Tipuri de sisteme administrative contemporane

Tipuri de sisteme administrative contemporane

Organizarea administratiei publice presupune, pe langa examinarea principiilor generale, si determinarea relatiilor stabilite intre acestea pe diferite trepte de organizare in cadrul raportului functional centru-local, a modului de structurare si organizare a autoritatilor administratiei publice. Indiferent de cum ar putea fi conceputa abordarea organizarii administrative, din punct de vedere al dreptului constitutional sau administrative, nu pot fi dissociate, dimpotriva asa cum spune profesorul Antonie Iorgovan trebuie sa recunoastem ca traditia este de partea dreptului administrativ1. Ca urmare a diversitatii sistemelor administrative contemporane consacrate la nivel constitutional si legal in statele lumii si regimul administrativ-teritorial aplicabil acestora este diferit. In literatura de specialitate sunt consacrate tot mai multe regimuri juridice care reglementeaza raportul dintre centru si teritoriu, si anume2: - Regimul de centralizare administrativa; - Regimul de deconcentrare administrativa; - Regimul de descentralizare administrativa.

1 2

Antonie Iorgovan Tratat de drept administrativ, ed. a III a, Ed, All Beck, 2001, p. 3. Antonie Iorgovan op. cit., p. 25.

Tipuri de sisteme administrative contemporane Regimul administrativ centralizat consacra existenta statului, ca singura morala de drept public, politico-teritoriala, cu interesele sale si alcatuind o colectivitate teritoriala3. Acest regim anihileaza orice interventie a agentului teritorial si capacitatea sa decizionala, dupa formula paralizia extremitatilor si apoplexia centrului4. Regimul administrativ deconcentrat vine sa inlature incovenientele regimului centralizat, in sensul ca agentii teritoriali nu sunt simpli executanti ai centrului, ci sunt organizati ca autoritati administrative propriu-zise, cu capacitate decizionala proprie subordonata centrului, raspunzatoare fata de acesta in privinta realizarii intereselor statului, numite si revocabile de catre acestea. Regimul administrativ descentralizat are la baza recunoasterea calitatii de subiect de drept public teritorial, colectivitatilor locale. Conceptul de descentralizare exist si poate fi neles numai prin raportare la cel de centralizare, exprimnd o tendin opus, i anume tendina de a transfera decizia i execuia de la un singur pol de decizie la mai muli poli, de la centru ctre periferie sau, altfel spus, de la centru n teritoriu. Pentru a nelege aspectele definitorii pentru conceptul de descentralizare administrativ n Romnia este necesar a cunoaste un minim de informaie despre istoria administraiei publice romnesti, pentru c evoluia centralismului i descentralizrii sunt
3

Iulian M. Nedelcu, Silviu Catalin Dragan, Paul Iulian Nedelcu Administratia publica centrala de specialitate, Editura Universitaria Craiova, 2012, p. 25. 4 Jacques Baguenard La descentralisation territoriale Presses Universitares de France, Paris, 1980, p. 8.

Tipuri de sisteme administrative contemporane strns legate de evoluia istoriei poporului romn. Asa cum se arat n literatura de specialitate "actuala noastr organizare administrativ deriv din forme i modele instituionale administrative tradiionale, sincronizate - n ideea de modernizare cu factorii de influen i de contact sau prin adoptri cu sensuri recuperative n atingerea unui nivel istoric atractiv si benefic". Centralismul reprezint exercitarea de la nivel central a prerogativelor aparitnnd de functia pe care o ndeplineste n societate administratia public. Deoarece personalul din administratia public central nu poate, el nsusi, s asigure ndeplinirea sarcinilor administratiei publice n fiecare punct din teritoriul statului, sunt necesare alctuiri sociale la nivel local care s realizeze administratia public. Acestea trebuie constituite astfel nct s se asigure un minim de omogenitate n activitatea numit administratie public n situatia n care exist o mare diversitate a administratilor, cu aspiratii proprii att n ceea ce priveste existenta individual ct si cea n colectivitate. n consecint, centralismului expresie a unittii - i trebuie opus descentralizarea ca expresie a diversittii de scopuri individuale care se profileaz pe fundalul interesului general. Un stat organizat pe principiile centralismului se caracterizeaz prin aceea c "nu exist viat administrativ n afara organelor centrale5",
5

care

sunt

singurele

mputernicite

lua

decizii

Charles Debbasch, Institutions administratives, 3e dition, Paris, 1975, p. 66.

Tipuri de sisteme administrative contemporane administrative pe ntreg teritoriul trii. Chiar dac si ntr-un astfel de mod de organizare statal exist posibilitatea adaptrii activittii administratiei publice centrale la cerintele specifice ale uneia sau mai multor zone din tar (de exemplu, n cazul calamittilor naturale), totusi, n fapt, fiind mai ndeprtat de preocuprile comunittilor locale, administratia public central este tehnic inapt cu exceptia cazurilor exceptionale - s realizeze aceast adaptare, astfel nct functionarii publici apartinnd administratiei publice centrale, care locuiesc si si desfsoar activitatea n diferite puncte din tar, rmn niste simple "cutii de scrisori"6 care culeg informatie si o trimit la nivel central, ei neavnd drept de decizie, ci actionnd n functie de instructiunile primite. ntr-o alt opinie "centralizarea este sistemul de administratie n care raportul de dependent ntre cele dou categorii de organe este att de strns, nct interesele judetene sau locale sunt conduse dup normele de reglementare venite de la centru, de ctre organele instituite, de ctre functionarii numiti direct de puterea central si cu mijloacele financiare procurate de centru"7. Cu privire la centralizare s-a mai exprimat punctul de vedere c n cazul n care "un stat este astfel organizat nct satisfacerea intereselor locale sau speciale se face prin servicii publice, depinznd direct de puterea central si ai cror titulari sunt numiti de dnsa, atunci se zice c statul este
6 7

Idem Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol.I, Bucuresti, 1929, p.240.

Tipuri de sisteme administrative contemporane centralizat" si "prin centralizare trebuie s ntelegem regimul administrativ n care autorittile locale si speciale sunt numite de puterea central si depind direct de dnsa"8. Descentralizarea9 este un transfer de prerogative, sau recunoasterea anumitor prerogative, unor alctuiri sociale independente cu functii de autoritate n colectivitate, colectivittilor teritoriale si organelor lor de exprimare. Conceptul de descentralizare corespunde ideii de gestionare prin intermediul administratilor a treburilor care i privesc direct. Formele descentralizrii. Descentralizarea se poate prezenta sub dou forme. O form este descentralizarea teritorial, n baza creia dobndesc personalitate juridic - capacitate juridic, bunuri proprii, buget propriu - unele colectivitti locale care au organe de reprezentare, cum sunt: judetul, municipiul, orasul, comuna. Cea de a doua form, descentralizarea prin servicii numit si "descentralizare tehnic"10 este aceea care corespunde crerii de stabilimente publice sau "colectivitti teritoriale"11 care au personalitate juridic, rolul acestora fiind de a administra un serviciu public. n timp ce descentralizarea teritorial este o repartitie - cerut de diversitatea realittilor sociale - a treburilor administrative ale trii pe ntreg teritoriul acesteia, descentralizarea tehnic este aceea care
8 9

Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ,1934,pag.610. H. Ecoffet, Y. Jeaneau, Connaissance des institutions publiques, Collection des Brevets d'tudes Professionnelles, Masson et cie, Paris, 1971, p. 109-111. 10 Charles Debbasch, op. cit., p. 71. 11 Idem, p. 67.

Tipuri de sisteme administrative contemporane corespunde exigentelor unei repartitii armonioase a functiilor ntre diferitele alctuiri sociale care compun administratia public. Descentralizarea teritorial este determinat mai mult de aspiratiile politice, n timp ce descentralizarea tehnic este dictat de nevoia asigurrii unei eficiente ridicate, de aceea ideea de autogestiune este mai pronuntat n contextul descentralizrii teritoriale dect n cel al descentralizrii tehnice. Caracteristicile descentralizrii. Referitor la caracterele descentralizrii, trebuie retinute cteva aspecte. n primul rnd, descentralizarea permite "gestionarea de ctre cei interesati"12,

aceasta nsemnnd accesul administratilor la luarea deciziilor care produc efecte asupra lor si a cadrului lor de viat n mod direct si imediat. Din acest punct de vedere, descentralizarea poate fi considerat un "cadru comod de educatie politic"13, pentru c, fiind initiati n gestionarea problemelor comunittii lor, cettenii vor ntelege mai bine problemele politice nationale si vor putea participa mai avizati la solutionarea acestora. n al doilea rnd, descentralizarea este corolarul indispensabil democratiei pentru c ea permite crearea colectivittilor locale (teritorial, vorbind), care sunt veriga intermediar ntre cettean si stat, verig care limiteaz eventualele tendinte totalitariste posibil a fi manifestate la nivel central, limitare care se realizeaz, evident, ntr-o
12 13

Charles Debbasch, op. cit., p. 67. Idem, p. 66.

Tipuri de sisteme administrative contemporane societate democratic. n al treilea rnd, descentralizarea este un mod mai eficient de organizare a activittii n stat. Aceast caracteristic rezult din aceea c, de multe ori, administratia public de la nivel central nu poate aprecia corect necesittile specifice diferitelor categorii de cetteni si prin transferul unor prerogative ctre administratia public de la nivelul comunittilor locale se asigur o eficient mai bun a activittii n acest domeniu, ntruct de la nivel local se pot identifica exact si necesittile si modalittile de satisfacere a acestora. Ideea descentralizrii nu trebuie absolutizat pentru c acest fapt poate duce la punerea n pericol chiar a unittii macrocolectivittii organizate n stat si la ngreunarea lurii deciziilor la nivel central14. Trebuie fcut o corelare atent ntre centralism si descentralizare astfel nct s se asigure realizarea n egal msur a binelui public si a binelui individual. Descentralizarea administrativ produce efect maxim dac este corelat cu autonomia local si dac se dezvolt ambele forme: descentralizarea teritorial si descentralizarea prin servicii. Indiferent de regimul administrativ consacrat intr-un stat sau altul, teoreticienii si practicienii din domeniul administrativ si chiar constitutional au relevat avantajele si dezavantajele fiecaruia dintre acestea, determinand o diversitate de solutii de la aplicarea unuia
14

Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol.I, Bucuresti, 1929, p.241.

Tipuri de sisteme administrative contemporane dintre ele, pana la aplicarea lor concomitenta. Misiunile sistemelor administrative publice se abordeaza in functie de aria sau raspandirea teritorial-geografica a functionarii lor. Anumite obiective sunt nationale si se indeplinesc in acelasi mod pe toata aria teritoriului national, cuprinsa intre granitele unei tari. Altele sunt regionale sau locale, limitate la un anumit areal din interiorul unei tari, cum este un oras, de exemplu. Competentele autoritatilor administrative insarcinate sa indeplineasca aceste misiuni sunt definite intr-o maniera mai mult sau mai putin explicita. I. Una dintre caracteristicele comune ale sistemelor administrative a mai multor state europene este tendina de naionalizare a unui numr nsemnat de misiuni (obiective), condiionat de ideea solidaritii naionale i necesitile de ordin tehnic. Sarcinile centrale snt conferite, fie ministerelor, fie organismelor administrative specializate. Sarcinile locale snt ndeplinite, att de instituiile subordonate ierarhic organelor centrale sau de administraii specializate, ct i de organe descentralizate autonome. Organele centrale nu pot s ndeplineasc, singure, sarcinile administrative, n fiecare punct al teritoriului, ele avnd nevoie de o reea public local pentru a-i exercita aciunea. Pentru amenajarea structurilor locale snt necesare dou condiii: - aciunile administrative care se exercit pe ansamblul teritoriului trebuie s fie omogene, pentru a nu pune n pericol unitatea naional;
8

Tipuri de sisteme administrative contemporane - descentralizarea administraiilor teritoriale, pornind de la caracterul divers al revendicrilor acestora. De regul, organele locale nu opteaz, n mod absolut, fie pentru unitate, fie pentru diversitate. Ele se strduiesc s combine n diferite proporii, cele dou principii extreme, luate n considerare de ctre orice sistem administrativ. n anumite ri, cum este cazul Franei, sistemele administrative au fost din totdeauna marcate de o tendin profund de centralizare. n alte state, ca Germania, s-a optat pentru soluia federalizrii care las posibiliti largi de exprimare a autonomiei locale. Se poate susine, ns, c evoluia actual a condus la o anumit uniformizare a regimurilor administrative. Astfel, n statele federale puterea de decizie s-a transferat n seama organelor locale. Pe de alt parte, statele centralizate au fost nevoite s-i reconsidere structurile, deoarece centralizarea excesiv i autonomia absolut conduc la o lips de comunicare ntre organele de decizie naionale i cele locale. Pe de alt parte, evoluia sistemelor administrative a fost marcat de tendine de integrare, care au condus la crearea unor entiti i structuri supranaionale n cadrul crora coabiteaz state unitare i state organizate sub form de federaii. Actualmente, sistemul administrativ al Uniunii Europene este format dintr-un complex de instituii supranaionale, care urmrete s promoveze pe teritoriile rilor
9

Tipuri de sisteme administrative contemporane membre aciuni concertate la nivel guvernamental, dar n acelai timp, s respecte suveranitatea politic i economic a statelor respective. II. O alt similitudine a sistemelor administrative europene este instituia Guvernului componenta cea mai reprezentativ a oricrui sistem administrativ public din lumea modern. Aadar, Guvernul este elementul fundamental al aparatului administrativ central indiferent dac avem de a face cu state centralizate (ex.Frana, Marea Britanie, Luxembourg, Irlanda, Grecia) sau federaii (ex.Germania). Consiliul de Minitri sau Guvernul, ca organ de sine stttor, este o creaie a vremurilor moderne, el a aprut odat cu primele Constituii i implicit cu Dreptul administrativ propriu-zis. Referitor la fenomenul apariiei Guvernului, n general, snt necesare anumite precizri i anume: - nu trebuie s se neleag faptul c numai n feudalism au existat dregtori, sfetnici, n sensul larg al termenului, ai monarhiilor, regilor sau mprailor diferitelor state sau imperii. Asemenea funcionari au aprut odat cu statul, ei numindu-se chiar din Antichitate - minitri; Am realizat o grupare a statelor dupa structura de stat, unitara sau federala. State unitare Danemarca, Franta, Grecia, Irlanda, Luxuemburg, Olanda, Portugalia, Marea Britanie, Suedia, Estonia, Letonia, Lituania, Polonia, Republica Ceha, Slovacia, Slovenia, Ungaria.
10

Tipuri de sisteme administrative contemporane State federale Germania, Austria, Belgia. State care au structuri regionale sau comunitati autonome Italia, Spania.

11