UNIVERSITATEA ALEXANDRU IOAN CUZA IAI CENTRUL DE STUDII EUROPENE

SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE - Suport de curs -

TITULAR DISCIPLIN, PROF. UNIV. DR. MIHAELA ONOFREI

IAI

An universitar 2009 / 2010

CUPRINS

MODULUL 1.

SISTEMUL ADMINISTRATIV COMPONENT A

MEDIULUI SOCIAL..................................................................................................4 Lecia 1.1. Conceptul de sistem administrativ public i componentele sale.................6 Lecia 1.2. Integrarea sistemului administrativ n mediul social...................................9 Lecia 1.3. Interrelaiile sistemului administrativ cu sistemul politic..........................13 2. FACTORI DETERMINANI I

MODULUL

PRINCIPII

DE

ORGANIZARE I FUNCIONARE A SISTEMELOR ADMINISTRATIVE.17 Lecia 2.1. Factorii care influeneaz organizarea i funcionarea sistemelor administrative............................................................................................19 2.1.1 . Factori endogeni........................................................................19 2.1.2. Factori exogeni...........................................................................23 Lecia 2.2. Principii de organizare i funcionare a sistemelor administrative............26 2.2.1. Omogenitate sau eterogenitate...................................................27 2.2.2. Ierarhie sau participare...............................................................31 2.2.3. Unitate sau pluralism..................................................................34

MODULUL 3. SISTEME ADMINISTRATIVE PUBLICE N UNIUNEA EUROPEAN............................................................................................................40 Lecia 3.1. Cadrul instituional al Uniunii Europene...................................................42 Lecia 3.2. Structuri administrative publice centrale n ri ale Uniunii

Europene.................................................................................................47 3.2.1. Cadrul general privind structurarea Guvernului.........................47 3.2.2. Investitura guvernului n ri cu regim parlamentar...................52 3.2.3. Investitura guvernului n ri cu monarhie constituional.........57 3.2.4. Investitura guvernului n ri cu regim semi-prezidenial (Frana, Portugalia)...................................................................................................................59 3.2.5. Repere ale structurrii i funcionrii ministerelor n ri ale Uniunii Europene.......................................................................................................60

Lecia 3.3. Structuri administrative publice locale

n ri ale Uniunii

Europene.....................................................................................................................68 3.3.1. Structuri administrative publice locale n state unitare.......68 3.3.2. Structuri administrative publice locale n state federale......75 MODULUL 4. REFORMA ADMINISTRAIEI PUBLICE I REZULTATE ALE ACESTEIA89 Lecia 4.1. Implicarea deciziilor strategice n reformarea sistemului

administrativ...........................................................................................92 Lecia 4.2. Tipologia rezultatelor managementului public..97 Lecia 4.3. Reforma activitii Ministerului de Interne n contextul reformei managementului public. Analiz pe ri.99 Lecia 4.4. Reforma Next steps (paii urmtori) n administraia public britanic...105 Lecia 4.5. Principiile modernizrii administraiei publice n Frana i eficiena lor..106

Bibliografie.......114

Modulul 1. SISTEMUL ADMINISTRATIV COMPONENT A MEDIULUI SOCIAL

INTRODUCERE Obiectiv fundamental: -s cunoasc relaiile fundamentale ce se instituie ntre sistemul administrativ i componentele mediului social;

Competene cognitive: care vor fi obinute prin nsuirea coninutului cursului: O1- s defineasc conceptele de sistem administrativ i mediu al sistemului administrativ; O2- s identifice relaiile de schimb i comunicare care au loc ntre sistemul administrativ i mediul social; O3- s analizeze componentele sistemului administrativ; O4- s precizeze care sunt influenele dintre sistemul administrativ i sistemul social; O5- s reliefeze modalitile de relaionare dintre sistemul administrativ i sistemul politic. Rezultate ateptate: A1- s formuleze opinii privitoare la interrelaiile care se stabilesc ntre sistemul administrativ i mediul social; A2- s manifeste interes asupra coninutului prezentat; A3- s formuleze ntrebri cu privire la materialul prezentat. Tehnici i procedee didactice: Metode expozitive: - expunerea; - descrierea; - explicaia. Metode conversative: - conversaia; - dialogul; - problematizarea. Metode de explorare direct:

- observaia; - studiul de caz

Lecia 1.1. Conceptul de sistem administrativ public i componentele sale

Abordat ntr-o viziune sistemic, activitatea specific administraiei publice se desfoar prin intermediul unei multitudini de forme instituionale ce constituie un angrenaj instituional, ale crui principii de organizare variaz n funcie de problemele puse, de presiunile exterioare i de preocuprile proprii, dar care presupune i integrarea sa n mediul social, politic i economic existent cu multiple diferenieri n spaiu i timp. Aadar, ntr-o accepiune generalizatoare, sistemul administrativ al unui stat sau uniuni de state poate fi definit ca un ansamblu coerent de structuri, instituii i reglementri interdependente prin care se nfptuiete activitatea de administraie public, ca proces real. n sensul teoriei sistemelor, sistemul administrativ apare ca un subsistem al mediului social, ce reprezint, n acelai sens, un sistem integrator, de mare complexitate. Prin urmare, sistemul administrativ trebuie conceput ca parte integrant a sistemului social, aflat n interaciune permanent i reciproc cu celelalte componente ale acestuia. Astfel, pe de o parte, intereseaz modul cum mediul social furnizeaz administraiei publice impulsurile i susinerea necesare ndeplinirii misiunilor acesteia. Pe de alt parte, se are n vedere faptul c sistemul administrativ este n msur s-i formeze propriile capaciti i s-i cuantifice nevoile, influennd la rndul su asupra evoluiei mediului social. La rndul su, sintagma mediu al sistemului administrativ (ecosistem) semnific un ansamblu de elemente susceptibile de a exercita o influen asupra funcionrii sistemului sau care sunt influenate la rndul lor, de ctre acesta.1 Structurarea i funcionarea sistemului administrativ sunt condiionate deci, n mod obiectiv, de alte elemente de structur ale societii globale, legate ntre ele printr-o serie de interaciuni; el comunic cu acest mediu prin informaii reciproce i prin procesul ntrebare-rspuns. n acest proces, ntrebrile acced ctre sistemul

Chevalier, J., Loschak Introduction la science administrative; Memento Dalloz; Paris; 1974; p.58

administrativ printr-o reea de comunicaii i sunt complementare, att ntre ele, ct i cu cele care eman din interiorul sistemului administrativ nsui. La rndul lor, rspunsurile pe care le d sistemul administrativ iau forma deciziilor i aciunilor concrete cu impact asupra evoluiei societii. Procesul de schimb i comunicare dintre sistemul administrativ i mediul exterior creaz dou situaii, i anume: pe de o parte, sistemul poate fi deschis asupra mediului, prin schimbul unui ansamblu diversificat de informaii, dar n acelai timp, sistemul administrativ tinde s-i creeze propriul determinism intern, limitndu-i densitatea comunicaiilor cu exteriorul; pe de alt parte, acest sistem se poate plasa ntr-o situaie de dependen sau s ncerce s-i controleze i s domine mediul, crend un centru autonom de putere i propriile valori. n ipostaza de sistem distinct, dispunnd de competene proprii, administraia public se consolideaz pe baza unor mecanisme directe sau indirecte, care stabilesc gradul su de autonomie, n raport cu sistemul, celelalte subsisteme i chiar cu mediul social, politic. n atari condiii sistemul administrativ public tinde s se distaneze de sistemul politic i s devin un sistem distinct care s aib propria legitimitate, dei rmne sub influena politicului. Prin prisma manifestrii i ntririi autonomiei, sistemul administrativ i constituie bazele proprii de existen i funcionare cu urmtoarele componente: 1.birocraie, 2.tehnocraie, 3.tehno-birocraie. 1) Birocraia se poate defini ca sistemul n care preponderena n direcia realizrii afacerilor publice, aparine serviciilor administrative, adic birourilor.2 Birocraia presupune ca administraia s nregistreze urmtoarele mutaii: a) - s se transforme ntr-o lume ngrdit, capabil s reziste impulsurilor exterioare. Ea devine astfel independent de corpul electoral i de guvernani care nu mai exercit asupra sa o influen direct. n aceast optic, Statutul funcionarului public, din democraiile europene, maximizeaz securitatea profesional i garanteaz autonomia acestuia, iar administraia se constituie ca o categorie social, o corporaie care are interese proprii.

Chevalier, J., Loschak, D. op. cit.; p.64

b) - tinde s devin un centru de putere, n msur s dobndeasc for politic i capacitate de decizie. Puterea birocratic a fost considerat, uneori, inevitabil i binefctoare. n acest sens, potrivit lui Max Weber, apariia statelor moderne a fost legat de constituirea unui corp de lucrtori intelectuali, specializai, dotai cu independen i stabilitate. La rndul su, A. Mathiot considera c birocraia are avantaje apreciabile, deoarece funcionarii publici, recrutai n funcie de talentul lor, menin continuitatea statului i a serviciilor publice. n alte opinii (A. Touraine), se consider c birocraia este incompatibil cu principiile democraiei, deoarece afacerile publice sunt ncredinate unor funcionari neimplicai politic. Chiar dac activitatea administraiei rmne funcional n raport cu natura i regulile sale, ea nregistreaz disfuncionaliti din punct de vedere al inteniilor i semnificaiilor sociale. 2) Tehnocraia se definete ca sistemul n care preponderena n direcia realizrii afacerilor publice, aparine tehnicienilor.3 Aceste persoane iau anumite decizii n funcie de considerentele de eficacitate tehnic, fr a face referiri la exigenele politice. Spre deosebire de agenii dintr-o organizaie birocratic, tehnocraii nu se mulumesc numai s aplice regulile, ci au facultatea de a crea, de a impune noutile. Implantarea tehnocrailor genereaz iluzia realizrii controlului politic de ctre administraie, Max Weber semnala deja o ascensiune public irezistibil a tehnicienilor, care pe de o parte reduce rolul i puterea politicului, iar pe de alt parte, genereaz fenomenul de confuzie ntre omul politic i expert. Preponderena tehnicienilor n cadrul sistemului politic este consecina unui fenomen general al societii industriale, dominat de tehnocrai. Complexitatea problemelor de rezolvat a dus la apariia unei noi pturi sociale format din ingineri, savani, manageri, la o cast a tehnologilor. Pe aceasta J. K. Galbraith o numete tehnostructur i este format din specialiti care dein fiecare cte o parte din informaiile necesare ntregului ansamblu ce va deine puterea. n opinia lui Maurice Duverger, aceast evoluie va conduce la o osmoz treptat ntre tehnicienii privai i cei publici, care au aceeai origine i apr aceleai interese.

Chevalier, J., Loschak, D. op. cit.; p.65

Pe de alt parte, influena tehnocrailor asupra afacerilor publice este contestat; n absena omogenitii sociale i a unei doctrine proprii, specialitii nu vor putea constitui un grup dominant n cadrul sistemului politic. n msura n care tehnocraia compromite jocul politic i secretul de stat, ea devine incompatibil cu principiile democraiei. 3) Tehno-birocraia este o alian ntre virtuiile de organizare i competenele de ordin tehnic. Cele dou noiuni nu se suprapun; puterea birourilor nu se sprijin ntotdeauna pe specializare i calificare tehnic. Invers, cmpul tehnocraiei l depete pe cel birocratic, n msura n care fenomene analoage se produc n afara cadrului administrativ. Tehnocraia poate s aduc birocraiei, for i prestigiu i s o pun n valoare prin imprimarea unui caracter dinamic. La rndul su, birocraia constituie un punct de sprijin pentru tehnocraie. Tehnicienii care se bazeaz pe aparatul birocratic devin mult mai capabili i mai competeni. n concluzie, tehno-birocraia reprezint un model raional de organizare a sistemului administrativ public, capabil s ating un nalt grad de eficien, fiind bazat pe cunotine tehnice.

Lecia 1.2. Integrarea sistemului administrativ n mediul social

Sistemul administrativ se afl n relaii de intercondiionare cu mediul sau sistemul social de care este determinat i asupra cruia acioneaz. n accepiune de mediu, sistemul social este format din mai multe elemente distincte aezate ntr-o structur ierarhizat, dar aflate n interaciune. n aceast accepiune, componentele sistemului social sunt, conform opiniei lui J.W.Lapierre, urmtoarele:4 sistemul politic, compus din instituiile i organizaiile politice; sistemul biosocial. Acesta cuprinde ansamblul proceselor sociale care n gruprile umane, asigur condiiile necesare creterii demografice; sistemul ecologic, care cuprinde relaiile populaiei cu spaiul pe care l amenajeaz i pe care triete;
4

Chevalier, J., Loschack, D. op. cit.; p.68 10

sistemul economic, care se refer la modul de organizare a activitilor de producie i de schimburi de bunuri i servicii; sistemul cultural, definit prin ansamblul valorilor materiale i spirituale create de societatea omeneasc de-a lungul istoriei. El cuprinde n sens larg, obiceiurile, normele, instituiile i organizaiile prin care se propag valorile culturale n societate. Este de admis c absena sistemului administrativ dintre componentele sistemului social implic integrarea sa n sistemul politic, ceea ce contravine i principiului de separaie a puterilor n stat. Totui, aceste sisteme sunt interdependente i unele dintre ele exercit influene determinante asupra evoluiei altora. n consonan cu cele de mai sus, prezint interes teza liberal a primatului politicului. Pentru liberali, sistemul politic guverneaz prin propriile sale legi, posed o realitate proprie, ireductibil la alte subsisteme sociale, i mai mult, funcionarea sa regulatoare, este fundamental pentru ansamblul societii. Potrivit acestor interpretri, autonomia politicului semnific faptul c sistemul politic i gsete n el nsui principiile explicative. Dei sunt condiionate de elemente exterioare, structurile politice determin structurile economice i sociale. Astfel, proprietatea privat asupra mijloacelor de producie nu determin ntr-o att de mare msur natura instituiilor politice, iar succesiunea lor nu este legat de transformrile tehnice. n aceast viziune, puterea politic, se consider a fi la originea sistemului economic, a claselor sociale i a contiinei de clas. nc de pe vremea lui Aristotel, teoreticienii politici au ncercat s descopere legile obiective care guverneaz fenomenele politice; ei s-au strduit s clasifice regimurile politice n funcie de caracteristicile proprii (ex: Montesquieu) sau s analizeze mijloacele prin care, n toate statele, o clas conductoare accede la putere i ncearc s i-o menin (ex: Pareto, Mosca, Michels). n viziunea liberal tradiional, sistemul politic este indispensabil pentru a asigura ordinea i pacea social. Argumentele aduse, n acest sens, sunt urmtoarele: pentru a deveni o realitate istoric, orice societate are nevoie de o for de impuls, iar aceast for este puterea politic; politica este n cutarea binelui comun; ea transcede interesele particulare n numele interesului general;

11

istoria a dovedit c voina politic, nu numai c nvinge condiiile socialeconomice, dificultile geografice, tradiiile culturale i structurile familiale, dar mai ales, le modific profund. Pe aceeai traiectorie se nscrie i opinia sociologilor americani, care consider c politica este n centrul integrrii tuturor componentelor analitice ale sistemului social (Parsons). Sistemul politic unete interesele indivizilor i ale grupurilor, asigur comunicarea i socializarea politic. Voina politic conduce la convertirea cererilor provenind din mediu n decizii i n aciuni care asigur regularizarea sistemului social, n ansamblu. Teza cu privire la primatul politicului asupra sistemului social a fost contrazis de Marx, care considera c structura economic a societii este fundamentul real al edificiilor juridic i politic. El avea s fundamenteze teza cu privire la primatul infrastructurilor. Pentru marxiti, relaiile fundamentale din societate sunt raporturile de producie dintre oameni i natur sau dintre oameni i locul lor de munc. Ele relev urmtorii factori: condiiile naturale, tehnice, organizarea i diviziunea social a muncii. Modurile de producie determin instituiile familiale, religioase, politice, juridice care formeaz suprastructurile societii. Din acest motiv, puterea politic nu ar reprezenta dect un instrument de dominare a unei clase de ctre alta. Dreptul devine expresia raporturilor sociale impuse n sistemul capitalist de ctre burghezie, n calitate de clas conductoare. Ideologia era un ansamblu de valori i convingeri prin care burghezia dorea s impun ntregii societi un mod de via, n care statul s fie reprezentantul interesului general al societii. Totui, este de admis c statul nu este un simplu instrument al clasei dominante, ci dispune de o anumit autonomie fa de aceasta. Aceast autonomie a statului i permite, n egal msur, s satisfac interesele economice ale gruprilor sociale care dein puterea politic, dar s realizeze i alte obiective de interes public larg. Instituiile puterii de stat posed ns o coeziune intern specific. Potrivit analizei marxiste, sistemul administrativ conine dou componente: aparatul represiv de stat i aparatele ideologice de stat.5

Chevalier, J., Loschak, D. op. cit.; p.71 12

Aparatul represiv de stat este unic i aparine n ntregime domeniului public. El funcioneaz n caz de violen i restabilete, prin for, condiiile politice n vederea asigurrii unui climat normal raporturilor economice i sociale. Aparatele ideologice de stat sunt multiple i provin, att din domeniul public, ct i din cel privat. Ele funcioneaz n exclusivitate pe criterii ideologice. Nici o clas politic nu poate s dein n mod durabil puterea de stat, fr a recurge la structurile ideologice i culturale, care s constituie cadrul luptei politice. Aceste structuri dobndesc i pstreaz o autonomie relativ. Ideologia are rolul de a ascunde contradiciile reale i anume raporturile dintre agenii economici privite ca raporturi de clas. n opinia lui Gramsci, conceptul de hegemonie indic o situaie istoric n care dominaia unei clase este fondat, nu numai pe for i violen, ci mai ales pe consimmntul activ al claselor dominate. Totodat, ideologia are rolul de a masca anumite disfuncionaliti ale modului de producie care pot fi valorificate sub form de capital politic. Exist chiar o anumit modestie a clasei dominante, care n dorina realegerii, se autodenigreaz i i recunoate greelile, nainte ca adversarii politici s fac aa ceva. Aceast aparent modestie, alturi de vidul politic, confuzia elitelor i lipsa de curaj a clasei politice sunt factorii generatori ai tehnocraiei. Astfel, n loc de vizionari se pun gestionari, funcionari care continu s populeze cabinetele ministeriale, ducnd la expansiunea tehnocrailor i genernd performane mediocre n administraia public.6 Aadar, sistemul administrativ public trebuie s se adapteze constrngerilor provenind de la elementele sistemului social, care o influeneaz extrem de mult. Dar, dup cum am vzut, analiza liberal tradiional, bazat pe voluntarism politic, face din administraia public un instrument de aciune asupra sistemului social. Analiza marxist plaseaz administraia printre mijloacele de constrngere ale statului i o consider ca o superstructur determinat de raporturile de producie, dar dispunnd de o relativ autonomie.

Grjebine, A La politique economique ou la maitrise des contraintes; Edition du Seuil; Paris; 1991; p.35. 13

Lecia 1.3. Interrelaiile sistemului administrativ cu sistemul politic

Sistemul administrativ se intercondiioneaz i ntreine raporturi privilegiate cu sistemul politic. Cel mai adesea se consider chiar c administraia public este parte a sistemului politic i are funcia de asigurare a coeziunii sociale, dar, n acelai timp, dispune de o relativ autonomie fa de sistemul politic. Pe de o parte, sistemul administrativ apare ca fiind strns legat de puterea politic, care i confer legimitate i, astfel, aciunea sa poart pecetea autoritii statului. Pe de alt parte, sistemul administrativ recurge la trsturile specifice i la competenele sale pentru a se opune, forei politice care tinde s o controleze. Influena pe care sistemul politic o exercit asupra sistemului administrativ este de dou tipuri : 1) influena ideologiilor i a sistemelor de valori (politice); 2) influena instituiilor (politice). n legtur cu primul tip de influene, se invoc faptul c administraia nu este animat de o ideologie specific, aciunea sa nu se legitimeaz prin ea nsi, ci toate acestea provin din sistemul de valori dominant n societate, care poate fi liberal, autoritar, socialist etc. n rile ataate liberalismului, evoluia n plan administrativ s-a produs concomitent cu cea a instituiilor politice. Primatul acordat individului de ctre liberalismul tradiional, a antrenat, pe de o parte, stricta limitare a competenelor statului (meninerea ordinii i respectarea regulilor concurenei), iar pe de alt parte, a dus la supunerea administraiei publice, fa de principiile de legalitate. Evoluia societii atest, ns, c inflexiunea principiilor liberale este nsoit de dezvoltarea puterilor administraiei publice, creia i-a fost ncredinat i o funcie de regulator economic. n regimurile autoritare sau fasciste, cultul personalitii i voina de renovare naional sunt nsoite de extinderea puterii instituiilor administraiei publice care se transform ntr-un instrument indispensabil de realizare a proiectelor partidului unic. Beneficiind de competene discreionare, i fiind eliberat de necesitatea respectrii

14

normelor de drept, sistemul administrativ public trebuie, ns, s fac dovada unei loialiti absolute fa de sistemul politic. n fostele ri socialiste, instituiile administraiei publice nu reprezentau dect instrumente aflate n serviciul construciei socialismului. Acest sistem, administrativ public i-a pus amprenta asupra ansamblului vieii economico-sociale, impunnd exigena i disciplina stricte caracteristice centralismului democratic de tip comunist. n rile aflate n curs de dezvoltare, punerea n practic a sistemului administrativ este, adesea, condiionat de o serie de preocupri de ordin ideologic i politic (orientare politic, probleme de dezvoltare) i mai puin de considerente de utilitate i eficien. n concluzie, se poate afirma c influena sistemului de valori politice asupra sistemului administrativ este evideniat prin fidelitate fa de regimul politic, cerin care se presupune respectat de toi funcionarii publici, indiferent de postul ocupat. Cel de-al doilea tip de influen decurge din aciunea instituiilor politice. Tipul relaiilor de putere i condiiile de lupt politic influeneaz administraia i explic variantele posibile de organizare ale acesteia, n cadrul aceluiai sistem politic. n acest sens, se constat c situaia administraiei publice n interiorul sistemului politic depinde de: regimul constituional; structura statului; sistemul de partid. Regimul constituional influeneaz sistemul administrativ, dup cum este vorba de un regim parlamentar sau de unul prezidenial. n principiu, n regimurile parlamentare, Parlamentul are un drept de supraveghere extrem de redus, asupra funcionrii administraiei. Astfel, administraia este protejat de crizele ministeriale i posed o larg autonomie fa de guvernani. Spre deosebire, n regimurile prezideniale, administraia este supus, de regul, unui control riguros i se afl n sfera de influen a luptei pentru putere. Dependena fa de instituia prezidenial estepregnant, mergnd pn la a se practica sistemul nominalizrii pentru funciile publice. La rndul su, structura statului, care poate fi federal sau de tip unitar, exercit influene semnificative asupra sistemului administrativ. Federalismul antreneaz suprapunerea a dou administraii distincte, n care fiecare exercit competene proprii prin intermediul funcionarilor supui unui statut specific. Statele unitare, dimpotriv, asigur unitatea sistemului administrativ, dar nu interzic o structur diversificat a acestuia.
15

Statele unitare pot recunoate existena colectivitilor locale, dotate cu personalitate juridic i conduse de reprezentani alei care dispun de atribuii limitate (n condiiile descentralizrii) sau sunt supui puterii centrale (n cazul centralizrii), creia i ncredineaz ansamblul afacerilor administrative. n fine, sistemul de partid i pune amprenta asupra funcionrii sistemului administrativ, dup cum exist regimul partidului unic, bipartidism sau multipartidism. n cazul prezenei unui singur partid la conducere, administraia este supus acestuia i i sunt influenate, att organizarea (inclusiv numirea funcionarilor), ct i funcionarea sa. Partidul poate s lase n seama administraiei numai responsabilitatea gestiunii curente. Impactul bi/multipartidismului asupra administraiei publice este mai puin net. Bipartidismul a condus, fie la sistemul falsurilor (spoils system), ca n S.U.A. n perioada 1832-1883, fie la presiuni deosebite pentru ocuparea unor posturi importante, ca n Marea Britanie, fie la repartizarea echilibrat a funciilor publice ntre partide, ca n Austria. Multipartidismul a antrenat o polarizare variabil ncheiat cu existena unei grupri politice dominante la un moment dat (Italia, Suedia, Frana), care, venit la putere deine cvasimonopolul asupra posturilor de conducere, n administraia public.

Termeni cheie: sistem administrativ, sistem social, sistem politic, birocraie, tehnocraie, tehno-birocraie, tehnostructur.

Rezumat 1. Sistemul administrativ trebuie conceput ca parte integrant a sistemului social, aflat n interaciune permanent i reciproc cu celelalte componente ale acestuia. Astfel, pe de o parte, intereseaz modul cum mediul social furnizeaz administraiei publice impulsurile i susinerea necesare ndeplinirii misiunilor acesteia. Pe de alt parte, se are n vedere faptul c sistemul administrativ este n msur s-i formeze propriile capaciti i s-i cuantifice nevoile, influennd la rndul su asupra evoluiei mediului social.

16

2. Mediu al sistemului administrativ (ecosistem) semnific un ansamblu de elemente susceptibile de a exercita o influen asupra funcionrii sistemului sau care sunt influenate la rndul lor, de ctre acesta. 3. Sistemul administrativ i constituie bazele proprii de existen i funcionare cu urmtoarele componente: 1.birocraie, 2.tehnocraie, 3.tehnobirocraie. 4. Sistemul administrativ public trebuie s se adapteze constrngerilor provenind de la elementele sistemului social, care o influeneaz extrem de mult. 5. Sistemul administrativ se intercondiioneaz i ntreine raporturi privilegiate cu sistemul politic. Cel mai adesea se consider chiar c administraia public este parte a sistemului politic i are funcia de asigurare a coeziunii sociale, dar, n acelai timp, dispune de o relativ autonomie fa de sistemul politic. 6. Influena pe care sistemul politic o exercit asupra sistemului administrativ este de dou tipuri: influena ideologiilor i a sistemelor de valori (politice); influena instituiilor (politice). 7. Situaia administraiei publice n interiorul sistemului politic depinde de: regimul constituional; structura statului; sistemul de partid.

Verificare / Testare: 1. Precizai care este semnificaia noiunii de sistem administrativ. 2. Prezentai componentele sistemului administrativ. 3. Care sunt relaiile ce se stabilesc ntre sistemul administrativ i sistemul social? 4. Artai cum influeneaz ideologiile i sistemul de valori politice sistemul administrativ. 5. Cum influeneaz instituiile politice sistemul administrativ?

Teme de control : 1. Eseu: Modalitile de relaionare dintre sistemul administrativ i sistemul politic.

17

Modulul 2. FACTORI DETERMINANI I PRINCIPII DE ORGANIZARE I FUNCIONARE A SISTEMELOR ADMINISTRATIVE

INTRODUCERE Obiectiv fundamental: - s tie care sunt factorii ce influeneaz sistemul administrativ i care sunt principiile fundamentale ce stau la baza organizrii i funcionrii sistemelor administrative. Competene cognitive:care vor fi obinute prin nsuirea coninutului cursului: O1- s clasifice factorii cu influen asupra sistemelor administrative din perspectiva aciunii acestora; O2- s analizeze factorii endogeni i factorii exogeni; O3- s arate care sunt efectele aciunii factorilor endogeni i a celor exogeni asupra organizrii i funcionrii sistemelor administrative; O4- s precizeze care sunt principiile de organizare i funcionare a sistemelor administrative; O5- s prezinte detaliat principiile omogenitii i eterogenitii, ierarhiei i participrii, unitii i pluralismului. Rezultate ateptate: A1- s participe activ la discuiile angajate pe tema supus dezbaterii; A2- s formuleze ntrebri privitoare la factorii cu impact asupra organizrii i funcionrii sistemelor administrative. Tehnici i procedee didactice: Metode expozitive: - expunerea; - explicaia. Metode conversative: - dialogul colectiv; - conversaia; - problematizarea.

18

Metode de explorare direct: - studiul de caz, - observaia.

19

Lecia 2.1. Factorii care influeneaz organizarea i funcionarea sistemelor administrative

n vederea ndeplinirii funciilor pe care i le confer sistemul social i pentru a rspunde solicitrilor care i sunt adresate, sistemul administrativ este grefat pe un aparat instituional a crui complexitate sporete pe msura dezvoltrii sarcinilor administrative. Organizarea concret a acestui aparat trebuie s corespund gsirii de soluii la toate problemele sistemelor administrative i s ia n considerare elementele interne sau externe care exercit presiuni sub influena factorilor de permanen i a celor de evoluie. Aciunea elementelor endogene (interne), respectiv a factorilor de influen endogeni rezult din interiorul sistemului administrativ nsui. Or, organizarea administrativ posed o logic intrinsec i cunoate un ritm de evoluie specific, aflndu-se sub impactul acestor factori. Pe de alt parte, aciunile elementelor exogene (externe), respectiv ale factorilor de influen exogeni, i au sursa n interiorul altor sisteme intrasociale. Sub acest aspect, organizarea sistemelor administrative trebuie s reflecte raporturile existente cu celelalte sisteme i s suporte permanent consecinele mutaiilor intervenite n interiorul lor.

Unitatea de studiu 2.1.1: Factorii endogeni Dei este supus influenelor mediului, sistemele administrative publice au urmat o dezvoltare autonom; n sistemul administrativ se regsesc elemente intrinseci care au favorizat continuitatea i evoluia principiilor de organizare. Aceste elemente cu caracter endogen din sistemele administrative sunt reprezentate de tradiia administrativ i expansiunea administrativ, aflndu-se sub influena unor factori de permanen i factori de evoluie.

20

A. Factorii endogeni de permanen ntregul aparat administrativ are tendina de a pune accent pe durat. Atributele de continuitate privilegiaz comportamentele tradiionale, consolideaz dezvoltarea i i pun amprenta asupra vieii sociale. Ca i alte sisteme birocratice, sistemul administrativ acord o valoare particular tradiiei care are urmtoarele valene:7 contribuie la formarea administratorilor, deoarece, n virtutea permanenei, funcionarii publici i nsuesc tehnicile meseriei lor i i exercit autoritatea profesional; protejeaz funcionarii publici n raporturile mutuale ale acestora cu superiorii i subordonaii lor; reprezint cadrul din care se degaj directivele de aciune cotidian; normele empirice i uzanele interne determin pentru fiecare serviciu public, condiiile sale permanente de aciune i conduita administrativ. Cultul tradiiilor exprim o preocupare din partea sistemului administrativ, de a asigura imperativele de stabilitate, n ciuda gravelor inconveniente care risc s rezulte din acesta. Asemenea consecine negative ar putea fi urmtoarele: a) practicarea cultului precedentelor ar duce la o degradare a sistemului administrativ, prin blocarea spiritului de inovare i promovarea unei rutine profesionale; b) greutatea precedentelor se opune eforturilor de raionalizare operabile asupra sistemului administrativ, n cazul n care se constat prezena anumitor erori i disfuncionaliti. Cu toate efectele negative poteniale, factorii de permanen au asigurat proliferarea serviciilor publice i multiplicarea numrului colaboratorilor, contribuind la expansiunea tuturor sistemelor administrative. Fr ndoial c aceast proliferare a rezultat n parte, ca urmare a dezvoltrii nevoilor sociale care au impus un aparat administrativ mai elevat; dar ea a fost generat i de o tendin natural de evoluie, proprie tuturor sistemelor birocratice. Conform celor afirmate de Parkinson, munca este cu att mai captivant, cu ct timpul care i este consacrat este mai mare; nu exist deci, un raport direct ntre
7

Chevalier, J., Loschak, D. op.cit.; p.91 21

volumul de munc de prestat i efectivele de personal nsrcinate s-l execute. n administraia public, acest postulat este nsoit de dou precizri i anume: 1) funcionarii sunt creai reciproc n timpul muncii; 2) toi funcionarii tind s mreasc numrul propriilor subordonai, pentru a dovedi importana serviciului pe care l conduc. Creterea are loc de la baz, prin ramificaia rdcinilor i este generat de ceea ce A. Mathiot denumea paranoia administrailor. Aceast analiz conduce la o realitate de nedorit n administraia public, i anume c prima funcie a acesteia ar fi doar crearea de locuri de munc i nu satisfacerea interesului public. n alte opinii, se consider c expansiunea sistemului administrativ este datorat constituirii unei aa zise clase a subalternilor din aparatul de stat, care determin extinderea aparatului birocratic public din raiuni diverse, care pot fi: - economice, conform crora creterea economic necesit sporirea corespunztoare a numrului de posturi pentru funcionarii publici; - politice, datorate extinderii aparatului birocratic, care permite clasei politice dominante s atrag noi angajai, mrind dimensiunile castei subalternilor; - ideologice, generate de fetiismul puterii i dorina de a o dobndi, prin apartenena la clasa funcionarilor de execuie din aparatul de stat, posibiliti de ascensiune pe scara politic. Factorii de permanen cultiv rezistena la schimbare. Toate sistemele administrative sunt n esen conservatoare. Capacitatea acestora de autoreglare favorizeaz o anumit nchidere la impulsurile exterioare care ar provoca mutaii. Ea exprim fenomenul de homeostaz prin care se nelege capacitatea unui sistem de a menine anumite constante eseniale n cadrul mediului su intern, indiferent de fora variaiilor perturbatoare care provin din mediul extern.8 Aceast capacitate de rezisten este mult mai puternic n cazul sistemului administrativ, fa de alte sisteme sociale, manifestndu-se n scopul meninerii principiilor de organizare i funcionare proprii. Atitudinea conservatoare n administraie este asigurat, att de funcionarii publici, care vd n schimbare o ameninare a drepturilor proprii, ct i de situaia de monopol de care beneficiaz sistemul administrativ n societate, fapt care i faciliteaz meninerea poziiilor dobndite.

Chevalier, J., Loschak, D. op.cit.; p.92 22

Tehnicile utilizate de ctre sistemul administrativ pentru a rezista la schimbare i crea o atitudine defensiv totodat, sunt urmtoarele: opoziia declarat, care genereaz conflicte deschise, att cu ntregul corp social, ct i cu instanele politice; acceptarea aparent, care reprezint o atitudine ntlnit n mod curent, constnd n a combina n permanen structura real cu reformele administrative continue, dar care ntotdeauna rmne la nivel de texte, de puncte secundare n program, fr a se traduce n fapte concrete; mecanismele blocajelor. Acestea sunt, de regul, eficiente; astfel, administraia public produce anticorpi pentru a dizolva germenii evoluiei, apelnd la un control excesiv, crend structuri i mecanisme greoaie i chiar organisme antireformatoare. Totui, istoria a confirmat faptul c administraia nu se schimb n acelai timp cu transformrile care bulverseaz mediul. Astfel, Tocqueville a artat c, dup anul 1789 (dup revoluia francez), instituiile publice au pstrat mult timp, aceeai stare de spirit i aceleai obiceiuri. Revoluionarii s-au folosit de instituiile monarhice pentru a-i crea un nou sistem administrativ. Aceleai constatri se pot desprinde i din experiena altor ri occidentale. n Marea Britanie, autoritile administrative locale i serviciile publice actuale s-au format ntr-o perioad lung de timp, dar pe baza unor principii formulate de organele legislative nc din secolul al XIX lea, care i menin i astzi valabilitatea. Tradiia prusac cu privire la funcia public i la formarea unui corp al funcionarilor publici de elit, profesioniti, disciplinai, ierarhizai s-a meninut n toate regimurile i subzist i astzi n mare parte, n Germania. Chiar i administraia sovietic a fost marcat mult vreme de tradiiile administrative ariste, iar Lenin explica severitatea i actele de violen ale birocraiei fostei URSS, prin conformarea acesteia cu ideologia burghez.

B. Factorii endogeni de evoluie

Sistemul administrativ nu rezist la schimbri dect pn la un anumit punct. Astfel, atunci cnd acestea ating o asemenea amploare, nct este imposibil meninerea organizrii anterioare, sistemul administrativ intr ntr-o criz profund, care impune recurgerea la mecanisme de corectare.

23

Toate sistemele tind s se degradeze pe msur ce societatea evolueaz. Acest efect de entropie afecteaz, n special, sistemul administrativ, ntruct n toate rile, administraia se gsete ntr-o stare de tensiune cu mediul social. nc din 1878, Le Play constat c dezvoltarea birocraiei multiplic cauzele de iritare i genereaz o excitaie indirect asupra spiri-tului de revoluie.9 A. Mathiot vorbete chiar despre maladiile sistemului administrativ: mania, miopia i paranoia care, dac nu sunt ngrijite la timp, capt aspecte cronice ce pot duce chiar la paralizia sistemului. Disfuncionalitatea i conflictele se multiplic n interiorul aceluiai aparat administrativ i mai ales n domeniul serviciilor publice. Apariia conflictelor ierarhice i orizontale, ntre categoriile de personal contribuie la meninerea strii de fapt, consolidarea situaiilor dobndite i la crearea unui statut antiprogresist. Asemenea inconveniente gsesc sistemul administrativ nepregtit i incapabil s reacioneze. Aa dup cum spunea Michael Croazier, sistemul administrativ prezint anumite vicii de funcionare care pot genera situaii de blocaj. Criza declaneaz din partea sistemului, un proces retroactiv negativ (feedback negativ), menit s reduc abaterile i deviaiile de la starea de normalitate, dar n scopul meninerii parametrilor anteriori de stabilitate i nu pentru instituirea unei stri reformatoare. Sistemul administrativ francez funcioneaz datorit unui mecanism de schimbare prin criz; criza este singurul mijloc de operare a reajustrilor necesare i joac un rol esenial n dezvoltarea acestui sistem. Ritmul administraiei birocratice reprezint o alternare ntre lungi perioade de stabilitate i perioade scurte de criz i schimbare.

Unitatea de studiu 2.1.2. Factorii exogeni Mediul social-politic este supus presiunilor contradictorii pe care le exercit procesul complex al schimbrii. Sistemul administrativ reflect aceste presiuni n propria sa organizare, care se modific permanent sub influena principiilor eseniale de echilibru al sistemelor social i politic.

Chevalier, J., Loschak, D. op.cit.; p.94

24

Ca i n cazul elementelor endogene, cele exogene sunt influenate de factorii de permanen i factori de evoluie, dar care capt n actualele condiii, conotaii noi.

A. Factorii exogeni de permanen

n cazul aciunii factorilor de permanen, se pornete de la premisa c, sistemul social are caracter etern. Expus eventualelor tensiuni, provenind din mediu, el ncearc s le depeasc pentru a-i asigura persistena n timp. Din acest motiv, factorii de permanen se gsesc sub imperiul nevoii de perenitate i a nevoii de stabilitate. Ideea de perenitate, care este comun sistemului social, n ansamblu, se extinde i asupra sistemului administrativ. Funcia esenial a administraiei publice este de a asigura meninerea i continuitatea ordinii existente, n acest mod, contribuind la amortizarea conflictelor sociale. Voina de perenitate a sistemului social conduce la perenitatea aparatului birocratic nsui. Chiar din acel moment, administraia poate fi considerat ca avnd caracter etern. Durata este fundamentul ntregii aciuni administrative. Administraia triete ntr-un timp omogen, continuu (care ignor momentele imediate i cu caracter de accidente), din care i au izvorul, legitimitatea i justificarea sa n mod profund de sine stttoare. Cu toate acestea, sistemul administrativ nu se reduce numai la a supravieui, ci el este garantul stabilitii raporturilor sociale i a ordinii politice. Astfel, obiectivul care rezult n mod explicit sau implicit i care este atribuit administraiei publice, l reprezint aprarea echilibrului social. Un sistem de organizare defectuos i un stil de lucru ineficient sau inutil se menin ntr-o societate al crei scop este pur i simplu supravieuirea sau lipsa perspectivei i nu progresul. Clasele politice aflate la putere au tendina de a-i organiza propria lor stabilitate i de a prevedea mijloacele concrete pentru asigurarea acesteia. Departe de a constitui o piedic, autoritatea impersonal i stabilitatea administraiei reprezint armtura protectoare indispensabil exercitrii puterii. De aceea, n vechile regimuri, statul monarhal (regal) nu s-a impus prin sine, ci datorit puterii aparatului administrativ. n plus, cultul administraiei pentru ordine i stabilitate a furnizat societii i sistemului burghez n ansamblu, cadrul necesar prin care afacerile

25

ntreprinse n sistemul privat au devenit o for n economie, graie protecionismului exterior i conservatorismului interior. Imperativul de stabilitate nu se confund cu nevoia de perenitate, ci se situeaz pe baze contradictorii. Fr ndoial c perenitatea conduce la privilegierea comportamentelor tradiionale. Permanena principiilor de organizare i ritmul activitii administrative decurg din faptul c administraia neag prezena timpului, pentru c timpul este imobil i amenin stabilitatea. Nevoia de perenitate justific maniera n care sistemul administrativ se insereaz n mediul social i se adapteaz la shimbrile permanente care au loc, deci reprezint o motivaie, dar i un fundament al transformrilor. Invers, ideea de stabilitate, dus pn la extrem, favorizeaz pierderea flexibilitii sistemului administrativ i risc s provoace, pe termen lung, o ruptur brutal fa de realitate. De aceea, stabilitatea administrativ nu este posibil, dect n msura n care mediul social i politic este el nsui stabil.

B. Factorii exogeni de evoluie

Din momentul n care sistemul administrativ este supus impulsurilor externe favorabile schimbrii, el poate fi tentat s reziste la schimbare, dar procesul de autotransformare devine la un moment dat, inevitabil. Mai mult, aparatul administrativ este obligat s se adapteze presiunilor sociale i politice noi, prin modul n care este conceput organizarea sa intern. Asemenea presiuni se exercit n toate rile, n mai multe direcii eseniale, care vizeaz adaptarea sistemului administrativ la schimbare i pot fi sintetizate astfel: 1) cetenii solicit din ce n ce mai multe servicii de la colectivitile publice. Aceast realitate bulverseaz raporturile tradiionale dintre stat i ceteni, provoac mutaii importante n cadrul structurilor administrative i duce la o ncetinire n funcionarea mecanismului administrativ. Aa de pild, modificarea cantitativ i calitativ a cererii de servicii publice survenit dup primul rzboi mondial a determinat o cretere a volumului de activitate al administraiei de stat (dezvoltarea serviciilor publice, creterea numrului funcionarilor). Or, n viziunea liberal, tocmai aceast cretere a rolului statului n viaa economico-social a

26

dezechilibrat sistemul care l-a deservit vreme ndelungat pentru realizarea misiunilor sale clasice. Se ajunge, astfel, la aprecierea c aparatul administrativ s-a dezintegrat datorit, n fapt, extinderii extraordinare a sectorului public (dezvoltarea de ntreprinderi publice, debugetizarea cheltuielilor sociale etc.). n acelai timp, se constat c adaptarea la noile structuri s-a fcut n sensul diversificrii administraiei i pe orizontal. Aceast tendin de cretere a volumului i rspunderii administraiei, pe fondul sporirii rolului statului n viaa economic, s-a amplificat n lumea ntreag i a transformat sistemul administrativ ntr-un instrument de sprijinire a dezvoltrii economice i sociale. 2) imperativul de eficacitate, din ce n ce mai net resimit, a condus la mutaii compatibile n sistemul administrativ. Administraia a fost constrns s se integreze noilor tehnici de organizare a activitii (adaptarea cldirilor, utilizarea informaticii, transformarea metodelor de lucru etc.). n acelai timp, administraia public a trebuit s se deschid perspectivei, viitorului, s ntocmeasc prognoze. n toate rile, funcia sa nou de programare a impus un nou stil de lucru: Ea nu mai are scopul de a menine o anumit trdiie ci de a conduce procesul evoluiei.10 3) sistemul administrativ trebuie modelat n concordan cu progresul concepiilor democratice urmrind s duc la creterea nivelului de consum i a celui cultural. Cetenii nu mai vor s aib de-a face cu o administraie autoritar i absolut. n toate rile, cetenii i manifest dorina de a fi auzii i nelei de instituiile publice, chemat s-i multiplice eforturile de asigura satisfaceerea nevoii de utiliti sociale la un nivel din ce n ce mai nalt.

Lecia 2.2. Principii de organizare i funcionare a sistemelor administrative

Sistemele administrative sunt organizate n funcie de anumite constante; cercetarea acestora, precum i descoperirea legilor care guverneaz administraia au constituit din totdeauna obiective eseniale pentru tiina administraiei. Mult vreme, cercetarea s-a axat pe descoperirea celor mai bune reguli de organizare posibile.
10

Chevalier, J., Loschak, D. op.cit.; p.89 27

Fayol, Taylor i teoreticienii americani au ilustrat aceast tendin pragmatic i utilitar, bazat pe eficien i randament. Se apreciaz, de asemenea c analiza clasic a organizrii birocratice fcut de Max Weber a reunit toate cerinele de ordine i eficien ale unui model ideal de administraie, deoarece era fundamentat pe: un sistem de norme abstracte, reguli, tehnici i proceduri; ierarhie a funciilor nsoit de o disciplin strict i omogen; funcie public permanent, specializat, calificat, remunerat i dotat cu garanii de avansare. Aceast viziune normativ despre administraia public ideal, a fost abandonat odat ce s-au constatat vicii de organizare birocratic, care au generat n mod inevitabil rutin, ineficien i incapacitate de adaptare. n acest context, au aprut alte tendine organizaionale, ndreptate nspre deschiderea sistemului administrativ la mediul exterior, atenuarea raporturilor ierarhice, apariia centrelor de putere descentralizat. n raport cu aceast evoluie, un sistem administrativ poate fi studiat prin raportare la anumite sisteme de referin care oscileaz ntre omogenitate i eterogenitate, ierarhie i participare, unitate i pluralism.11 Aceti poli se constituie, n acelai timp, n principii de organizare a sistemelor administrative.

Unitatea de studiu 2.2.1. Omogenitate sau eterogenitate Conform modelului clasic, sistemul administrativ public este o comunitate nchis, care-i gsete n ea nsi principiile de funcionare; invers, se poate concepe o administraie deschis fa de mediu a crei structur organizatoric s reflecte diversitatea sistemului social. Practica a demonstrat c sistemul administrativ este n mod necesar permeabil fa de mediu, dar n acelai timp i conserv specificitatea care i garanteaz funcionarea. Omogenitatea i eterogenitatea constituie principalii poli ntre care oscileaz sistemele administrative. Principiile de omogenitate pun accent pe necesitatea coeziunii interne a aparatului administrativ, n detrimentul comunicaiilor laterale pe care acesta le ntreine cu exteriorul, cu restul societii. Coeziunile din interiorul aparatului administrativ sunt de dou tipuri :
11

Chevalier, J., Loschak, D. op.cit.; p.96 28

coeziuni ntre organele administrative; coeziuni ntre ageni (funcionari publici). Organele administrative prezint anumite trsturi, care le izoleaz de restul sistemului social. Potrivit anumitori autori (Darbel i Schnapper), situaia administraiei publice, n raport cu sectorul privat, este de natur monopolist. Aceast situaie privilegiaz derularea unor raporturi strnse care unesc sistemul administrativ al statului de sistemul politic. Conform afirmaiilor lui Max Weber, ntr-un stat organizat, violena fizic face obiectul monopolului de stat12; de aici rezult c, administraia dispune de un control exclusiv al mijloacelor materiale de constrngere. Ideea monopolului de stat se afl la originea serviciilor publice. Chiar dac n economie situaia statului nu mai este una monopolistic, administraia i-a pstrat privilegiile dobndite de-a lungul timpului, de a-i defini limitele propriului su monopol. Lucrtorii din administraia public sunt supui, mai mult sau mai puin, unui regim de drept comun, prin intermediul cruia beneficiaz de drepturi regaliene, dar i de ndatoriri necunoscute persoanelor particulare. Specificul acestui regim este dat de faptul c, n unele ri litigiile privind activitile administrative sunt soluionate de o jurisdicie special i de un drept administrativ specific. Aportul administrativ i creaz propriile reglementri interne, ale cror coeren i unitate sunt asigurate prin existena unui ansamblu de norme. Sistemul administrativ public se prezint sub form de organizare similar persoanelor juridice de drept public, iar prin coordonarea competenelor se asigur o coeziune corespunztoare. Birocraia, n sensul de categorie social, beneficiaz de unitate i coeren proprie. n interiorul administraiei exist o complementaritate a rolului, atitudinilor i comportamentelor agenilor (funcionarilor publici). Se poate vorbi de un spirit de grup care creaz sentimentul de apartenen la o instituie i este generat de urmtoarele transformri : diminuarea relaiilor individuale i creterea forei grupurilor de presiune; asigurarea securitii locului de munc, a tratamentelor corespunztoare i a promovrilor n funcii publice, cu scopul evitrii nemulumirilor i presiunilor exterioare;

29

formarea unei comuniti de interese, care unete funcionarii publici i care prevede posibilitatea avansrii n funcie de vechime; considerarea instituiei publice ca un tot unitar, fa de care funcionarul este parte, are o serie de obligaii de ndeplinit i se ataeaz la sistemul de valori al acesteia. Omogenitatea angajailor din instituiile publice constituie o msur de cretere a eficienei activitii; toate instituiile au interesul s recruteze persoane care, prin originea, educaia i sistemul lor de valori s asigure un caracter ereditar profesionalismului i competenei. Aplicarea, meninerea i ntrirea principiilor de omogenitate presupune, la rndul lor, satisfacerea anumitor condiii, ca: stabilirea unui sistem de selecie, care s contribuie la alegerea celor mai potrivii funcionari publici, formai printr-un sistem pedagogic corespunztor, n spiritul deontologiei profesionale; dezvoltarea unui proces de sanctificare (sacralizare) a simbolurilor i a statutului birocraiei; tendina ctre instituia total care s se ocupe de problemele personale ale funcionarului, nu numai de viaa profesional; crearea unui sistem propriu de valori (cultul serviciului public, ideologia puterii i a ajutorului dezinteresat), care contribuie la afirmarea personalitii individuale; ncurajarea tendinelor monopolistice interne, care constituie un mijloc prin care funcionarii publici apr administraia de mediul extern. Principiile de omogenitate prezint ns i inconveniene importante. Ele conduc la promovarea unui model administrativ rigid i constant care creaz dificulti evidente de adaptare a aciunii administrative la mediul social. Deficienele de comunicare cu exteriorul sunt cele mai grave consecine datorate izolrii funcionarilor publici de ceteni, n virtutea omogenitii i a spiritului de grup. Ca rezultat al acestora, funcionarii publici dobndesc un comportament rigid i se baricadeaz ntr-un univers nchis lumii exterioare; ei au tendina de a ine publicul la distan i i trateaz clienii ntr-o manier formal, impersonal i dominatoare. Toate acestea justific preocuprile pentru eterogenitate.

12

Chevalier, J., Loschak, D. op.cit.; p.97 30

Prin comparaie, principalul avantaj al eterogenitii n administraia public l reprezint dezvoltarea unei reele de comunicaii, bazat pe o micare ascendent i pe una descendent. Informarea ascendent urmrete s aduc la cunotina administraiei starea sistemelor intrasociale, situaia rezultatelor i a deciziilor anterioare. Ea presupune o munc de colectare i analiz a datelor, realizat cu ajutorul unor servicii specializate. Transmiterea informaiilor de jos n sus nspre organele investite cu putere de decizie, presupune stabilirea unor circuite de comunicare directe care s mpiedice blocajul, filtrarea sau deformarea datelor. Informarea descendent exprim voina administraiei de a explica sensul deciziilor sale n vederea ctigrii ncrederii publicului. n acest sens sunt necesare msuri adecvate, constnd n: mbuntirea raporturilor cu cei administrai, printr-o simplificare a procedurilor i contactelor; dezvoltarea unor servicii de relaii publice, celule de informare, birouri de primire i orientare a publicului, care au ca obiectiv s aduc la cunotina cetenilor aciunile administraiei. Aceste operaiuni se pot realiza, fie prin contacte directe cu publicul, fie prin intermediul presei. n unele ri (SUA), implantarea lor este important i a dat rezultate corespunztoare, n timp ce n alte ri (Frana), se ciocnete de obstacole de natur psihologic; reforma limbajului administrativ; de exemplu, n Frana s-a nfiinat, n anul 1972, o Comisie de terminologie de pe lng Administraia central care urmrete exprimarea i comportamentul funcionarilor publici; revizuirea modului de aplicare a regulilor privind secretul profesional, innd cont de respectarea dreptului la informare al cetenilor. Consultarea constituie o etap suplimentar, n sensul eterogenitii, vederea deschiderii aparatului administrativ asupra societii i vizeaz stabilirea de legturi organice ntre administraie i grupurile sociale interesate de aciunea sa. Spre deosebire de principiul de omogenitate, principiul de eterogenitate stabilete un dialog real ntre grupurile private extrem de diversificate i sistemul administrativ, cu efecte importante, i anume: aceste grupuri sociale au posibilitatea de a-i face auzit glasul i de a participa la elaborarea deciziilor, atenund distana care le separ de administraia public;

31

prin consultare, administraia recunoate n mod oficial existena i caracterul reprezentativ al grupurilor de presiune i le asociaz n aciunile sale; consultarea atenueaz personalitatea de tip birocratic, care izoleaz funcionarii publici de mediul social. Fiind o urmare fireasc a procesului de informare, consultarea a condus la crearea unor veritabile instituii specifice n interiorul sistemului administrativ. n acelai timp, comunicarea i dialogul dintre administraie i grupurile private eterogene s-au transformat n veritabile negocieri care au loc ntre parteneri aflai pe picior de egalitate. n concluzie, se poate afirma c omogenitatea conserv sistemele administrative i le izoleaz de mediul social; spre deosebire, principiile de eterogenitate exprim voina de transformare a aparatului administrativ, n vederea unei mai bune nelegeri i colaborri cu celelalte structuri economice. Aplicarea ambelor categorii de principii, n limite care s permit armonizarea lor, poate asigura creterea performanelor de funcionare a sistemelor administrative.

Unitatea de studiu 2.2.2. Ierarhie sau participare Conform modelului clasic, organizarea birocratic are la baz un sistem de dominare i de subordonare, n cadrul cruia gradele inferioare sunt supuse controlului celor superioare. i totui, analiza relaiilor umane din interiorul organizaiilor a artat c tehnicile de coordonare ierarhic i autoritar nu sunt suficiente i potrivite pentru a asigura eficiena activitii, din moment ce accentueaz conflictele interne. Modelul ierarhic weberian la care se refer administraia clasic se opune modelului participativ care este axat pe participarea membrilor instituiilor la luarea deciziilor. Ierarhia i participarea sunt dou principii distincte, prin intermediul crora, sistemele administrative i stabilesc relaiile cu funcionarii publici. La origine, modelul ierarhizat se refer, n exclusivitate, la relaiile corespunztoare unor reguli stricte de organizare, care nu in cont de sentimente, atitudini i raporturi interumane, dect ntr-o manier formal. Ierarhia formal este fondat pe o construcie piramidal a funciilor i sarcinilor acestora. Ea este caracterizat prin urmtoarele trsturi:

32

distincie tranant ntre munca de concepie i cea de execuie, ntre operaiile intelectuale i cele manuale; centralizarea deciziilor, n sensul c puterea se ndeprteaz de locul de execuie, deciziile fiind cu att mai valoroase, cu ct sunt luate la un nivel mai nalt; diviziunea muncii; fiecare post sau funcie are o sfer de competen net definit, iar pregtirea funcionarului este corespunztoare acesteia; unitate de comand i de aciune, conform creia, pentru o aciune oarecare, un angajat nu trebuie s primeasc ordine dect de la un singur ef; autoritate sau dominare, n sensul c superiorul i poate impune propria voin asupra subordonailor, supunerea fiind atributul fundamental al conduitei acestora din urm; existena unei puteri de control i sanciune n conformitate cu legea; mijloacele de control pot fi fizice (putere coercitiv), materiale (salarii, prime), simbolice (prestigiu, stim); Autoritatea ierarhic comport anumite inconveniente, ntruct antreneaz n mod inevitabil numeroase conflicte; fie ntre indivizi plasai pe aceeai linie ierarhic, fie ntre un funcionar i superiorul sau subordonatul su imediat. n plus, acest principiu provoac o ngreunare a circuitelor ierarhice, deoarece administraiile tind s multiplice ealoanele ierarhic superioare reducnd ritmul de lucru i realiznd o transmitere n condiii necorespunztoare a informaiilor i ordinelor. Imposibilitatea unei formalizri complete a raporturilor ierarhice i recunoaterea existenei altor centre de putere dect autoritatea ierarhic, au condus n mod progresiv la o voin de integrare a tuturor acestor elemente, prin negociere. Astfel, ierarhizarea a cedat locul su principiului participrii din considerente de eficien, realizndu-se consensul n problemele organizrii. Apariia ideii de participare n administraie nu se explic printr-o voin de democratizare intern, ci printr-o nou concepie n privina eficienei, promovat de specialitii n management. Implementarea sistemului de partajare al puterii este considerat ca fiind mai eficace (dect modelul de concentrare al puterii) din rauni diverse, i anume: 1) nivelul de satisfacere al membrilor organizaiei (instituiei) sporete deoarece se promoveaz o atitudine activ fa de munc, bazat pe un sistem de colaborare, pe o participare raional i contient;

33

2) calitatea deciziilor se amelioreaz, ca urmare a utilizrii conotinelor i experienei funcionarilor subalterni i a dispariiei procesului de filtrare a informaiilor; 3) recurgerea la tehnicile moderne de gestiune sau de luare a deciziilor ntrete exigenele participrii i dezvoltrii spiritului de colaborare. Diferenele mai pregnante ntre sistemul administraiei publice clasice i cel al administraiei publice moderne sunt sintetizate n figura nr.1:

MODELUL ADMINISTRAIEI PUBLICE CLASICE

MODELUL ADMINISTRAIEI PUBLICE MODERNE

MISIUNE

SECURITATE JURIDICA ADMINISTRAIA - STRUCTURA IERARHICA - DOMINAREA CONCEPTELOR DE CONTROL I AUTORITATE

SATISFACEREA CLIENILOR

SUBIECT ORGANIZARE

CLIENTUL - STRUCTURA PARTICIPATIVA - UNITATEA CONTROLULUI - UNITATEA SERVICIILOR - AUTORITATE + NEGOCIERE + CONTROL + DELIBERARE

Figura nr. 1. Privire comparativ asupra modelelor administraiei publice clasice i moderne

innd cont de aceste elemente, superiorii ierarhici trebuie s lase subordonailor capacitatea de a decide n anumite situaii i s nu recurg numai la ordine i directive pentru a-i exprima opiniile; este necesar s se promoveze sistemul de delegare, care ncredineaz subordonailor opiunea alegerii mijloacelor de execuie a obiectivelor. Prin aceast atitudine participativ, subordonaii sunt incitai
34

s rezolve un numr din ce n ce mai mare de probleme, deoarece se dezvolt un stil de autocoordonare la nivelul grupului i un climat favorabil, n acest sens, capabil s rezolve divergenele poteniale. Pe fondul promovrii modelului participativ, s-a dezvoltat, n mod progresiv, activitatea sindical. Puterea public a acceptat dialogul cu reprezantanii funcionarilor publici, fiind nevoit s renune n anumite situaii la prerogativele ierarhice, din raiuni de pruden.

Unitatea de studiu 2.2.3. Unitate sau pluralism Avnd n vedere c birocraia se prezint ca un ansamblu omogen i ierarhizat, n mod necesar ea este i unitar. Unitatea reprezint o prelungire i o consecin a celor dou principii precedente, fiind justificat, att din considerente de eficien (satisfacerea mai bun a nevoilor, la costuri mai mici), ct i din voina de a nu se aciona la ntmplare. Principiul de unitate impune ca diviziunea muncii de administraie s fie compensat printr-o subordonare a diverselor organe administrative fa de autoritatea suprem. Aceast subordonare poate fi de ordin ierarhic i se prezint sub dou forme, i anume: 1) a unitii prin ierarhie; 2) a unitii prin coordonare (control).

A. Unitatea prin ierarhie

Aparatul administrativ este subdivizat pe vertical ntr-un numr de ramuri corespunztoare unor domenii precise de activitate. Din aceast perspectiv, specializarea pe ministere exprim n toate rile ideea repartizrii i diviziunii muncii administrative. Dezvoltarea interveniilor publice n viaa economico-social a determinat creterea numrului de ministere i diversificarea acestora. mprirea muncii de administraie pe ministere nu este doar rezultatul unei opiuni deliberate sau a unor calcule raionale, ci mai degrab reprezint un produs istoric, bazat pe consideraii personale i contingene politice. Acest proces se afl ntr-o continu evoluie. n

35

prezent asistm la o instabilitate a structurilor ministeriale care comport inconveniente grave manifestate prin: dezorganizarea serviciilor, probleme de coordonare, conflicte de munc. Specializarea ministerial este compatibil cu principiul unitii pe care-l completeaz printr-o ierarhizare a serviciilor. Administraia este divizat pe toat lungimea sa n trane orizontale poziionate ntr-o manier piramidal. Fiecare etaj reprezint un alt nivel de ierarhie, care dispune de organe inferioare, dar este subordonat fa de organele superioare. n fruntea fiecrui minister se afl un ministru, responsabil al gestiunii i dotat cu putere discreionar asupra organelor inferioare. Fiecare minister este subdivizat la rndul su pe ealoane succesive, pe colectiviti mai mici i mai specializate (direcii, subdirecii, birouri etc.). ntr-un regim parlamentar, orientrile activitii administrative sunt fixate de ctre eful statului mpreun cu guvernul; ntr-un regim prezidenial aceste atribuii revin numai efului statului. Prin intermediul ierarhiei se asigur coeziunea, dar i supunerea administraiei. Ea faciliteaz transmiterea ordinelor prin relaii succesive, repartizarea responsabilitilor i controlul autoritilor alese.

B. 2 Unitatea prin control

Practicarea principiului de autonomie a demonstrat c, n ciuda

descentralizrii, organizarea administrativ poate fi supus operaiunii de control, exercitat de un singur centru de autoritate. Densitatea controlului permite realizarea unei uniti organice, ntr-o manier la fel de eficient ca ierarhizarea. Relaia dintre stat i colectivitile locale se caracterizeaz n multe ri prin existena unei reele de dependen care transform structurile locale n ealoane ale puterii centrale. Statul procedeaz la repartizarea de competene n seama autoritilor locale i are puterea de arbitraj raporturile dintre colectiviti. n virtutea tutelei, statul poate bloca, nc de la nceput, iniiativele locale care se dovedesc a fi inoportune sau costisitoare. Controlul este un mijloc extrem de eficient care asigur conformitatea i unicitatea aciunilor ntrprinse asupra ansamblului teritoriului. Dificultile financiare cu care se confrunt colectivitile locale impun acordarea de ctre stat a unor subvenii i ajutoare publice; n acest scop, statul

36

efectueaz expertize tehnice i economice care s ateste necesitatea i oportunitatea operaiilor pe care le va finana ulterior. n consecin, concepia privind efectuarea controlului administrativ de stat este compatibil cu raionalitatea cheltuielilor publice, dar i cu principiul de unitate. Un exemplu, n acest sens, l constituie administraia public francez care i desfoar activitatea pe baza tradiiilor centralizatoare i manifest o nencredere vizibil n privina tuturor formelor de autonomie. Principiul unitii este reprezentativ pentru concepia clasic privind organizarea birocratic; n prezent sistemul administrativ se prezint sub forma unui mozaic instituional, format din celule multiple, care acioneaz potrivit unei strategii proprii. Administraia public modern se caracterizeaz printr-o dezmembrare a aparatului administrativ i un pluralism al centrelor de decizie autonom, care se constat n toate rile. Sistemul administrativ nu mai este un bloc coerent i unificat. Dezvoltarea constant a atribuiilor sale a generat apariia unor moduri de gestiune descentralizate, dispunnd de o relativ independen fa de autoritile centrale. Aceast evoluie se explic din raiuni de eficien i din raiuni politice. Individualizarea i personalizarea operaiunilor de gestiune au avut ca efect creterea rentabilitii n munca de administraie, prin promovarea unor persoane competente la conducerea serviciilor publice. n plus, constituirea de mici agenii administrative a contribuit la prevenirea pericolelor generate de birocraia excesiv i la scderea puterii eantionului central. Pluralismul mrete puterea de exprimare i de decizie a organelor descentralizate datorit urmtoarelor faciliti: acordarea unor garanii de independen ageniilor, n ceea ce privete originea, obiectul de activitate, statutul personalului; acordarea unei reale liberti de gestiune care elimin impulsurile de putere i de control din partea autoritilor tutelare; stabilirea unor legturi de solidaritate ntre cei care controleaz i cei controlai n scopul eliminrii surselor de conflict i rezolvrii eventualelor divergene pe calea negocierii. Dezvoltarea acestor structuri autonome creaz probleme de coeren a aciunii administrative. Fiecare organ administrativ are tendina de a-i privilegia propriile

37

obiective, riscnd s mreasc tensiunea i concurena n interiorul sectorului public. Din acest motiv, au fost promovate tehnici noi menite s asigure raionalizarea aciunii administrative respectnd autonomia diferitelor componente, dintre care menionm: - formulele contractuale (contracte cu ntreprinderile publice, cu oraele medii i comuniti urbane mari), care stabilesc angajamente reciproce ntre stat i colectivitile descentralizate ntr-un cadru precis i de interes; statul i fixeaz obiectivele generale de ndeplinit i limetele de control, garantnd organelor descentralizate o anumit sfer de independen; - mijloacele de coordonare, care sunt extrem de variate n funcie de natura i orizontul de timp la care se refer. ntre acestea se disting canalele tradiionale ale procedurilor de control juridic nejuridic, precum i instituiile administrative, care se sprijin pe centrele de decizie existente sau se suprapun cu acestea. Formulele contractuale i mijloacele de coordonare sunt utilizate, adesea, de ctre puterea ierarhic i contribuie la realizarea unitii sistemului administrativ.

Termeni cheie: factori endogeni, factori exogeni, omogenitate, eterogenitate, ierarhie, participare, unitate, pluralism.

Rezumat 1. n vederea ndeplinirii funciilor pe care i le confer sistemul social i pentru a rspunde solicitrilor care i sunt adresate, sistemul administrativ este grefat pe un aparat instituional a crui complexitate sporete pe msura dezvoltrii sarcinilor administrative. Organizarea concret a acestui aparat trebuie s corespund gsirii de soluii la toate problemele sistemelor administrative i s ia n considerare elementele interne sau externe care exercit presiuni sub influena factorilor de permanen i a celor de evoluie. 2. Aciunea elementelor endogene (interne), respectiv a factorilor de influen endogeni rezult din interiorul sistemului administrativ nsui. Or, organizarea administrativ posed o logic intrinsec i cunoate un ritm de evoluie specific, aflndu-se sub impactul acestor factori.

38

3. Aciunile elementelor exogene (externe), respectiv ale factorilor de influen exogeni, i au sursa n interiorul altor sisteme intrasociale. Sub acest aspect, organizarea sistemelor administrative trebuie s reflecte raporturile existente cu celelalte sisteme i s suporte permanent consecinele mutaiilor intervenite n interiorul lor. 4. Sistemele administrative sunt organizate n funcie de anumite constante; cercetarea acestora, precum i descoperirea legilor care guverneaz administraia au constituit din totdeauna obiective eseniale pentru tiina administraiei. Mult vreme, cercetarea s-a axat pe descoperirea celor mai bune reguli de organizare posibile. Fayol, Taylor i teoreticienii americani au ilustrat aceast tendin pragmatic i utilitar, bazat pe eficien i randament. 5. Analiza clasic a organizrii birocratice fcut de Max Weber a reunit toate cerinele de ordine i eficien ale unui model ideal de administraie, deoarece era fundamentat pe: un sistem de norme abstracte, reguli, tehnici i proceduri; ierarhie a funciilor nsoit de o disciplin strict i omogen; funcie public permanent, specializat, calificat, remunerat i dotat cu garanii de avansare. 6. Viziunea normativ despre administraia public ideal, a fost abandonat odat ce s-au constatat vicii de organizare birocratic, care au generat n mod inevitabil rutin, ineficien i incapacitate de adaptare. n acest context, au aprut alte tendine organizaionale, ndreptate nspre deschiderea sistemului administrativ la mediul exterior, atenuarea raporturilor ierarhice, apariia centrelor de putere descentralizat. 7. Un sistem administrativ poate fi studiat prin raportare la anumite sisteme de referin care oscileaz ntre omogenitate i eterogenitate, ierarhie i participare, unitate i pluralism. Aceti poli se constituie, n acelai timp, n principii de organizare a sistemelor administrative.

Verificare / Testare: 1. Precizai factorii ce influeneaz sistemul administrativ. 2. Argumentai impactul factorilor endogeni i a celor exogeni asupra sistemului administrativ.
39

3. Care sunt categoriile de factori endogeni ce influeneaz sistemul administrativ? 4. Care sunt principiile de organizare i funcionare a sistemului administrativ care corespund cel mai bine modelului clasic de administrare? 5. Caracterizai principiul participrii. 6. Precizai trsturile ce individualizeaz principiul unitii prin control.

Teme de control : 1. Referat: Argumentai impactul factorilor endogeni i a celor exogeni asupra sistemului administrativ din Romnia.

40

Modulul 3. SISTEME ADMINISTRATIVE PUBLICE N UNIUNEA EUROPEAN

INTRODUCERE

Obiectiv fundamental: - s cunoasc organizarea i funcionarea sistemelor administrative publice n ri membre ale Uniunii Europene (Frana, Germania, Marea Britanie, Italia, Suedia etc.); Componente cognitive: care vor fi obinute prin nsuirea coninutului cursului: O1- s prezinte instituiile UE prin prisma prevederilor legislaiei europene (tratatele ce instituie UE); O2- s ilustreze modul de organizare i funcionare a guvernului n ri ale UE, innd cont de reglementrile constituionale ale fiecrui stat n parte; O3- s prezinte structura tehnic a guvernului n ri ale UE; O4- s disting diferitele modaliti de nvestire a guvernului funcie de regimul constituional propriu fiecrui stat; O5- s reliefeze structura i modul de funcionare a ministerelor n Frana, Marea Britanie i Italia; O6- s descrie structura personalului administrativ n Marea Britanie; O7- s prezinte structura administraiei publice locale n ri ale UE fcnd referire la structura de stat (unitar/federal) i la principiile de organizare i funcionare ale acesteia; O8- s explice modul de organizare a administraiei publice comunale n Germania; O9- s evidenieze organizarea administraiei publice locale n Marea Britanie; O10- s descrie administraia public local n Londra; O11- s prezinte organizarea i funcionarea administraiei publice locale n Italia. Rezultate ateptate: A1- s discute pe marginea subiectelor supuse dezbaterii; A2- s compare structura i funcionarea sistemelor de administraie public din rile UE cu sistemul administrativ romnesc;
41

A3- s completeze informaiile prin intermediul bibliografiei indicate; A4- s formuleze opinii i preri personale cu referire la organizarea i funcionarea sistemelor administrative din ri ale UE; A5- s trezeasc interesul pentru studiul fenomenului administrativ din rile Uniunii Europene. Metode i tehnici didactice: Metode expozitive: explicarea; descrierea. conversaia; conversaia euristic; problematizarea. observaia; studiul de caz.

Metode conversative: -

Metode de explorare direct: -

42

Lecia 3.1. Cadrul instituional al Uniunii Europene

Misiunile sistemelor administrative publice se abordeaz n funcie de aria sau rspndirea teritorial-geografic a funcionrii lor. Anumite obiective sunt naionale i se ndeplinesc n acelai mod pe toat aria teritoriului naional, cuprins ntre graniele unei ri. Altele sunt regionale sau locale, limitate la un anumit areal din interiorul unei ri, cum este un ora, de exemplu. Competenele autoritilor administrative nsrcinate s ndeplineasc aceste misiuni sunt definite ntr-o manier mai mult sau mai puin explicit. Evoluia sistemelor administrative, n cele mai multe state, a demonstrat faptul c, sub presiunea solidaritii naionale i a imperativelor de ordin tehnic, tendina de naionalizare a unui numr nsemnat de misiuni este din ce n ce mai mare. Sarcinile centrale sunt conferite, fie ministerelor, fie organismelor administrative specializate. Sarcinile locale sunt ndeplinite, att de instituiile subordonate ierarhic organelor centrale sau de administraii specializate, ct i de organe descentralizate autonome. Organele centrale nu pot s ndeplineasc, singure, sarcinile administrative, n fiecare punct al teritoriului; ele au nevoie de o reea public local pentru a-i exercita aciunea. Pentru amenajarea structurilor locale sunt necesare dou condiii: 1. aciunile administrative care se exercit pe ansamblul teritoriului trebuie s fie omogene, pentru a nu pune n pericol, unitatea naional; n acelai timp, existena aspiraiilor proprii, caracteristice anumitor teritorii, nu este necunoscut administraiei, ea trebuie s se adapteze la diversitatea structurilor pe care le coordoneaz; 2. descentralizarea administraiilor teritoriale, pornind de la caracterul divers al revendicrilor acestora. De regul, organele locale nu opteaz, n mod absolut, fie pentru unitate, fie pentru diversitate. Ele se strduiesc s combine n diferite proporii, cele dou principii extreme, luate n considerare de ctre orice sistem administrativ. n anumite ri, cum este cazul Franei, sistemele administrative au fost din totdeauna marcate de o tendin profund de centralizare. n alte state ca S.U.A. i Germania s-a optat pentru soluia federalizrii care las posibiliti largi de exprimare a autonomiei locale. Se poate admite, ns, c evoluia actual a condus la o anumit uniformizare a regimurilor administrative.

43

Astfel, n statele federale puterea de decizie s-a transferat n seama organelor locale. Pe de alt parte, statele centralizate au fost nevoite s-i reconsidere structurile, deoarece centralizarea excesiv i autonomia absolut conduc la o lips de comunicare ntre organele de decizie naionale i cele locale. Pe de alt parte, evoluia sistemelor administrative a fost marcat de tendine de integrare, care au condus la crearea unor entiti i structuri supranaionale n cadrul crora coabiteaz state unitare i state organizate sub form de federaii. Istoria a cunoscut nenumrate tentative de formare a unor uniuni sau grupuri de ri, acestea avnd caracter economic, politic sau militar; exemplele clasice ale istoriei europene sunt Germania sau Elveia, dar n aceeai msur se poate vorbi de integrarea statelor sud-americane, a celor africane sau din Asia de sud-est, precum i de zona liber de comer (NAFTA) creat n 1994 ntre Canada, Mexic i S.U.A.. Integrarea s-a manifestat n diferite forme, iar sentimentul, care izvorte din acest fenomen, i gsete expresia concret n tendinele de concertare a intereselor; acestea au condus, n anumite circumstane, la crearea unor instituii politice i administrative comune. Construcia administrativ actual a Europei este rezultatul unui proces ndelungat de evoluie i de negocieri care s-au finalizat prin semnarea n 1957 a Tratatului de la Roma; acesta a reprezentat actul de natere a Comunitii Economice Europene i totodat a unui sistem administrativ supranaional, care s-a mrit considerabil. Ideea integrrii europene a fost privit diferit n literatura de specialitate. G.Haberler13 considera c prin aceasta se asigur relaii economice mai strnse ntre zonele respective. M. By era de prere c a integra un ansamblu economic nseamn a face ct mai compatibile planurile centrelor de decizie care l compun. Unii politologi i sociologi atribuiau integrarea fenomenului de team, cu efect de realizare a securitii colective. Alii vedeau n integrare un rezultat al ajungerii la punctul de nentoarcere. Jan Tinbergen definea integrarea economic ca o centralizare, la nivel supranaional, a unui numr de instrumente ale economiei politice, de preferin ale celor care au efecte externe considerabile.

13

Olaru, D. Integrarea vest european. Realiti i controverse; Editura Politic; Bucureti; 1988; p.100 44

n acest context, dei generalul Charles de Gaulle era pentru unitatea Europei, avea s afirme c niciunul dintre popoarele Europei nu va admite s ncredineze destinul su unui organ format n principal din strini.14 Sistemul administrativ al Uniunii Europene este format dintr-un complex de instituii supranaionale, care urmrete s promoveze pe teritoriile rilor membre aciuni concertate la nivel guvernamental, dar n acelai timp, s menajeze suveranitatea politic i economic a statelor respective. Suprimarea ntre rile membre, a obstacolelor de natur politic, comercial, fiscal, urmrete s creeze o pia comun n care productorii i comercianii s concureze n condiii relativ egale. Ca urmare a acestor profunde schimbri, Comunitatea Economic European a devenit prima putere comercial a lumii, deinnd 15 % din exportul mondial (urmat fiind de S.U.A. 12 % i Japonia 9 %) i cea mai mare pia a lumii industrializate. Schimbrile intervenite n Europa dup 1989 i noile aderri la C.E.E., au impus revizuirea cadrului legal instituit n 1957 i semnarea unui nou tratat la Maastricht n decembrie 1991. Noul tratat a instituit sintagma Uniunea european n locul celei de Comunitate Economic European. El marcheaz o nou etap n procesul de dezvoltare a unei uniuni care creaz legturi mai strnse ntre popoarele Europei i n cadrul creia, deciziile sunt luate pe ct mai mult posibil, de ctre ceteni.15 n plan administrativ, scopul Uniunii Europene const n:16 promovarea progresului economico-social echilibrat i durabil, prin crearea unui spaiu fr frontiere interioare i prin ntrirea coeziunii economice i sociale; afirmarea propriei identiti pe scena internaional, prin punerea n aplicare a unei politici de aprare i de securitate comune, pentru toate rile membre; aprarea drepturilor i intereselor cetenilor statelor membre, prin instaurarea unei cetenii a Uniunii; dezvoltarea unei strnse cooperri n domeniile justiiei i afacerilor interne. Uniunea European dispune de un cadru instituional unic care asigur coerena i continuitatea aciunilor n scopul realizrii obiectivelor propuse, conservnd i

14 15

Olaru, D. op.cit.; p.100 *** - Trait sur lUnion Europenne; Office des publications officieles des Communants Europennes; Bruxelles-Luxembourg; 1992; p.7 16 *** - idem 45

dezvoltnd avuia comunitar. Uniunea respect identitatea naional a statelor membre ale cror sisteme de guvernare sunt fondate pe principii democratice. Organizarea administrativ a Uniunii Europene este conceput astfel nct s sprijine derularea urmtoarelor aciuni: realizarea unei politici comune n domeniul comerului, agriculturii, transporturilor i proteciei mediului; eliminarea ntre statele membre a taxelor vamale i a restriciilor cantitative la intrarea i ieirea mrfurilor; asigurarea liberei circulaii a persoanelor, capitalurilor i mrfurilor; ocrotirea sntii i instituirea unei politici sociale comune. Conform Constituiei Europene, instituiile Uniunii sunt: Parlamentul European; Consiliul European; Consiliul de Minitri (denumit Consiliul); Comisia European; Curtea de Justiie;

Constituia Uniunii Europene instituie: Banca Central i Curtea de Conturi. Organele consultative ale instituiilor UE sunt: Comitetul Economic European i Comitetul Regiunilor. Atribuiile instituiilor menionate anterior sunt prezentate ntr-o manier simplificat n Figura nr. 2

INSTITUIILE UE
1. Parlamentul European compus din 750 euro-deputai alei prin vot universal; atribuii de: co-legiuitor (alturi de Consiliul de Minitri), bugetare, de control politic al Comisiei Europene compus din efi de stat sau de guvern + preedintele Comisiei Europene; insituie nou introdus de Constituia UE; promotor al politicilor europene; se pronun prin consens, nu legifereaz ; este condus de un Preedinte ales pe o perioad de 2 ani i 6 luni (se renun la preedenia prin rotaie din prezent, asigurat de fiecare stat membru o dat la 6 luni) compus din reprezentanii guvernelor statelor membre; atribuii de: co-legiuitor (alturi de Parlament), politic
46

2. Consiliul European

3. Consiliul de Minitri (Consiliul)

4. Comisia European

5.Curtea de Justiie (compus din Curtea de Justiie propriu-zis, Tribunalul de prim instan, Tribunale specializate) 6. Constituia UE instituie

extern i de securitate comun, politic bugetar se ntrunete pe domenii (agricultur, concuren, pescuit) reprezint interesul european comun i UE pe plan extern; are 25 membri (1 membru din fiecare ar, o ar propune un singur comisar); din 2014 se va reduce numrul membrilor corespunztor a 2/3 din numrul rilor membre; este condus de un Preedinte al crui mandat este de 5 ani; atribuii: propune proiecte de acte normative, asigur planificarea i executarea politicilor comunitare, execut bugetul, gestioneaz programele comunitare, vegheaz la buna aplicare a tratatelor i deciziilor instituiilor comunitare; rspunde n faa Parlamentului i se sprijin pe administraiile naionale asigur respectarea dreptului comunitar; judec: litigii ntre state membre, litigii ntre state membre i UE, litigii ntre UE i particulari, litigii ntre instituiile UE

Banca Central European- asigur finanarea proiectelor n cadrul UE Curtea de Conturi- asigur controlul veniturilor i cheltuielilor 7. Organe consultative ale Comitetul Economic European- organ consultativ care d consultan i avizeaz probleme specifice sindicatelor, instituiilor UE ntreprinderilor, agricultorilor, familiilor, consumatorilor; Comitetul Regiunilor- reflect dorina statelor de a face s participe i palierele locale i regionale la dezvoltarea politicii UE; este consultat asupra problemelor care privesc direct promovarea intereselor i a diversitii regionale.
Figura nr. 2

47

Lecia 3.2. Structuri administrative publice centrale n ri ale Uniunii Europene

Unitatea de studiu 3.2.1. Cadrul general privind structurarea i funcionarea Guvernului
Guvernul este, n lumea modern componenta cea mai reprezentativ a oricrui sistem administrativ public. La rndul su, structura administraiei centrale n rile vest-europene cuprinde trei categorii de organe: ministere, care sunt organizate numai n subordinea Guvernului; autoriti administrative autonome fa de Guvern; alte organe centrale care pot fi organizate, fie n subordinea Guvernului, fie n subordinea unui minister. Elementul fundamental al aparatului administrativ central este aadar Guvernul, indiferent dac avem de-a face cu state centralizate (Frana, Marea Britanie, Luxembourg, Irlanda, Grecia) sau federaii (Germania). Consiliul de Minitri sau Guvernul, ca organ de sine stttor, este o creaie a vremurilor moderne, el a aprut odat cu primele Constituii i implicit cu Dreptul administrativ propriuzis. Referitor la fenomenul apariiei Guvernului, n general, sunt necesare anumite precizri: 17 nu trebuie s se neleag faptul c numai n feudalism au existat dregtori, sfetnici, n sensul larg al termenului, ai monarhiilor, regilor sau mprailor diferitelor state sau imperii; asemenea funcionari au aprut odat cu statul, ei numindu-se chiar din Antichitate, minitri; minitrii mprailor din Antichitate, inclusiv ai mprailor romani, nu trebuie confundai cu minitrii vremurilor moderne. Acetia din urm sunt titulari de departamente centrale, de organe cu o anumit competen material i cu o competen teritorial general, pe ntreg teritoriul statului;

17

Iorgovan, A op. cit.; p.107. 48

ramura de drept care reglementeaz activitatea Guvernului, n perioada modern i contemporan, este dreptul administrativ, n spiritul dispoziiilor constituionale; alte reguli provin i de la dreptul comun. n terminologia consacrat de doctrina administrativ occidental, Guvernul are sarcina de a realiza politica naiunii; el este iniiatorul, modelatorul i executantul msurilor de politic social, de redresare economic, de meninere sub control a inflaiei i de stabilizare economic etc. El rspunde de ordinea public, de aprarea naional, sau de raporturile statului respectiv cu alte state. Dei n toate aceste zone de activitate, sarcini revin i altor autoriti statale, ndeosebi Parlamentului i efului Statului, este un adevr incontestabil al epocii actuale c, centrul de greutate cade pe Guvern. Aa se explic prezena n lumea democratic a micrilor de protest, mitingurilor, grevelor i a demonstraiilor care au ca obiect lupta mpotriva unor msuri guvernamentale i nu mpotriva unui mesaj al Tronului sau dup caz, al Preedintelui Republicii. Nu de puine ori, asemenea aciuni de protest au ca efect demisia unor minitri sau a Guvernului, n ansamblu. Pe de alt parte, clasicul principiu al separaiei puterilor presupune totui controlul parlamentar permanent asupra Executivului n general. Din punctul de vedere al modului n care este reglementat rolul Guvernului n mecanismul politic i statal, Constituiile diferitelor ri, evideniaz dou situaii mai pregnante, i anume:18 1) Constituii care fac o calificare expres, uneori mergndu-se pn la rigoarea unei definiii, dar ntre care se disting: - Constituii care stabilesc un rol trihotomic (politic, legislativ i administrativ), ca n cazul Spaniei i Portugaliei; - Constituii care stabilesc un rol dihotomic (politic i administrativ), ca n cazul Franei; - Constituii care stabilesc un rol exclusiv politic (ex. Olanda, Grecia) sau un rol exclusiv administrativ (ex. Austria, Norvegia, chiar dac aceasta din urm nu este membr a U.E.). Este ns de observat c chiar i n ri ca Frana, Guvernul ndeplinete i un rol legislativ, dar acest rol nu este prevzut expres n textul Constituiei.

18

Iorgovan, A. op. cit.; p.126 49

2) Constituii care nu fac o calificare expres, rolul Guvernului fiind determinat n urma interpretrii sistematice a Constituiei. n ceea ce privete modul cum este consacrat rolul politic al Guvernului, se pot ntlni alte dou situaii: a) Constituii care dau dreptul Guvernului de a stabili exclusiv liniile politice naionale pe plan intern i extern, iar execuia este supus controlului parlamentar (ex. Frana, Germania, Grecia etc.); b) Constituii care dau dreptul Guvernului numai de a conduce politica general a rii, n limita unor linii stabilite de Parlament, de regul, cu prilejul votului de investitur (ex. Finlanda, Portugalia, Spania) sau (dup caz), de eful statului (ex. Norvegia). Ca regul general, structura administraiei centrale se supune unor principii de specializare, care se afl la baza funcionrii ministerelor, n calitate de entiti principale ale guvernelor. Repartiia funciunilor ntre ministere rspunde anumitor obiective. Astfel, ntr-un regim parlamentar, numrul ministerelor i atribuiile acestora depind ntr-o larg msur de factorii politici. Guvernele slabe trebuie s conin un numr mare de portofolii ministeriale, pentru a avea majoritate parlamentar. Guvernele puternice, dispunnd de o majoritate mult mai omogen, pot s reduc numrul ministerelor, dar chiar i n aceast situaie, contingenele (raporturile) politice nu sunt de neglijat. Din punct de vedere tehnic, structura organizatoric a unui guvern poate fi de trei tipuri:19 1) Structura geografic. n aceast situaie, minitrii pot avea o competen definit prin intermediul unei arii geografice i ca atare ei se ocup de toate afacerile publice relative la o regiune dat. Acest sistem prezint avantajul de a trata problemele particulare ale unei poriuni dintr-un teritoriu, dar cu toat aceast individualizare, nu contribuie la accentuarea autonomiei regiunii n cauz. Dezavantajul acestui tip de structurare pe arii geografice rezid n faptul c este extrem de dificil de coordonat, de la centru, problemele locale; practic este imposibil de a stabili anumite politici unitare (n domeniul educaiei naionale, de

19

Debbasch, Ch. Science administrative. Administration publique; Prcis Dalloz; Paris; 1976; p.145 50

exemplu), att timp ct fiecare ministru trateaz ntr-o manier proprie problemele legate de nvmnt, n sectorul teritorial de care aparine. Din acest motiv, decupajul geografic se practic ntr-o msur mai redus, fiind ntlnit, n general, pentru administrarea regiunilor autonome. 2) Structurarea vertical, care presupune c delimitarea atribuiilor ntre ministere se poate efectua pe vertical. n acest caz, fiecare ministru are competena de a coordona toate problemele legate de un sector/grup de sectoare al afacerilor de stat (nvmnt, agricultur, externe). Acest tip de structur este practicat n mod curent, deoarece permite o specializare tehnic a ministerelor, indispensabil mai ales n epoca modern. Totui acest sistem prezint dezavantajul ruperii unitii necesare administraiei publice i d natere unor centre separate dotate cu personalitate distinct care refuz necesitatea coordonrii de la centru. Fiecare ministru tinde s trateze problemele din sectorul su, izolndu-le fa de contextul general. De exemplu, ministrul Agriculturii se va pronuna favorabil pentru creterea preurilor produselor agricole, ignornd c o asemenea decizie cu alta, pe orizontal. 3) Structurarea orizontal, n care fiecare ministru are competena de a trata una sau mai multe probleme comune tuturor sectoarelor de activitate ale statului. Dac unui ministru i se atribuie domeniul investiiilor, el va fi competent pentru toate tipurile de investiii efectuate de stat, mergnd de la ntreprinderi publice, pn la sntate sau nvmnt. ntreptrunderea pe orizontal cel mai des ntlnit este cea dintre ministerul Finanelor i alte ministere economice. Structura orizontal faciliteaz coordonarea atribuiunilor (afacerilor), dar este dificil generalizarea sa, ntruct n epoca modern, este indispen-sabil o anumit specializare tehnic a ministerelor. Exist, desigur, o varietate de formule n ceea ce privete modul n care este constituit i funcioneaz Guvernul; nelegnd prin aceasta existena unor nivele ierarhice ntre membrii Guvernului, respectiv a unor structuri organizaionale, n genul cabinet, birou executiv, birou permanent etc.. Ca regul general, se poate spune c existena unor nivele ierarhice, adic a unor funcii intermediare ntre Primul-Ministru i membrii Guvernului, conduce i la existena unui organ al poate avea consecine inflaioniste. Din acest motiv, structurarea ministerelor pe vertical trebuie combinat

51

Guvernului, format din Primul-Ministru, viceprim-minitri i anumii minitri, n forma prevzut de Constituie. Din punct de vedere juridic, s-a conturat principiul c acele Guverne care sunt formate din Prim-Ministru i membri, deci fr un nivel ierarhic intermediar, se numesc Guverne cu structur simpl (uniorganic); iar cele care conin o atare ierarhizare se numesc Guverne cu structur ierarhic (biorganic). Majoritatea Constituiilor reglementeaz o structur simpl (ex. Italia, Suedia, Danemarca); unele constituii reglementeaz expres structura ierarhic (ex. Austria, Spania, Grecia). n ceea ce privete determinarea membrilor obinuii ai Guvernului, exist, de asemenea, diferenieri ale prevederilor constituionale, distingndu-se: a) constituii care restrng sfera acestora exclusiv la sfera minitrilor, n sensul de titulari de departamente (ex. Italia); b) constituii care admit n Guvern i prezena minitrilor fr portofoliu (ex. Grecia); c) constituii care extind sfera membrilor Guvernului i la alte funcii de demnitari, cum ar fi secretarii de stat (ex. Spania). Referitor la structura biorganic, este semnificativ faptul c n baza Constituiei, aceasta vizeaz, fie un organism mai larg i unul mai restrns, fie acelai organism la care se adaug eful Statului. Pentru prima situaie, se poate da ca exemplu, Constituia Belgiei i a Portugaliei, care face distincie ntre Guvern i Consiliul de Minitri; primul este un organism mai larg, cuprinzndu-i i pe secretarii de stat, n timp ce Consiliul de Minitri cuprinde numai pe Primul-Ministru, minitri, secretarii de stat, care sunt i adjuncii unui ministru, Regele stabilind atribuiile i limitele n care pot contrasemna. Prin comparie, pentru a doua situaie, se d ca exemplu Constituia Olandei, dup care Guvernul este format din Rege i minitri, inclusiv Primul-Ministru. Minitrii alctuiesc Consiliul de Minitri, prezidat de ctre Primul-Ministru. Fa de cele dou situaii menionate anterior, se mai poate identifica i o a treia, care apare tipic pentru cazul unui Birou executiv, Birou permanent, Cabinet restrns al Guvernului sau, n cel al Consiliului de Minitri. Cu privire la numrul de ministere, respectiv de minitri, unele Constituii stabilesc un numr fix, fiind celebr din acest punct de vedere Constituia Elveiei, care prevede numrul de 7 minitri. Alte Constituii precizeaz o cifr minim, dar cele mai multe las problema deschis, fie pe seama altor legi, fie a jocului politic, cu prilejul formrii Guvernului, ceea ce poate avea i urmri nedorite, mai ales sub aspectul eficienei guvernrii.
52

n ceea ce privete investitura Guvernului, aceasta este determinat de regimul constituional existent, putnd distinge: regim parlamentar, monarhie constituional, regim semiprezidenial.

Unitatea de studiu 3.2.2. nvestitura guvernului n ri cu regim parlamentar

Regimul parlamentar este promovat n mai multe ri cum sunt: Germania, Italia, Grecia etc. Astfel, n condiiile Constituiei Germaniei, Cancelarul Federal este ales de Parlament (Bundestag), la propunerea Preedintelui Republicii federale. Odat investit, Cancelarul propune numirea minitrilor federali de ctre Preedintele Republicii, revocarea acestora din funcie fcndu-se n mod similar. La intrarea n funcie, Cancelarul i minitrii federali depun n faa Bundestag-ului jurmntul de credin, identic cu cel al Preedintelui Republicii.

53

Fig.nr.3. Structura Guvernului federal n Germania

Constituia

Ramura legislativ

Ramura executiv

Ramura juridic

Cancelaria Federal

Cabinete

Comisii

Ministere operative - de Interne - Externe - al Economiei - Alimentaiei, Agriculturii i Silviculturii - Muncii si Asigurrilor sociale - Pentru Protecia Familiei si Seniorilor - Potei i Telecomunicaiilor - Pentru Condiia Femeii i a Tineretului - Pentru construcii i Planificare Urban - Mediului Ambiant, Proteciei naturii si Securitii Nucleare - Funciar - Justiiei - Transporturilor - Aprrii - Sntii - Pentru Cercetare i Tehnologie - Educatiei i tiinei - Pentru Cooperare Economic

Consilii, Asesorii i Comisii

Administrarea direct a statului

Administrarea indirect a statului

Instituii publice

Autoriti Federale superioare subordonate ministerelor federale

Autoriti Federale Intermediare

Autoriti Federale Subordonate

Parlamentul federal al Germaniei are o structur bicameral fiind alctuit din Bundestag i Bundesrat.

54

Bundestag-ul este ales pe o perioad de patru ani prin vot universal, egal, direct i secret. Fiecare alegtor dispune de dou voturi. Un vot l acord persoanei care i-a prezentat candidatura n circumscripia electoral unde este arondat, iar altul, listei prezentate de un partid politic n landul n care domiciliaz. Repartizarea mandatelor se face prin combinarea sistemului reprezentrii proporionale cu sistemul de scrutin majoritar. Adic, mandatele se atribuie proporional cu numarul voturilor obinute de fiecare partid, dar este ales candidatul care a ntrunit majoritatea relativ a voturilor. Conform Legii electorale20, teritoriul rii este mprit ntr-un numr de circumscripii electorale, egal cu jumtatea numarului de locuri existente n Camer, n fiecare dintre ele alegndu-se un deputat prin scrutin majoritar. Ca atare, candidatul care obine majoritatea simpl a voturilor este declarat ales. Cealalt jumtate a locurilor din Bundestag va fi ompletat cu candidaii alei care au fost desemnai pe liste stabilite de partidele politice n fiecare land. Bundesrat-ul, cea de-a doua camer a Parlamentului federal este compus din reprezentanii guvernelor celor 16 landuri, care sunt numii dintre minitrii landurilor, proporional cu numarul locuitorilor acestora, cel puin 3 i cel mult 5 reprezentani. Fiecare camer este condus de un preedinte i vicepreedinti asistai. Preedintele Bundestagului se alege pe durata mandatului legislativ, iar al Bundesratului este desemnat anual. La activitatea legislativ particip ambele Camere. Proiectul unei legi este trimis ctre Guvernul federal, mai nti Bundesratului, spre a fi adoptat, iar apoi este naintat Bundestagului spre a vota acel proiect i a-l transforma n lege. n cadrul camerelor se constituie comisii permanente. Bundestagul poate institui i comisii de anchet asupra unor probleme bine determinate. Exist posibilitatea s se iveasc un dezacord ntre cele dou camere. n aceast situaie, pentru examinarea textelor divergente, se instituie o comisie comun format din deputai si membri ai Bundesratului (1/3 din componena nominal a comisiei), pentru a se ajunge la un text unanim acceptat. n sistemul administrativ german, jocul politic se face exclusiv n camera care reprezint naiunea Bundestag, unde deputaii sunt alei prin vot. Ei reprezint landurile care particip la administraia Federaiei, nefiind subordonai nici unui mandat i nici unei instruciuni, ci numai propriei lor contiine. n plus, obinerea

20

"Legea Fundamental pentru Republica Federal Germania", editura ALL, Bucureti, 1998. 55

votului, de ctre candidatul la funcia de Cancelar Federal, nu este legat de prezentarea unui program politic de guvernare, acesta fiind subneles, ntruct candidatul este, potrivit practicii create, reprezentantul unui partid politic sau chiar liderul acestuia. Cancelarul este cea mai important personalitate politic a statului federal, care determin orientarea intregii politici interne i externe, deinnd rolul principal n Guvernul federal, atribuii eseniale i revin Cancelarului, implicit, i n domeniul administrativ. Cancelarul propune minitrii care, ulterior, vor fi numii de Presedinte, al crui rol este mai mult de reprezentare, fr a mai fi nevoie de vreo investitur special din partea Parlamentului. Minitrii sunt subordonai ntru totul cancelarului, singurul care rspunde n faa Bundestagului pentru activitatea Guvernului federal, pentru msurile de politic intern i extern adoptate de catre Guvernul federal. n domeniul de activitate pe care l conduc, minitrii au dreptul de a emite dispozitii obligatorii. Trebuie precizat faptul c demisia cancelarului atrage dupa sine, n mod automat, demisia intregului Guvern. Organigrama tipic a unui minister federal german este prezentat n Fig.nr.4. Figura nr.4. Organigrama tipic a unui minister n Germania
Ministru

Secretar de stat

ef de Direcie

ef de Subdirecie

ef de Departament

Adunarea Federal compus din membrii Bundestagului, crora li se adaug un numr egal de membri desemnai de adunarile reprezentative ale landurilor, au

56

obligaia de a alege cu majoritate de voturi Preedintele federal. Condiiile de eligibilitate ale candidatului la presedinie sunt: cetenia german; vrsta minim de 40 ani. Mandatul preedintelui este de 5 ani cu posibilitatea realegerii sale doar o singur dat. Preedintele federal deine urmatoarele prerogative: reprezentarea Germaniei pe plan internaional; ncheierea tratatelor internaionale; acreditarea i primirea reprezentanilor diplomatici; numirea i revocarea judectorilor; promulgarea legilor; atribuii n ceea ce privete formarea Guvernului. Prin Constituie se stabilete incompatibilitatea funcie de Preedinte federal cu cea de membru al Guvernului sau al unei Camere legislative de la nivel federal sau local. De asemenea, presedintele federal nu poate exercita o funcie remunerat, nici o profesie sau meserie i nu poate face parte din Consiliul de Administraie al unei firme. n caz de incapacitate a Preedintelui federal de a-i exercita funciile sau de expirare a mandatului su, prerogativele prezideniale sunt preluate de preedintele Bundesratului. Potrivit Constituiei Italiei, Preedintele Republicii numete Preedintele Consiliului de Minitri, iar la propunerea acestuia, pe minitri. Guvernul trebuie s obin ncrederea ambelor Camere ale Parlamentului, Italia fiind unul dintre puinele state unitare cu Parlament bicameral. Cu toate acestea, este posibil ca Guvernul s fie investit i n ipoteza votului contrar al unei Camere; dar un asemenea Guvern are puine anse s supravieuiasc, fiind de presupus c acea Camer i va bloca orice iniiativ legislativ. Tocmai de aceea, Preedintele Consiliului de Minitri, ca i partidul / partidele din spatele lor, depun mari eforturi pentru a obine votul de investitur n fiecare Camer. Uneori, acest fapt este posibil datorit votului acordat de senatorii pe via,21 numii de Preedintele Republicii.

21

Preedintele Italiei poate numi 5 senatori pe via dintre cetenii care au merite pentru patrie prin actele lor sau prin realizrile lor excepionale. Acest grup are acum rolul de reglator politic n procedura de investire a Guvernului (dup A. Iorgovan, op. cit. p.138). 57

Constituia Greciei d dreptul Preedintelui Republicii s numeasc PrimulMinistru, iar la propunerea acestuia, numete i revoc ceilali membri ai Guvernului i secretarii de stat. Preedintele Republicii numete ca Prim-Ministru pe eful partidului care dispune n Camera Deputailor de majoritate absolut. Dac nici un partid nu dispune de aceast majoritate, Preedintele Republicii d o misiune exploratorie efului de partid care are majoritatea relativ, n scopul analizrii posibilitilor de formare a unui Guvern, care s obin votul de ncredere al Camerei.

Unitatea de studiu 3.2.3. Investitura guvernului n ri cu monarhie constituional

Monarhia constituional are dou avantaje majore : -asigur,n principiu, o stabilitate deosebit la nivelul de vrf a sistemului politico-administrativ ; -funcia de ef al statului este depolitizat n cel mai nalt grad posibil. Valorificarea acestor avantaje depinde de personalitatea monarhului, conjunctura politic, voina partidelor politice de a face sau nu din monarhie o chestiune politic. n principiu, monarhia este privit cu lips de simpatie sau cu ncredere,fiind considerat ca generatoare sau salvatoare din situaii de criz, dup caz. Pentru prima situaie se pot da ca exemple Belgia, Italia i Grecia(cnd cele dou state, nc mai erau monarhii). Astfel, n Belgia, fostul rege Leopold III, a declanat a criz regal, care l-a forat s abdice n anul 1951, ca urmare a atitudinii sale pro-fasciste manifestat n timpul celui de-al doilea rzboi mondial. Tronul i-a revenit fiului su Baudoin, care a fost foarte iubit de belgieni, pna la decesul su, n anul 1993.Nici monarhia italian nu a fost pe placul poporului, datorit compromisului fcut cu regimul fascist de ctre rege, Italia devenind republic n anul 1947. n Grecia, monarhia a fost criticata datorit lipsei de pragmatism i de fler, fiind abolit n anul 1974. La polul opus se afl Spania, unde monarhia a fost considerat ca salvatoare a statului n criz. Astfel, n anul 1975 moare Franco, cel care se afla la putere din anul 1939, ca urmare a ctigrii rzboiului civil, instaurnd dictatura.Practic, venirea la putere a regelui a fcut trecerea de la dictatur la democraie.Conform Constituiei din anul 1978, este reglementat principiul

58

autonomiei comunitilor regionale(15). Conform acestuia, 5 comuniti au competene legislatve, au instituii legislative i executive proprii, ca un stat federat( ara Bascilor, Catalonia, Andaluzia, Galiia, Aragon).ara Bascilor este recunoscut pentru virulena cu care lupt pentru autonomia deplin, n sarcin micrii teroriste ETA fiind puse peste 800 asasinate(pn n anul 2001). n Spania, nu exista o cart a autonomiei comunitilor regionale, dar le sunt recunoscute caracteristici istorice, culturale i economice comune. Monarhia constituional este aplicat ntr-o serie de ri ca: Marea Britanie, Belgia, Olanda, Spania etc. Astfel, potrivit uzanelor constituionale britanice, liderul partidului care a ctigat alegerile pentru Camera Comunelor devine automat PrimulMinistru, actul de numire al Reginei avnd un caracter pur protocolar. Datorit sistemului politic englez, alegerile sunt ctigate, fie de Partidul conservator, fie de Partidul laburist, astfel c, problema unui vot de ncredere este lipsit de sens. De aici nu trebuie neles c, Primul-Ministru nu vine n faa Camerei Comunelor s-i prezinte Programul de guvernare, dar aceast operaie ine exclusiv de politic i de etica guvernrii, nu de procedurile parlamentare, n sens strict juridic. Sistemul nu exclude controlul exercitat permanent de ctre Parlament asupra Guvernului, existnd practica prezentrii sptmnale a Primului-Ministru n faa Camerei Comunelor. n Belgia, formarea Guvernului este un drept exclusiv al suveranului. n Olanda, Primul-Ministru, precum i ceilali membri sunt numii prin decret regal, contrasemnat chiar de Primul-Ministru, fapt care constituie o inadverten juridic. n Spania, formula de investitur a Guvernului se menine n limitele parlamentarismului clasic i cunoate trei etape: propunerea candidatului la postul de Preedinte al Consiliului de Minitri; prezentarea de ctre candidat a programului politic de guvernare n faa Congresului Deputailor i solicitarea votului su de ncredere; numirea Preedintelui Consiliului de Minitri i a membrilor Guvernului.

59

Unitatea de studiu 3.2.4. Investitura guvernului n ri cu regim semiprezidenial (Frana, Portugalia)

Constituia Franei leag investitura Guvernului exclusiv de voina Preedintelui Republicii. n practic, ns, Preedintele Republicii este influenat de configuraia politic a Parlamentului, mai exact a Adunrii Naionale, care are rol de Camer Politic. Frana, ncepnd cu anul 1986, a trecut prin situaii de coabitare politic, cum este i n prezent, n cadrul crora, un Preedinte socialist a fost nevoit, fa de majoritatea parlamentar, s numeasc un Prim-Ministru de centru-dreapta. Astfel, problema votului de investitur apare numai atunci cnd partidul care formeaz Guvernul deine majoritatea absolut n Adunarea Naional. n Portugalia, Primul-Ministru este numit de Preedinte, dup ascultarea partidelor din Adunarea Republicii i innd seama de rezultatele alegerilor. Programul Guvernului este supus aprecierii Parlamentului printr-o declaraie a Primului-Ministru. Dezbaterea parlamentar asupra acestui program, nu poate s depeasc trei zile i pn la ncheierea ei, orice grup parlamentar poate propune respingerea programului, iar guvernul, la rndul su, poate cere vot de ncredere. Durata mandatului Guvernului, ntr-un regim parlamentar, este dat de durata mandatului Parlamentului; iar ntr-un regim prezidenial de durata mandatului Preedintelui. n realitate, durata mandatului Guvernului este dat de durata majoritii parlamentare. Viaa politic mondial ne ofer constant exemple de alegeri anticipate, ca urmare a dizolvrii Parlamentului. Noul Parlament va ncepe un nou mandat (de regul, stabilit la 4 sau 5 ani), dar nimic nu poate garanta c nici acest mandat nu va fi dus pn la capt, existnd posibilitatea de a se ajunge la noi alegeri anticipate. Sunt ri cu tradiii democratice, exemplul tipic fiind Italia, unde cel puin dup rzboi, regula a reprezentat-o organizarea de alegeri anticipate i nu a alegerilor la expirarea mandatului.

60

Unitatea de studiu 3.2.5. Repere ale structurrii i funcionrii ministerelor n ri ale Uniunii Europene
A. Frana Ministerele franceze s-au dezvoltat plecnd de la o structur pus n practic dup Revoluia francez. O lege din 1791 statua constituirea a 6 ministere: justiie, al marinei, de rzboi, contribuii i venituri publice, afaceri externe, ordine intern. Numrul ministerelor a crescut ulterior, atingnd 12 (1914) i 17, ncepnd cu 1976. Structura guvernamental actual cuprinde mai multa categorii de minitri; n afar de minitrii simpli exist i minitri de stat, secretari de stat i minitri delegai. Categoria de ministru de stat a cunoscut o evoluie care se traduce printr-o diminuare a semnificaiei titlului i particularitilor acestui tip de funcie ministerial. La originea regimului parlamentar francez, minitrii de stat sunt minitri fr portofoliu, ale cror prezen este indispensabil guvernului, pentru c ei reprezint, de fapt, nite garanii politice. Aceti minitri servesc ca intermediari ntre relaiile executivului cu Parlamentul i au fost numii minitri purttori de cuvnt. Pe de alt parte, termenul de ministru de stat prezint o anumit originalitate; titlul poate fi atribuit unei persoane, pe care guvernul dorete s o onoreze n mod particular, chia dac ministrul respectiv este plasat pe o poziie secundar. n plus, minitrii de stat trec, din punct de vedere al ordinii protocolare, naintea celorlali minitri. La cealalt extremitate a ierarhiei ministeriale se afl categoria de secretari de stat. Expresia a avut semnificaii diverse de la o epoc la alta, desemnnd minitrii ntr-o manier general i ulterior a fost divizat n sub-secretari de stat. Secretarii de stat au rang inferior fa de minitri, dar sunt dependeni de acetia i de Primul-Ministru. Ei nu dein puteri proprii; acestea le sunt delegate, fie de PrimulMinistru, fie printr-un decret. Funcia de secretar de stat este considerat ca fiind o coal de deprindere i nvare a responsabilitilor politice, pentru eventualii viitori minitri. n Frana, ncepnd din 1974, exist o nou categorie de secretari de stat, i anume secretari de stat autonomi.22 Acetia se disting de secretarii de stat tradiionali, prin faptul c i exercit atribuiile prin delegare sau sub autoritatea unui ministru. Ei
22

Debbasch, Ch. op. cit.; p.148 61

contrasemneaz deci singuri, actele cele mai importante din domeniul n care i exercit atribuiile. Ei nu iau parte la Consiliile de Minitri, dect n msura n care se discut o problem care este de competena lor. ntre cele dou funcii publice (ministru de stat i secretar de stat) se plaseaz minitrii delegai. Ei i desfoar activitatea conform titulaturii, n apropierea Primului-Ministru i rspund solicitrilor adresate de ctre acesta. Minitrii delegai sunt nsrcinai de eful guvernului cu supravegherea i controlul unui sector determinat, numit departament ministerial; numrul acestor departamente nu este limitat prin lege, ceea ce las guvernului o mare libertate de organizare i constituire a unor asemenea structuri funcionale. Structura unui minister, n general, cuprinde : ministrul; cabinetul ministrului; compartimentele administrative (birouri). Ministrul cumuleaz, att funcii politice, ct i funcii administrative. n plan politic, particip la aciunile guvernului i este responsabil mpreun cu ceilali minitri, n faa Parlamentului. Din punct de vedere administrativ, ministrul este eful departamentului ministerial care i este ncredinat, iar din acest fapt, dobndete numeroase atribuii. Astfel, ministrul coordoneaz aciunea tuturor instituiilor care se gsesc n structura propriului minister. Acest prerogativ i permite s dea instruciuni, s se pronune asupra carierei funcionarilor subordonai (avansare, transfer sau retrogradare) i s aplice sanciuni n condiiile prevzute de statut. n principiu, ministrul are competena necesar pentru a lua toate deciziile din sfera serviciilor publice n care acioneaz, dar n fapt, o parte din aceste prerogative sunt atribuite responsabililor de la nivelul administraiei locale. Astfel, puterea unui ministru este limitat, iar deciziile pe care le adopt au caracter general. Cabinetul ministrului i are originea n Primul Imperiu Francez, n care a reprezentat un secretariat intim al ministrului. El acioneaz ca un organism restrns, constituit la dispoziia fiecrui ministru n momentul intrrii n funcie a acestuia. Cabinetul are un rol de coordonare a ntregului minister.

62

Compoziia unui cabinet este lsat la latitudinea ministrului care are libertatea de a-i alege singur colaboratorii. n evoluia structurii cabinetelor ministerelor s-au constatat mai multe aspecte23 i anume: n vremea celei de-a III a Republici, cabinetele ministeriale au fost constituite n special din oameni politici i mai ales din prieteni ai ministrului, membri ai aceluiai partid; n cea de-a IV a Republic tendina de politizare s-a mai atenuat; ncepnd cu anul 1959, cabinetele ministeriale au devenit o int urmrit cu asiduitate de ctre funcionarii publici. De aceea, n prezent structura personalului din cabinetele ministeriale este: 90 % - funcionari publici; 5,5 % - funcionari din sectorul privat; 4,5 % - oameni politici. Marile coli de pregtire universitar joac un rol esenial n formarea membrilor cabinetelor. Astfel, 40 % dintre acetia provin de la coala Naional de Administraie (E.N.A.) din Paris, iar 8 % - de la universiti tehnice, acetia din urm, predominnd n ministerele tehnice. Funcionarii membri de cabinet sunt n general, tineri; 70 % din personal are vrsta cuprins ntre 28 48 ani. Acetia ocup uneori, funcii n mai multe cabinete n mod succesiv. Trecerea de la un cabinet la altul, favorizeaz o carier mai rapid sau accesul la funcii de conducere ntr-un minister. n scopul evitrii favoritismelor, o lege din 13 iulie 1911 a interzis practicarea testamentelor ministeriale; ele constau n faptul c, un ministru demisionar putea s promoveze, n locul su, pe unul dintre proprii colaboratori. Or, prin lege, promovarea persoanelor ataate cabinetului unui ministru demisionar este nul, cu excepia cazului cnd acestea au avansat nainte de demisia efului de cabinet; n plus, numele lor trebuie publicat n Monitorul Oficial. n concluzie, ministrul poate s acorde favoruri propriilor colaboratori, nainte de a se declana criza ministerului su, care are ca punct final propria demisie. Numrul colaboratorilor ministrului este n principiu limitat, printr-o reglementare datnd din anul 1948. Fac excepie cabinetul Primului-Ministru i al Ministrului Economiei i Finanelor. n fapt, aceast dispoziie nu este respectat. n diverse rnduri, cabinetele sunt formate din colaboratori neoficiali ale cror misiuni sunt mai importante dect ale colaboratorilor oficiali. Colaboratorii neoficiali nu figureaz, din

23

Debbasch, Ch. op. cit.; p.150 63

raiuni diverse, n lista oficial a cabinetului. Un cabinet are, de regul, 40-50 membri. Structura unui cabinet pe funcii este urmtoarea: - directorul de cabinet, responsabil cu funcionarea n ansamblu a acestuia, i care are drept de semntur acordat de ctre ministru; - consilieri tehnici, nsrcinai cu misiuni distincte care acoper diferite domenii de activitate. Ei pregtesc deciziile pe care le va lua ministrul i sunt interlocutori obinuii ai tuturor membrilor birourilor din minister; - eful de cabinet, nsrcinat cu aspectele protocolare i politice ale activitii ministrului. El dispune de colaboratori pentru a organiza toate deplasrile ministrului i are dreptul s-l reprezinte n circumscripia electoral, la ntlnirile cu alegtorii; - secretarul particular al ministrului, care se ocup cu sarcini legate de persoana i programul ministrului (audiene, recepii etc.). - birou al cabinetului, care este un organism permanent i ndeplinete un numr de funcii administrative (recepia i transmiterea corespondenei, transmiterea actelor i semnarea lor, gestiunea personalului din cabinet etc). Numrul birourilor administrative variaz de la un minister la altul. La nivelul anumitor ministere poate fi organizat cte un Secretariat general, organ administrativ reprezentativ, avnd rolul de a coordona, sub autoritatea ministrului, diferite direcii din subordinea acestora i fiind conduse de cte un secretar general. Asemenea secretari generali se pot ntlni la Ministerul Afacerilor Externe, Ministerul Potelor i Telecomunicaiilor, Ministerul Aprrii, Ministerul Energiei sau Ministerul Industriei. n Frana, secretariatele generale ale ministerelor nu au avut un mare succes, deoarece prin implantarea lor, intr n concuren direct cu activitatea exercitat de cabinetele ministeriale care genereaz un sentiment de frustrare. Ca urmare, ncepnd din 1963, reorganizarea secretariatului general a fost principalul obiectiv urmrit de reforma sectorului administrativ. B. Marea Britanie Numrul ministerelor n Marea Britanie nu este fix, ci variabil; el a evoluat n funcie de necesitile de moment. n unele opinii,24 se consider c, Guvernul englez este prea numeros pentru a fi i eficient, numrnd ntre 70-90 membri. Din

24

Debbasch, Ch. op. cit.; p.167 64

echipa guvernamental fac parte i asistenii minitrilor, numii i minitri juniori. Dar plenitudinea puterii executivului este exercitat de ctre cabinet, format din efii departamentelor ministeriale cele mai importante. Numrul membrilor de cabinet a variat de la 6-7 membri (n vremea lui Charles II, sec.17), la 10-12 membri (n vremea reginei Ann, sec.18), la 8 persoane n timpul celui de-al doilea rzboi mondial (War cabinet). n prezent, Primul-Ministru are misiunea de a fixa numrul de membri ai cabinetului i de a facilita accesul minitrilor cei mai importani, pentru a mri eficiena activitii. n felul acesta, se asigur respectarea principiului lui J. Prophet conform creia Cabinetul trebuie s fie att de restrns pentru a aciona, dar att de numeros pentru a domina partidul i a controla Camera Comunelor prin propria influen.25 n interiorul Cabinetului, anumii minitri ocup un loc tradiional i anume cei ai Afacerilor Externe, Trezoreriei, Internelor, Aprrii, Educaiei i tiinei, Comerului, Muncii, Guvernrii Locale. Un loc egal cu cel ocupat de marii demnitari revine: Lordului Cancelar, Cancelarului Ducatului de Lancaster, Lordului Preedinte al Consiliului. Dac ministrul Justiiei face parte n mod obinuit din Cabinet, nu acelai lucru se poate spune i despre ministrul Sntii; acesta, n timpul mandatului Partidului Conservator a fcut parte din Cabinet (1963) ns n timpul Partidului Laburist, a fost exclus (1964). Marea Britanie este, de peste cinzeci de ani, ara cu cele mai numeroase remanieri structurale. nc din anul 1918 a fost constituit Comisia Haldane, avnd ca obiectiv studiul distribuiei raionale a sarcinilor ministeriale. Astfel, att Conservatorii, ct i Laburitii au urmrit aceleai obiective de restructurare a ministerelor: desfiinarea posturilor inutile, ameliorarea calitii propunerilor efectuate de ctre fiecare minister, obinerea unei mai bune eficiene n aciunea guvernului. Din motive de optimizare a activitii, s-a produs fuziunea a trei ministere: al Marinei, al Aerului i de Rzboi ntr-unul singur al Aprrii. Din acelai motiv, astzi nu mai exist dect un singur minister nsrcinat cu afacerile externe, fa de 4 cte erau anterior (Afaceri Externe, Commonwealth, al Coloniilor, al Indiei). Cabinetul are urmtoarele funcii:
25

idem; p.168

65

elaborarea programului politic care se supune ulterior aprobrii Parlamentului; controlul aciunii Executivului; coordonarea permanent a muncii ministerelor i delimitarea responsabilitilor acestora. Structura Guvernului britanic cuprinde 6 ministere tradiionale i 4 ministere de creaie mai recent. Ministerele clasice sunt: al Trezoreriei, de Externe (Foreign Office), de Interne, Ministerul Comerului, Ministerul Aprrii, Ministerul Educaiei i tiinelor. Ministerele nou nfiinate sunt: Ministerul Tehnologiei, Ministerul Serviciilor Sociale, Ministerul Administraiei Locale i al Planificrii Regionale, Departamentul Serviciilor Publice. Structura personalului administrativ n sistemul britanic este format din trei clase: 1. clasa administrativ (cuprinde aproximativ 2500 funcionari); 2. clasa executiv (cuprinde 83000 funcionari); 3. clasa clericilor (clerical class, cuprinznd aproximativ 200.000 funcionari). 1) n structura clasei administrative se cuprind urmtoarele funcii publice: - secretarul permanent - este un personaj remarcabil al administraiei britanice i se situeaz pe cel mai nalt ealon al clasei administrative. Tratamentul su general este extrem de elevat, depindu-l n anumite situaii, chiar i pe cel al minitrilor. Poziia sa este comparabil cu cea a secretarului general ntlnit la ministerele franceze. Atribuiile pe care le ndeplinete fac din secretarul permanent, personajul-cheie al ministerului; el este consilierul i colaboratorul imediat al ministrului, i asum coordonarea tuturor serviciilor din ministerul respectiv i vegheaz la realizarea unei bune activiti de gestiune n acest context. Secretarul permanent are drept de reprezentare al ministrului n faa Camerei Comunelor, elaboreaz proiecte de lege i rspunde la interpelrile parlamentare. Importana funciei sale decurge din principiul inamovibilitii, poziia sa nefiind afectat de remanierile ministeriale; de asemenea, se poate observa, o strict neutralitate n exercitarea funciilor sale;

66

- secretarul general adjunct (Deputy

Secretary) l secondeaz pe

secretarul permanent. Competena sa se poate ntinde n ansamblul departamentului ministerial sau pe un anumit numr de subdiviziuni ale acetuia; - sub-secretarul (Under Secretary); la nivelul fiecrui departament ministerial sunt cte doi sub-secretari; primul rspunde de conducerea financiar a departamentului fiind un fel de contabil-ef (Accounting Officer), n timp ce al doilea coordoneaz politica de personal (Establishment Officer). - secretarul-asistent (Assistant Secretary) - este prezent n fruntea fiecrei diviziuni departamentale. O diviziune conine mai multe specializri / seciuni conduse de un director (Principal) sau de un ef de birou. 2) Clasa executiv cuprinde funcionari nsrcinai cu funcii de control i execuie. O parte din ei efectueaz activiti de coordonare, fiind responsabili cu luarea de decizii i cu furnizarea de anumite instruciuni; o alt parte a funcionarilor din aceast clas se ocup efectiv cu activiti de execuie. 3) Clasa clericilor este constituit din simpli funcionari de birou, nsrcinai cu treburi modeste (munci de secretariat, comisioane etc). Aceast clas cuprinde funcionari de grad nalt (Higher Clerical Officer) i funcionari simpli (Clerical officer) . C. Italia Conform Constituiei Italiei, numrul, atribuiile i organizarea ministerelor sunt determinate prin lege. Structurile ministeriale au cunoscut n Italia, aceeai evoluie ca i n alte ri. La nceputurile guvernrii, funcionau 7 ministere, dar ulterior s-au adugat altele, ajungndu-se n prezent la 19 ministere. Printre ministerele cel mai recent create se pot meniona: Ministerul Participaiilor Publice (1956), Ministerul Sntii (1958), Ministerul Spectacolului i Turismului (1959). Conform opiniei lui C. MORTATI,26 ministerele se clasific dup finalitatea lor, n 6 categorii i anume: 1. ministere avnd ca obiect aprarea ordinii publice i salvgardarea ordinii juridice ntre care se disting: ministerul Afacerilor interne i ministerul Justiiei; 2. ministere ndreptate spre aprarea ordinii internaionale: ministerul Afacerilor externe i ministerul Aprrii;

26

Mortati, C. Instituzioni di diretto publico; ediia a VI a; 1962; p.498 67

3.

ministere avnd ca obiect organizarea activitilor de producere a bunurilor

materiale i a serviciilor, cuprinznd: ministerul Agriculturii i a Pdurilor, ministerul Industriei i Comerului, ministerul Muncii i Prevederilor Sociale, ministerul Sntii, ministerul Comerului Exterior, ministerul Lucrrilor Publice; 4. ministere care gireaz servicii publice cu caracter industrial sau comercial sau controleaz ntreprinderi publice / private care sunt: ministerul Transporturilor, ministerul Potelor i Telecomunicaiilor, ministerul Participaiilor Statului; 5. ministere avnd ca obiect dezvoltarea intelectual i cultural, i anume: ministerul Instruciei Publice (al educaiei), ministerul Turismului. 6. ministere care furnizeaz statului, mijloace financiare, n vederea realizrii obiectivelor sale politice, i anume: ministerul Finanelor, ministerul Bugetului i Trezoreriei. Un minister avnd un caracter special este Ministerul Participaiilor Statului, care a fost nfiinat n anul 1956. Acest minister avea o structur foarte simpl, cuprinznd un inspector general aflat n fruntea a dou servicii: al afacerilor economice i al afacerilor administrative. Personalul ministerului nu poate s depeasc 100 persoane. Scopul acestui minister este conducerea aciunilor pe care le ntreprinde statul ntr-un sector determinat. n anul 1971, acest minister a fost reorganizat, dobndind o structur clasic, format din 3 direcii generale: - direcia general a programelor de dezvoltare; - direcia general a afacerilor economice; - direcia general a afacerilor generale i a personalului. Prin intermediul acestei noi structuri, precum i cu aportul inspectorului general, se creaz premise favorabile exercitrii atribuiilor sale fundamentale constnd n: previziune, gestiune, organizare intern i control.

D. Suedia Sistemul guvernamental suedez are un caracter particular. Numrul ministerelor este redus (11), iar personalul angajat nu depete 1500 membri. Aceast stare de lucruri se explic prin faptul c, cea mai mare parte a sarcinilor care n mod normal revin ministerelor, este atribuit, n Suedia, autoritilor locale autonome.

68

Ministerul este format dintr-o echip redus ca numr i aflat n jurul ministrului. Rolul su este cel al unui organism de studiu i programare politic, iar minitrii i colaboratorii acestora nu se ocup cu probleme de gestiune. Autoritile autonome funcioneaz sub tutela minitrilor i sructura lor este mai complex, att ca mod de organizare, ct i ca numr de personal. Astfel, ministerul Comerului are 70 de funcionari, n schimb autoritile publice autonome ataate acestuia, cuprind 1200 persoane. Aceast concepie prezint avantajul c elibereaz organele de decizie de sarcini de rutin i, astfel, se pot ocupa efectiv de responsabiliti de ordin general. Dezavantajul rezid n faptul c antreneaz tensiuni ntre ministere i direciile autonome.

Lecia 3.3. Structuri administrative publice locale n ri ale Uniunii Europene

Unitatea de studiu 3.3.1. Structuri adminstrative publice locale n state unitare

A. Marea Britanie Dezvoltarea adminstraiei publice locale britanice, ca i n alte ri, este un fenomen istoric, deoarece colectivitile locale bine organizate au aprut naintea constituirii sistemului central. Astfel se explic marea amploare pe care a luat-o n Anglia guvernarea local, ndeosebi dup al doi-lea rzboi mondial, dei eforturi de reformare ale acestui sector s-au semnalat nc din anul 1834. Structura adminstraiei publice locale cuprinde: a)comitate; b)districte; c)parohii. Comitatele. Acestea corespund vechii diviziuni a teritoriului; o parte dintre ele s-au constituit nainte de cucerirea normand, dar cele mai multe s-au format n secolele al X lea al XI lea. Comitatul este echivalentul departamentului n Frana. Dac anumite comitate au o unitate istoric, altele s-au format prin divizare. Populaia lor variaz mult ca numr, de la 30.000 pn la 2.250.000 locuitori. Fiecare comitat are un Consiliu, al crui membri sunt alei din 3 n 3 ani. Consilierii desemneaz funcionarii adjunci, pentru o durat de 6 ani, nsrcinai s asigure continuitatea muncii organelor locale de adminstraie. Aceti adjunci pot

69

proveni, att dinluntrul, ct i din afara membrilor Consiliului. Consiliul este condus de un preedinte (chairman) i desfoar 4 sesiuni pe an. Consiliul este nsrcinat cu administrarea comitatului, iar cea mai mare parte a muncii sale se desfoar n comisii specializate. Aceste comisii sunt, fie obligatorii, fie facultative. Consilieri nu sunt retribuii pentru munca prestat. Vreme ndelungat, recrutarea lor s-a realizat din mediile aristocratice. Atribuiile pe care le au sunt foarte numeroase i extrem de variate : educaie, omaj, sntate, locuine, agricultur, servicii de ocrotire a mamei i copilului, osele i poduri. n ultimii douzeci de ani s-a acordat o atenie deosebit asistenei sociale i educaiei. Comitatul supravegheaz activitatea districtelor i parohiilor. n cadrul unui comitat, se acord o atenie deosebit burgurilor. Burgurile sunt orae, trguri i sunt de dou categorii: a) burguri-comitate; b) burguri-municipale. a) Crearea burgurilor-comitate s-a datorat acordrii de ctre puterile regale, a unor privilegii n folosul oraelor; aceste privilegii ddeau dreptul oraelor s se autoadministreze i s aib o reprezentare separat fa de comune, n sistemul local. Aceste orae au fost nominalizate prin legea din 1888, n prezent existnd 83 de burguri-comitate; b) Oraele mici i mijlocii care beneficiaz de un statut particular, datorat libertilor obinute n trecut, se ncadreaz n categoria burgurilormunicipale. La sfrit de mileniu doi, n Marea Britanie erau 309 burguri-municipale, cu o populaie variind ntre 5000-100.000 locuitori. Districtele. La origine, districtele au fost grupri de parohii sau de case, dar n prezent ele sunt creaii artificiale ale unei legi din 1894. Districtele, urbane sau rurale, sunt administrate de: - un Consiliu, ales la fiecare 3 ani n cadrul cruia fiecare consilier are n domeniul su de lucru, o parohie cu 300 locuitori; - un Preedinte i un adjunct ai Consiliului, alei de ctre consilieri, fie dintre membrii Consiliului, fie din afara acestuia. Districtele au atribuii n materie de sntate; n timp, i-au pierdut competenele privind educaia sau timpul liber. Viaa administrativ este mult mai intens n districtele urbane, dect n cele rurale.

70

Parohiile sunt subdiviziuni ale districtelor rurale; ele reprezint cele mai vechi i cele mai mici colectiviti locale. O lege din anul 1930 a suprimat parohiile aparinnd districtelor urbane. Cantonate vreme ndelungat n sfera activitilor de asisten, parohiile au fost supuse unui proces de reform ncepnd cu anul 1894. De la aceast dat, parohiile civile au devenit independente fa de parohiile ecleziastice. Organele administrative ale parohiei variaz potrivit numrului de locuitori, dup cum urmeaz: a) parohiile care au mai puin de 100 locuitori practic o administraie direct; b) parohiile cu peste 100 locuitori pot s-i stabileasc un Consiliu; acest Consiliu este obligatoriu pentru parohiile care au mai mult de 300 locuitori. Consiliul parohial ine 3 sesiuni pe an. Puterile parohiei sunt limitate. Ea se supune controlului exercitat de ctre Consiliul de district rural, i Consiliul Comitatului de care aparine. Este de remarcat, n acest context, faptul c n Irlanda de Nord, districtele nu sunt divizate n parohii. n cadrul sistemului britanic, un loc important revine modului n care se realizeaz administraia Londrei. Dintotdeauna, gestiunea capitalei Marii Britanii a avut un caracter original, innd cont de condiiile n care s-a dezvoltat oraul i care au impus modificarea organizrii tradiionale, practicat pn n anul 1945. n sistemul tradiional, aglomeraia urban fiind atunci de 3,25 milioane locuitori forma Comitatul de Londra, administrat la nivel central de un Consiliu. La nivel local, administraia londonez s-a realizat de ctre Corporaia oraului i cele 18 Consilii ale burgurilor metropolitane. n fruntea Corporaiei, care dateaz din epoca medieval, se afla LordulPrimar. El era ales de ctre Consiliul Municipal, pentru un mandat de un an. n ciuda unor disfuncionaliti motenite din trecut, Corporaia (City) era nsrcinat cu administrarea unor sectoare foarte importante, cum este de exemplu, portul Londrei. Londra era mprit n 18 burguri (cartiere) metropolitane, administrate fiecare de proprii primari; un loc special revine burgului Westminster, deoarece n acest cartier se afl Parlamentul i Palatul Regal. Creterea aglomeraiei urbane londoneze (la peste 8 milioane locuitori) a impus un nou sistem de administrare, adoptat printr-un Act guvernamental n anul 1963. n prezent, structura organizatoric cuprinde: Consiliul Marii Londre format din 100 de membri, 32 consilii corespunztoare divizrii pe cartiere a Londrei i Corporaia oraului.
71

ncepnd cu anul 1965, n Marea Britanie a demarat o nou reform n administraia public, care a pus accent pe structurile i aspectele regionale. Marea Britanie a fost subdivizat n nou regiuni, din raiuni de planificare. n fiecare regiune funcioneaz cte un Consiliu i o Comisie de planificare economic regional. Repartiia atribuiilor ntre noile autoriti vizeaz, urmrindu-se n egal msur, ntrirea democraiei locale i instituirea unui echilibru ntre exigenele de eficacitate i afinitile locale. Noilor regiuni le sunt ncredinate prestarea serviciilor publice de transport, construcia de autostrzi, servicii de poliie i stingerea incendiilor. Calendarul de aplicare al reformei a debutat prin publicarea unei noi Carte administrative a Marii Britanii, care cuprinde noile comitate i regiuni, precum i noile denumiri ale acestora. La nivel regional, Marea Britanie este organizat conform tradiiilor istorice, n patru regiuni : Anglia, ara Galilor, Scoia, Irlanda de Nord. Avnd n vedere c sistemul juridic britanic este esenialmente diferit de cel continental, nelegerea fenomenului de administraie teritorial necesit urmtoarele precizri : 1. n Marea Britanie nu exist garanii constituionale n favoarea colectivitii teritoriale locale. Parlamentul poate modifica oricnd, dup cum consider necesar, statului juridic al acestora ; singura limit real este puternica tradiie democratic britanic ; 2. atunci cnd se vorbete de activitatea autoritilor locale din Marea Britanie, termenul folosit este cel de guvernare local, care este echivalentul autonomiei locale utilizat n Europa. 3. colectivitile locale nu pot aciona dect n cadrul competenelor atribuite prin lege. Anglia nu are statut de comunitate regional i nici nu dispune de un nivel regional de administraie. ara Galilor, Scoia i Irlanda de Nord au statut de comuniti regionale astfel: - n ara Galilor funcioneaz Adunarea Naional Galez i un Comitet executiv prezidat de un Leader; - n Scoia funcioneaz Parlamentul Scoian i Executivul scoian condus de un Prim-Ministru;
72

- Irlanda de Nord funcioneaz Adunarea semi- autonom i Comitetul executiv conduc de un Prim- Ministru. n Irlanda de Nord, Adunarea semi- autonom are putere de reglementare n urmtoarele domenii: justiie, patrimoniul comunitilor locale, educaie, fond locativ, cultur, sntate, administraie local. Trebuie menionat c datorit conflictului dintre protestani i catolicii republicani, Secretatul de Stat pentru Irlanda de Nord poate suspenda oricnd Adunarea, fapt care s-a produs n perioada februarie- iunie 2000 i la sfritul anului 2002, precum i n prezent. De asemenea, el deine n competen, domenii importante cum sunt: ordinea public, politica de securitate, finanele publice, justiia penal, administraia penitenciarelor, telecomunicaiile. Mai trebuie remarcat faptul c, n Marea Britanie nu exist o autoritate guvernamental distinct care s reprezinte statul n unitile administrativ-teritoriale, cum este Prefectul. Este ns cte un secretar de stat responsabil cu relaiile dintre stat i autoritile locale / regionale pentru Scoia, ara Galilor, Irlanada de Nord.

B. Italia Regimul administraiei locale n Italia a fost, pn la crearea regiunilor ca uniti administrativ-teritoriale, foarte asemntor cu sistemul francez. n momentul n care Italia i-a realizat unitatea naional, regimul administrativ local stabilit a fost unul puternic centralizator, n sensul c atribuiile i competenele autoritilor locale alese sunt subordonate legilor naionale. Acestea precizeaz domeniile n care pot interveni autoritile locale, precum i tutela pe care o exercit autoritile centrale. Spre deosebire de sistemul german, regimul local instituit este uniform n toat Italia. La nceputul secolului XX, proiectele de reform avansate au avut ca obiectiv, s mreasc gradul de autonomie al colectivitilor locale. ns regimul totalitar al lui Mussolini a redus progresiv autonomia local. Printr-o lege asupra guvernrii locale emis n anul 1934, autoritile alese au fost nlocuite cu autoriti numite; n plus, la nivelul afacerilor locale era numit un reprezentant al puterii centrale. Dup rzboi, n anul 1946, a fost propus un nou sistem administrativ; unii partizani au fost adepi ai descentralizrii, mergnd chiar pn la federalizarea Italiei. Alii, ns, au propus revenirea la sistemul administrativ existent nainte de regimul fascist al lui Mussolini. Constituia adoptat n anul 1948 a reprezentat un compromis ntre cele dou alternative. Astfel, Constituia precizeaz c Republica italian este
73

unitar i indivizibil, iar structurile administraiei publice locale sunt: regiunile, provinciile i comunele, n mod identic cu sistemul francez. Comunele i regiunile sunt cele mai importante componente ale regimului administrativ local. n structura fiecrei comune se disting trei categorii de organe: consiliul, junta (giunta) i primarul (sindaco). Consiliul comunal este adunarea deliberant, fiind ales pentru un mandat de cte 4 ani, asemntor sistemului administrativ francez. Numrul consilierilor variaz de la 15 membri (pentru comunele avnd mai puin de 3.000 locuitori) la 80 membri (pentru comunele cu peste 500.000 locuitori). Consiliul se reunete cel puin de dou ori pe an, iar n situaii mai deosebite, la cererea unui anumit numr de consilieri, el poate avea i ntruniri cu caracter excepional. Consiliul exercit funcia legislativ la nivelul comunei, ns legile pe care le adopt trebuie s se ncadreze n contextul naional. Comunele au obligaia s respecte anumite principii administrative, iar obiectivele lor s nu contravin interesului general. Totodat, operaiunile pe care le finaneaz nu trebuie s aduc prejudicii grave bugetului. Consiliul comunal aprob bugetul i exercit funcia de control asupra activitii primarului i a juntei. Junta este un organ colegial, iar numrul membrilor si variaz n funcie de importana comunei. Junta nu se afl n subordinea Consiliului comunal, ci acioneaz sub conducerea primarului. Fiecare membru al acesteia este responsabil pentru unul sau mai multe servicii comunale. n plus, Consiliul poate delega o parte din competenele proprii, n atribuiile juntei. Junta exercit anumite funcii care, n Frana, sunt ndeplinite de ctre primar; el fiind cel care conduce administraia comunal, pregtete legile i bugetul comunei. n Italia, primarul este autoritatea suprem a comunei, ns atribuiile sale sunt mai puin numeroase i extinse. El ndeplinete, nainte de toate, funcii protocolare, fiind reprezentantul comunei n anumite mprejurri i avnd drept de semntur asupra documentelor i contractelor ncheiate cu diferii parteneri. Repartiia puterii ntre junt i primar, ine mai mult de personalitatea oamenilor, de factorii locali i de importana comunei, dect de textul legii. Astfel, n comunele mici, primarul este autoritatea public principal, spre deosebire de
74

comunele mari, n care Consiliul i junta sunt organele administrative de baz, iar rolul primarului este unul secundar. Provincia constituie n acelai timp, o form intermediar de colectivitate descentralizat, dar i o circumscripie administrativ-cadru, de aciune a administraiei centrale. Acest al doilea rol este mult mai important dect primul. Provinciile pot fi divizate n arondismente, n mod asemntor cu mprirea departamentelor franceze, tot n arondismente. n calitate de circumscripie administrativ, provincia are dou organe eseniale: prefectul i Consiliul administrativ. Prefectul este un funcionar public stabilit la nivelul provinciei, dar este reprezentantul puterii centrale n teritoriu. El beneficiaz de puteri discreionare i activitatea sa este extrem de politizat, ceea ce duce la apariia unor tensiuni cu autoritile locale care nu mprtesc aceleai ideologii politice. Puterea de control a prefectului este foarte ntins; autoritile locale au obligaia de a deferi prefectului, toate proiectele de decizie pe care doresc s le adopte, iar acesta poate s le modifice sau chiar s le anuleze, dac ele contravin instruciunilor guvernului central.27 Mai mult, dac o comun nu-i ndeplinete atribuiile stabilite prin lege, prefectul poate delega un comisar special care s coordoneze procesul de administrare la nivel local i s acioneze n numele comunei. n fine, prefectul poate s cear guvernului, dizolvarea Consiliului comunal i s numeasc un nalt-comisar, pentru a media disensiunile politice i a preveni formarea blocajelor politice. Dizolvarea Consiliilor locale a reprezentat o decizie adoptat des n anii 70, chiar n cazul marilor orae ca Roma, Genova, Bari i Veneia, datorit disputelor nregistrate n plan politic, n cadrul crora nici un partid nu a putut obine majoritatea absolut. Consiliul administrativ al provinciei colaboreaz cu prefectul, pentru a controla activitatea desfurat de autoritile locale. El cuprinde 10 membri, numii de prefect i condui de ctre acesta. Controlul desfurat este de natur financiar, atenia fiind ndreptat mai ales, nspre execuia bugetului local. n plus, toate documentele elaborate la nivelul provinciei care au un coninut financiar, sunt

27

Debbasch, Ch. op. cit.; p.168 75

transmise Consiliului. Acesta poate anula sau amna rezolvarea unei probleme (afaceri) locale, dac se constat c este ilegal sau contravine interesului public. Constituia Italiei a prevzut constituirea a 19 regiuni, determinate de particularitile zonale, de diferenele de nivel al dezvoltrii ntre nordul i sudul rii, precum i de multitudinea dialectelor utilizate. Aceste elemente au stat i la baza reformei regionale care a demarat n anul 1946. Constituirea celor 19 regiuni a fost motivat de preteniile de autonomie prezentate de Sicilia, care au determinat autoritile italiene s recurg la soluia regionalizrii, pentru a evita manifestarea unor intenii asemntoare i n alte pri ale teritoriului. n felul acesta, s-a rezolvat pe cale juridic, problema Siciliei, care a devenit o regiune autonom, dar nu singura din Italia. Conform Constituiei, regiunile sunt constituite n organisme autonome i au funcii i puteri particulare; totui, cele 19 regiuni nu au acelai statut. Constituia declar c 5 regiuni (printre care i Sicilia) sunt speciale, iar 14 sunt ordinare, innd cont de ordinea cronologic de creare a acestora, n decursul istoriei. Regiunile au o dubl competen; pe de o parte, ele dispun de atribuii legislative, la fel ca orice stat membru al unei federaii. Pe de alt parte, ele dispun de largi competene n domeniul administrativ, transferate de la organele centrale, pe baza unei legi adoptate n anul 1970.

Unitatea de studiu 3.3.2. Structuri administrative publice locale n state federale Statul federal formeaz o uniune de drept constituional; el este un stat descentralizat din punct de vedere politico-administrativ, rezultat din suprapunerea a dou tipuri de state - statul federal i statele federate - acestea din urm renunnd la utilizarea exclusiv a suveranitii lor. Ca o consecin logic, exist dou ordini constituionale i anume: a) ordinea major a federaiei; b) ordinele minore ale statelor componente. UE are n momentul de fa trei state federale n componena sa: Germania, Austria, Belgia.

76

Federaia28 este un fel de uniune de tip constituional care are la baz ca act de drept intern, constituia federal. Statul federal are patru trsturi29 caracteristice principale: 1. unitatea statului federal; 2. pluralitatea de state (federate); 3. autonomia constituional a statelor federate; 4. suprapunerea parial a celor dou ordini constituionale.

A. Germania 1. n ceea ce privete unitatea statului federal, aceasta se relev n dou dimensiuni i anume: - din punctul de vedere al dreptului internaional; - din punctul de vedere al dreptului constituional. Statul federal este unic sub aspectul dreptului internaional, problema organizrii federale fiind o chestiune de drept intern. Statul federal apare singur ca subiect al dreptului internaional public, are singur capacitate internaional. De asemenea, n plan internaional exist unitate de cetenie, cea federal i cea a statului federat, neexistnd situaie de dubl cetenie. 2. Cel de al doilea aspect se refer la pluralitatea de state federate (16 landuri n Germania), elementele componente ale federaiei reprezentnd, ele nsele, entiti politice complete. 3. Aceast trstur se justific, din punct de vedere istoric, prin modul de apariie a federaiei. Statele federale au o ordine constituional proprie, un sistem propriu de organe ale celor trei puteri (legislativ, executiv, judectoreasc) i o legislaie proprie. 4. n legtur cu ultimul aspect, se poate aprecia c ordinea constituional a federaiei limiteaz ordinea constituional a statelor federate, sub aspecte ca regimul politic sau forma de guvernmnt. Conform logicii federaiei, partajul competenelor ntre federaie i statele federate se face n favoarea celor din urm. Competena de drept comun aparine

28

Prelot, M.; Boulouis, J. - Institutions politiques et droit constitutionnel; 11 e dition; Dalloz; Paris, 1990; p.261. 29 idem, p.262.

77

statelor federate, federaia nedispunnd dect de o competen rezidual30 (numit competen de atribuie). Aceste caracteristici fac ca fenomenul federal s fie unul complex i variat, prezentnd de fiecare dat trsturi specifice, care tind, fiecare, s rezolve ct mai bine problemele particulare crora sunt chemate s le dea soluii optime. Sistemul administrativ din Germania asigur o larg autonomie local, care rezult, att din structura federal a statului, ct i din existena colectivitilor locale, ale cror resurse i atribuii sunt mult mai mari dect n oricare alt stat al Uniunii Europene. Structura administrativ31 a Germaniei a cunoscut o evoluie neregulat, marcat uneori de un grad ridicat de autonomie din partea colectivitilor locale, iar alteori de o inciden crescut a puterilor statului. Astfel, n statele care s-au nscut din Sfntul Imperiu Roman Germanic, monarhia a pus n aplicare o politic foarte centralizat. Dup primul rzboi mondial, odat cu instituirea Republicii de la Weimar, s-a evideniat o tendin net n favoarea unei mari liberti acordat colectivitilor locale, statuat ulterior prin vot universal. Slaba gestiune practicat de anumite colectiviti locale, nsoit de marea criz economic mondial, marcat n mod particular prin deprecierea mrcii germane, au determinat eecul sistemului administrativ bazat pe autonomie local. Odat cu instituirea regimului naional-socialist s-a aplicat cu rigoare o politic de unificare a administraiilor publice locale. Sistemul electoral a fost suprimat i pe scena politic german s-a aplicat un regim centralizat de stat bazat pe principiile Fuhrerului (Fuhrer Prinzip). Organizarea local a fost realizat prin intermediul unor agenii publice numite direct de ctre puterea politic (Staathalter). O lege promulgat n anul 1935, privind organizarea comunelor, a stabilit noile principii de autoritate i centralism. Prin instaurarea regimului hitlerist, se deschidea o nou perioad, n cadrul creia fiecare autoritate de ocupaie urma s administreze direct zona care i-a fost atribuit. Procesul urma s se desfoare gradual, pe msura progreselor nregistrate n privina epurrilor. Adunrile i autoritile executive ale colectivitilor locale, dup ce n prima faz au fost numite de ctre puterea de
30

Pactet, P. - Institutions politiques. Droit constitutionnel; 13 e dition Masson Paris-Millan-Barcelona; 1994; p.57. 31 Debbasch, Ch. op. cit.; p.384 78

ocupaie, erau ulterior alese n mod liber, conform modalitilor diverse, specifice fiecrei regiuni. Administraia public local se supune unor reguli stabilite prin Constituia adoptat n anul 1949. Aceasta prevede c Germania este un stat federal i definete competenele respective ale Federaiei statelor membre (numite Landuri), acordnd o larg autonomie local. Pentru a avea o imagine de ansamblu, este de remarcat faptul c Federaia angajeaz 13% din funcionarii publici, n timp ce landurile i comunele angajeaz 54% i respectiv 33% dintre acetia; bugetul federaiei asigur acoperirea a 48,5% din cheltuielile publice, n timp ce landurile i comunele realizeaz 33% i respectiv 18%. Germania, fosta RFG, a fost mult timp statul federal veritabil al Uniunii Europene. mprirea fostei RFG n 11 landuri dateaz din 23 mai 1949, dat la care s-a promulgat Legea Fundamental ("GRUNDGESTETZ"). n fosta RDG, cele 5 landuri au fost abolite n 1952. Dup unificarea din 3 octombrie 1990, ele au fost restabilite i integrate n RFG i, implicit, n Comunitatea European. Astfel, geneza federalismului german se datoreaz landurilor, vzute ca formaiuni statale, preexistente statului federal. Dac n perioada 1935-1945, Germania a fost un stat unitar, n anul 1949 s-a revenit la organizarea federativ a statului n landuri; astfel, federalismul a fost privit ca un element de libertate. n noile condiii, n Germania exist 16 astfel de "state federate": BadenWrttemberg, Bavaria, Berlin, Brandenburg, Brmen, Hamburg, Hessen, Lower Saxony, Mecklenburg-West Pomerania, Renania de Nord-Westphalia, RhinelandPalatinate, Saarland, Saxony, Saxony-Anhalt, Schleswig-Holstein, Thuringia. Populaia acestor landuri variaz de la 676.000 locuitori (landul Bremen) 17.962.000 locuitori (Renania de Nord-Westphalia). n fruntea fiecrui land se afl un ministru-preedinte, ales de ctre Parlamentul landului. La rndul su, ministrul-preedinte numete minitrii landului i i face cunoscut programul politic pe care dorete s-l realizeze. Minitrii rspund n faa Parlamentului de Land i, cu acordul acestuia, pot fi revocai de ctre ministrul-preedinte. Landul este divizat ntr-un anumit numr de circumscripii; cetenii landurilor sunt suverani n privina modului de organizare n propriul resort teritorial. Un guvern de land are o structur asemntoare celei din Figura nr. 5. Figura nr. 5. Structura tipic a unui land (Renania de Nord)

79

Constituia

Ramura legislativ

Ramura executiv

Ramura juridic Biroul Primului Ministru Comisii

Primul Ministru

Cabinet

Ministere operative - de Interne - Justiiei - Culturii - Funciar - pentru tiin i Cercetare - Muncii, Sntii i Asigurrile Sociale - pentru Economie i Tehnologie - Mediului Ambiant, al Planificarii Regionale i Agriculturii - Urbanismului, Calitii vieii, tiin i Cercetare - Muncii, Sntii i Asigurrile Sociale - pentru Economie i Tehnologie - Mediului Ambiant, al Planificarii Regionale i Agriculturii - Urbanismului, Calitii vieii i Transportului - pe probleme federale

Comisii consultative

Administrarea direct a statului

Administrarea indirect a statului

Instituii publice

Autoritile landului la nivel "superior" de district i local

Comisariatul districtual

Din acest motiv, nu exist un regim uniform de organizare al landurilor, fiecare avnd propria structur funcional. Autonomia landurilor rezult n primul rnd din repartiia competenelor legislative, care este ns limitat prin Constituie. Astfel, Constituia definete domeniile care sunt n exclusivitate de competena Federaiei sau chiar a landurilor i domeniile care sunt de competen comun/concurent, att pentru statul federal, ct i pentru landuri. Federaia deine n exclusivitate atribuiuni legate de urmtoarele domenii: afaceri externe, aprare naional, protecie civil, comer exterior, direcia vmilor,

80

pot i telecomunicaii, ci ferate, trafic aerian, politica monetar. Att Federaia, ct i landurile se pot ocupa de probleme comune privind: legislaia muncii i legislaia economic, asigurri i asisten social, despgubiri de rzboi, cercetare tiinific, transporturi, naionalizri, legislaii anticartel. n aceste domenii, landul poate aciona n msura n care Federaia nu intervine, el trebuie s salvgardeze unitatea juridic i economic i s armonizeze condiiile de via pe ansamblul teritoriului. Anumite probleme sunt numai de competena landurilor cum este cazul educaiei i radiodifuziunii. Responsabilitile de natur administrativ aparin, n principal, statelor membre i nu federaiei. Landurile au competene n executarea legilor proprii ct i a legilor federaiei. Din acest motiv, ele se supun controlului de legalitate exercitat de ctre Guvernul central i chiar pot s primeasc instruciuni de la autoritile centrale, dac exist un act normativ care s prevad acest lucru. n plus, landurile sunt nsrcinate din ce n ce mai frecvent cu executarea unor funcii administrative cu care au fost delegate de statul federal. Din acest domeniu fac parte: administraia aprrii, autostrzi federale, impozitarea societilor, iar Guvernul central exercit un control de oportunitate asupra modului de ndeplinire a aciunilor respective; n plus, el poate interveni n procesul de numire al funcionarilor publici pe diferite posturi. Numai n situaii excepionale, administraia federal central dispune de organe de execuie proprii pe ansamblul teritoriului (servicii diplomatice i consulare, financiare, de pot, transporturi etc.). n mod normal, aceste instituii se creaz numai n domeniile n care Federaia deine competene legislative. Principala diviziune administrativ a landului este circumscripia (regiunea), entitate care nu are personalitate juridic. Suprafaa i populaia unei circumscripii sunt variabile: de la 178 km2 la 16.338 km2, de la 300.000 la 5.600.000 locuitori. De exemplu, landul Renania Westphalia cuprinde 6 regiuni, fiecare avnd n medie 6.200 km2 i 2.650.200 locuitori, iar n ansamblul Germaniei sunt 33 de regiuni. Guvernul landului are cte un reprezentant n fiecare regiune, care deine competene de coordonare a ntregii activiti. El este controlat de ctre ministrul de Interne al landului i de ctre fiecare ministru nsrcinat cu probleme tehnice. Administraia regiunii este important i se structureaz n mai multe servicii. Regiunile exercit o tutel asupra oraelor independente i gruprilor comunale.

81

n Germania se gsesc 426 de departamente, 117 municipaliti i 16.068 comune a cror autonomie este foarte mare. Conceptul de descentralizare n Germania se traduce, ntr-un mod particular, prin recunoaterea constituional a domeniului propriu de aciune al comunelor. Cea mai mare parte dintre constituiile landurilor precizeaz, n acelai timp, libertatea de principiu recunoscut comunelor. Astfel, comunele sunt, n limitele lor teritoriale, singurele responsabile i promotoare, n exclusivitate, al ansamblului administraiei publice locale. Ele ndeplinesc toate sarcinile publice, n msura n care, acestea nu au fost atribuite altor autoriti prin intermediul unor dispoziii legale. Fiecare land are o legislaie comunal proprie, dei organele administraiei publice locale sunt caracteristice tuturor statelor (att federale, ct i unitare) i ele sunt: Primria i Consiliul (Municipal/Comunal). n privina organizrii administraiei publice comunale, se ntlnesc trei forme principale32, i anume: 1) regimul local, n care predomin autoritatea Consiliului Comunal. n cadrul acestui sistem, Consiliul este ales de ctre ceteni i exercit n acelai timp, att sarcini legislative, ct i sarcini executive. Rolul primarului este restrns i el nu poate aciona dect cu acordul Consiliului. Acest regim este foarte ntlnit n sudul Germaniei, dar n modalliti diverse. De exemplu, n landul Baden-Wurtemberg, preedintele Consiliului municipal este totodat i eful administraiei publice locale. Ales pentru o perioad de 8 ani de ctre Consiliu, el este un funcionar relativ independent i prezideaz Comitetul de ceteni, organism creat numai n comunele care au peste 3000 de locuitori; o variant a acestui sistem este regimul local de influen britanic, n cadrul cruia, puterile care n mod normal, revin Consiliului, sunt exercitate n mare parte de comisia administrativ, n fruntea creia se afl preedintele Consiliului Comunal. Dar preedintele nu are dreptul s exercite funcii administrative. Ele sunt ncredinate unui funcionar ales de ctre Consiliu, pentru o perioad de 6-12 ani care conduce administraia comunal i execut deciziile comisiei administrative. n plus, el nu se supune autoritilor locale, ci primete directive de la autoritile centrale ale landului; 2) regimul comunal, n care predomin autoritatea primarului. El este eful administraiei locale, ct i reprezentant al puterii centrale, fiind ales pentru o

32

Debbasch, Ch. op. cit.; p.391 82

perioad de 8-12 ani, n unele landuri iar n alte landuri, numai pentru un mandat de 4 ani; 3) regimul comunal n care predomin autoritatea Comitetului de magistrai; acesta este un organ colegial, n cadrul cruia primarul are o poziie onorific. Comitetul este ales de ctre Consiliul Comunal, care rmne de drept organul legislativ i organul de tutel asupra administraiei locale. Comunele ndeplinesc, att competene obligatorii, ct i facultative. Cele obligatorii se refer la: construcia i ntreinerea colilor, combaterea polurii, aprovizionarea cu ap i energie, producerea i distribuia gazelor, acordarea de asisten minerilor, etc. Atribuiile facultative conin: acordarea de ajutoare economice (concesiuni de terenuri, credite pentru construcii industriale, comerciale etc), construirea de abatoare, piee en-gros, porturi publice maritime sau interne, centre de transbordare. Anumite competene sunt exercitate n contul administraiei statului federal: construcia de locuine, poliie, pompieri. n Germania legi locale privind administraia se delimiteaz n funcie de o trstur a lor esenial, i anume: dac administraia local, ct i consiliul local, au n fruntea lor una i aceeai persoan - monism - sau dac exist dou persoane dualism - adic un conductor onorific al Consiliului local (primarul) i un ef al administraiei locale. Se ntlnesc astfel, diferite variante de reglementri locale33, i anume: 1. Conducere prin magistratur (a se vedea Figura nr.6) care se caracterizeaz prin: alegerea n mod nemijlocit de ctre ceteni a consiliului deputailor oraului, iar acesta i desemneaz la rndul su o conducere administrativ cu putere de decizie (magistratur); alegerea viceprimarilor onorifici se realizeaz pe baza votului general, n timp ce viceprimarii din oficiu sunt alei pe baza votului nominal; primarul este preedintele magistraturii i are drept de veto. Figura nr. 6. Conducerea prin magistratur

33

Wolfgang, G. - Ghid al politicii comunale, editura InterGRAF, Reia, 1999, p.26-27. 83

Alege Controleaz

Magistratura ca echip de conducere (Primar, viceprimari)

Consiliul deputailor oraului

Formeaz Conduce Aleg

Comitete ADMINISTRAIA

Ceteni

2. Conducerea prin intermediul primarului (a se vedea Figura nr.7) care are urmtoarele caracteristici principale: organul de conducere este consiliul local/orenesc, care este ales de ceteni; primarul este n acelai timp i preedintele Consiliului orenesc; exist i organisme oreneti alctuite din primar i viceprimari care pregtesc deciziile ce urmeaz a fi adoptate de Consiliul orenesc.

Figura nr 76. Conducerea prin intermediul primarului

Alege Controleaz

Primarul, preedinte al consiliului i conductor al administraiei

Consiliul orenesc

Alege

Viceprimarii
Formeaz

Aleg

Comitete

Conduc

Ceteni

ADMINISTRAIA

3. Modelul Germaniei de Nord - conducere prin intermediul consiliului (a se vedea Figura nr. 8) care se caracterizeaz prin urmtoarele: cetenii aleg Consiliul local al oraului care, la rndul su, i desemneaz un preedinte (primarul general);

84

consiliul local i alege un director comunal (director al oraului) care va fi i viceprimarul localitii i va ndeplini atribuiile de conductor al administraiei locale.

Figura nr. 8. Modelul Germaniei de Nord

Primarul ca preedinte al consiliului
Alege Alege Conduce Alege Formeaz

Directorul administraiei locale

Consiliul local

Adjuncii

Controleaz

Conduc

Comitete
Aleg

ADMINISTRAIA

Ceteni

4. Modelul Germaniei de Sud - conducere prin intermediul consiliului (a se vedea Figura nr. 9) care are urmtoarele trsturi definitorii: cetenii aleg consiliul local; primarul sau primarul general este ales de ceteni prin vot direct; primarul este preedintele Consiliului local i directorul Administraiei; consiliul local alege viceprimarii, care se subordoneaz primarului. 5. Modelul de conducere comunal din cele 5 noi landuri germane (a se vedea Fig.nr.9) are ca principale caracteristici: cetenii aleg direct reprezentanii obtei; consiliul local are un preedinte, un prezidiu sau un organ de conducere; primarul i viceprimarii sunt alei de Consiliul local pe o durat de 4 ani;

85

Figura nr. 9. Modelul Germaniei de Sud

Conduce Controleaz

Primarul ca preedinte al consiliului local i conductor al administraiei

Consiliul local
Formeaz Conduce

Comitete
Aleg

ADMINISTRAIA

Ceteni

n oraele cu peste 10.000 locuitori se poate constitui i o magistratur; n localitile mai mici, la propunerea consiliului local, primarul onorific poate fi i preedintele Consiliului. Figura nr. 10. Modelul celor cinci landuri

Membru

Preedinte Prezidiu
Alege

Primarul (n oraele mari cu Magistratura)

Conduce

Alege

Viceprimari

Adunarea deputailor oreneti

Controleaz

Formeaz

Conduc

Aleg

Comitete Ceteni ADMINISTRAIA

Sursa: Wolfgang, G., "Ghid al politicii comunale", Ed.InterGraf, Reia, 1999.

86

B. Belgia Belgia este singurul stat din U.E care a trecut recent de la structura unitar la cea de tip federal. Prin Constituia din 1831, care s-a aflat n vigoare pn n 1994, dar cu modificri nenumrate, Belgia este proclamat monarhie constituional i stat unitar. Viaa politic postbelic a Belgiei a fost marcat de conflicte, uneori cu accente violente, dintre sudul valon i nordul flamand; nc din anul 1968 au aprut tendine de federalizare care au impus reforma organizrii administrative a statului. Drept urmare, prin revizuirea Constituiei din 1970, s-a remutat la structura unitar, deschizndu-se procesul de federalizare, iar n 1980 sunt instituite comunitile i regiunile, ca persoane juridice de drept public. O alt revizuire constituional, din 1988, s-a finalizat prin transferul de atribuii legislative semnificative n seama comunitilor i regiunilor. Revizuirea Constituiei din 1993, a ncheiat practic procesul de federalizare, deoarece n art. 1 se prevede c Belgia este un stat federal care se compune din comuniti i regiuni. n Belgia, organizarea puterii n raport cu teritoriul este complex. Pe de o parte exist State Federale cu organele sale, iar pe de alta exist comunitile i regiunile avnd organe caracteristice statelor federale. Belgia este compus din: - trei comuniti: francez, germanofon, flamand; - trei regiuni: flamand, valon, Bruxelles. ntruct aria comunitilor nu coincide n ntregime cu aria regiunilor, exist patru spaii lingvistice: francez, german, olandez, bilingv Bruxelles. De remarcat c Belgia este un stat federal atipic, ntruct nu exist constituii ale regiunilor i comunitilor i nici organe jurisdicionale ale acestora.

87

Termeni cheie: Uniunea European, federaie, stat federat, nvestitur, ordine minor, ordine major, regim comunal, modele de administraie.

Rezumat
1. Construcia administrativ actual a Europei este rezultatul unui proces ndelungat de evoluie i de negocieri care s-au finalizat prin semnarea n 1957 a Tratatului de la Roma; acesta a reprezentat actul de natere a Comunitii Economice Europene i totodat a unui sistem administrativ supranaional, care s-a mrit considerabil. 2. Ideea integrrii europene a fost privit diferit n literatura de specialitate. G.Haberler34 considera c prin aceasta se asigur relaii economice mai strnse ntre zonele respective. M. By era de prere c a integra un ansamblu economic nseamn a face ct mai compatibile planurile centrelor de decizie care l compun. 3. n plan administrativ, scopul Uniunii Europene const n: promovarea progresului economico-social echilibrat i durabil, prin crearea unui spaiu fr frontiere interioare i prin ntrirea coeziunii economice i sociale; afirmarea propriei identiti pe scena internaional, prin punerea n aplicare a unei politici de aprare i de securitate comune, pentru toate rile membre; aprarea drepturilor i intereselor cetenilor statelor membre, prin instaurarea unei cetenii a Uniunii; dezvoltarea unei strnse cooperri n domeniile justiiei i afacerilor interne. 4. Uniunea European dispune de un cadru instituional unic care asigur coerena i continuitatea aciunilor n scopul realizrii obiectivelor propuse, conservnd i dezvoltnd avuia comunitar. Uniunea respect identitatea naional a statelor membre ale cror sisteme de guvernare sunt fondate pe principii democratice. 5. Instituiile principale ale Uniunii Europene sunt: Parlamentul European; Consiliul European; Consiliul de Minitri (denumit Consiliul); Comisia European; Curtea de Justiie.

34

Olaru, D. Integrarea vest european. Realiti i controverse; Editura Politic; Bucureti; 1988; p.100 88

6. Guvernul este, n lumea modern componenta cea mai reprezentativ a oricrui sistem administrativ public. La rndul su, structura administraiei centrale n rile vest-europene cuprinde trei categorii de organe: ministere, care sunt organizate numai n subordinea Guvernului; autoriti administrative autonome fa de Guvern; alte organe centrale care pot fi organizate, fie n subordinea Guvernului, fie n subordinea unui minister. 7. Elementul fundamental al aparatului administrativ central este aadar Guvernul, indiferent dac avem de-a face cu state centralizate (Frana, Marea Britanie, Luxembourg, Irlanda, Grecia) sau federaii (Germania). Consiliul de Minitri sau Guvernul, ca organ de sine stttor, este o creaie a vremurilor moderne, el a aprut odat cu primele Constituii i implicit cu Dreptul administrativ propriu-zis. 8. Statul federal formeaz o uniune de drept constituional; el este un stat descentralizat din punct de vedere politico-administrativ, rezultat din suprapunerea a dou tipuri de state - statul federal i statele federate - acestea din urm renunnd la utilizarea exclusiv a suveranitii lor. 9. Statul federal prezint dou ordini constituionale i anume: ordinea major a federaiei; ordinele minore ale statelor componente. 10. Federaia este un fel de uniune de tip constituional care are la baz ca act de drept intern, constituia federal. Statul federal are patru trsturi caracteristice principale: unitatea statului federal; pluralitatea de state (federate); autonomia constituional a statelor federate; suprapunerea parial a celor dou ordini constituionale.

Verificare / Testare
1. Prezentai instituiile Uniunii Europene. 2. Care este rolul Consiliului Europei? 3. Cum este reglementat rolul Guvernului n legile fundamentale ale diferitelor state membre ale Uniunii Europene? 4. Descriei structurarea vertical a unui guvern. 5. Reliefai modul de nvestire a Guvernului n ri cu monarhie constituional. 6. Enumerai atribuiile Preedintelui german.

89

7. Artai modul de organizare i funcionare a ministerelor n Marea Britanie. 8. Care este structura clasei administrative britanice? 9. Prezentai organizarea administraiei publice comunale n care predomin autoritatea Comitetului de Magistrai. 10. Care este modalitatea de reglementare a administraiei publice locale n Germania de Nord? 11. Caracterizai modul de administrare a Londrei.

Teme de control : 1. Studiu de caz: Interferene ale sistemelor de administraie public dintr-un stat unitar i unul federal

90

Modulul IV. REFORMA ADMINISTRAIEI PUBLICE I REZULTATE ALE ACESTEIA

INTRODUCERE
Obiectiv fundamental: - s cunoasc rezultatele reformei administraiei publice n unele ri europene (att din cele tradiionale, ct i din cele nou intrate la 1 mai 2004) i s le compare cu alte ri de pe continentul nord-american ; Componente cognitive: care vor fi obinute prin nsuirea coninutului cursului: O1- s neleag rolul Ministerului de Interne coordonator al reformei activitii administrative; O2- s tie principiile aflate la baza reformei administraiei publice; O3- s cunoasc tipologia rezultatelor managementului public; O4- s neleag utilitatea aplicrii analizei SWOT n sectorul public; Rezultate ateptate: A1- s manifeste interes asupra coninutului analizei comparative a rezultatelor reformei; A2- s neleag asemnrile i deosebirile dintre administraia public-gestiunea public-managementul public; A3- s formuleze ntrebri i preri proprii n legtur cu materialul studiat; Metode i tehnici didactice: Metode expozitive: - explicarea; - descrierea. Metode conversative: - conversaia; - conversaia euristic; - problematizarea. Metode de explorare direct: - observaia; - studiul de caz. Timp de studiu: 6 ore

91

Lecia 4.1. Implicarea deciziilor strategice n reformarea sistemului administrativ Termenul reform include, att semnificaii preluate din lumea afacerilor cum ar fi transformare i reinventare, pe lng tradiionalele accepiuni de modernizare i mbuntire specifice sectorului public. Trebuie precizat c termenul reform implic nu numai o simpl schimbare, ci o schimbare avantajoas/benefic; el presupune o micare deliberat de la o stare (trecut) mai puin dezirabil, la o stare (viitoare) mai mult dezirabil, innd cont de nevoile, ateptrile i dorinele cetenilor Reforma poate avea loc la mai multe niveluri, deci poate fi: de prim rang- constnd n adaptarea i reglarea practicilor acceptate; de rangul al doilea- constnd n adoptarea de noi metode; de rangul al treilea- angajnd schimbri n seriile de idei care cuprind obiectivele generale i cadrul aciunii. Dezbaterile n jurul conceptului de management public reprezint un subiect de permanent actualitate, deoarece genereaz numeroase controverse. ntr-o form general, managementul public se ocup cu studiul activitii funcionarilor publici i politicienilor. Astfel, el reprezint un mod de legitimitare a eforturilor acelor funcionari i politicieni care se afl n slujba progresului societii. Din acest motiv, managementul public este privit ca un nou tip de activitate, un semn al modernizrii, o for dinamic a schimbrii. Managementul public este rezultatul unei fuziuni benefice ntre managementul generic( n special pentru sectorul comercial, privat) i interesele mai tradiionale ale administraiei publice. Interesul pentru valori democratice este meninut n ntregime, dar aciunea devine mult mai clar definit n termeni de risc, rezisten, evaluare a performanelor i realizare a obiectivelor.Astfel conceput, managementul public35 pare s nu fie ameninat de nicio critic, fiind ntr-adevr, simplu. Este necesar s remarcm c managementul public nu este un proces neutru, tehnic, ci o activitate care se ntreptrunde indisolubil cu politica, legea i societatea civil, n general. El este saturat de alegeri n funcie de valori i influenat de ideologii mai largi.

35

Pollit, C;Bouckaert,G-Reforma managementului public.Analiz comparat; editura Epigraf; Chiinu; 2004, p.21 92

Scopul studiilor de management public l reprezint nelegerea modului n care organizaiile publice i, n special , cele guvernamentale i pot ndeplini funciile. Dealtfel, fostul vicepreedinte al S.U.A.- Al Gore- meniona c managementul public urmrete s fac Guvernul s funcioneze mai bine i s-i reduc dimensiunile. Totodat, apreciem c la nceputul anilor `90(cnd Bill Clinton a devenit preedinte al S.U.A.), managementul public a dobndit o nou dimensiune n plan evolutiv, odat cu apariia sintagmei Noul Management Public(NMP). Astfel, conform aprecierii lui Hood, noul management public presupune dobndirea unui nou sistem de valori, cu accent deosebit pe eficien i stabilirea unor scopuri clare pentru utilizarea resurselor publice. De asemenea, ali doi cercettori americani-Metcalfe i Richards- afirmau c sarcina noului management public este de a dezvolta capaciti macroorganizaionale noi i distincte, pentru a face fa schimbrilor structurale la nivelul ntregului sistem al administraiei publice. Aceste noi obiective schimb fundamental procesul decizional din administraie transformat ntr-o interfa ntre stat i societatea civil, dup cum se poate observa n Figura nr.1: Obiective ___________________________________ Intrri -angajai -cldiri -resurse/finane Fig. nr.1 Triada stat-administraie-societate civil Aezarea administraiei ntre stat i societate i-a fcut pe unii autori s o considere drept o strad cu dou sensuri. Ea este o legtur de ieiri(output), adic servete la transmiterea informaiilor i resurselor de la stat la societatea civil, dar este i o legtur de intrri(input), adic transmite cererile actorilor din societatea civil, napoi la stat. Pentru ca administraia s-i ndeplineasc ntr-un mod ct mai eficient misiunea, are nevoie de suportul managementului public, care trebuie s caute cele mai adecvate modaliti de folosire a resurselor pentru atingerea obiectivelor aflate ntr-o permanent achimbare. _________________________________ Necesiti Ieiri -calificri academice -rapoarte -mrfuri STAT------------------ Administraie-------------------- SOCIETATE CIVIL

93

Desigur , nu orice activitate a funcionarilor publici este n exclusivitate de natur managerial, implicnd actul deciziei; sunt numeroase activiti de execuie, de ndeplinire a sarcinilor de diverse tipuri, fapt care explic clasificarea funciilor publice n funcii de decizie, respectiv de execuie. ns n activitatea lor, funcionarii publici(administratorii, cum mai sunt denumii de unele lucrri) trebuie s in cont de eficien i de obiectivele politicilor publice, iar managerii trebuie s respecte legea, n vederea utilizrii optime a resurselor. Managementul public nu are doar o sfer de aplicabilitate macroorganizaional, ci i una microorganizaional, la nivelul instituiilor publice. Astfel, sarcina managementului public la nivelurile inferioare este privit ca fiind imitativ, n vederea perfecionrii abilitilor microorganizaionale ale administraiei publice. Cu toate acestea, este necesar s remarcm c exist diferene importante ntre conducerea unui stat i conducerea unei ntreprinderi. Ca urmare, numeroi autori apreciaz c anumite procese sunt unice pentru sectorul public i tocmai aceast unicitate constituie esena managementului public. Procesele n cauz sunt cele referitoare la administrarea unor ntregi grupuri de organizaii, i nu doar a unei singure organizaii i la ncercarea de a ajusta ntregul sistem de administraie public. Aceste procese care marcheaz specificul administraiei publice, n raport cu sectorul privat, precum i unicitatea funciei publice, au dus la apariia n deceniul trecut a termenului de Guvernare. n anul 1996, R.Goodin aprecia c guvernarea nu este nimic altceva dect conducerea societii de ctre funcionari oficiali ce dein controlul asupra << punctelor de comand >> organizaionale ale societii36. ntr-adevr, conducere sau ndrumare/ ghidare sunt termenii preferai n cea mai mare parte a Europei Continentale. n aceste abordri pe sisteme, graniele dintre instituiile individuale devin mai puin importante dect modul n care ntregul sistem funcioneaz sau nu. Avem de-a face cu o perspectiv n care graniele convenionale dintre politic i administraie sunt mai puin semnificative, iar marile probleme sociale pot fi abordate mai direct i mai rapid rezolvate, prin colaborare, dect din perspectiva mai limitat a administraiei publice.

36

Goodin, R The theory of institutional design; Cambridge; Cambridge University Press; 1996; p.13 94

n literatura de specialitate, guvernarea este privit din dou puncte de vedere, ca activitate i ca structur. n prima ipostaz, guvernarea reprezint activitatea de conducere a unui stat sau a unitilor administrativ-teritoriale, prin intermediul creia se realizeaz interese publice, binele public n general. n cea de-a doua ipostaz, guvernarea este o structur de autoriti i organe care acioneaz n regim de putere public. De asemenea, guvernarea mai poate fi definit n sens larg i sens restrns: -n sens larg, guvernarea este o activitate complex, de conducere, n regim de putere public i de natur predominant politic, realizat de autoritile politice ale statului, legal( constituional) constituite. Aceste autoriti sunt: Parlamentul, Preedintele, nalta Curte de Casaie i Justiie, Consilii judeene i locale, primari, serviciile aflate n subordinea lor. Prin activiti specifice, realizeaz fiecare , n limita competenelor proprii, satisfacerea anumitor interese publice; -n sens restrns, guvernarea este activitatea specific, de natur predominant executiv sau administrativ, realizat n regim de putere public de Guvern(ca autoritate central), precum i de autoritile administraiei locale. n rile europene, precum i n S.U.A., autoritile locale sunt privite ca adevrate guverne locale, fapt care a dus la reglementarea expresiei Guvernare local( n ara noastr, aceast formul nu este nc n uz). Din aceleai surse de documentare, se poate desprinde drept concluzie, faptul c guvernarea37 este o activitate nfptuit , n proporii diferite de autoriti publice centrale i locale i are o component politic i una executiv-administrativ. De asemenea, n realizarea acestei activiti, atribuiile principale i mijloacele juridice necesare, sunt date prin lege Guvernului, care le exercit prin componentele sistemului administrativ. De asemenea, nu trebuie s se neleag c guvernarea se confund cu activitatea executiv-administrativ. Raportul este de la ntreg la parte, guvernarea realizndu-se prin intermediul administraiei publice, i nfaptuindu-se n regim de autonomie sau de subordonare ierarhic, sub conducerea general a Guvernului. Cea mai reprezentativ reform n sectorul public este cea a managementului, calitatea actului de conducere exercitnd un impact direct asupra performanei organizaiilor publice. Reforma managementului public este considerat

37

Bdru, G- Guvernare modern i subsidiaritate, suport de curs, p.4 95

un mijloc pentru a atinge unul sau mai multe scopuri, deci nu este un scop n sine. Printre efectele sale se numr o guvernare mai ieftin (mai puin costisitoare), cu servicii de nalt calitate i programe mai eficiente. ntr-o privire generalizatoare, reforma managementului public const n schimbri deliberate ale structurilor i proceselor organizaiilor din sectorul public n vederea unei mai bune funcionri a acestora. Schimbarea structural ar putea include fuzionarea / comasarea sau separarea organizaiilor din sectorul public. Schimbarea proceselor ar putea include remodelarea sistemelor prin care sunt prelucrate cererile cetenilor pentru licene, granturi i paapoarte, stabilirea standardelor de calitate pentru sntatea sau educaia cetenilor, precum i introducerea de noi proceduri bugetare care i ncurajeaz pe funcionarii publici s fie mai responsabili i s monitorizeze ndeaproape rezultatele generate de cheltuieli. Reforma managementului presupune de cele mai multe ori i schimbri ale sistemelor prin care funcionarii publici nii sunt recrutai, pregtii, evaluai, promovai, li se impune o anumit disciplin i sunt, eventual, concediai. Efectele schimbrii se produc, att la nivel macro, ct i la nivel micro, astfel c graniele dintre instituiile individuale devin mai puin importante, dect funcionalitatea sau nefuncionalitatea sistemului social. n procesul de reform din ultimele dou decenii, au fost implicai att funcionarii publici, ct i cetenii, beneficiari direci ai schimbrii ofertelor publice. Printre acestea s-au aflat, de exemplu, publicarea cartelor cetenilor din Belgia, Frana, Italia, Portugalia i Marea Britanie, i privatizarea principalelor utiliti publice cum ar fi companiile aeriene, cele de telecomunicaii, navale sau de pot. n anul 2000 Comisia European a lansat un program numit Management raional i eficient 2000, care s-a finalizat cu rezultate mai mult sau mai puin eficiente n cadrul rilor UE. Se poate remarca, c actorii importani n programele de reform au fost politicienii n funcii executive i nalii funcionari publici. Acest fapt poate prea ciudat, deoarece funcionarii de rang nalt i demnitarii sunt vzui ca nite conservatori opui schimbrii. Realitatea a demonstrat c funcionarii de rang nalt ctig efectiv n urma reorganizrii subordonailor lor, att prin distanarea de anumite probleme operaionale (prin descentralizare), ct i prin asumarea unui rol tot mai nalt i mai interesant din punct de vedere intelectual n modelarea i reglementarea instituional.

96

n afara politicienilor i nalilor funcionari publici, n procesul de reform au mai participat consultanii de management, grupurile independente de experi i cercettori. n S.U.A., Marea Britanie, Australia i rile asiatice, consultanii de management au avut un rol important, acetia provenind din lumea afacerilor. Ritmul schimbrii a fost mai mare n Marea Britanie dect oriunde n Europa de Vest, din trei cauze principale: fostul Prim Ministru, Margaret THATCHER a impus reforma serviciilor publice, demonstrnd voina politic i fermitate n aciunile guvernului; guvernul a beneficiat de susinerea Parlamentului (deinnd de fapt majoritatea parlamentar) i nu are constrngeri constituionale n privina fermitii conducerii; guvernul a elaborat o strategie ideologic clar pentru a justifica i a oferi diferitele sale pachete de reform, atacnd risipa de resurse printr-un consum public nejustificat. Realitatea actual a mai artat un fapt extrem de interesant i anume, c n marea majoritate a rilor europene, unul sau dou ministere sunt centrul de greutate al reformei; este vorba despre Ministerul de Finane (care susine efortul financiar) i Ministerul de Interne, celelalte ministere fiind obligate s se adapteze. Excepie de la aceast regul fac Germania i Frana unde nu exist un actor puternic care s preia conducerea i s gestioneze problemele de reform a sectorului public. Lecia 4.2. Tipologia rezultatelor managementului public

Rezultatele reformei managementului public se pot grupa pe patru niveluri, dup cum urmeaz: rezultate operaionale care sunt cuantificabile. Se obin mai multe ieiri / produse pentru aceleai intrri / mijloace. De exemplu, fr cheltuieli suplimentare, un program reuete s ating un procent mai mare din populaia int, fa de ct era prevzut iniial; poliia nu reuete s micoreze numrul mainilor furate, dar reuete s reduc la jumtate numrul de vehicule din care se fur. Rezultatele operaionale pot fi localizate la nivel micro, mezo, macro. Printre exemple pot fi un

97

birou local care ofer aceleai servicii, dar cu personal mai redus (nivel micro) sau un guvern care ncearc s reduc volumul cheltuielilor publice (ca pondere n P.I.B.); creterea calitii activitii n urma schimbrii managementului. Problemele corelate (cum ar fi serviciile sanitare i locative sunt mai bine coordonate. Prelucrrile cererilor sunt mult accelerate (de exemplu, cererile cetenilor sunt acum prelucrate doar n 70% din timpul mediu pe care l necesitau nainte); a fost introdus ghieul unic care reduce timpul ceteanului pentru a-i rezolva o problem. Practic avem de-a face cu o reorganizare a ntregii activiti care va conduce la mbuntiri ale rezultatelor operaionale menionate anterior; schimbri majore n capacitatea general a sistemului politico administrativ. Modelul de instituii poate fi reorganizat astfel nct s fie mai flexibil, iar sistemul s poat gestiona presiunile ce pot s apar n viitor. De exemplu, se poate decide ca toate numirile n funcii publice la nivel nalt s fie supuse competiiei i deschise oricrui aplicant, n loc s fie reduse doar la cei aflai deja n serviciul civil i la nivelul ierarhic relevant; gradul n care sistemul politico-administrativ s-a deplasat spre modelul de stat dorit. Acesta este, probabil, obiectivul strategic al rezultatelor reformei, dar are i conotaii doctrinare sau ideologice. Dac idealul este acela de stat uor avnd un aparat redus, n care majoritatea activitilor sunt desfurate n cadrul sectorului privat, orientat spre pia, atunci rezultatele reformei managementului public pot fi judecate n termenii msurii n care au deplasat sistemul n direcia acestei viziuni. Se poate observa c primele dou niveluri sunt mai precise, mai concrete i mai cuantificabile (msurabile) dect ultimele dou; acestea din urm implic schimbri mai profunde, unele chiar greu de realizat, inclusiv noi sisteme de valori. Este de remarcat c la orice nivel ne-am afla, rezultatele duc la alte rezulate. La al patrulea nivel, rezultatul unei anumite tendine spre reducerea rolului statului se va materializa n schimbri de ordin politic care ncetinesc sau deviaz direcia strategic iniial. La primul nivel, o cretere cu 20% a gradului de colectare a impozitelor i taxelor la nivelul unei organizaii, poate determina managementul de la nivelele administraiei fiscale s iniieze o investigaie cu privire la motivul pentru care celelalte organizaii de acelai tip nu nregistreaz ctiguri similare de eficien. Lecia 4.3. Reforma activitii Ministerului de Interne n contextul reformei managementului public. Analiz pe ri
98

Unul dintre motivele de baz ale reformei managementului public l reprezint creterea gradului de ncredere a cetenilor n guvern. Acest argument este susinut peste tot n lume, n rile democrate. De exemplu, n documentele americane cu privire la buget pentru anul 1995, unul dintre titluri a fost Restabilirea ncrederii publice pentru rezultate i servicii. Reuesc oare numeroasele reforme s conving ceteanul contribuabil s aib mai mult ncredere n guvernul su i s cread c organizaiile din sectorul public sunt accesibile, eficiente i deschise? La momentul actual, nu sunt indicii suficiente c avem de-a face cu o schimbare a opiniei publice n favoarea guvernelor care fac din reforma sectorului public o parte central a programelor lor. Dac gradul de ncredere este asigurat de calitatea serviciilor publice, este sugestiv sondajul realizat prin pot n Canada, n anul 1998; acesta a cuprins 2 900 ceteni canadieni i a ncercat s obin date comparative ntre anumite servicii din sectorul public i cel privat. Rezultatele obinute sunt prezentate n Tabelul nr. 1. Tabel nr. 1 Msurarea calitii serviciilor pentru sectorul public i cel privat: Canada maxim= 90 puncte Serviciu 1. Departamente de pompieri 2. Biblioteci publice 3. Magazine generale 4. Comisionari privai 5. 6. 7. 8. Parcuri i terenuri la nivel de provincie POLIIE ntreprinderi electrice la nivel de provincie Companii de telefonie Rezultat 78 75 74 68 64 64 63 63 60 60 57 55 55 55 53 51 50
99

9. Sectorul privat n general 10. Birou de paapoarte 11. Taxiuri 12. 13. 14. 15. Pota Canadian Tranzit public Organizaii de asigurri Servicii guvernamentale la nivel municipal

16. Bnci 17. Venituri Canadiene

18. Servicii guvernamentale federale 19. Sistem de educaie public 20. Servicii guvernamentale la nivel de provincii 21. Spitale 22. Administrarea drumurilor Sursa: Canadian Centre for Management Development, 1998

47 47 47 46 35

Dup cum se observ din Tabelul nr. 1, departamentul de pompieri ocup locul 1 (78 puncte), Poliia locul 6 (64 puncte), iar Biroul de paapoarte- locul 10 (60 puncte). Nemulumirile cetenilor canadieni sunt ndreptate ctre serviciile de educaie (locul 19), spitale (locul 21), administraia drumurilor (locul 22). Revenind pe continentul european, putem examina constatrile fcute privind ncrederea publicului n instituiile statului (n perioada 1980-2000), pe baza datelor prezentate n Tabelul nr. 2: Tabel nr. 2 ncrederea n instituiile de interes public (n ase ri vest-europene) Nr. Cr t. 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. INSTITUIA Suedia Finlanda 90 R.F.G. Olanda Marea Frana Britanie 80 90 80 90 47 43 54 50 82 81 55 56 60 47 57 66 66 54 57 58 29 14 33 38 25 26 40 32 86 77 64 67 40 46 56 48 48 44 53 49 67

80 Biseric 39 Forele armate 61 Sistem educaional 62 Sistem juridic 73 Pres 27 Sindicate 49 Poliie 80 Parlament 47 Serviciul funci46 onarilor publici 10. Companii mari 42 Sursa: European Values

90 80 38 49 49 71 70 83 56 84 33 34 40 56 74 88 47 65 44 53

80 90 80 90 44 40 40 32 53 40 43 32 43 54 73 65 67 65 65 63 31 34 28 36 38 36 39 53 70 70 73 73 52 51 45 54 - 33 39 45 46 34 38 Pollit i

53 45 Survey, dup

35 49 50 48 49 Bouckaert - Reforma

managementului public, ed. Epigraf, Chiinu, 2004, p. 145 Dup cum se poate observa n Tabelul nr. 2, ncrederea n Poliie are cel mai mare punctaj, spre deosebire de pres i marile companii. Totodat, datele arat schimbri ale ncrederii publicului fa de instituii concrete, n perioada 1980-2000, perioad marcat de reforme extinse de management public n Frana, Olanda, Suedia, Marea Britanie i Finlanda, dup cum se observ n Tabelul nr. 3:

Tabel nr. 3

100

Nr crt 1.

ARA Finlanda

ETAPE ALE REFORMEI MANAGEMENTULUI PUBLIC 1993- Rapoarte anuale statutare pentru toate ministerele i organizaiile 1995- Serviciu al Ministerului de Interne pentru separarea imigrrii i a naturalizrii 1995- Generalizarea procedurii de stabilire a bugetului n funcie de performan 1995- Companie public cu capital comun: ci ferate, fabric de uniforme, centre de cumprare servicii de construcii publice, cereale (gru) 1989- fiecare minister (inclusiv Ministerul de Interne): modernizare pe baza unui plan de tehnologia informaiei 1991- crearea a 85 centre de responsabilitate 1996- Primul raport al Curii de conturi despre centrele de responsabilitate 1996- prefecturile devin centre de responsabilitate reducerea personalului n sectorul public datorit reunificrii de la 381.000 (1992)- 315.000 (1998) reducerea personalului din ministere de la 21.300 (1991)- 18.500 (1998) 1993: Grup de lucru pentru posibilitatea promovrii eficienei prin mbuntirea contabilitii n sectorul guvernamental al administraiei publice constituit la Conferina Ministerelor de Interne Federal i de landuri 1988- Ministerul de Interne le cere universitilor s nceap pregtirea pentru management 1989- Centru de Consiliere pentru dezvoltare managerial (la Ministerul de Interne) 1990- Comitet Ministerial- operaiunea Marea Eficien (reducerea sarcinilor, reducerea costurilor, mbuntirea organizrii) 1992- ministerele sunt obligate s raporteze referitor la programele de evaluare a politicilor publice n darea de seam anual 1994- Primul raport despre managementul personalului 1994-Comitet ministerial pentru reform politic (la Ministerul de Interne) 1996 - legi mai stricte pentru managementul contractelor i echipamentelor 1997- sptmna de lucru de 36 ore n sectorul serviciilor publice 1991- Sistem unic de siguran a serviciilor publice 1991- Fundamentarea siguranei serviciilor publice 1995- Management dup rezultate: accent pus pe analiz i evaluare 1981 - Birou pentru management i personal creat n cadrul Guvernului 1989 - mai mult profesionalism n guvern 1994 - reducerea cu 20% a numrului departamentelor ministeriale - reducerea drastic a cheltuielilor (de ex: reducerea cu 25% a cheltuielilor Reginei) 1996, 1997 planuri de pregtire a funcionarilor publici 1998 modernizarea guvernului

Frana

3.

R.F.G.

4.

Olanda

5.

Suedia

6.

Marea Britanie

101

Reforma managementului public s-a bazat i pe reducerea numrului angajailor, dar exist diferene importante ntre ri (a se vedea Tabelul nr. 4) Tabel nr. 4 Reducerea angajrilor n sectorul public ARA % nr. angajai din administraia public n nr. total de angajai 1985 1990 1996 17,6 16,2 15,2 (1995) 20,7 20,5 19,9 (1997) 19,2 20,9 23,6 22,8 22,6 24,7 15,5 15,1 15,4 (1997) 14,8 13,2 11,6 16,2 16,5 14,2 33,3 21,7 15,3 32 19,5 15,4 32 13,8 15,2 (1997) % cheltuieli cu salarii (din sectorul public) n P.I.B. 1985 1990 1996 12,7 11,6 11,4 (1997) 12,7 12,8 11,7 14,1 14,6 15,1 14,6 13,2 14,4 (1997) 10,6 9,7 10 (1997) 11,1 9,8 9,4 11,8 11,8 10 (1995) 18,9 12,1 10,6 18,8 11,6 10,5 17,8 8,4 9,7 (1997)

1. Australia 2. Canada 3. Finlanda 4. Frana 5. Germania 6. Olanda 7. Noua Zeeland 8. Suedia 9. Marea Britanie 10. S.U.A.

Dup cum se observ din Tabelul nr.4, Olanda i Noua Zeeland au obinut mari reduceri de personal din administraia public, n timp ce Frana i Finlanda au trecut prin experiena unei creteri a ratei angajrii. Se poate remarca performana Marii Britanii care a trecut de la o rat de ocupare de 21,7% (1985)- 13,8% (1996), datorit privatizrii pe scar larg a unor ramuri industriale anterior naionalizate. La polul opus se afl Suedia, cu numrul cel mai mare de angajai n administraia public, a cror pondere este de 32-33%. Aceasta a avut ca efect o scdere a productivitii muncii n sectorul public (a se vedea Tabelul nr.5) Tabelul nr. 5 1960 1970 Organe centrale ale Administraiei Publice 1. Administraie general 2. Justiie i Poliie 3. Aprare 4. Educaie 5. Asigurri sociale 6. Bunstare social 7. Planificare la nivelul comunitii 1965 1970 1970 1975 1975 1980 1980 1985 1985 1990

-0,2 -4,7 -2,1 -1 9 5

-3,6 -2,5 -10,5 -2,6 -6,4 -0,6

-5,1 -6,2 -0,1 -2,1 -4,8 -4,7 6,6

4,3 2,8 -0,6 0,7 -0,2 -1,7 1,9

0,3 -1,4 -0,6 2,5 2,8 6,1 -

1,3 -1,3 -5 2 1,2 -2,3 -

102

8. Cultur, recreere, teatre 9. Servicii economice 10. TOTAL Administraie Public central 11. Total Administraie Public exclusiv aprare Organe locale ale Administraiei Publice 1. Educaie 2. Sntate 3. Bunstare social 4. Planificare la nivelul comunitii 5. Cultur, recreere 6. Total Administraie Public local

-2,2 -1,3 -1,3

1,6 -2,2 -2,2

3,5 -2,1 -3

1,1 1,1 1,9

-8,8 3,7 0,8 1,2

0,6 0 -1,2 0,1

-4,1 -3,8 -4,9 -4,1

-6,1 -3,4 -3 -4,9

0,5 -1,4 -2 0 1,1 -0,8

-3,7 -2,2 -1 -9,7 -1,8 -2,6

-0,5 -0,2 0,5 -1,2 -0,2

-1,5 -1,4 0,1 -3,7 -1,1

Din datele prezentate se poate observa cu uurin c productivitatea muncii a nregistrat valori negative cu cteva excepii: bunstare social, servicii economice. Alte domenii ca educaia i cultura au avut evoluii oscilante. Domeniul justiie i poliie a nregistrat rezultate mai slabe n anii 1960-1970, respectiv rezultate mai bune n perioada 1980-1990, dei productivitatea muncii rmne negativ. Cu toate acestea, msurile performanei nu sunt folosite pentru a lua decizii referitoare la nivelul de resurse pe care un program sau o organizaie le primesc. n sectorul public, deciziile de alocare a resurselor continu s fie influenate n cea mai mare parte de practicile bugetare tradiionale. Lecia 4.4. Reforma Next steps (paii urmtori) n administraia public britanic Guvernul britanic a ntreprins, ncepnd cu anul 1988, o reform a administraiei sale, care a urmrit crearea de agenii la nivel ministerial, asemntor modelului francez bazat pe nfiinarea centrelor de responsabilitate. Crearea de agenii n interiorul ministerelor, confer serviciilor publice mai mult autonomie i un grad ridicat de responsabilitate.

103

Serviciile publice au sarcina ndeplinirii anumitor misiuni i obiective38 de productivitate, de eficien i de calitate. Rezultatele obinute sunt date publicitii, cu excepia obiectivelor de management intern i a datelor confideniale de natur comercial pentru ageniile aflate n concuren. Cantonarea obiectivelor pe cele trei direcii permite s se cunoasc dac, de exemplu, o agenie i-a mrit productivitatea n detrimentul calitii servicii-lor prestate sau invers. Marea Britanie are particularitatea dintre rile membre ale O.C.D.E. de a prevedea toate cele trei tipuri de obiective (de productivitate, de eficien i de calitate) n cadrul aceluiai document. n plus, ministerul Finanelor solicit fiecrei agenii s analizeze dac cele mai bune rezultate provin, din creterea productivitii muncii, din mbuntirea condiiilor pieei sau din creterea tarifelor. O parte din ageniile publice au statut de camere de comer, cu condiia ca jumtate din resursele bugetare s provin din veniturile externe. Veniturile interne, adic fac-turrile de servicii n interiorul aceleeai instituii administrative, sunt considerate fictive, evazioniste. Ideea crerii de agenii publice, aplicat de Margaret Thatcher, n perioada exercitrii mandatului su de Prim-Ministru, se nscrie ntr-o istorie mai lung. Ea a aprut pentru prima dat n anul 1968, n raportul Fulton iniiat de laburiti care prevedea necesitatea stabilirii n administraia public, a unor obiective clare i msurabile. O asemenea schimbare era necesar din raiuni multiple i anume:39 - reducerea birocraiei excesive i evitarea anonimatului, deoarece n sfera administraiei publice nimeni nu tia care sunt responsabilitile sale concrete; - spargerea cercului vicios ntre absena autonomiei i absena controlului (deviza era sunt puin autonom i deci, puin responsabil), prin acordarea unei largi autonomii prestatorilor de servicii publice; - peste 80% din activitile administraiei constau n prestarea de servicii publice i, din acest motiv, era necesar crearea de agenii obligate prin lege s exploreze i s cunoasc doleanele clienilor, demers pe care administraia, n mod sistematic, nu-l ntreprinde;

38

Trosa, S. op. cit.; p.68 Trosa, S. op. cit.; p.70 104

39

- ministerele deveniser organizaii prea greoaie i de aceea, ideea reformei Next Steps era de a diviza aceste entiti n uniti mai mici i mai uor de condus, de ctre manageri avnd responsabiliti clare. Reforma administraiei publice britanice a contribuit la valorificarea funciilor de management, controlului rezultatelor, autonomiei de gestiune i rspunderii individuale n prestarea de servicii. Consecina principal a reformei a fost individualizarea funciei publice, nominalizarea directorilor de agenii, transformai n adevrate vedete ale procesului de modernizare. Lecia 4.5. Principiile modernizrii administraiei publice n Frana i eficiena lor Demersul francez al modernizrii sistematice a administraiei, iniiat de ctre Michel Rocard la 29 februarie 1989, se inscrie n cadrul general al reformei sectorului public al rilor O.C.D.E.. La baza modernizrii administraiei franceze este recunoaterea faptului c, singurii responsabili pentru derularea serviciilor publice sunt prestatorii acestora, capabili totodat s-i defineasc obiectivele generale de aciune. n consecin, pentru reforma serviciilor publice franceze au fost concepute cinci principii: 1. implementarea stilului de management pe baz de obiective; 2. reglementarea juridic a msurilor administrative dup parcurgerea unei faze experimentale, care s permit o mai bun apreciere a efectelor acestora; 3. trecerea de la deciziile unilaterale adoptate de ctre stat n exclusivitate, la un parteneriat bazat pe consultarea colectivitilor locale, pentru cunoaterea intereselor comunitare; 4. creterea gradului de autonomie al serviciilor publice, prin crearea unor centre de responsabilitate, n interiorul instituiilor publice, adic a unor uniti funcionale nsrcinate cu gestiunea resurselor materiale, umane i financiare; 5. necesitatea asocierii funcionarilor publici, la procesul schimbrii.

105

Primele evaluri ale noilor msuri aplicate n administraia public francez au fost efectuate n anul 1992. Anchetele efectuate pe un eantion de zece ministere au evideniat urmtoarele concluzii:40 1. ministerele au estimat c procesul de modernizare a condus la ameliorarea serviciilor publice, iar centrele de responsabilitate create au contribuit la mbuntirea controlului de gestiune, deoarece: - acordarea de credite bugetare n administraia public central a rspuns mai bine necesitilor (ministerul Agriculturii); - serviciile publice au costuri unitare (ministerul Industriei); - anumite credite pentru investiii n informatic i echipamente au fost acordate pe o perioad de trei ani (ministerele Agriculturii i Justiiei); - posibilitatea reportrii creditelor bugetare face ca procesul de gestiune s fie mult mai raional (ministerele Echipamentelor i Educaiei Naionale). 2. procedura de creare a centrelor de responsabilitate a mrit gradul de descentralizare i a mobilizat i motivat funcionarii publici din interiorul aparatului administrativ; 3. ministerele au dobndit flexibilitate i suplee n ntreaga lor activitate. Originalitatea reformei administraiei publice franceze const n nelegerea necesitii procesului de descentralizare i n ncredinarea ctre manageri, att a rezolvrii problemelor de gestiune, ct i a aplicrii msurilor de domeniul politicilor publice. ntregul proces al modernizrii este orientat n direcia asigurrii unor anse egale de informare n privina instituiilor publice i serviciilor furnizate de ctre acestea, att pentru oamenii politici, ct i pentru cetenii simpli.

40

Trosa, S. Moderniser lAdministration. Comment Paris; 1995; p.59

font les autres; Les ditions dorganisation;

106

Anexa nr. 1 STATELE UNIUNII EUROPENE N CIFRE Indicatori Suprafaa ara (km2) 356.910 R.F.G. 83.849 Austria 30.528 Belgia 43.094 Danemarca 504.782 Spania 337.030 Finlanda 551.000 Frana 131.960 Grecia 70.282 Irlanda 301.225 Italia 2.586 Luxemburg 41.526 Olanda 92.082 Portugalia 244.820 Marea Britanie 449.964 Suedia Sursa: Antoine Bailly, Armand Franaise; 2001 dac UE crete cu 2% pe an, iar Romnia cu 5%, este nevoie de 21 ani pentru a atinge 50% din media UE i 35 ani pentru a atinge 75% din media UE. n prezent PIB/loc. al Romniei este de 26-27% din media UE. (Daniel Daianu, Radu Vrnceanu Romnia i UE; editura Polirom; Iai; p. 15) Populaie (mil. loc) 82.071.000 8.072.180 10,2 5.356.845 39.290.000 5.158.372 60.982.000 10.504.000 3.619.500 57.640.000 0,43 15,8 9.930.000 59.113.000

Densitate (loc/km2) 230 96 334 124 78 15 106 80 52 191 165 380 108 240

Capitala (mil. loc) Berlin Viena Bruxelles Copenhaga Madrid Helsinki Paris Atena Dublin Roma Luxemburg Amsterdam Lisabona Londra

P.I.B./loc (euro/loc) 29.668 29.360 27.979 37.489 15.831 28.253 28.032 12.989 23.467 23.409 49.262 28.278 12.269 27.120

8.911.296 20 Stockholm 30.356 Fremont LEurope et ses Etats Documentation

107

Anexa nr.2 ara Populaia mil. loc. %

Date generale (2004)

Germania 82.2 18.2 22.4 Austria 8.1 1.8 2.3 Belgia 10.3 2.3 2.7 Cipru 0.7 0.2 0.1 Danemarca 5.3 1.2 1.9 Spania 39.5 8.7 7.0 Estonia 1.4 0.3 0.1 Finlanda 5.2 1.1 1.5 Frana 59.5 13.2 15.9 Grecia 10.6 2.3 1.4 Ungaria 10.0 2.2 0.6 Irlanda 3.8 0.8 1.2 Italia 57.8 12.8 13.2 Letonia 2.4 0.5 0.1 Lituania 3.7 0.8 0.1 Luxemburg 0.4 0.1 0.2 Malta 0.4 0.1 0.0 Olanda 16.0 3.5 4.6 Polonia 38.6 8.6 2.1 Portugalia 10.0 2.2 1.3 Cehia 10.3 2.3 0.7 Marea Britanie 58.8 13.0 17.2 Slovacia 5.4 1.2 0.2 Slovenia 2.0 0.4 0.2 Suedia 8.9 2.0 2.6 Uniunea 451.3 100.0 100.0 European Sursa: Local Finance in the twenty five countries of the European Union; Edition Dexia Paris; France; 2004

PIB n mil. () 2 073 700 211 857 254 283 10 210 177 843 653 289 6 172 135 228 1 475 600 131 026 57 773 114 743 1 220 147 8 497 13 388 22 082 4 049 429 127 196 708 123 054 63 338 1 596 986 22 847 20 948 244 905 9 267 800

P.I.B. %

PIB/locuitor () 25 200 26 100 24 800 14 800 33 200 16 500 4 500 26 100 24 800 12 400 5 800 30 000 21 100 3 600 3 600 50 100 10 500 26 800 5 100 12 300 6 200 27 100 4 200 10 500 27 600 20 500

Anexa nr. 3 ANALIZ SWOT (Bulgaria, Croaia, Ungaria, Letonia, Polonia, Slovacia)

Obiective ale analizei 1. evaluarea strii actuale i poteniale a sistemului administrativ 2. stabilirea strategiei procesului de construcie instituional 3. dezvoltarea unui plan global de implementare a politicilor guvernamentale privind administraia

108

Elementele analizei 1. evaluarea misiunilor, funciilor, sarcinilor fiecrui organ administrativ 2. evaluarea raportului MISIUNE FUNCIUNE ACIUNI 3. formularea de propuneri de restructurare

Efecte ale analizei Strategia pentru crearea unui sistem administrativ modern restructurare ministere, agenii, administraie local coordonarea proiectelor legislative plasare pe Internet a proiectelor de lege coordonare ntre Legea Administraiei Publice i Legea funcionarului public Puncte tari 1. stabilitatea sistemului politic, voina politic de schimbare 2. stimularea legturilor pe orizontal 3. atractivitatea Administraiei Publice- stabilitatea funcionarilor publici 4. participare ceteneasc, transparen 5. introducerea tehnologiei informatice Puncte slabe 1. lipsa unei perspective clare asupra rolului statului 2. abordri mecaniciste ale Administraiei Publice 3. reducerea dimensiunii sectorului public- creterea responsabilitii Administraiei Publice 4. resurse financiare insuficiente angajaii Ministerului de Interne au statut de funcionar public

Termeni cheie: reform administrativ, eficiena serviciilor publice, reforma next steps, guvernare, management public.

109

Rezumat 1. Termenul reform include, att semnificaii preluate din lumea afacerilor cum ar fi transformare i reinventare, pe lng tradiionalele accepiuni de modernizare i mbuntire specifice sectorului public. 2. Termenul reform implic nu numai o simpl schimbare, ci o schimbare avantajoas/benefic; el presupune o micare deliberat de la o stare (trecut) mai puin dezirabil, la o stare (viitoare) mai mult dezirabil, innd cont de nevoile, ateptrile i dorinele cetenilor 3. Reforma poate avea loc la mai multe niveluri: de prim rang- constnd n adaptarea i reglarea practicilor acceptate; de rangul al doilea- constnd n adoptarea de noi metode; de rangul al treilea- angajnd schimbri n seriile de idei care cuprind obiectivele generale i cadrul aciunii. 4. Unul dintre motivele de baz ale reformei managementului public l reprezint creterea gradului de ncredere a cetenilor n guvern. Acest argument este susinut peste tot n lume, n rile democrate.

Verificare/ Testare 1. Cum se grupeaz rezultatele managementului public? 2. Care este rolul reformei n administraia public? 3. n ce a constat reforma administrativ din Frana? Ar putea fi aplicat cu succes i n cadrul Romniei? Argumentai. 4. Prezentai raiunile ce au condus la iniierea reformei next steps n Marea Britanie.

Teme de control : 1. Analiza reformei managementului public n Romnia

110

BIBLIOGRAFIE

1.

ALEXANDRU, I

- Administraie public - Teorii. Realiti. Perspective; editura Lumina Lex; Bucureti, 1999 - Management de lAdministration 2me dition; Paris; 1997

2.

AMIEL, M

3 . 4 . 5 .

BERKLEY,G

- The Craft of Public Administration; Fourth Edition; Massachusetts; 1984

BERTONI, P

- Les politiques fiscales sous la cinquime Rebublique; Editions LHarmattani; Paris; 1995

BUCHANAN, J. TULLOCK, G.

- Calculul consensului. Fundamente logice ale democraiei constituionale; ed. EXPERT; Bucureti; 1995

6 . 7.

BUCHANAN, J. FLOWERS, M. CHALDIVAN,P HOUTEER, C

- The Public Finances; Richard D. Irvin

- Droit administratif. Manuel practique; Paris; 1995

8.

CHAMBON, F GASPON, O

- La dontologie administrative; Librairie gnrale de droit en jurisprudence (L.G.D.J.); Paris; 1996 - Droit administratif gnrale; Tome 2; 6 me dition; Paris; 1992

9.

CHAPUS, R

10.

CHEVALIER, J LOSCHAK, D

- Introduction la science administrative; Mmentos Dalloz; Paris; 1974 - La comunication administration-administres; Presses Universitaires de France; Paris; 1989

11.

CHEVALIER, J

12.

CHEVALIER, J

- Science administrative; Presses Universitaires de France; Paris; 1986

13.

COX, R BUCK, S MORGAN, B

- Public Administration in Theory and Practice; 1994

14.

CRESPY, A MOREAU, J-R

- La prquation financire entre les collectivits locales et lamnagement du territoire;

111

Direction de la formation; Paris; 1996 15. CROZET, J Analyse conomique de ltat; Editeur Armand Colin; Paris; 1991 16. CURRIE, D - Constituia SUA - comentarii; editura Nord-Est Iai, 1992 17. DEBBASCH, CH - Institutions et droit administratif. Laction et le contrle de ladministration; Presses Universitaires de France; Paris; 1983 18. DEBBASCH, CH - Science administrative. Administration Publique; Prcis Dalloz; Paris; 1976 19. FILIP,Gh; ONOFREI,M - Elemente de tiina administraiei; editura Junimea ;Iai; 2004 20. FILIP,Gh; ONOFREI,M - Sisteme administrative comparate ; editura Sedcom Libris ; Iai ; 2001 21. FISCHER, L - Constitutional Conflicts between Congress and the President, Princeton University Press, NewJersey, 1985 22. GAUDEMET, P-M - Boudget et Trsor. conomie et politique financire; Editions Cujas; Paris; 1973 23. GALBRAITH, J-K - Societatea perfect. La ordinea zilei: binele comun; EUROSONG & BOOK; 1997 24. GALBRAITH, J-K - tiina economic i interesul public; Editura politic; Bucureti; 1982 25. GICQUEL, J - Droit constitutionel et institutions politiques; 2 me dition Montchrestien; Paris; 1991 26. GHEORGHE, GH - Separaia puterilor n stat, editura tiinific, Bucureti, 1994 27. GREFFE, X - conomie des politiques publiques; Librairie Dalloz; Paris; 1994 28. GRJEBINE, A - La politique conomie ou la matrise des contraintes; Editions du Seuil; Paris; 1991 29. GUY PETERS, B - The Politics of Bureacracy; 1989

112

30.

HASSING, R HASSING, A

- Problemele republicanismului democratic, Cluj, 1994 - Tratat de economie. tiina economic i interferenele ei; volumul I; Editura Economic; Bucureti; 1993 - Drept administrativ; Editura Actami; Bucureti; 1994

31.

IANCU, A

32.

IORGOVAN, A.

33.

JANDA, K BERRY, Y.M GOLDMAN, Y

- The challenge of Democracy in America, Boston, Houghton Mifflin Company, 1990

34.

KING, A

The New American Political System, American Enterprise Institute Press, 1990

35.

LANE, F

- Current Issues in Public Administration; St. Martins Press; New-York; 1982

36.

LESSMAN, S

- Budgetary Politics and Election. An investigation of public expenditures in West Germany; European University Institute; 1987

37

LINOTTE, D MESTRE, A ROMI, R

- Services publique et droit publique conomique; Tome II; Librairie de la Cour de Cassation; Paris; 1992 - Droit administratif; Paris; Dalloz; 1997 - American Government: Freedom and PowerMadison James, "The federalist papers" no 10, New-York, London, 1992 - Public Budgeting in America, 3rd edition, Prentice Hall, New Jersey, 1990 - Public Administration The State of the Discipline; Chatam House Publishers, Inc; New-Jersey; 1990 - Despre pluralism n America, editura Enciclopedic, Bucureti, 1997 - Tratat de drept administrativ; vol I; Bucureti; 1935

38. 39.

LOMBARD, M LOWI, T.J GINSBERG, B

40.

LYNCH, TH

41.

LYNN, N WILDAVSKY, A MIHU, L

42.

43.

NEGULESCU, P

113

44.

NOORDERHAVEN, H

- Private competence and public responsability; Groningen: Rijksuniversitcit; 1990 - Administraie public.Fundamente tiinifice i bune practici; Editura Universitii Al.I.Cuza;Iai; 2007 - tiina administraiei; Editura Cerma; Timioara; 1996 - Ladministration de lconomie; L.G.D.J.; Paris; 1995 Institutions politiques. Droit constitutionnel; 13e dition; Masson Paris-Millan-Barcelona; 1994

45.

ONOFREI,M

46.

OROVEANU, M

47.

ORSONI, G

48.

PACTET, P

49.

PARINI, Ph

- Institutions et droit administratif; Librairie Armand Colin; Paris; 1989

50. 51. 52.

PERROUX, Fr PICARD, J-F PONDAVEN, C

- Pouvoir et conomie; dition DUNOD; Paris; 1973 - Finances publiques; 2 me dition; Paris; 1997 - Economie des Administrations Publiques; Edition Cujas; Paris; 1995 - Institutions politiques et droit constitutionnel; 11e dition; Dalloz; Paris, 1990 - Handbook of Public Administration, Second Edition; 1998 - Droit administratif; 3 me dition; Librairie Dalloz; Paris; 1990

53.

PRELOT, M BOULOIS, J

54.

RABIN, J

55.

RIVERO, J

56.

SAVIGNAC, J-C SALON, S

- Functions publiques et fonctionnaires; Paris; 1997

57.

SEMP, H

- Precis de Finances Publiques; vol I; ditions Montchrestien; Paris; 1970

58.

SHAFRITZ, J

- Defining Public Administration; Westview Press; 2000 - Elemente de tiina administraiei; Editura Politic; Bucureti; 1976 - Despre democraie n America, vol.I, editura Humanitas, Bucureti, 1995

59.

STAROSCIAK, J

60.

TOCQUEVILLE, A

114

61.

TROSA, S

- Moderniser lAdministration. Les ditions dorganisation; Paris; 1995

62. 63. 64.

TROTABAS, L WEBER, M WHITE, L-D

- Droit public; L.G.D.J.; Paris; 1992 - La vocation dhomme politiques; Paris; 1959 - Introduction to the Study of Public Administration; ediia a IV a; New-York; 1995

65.

WOLFGANG, G

Ghid al politicii comunale, editura InterGraf Reia, 1999 Gh. Filip, M. Onofrei Descentralizarea. Obiective i implicaii, n revista Economie i administraie local, nr.1/1999 Bureaucrats and Politicians in Policy Making: Yhe Case of Japan M.4Muramatsu; Science Review; vol. 78/1984

66.

***

67.

***

68.

***

- Legea Fundamental pentru Republica Federal Germania, editura ALL, Bucureti, 1998

69.

***

- Observatoire info. Note de conjucture de lobservatoire de la FPT sur le personnel des collectivits trritoriales no 5,6,7/1996

70.

***

- Revue Politiques et Management publique volume 7; no 3/1989 - Revista romn de drept nr. 4/1967, editat de P. Negulescu i M. Oroveanu - Revista Economie i Administraie local, 1998 - Revue francaise dAdministration Publique; Institut International dAdministration Publique, colecia 1998 - Trait sur lUnion Europene; Office des publications officiels des Communants Europennes; Bruxelles Luxembourg; 1992

71.

***

72. 73.

*** ***

74.

***

115

116