul conducere este folosit generic, i anume, de la comanda direct i strict, pn la coordonarea prin fixarea unui cadru de aciune, care poate fi foarte larg.

fie unitar, cu toat dispersia lor teritorial, astfel nct s existe compatibilitate ntre ele. Sistemul administrativ se caracterizeaz prin existena hotrrilor de nivel central cu caracter obligatoriu pentru organele din teritoriu i pentru autoritile locale. Conducerea unitar se exercit asupra ntregului sistem, indiferent c aceasta se realizeaz n cadrul ierarhiei, prin subordonare din treapt n treapt pn la organul de vrf, sau n afara ierarhiei, prin intermediul multiplelor forme ale controlului de stat: administrativ, de contencios, financiar, etc. n funcie de raporturile ierarhice sau neierarhice dintre autoritile din teritoriu, i cele centrale, putem distinge o conducere centralizat, care poate mbrca forma centralizrii stricte sau a desconcentrrii, i o conducere descentralizat, care poate merge pn la forma autonomiei locale, dincolo de care se modific structura unitar a statului. Formele conducerii nu se exclud ntre ele. De regul, n realitate, ntlnim formule mixte. Astfel, n anumite domenii, cum este cel militar, se utilizeaz centralizarea strict. n altele, se poate proceda la desconcentrare, cum este cazul unor atribuii ale prefectului. Unele servicii publice, cum este asistena social pot fi descentralizate. n fine, marea majoritate a problemelor de interes local pot fi rezolvate n regim de autonomie local.

4. Principiul constituirii i exercitrii democratice a puterii executive

Acest principiu exprim dependena administraiei publice de regimul politic n cadrul cruia funcioneaz. Astfel, constituirea i exercitarea democratic a puterii executive este o caracteristic a regimurilor politice democratice. Conform Constituiei Romniei din 1991, Romnia este stat de drept, democratic i social, adic un stat cu regim politic democratic. Caracterul democratic al puterii executive din ara noastr se manifest n modul de formare, organizare i funcionare a autoritilor administraiei publice. Astfel, Guvernul este nvestit de Parlament, cu votul majoritii absolute a deputailor i senatorilor. Guvernul adopt hotrri n plenul su, rspunde pentru activitatea sa i a fiecrui membru care l compune i poate fi demis de Parlament. Pe plan local, n unitile administrativ-teritoriale, primarii i consiliile locale sunt organe alese, care funcioneaz ca autoriti administrative autonome, prin intermediul crora se

realizeaz autonomia local. Autonomia privete att organizarea i funcionarea administraiei publice locale, ct i promovarea, sub proprie responsabilitate, a intereselor colectivitilor pe care le reprezint. Problemele de interes deosebit din unitile administrativ-teritoriale se pot supune, n condiiile legii, aprobrii locuitorilor, prin referendum local. Consiliile locale sunt organe deliberative, care au iniiativ i hotrsc, conform legii, n cea mai mare parte a problemelor de interes local. Dac principiul conducerii unitare i centralizate a administraiei publice acioneaz cu efect vertical, de sus n jos, n vederea satisfacerii intereselor sociale generale pe plan naional, principiul exercitrii democratice a puterii executive acioneaz n special cu efect orizontal, n privina modului de formare, organizare i funcionare a autoritilor administrative, i mai ales n raport cu cei administrai. ntre principiul conducerii centralizate a administraiei publice i cel al exercitrii democratice a puterii executive trebuie s existe un echilibru, pentru c altfel se poate manifesta tendina de dezvoltare a unuia n dauna celuilalt, ceea ce ar duna fie unitii statului, fie democraiei. Consolidarea i meninerea regimului politic democratic i a sistemului pluripartid n societatea noastr trebuie s se caracterizeze, nc o bun perioad de timp, printr-o relaxare continu, pe diverse domenii, a conducerii centralizate n beneficiul celei locale. n acest fel se ntrete democraia, prin apropierea administraiei de ceteni.

5. Principiul stabilitii i specializrii structurilor administraiei publice

Autoritile administrative reprezint forme organizatorice ale puterii executive, constituite n structuri stabile, specializate, cu activitate permanent, dispunnd de personal calificat, de mijloace materiale i financiare corespunztoare, precum i de atribuii proprii. Aceste caracteristici sunt determinate, n principal, de permanena i consistena sarcinilor specifice care revin sistemului administrativ, i confer n ultim instan nsi stabilitatea i continuitatea statului. Modul de formare i organizare a autoritilor executive relev existena unor structuri stabile, predeterminate de lege dup natura atribuiilor ncredinate, nivelul competenei teritoriale i poziia n sistem. Autoritile administrative desfoar o activitate executiv cu caracter continuu, spre deosebire de puterea legislativ nfptuit cu intermiten n sesiunile i edinele parlamentului, ori de cea judectoreasc declanat numai la sesizare. Att stabilitatea i specializarea structurilor administrative, ct i continuitatea activitii acestora sunt ns relative, pentru c dinamica nevoilor sociale determin

mutaii n sarcinile executive i asupra cadrului executiv, manifestate prin reforme i reorganizri administrative.

6. Principiul egalitii cetenilor n faa administraiei publice

Egalitatea ntre ceteni este un principiu fundamental de drept, n temeiul cruia nu sunt admise discriminri ntre ceteni, n privina modului de dobndire i exercitare a drepturilor i obligaiilor, pe criteriile prevzute de lege, dintre care amintim: rasa, naionalitatea, originea etnic, limba, religia, sexul, opiniile, apartenena politic, averea sau originea social. Egalitatea n drepturi este o expresie juridic a egalitii politice, sociale, culturale, etc., care const n poziia similar a cetenilor n faa legii i a autoritilor publice, fr privilegii sau servitui, nimeni nefiind mai presus de lege. Aciunea acestui principiu se rsfrnge i asupra administraiei publice, care trebuie s-i asigure aplicarea, egalitatea juridic opernd att n interiorul autoritilor executive, ct i fa de acestea. Privitor la egalitatea juridic, precizm c: - n cazul egalitii minoritilor naionale, statul recunoate i garanteaz acestora dreptul la pstrarea, la dezvoltarea i la exprimarea identitii etnice, culturale, lingvistice i religioase; - egalitatea religioas este garantat de libertatea contiinei i a cultelor religioase autonome fa de stat, nimeni neputnd fi constrns la adoptarea ori aderarea la o credin religioas; - egalitatea ntre sexe este garantat de ocrotirea acordat vieii de familie, de regimul de munc i salarizare a femeilor; - egalitatea politic este garantat prin egalitatea de tratament, indiferent de apartenena politic a ceteanului, prin libertatea de ntrunire i de asociere politic sau sindical, precum i n alte forme; - egalitatea nu poate fi afectat de considerente de avere sau de origine social, n condiiile lichidrii oricror privilegii i limitri de asemenea natur. Precizm c, egalitatea de tratament implic i soluii difereniate, fa de cei aflai n situaii diferite, n condiiile legii.

7. Principiul legalitii n activitatea executiv

Principiul legalitii reprezint acea regul fundamental de drept, n temeiul creia toate subiectele de drept persoane fizice i juridice, autoriti publice i organizaii neguvernamentale, funcionari i ceteni, etc. au ndatorirea de a respecta

Constituia, legile i celelalte acte juridice, normative i individuale, ntemeiate pe lege i aplicabile raporturilor sociale la care particip. Asigurarea aciunii acestui principiu, de ctre i n cadrul administraiei publice, are n vedere att emiterea de acte juridice, ct i activitile nejuridice. Administraia desfoar multiple activiti de organizare a executrii legii, n cadrul crora are diverse atribuii de reglementare. n aceste condiii, se pune problema determinrii competenei normative a autoritilor executive, sub aspectul organelor emitente, al sferei raporturilor sociale incidente reglementrii executive i al categoriilor de acte de reglementare. n dreptul nostru, normele juridice se emit de autoriti anume determinate de Constituie i legi, acionnd n acest sens principiul determinrii legale a competenei materiale n emiterea actelor juridice. Deci, pentru ca o autoritate administrativ s poat emite norme juridice, ea trebuie individualizat i mputernicit n acest sens, prin legea care i reglementeaz organizarea, funcionarea i atribuiile. Cu privire la determinarea sferei de raporturi sociale aflate sub incidena reglementrii administrative, facem precizarea c aceasta se face prin delimitarea fa de sfera activitii normative a puterii legislative, cunoscut i sub numele de domeniu rezervat legii. Ceea ce aparine domeniului de reglementare a legii nu poate fi reglementat, n mod obinuit, pe cale administrativ, pe cnd situaia contrar este ntotdeauna posibil. Legea poate reglementa orice raport social, chiar dac el a fost, n mod tradiional, rezervat reglementrii administrative. n ceea ce privete categoriile de acte normative emise de autoritile administraiei publice, acestea sunt stabilite de lege, n sens larg. Astfel, Constituia, legea organic i legea ordinar stabilesc actele normative pe care organele executive le pot emite pentru realizarea atribuiilor ce le revin, i care au toate o for juridic inferioar, comparativ cu cea a reglementrilor care le consacr. Actul administrativ normativ se emite cu respectarea prevederilor de coninut, cuprinse n actele cu for juridic superioar lui i aplicabile n materie. Cum activitatea executiv normativ se caracterizeaz i prin emiterea a numeroase acte cu for juridic diferit, n aceeai materie, (hotrre de guvern, ordin al unui ministru, hotrre a unui consiliu judeean, dispoziie a primarului) toate acestea trebuie s fie conforme att cu legea, ct i unele fa de altele, potrivit ierarhiei forei lor juridice. n aprecierea aciunii principiului legalitii n administraia public nu putem neglija aciunile concrete individuale de executare sau aplicare a legii. n primul rnd, organele executive sunt obligate s respecte ele nsele legea n raporturile juridice la

care particip, indiferent de subiectul care execut sau cruia i se aplic actul individual. n al doilea rnd, actele emise trebuie s ndeplineasc toate cerinele de fond i de form cerute de lege. n al treilea rnd, administraia este obligat s dispun, n cadrul competenei sale legale, toate msurile necesare pentru a asigura ndeplinirea ntocmai a prevederilor cuprinse att n propriile acte normative, ct i n cele individuale. Aceeai cerin a respectrii legii trebuie s caracterizeze i activitatea faptic concret a executivului, att n cazul svririi unor fapte materiale, ct i n cazul operaiunilor tehnico-materiale. Autoritile executive au obligaia de a controla modul n care se respect legea, n toate domeniile de activitate care le sunt ncredinate n competen, i de a lua msurile necesare pentru restabilirea legalitii.

8. Principiul responsabilitii administraiei publice

ntr-un stat de drept, rspunderea administraiei mbrac diverse forme i se refer att la funcionarul public vinovat, ct i la autoritile administraiei publice. Astfel, distingem forme ale rspunderii sancionatorii, cum este cazul celei disciplinare i a celei penale, i forme ale rspunderii reparatorii, cum este cea patrimonial, pentru daunele cauzate terilor de ctre administraie. n plus, nsei actele administrative, cea mai important expresie juridic a puterii executive, sunt supuse unor condiii de legalitate, de fond i de form, a cror nclcare este sancionat cu nulitatea. Este vorba aici de o form de rspundere specific, prin care actele administrative sunt lipsite tocmai de efectele juridice care au constituit motivul adoptrii sau emiterii lor. Pe linia proteciei juridice a persoanelor, Constituia din 1991, revizuit n 2003, prevede c persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, de o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, este ndreptit s obin recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului i repararea pagubei. Toate aspectele prezentate demonstreaz c ntr-un stat democratic, exist suficiente forme de responsabilitate a administraiei publice, pentru ca aceasta s nu se situeze deasupra ceteanului, ci n serviciul acestuia.