Titlul I

Modele de organizare a diferitelor sisteme

politico-administrative statale n Europa
Capitolul I. Consideraii generale
Teoriile constituie vocaia unei tiine, chiar mai mult dect de a pretinde
explicaia fenomenelor care constituie obiectul su. n tiina administraiei, aceast
pretenie s-a tradus prin recurgerea la modele care formeaz analiza i contribuie la
proiectarea unei anumite imagini a administraiei. Dac se accept definirea lui
Maurice Duverger a modelelor, machete destinate s explice fenomenele, fr
ndoial, prima lor funcie este una teoretic: un model este un obiect abstract
formal, asupra cruia se poate reflecta i care l ajut pe cercettor n nelegerea
obiectelor concrete, reale, n stabilirea i explicarea faptelor pe descoperirea
raporturilor lor. Reprezentnd reducerea realitii la elementele sale eseniale
modelele sunt analizate ca o demultiplicare a complexitii infinite a fenomenului
administraiei pentru a extrage din el caracterele fundamentale i a-i reda, plecnd
de la aceste caractere; imagine care s exprime esena nsi a lucrurilor. Modelele
teoretice, mprumut de la liberalism, de la Fayol i Taylor, de la Weber, iar apoi
de la cibernetic o interpretare a faptelor o viziune a realitii care influeneaz
orice analiz asupra administraiei.
Dar dup unii autori modelele mai au i o funcie mitic. Georges Sorel a
descris perfect mecanismul miturilor, sistem de imagini, ansamblu de teme
capabile s evoce n bloc i chiar numai prin intuiie, naintea oricrei analize
reflexive, masa de sentimente corespunznd convingerilor nrdcinate ntr-un
grup sau ntr-o colectivitate. Astfel nelese acestea sunt miturile pe care le propun
diferitele modele administrative, dar aceasta nu nseamn c aceste modele reuesc
s reflecte corect realitile administraiei.
Cert este c aceste modele se impun, contient sau nu, ntr-o serie ntreag de
analize tiinifice. i, chiar mai mult, modele se regsesc, uneori, simultan. Astfel,
exist analize care fac apel n ntregime la studierea administraiei, att la Taylor
ct i la Weber, att la liberalii cei mai clasici, ct i Crozier. n viziunea lui G.
Timsit, modelele furnizeaz cadrele intelectuale comode n care se nscriu, cu
oarecare ncetineal, analizele administrative. Se poate deci afirma c aceasta este
n prezent tiina administraiei, i anume o colecie disparat de imagini ale administraiei pe care o regsim utilizat dup placul autorilor, fie izolat (cnd autorii se

Organizarea diferitelor sisteme politico-administrative europene

inspir n analiza lor dintr-o singur imagine), fie imagini amalgamate n interiorul
acelorai analize prin mprumuturi uneori inexplicabile din teoriile i modelele de
origini diferite.
Din aceste motive, a fost necesar s se clarifice i s se fixeze diferitele imagini
ale administraiei, pentru a determina - pe firul analizelor - sursele din care ele se
inspir, pentru a se recunoate i a urma curentele de idei i de gndire i, mai ales,
pentru a ti din ce este compus n prezent, tiina administraiei, aceast infratiin,
cum o numete G. Timsit n Theorie de ladministration, lucrare deosebit de
important n materie i care, dup Tratatul de tiina administraiei, a constituit
un reper important n redactarea prezentei lucrri.
Din necesiti didactice vom ncerca o analiz diacronic asupra diferitelor
imagini ale administraiei reflectate n modelele clasice, iar apoi vom face o
succint prezentare a noilor modele.
Cele trei modele clasice sunt: modelul liberal, modelul autoritar i modelul
weberian, modelul care au inspirat - i inspir nc n parte - ntreaga gndire administrativ. Noi ne vom opri asupra. modelului liberal i modelului weberian,
interesndu-ne mai puin sau deloc model autoritar, n condiiile n care ntreaga
naiune este angajat n efortul construciei statului de drept.

Seciunea 1. Modelul liberal

O prim observaie ar fi aceea c, rareori este prezentat sau studiat sub acest
nume. De cele mai multe ori (cu precdere n Frana), i se gsesc o serie ntreag
de denumiri, care tind s-i camufleze originile i s-i caute altele. Se propune, ca
exemplu, abordarea juridico-politic pentru a desemna aceast imagine liberal
a administraiei, care este predat astzi n Frana. Se vorbete de abordare
juridico-politic, deoarece, mprumutnd definiia dat administraiei de ctre
administrativiti, aceasta prezint administraia ca ansamblul mijloacelor umane
i materiale, nsrcinate, sub autoritatea guvernanilor, s asigure executarea legilor
i funcionarea serviciilor publice i pe care ea o concepe ca pe un corp de organe
supus legii i subordonat puterii politice.
Ali autori ncadreaz aceast imagine liberal a administraiei pornind de la o
abordare instituional, care este denumit curent structural-instituional,
insistndu-se astfel asupra importanei acordate descrierii instituiilor administrative
ca prelungire a dreptului administrativ, n acelai mod n care n tiina politic
descrierea instituiilor politice completeaz analiza strict a dreptului constituional. Se insist mai ales asupra specificitii instituiilor administrative i asupra
ireductibilitii lor la orice alt tip de organizaie, administraia avnd drept scop
interesul general i drept mijloc prerogativele de putere public recunoscute statului n exercitarea monopolului su legitim asupra coerciiei.
Aadar, juridico-politic sau instituional: n ambele cazuri se utilizeaz termenul
abordare.
Ioan Alexandru

Consideraii generale

Remarcnd acest lucru, G. Timsit se ntreba dac utiliznd acest termen, autorii
care l folosesc fie fac dovada c ei confund tiina administraiei cu imaginile pe
care unii le dau administraiei. Este adevrat c aceti autori nu i arog creaia
acestei imagini i admit c tiina administraiei este n prezent fcut din diferite
abordri, din diferite imagini asupra administraiei. Dar este foarte important s
facem distincia dintre tiin i ideologiile pe care ea le utilizeaz (ideologiile
precednd tiina), adic dintre modelele la care ea se raliaz i care informeaz dar uneori deformeaz - analiza.
O alt denumire utilizat pentru a desemna acest model liberal este aceea de
model iacobin ceea ce constituie un progres, deoarece se vorbete de model,
aadar se recunoate o imagine i se admite n acelai timp c o asemenea imagine
nu poate sta la baza construirii unei tiine. Totui, nu se recunotea nc imaginea
liberal a administraiei i se insist mai ales asupra nchiderii sale n raport cu
mediul. Faptul c administraia se construiete ca o comunitate nchis, care
recurge la reguli specifice de funcionare, a fost un argument pe care se insista
pentru diminuarea puterii sale politice legitime, n sensul negrii dreptului
administraiei de a introduce schimbri n corpul social. Acest model, bine primit
de marea majoritate a administrativitilor francezi, i pentru care s-a adoptat mai
trziu prin mprumut denumirea de abordare juridic, nu trimite la o teorie
elaborat, ci la un anumit numr de trsturi care (...) preau s caracterizeze n
general doctrina francez a secolului al XIX-lea privind sistemul reprezentativ, la fel
ca i pe ideologii iacobini.
n mod curios, dac ne limitm la analiza raporturilor dintre administraie i
puterea politic, aceast doctrin i acest curent ignorau cu nonalan problema
funciuni lor economice ale administraiei. Ca i cum acesta nu ar fi unul dintre
principalele puncte n jurul cruia s-a furit gndirea liberal. Ca i cum doctrina
administrativ liberal a secolului al XIX-lea i, cu att mai mult astzi, nu ar fi fost
axat n efortul su de protejare a individului pe elucidarea acestei triple relaii
a administraiei cu lumea economiei pe de o parte, cu puterea politic pe de alta
i, n fine, cu administraia nsi.

1. Concepia liberal privind relaia administraie-economie

Liberalismul - scrie Georges Burdeau - este o doctrin a libertii, dar a libertii prin ordine. Pentru c liberalismul are nevoie de ordine, el trebuie s recurg
la stat, care este esenialul su furnizor. Efortul permanent al liberalismului const
n cutarea unei demarcaii (...) ntre sfera statului i aceea a societilor libere sau
indivizilor, cutare care n domeniul administraiei se situeaz mai nti pe
plan economic. Paul Leroy-Beaulieu ale crui scrieri constituie o adevrat
sum a liberalismului economic aplicat administraiei creioneaz trsturile
eseniale ale modelului. Admind de la nceput c este imposibil de a ajunge
teoretic la trasarea unei linii de demarcaie fix ntre stat i indivizi, el caut s
determine (pentru a proteja autonomia sferei indivizilor n raport cu statul) care
Ioan Alexandru

Organizarea diferitelor sisteme politico-administrative europene

funciuni trebuie s fie asigurate prin administraie i la care misiuni ea trebuie s se

limiteze. Recurgnd la analiza originii statului, i se recunoate acestuia o dubl
funciune esenial, i astfel se introduce n modelul liberal germenul propriei sale
negri.
nceputurile statului sunt foarte umile, scrie el funciunile sale primitive se
reduc la dou, destul de clar trasate: el este reprezentantul i organul director al
tribului vizavi de strin; el este, n plus, n interior, organul i sanciunea politic a
unui anumit drept cutumiar elementar. Aceste dou funciuni i-au rmas i s-au
dezvoltat i s-au complicat ntr-un mod special.
Apoi, cu timpul, a aprut o alta, mai larg, mai vag i mai nesigur (...), aceea
de a reprezenta aciunea comun a tribului sau naiunii, prin constrngerea
regulamentar sau constrngerea fiscal, la dezvoltarea social. Dou serii de
funciuni a cror apariie ealonat n timp corespunde evoluiei pe care a
cunoscut-o administraia statului liberal. Dou serii de funciuni i o singur
categorie de mijloace.
Dou serii de funciuni: statul, cum spune cu drept cuvnt Leroy-Beaulieu, este
mai nti nsrcinat cu o funcie att n interiorul, ct i n exteriorul grupului
social. Funciune de dirijare a tribului, care face din stat reprezentantul tribului
pe lng strini (deci o funcie extern), iar ca funcie intern statul elaboreaz i
sancioneaz dreptul destinat s guverneze funcionarea intern a comunitii.
Funcie care este, n mod esenial, aceea de meninere a ordinii. Dar statul este, n
plus, nsrcinat s contribuie la dezvoltarea social. Tema statului-jandarm
(asociat de obicei cu aceea a statului liberal), nu ine cont de aceste funciuni
recunoscute statului de ctre liberali: Ea evoc acapararea statului de ctre o
burghezie de proprietari care se apr cum poate contra asalturilor noilor partide
acaparatoare. Or, mai remarc Pierre Legendre, mitul integral n societatea
francez este acela al tatlui i nu acela al Lucien Nizard. Ideea tatlui restaureaz
ambivalena sentimentelor colective, cci tatl este, n acelai timp binefctor i
jandarm. Tocmai despre asta este vorba n modul liberal al administraiei nu numai
despre o protecie contra dezordinilor, dar i despre o contribuie pozitiv la
dezvoltarea social.
Meninerea ordinii nseamn mai nti meninerea ordinii publice interne i
externe. Funciunile de suveranitate sunt acelea pe care liberalii le recunosc ca
fiind n modul cel mai natural i mai necesar funciuni de stat, iar aceste funciuni,
recunoscute de ctre liberali ca fiind ale statului, leag modelul. liberal de principiul centralizrii. Aprarea inamicului, att n exterior contra inamicului din
strintate, prin rzboi, ct i n interior prin poliie i pentru a menine libertatea,
proprietatea i sigurana individual, trece n mod necesar prin centralizarea
administrativ. Numai ea ofer ntr-adevr un cadru de coeren i permite
exercitarea fr gre a competenelor colectivitii. Meninerea ordinii este, dup
modelul liberal, meninerea ordinii economice. Statul contribuie la dezvoltarea
social i, prin urmare, nu este numai jandarm, ci este i binefctor, supranumit
statul paternalist. Garant al meninerii ordinii economice, statul trebuie s intervin

Ioan Alexandru

Consideraii generale

pentru a ocroti libertatea indivizilor n diferite sectoare ale vieii economice ale
naiunii cu o singur categorie de mijloace.
ntr-adevr, textul lui Leroy-Beaulieu asupra umilelor nceputuri ale statului
este foarte clar n aceast privin i anume exist o singur categorie de mijloace,
i anume numai mijloace de constrngere. Chiar i pentru a contribui la dezvoltarea social. Constrngerea regulamentar, obinuit sau fiscal, nu reflect
altceva dect puterea de injonciune a statului. Prin urmare, modelul liberal pur
admite c statul poate juca un anumit rol economic, dar el l limiteaz strict i, mai
ales, nu recunoate n administraie dect un instrument de putere public, ale
crei intervenii sunt exclusiv de natur coercitiv. Iat deci una din principalele
trsturi ale modelului liberal de administraie, faptul c, recunoscnd administraiei funcii economice, nu i se confer, pentru exercitarea acestor funciuni,
dect mijloacele clasice ale puterii publice. Prin aceast trstur modelul liberal
se distinge de alte modele teoretice care, recunoscnd misiunile economice ale
statului i, implicit, ale administraiei, acord cu totul alte mijloace i instrumente
pentru ndeplinirea funciunilor lor n acest domeniu.
Pentru aceste motive se poate afirma c, a recunoate administraiei funciuni
economice, genereaz apariia, n miezul modelului liberal, a germenului propriei
sale negri. Dorind s ocroteasc libertatea indivizilor contra expansiunii statului i
n special administraiei, modelul liberal admite totui c administraia are misiuni
economice care, totui, sunt strine de competenele cetenilor membri ai comunitii politice, pe care doctrina liberal o reduce cel mai adesea la indivizi. Fcnd
deosebirea ntre stat i societate, liberalismul separ, ntr-adevr, persoana privat
sau agentul economic antreprenor sau salariat de cetean, strict investit cu
competene politice.

2. Concepia liberal privind relaia administraiei cu politica

Modelul liberal este redus, cel mai adesea, la aceast a doua relaie, dei, aa
dup cum am artat mai sus, aceast reducie apare ca nejustificat. Totui, aceast
reducie i-ar gsi o oarecare motivare n caracterul esenial, fundamental, al
relaiei administraiei cu politica n gndirea liberal, cel puin astfel cum se gsete
ea exprimat n literatura juridico-administrativ de la sfritul secolului al XIX-lea
i nceputul secolului al XX-lea.
Pentru explicaii este necesar s-l invocm pe Montesquieu i textele sale cele
mai celebre. Astfel, el afirm c: Libertatea politic nu se gsete dect n guvernrile moderate, dar ea nu exist ntotdeauna nici n statele moderate dect atunci
cnd nu se abuzeaz de putere; dar aa cum s-a ntmplat ntotdeauna, ca orice
om care are putere tinde s abuzeze de ea; i aceasta pn i atinge limitele. i
Montesquieu adaug: Pentru ca s nu se poat abuza de putere, trebuie ca prin
modul de dispunere a lucrurilor, puterea s opreasc puterea. Din acest text a
nscut n viziunea lui G. Timsit un mit: acela al separrii puterilor, iar gndirea
liberal, n ceea ce privete raporturile dintre administraie i politic, s-a nscut
Ioan Alexandru

Organizarea diferitelor sisteme politico-administrative europene

din aceast interpretare mitic pe care au dat-o liberalii, sau, mai exact, din critica
acesteia.
Se pare c ntr-adevr aceast interpretare poate fi apreciat ca fiind mitic
deoarece i d lui Montesquieu o lectur pe care interpretarea atent a tuturor
textelor lui Montesquieu nu le autorizeaz ntotdeauna. Charles Eisenmann a
demonstrat-o clar. De fapt, important nu este c Montesquieu a scris efectiv textul
susmenionat, ci importante sunt interpretarea i maniera n care liberalii definesc
propria lor gndire. Spre exemplu, Carr de Malberg, reprezentant tipic al acestei
liberaturi juridico-administrative de la sfritul secolului al XIX-lea i nceputul
secolului al XX-lea, apreciaz c toat demonstraia lui Montesquieu urmrete
asigurarea libertii cetenilor furnizndu-le, prin separarea puterilor, garania c
fiecare dintre puteri va fi exercitat n mod legal. Problema este, deci, de a ti prin
ce mecanism instituional neleg Montesquieu s asigure libertatea cetenilor. Or,
n opinia lui Carr de Malberg, modul n care Montesquieu i prezint teoria,
implic faptul c se gsesc n stat trei puteri distincte, a cror reunire sau fascicol
constituie puterea de stat total dar care au un coninut diferit i care, chiar prin
acest fapt, i apar ca egale, independente, autonome n raporturile lor unele cu
altele aceast interpretare a lui Montesquieu, libertatea cetenilor ar rezulta deci
din existena a trei puteri care, nu numai c ar trebui nvestite cu competene
distincte i separate, dar ar trebui, n plus, s se gseasc, n virtutea nsi a
statutelor lor, sau a Constituiei, plasate n poziii de reciproc dependen i de
egalitate. Iat o interpretare absolutist a separaiei puterii.
Astfel conceput, separaia puterilor ar trebui s asigure libertatea efectiv a
cetenilor: totul ar fi pierdut dac acelai om sau acelai corp (...) ar exercita
aceste trei puteri: aceea de a face legi, aceea de a executa rezoluiile publice i
aceea de a judeca. Interpretare absolut n ceea ce privete raporturile dintre
autoritatea executiv i cea legislativ, ntre care nu trebuie s subziste nicio
relaie, nici funcional, nici organic. Este o interpretare mitic a separrii puterilor deoarece, dac este adevrat c Montesquieu prevzuse existena garaniilor,
urmrind s protejeze libertatea cetenilor i s mpiedice abuzul de putere,
acestea nu puteau fi analizate din punctul de vedere al unei repartiii stricte a
funciunilor ntre organe distincte, era vorba despre o problem juridic privind
definirea legalitii i sferelor sale, ci despre o problem politic a raporturilor de
fore ntre organele cert distincte, dar nu absolut separate unele de altele.
Aceast interpretare, n orice caz, se sustrgea relaiei dintre administraie i
politic, reducnd raporturile dintre puteri la relaiile ntre organele legislative i
executive, n special.
Interpretarea liberal a relaiei administraiei cu politica aa cum se poate
degaja aceast literatur juridico-administrativ n cadrul creia Carr de Malberg
iar, naintea lui, Macarel, Vivien, Aucoc i, n acelai timp cu el Chardon, Duguit
sau Jeze au scris unele pagini dintre cele mai importante, se nvrte n jurul a
dou principii. Primul este principiul subordonrii administraiei fa de politic.
Mitul separrii absolute a puterilor pe care Carr de Malberg crezuse c-l descoper n Montesquieu este, n fapt, spune Carr de Malberg, inconciliabil cu
Ioan Alexandru

Consideraii generale

principiul unitii statului i a puterilor sale. Voina statului, continu el, fiind cu
necesitate una singur trebuie ca s se menin ntre autoritile care dein
diferitele puteri o anumit coeziune fr care statul ar risca s fie hruit, divizat
i distrus prin presiunile opuse la care ar fi supus. Este deci imposibil s se
conceap c nu exist n stat dect puteri egale. Iat de ce, n orice stat chiar i n
acelea n a crei constituie se spune c se bazeaz pe teoria lui Montesquieu i
urmrete o anumit egalizare a puterilor, se va gsi n mod invariabil un organ
suprem care s le domine pe toate celelalte i care s realizeze astfel unitatea
statului. Dup cum afirm Malberg, nu este vorba att de separaie, ci mai degrab
de gradarea puterilor. i acest sistem este consacrat n dreptul pozitiv francez, un
sistem n care organele de stat exercit (...) aceeai putere n grade egale sau dac
se prefer funcii asemntoare cu o putere inegal. Ar exista deci o putere
unic ce s-ar manifesta mai nti prin acte de voin iniial puterea legislativ
i s-ar exercita la un grad inferior prin acte de executare a legilor puterea
executiv. Totui dup cum remarc Chardon puterea legislativ, Parlamentul,
este fcut pentru a controla administraia unei ri, nu pentru a administra acea
ar. Rezult de aici c, n ciuda principiului de gradare a puterilor enunat de
Carr de Malberg, care nu stabilea o relaie dect ntre legislativ i executiv, nu
minitrii sunt aceia care trebuie s fie responsabili de gestiunea serviciilor publice
n faa Parlamentului: funcionarii permaneni trebuie s fie responsabili n faa
minitrilor de gestiunea acestor servicii i minitrii nu pot fi responsabili dect de
controlul pe care ei l exercit asupra funcionarilor permaneni. Din textul de mai
sus, dincolo de relaia dintre ministru i parlament (executiv-legislativ), i n acelai
timp cu afirmarea subordonrii funcionarilor fa de ministru, adic a administraiei fa de politic, se desprinde de fapt un al doilea principiu esenial al
modelului liberal, recunoaterea unei distincii i a unei separaii ntre dou,
mai degrab dect ntre trei puteri. Fostei triniti legislativ, executiv, judiciar i
se substituie un dualism al politicului (nglobnd parlament i guvern) i al
administrativului.
Titlul nsui al lucrrii lui Chardon este revelator: Puterea administrativ, dar el
nu fcea dect s reia i s dezvolte teme pe care Vivien deja n 1845 le dezvoltase
n Studiile sale administrative: Administraia, ca un servitor fidel i devotat, trebuie
s asculte de politic (...). Dar dac aa stau lucrurile n ceea ce privete conduita
general, cele dou puteri trebuie s se separe nu pentru a se opune ci pentru a
respecta condiiile prescrise n norme, cnd este vorba despre executarea legilor,
despre msuri de detaliu i despre raporturile directe ale puterii publice cu
cetenii. De unde tentaia, la liberali, de a recunoate existena unei funciuni
guvernamentale distincte de funciunea administrativ. O funciune guvernamental n care s-ar recunoate aciunea Parlamentului i Guvernului, respectiv a
minitrilor aflai sub controlul su i o funciune administrativ care, chiar dac
ambele sunt parial asigurate de aceiai ageni (confuzie organic relativ) trebuie,
totui, s fie, pe ct posibil separate n aciunea lor: independena funcional. De
aici insistena liberalilor asupra necesitii distinciei dintre funcionarii politici i

Ioan Alexandru

Organizarea diferitelor sisteme politico-administrative europene

funcionarii permaneni i asupra limitrii la maximum a numrului acestor ageni

care cumuleaz funciuni.

3. Concepia liberal cu privire la relaiile din interiorul administraiei

Cea de a treia relaie fundamental a modelului liberal este aceea pe care o
ntreine administraia cu ea nsi: problema centralizrii sau descentralizrii,
adic repartizarea puterilor ntre administraiile centrale i teritoriale, problem
crucial deoarece este plasat de la Tocqueville cel puin n miezul refleciei
asupra libertilor.
Problema pe care i-o pusese Tocqueville era chiar n continuarea aceleia pe
care Montesquieu voise s-o rezolve referitor la regimul politic i la libertate. Dar n
timp ce Montesquieu punea n gard democraia pentru a evita cele dou excese
care, ambele ameninau libertatea: spiritul de inegalitate care o duce la aristocraie sau la guvernarea unui singur i spiritul de egalitate extrem care o conduce
la despotismul unuia singur, aa cum despotismul unuia singur sfrete prin
cucerire, Tocqueville, scriind dup revoluie, nu poate dect s accepte transformrile care au avut loc i trebuie, deci, s ia egalitatea condiiilor sociale drept un
dat ireversibil. Fr ndoial, n secolele aristocratice, libertatea, independena
persoanelor particulare rezulta din faptul c suveranul nu-i lua asupra lui sarcina
de a guverna i de a administra singur cetenii, el era obligat s lase, parial,
aceast grij membrilor aristocraiei, n aa fel nct puterea social fiind mereu
divizat, nu apsa niciodat n ntregime i n acelai mod pe umerii fiecruia.
Desigur, astzi, nu este vorba de a recurge la acelai mijloc, admite Tocqueville.
Nu este deloc vorba de a reconstitui o societate aristocratic, ci de a face s apar
libertatea n interiorul unei societi democratice, unde ne-a ajutat Dumnezeu s
trim. Egalitatea este un fapt. Cum s garantezi libertatea cetenilor fr a renuna
la egalitatea care domnete ntre ei? Rspunsul, dup Tocqueville, este c trebuie
s constituie asociaii de ceteni, asociaii politice, industriale, comerciale sau
chiar tiinifice literare i c s-ar obine n acest mod mai multe avantaje mari ale
aristocraiei fr injustiii i fr pericole. O asociaie (...) este un cetean luminat
i puternic care n-ar putea funciona n umbr i care, aprndu-i drepturile sale
particulare contra cerinelor puterii, salveaz libertile comune. Dintre toate
aceste asociaii, asociaiile comunale sunt acelea care, prin prezena lor, pot s
asigure cel mai bine libertatea indivizilor. n comun rezid fora popoarelor
libere. Instituiile comunale sunt pentru libertate ceea ce colile primare sunt
pentru tiin; ele o pun la ndemna poporului; ele o fac s deprind gustul vieii
panice i o obinuiesc s se serveasc de ea.
n opinia lui Tocqueville, administraia liberal ar trebui s fie descentralizat
cu toate c modelul liberal de administraie are o cu totul alt imagine. Astfel
reamintim c la Macarel, Vivien, Aucoc, Dupont-White, autori care formeaz

Ioan Alexandru

Consideraii generale

imaginea administraiei secolului al XIX-lea i ale cror nvminte i principii au

fost reluate i dezvoltate de mai multe faculti de drept de-a lungul primei jumti
a secolului al XIX-lea dezvolt, din contr, o alt viziune i anume aceea a centralizrii, mai exact a centralizrii controlate, fr excese. Spuneam c liberalismul
este o doctrin a libertii n ordine, de aceea aprea n viziunea acestor autori
drept mijlocul de a evita dezordinea: nu exist naiune afirm Vivien unde
centralizarea s nu se gseasc ntr-un grad oarecare, cci absena oricrei
centralizri ar conduce la anarhie. Asupra acestui aspect insist i Macarel, care
atribuie acestui sistem de centralizare a crui simplitate este remarcabil (...),
promptitudinea i sigurana aciunii administrative i cu ea ordinea, regularitatea,
armonia i unitatea ansamblului. Invocndu-l n sprijinul centralizrii pe
Tocqueville nsui, Aucoc, care constat c centralizarea constituie una dintre
bazele eseniale ale organizrii administrative politice i juridice a Franei, refuz
s abandoneze, s lase colectivitilor locale gestiunea propriilor lor interese:
aceasta ar compromite, n multe cazuri, interesele generale i principiul unitii
legislaiei. Tocqueville a scris despre rezultatele absenei unei administraii
generale (centralizate) n Statele Unite: anumite ntreprinderi intereseaz, totui,
statul ntreg i ele nu pot fi dirijate de administraia naional. i Dupont-White
conchide, n analiza sa libertii considerate n raporturile sale cu administraia
local. Centralizarea deci, dar fr exces, cere modelul liberal: n ceea ce privete
principiul centralizrii, este mai puin vorba despre faptul c menirea sa era aceea
de a corija. A simplifica formele ei de manifestare, a suprima tot ceea ce ntrzie
decizia fr a o lmuri, a nchide administraia ntr-un cadru al rigorii, a nu-i
regsi controlul, a nu adopta dect n mod excepional i n cazuri grave sistemul
de autorizaii prealabile, acestea sunt precauiile care pot s o justifice. S-ar putea
deci conchide, pe baza acestei argumentaii, c modelului liberal, model de administraie centralizat, i s-a zis modelul iacobin. Expresia era aproximativ, dar revelatoare pentru aceast imagine a unei administraii centrale i puternice, care susine, de mult timp, pe ntreg continentul european, dar mai ales n Frana, analizele
tiinei administraiei.

Seciunea a 2-a. Modelul weberian

Sociologia weberian a fost supranumit o sociologie a dominaiei deoarece
conceptul de dominaie se afl n miezul modelului de administraie de stat creat
de Max Weber. Weber distinge dominaia de putere. Puterea Macht este, n
opinia lui Weber, orice ans de a face s triumfe n snul unei relaii sociale,
propria sa voin, chiar mpotriva rezistenelor existente. Dominaia Herrschaft
desemneaz n schimb ansa de a gsi persoanele gata s asculte de un ordin cu
un coninut determinat. Se observ c puterea i determinarea, dac ele fac
referire una la cealalt, la o relaie de comand/ascultare, se disting net una de
cealalt prin aceea c, n timp ce n primul caz comanda nu este
Ioan Alexandru

10

Organizarea diferitelor sisteme politico-administrative europene

necesarmente legitim i nici supunerea n mod obligatoriu o datorie, dominaia,

din contr, implic existena persoanelor gata s asculte, adic recunoaterea i
acceptarea de ctre ele oricare ar fi raiunile lor a ordinelor pe care ele le
primesc. Exist deci o legitimitate a relaiei de dominaie pe care nu o are
ntotdeauna relaia de putere. Membrii unei grupri supuse unei asemenea relaii
de dominaie formeaz o grupare politic (politischer Verband) cu ndeplinirea a
trei condiii: de teritorialitate (trebuie s existe un teritoriu pe care s se exercite
aceast dominaie), de continuitate (trebuie ca aceast relaie s se exercite n mod
continuu), de posibilitate de constrngere fizic (relaia de dominaie trebuie s fie
garantat ntr-un mod continuu n interiorul unui teritoriu geografic determinabil
prin aplicarea ca i ameninarea unei constrngeri fizice). O grupare politic
accede la rang de stat cnd (...) direcia sa administrativ revendic cu succes (...)
monopolul constrngerii fizice legitime. Definiia este celebr. Ea face, de altfel,
de acum nainte, parte dintre locurile comune ale tiinei administraiei. Pe aceast
definiie s-a construit analiza weberian a statului i a administraiei sale, a
originilor i structurilor sale.
Dac statul const ntr-un raport de dominaie a omului de ctre om bazat pe
mijlocul constrngerii fizice legitime, el nu poate exista dect cu condiia ca
oamenii dominai s se supun autoritii revendicate de dominatori. Atunci se pun
urmtoarele ntrebri: n ce condiii se supun ei i de ce? Pe ce justificri interne i
pe ce mijloace externe se sprijin aceast dominaie. Problematica originilor
statului genereaz aceast dubl ntrebare: care sunt justificrile i pe ce mijloace
se sprijin dominaia?
Asupra justificrilor nu vom insista prea mult. ntrebarea este, cu siguran,
legat de aceea a originilor, dar expozeul pe care-l face Weber nu este unul istoric
i distingnd mai multe tipuri de justificri ale dominaiei el nu redescrie nici
succesiunea, nici evoluia dominaiei. n plus, analiza, devenit clasic, a ajuns i
ea de domeniul public.
Exist trei fundamente posibile ale legitimitii. Trei tipuri de dominaie legitim:
mai nti dominaia tradiional: aceea care i gsete fundamentul n autoritatea
eternului ieri (), aceea cutumelor sanctificate prin validitatea lor imemorial i
prin obiceiul nrdcinat al omului de a le respecta: dominaia exercitat altdat
de patriarh sau de seniorul domeniului.
Mai apoi, dominaia carismatic, bazat pe voina personal i extraordinar a
unui individ, care se traduce prin supunerea extraordinar fa de caracterul
sacru, fa de virtutea eroic sau valoarea exemplar a unei persoane, dotat cu
aceast carism: conductor de rzboi, ales suveran desemnat prin plebiscit, mare
demagog, ef al unui partid politic. n fine, dominaia raional, care s-a impus n
virtutea legalitii, n virtutea credinei n validitatea unui statut legal i a unei
competene pozitive bazate pe regulile stabilite n mod raional, n ali temeni
autoritatea fondat pe ascultare i care se achit de obligaii conform statutului
stabilit. Este acel tip de dominaie care caracterizeaz statul modern.

Ioan Alexandru

Consideraii generale

11

Natura mijloacelor este comandat de cerina continuitii administrative care

caracterizeaz orice grupare politic i cu deosebire statul. Cnd apar aceste
motive, atunci se nate statul. Ele sunt de dou feluri: personale i materiale.
Mijloacele personale constau n existena persoanelor special instituite pentru a
asigura meninerea ordinii n interiorul gruprii politice: individul izolat (Leiter) sau
direcia administrativ (Versaltungsstab), statul-major administrativ pe care ele l
constituie este legat de deintorul puterii i dominat de acesta prin legitimitatea
puterii deinute prin retribuiile materiale care i sunt acordate sau satisfaciile de
prestigiu rezultate din solidaritatea, acestuia cu deintorul puterii: feude, privilegii,
avantaje.
Pe lng aceste mijloace personale, mijloacele materiale sunt indispensabile,
ceea ce Weber numete mijloace de gestiune; mijloace financiare, construcii,
material de rzboi etc. n aceast privin, pot fi distinse dou categorii de administraii, dup cum statul-major administrativ i ceilali funcionari care le constituie sunt sau nu proprietarii acestor mijloace Prima ipotez este aceea a societii
feudale de exemplu, unde vasalii (statul-major, administrativ) fac fa prin propriile
lor mijloace de gestiune cheltuielilor administrrii rzboiului i justiiei, plecnd de
la teritoriul aflat n sarcina lor. Vasalii se echipeaz i se aprovizioneaz singuri.
Suzeranul nu guverneaz dect cu ajutorul unei aristocraii independente care,
deinnd proprietatea mijloacelor de gestiune civil i militar, dispune de o parte
de putere pe care ea o poate eventual utiliza contra suveranului. Cea de-a doua
ipotez este aceea conform creia, din contr, membrii statului-major administrativ
nu posed niciun fel de mijloace de gestiune: deintorul puterii deine administraia n regie proprie statul-major administrativ i administraia n ntregul ei
sunt atunci formate din oameni provenii din straturi sociale modeste i fr
onoruri sociale proprii care depind deci, pentru mijloacele de gestiune pe care le
utilizeaz, de cei care le pun aceste mijloace la dispoziie. Deintorul puterii nu
va fi concurat deci de o administraie n stare de total independen fa de el.
Este vorba despre naterea i apariia acestei forme de relaie ntre administraie i
deintorul puterii care dup Weber caracterizeaz cel mai bine originile i
dezvoltarea statelor moderne cu structuri birocratice.
Totui dezvoltarea statului modern are drept punct de plecare voina prinului
de a expropria puterile private independente care, pe lng el, dein o putere
administrativ, adic toi cei care sunt proprietari de mijloace de gestiune, de
mijloace financiare i de tot felul de bunuri susceptibile a fi folosite n mod politic.
Acest proces de expropriere administrativ a puterilor private care rup funcionarul de mijloacele sale de gestiune este perfect paralel cu acela care, o dat cu
dezvoltarea ntreprinderii capitaliste, duce la ruptura angajat sau proprietar i
mijloacele sale materiale de producie. Ar exista astfel o strns corelaie ntre
apariia capitalismului i aceea a statului: o corelaie, nu o subordonare. Este ceea
ce l distinge pe Marx de Weber. Relaia administraiei cu economia ar fi o soluie de
concomiten, nu o relaie de supunere. Capitalismul i birocraia au, ntr-adevr,
rdcini istorice diferite. Totui, exist o dubl legtur ntre aceste dou fenomene: pe de o parte, birocraia presupune capitalismul. Dezvoltarea unei economii
Ioan Alexandru

12

Organizarea diferitelor sisteme politico-administrative europene

monetare este, ntr-adevr, condiia necesar, dac nu stabilirii, cel puin continuitii unei birocraii, n msura n care o birocraie rupt de mijloacele de
gestiune implic existena resurselor financiare permanente la dispoziia
funcionarilor si, resurse care nu-i pot fi furnizate dect prin fiscalitate. Or, din
raiuni generale binecunoscute, numai o economie pe deplin dezvoltat ofer o
baz sigur unui asemenea sistem de fiscalitate. n plus, precizia i rapiditatea
funcionrii administraiei birocratice a unui stat modern cer recurgerea la tehnici
de comunicare: calea ferat, telegrama, telefonul, spune Weber, care sunt n mod
esenial legate de apariia ordinii liste. n sens invers, capitalismul cere birocraia,
iar aceste mijloace de dominaie modern: s fie n mod necesar administrate n
mod colectiv i public. n plus, o economie capitalist de pia cere ca sarcinile
oficiale ale administraiei s fie ele nsele executate continuu i fr ambiguiti.
Procesul de dezvoltare administrativ este, deci, n mod necesar, un proces de
birocratizare, adic de raionalizare a structurilor administrative: Piaa birocraiei a
distrus structurile de dominaie care nu aveau caracter raional.
Structurile birocratice sunt, ntr-adevr, n opinia lui Weber, forma de dominaie cea mai raional din punct de vedere formal. Adaptate n mod egal la
ntreprinderile economice de profit la ntreprinderile caritabile sau la oricare alt
ntreprindere urmrind scopuri private spirituale sau materiale, structurile birocratice se aseamn unele cu altele, fie c este vorba despre marile ntreprinderi
capitaliste, despre birocraiile de partid, sau despre acelea ale armatei sau ale
statului. n toate cazurile, principiile lor de organizare intern sunt asemntoare ca
i relaia care le unete cu deintorul puterii.
Organizarea sa intern d administraiei birocratico-monocratice de care
vorbete Weber, toate calitile pe care acesta i le recunoate, precizia sa, permanena, disciplina, rigoarea sa, facultatea sa de a ntreprinde nu conteaz ce sarcin,
perfectibilitatea i caracterul su de previzibilitate pentru deintorul puterii ca i
pentru cei administrai. Aceast organizare intern se bazeaz pe trei principii: de
ierarhizare, de impersonalitate i de specializare a funciilor.
Organizarea birocratic este mai nti o organizaie monocratic, adic un
sistem bine ordonat de dominaie i de subordonare n care se exercit un control
al gradelor inferioare de ctre superiori. Un asemenea sistem ierarhizat de funcionari individuali ale crui competene sunt stabilite prin reglementri legale i ale
crui mijloace de administraie adic resurse ale funciei sunt total separate de
resursele private ale agentului. Structura birocratic este, ntr-adevr o structur
impersonal distinct, a indivizilor care o compun. Graie ei, s-a asigurat continuitatea administraiei orice munc continu este efectuat la birou de ctre
funcionari. Impersonalitatea acestei structuri este aceea de a le asigura funcionarea cel mai bine adaptat la exigenele lumii noastre i ale fundamentelor ei
tehnico-economice. Asemenea fundamente i pregnana lor n civilizaia noastr
cer, ntr-adevr, o extrem calculabilitate a rezultatelor care se ateapt la aciunea
administrativ. Din acest motiv, birocraia trebuie s se conduc dup principiul
sine ira et studio; ea trebuie, s fie dezumanizat pentru a reui s elimine complet
din activitatea oficial dragoste, ur i tot ceea ce este pur personal, iraional i
Ioan Alexandru

Consideraii generale

13

emoional care scap calculului. Birocraia trebuie s rezulte din impersonalitatea cea mai formalist. Weber este contient de asta. Nevoia unei administraii
previzibile face totui necesar s se recurg la funcionari personal dezinteresai i
riguros obiectivi n locul seniorului de altdat care se bucura de simpatia,
favoarea, graia, i gratitudinea personal. Specializarea constituie cel de-al treilea
principiu fundamental al organizrii interne a structurilor birocratice n concepia
weberian.
Dezvoltarea funciei publice moderne (...) cere n zilele noastre un corp de
lucrtori intelectuali specializai, cu nalt calificare, pregtii n profesiunea lor
printr-o formaie de mai muli ani.... Aceast formaie este necesar aplicrii
regulilor pentru a obine o complet raionalitate a aciunii administrative. Ea va
consta ntr-o tiin specializat, devenit necesar prin tehnicile i economia
modern. ntrite prin ceea ce Weber numete tiina serviciului cunotinele
dobndite n serviciu sau prin studiul dosarelor aceast formaie face parte din
puterea birocraiei: administraia birocratic nseamn dominaia n virtutea tiinei;
tiina pe care funcionarul o deine prin formaia sa pe care a primit-o i tiina
dobndit i de funcionar prin informaia pe care a reinut-o.
Dincolo de tiina specializat se situeaz omul politic ministru sau ef de stat
cruia nu i se cere nici o calificare profesional, spre deosebire de funcionari,
ceea ce dovedete c el nu este funcionar dect n sens formal i nu n sens
material. Funcionarii, recrutai pe baza unui examen sau a unei diplome care
arat sau atest formaia lor i calificarea lor profesional sunt atunci numii
numii i nu alei ntr-o funcie care trebuie s constituie unica i principala lor
ocupaie; ei vd deschizndu-se n faa lor o carier, adic posibilitatea de a-i
petrece viaa lor profesional n interiorul unei administraii n care ei avanseaz n
vechime sau n funcie de prestri de servicii sau n funcie de amndou. Ei vor
avea de asemenea dreptul s fie pltii cu un salariu fixat n spe conform
rangului ierarhic n acelai timp urmnd responsabilitile asumate.
Specializarea structurilor birocratice este deci garantat printr-o specializare a
agenilor conform funciilor lor, aceast specializare permite, pe de alt parte, o
diviziune a muncii n administraie, n funcie de punctele de vedere pur obiective,
repartiznd diferitele sarcini ntre funcionari special formai care se adapteaz
acestora din ce n ce mai mult printr-un exerciiu continuu. Specializarea definete,
n fine, natura relaiei dintre funcionari i puterea politic creia ei sunt supui.
Aceast relaie, n modelul weberian, este, evident, de subordonare. S-a vorbit
adesea despre caracterele dominaiei i supunerii statului major administrativ fa
de deintorul puterii; n acelai timp, din raiuni care in de legitimitatea puterii i
de raiuni care in de interesul personal al acelora care i se supun, Weber vorbea
despre o birocraie care constituie tipul cel mai pur de dominaie legal fa de
care deintorul puterii i funcionarii administrativi nu ascult dect n cadrul
ndatoriri lor obiective ale funciilor lor, ntr-o ierarhie a funciei solid stabilit.
Supunerea administraiei fa de puterea politic este deci realizat. Oricare ar
fi ea puterea politic. Aparatul birocratic continu s funcioneze pentru revoluionarii care ajung la putere i pentru dumanul ocupant aa cum funciona el
Ioan Alexandru

14

Organizarea diferitelor sisteme politico-administrative europene

nainte pentru Guvernul legal. Ceea ce impune o diviziune, o mprire a funcionarilor n dou categorii: funcionari de carier pe de o parte i funcionari politici
pe de alt parte, recognoscibil din afar prin faptul c pot fi mutai sau pui n
disponibilitate. n principiu, nici unii, nici alii nu ar trebui s fac politic, chiar
n virtutea vocaiei lor, care ar trebui s fie aceea de a administra, nainte de toate
ntr-un mod nepartizan. n fapt, Weber admite c, n msura n care statul i
interesele vitale ale ordinii stabilite sunt n joc, funcionarii politici pot interveni
n lupte, pot s lupte, s combat ca i oamenii politici. Dar numai funcionarii
politici. Ceilali trebuie s execute contiincios un ordin al autoritii superioare
trecnd chiar peste propria lor opinie. Trebuie s existe deci o neutralitate de
principiu a funciei publice care cere ca ea s fie, dei subordonat, strict separat
de puterea politic n special de puterea partidelor politice. n ochii aderenilor
lor, acetia apar ntr-adevr din ce n ce mai mult, spune Weber, ca mijlocul de a
intra n administraie, de a obine sinecura unei situaii administrative devenit
astzi un fel de asigurare specific pentru viitor. Neutralitatea se traduce, dup
Weber, prin onoare corporativ (prestigiu) i integritate. Dac acest sentiment al
onoarei nu ar fi existat la funcionari, am fi fost ameninai de o nfricotoare
corupie i n-am scpa de dominaia belferilor. Nu este sigur c am scpat de
acest lucru.
Aadar am analizat dou modele de administraie public, dou imagini, dar
continum s ne ntrebm odat cu G. Timsit: imaginea liberal a administraiei, de
exemplu, sau imaginea weberian ader ele cu adevrat la realitile pe care
pretind c le descriu, le corespund, oare n mod absolut? Sunt ele imagini fidele ale
realitii sau reprezentri mitice ndeprtate?
Din toate aceste imagini dac le suprapunem se degaj o imagine simpl,
ordonat, coerent, satisfctoare, mai nti a unei administraii instrumentale: o
administraie instrument al puterii politice, fie a puterii politice alese, dac se refer
la imaginea liberal, fie a puterii politice oricare ar fi ea n modelul weberian. Alt
trstur comun acestor modele este aceea c toate propun imaginea unei administraii unitare-piramidale, ierarhizate, centralizate. Trstura ierarhic se sprijin
puternic pe modelul weberian. Trstura ierarhic este, n modelul liberal, asociat
cu principiul de centralizare care n ciuda lui Tocqueville este un element
important al analizei liberale a administraiei, aa cum ea este difuzat de literatura
juridico-politic de la nceputul secolului XX.
Un alt caracter comun acestor modele este acela c ele fac din administraie un
instrument de pur constrngere. Este foarte clar c modelul liberal nu numai c
limiteaz funciunile economice ale administraiei, dar nu admite n exercitarea
acestor funcii dect utilizarea mijloacelor de injonciune: prerogative de putere
public i nu concesiune de prestaii. Este, de asemenea, foarte clar i principiul pe
care este fondat modelul weberian de administraie; anume relaia de dominaie,
care este plasat n miezul oricrei construcii administrative.
Iat deci imaginea simpl a administraiei: instrumentalitate, unitate, dominaie,
teme c se regsesc de-a lungul analizelor i contribuie la construcia acestui mit al
administraiei n baza cruia s-a fundamentat tiina administraiei de astzi. ImaIoan Alexandru

Consideraii generale

15

ginea, spune G. Timsit, se tulbur totui puin... Modelele dup care s-a putut
creiona cuprind germenii contradiciilor n ele nsele sau ntre ele. Modelul
weberian insist asupra raionalitii, preciziei, rigorii i permanenei administraiei.
Toate modelele stabilesc instrumentalitatea administraiei. Ambele modele insist
asupra caracterului administraiei, pur instrument de constrngere. Mai ales modelul liberal. Dar liberalii nii admit c administraia ar putea interveni n domeniul
economic i pregtesc, astfel, cile altui tip de relaii ntre administraie i economie. Imaginea clasic devine, aadar, nesigur, iar tiina administrativ ncearc
din nou n zilele noastre s o fixeze, gsindu-i noi parametri.
Cteva concluzii pariale s-ar impune n acest moment al cursului nostru. Cele
dou modele fundamentale analizate anterior au jucat un rol esenial contribuind
la constituirea, n cercetarea i practica administrativ, a unui fond comun de idei
simple pe care s-a ntemeiat tiina administraiei, i anume o administraie ierarhic, monolitic, unitar, piramidal, centralizat, n care muli mai cred i astzi,
idei care nu apar ntotdeauna clar n analizele administrative i nici nu sunt utilizate foarte contient i ale cror origini i implicaii nu sunt ntotdeauna cunoscute
de cei care le utilizeaz. Ele au jucat, totui, un rol determinant nu numai n
explicarea, dar i n aciune a administraiei. Aceste modele pe care le-am putea
considera realitatea administrativ oblig la remodelare, sau poate doar numai la
ntinerirea acesteia prin recurgerea la noi modele de analiz care ar veni s
mbogeasc, s completeze, s precizeze, s ntreasc vechea imagine. De fapt,
n multe cazuri, este vorba doar despre simpla juxtapunere de doctrine total strine
unele de altele, n legtur cu care se pretinde c amalgamul ar face o nou teorie,
un nou cadru teoretic pentru studiul administraiei publice.
Pierre Birnbaum i Bertrand Badie arat cum orice sociologie a statului constituie o surs de inspiraie pentru Weber i pentru funcionalism. Lucien Nizard
afirm: formaia mea iniial era juridic i filozofic; dac eram marxist, a fi fost
puternic influenat de Malberg i Kelsen. Or, aceste dou tradiii, att de opuse, de
altfel, mi-au inculcat conjunctural o imagine piramidal i puternic integrat att a
statului n ntregul lui, ct i a administraiei sale. Apoi, a venit experiena (...).
Spectacolul era stupefiant pentru cineva care se formase la cele dou coli evocate.
Ajunsesem s m ntreb dac se mai putea vorbi despre un stat, despre o administraie sau dac nu era convenabil s se nlocuiasc cel puin pentru aceasta din
urm pluralul cu singularul. Este de observat deci c o ntreag serie de moduri
noi de analiz vin s mbogeasc i uneori s contrazic, parial, imaginea
tradiional a administraiei, iar din aceste noi moduri de analiz se nasc noi
modele de administraie.

Seciunea a 3-a. Modelul neo-liberal

Noile modele de administraie nu rup legtura cu modelele clasice, ci ele
asimileaz aporturile metodologice i conceptuale ale noilor modele de analiz
Ioan Alexandru