Analiza comparativă a autorităţilor

executive (a guvernelor)

„Dacă statul este guvernat de principiile dreptei raţiuni, vorbiţi tare şi demn,
acţionaţi hotărât şi demn. Dacă statul nu este guvernat de principiile dreptei
raţiuni, acţionaţi tot hotărât şi demn, dar vorbiţi cu măsură şi precauţie.”

Confucius

Care ar trebui să fie rolul guvernului? Ce poate şi ce nu poate să facă un guvern şi cum
anume poate realiza cel mai bine ceea ce are de făcut? Care este structura şi rolul guvernului
Republicii Moldova în comparaţie cu cel din SUA, Germania, Franţa, Rusia şi România?
Acestea sunt întrebările pe baza cărora am elaborat lucrarea cu titlul: Analiza comparativă a
autorităţilor executive (a guvernelor). Am ales tema în cauză pentru cercetare, deoarece,
începând cu secolul XX, guvernele tot mai mult şi mai mult se află în centrul atenţiei în toată
lumea. Iar puterea executivă plină de lacune, ne îndeamnă spre un studiu a guvernelor din
comunitatea europeană, inclusiv SUA şi Rusia, pentru asimilarea şi aplicarea particularităţilor
care convin atât cetăţenilor Republicii Moldova, cât şi clasei politice, pentru o ameliorare a
activităţii şi eficacităţii administraţiei publice din ţară.

Noţiunea de „guvern”, după cum afirmă Tudor Drăguţanu, are triplu sens — totalitatea
organelor politice ale statului, inclusiv Parlamentul; totalitatea organelor care formează puterea
executivă, adică pe şeful statului împreună cu consiliul de miniştri. Şi, inclusiv, într-un sens mai
restrâns, prin guvern se înţelege numai a cea parte a puterii executive care este formată din
ansamblul miniştrilor (consiliul de miniştri), cu excluderea şefului statului.1

De regulă, originea guvernului se află în ţările Europei, care iniţial purtau denumirea de
consilii ale regimului din perioada absolutismului monarhic. În epoca modernă, odată cu evoluţia
administraţiei centrale, au început să se contureze departamentele, ca forme organizatorice ale
statului, responsabile pentru administrarea unor domenii de activitate pe întreg teritoriul ţării. Iar
odată cu apariţia departamentelor şi modernizarea sistemului administrativ central, fostele
1
Platon M., Administraţie publică, – Chişinău, –Editura Universul, 2007, p. 336.
consilii au căpătat forma guvernelor de astăzi. În esenţă, în sistemele constituţionale există o
delimitare între şeful de stat şi şeful de guvern. Şeful guvernului are un rol primordial în
formarea guvernului şi în elaborarea programului de activitate a acestuia.

Dacă la sfârşitul secolului XX – începutul secolului XXI, guvernele au reuşit să

îmbunătăţească sistemul de învăţământ şi să promoveze egalitatea. Atunci, în prezent acestea au
nevoie de noi sarcini şi principii în măsură să facă faţă economiei şi noilor cerinţe a societăţii.

Situaţia actuală a administraţiei publice în cadrul Uniunii Europene se caracterizează

printr-un proces de democratizare continuă şi integrare administrativă, fapt ce se resimte şi în
Republica Moldova din anul 2003.

În Moldova rolul guvernului derivă din natura sa de a fi o a doua componentă a puterii

executive, el este circumscris votului de încredere al Parlamentului şi se supune imperativului de
guvernare. În art. 96 al Constituţiei Republicii Moldova este definit rolul Guvernului R.M.:

(1) Guvernul asigură realizarea politicii interne şi externe a statului şi exercită

conducerea generală a administraţiei publice.
(2) În exercitarea atribuţiilor, Guvernul se conduce de programul său de activitate,
acceptat de Parlament.

Aceste prevederi constituţionale confirmă rolul Guvernului ca factor politic în exercitarea

„conducerii generale a administraţiei publice”, cu alte cuvinte coordonează activităţile organelor
administrative centrale şi locale. De asemenea, el asigură executarea legilor şi a tuturor
dispoziţiilor legale adoptate în vederea lor.

Tot în lucrarea Administraţia publică (2007), Mihail Platon evidenţiază cinci sarcini
fundamentale ce constituie esenţa misiunii Guvernului şi fără de care este imposibilă realizarea
unei dezvoltări durabile, de care să beneficieze toţi, şi anume:

 crearea unui cadru bazat pe legalitate;

 promovarea unei politici care să nu producă „distorsiuni” şi care să includă stabilitatea
macroeconomică;
 realizarea investiţiilor în serviciile sociale şi infrastructura de bază;
 protecţia categoriilor de populaţie social-vulnerabilă;
 protecţia mediului înconjurător.

În perioada interbelică, structura Guvernului a suferit schimbări destul de frecvent, fie

datorită modernizării învăţământului, culturii şi economiei, fie din cauza apetitului de putere ale
„clasei politice” din RSS Moldovenească. Astfel, în anul 1981, în R.S.S.M. erau 28 de ministere
şi 12 comitete de stat; în 1989 — 15 ministere şi 5 departamente. 2 Timp de un deceniu nu au fost
mari schimbări, însă în 2001 au rămas 15 ministere şi cu patru mai multe departamente. De
asemenea, în actuala Constituţie este menţionat că: „Guvernul este alcătuit din Prim-ministru,
prim-viceprim-ministru, viceprim-miniştri, miniştri şi alţi membri stabiliţi prin lege organică”
(art. 97).

Sistemul politic al Rusiei este definit de Constituţia Federaţiei Ruse, adoptată prin vot
popular la 12 decembrie 1993. Constituţia stabileşte principiul separării puterilor în cea
legislativă, executivă şi judecătorească.

Puterea executivă în Rusia o are Guvernul Federaţiei Ruse. Guvernul Rusiei constă din

Prim-ministru al Federaţiei Ruse, Prim-ministru Adjunct şi miniştri federali. şeful
statului formează Cabinetul de miniştri şi cu acordul Dumei de Stat numeşte prim-ministrul. La
rândul său, Guvernul renunţă la atribuţiile sale în faţa preşedintelui nou ales al Federaţiei Ruse.

Pe timpul Erei imperiale, Președintele Consiliului de miniștri, (primul ministru), era

numit de țar. Precursorul lui, Președintele Comitetului de miniștri nu avea puteri separate.
În epoca sovietică, șeful guvernului era Președintele Sovietului Comisarilor Poporului (până în
1946) și Președintele Consiliului de miniștri (după 1946). Persoanele care au ocupat aceste
funcții au fost considerați prim-miniștri. În zilele noatre, primul ministru este numit
de Președintele Rusiei și este al doilea om în stat, cel care exercită funcția de șef al statului în
cazul decesului sau demisiei președintelui.

Istoria dezvoltării constituţionale a Franţei, dar şi a sitemului administrativ francez

reprezintă un interes deosebit, deoarce pe parcursul istoriei s-au succedat mai multe forme de
guvernământ, cum ar fi: monarhia absolută, monarhia constituţională, imperiul, republica
parlamentară, iar în prezent – republica semiprezidenţială.

Pentru sistemul administrativ francez, începând cu Marea Revoluţie în 1789, era specific
existenţa unei administraţii centralizate. Aceasta presupune supunerea unui control total
activităţii autorităţilor administraţiei locale. Mijloacele prin care aceasta se realiza erau: anularea
sau suspendarea actelor adoptate de organele administraţiei locale, dizolvarea organelor
administraţiei locale, numirea şi revocarea cadrelor din aceste organe şi altele. Acestea erau nişte
relaţii de autoritate şi aveau ca scop subordonarea strictă a organelor locale şi a celor centrale.3

Articolul 20 din Constituţia franceză prevede: „Guvernul stabileşte şi conduce politica

Naţiunii. El dispune de administraţie şi forţele armate”, iar articolul 21 spune: „Prim-ministrul
conduce acţiunile Guvernului”. Pe lângă puterea executivă, Guvernul are şi dreptul de iniţiativă
2
Platon M., Administraţie publică, – Chişinău, –Editura Universul, 2007, p. 339.
3
Sîmboteanu A., Teoria administraţiei publice, – Chişinău, – CEP USM, 2008, 115.
legislativă, fiind împuternicit de a propune Parlamentului orice proiect de lege. În cadrul
Guvernului, Prim-ministrului se bucură de o autoritate remarcabilă prin aşa numita „putere
disciplinară”, conform căreia propune Preşedintelui republicii numirile sau eliberările din funcţie
a oricăruia dintre miniştri. Poziţia şefului guvernului este completată şi de faptul că acesta
contrasemnează anumite acte ale Preşedintelui republicii.4 Funcția de ministru este incompatibilă
cu o serie de alte activități profesionale cum ar fi activități private, majoritatea funcțiilor politice
precum și mandatul parlamentar. Această interdicție de cumul se datorează evitării posibilității
ca un ministru să fie influențat de presiuni exterioare și de a le permite astfel să se consacre pe
deplin muncii guvernamentale.

Toți membrii guvernului sunt numiți de către Președinte la propunerea Primului Ministru.

Există mai multe categorii de membrii ai guvernului: Miniștrii de stat (ministres
d'État), miniștrii, miniștrii delegați (ministres délégués) și secretari de stat (secrétaires d'État).
Actualmente, miniștrii de stat nu se disting de ceilalți miniștrii decât din motive de protocol.
Miniștrii delegați pot fi atașați unui minister, primului ministru sau pot fi autonomi. Secretarii de
stat, contrar miniștrilor, nu participă decât ocazional la ședințele consiliului de miniștrii.
Solidaritatea și colegialitatea muncii guvernamentale este exprimată de ședințele regulate ce au
loc în fiecare miercuri dimineață sub conducerea Președintelui. Esențialul muncii
guvernamentale se desfășoară însă în cadrul fiecărui minister și în cadrul grupurilor de lucru
dedicate ce reunesc reprezentanți ai mai multor ministere.

Forma cea mai reprezentativă a regimurilor prezidenţiale o constituie regimul politic

instaurat la 1787 în Statele Unite ale Americii. Puterea executivă este exercitată de către
preşedintele SUA. Ceea ce este specific acestui mod de existenţă a executivului este faptul că
limitele sale nu sunt determinate de Constituţie, ci de factori politici extraconstituţionali. Aşa
cum se poate desprinde din istoria SUA, preşedinţii au excelat în exercitarea unor puteri care nu
puteau fi legitimate decât de conjunctura politică, de propria lor personalitate ori de modul de
desemnare prin votul întregii naţiuni americane. În cadrul acestui sistem, în care apropierea de
concepţia clasică a separaţiei puterilor în stat este evidentă, executivul nu se confundă cu
administraţia, dar el este cel care orientează şi controlează acţiunile acesteia, chiar dacă asupra
legalităţii acţiunilor sale se pot pronunţa şi autorităţile judecătoreşti.

Regimul prezidenţial nu se cantonează în jumătatea de nord a continentului american.

Din această arie geografică, modelul prezidenţial s-a extins în state sud-americane, africane şi, de
curând, prin adoptarea Constituţiei Rusiei el a pătruns şi în această parte a lumii. Ceea ce este
important de reţinut este faptul că în statele care s-au inspirat din regimul prezidenţial american,
4
Platon M., Administraţie publică, – Chişinău, –Editura Universul, 2007, p. 356.
a apărut, alături de preşedintele republicii, Guvernul, dar această inovaţie instituţională nu
modifică natura regimului politic, datorită competenţelor pe care le are preşedintele în formarea
şi funcţionarea acestei componente a executivului. În multe din aceste state, modelul american a
fost deformat, transformându-se în regim politic prezidenţialist.

Executivul dualist reprezintă o structură caracteristică, în primul rând, regimurilor

parlamentare, în cadrul cărora funcţia executivă este încredinţată unei persoane şi unui organ
colegial care au atribuţii pe care le exercită în mod relativ autonom. Persoana îndeplineşte
funcţia de şef de stat, iar organul colegial poartă denumirea de cabinet ministerial. Prin natura sa,
executivul dualist comportă nuanţări de la stat şi, în cadrul aceluiaşi stat, în funcţie de natura
concretă a raporturilor dintre şeful statului şi organul colegial.

Regimurile parlamentare sunt, prin esenţa lor, dualiste, ele dispun de un şef de stat,
desemnat de parlament, şi de un guvern care are în fruntea sa un premier, care exercită funcţia de
şef al executivului. Funcţia şefului de stat, desemnat de parlament, este contorsionată de rolul
partidelor politice în desemnarea acestuia, după cum cea de şef al guvernului este supusă
regulilor majorităţii parlamentare.

În Germania, puterea executivă federală este supusă regulilor regimului parlamentar,

fiind acordat unei persoane care îndeplineşte funcţia de şef de stat, în condiţii de
neresponsabilitate şi unui organ colegial, prin natura sa, esenţialmentele responsabili. Prima
componentă a executivului o constituie Preşedintele, iar cea de a doua Guvernul. Preşedintele
Republicii federale este ales cu majoritatea de voturi de către Adunarea federală, compusă din
membrii Bundestagului, cărora li se adaugă un număr egal de membri desemnaţi de adunările
reprezentative ale landurilor.

Preşedintele Republicii Federale reprezintă republica pe plan internaţional, încheie

tratate, acreditează şi primeşte trimişii diplomatici, numeşte şi revocă din funcţie judecătorii şi
funcţionarii federali, ca şi ofiţerii şi subofiţerii. Preşedintele poate acorda graţieri individuale,
ţinând de speţele care îi sunt prezentate. Guvernul Germaniei federale se compune din
Cancelarul federal şi miniştrii federali. Cancelarul este ales fără discuţii, cu majoritate de voturi
de către Bundestag, la propunerea Preşedintelui Republicii Federale. Alegerea fără discuţii a
Cancelarului este dictată de existenţa unei majorităţi parlamentare sigure, care face inutilă
intervenţia opoziţiei parlamentare în aprecierea calităţilor persoanei propuse să deţină funcţia de
Cancelar. Miniştrii federali sunt numiţi şi revocaţi de către Preşedintele Republicii Federale, la
propunerea Cancelarului federal.
 Specificul executivului german rezidă în concentrarea puterii executive în mâna
Cancelarului, în cea mai mare parte. El stabileşte liniile politicii şi îşi asumă responsabilitatea
politică, are dreptul de a solicita Preşedintelui dizvoltarea Bundestagului, ceea ce îl transformă
într-o adevărată cheie de boltă a sistemului politic german, măgulit în bună măsură de coeziunea
partidelor politice. Un element constituţional de stabilitate a regimului politic german îl
constituie aşa-numita moţiune de cenzură pozitivă, în virtutea căreia Bundestagul nu-şi poate
exprima neîncrederea în Cancelar nu este adoptată cu majoritatea voturilor membrilor
Bundestagului. La rândul său, Preşedintele Republicii poate, la propunerea Cancelarului, să
dizolve Bundestagul.

În cadrul Guvernului, Cancelarul federal deţine o putere considerabilă, fixând liniile

directoare ale politicii guvernamentale şi asumându-şi răspunderea pentru înfăptuirea lor.
Cancelarul este principalul factor de decize politică din sistemul puterii.5

Guvernul României reprezintă, conform Constituției, puterea executivă

în România împreună cu președintele. În art. 102 din Constituţia României, este menţionat că:
„Guvernul, potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea
politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice”.
Menţiune specificată şi în Constituţia Republicii Moldova, prin art. 96. Guvernul se organizează
și funcționează în conformitate cu prevederile constituționale, având la bază un program de
guvernare acceptat anterior de către parlament. Guvernul se compune din Prim-ministru și un
număr variabil de miniștri, care conduc ministere specializate pe anumite domenii, cu numeroase
agenții și instituții cu diferite grade de subordonare în cadrul executivului. În perioada interbelică
și în perioada comunistă, puterea executivă se numea Consiliu de Miniștri.

Numirea guvernului se face de Președintele României pe baza votului de

încredere acordat de către parlament. Nominalizarea candidatului pentru postul de premier se
face de către președinte după consultări cu partidul ori coaliția care deține majoritatea în
parlament. După nominalizarea acestuia, candidatul trebuie într-un termen de 10 zile să propună
un program de guvernare și o listă completă de propuneri pentru posturile ministeriale. Odată
aceste sarcini îndeplinite premierul desemnat solicită Parlamentului, în ședință comună, votul de
încredere. După consultarea președinților celor două camere și a liderilor grupurilor
parlamentare, președintele poate dizolva Parlamentul, dacă acesta nu a acordat votul de încredere
pentru formarea Guvernului în termen de 60 de zile de la prima solicitare și numai după
respingerea a cel puțin două solicitări. Când Parlamentul își acordă votul de încredere, programul

5
Platon M., Administraţie publică, – Chişinău, –Editura Universul, 2007, p. 357.
de guvernare devine oficial, membrii își încep mandatul conform legii după depunerea
jurământului de loialitate față de țară.

Constituția stabilește pozițiile de Prim-ministru al României și cea de Ministru. Alte

funcții din cadrul aparatului executiv sunt stabilite prin legi organice. Aceste legi permit
existența unor funcții ca vicepremier, ministru de stat, ministru-delegat. Primul-Ministru este
liderul guvernului și coordonează activitatea acestuia.

Aparatul de lucru al Guvernului constă din:

 Aparatul propriu de lucru al primului-ministru, compus din: Cabinetul primului-ministru,

Corpul secretarilor de stat și consilierilor de stat ai primului-ministru, Registratura primului-
ministru.
 Secretariatul General al Guvernului.
 Departamente subordonate primului-ministru: Departamentul pentru Relația cu
Parlamentul, Departamentul pentru Relații Interetnice, Departamentul pentru Afaceri
Europene, Departamentul de Control al Guvernului.

Rolul principal al guvernului reprezintă conducerea, coordonarea și exercitarea

controlului asupra administrației publice, elaborează strategii guvernamentale, participă la
procesul legislativ prin emiterea de hotărâri și ordonanțe, exercitarea dreptului de inițiativă
legislativă, semnează tratate, reprezintă România atât pe plan intern cât și extern,
numește prefecți și prezintă informații și documente către Parlament.

În concluzie, exact ca în cazul României, Guvernul Republicii Moldova asigură,

conform Constituției, realizarea politicii interne și externe a statului și exercită conducerea
generală a administrației publice. „Se organizează și funcționează în conformitate cu prevederile
constituționale, având la bază un program de guvernare acceptat anterior de către parlament”.
Acesta este alcătuit dintr-un lider numit prim-ministru, un prim-viceprim-ministru, viceprim-
miniștri, miniștri și alți membri stabiliți prin lege organică. Rolul guvernului rămâne acelaşi
indiferent de ţara de provenienţă, fie vorba de Franţa, Germania, România sau Republica
Moldova. Ceea ce le diferă este atât forma de guvernământ căreia i se supune, cum ar fi S.U.A.
prezidenţială sau Franţa semiprezidenţială. La rândul său, structura la fel este un subiect ce
diferă de la stat la stat. Începând cu anii ’90 ai sec XX, observăm că clasa politică din Republica
Moldova a început să copieze tot mai mult maniera de guvernare a comunităţii europene, în
special a României (fapt demonstrat şi prin asemănarea Constituţiei a ambelor state). Imitând
guvernarea ţărilor europene, societatea civilă a început să cunoască dezvoltarea democraţiei
publice şi administrative.
În primul rând, se conturează fenomenul deschiderii diferitelor domenii ale sectorului
public spre concurenţă şi spre cerinţele tehnicilor „unei noi gestiuni publice”, ceea ce limitează
atribuţiile statului ori, în cel mai bun caz, barează expansiunea lui. În al doilea rând, diferite
funcţii ale administraţiei central au fost transmise către colectivităţile locale.6

În general, observăm că există  tendinţa constantă de creştere a rolului executivului,

tendinţă evidentă în sistemele pluraliste de guvernământ. Această tendinţă nu este întâmplătoare
şi nici pur subiectivă. Ea îşi găseşte explicaţia şi justificarea în rolul hotărâtor al partidelor
politice în crearea celor mai importante instituţii statale. Aşa văzute lucrurile vom observa că la
putere este adus acel guvern care să înfăptuiască platforma electorală a partidului învingător în
alegeri, desigur împreună cu majoritatea din corpurile legiuitoare. De aici tendinţa de a da
guvernului misiunea, dar posibilitatea luării marilor decizii politice care se traduc prin legi sau
prin măsurile executive, corpurilor legiuitoare rezervându-li-se rolul de organisme de reflecţie şi
de control al acţiunilor guvernului. Această fundamentare teoretică şi practică face ca guvernul,
considerat subordonat parlamentului fiindcă nu rezultă direct din alegeri, să fie în realitate
„elementul motor şi dinamic al întregului sistem politic” (Pierre Pactet). În relaţia legislativ-
executiv guvernului nu i se mai rezervă deci un rol secundar, ci deseori un rol primordial.

După Mihail Platon, obiectivul major al unei guvrnări bune constă într-o societate civilă
bine formată în baza premiselor, într-un sector privat bine dezvoltat şi protejat, şi nu în ultimul
rând, într-un stat bazat pe un aparat puternic. Executivul constituie în diferite sisteme
constituţionale din lumea de azi punctul central în exerciţiul puterii, depăşind de mult simplul
statut de organ de execuţie şi devenind promotorul deciziilor în sectoarele importante ale
societăţii: economic, politc, protecţie socială, diplomatic, ordine publică şi militar.

Dacă privim executivul în complexitatea lui, vom observa că tendinţa de creştere a rolului
său este practic instituţionalizată. Astfel, în unele sisteme constituţionale, şeful de stat este ales
prin vot universal, el primind împuternicirile sale direct de la popor (SUA, Franţa, România).
Creşterea rolului executivului se exprimă şi prin trecerea în sarcina sa a unor atribuţii legislative,
lucru evident mai ales prin legislaţia delegată (Franţa, România), în fine, importanţa crescândă a
sectoarelor afaceri străine, apărare, economie, sectoare în care parlamentele pot face puţine
lucruri, duce evident la sporirea rolului executivului.

6
Platon M., Administraţia publică, – Chişinău, – Editura Universul, 2007, p. 360.
 În esenţă, guvernele, ministerele, ar trebui să se preocupe mai puţin de un număr problem
şi chestiuni, care ţin de activitatea nemijlocită a organelor locale, funcţiile lor fiind de a reduce la
maximum procedurile birocratice şi de a adopta decizii explicite şi funcţionabile.

Bibliografie
1. Constituţia Republicii Moldova
2. Constituţia României
3. Platon M., Administraţie publică, – Chişinău, – Editura Universul, 2007.
4. Sîmboteanu A., Teoria administraţiei publice,– Chişinău,– CEP USM, 2008.
5. http://www.gouvernement.fr/
6. http://www.gov.ru/main/ministry/isp-vlast44.html
7. http://gov.ro/ro/
8. http://gov.md/homepage.php?l=ro
9. http://www.bundesregierung.de/Webs/Breg/FR/Homepage/_node.html

10. http://www.usconstitution.net/