Capitolul III. Principiile administratiei publice. 1.

Notiunea, sensurile si clasificarea principiilor:

Principiile administratiei publice reprezinta un ansamblu unitar de reguli de baza avand o natura politica, economica, sociala si juridica care determina in mod esential organizarea, functionarea si activitatea sistemului executiv de organe al statului. - cele mai multe principii ale dministratiei publice, devin si principii sau reguli de baza ale dreptului administrativ

Un prim criteriu de clasificare: dupa sfera pe care o cuprinde regula de baza in actiunea ei
asupra fenomenului administrativ: 1. Principii generale: - au efecte asupra intregii administratii - ex: principiul conducerii unitare a administratiei publice, cel al legalitatii etc. 2. Principii speciale: - isi limiteaza actiunea lor doar sub aspect organizatoric, functional ori atributional - ex: principiul autonomiei locale, cel al descentralizarii serviciilor publice etc.

Un al doilea criteriu de clasificare : dupa natura acestora:

1. Principii exclusiv juridice: - al legalitatii, al revocabilitatii actelor administrative etc 2. Principii nejuridice: - al eficientei economice-sociale a organizarii si a actiunii administrative 3. Principii cu valoare mixta: - cel al autonomiei locale, al subordonarii ierarhice etc.

Un al treielea criteriu de clasificare: dupa modul lor de consacrare:

Principii legal sau expres formulate - al legalitatii, al egalitatii, al autonomiei locale etc 2. Principii deduse din lege: - revocabilitatea actelor administrative etc Pentru ca un principiu sa se constituie intr-o regula de baza a unui sistem, trebuie sa corespunda unor cerinte: - sa fie o regula esentiala in organizarea si functionarea sistemului in cauza - sa fie o regula determinanta in modul de actionare al sistemului - prin el sa se manifeste caracterele puterii publice (unice sau separate, democratice sau nedemocratice etc) - sa fie legal formulat sau sa se deduca din reglementarile aplicabile sistemului asupra caruia actioneaza Principiile generale ale administratiei de stat: - principiul conducerii unitare si centralizate 1.

- principiul exercitarii democratice a puterii executive - principiul stabilitatii si specializarii structurilor administrative - principiul legalitatii in administratia de stat - principiul egalitatii in fata legii si a autoritatilor administrative publice - principiul raspunderii sau responsabilitatii administrative

2.

Separatia puterilor in stat:

Este acea regula fundamentala in organizarea, functionarea si activitatea autoritatilor in ansamblul lor in conformitate cu care puterea publica se manifesta in deplinatatea si complementaritatea atributelor sale prin existenta puterilor legislativa, executiva si judecatoreasca a caror functionare si exercitare se realizeaza in mod independent si egal una fata de alta, cu posibilitati de cooperare si control reciproc. - acest principiu apare expres consacrat doar in Constitutia revizuita - o prima necesitate a acestui principiu este de ordin functional: - consta in imposibilitatea practica ca exercitiul intregii puteri publice sa revina exclusiv numai unei singure autoritati - o a doua necesitate este de ordin democratic: - rezida din nevoia de a nu mai ingadui ca la nivelul uneia si aceleiasi autoritati sa se concentreze o putere exorbitanta si discretionara care sa aiba in mod exclusiv atat puterea de a adopta legi, competenta de a le aplica, iar la nevoie sa mai poata si judeca incalcarea lor

A. Raporturile actuale dintre legislativ si executiv:

- adoptarea legii (prerogativa a legislativului), este urmata de aplicarea acesteia (prerogativa a executivului) - aceasta delimitare nu permite Parlamentului sa mai poata interveni legal asupra modului concret de punere in executare a legii desfasurata de administratie, altfel decat abrogand, modificand sau inlocuind legea - nici exacutivul nu poate interveni oricum si oricand, decat in mod limitat si expres, in procesul de legiferare, putand initia proiecte de legi, dintre care unele in procedura de urgenta, care se dezbat si de adopta de catre Parlament - delegarea legislativa incredintata de Parlament Guvernului presupune fie o abilitare expresa a acestuia din urma, fie obligativitatea supunerii actelor sale aprobarii legislative ori ambele operatiuni la un loc - aceasta pozitie de independenta juridica nu este afectata nici de faptul ca in mod concret legislativul este cel care acorda votul de incredere sau motiunea de cenzura Guvernului si nici de obligativitatea executivului de a raspune intrebarilor si interpelarilor din plenul camerelor

B. Raporturile dintre puterea judecatoreasca si cea executiva:

- justitia nu are nici competenta de a emite norme interesand administratia, fiind limitata doar la judecarea cazurilor individuale de incalcare a legii, dar nu are nici dreptul de a verifica activitatea curenta de aplicare a legii realizata de aceasta - instantele de judecata pot doar sa exercite un control ulterior asupra incalcarilor de lege savarsite de executiv, numai in conditiile sau cazurile expres prevazute de lege si doar atunci cand exista o sesizare cu un litigiu dedus judecatii - hotararea judecatoreasca pronuntata nu permite substituirea administratiei de catre justitie, intrucat ea nu tine locul actiunii la care a fost obligat executivul

- interventia judiciara asupra executivului are un caracter exceptional, singular, subsidiar si reparator, declansandu-se numai dupa ce alte solicitari prealabile si amiabile au fost adresate administratiei, dar care nu au fost onorate de aceasta

3.

Principiul conducerii unitare a administratiei:

- pentru ca un sistem de autoritati publice dintr-un stat unitar sa poata contribui in mod eficient la asigurarea unitatii statului, trebuie ca fiecare sistem pe care-l compune sa aiba o autoritate de varf proprie care sa reprezinte conducerea unica - in cazul sistemului executiv acesta este Guvernul, care exercita conducerea generala a administratiei publice - structura elementelor care compun sistemul trebuie sa fie unitara, astfel incat sa existe o compatibilitate deplina intre aceste elemente, ceea ce permite constituirea unui sistem omogen - conducerea unica trebuie sa se exercite in mod uniform si unitar asupra intregului sistem si asupra tuturor elementelor care-l compun, prin decizii sau hotarari obligatorii - hotararile de guvern sunt obligatorii pentru ministere si alte autoritati ale administratiei centrale de specialitate din subordinea guvernului, inclusiv pentru serviciile publice deconcentrate sau descentralizate ale acestora din teritoriu, dar si pentru celelalte autoritati centrale si locale nesubordonate acestuia, inclusiv cele care dispun de autonomie, cum este cazul consiliilor locale si judetene - conducerea unica trebuie sa poata controla modul de respectare si de aplicare unitara alegilor tarii si a propriilor hotarari, putand anula actele ilegale ale autoritatilor din subordine - in functie de raporturile existente intre autoritatile centrale si cele din teritoriu sau locale, conducerea administrativa se poate realiza in forme centralizate ( cazul armatei), deconcentrate sau descentralizate ( cazul finantelor publice, sanatate, invatamant) si prin autonomia locala ( cazul consiliilor locale sau judetene) - peste autonomia locala nu se mai poate trece pentru ca s-ar rupe autoritatea statala, trecanduse la o alta structura de stat cum ar fi federatia - acest principiu urmareste promovarea intereselor nationale generale la nivelul intregului stat, de sus in jos, exprimand unitatea si omogenitatea de scop si de actiune a intregii puteri executive 4. Principiul constituirii si exercitarii democratice a puterii executive:
- regimul politic reprezinta un ansamblu unitar de institutii si metode prin care se realizeaza puterea publica intr-o societate in stransa legatura cu modul de exercitare a drepturilor si libertatilor cetatenesti - regimurile politice pot fi : democratice si nedemocratice - forma democratica reprezinta modalitatea de conducere a statului de catre natiune sau popor in interesul sau - conducerea poate sa fie: - nemijlocita: - in cazul organizarii si desfasurarii unui referendum national sau local - mijlocita: - mult mai frecvent utilizata, prin organe alese sau asa numita democratie reprezentativa - conform Constitutiei, Romania este un stat de drept, democratic si social - caracterul democratic al puterii executive din tara noastra se masifesta, printre altele, si prin modul de formare, organizare, functionare, inclusiv atributiile sfecifice autoritatilor administrative reprezentative

- Guvernul este desemnat cu vot parlamentar majoritar, adopta hotarari in plenul sau, raspunde pentru activitatea sa, putand fi revocat de organul legislativ - in unitatile administrativ-teritoriale, consiliile si primarii sunt autoritati locale, deliberative, autonome, hotarand in probleme de interes local, putand fi dizlovate sau demise atunci cand adopta acte care au contravenit legilor tarii sau au nesocotit interesele comunitatii - daca primncipiul conducerii unitare actioneaza cu efect vertical, de sus in jos, principiul exercitarii democratice a puterii executive actioneaza in special cu efect orizontal, mai ales in raporturile cu cei administrati si in mod special sub aspectul satisfacerii intereselor individului si ale colectivitatii locale din teritoriu - intre cele 2 principii exista o stransa legatura pentru a realiza in mod permanent un echilibru dinamic si constant intre ele, pentru ca, altfel, se poate manifesta tendinta de dezvoltare a unuia in dauna celuilalt

5.

Principiul stabilitatii si specializarii structurilor administrative:

- autoritatile administrative reprezinta forme organizatorice ale puterii executive constituite in structuri stabile, cu atributii proprii si cu o activitate permanenta care dispun in acest sesns de resursele materiale, financiare si de personal necesare - administratia este o adevarata coloana vertebrala a statului, iar imaginea ei este o fidela reprezentare a acestuia, mai mult decat orice alta putere cu care cetatenul vine in contact - modul de formare si organizare, cel de functionare si atributiile exercitate disting administratia publica in intregul sau, de celelalte puteri in stat - administratia nu se poate infaptui in mod unic sau singular printr-o singura autoritate, dar nici printr-o singura categorie unitara de autoritai; ea se realizeaza de catre multiple categorii de autoritati constituite in subsisteme cu multiple competente teritoriale, sectoriale, neramanand practic nici un domeniu social al vietii publice in afara preocuparilor ei - in vederea realizarii acestor atributii administratia recurge fie la reglementari, dar cu caracter aplicativ, fie la acte si masuri concrete de executare, inclusiv de sanctionare, ceea ce aseaza puterea executiva pe un loc intermediar intre celelalte doua puteri de stat - autoritatile administrative desfasoara o activitate executiva continua spre deosebire de puterea legislativa ori de cea judecatoreasca - functionarii sunt numiti, subordonati ierarhic si direct raspunzatori pentru masurile dispuse si pentru modul lor de executare putand fi revocati din functie, desi legea consacra stabilitatea lor in functie - stabilitatea institutionala a structurilor administrative si continuitatea functionala a activitatii executive, au un caracter limitat, sunt totusi relative, pentru ca nevoile sociale in curs de transformare impun si determina mutatii de adaptare (prin reforme, reorganizari etc)

6.

Principiul egalitatii cetatenilor in fata administratiei:

a. Notiunea egalitatii intre cetateni si egalitatea in drepturi: - egalitatea reprezinta acel principiu fundamental al dreptului in temeiul caruia intre cetateni nu exista nici o deosebire in privinta modului de dobandire si exercitare a drepturilor, asumare si indeplinire a indatoririlor prevazute de Constitutie si legi, indiferent de rasa, nationalitate, origine etnica, limba, religie, sex, de opinie, de apartenenta politica, de avere sau de origine sociala - democratismul unei societati situeaza cetatenii pe pozitii virtual egale in societate si fata de ea, inclusiv fata de autoritatile publice

- egalitatea in drepturi este o expresie juridica a egalitatii politice, sociale si culturale, constand in pozitia similara a cetatenilor in fata legii si a autoritatilor publice, fara privilegii si fara discriminari, nimeni nefiind mai presus de lege - actiunea acestui principiu se rasfrange si asupra administratiei publice care trebuie sa-i asigure aplicarea - in cazul organelor executive, acest principiu le obliga la asigurarea tuturor conditiilor necesare facilitarii accesului nestanjenit si nediscriminatoriu la dobandirea efectiva si la exercitarea reala a drepturilor prevazute in Constitutie si legi b. In privinta actiunii principiului egalitatii in administratia publica: - cele mai importante organe de la nivel central (guvernul) si local (consiliile) sunt desemnate de puterea legislativa, respectiv alese de alegatori - din faptul ca deputatii si senatorii sunt alesi prin vot egal rezulta ca principiul egalitatii este promovat si reflectat, desi in mod indirect - in plan teritorial, administratia publica se intemeiaza pe eligibilitatea autoritatilor publice locale, respectiv a consiliilor, a primarilor si a presedintilor consiliilor judetene, intemeiata pe votul universal, egal, direct si secret - pe plan local, problemele de interes deosebit se pot supune, in conditiile legii, aprobarii locuitorilor, prin referendum local - cetatenii apartinand minoritatilor nationale, in raporturile lor cu autoritaile administratiei publice locale se pot adresa oral sau in scris si in limba lor materna - programele de dezvoltare economica aprobate de Guvern nu contin discriminari si inegalitati bucurandu-se de o repartizare judicioasa a resurselor in vederea asigurarii unei dezvoltari proportionale a tuturor zonelor, inclusiv a celor mai slab dezvoltate si a celor locuite de minoritati nationale - pornind de la recunoasterea constitutionala a dreptului la identitate a minoritatilor nationale, politica statului a condus la crearea unei bogate retele de institutii de invatamant, cultura, editura etc. si in beneficiul acestora - acolo unde locuiesc si cetateni apartinand minoritatilor nationale pot functona in administratia locala persoane care cunosc limba acestora c. In privinta actiunii principiului egalitatii in fata legii si a administratiei publice: - desi autoritatile executive stabilesc numeroase relatii de subordonare cu cetatenii, ele trebuie ssa actioneze asigurand respectarea si aplicarea legii ori de cate ori este necesar, fara vreo deosebire de nationalitate, sex, religie, legea aplicandu-se in acelasi mod pentru aceleasi situatii - prin natura unor atributii indeplinite, administratia vine in contact cu numerosi cetateni prin gama ampla a serviciilor publice puse la dispozitia celor interesati - de egalitate in drepturi beneficiaza si strainii aflati pe teritoriul tarii noastre din moment ce sau instituit in beneficiul lor regimul national - legea poate recunoaste executivului un anumit drept de apreciere in modul de satisfacere a unor interese legitime ale cetatenilor, dar exercitarea acestui drept nu trebuie considerata ca o incalcare a egalitatii fata de acestia, intrucat opereaza cu respectarea legii - egalitatea in fata executivului nu este afectata de faptul ca in situatii speciale autoritatea publica este chemata a da ocrotire, protectie si asistenta celor aflati in dificultati temporare sau permanente, fizice sau psihice, materiale, handicapati, minori

- toate acestea constituie mijloace de readucere a celor in cauza la un nivel de egalitate cu cei aflati intr-o stare de normalitate a capapitatilor personale - legislatia sanctioneaza formele de discriminare care aduc atingere principiului egalitatii

7.

Principiul legalitatii in activitatea executiva:

- principiul legalitatii reprezinta acea regula fundamentala de drept in temeiul careia toate subiectele de drept au indatorirea de a respecta Constitutia, legile si celelalte acte juridice, normative si individuale, intemeiate pe lege si aplicabile raporturilor sociale le care participa - intr-o societate democratica, respectarea legilor constituie o cerinta obiectiva, dar si una subiectiva - respectarea unui sistem de drept democratic este posibila si necesara, iar orice incalcare a legii inseamna si o nesocotire a vointei generale si a interesului fiecaruia, ceea ce afecteaza insasi esenta democratica a dreptului - acest principiu este consacrat atat in Constitutie, ca o indatorire fundamentala, cat si in alte coduri si legi, intrucat este un principiu fundamental al intregului sistem de drept - principiul il intalnim in cadrul activitatii executive cu caracter juridic unde caracterizeaza procesul de edictare sau de elaborare a normelor de drept, cat si procesul de realizare a acestora - administratia desfasoara multiple activitati de conducere si de organizare a executarii legii in cadrul carora are diverse competente de reglementare a. Competenta normativa a autoritatilor administratiei publice: - pentru ca o autoritate de stat sau publica, inclusiv administrativa, sa poata emite norme juridice, ea trebuie individualizata si imputernicita in acest sens prin legea care-i reglementeaza organizarea, functionarea si atributiile - insasi autoritatile publice care au atributia de a organiza alte organe de stat sunt predeterminate de Constitutie si legi, ceea ce inseamna o determinare legislativa indirecta a noilor autoritati ce urmeaza a fi create dobandind si o competenta normativa - insasi activitatea normativa a unor asemenea autoritati nou infiintate se va desfasura potrivit legii - indiferent de natura juridica a actului de infiintare a unui nou organ, inclusiv act administrativ, cum este hotararea Guvernului, legea continua sa ramana izvorul si temeiul juridic, fie el si indirect, al existentei si functionarii unei noi autoritati b. Determinarea sferei de raporturi sociale aflate sub incidenta reglementarii administrative: - aceasta stabilire se face prin delimitarea fata de sfera activitatii normative a puterii legislative - desi teoretic nu exista impedimente pentru ca executivul sa poata reglementa in mod primar, in temeiul delegarii legislative, totusi anumite reglementari exclud posibilitatea administratiei de a dispune in mod discretionar de un astfel de atribut - ceea ce apartine domeniului de reglementare a legii nu mai poate fi reglementat, in mod obisnuit, pe cale administrativa, dar, legea poate reglementa orice raport social, chiar daca el a fost, in mod tradidional, rezervat reglementarii administrative - o prima determinare a sferei de reglementare a raporturilor sociale care cad sub incidenta legii se face in mod generic cu valoare de principiu fundamental in baza acelei prevederi constitutionale conform careia parlamentul este singura autoritate legiuitoare a tarii

- o a doua determinare se face de Constitutie intr-o forma directa si expresa cand indica exact care sunt categoriile de legi organice precum si chiar de legi ordinare, ceea ce elimina orice dubiu cu privire la posibilitatea executivului de a interveni pe cale de reglementare - o a treia determinare a sferei raporturilor sociale rezervate reglementarii legislative se face in mod expres, dar indirect, cand, prin legile de organizare si functionare a unor autoritati publice in materia atributilor se prevede ca respectivele organe indeplinesc orice alte atributii prevazute de lege - in mod cu totul exceptional parlamentul poate incredinta prin lege speciala abilitarea guvernului sa emita ordonante in domenii care nu fac obiectul legilor organice, stabilind domeniul si data pana la care se pot emite astfel de acte ce vor putea fi supuse spre aprobare legislativului - o a patra modalitate de determinare a sferei raporturilor sociale care intra sub incidenta reglementarii legislative este cea a stabilirii ei tacite sau implicite prin simplul fapt al interventiei legiuitorului printr-o lege care inlatura competenta de reglementare administrativa c. Determinarea categoriilor de acte normative emise de autoritatile administratiei publice: - prin Constitutie, legi organice, se stabilesc care sunt actele administrative normative pe care organele executive le emit in realizarea atributiilor proprii si care toate au o forta juridica inferioara comparativ cu cea a reglementarilor care le consacra - un anumit act administrativ determinat se emite in temeiul bazei sale juridice cuprinse in actul ce regleenteaza organizarea si functionarea respectivei autoritati - exista prevederi de principiu care autorizeaza executivul sa emita acte pentru organizarea executarii legilor art. 108 din Constitutie - actul administrativ normativ trebuie sa faca referire si la actul de nivel superior a carui executare o realizeaza - actul administrativ se emite cu respectarea prevederilor de continut cuprinse in actele cu forta juridica superioara lui - interpretarea normativa a normelor juridice de catre administratie nu se poate realiza fata de legi si decrete, data fiind forta juridica superioara a acestora - organele executive sunt obligate sa respecte ele insele legea in raporturile juridice la care participa, indiferent de subiectul care ececuta sau caruia i se aplica actul individual - administratia este obligata sa dispuna toate masurile necesare pentru a asigura indeplinirea intocmai si la timp a prevederilor cuprinse in propriile acte normative cat si in cele individuale - autoritatile executive au obligatia de a controla modul in care se respecta legea in toate ramurile si domeniile de activitate cale le sunt incredintate - la asigurarea legalitatii in administratie mai participa si alte puteri in stat, precum cea judecatoreasca, chemata sa judece cazurile de incalcare a legii ca urmare a unor acte si fapte administrative ilegale, precum si parlamentul, in plenul sau ori prin comisiile sale d. Raportul dintre legalitate si oportunitatein activitatea executiva: - activitatea administratiei nu se reduce doar la simpla declansare a incidentei legii prin actiuni de executare, ci organele care o infaptuiesc dispun de independenta operativa sau functionala ori chiar de autonomie in exercitarea atributiilor si functionarea lor. - chiar legea lasa autoritatilor in cauza posibilitatea optiunii intre anumite limite ori intre anumite variante (ex. Admertisment sau amenda)

- executivul dispune de initiativa si responsabilitate exercitate in afara unui control prealabil superior sau de alta natura, verificarea fiind adesea ulterioara - administratia trebuie sa faca tot posibilul sa asigure cu minimum de cheltuieli si maximum de eficienta realizarea sarcinilor proprii - interferenta dintre legalitate si oportunitate duce la asigurarea celor mai bune conditii de emitere si realizare ale unui act valabil adecvat situatiei date

8.

Principiul raspunderii in administratia publica:

- administratia cunoaste o forma de raspundere aparte, de natura politico-juridica cum este cea a guvernului in intregul sau si a fiecarui membru al acestuia in fata parlamentului, atat pentru activitatea proprie, cat si pentru cea a integului executiv, ceea ce poate antrena retragerea increderii acordate executivului pe calea motiunii de cenzura conform prevederilor constitutionale - ministrii, ca si prefectii, raspund in fata guvernului si a primului ministru de activitatea autoritatii executive pe care o conduc - exista multiple forme ale raspunderii juridice in conformitate cu dreptul comun - o prima forma este raspunderea sanctionatoare sau represiva pentru savarsirea cu vinovatie a unor abateri de serviciu sau in legatura cu serviciul avand o natura diferita : - infractiunile, de natura penala: - luare de mita, neglijenta in serviciu - contraventiile fapte expres definite si sanctionate de autoritati din afara institutiei, care vizeaza incalcarea disciplinei financiare, a celei de prevenire si stingere a incendiilor - abaterile disciplinare derivate din raporturile de functie - o a doua forma este raspunderea reparatorie pentru prejudicii cauzate de functionarii patrimoniului autoritatii sau institutiei din care fac parte ori pentru pagubele pricinuite tertelor persoane fizice sau juridice cu care executivul s-a aflat in raporturi juridice, raspunderea operand dupa regulile dreptului civil - insasi actele administrative sunt supuse unor conditii de legalitate de fond si de forma prin a caror incalcare sunt sanctionate cu nulitatea si cu inexistenta - Constitutia a prevazut ca o persoana vatamata intr-un drept sau interes legitim al sau de catre o autoritate publica este indreptatita sa solicite si sa obtina prin justitie recunoasterea dreptului pretins, anularea actului vatamator, repararea pagubei cauzate, inclusiv acordarea de daune morale - instantele judecatoresti pot sa cenzureze activitatea executiva, inclusiv in cazuri special prevazute