GUY PETERS

POLITICA BIROCRATIEI
CAPITOLUL 5

Politica si administratia publica

Birocratie si grupuri de presiune 185

Miscari Sociale si birocratia 208

Birocratie si partide politice 209

Rezumat 210

Notite 211

Pagina 182

Capitolele precedente au constituit, in esenta , temelia pentru acesta si pentru

urmatoarele trei capitole. Am discutat relatia dintre administratia publica si mediul
sau printr-o elaborare a mediului social si economic al administratiei, milieu(?)
cultural in care functioneaza administratia, incercari ale administratiei publice de a
recruta personal din acel mediu si modelele structurii organizatorice in birocratie. In
acest capitol incepem sa examinam relatia politicii cu conduita(?) de administratie
publica si cu deciziile politice luate de administratori. Este uneori atragator sa ne
gandim la administratie publica ca management dar acest lucru ar fi
inselator.Interactiunea administratiei cu actori politici atat formali cat si informali in
societate are un impact profund asupra comportamentului administratorilor si asupra
deciziilor lor.Proportia acestei influente si maniera in care este exercitata, are
subiectii investigatiei in acest capitol si cele care urmeaza.

Poate ca cel mai bun loc pentru a incepe aceasta discutie este din nou notand
supravietuirea proverbului antic al vietii publice ca politica si administratia sunt
intreprinderi separate si aceasta separare este atat valida in analiza institutiilor si
comportamentelor guvernului cat si in desfasurarea efectiva a afacerilor publice. Desi
orice numar de autori a incercat sa puna acest proverb la odihna, a aratat puteri
uimitoare de supravietuire si reapare in oricare numar de situatii in oricare numar de
sisteme politice. Noi trebuie, prin urmare, sa presupunem ca acest proverb, daca nu
in intregime sau chiar partial valid dintr-o perspectiva analitica, serveste un scop
pentru administratori si politicieni.Ce presupune separarea artificiala a acestor doua
activitati care face supravietuirea acestei „folositoare fictiuni” atat de dezirabila
pentru ambele seturi de actori?.

Pentru , aceasta presupusa separare a administratieti si politicii le permite sa se

angajeze in politica(mai degraba organizational decat partizan) fara deranjul de a fi
tinut raspunzator politic pentru rezultatele actiunilor sale.Mai mult, se pot angaja in
elaborarea politicilor – presupunand folosirea criteriei tehnice sau legale pentru
deciziile lor- fara interferenta actorilor politici care ar putea altfel sa recunoasca
influente politice sau ideologice asupra politicilor si sa faca cereri asupra lor pentru
modificarea acestor politici. Astfel, actiunile administratorilor pot fi considerate de
politicieni, de public si chiar si de ei insisi ca rezultatul simplei aplicari a criteriei
rationale,legale sau tehnice la intrebari de politica.Aceasta aparenta detasare
profesionala poate produce in caz contrar deciziile inacceptabile mai palpabile catre
public.Aceasta aparitie a luarii deciziei rationale si technice este intensificata cand, ca
si in democratiile Anglo-Americane, se fac eforturi mari pentru ca serviciul civil sa fie
neutru din punct de vedere politic intre partide aflate in functie.

Separarea politicii si a administratiei permite, de asemenea, o anumita libertate fata

de politicieni care altfel ar putea sa le lipseasca. In esenta, separarea acestor doua
tipuri de alegeri institutionale faciliteaza multe dintre deciziile dificile ale guvernarii
moderne fiind luate de indivizi care nu vor trebui sa se confrunte cu publicul la alegeri
ulterioare.Astfel permite politicii sa formeze sau cel putin sa influenteze, o decizie
importanta care va fi anuntata de o institutie apolitica care nu va fi tinuta
raspunzatoare in mod public.In plus, aceasta conceptie despre creatia deciziei politice
si tehnice ca poate fi separata in viata publica a permis reformatorilor politici sa
elimine multe decizii publice importante cat de mult posibil.

Pagina 183

din domeniul „politicii” – ceea ce inseamna in mare masini politice corupte si aspecte
peiorative ale vietii politice. Facand aceasta rezulta in multe functii guvernamentale
importante sa fie transferate din controlul partizanilor politici catre agentii
independente, birocratiii si elite tehnocratice.

Se presupune, evident, ca administratorii care iau decizii in aceste situatii sunt,de

fapt, izolati de presiunile politice si sunt capabili sa ia decizii pro bono publico din
cauza acestei izolari.Dupa cum vom arata, insa, aceste separari artificiale ale functiilor
politice si administrative, in loc sa elimine decizii de sub influenta politica, poate
actual sa le supuna unor tipuri mai diferite si suparatoare de influente politice.
Despre aceste influente se crede ca sunt mai suparatoare deoarece, fiind deja
definite inafara existentei, sunt greu de identificat de catre cetateni si chiar mai greu
de controlat. In plus, capacitatea birocratiei de a face reguli obligatorii pentru
societate pot fi ascunse aproape tuturor dar nu si celor mai abili membri ai societatii,
avand in vedere procedurile secrete folosite. ??? complet exorcizat demonul
separarii alegerii administrative si politice, suntem acum cel putin in masura sa
intelegem de ce actorii din procesul politic pot fi dispusi sa accepte o astfel de
doctrina si de ce cercetatorii ar putea ajunge sa-i creada.Astfel, desi cercetatorii pot
reduce dihotomia dintre politica si administratie in abstract, cand se confrunta cu
realitatile in care actorii isi percep rolurile, trebuie sa accepte cel putin realitatea
psihologica a separarii. Prin urmare, vom continua sa discutam despre mediul politic
al deciziilor administrative precum si influentele politice asupra acestor decizii. In
acest sens, este util sa distingem cateva dimensiuni de baza ale activitatii politice a
administratorilor.

Prima dintre aceste dimensiuni este etichetata „intern-extern” sau intr-un mod mai
adecvat „supravietuirea politicii”. La un capat al acestei dimensiuni este activitatea
politica inauntrul agentiei care cauta sa ia o serie de comentarii de la grupuri de
presiune, partizani, executivul politic si orice alte surse si sa dezvolte o politica.La
celalalt capat al continuumului sunt activitati politice indreptate spre mentenanta si
crestere a organizatiei- scopuri reflexive si obiective in terminologia lui Mohr. Aceste
doua forme de politica sunt rareori atat de bine separate in viata reala si fiecare
contribuie la realizarea cu succes a altor obiective. Cu toate acestea, putem distinge
cu usurinta cele doua forme in scopuri analitice si discutarea tipurilor de influente
care ar putea fi aduse si principalele loci de conflict politic pentru fiecare.

Cea de-a doua dimensiune a politicii administrative este una de ??? sau formalitate.
Administratorii interactioneaza atat cu alti oficiali guvernamentali ( legiuitorii,
executivul politic, alti administratori, reprezentativi ai guvernelor subnationale) si cu
actori politici neoficiali ( in mare parte reprezentantii grupurilor de presiune).Din nou,
aceste interactiuni nu sunt intotdeauna clar separabile, pentru ca oficialii poarta de
multe ori cu ei angajamentul continuu fata de cauza unor interese particulare iar
grupurile de presiune pot functiona in capacitati cvasi-oficiale. Cu toate acestea, este
util sa se faca o astfel de distinctie pentru motivele analitice, deoarece stilul de
interactiune, legitimitatea si influentele sale probabile fata de politica vor varia
considerabil in functie de tipul de actor implicat precum si o functie a tipului de
activitate a agentiei implicate.

Pagina 184
Cele doua dimensiuni ale activitatii politice de administratie publica, impreuna cu
exemplele fiecarei categorii de activitate, sunt prezentate in Figura 5.1 . Se afiseaza 4
categorii bazate pe o clasificare incrucisata a celor doua dimensiuni. Astfel ne vom
uita la actiuni administrative politizate care au o caracteristica de a fi si formale si
informale si directionate mai mult spre formarea politicii sau supravietuire. Exemplul
nostru de interna(politica)- politica administrativa formala este relatia dintre un ????
si ministrul de cabinet pe care este desemnat sa-l serveasca . Ministrii, care sunt
insarcinati cu treburi politice extinse pe langa gestionarea unei mari si complexe
organizatii burocratice, nu se pot astepta rezonabil sa aiba o intelegere suficienta a
problemelor implicate sau a informatiei disponibile pentru numeroase decizii politice;
astfel de decizii vor, prin urmare, fi produse fie prin consultare cu sau delegare la
oficiali administrativi seniori. In consecinta, interactiunile dintre ministri si
functionari publici a devenit una dintre caracteristicile dominante ale procesului de
elaborare a politicilor si trebuie sa fie mai bine inteleasa pentru ca analistul sa
prevada rezultatele procesului de politica in sisteme politice contemporane. S-au
inregistrat unele progrese in formularea modelelor care sa ajute in acea intelegere,
dar rafinament substantial si conceptualizare sunt inca necesare .

Politica administrativa externa-formala poate fi cel mai bine identificata in doua

moduri. Primul este procesul de bugetare publica, in care agentiile administrative
trebuie sa-si caute finantare continua si extinsa din partea altor institutii ale
guvernului. Un numar de autori noteaza ca acesta este probabil cel mai important loc
al politicii administrative din cauza rolului sau pivotal in programele viitoare ale
agentiei. Este cu siguranta o activitate politica care este in centrul eforturilor enorme
din partea agentiilor si una care a primit o atentie considerabila in literatura populara
si stiintifica. Bugetarea implica mobilizarea unui sprijin politic considerabil pentru
agentie , daca se asteapta la aceasta sa aiba succes in obtinerea finantarii dorite si
prin urmare este o activitate care va fi implica o politica informala considerabila - ???
atat de catre grupurile de interese cat si de agentia insasi.

Al doilea tip important de politica externa-formala este politica responsabilitatii

publice prin care alte organisme formale pot incerca sa reduca autonomia birocratiei
publice. Orice numar de institutii din sectorul public au o anumita responsabilitate de
a se asigura ca birocratia publica nu-si abuzeaza discretia si actioneaza in acordanta
cu legile care au instituit organizatiile sale si legile pe care le administreaza. Avand in
vedere importanta acestor doua tipuri de politica „external-formala” in politica
contemporana, vor fi discutate in capitolele lor proprii.
Politica administrativa informal-interna este probabil cel mai bine caracterizata de
relatia grupurilor de presiune si administratie in formarea politicii. In aproape toate
sistemele politice, incercari sunt facute de grupuri de interes(sau presiune) ca sa
influenteze deciziile publice. Deschiderea administratiei publice fata de aceste
influente si succesul relativ al grupurilor in obtinerea politicilor pe care le urmaresc
sunt din nou o functie a unui numar de factori institutionali, politici si culturali care
vor necesita discutii suplimentare si elaborare. Cu toate acestea, in afara de cea mai
totalitara societate, exista in general oportunitatea considerabila pentru actiunea
grupului si pentru influenta grupului asupra procesului de formulare a politicii in
birocratie.

In cele din urma, politica administrativa extern-informala este cel mai bine
caracterizata de relatii intre grupuri de interes, publicul larg si birocrati publici care
incearca sa dezvolte sprijin pentru programele lor si pentru succesul continuu al
agentiei in procesul bugetar.Acesti birocrati au mai multe mijloace de a incerca sa
influenteze chiar si publicul neatent, incluzand reclame si promovarea imaginii
pozitive prin public , de exemplu, „Corpul Marin are nevoie de cativa oameni buni.”
Dupa cum s-a mentionat mai sus, acest tip de activitate politica este inextricabil
legata de capacitatea grupurilor de presiune politica sa influenteze politica si
abilitatea agentiilor de a supravietui intr-un mediu competitiv.

Acum ca avem o imagine generala a domeniului si a varietatii politicii administrative ,

incepem discutia noastra mai intensa cu privire la politica administratiei examinand
partea informala a acestor interactiuni – adica relatia dintre acestea si grupurile de
presiune, partide politice si alte grupuri politice neoficiale care incearca sa influenteze
cursul politicii publice sau pe cine se bazeaza administratorii in justificarea
proiectelor viitoare si a finantarii. Discutia noastra despre relatiile partidelor politice
la administratie este substantial mai restransa decat cea a grupurilor de presiune.
Acest lucru este in mare parte din cauza faptului ca principala influenta a partidului
pare sa se manifeste prin mecanisme oficiale, atunci cand membrii partidului ocupa
pozitii formale guvernamentale si incearca sa-si impuna punctele de vedere asupra
birocratiei. Deoarece, aproape prin definitie, partidele politice sunt motivate in
principal de oportunitatea de a obtine functie publica mai degraba decat
oportunitatea de a influenta politica prin activitati de ??? , are mai mult sens sa se
uita la partea oficiala decat partea neoficiala a activitatilor partizane. Exceptia majora
la aceasta generalizare ar fi partidele mici care stiu ca au o sansa mica sau chiar deloc
sa detina functii si prin urmare sa functioneze in multe feluri ca grupuri de interes.

Birocratie si grupuri de presiune

Trebuie sa presupunem ca conflictul dintre cererile grupurilor de presiune si rolul
birocratiei in luarea deciziilor este, in majoritatea societatilor, una dintre cele mai de
baza in guvern. Pe de o parte, exista o institutie de guvernamant,

Pagina 186

reprezentand autoritatea statului, impartialitate si in traditia Rechstaat(???) a

Germaniei chiar si un temperament judiciar. De partea cealalta a conflictului sunt
grupuri care prin insasi natura lor, reprezinta doar interese restranse specializate care
cauta un tratament preferential de la guvern. Acest tip de diviziune a rolului statului
si a rolului intereselor este perceput diferit in diferite culturi politice. Conflictul poate
sa nu fie la fel de intens in Norvegia ca si in Franta si poate sa nu fie la fel de intens in
acestea ca si in multe societati mai putin dezvoltate. Interesant insa conflictul dintre
birocratie si grupurile de interes a fost suficient de ameliorat in majoritatea
societatilor, astfel incat cele doua seturi de organizatii pot nu doar sa coexiste, dar si
sa coopereze eficient. Mai mult, este deosebit de interesant faptul ca societati care
au avut printre cele mai multe conceptii pozitive ale birocratiei publice – Germania,
Olanda si Tarile Scandinave – s-au bucurat de mult mai mult succes in acomodarea
rolului grupurilor de presiune in procesul de elaborare a politicilor decat sistemele
politice care au o conceptie mai putin inalta despre functionarii lor publici. De fapt, o
evaluare pozitiva relativa a serviciului civil ar putea fi necesara pentru a le permite
functionarilor publici suficienta libertate in tratarea grupurilor de presiune si in
adaptarea la cererile lor pentru a face aceasta relatie sa fie una de succes.

Avand in vedere aparentul conflict in rolurile acestor doua seturi de actori politici si
institutii, cum reusesc ei sa coopereze atat de bine si atat de des in elaborarea
politicii? In primul rand, descrierile stereotipice ale rolurilor politice ale acestor doua
seturi de actori ascund o parte din realitatea interactiunii lor. Serviciul civil rar
vorbeste sau actioneaza ca o entitate unificata. Mai degraba, este impartita in
numeroase organizatii, fiecare cu propriile sale interese politice inguste care se
intampla sa corespunda cu interesele anumitor grupuri de presiune. Astfel, agentiile
din cadrul birocratiei, in special o birocratie publica la fel de decentralizata ca cea a
Statelor Unite sau a tarilor Scandinave, ar putea avea un mare lucru in comun cu
grupurile de interes implicate in aceleasi probleme politice. In plus, grupurile de
presiune din majoritatea democratiilor occidentale au descoperit ca actionand intr-o
maniera mai putin flagranta poate produce beneficii politice mai mari pentru ei si
pentru membrii lor pe termen lung.

In al doilea rand, conflictul dintre grupurile de interese si birocratie este minimizat,

deoarece ambele seturi de actori au nevoie unul de altul pentru a avea succes.
Administratorii au nevoie de sprijinul politic si influenta grupurilor de presiune in
relatiile lor externe cu alte institutii politice si au nevoie si de informatia furnizata de
grupurile de presiune pentru facerea si apararea politicilor. De asemenea, grupurile
de presiune au nevoie de acces la procesul politic si influenta asupra deciziilor care
sunt luate. Aceasta nevoie reciproca, data fiind fragmentarea procesului de luare a
deciziilor in guvernele moderne, este dinamica de baza explicand cooperarea
frecventa dintre birocratii publice si grupuri de presiune. Acum suntem lasati cu
sarcina mai formidabila de a descrie modul in care cei doi parteneri in aceasta situatie
interactioneaza cu schimbul si care sunt efectele diferitelor modele de interactiune.

Putem clasifica aceste interactiuni dintre grupuri de presiune si birocratii in 4 tipuri de

baza. Aceasta clasificare, impreuna cu caracteristicile si efectele presupuse pentru
fiecare tip, sunt ilustrate in Tabelul 5.1 . Aceasta schema clasificatoare plaseaza
interactiunea dintre birocrati si grupuri de presiune in patru mari categorii,
constituind un continuum informal din situatii in care influenta grupului de presiune
asupra politicii este considerata nelegitima pentru cazurile in care este privita ca fiind
legitima si necesara. Aceste patru categorii sunt ele insele destul de largi si pot
contine variatii substantiale dar este inca util sa folositi o astfel de schema pentru a
incepe sa intelegem marile diferente in relatiile dintre acesti actori. Asociat cu fiecare
dintre aceste modele de interactiune sunt categorii care descriu maniera in care
relatia este continuata si impactul acesteia asupra politicii.

Interactiuni legitime

Prima categorie de interactiuni intre birocrati si actiunile grupului de presiune este

etichetata „legitima”. Acest lucru denota ca, in unele sisteme politice, nu numai ca
grupurile de presiune sunt un lucru acceptat in viata politica, dar sunt si implicati din
punct de vedere legal si oficial in procesul de realizare si administrare a politicii
publice. Intr-adevar, in aceasta conceptie a guvernului implicarea grupurilor de
interes cu sectorul public nu este doar legitima, ci si necesara. Exemplele majore a
acestui tip sunt gasite in Germania, Tarile de Jos si Scandinavia, dar un numar al
celorlalte tari au adoptat roluri legitime pentru grupuri de presiune in forme mai
limitate.

Corporatism si administratie publica. O varianta a relatiei legitime dintre grupuri de

interes si guvern a fost descrisa ca si „corporatism” sau „neocorporatism”. Aceasta
este de fapt o versiune extrema a relatiei legitime deoarece tinde sa restranga
numarul grupurilor de interes implicate in procesul politic si, intr-o anumita masura,
sa incorporeze acel numar limitat in aparatul de stat destul de direct. Phillipe
Schmitter defineste corporatismul ca un aranjament caracterizat de un „numar
limitat de singulare,compulzorii, noncompetitive, ierarhic organizate si functional
diferite” de grupuri carora le este data o licenta virtuala care sa reprezinte zona lor
particulara de competenta. El mai diferentiaza corporatismul societal , in care
asociatiile private domina statul in elaborarea politicilor, de corporatismul de stat, in
care statul este actorul dominant. Aceasta definitie a aranjamentelor corporatiste
implica o relatie monopolista a grupurilor de interes intr-un anumit domeniu politic si
sanctionarea acestei relatii de catre o organizatie de stat. Acest model este in
contrast fata de acordurile mai deschise de negociere ca sa caracterizeze sistemele de
grup de interes pluraliste.

Pagina 188

Gerhard Lehmbruch dezvolta o versiune ceva mai putin restrictiva a corporatismului,

in care relatia dintre grupuri de interes si guvern este mai putin formalizata si exista
mai multe negocieri intre grupuri in timpul procesului de elaborare a politicii. Aceasta
varianta, care reaminteste mai mult de pluralism, este denumita „corporatism
liberal” sau „pluralism corporatist”. Scrieri si cercetari ulterioare despre corporatism a
diferentiat conceptul si mai mult, folosing termeni precum „mesocorporatism” si
„economia negociata” pentru a descrie variatiei oarecum mai putin restrictive a
modelului general a relatiilor dintre sectorul public si interesele private.

Dupa cum a fost formulat initial, niciuna dintre aceste abordari la adresa relatiei
dintre grupuri de interes si guvern nu a avut multe de spus legat de relatia dintre
grupuri si birocratia publica. Domeniul major politic discutat de teorieticeni ai
corporatismului a fost cadrul politicii national economice , ca si „Democratia
Harpsund” in Suedia sau Konzertierte Aktion in Republica Federala Germana. Aceste
intalniri a organizatiilor majore de varf a muncii si administrarii cu guvernul au
implicat negocieri despre evolutia viitoare a salariilor, a preturilor si a profiturilor.
Aceasta a fost „politica inalta”, direct implicand oficiali guvernamentali de top, mai
degraba decat politica mundana a elaborarii politicii de birocratie.

Dar corporatismul are o anumita relevanta pentru acest tip de politica mai
obisnuit.Unil dintre efectele majore, similare celor care vor fi evidentiate pentru
relatiile clientela(???) intre grupuri de interes si birocratie, este de a limita sfaturile si
ideile care ajung in birocratie. In (fara indoiala) aranjamentele corporatiste dintre
guvern si grupuri de interes in Japonia, de exemplu, forta de munca a fost exclusa, in
timp ce grupurile de afaceri domina. Daca definitiile corporatiste stricte puse in fata
de Schmitter intr-adevar se aplica , atunci va fi o relatie unu-la-unu intre grup de
interes si agentie. Intr-un astfel de aranjament, doar pozitia grupurilor de interes
oficiale va fi auzit prin acest canal(?). Similar, aceasta forma a relatiei cel mai probabil
va produce chiar o mai mare incoerenta in guvern decat exista in acest moment. Daca
grupuri agricole vorbesc cu oficiali agricoli( fie ei politici sau administrativi), grupuri
de munca cu oficiali de munca, si asa mai departe, atunci prioritatile guvernamentale
si luarea deciziilor vor tinde sa fie foarte fragmentate. Acest lucru este valabil mai ales
daca exista si o fragmentare in executivul politic, de exemplu, prin comitete de
cabinet capabile sa transmita acest loc cu prioritate individualizat la cele mai inalte
niveluri ale guvernului. Un aranjament corporatist nu ar exista fara beneficii, in orice
caz; prezenta unui grup de interes captiv a asistat in actiuni legitime si in
implementarea acestora clar asistand o agentie guvernamentala. Mai mult, cat timp
relatia dintre grupuri de interes de varf si membrii acestora este una ierarhica , pot fi
rezonabil mari niveluri de control exercitate asupra grupurilor de presiune care pot
prezenta potentiale provocari la legitimitatea politicii.

Aranjamentele corporatiste pentru realizarea si apoi asigurarea politicii publice au

preluat o importanta suplimentara , pe masura ce guvernele s-au aflat sub presiune
sporita pentru adoptarea mecanismelor alternative pentru furnizarea serviciilor. Cu
„guvern prin proxy” sau „stat gol la interior” fiind mai importanta, serviciile pot fi
furnizate de grupuri de interes, de alte organizatii non profit sau prin metode ale
sectorului privat cum ar fi contractarea. Guvernele au fost destul de active in
cautarea implicarii grupurilor de interes si in promovarea parteneriatelor dintre
sectorul public si cel privat care pot amandoua sa furnizeze un serviciu si sa ofere
legitimitate pentru politica. Functia legitima devine in special de importanta cand
increderea in guvern scade.

In general, corporatismul poate fi de o importanta limitata pentru intelegerea

modului in care guvernul isi gestioneaza relatiile cu grupurile de interes. Intregul tipar
de relatii pare sa fie in pericol acum, cand presiunile fiscale cu care aproape toate
economiile dezvoltate se confrunta au facut grupurile de interes sa fie mai putin
cooperative cu guvernul si mai putin binevoitoare sa fie cooptate. In plus, chiar si in
punctul sau inalt, corporatismul descrie doar o mica portiune a activitatilor grupurilor
de interes – in timp ce se confrunta cu guvernul.In final, pentru sistemele
corporatiste mai bine dezvoltate in Europa de Vest, intrarea in Uniunea Europeana
inseamna ruperea unor relatii confortabile care au existat acasa.

Retele si comunitati

Cele mai multe forme de corporatism implica niste limitari fata de numarul de grupuri
implicate in interactiuni cu guvernul. Pluralismul corporatist este o exceptie a acelei
generalizari si cateva conceptualizari dezvoltate mai recent despre relatia grupurilor
de interes cu guvernul, precum si printre organizatii publice insasi, ofera o latitudine
mai mare pentru un numar de grupuri de interes ca sa influenteze guvernul. A existat
un grup al literaturii concentrat pe „comunitati politice” si „retele problema” ca
agregari destul de libere a grupurilor implicate intr-un domeniu politic si avand ( in
general) interactiuni legitime cu sectorul public.

Conceptul de baza din spatele teoriei retelei este ca fiecare domeniu politic este
populat de un numar mare de grupuri de interes. Fiecare dintre aceste grupuri
incearca sa aiba propriile viziuni adoptate ca lege, si colaboreaza cu alte grupuri
pentru a-si prezenta viziunile. Fac acest lucru prin contacte cu legislaturi si agentii
birocratice responsabile politicii. Ei interactioneaza cu alte grupuri de interes ce au
orientari similare politicii in cauza cu scopul de a crea coalitii pentru a avansa aceste
interese. Aceste „retele” sunt populate de alte organizatii guvernamentale care au
interese conflictuale si complementare in politica.In afara ca au o influenta la stagiul
de formulare, aceste retele devin implicate in implementarea politicilor, ca in
aranjamentele corporatiste. Invatatii care lucreaza in domeniu s-au implicat intr-un
numar de dezbateri despre diferitele intelesuri a „retelelor” contra „comunitati” , si
chiar si asupra diferitelor tipuri de comunitati ( politica contra epistemica). Nu vom
incerca sa mergem prea departe in aceasta dezbatere aici, dar vom sublinia ca
„retea” tinde sa fie un termen mai mult neutru, implicand doar grupuri care
interactioneaza. Termenul „comunitate”, pe de alta parte, tinde sa implice ca exista o
impartasire de orientari comune in domeniul politic. De exemplu, o comunitate
epistemica sau interpretativa se bazeaza pe o viziune comuna a problemei politice si
o baza relativ comuna stiintific si profesional pentru lucrul cu acea problema.

Pagina 190

Importanta in crestere a Comunitatii Europene pentru politica publica ofera un

exemplu deosebit de interesant de retele, avand in vedere ca exista uneori
perspective diferite asupra politicii intre cele 12 state membre.Cu toate acestea cazul
european poate fi doar un caz special al importantei crescande a actorilor
internationali in politica interna, cu „regimuri” internationale care inconjuara politici
care au un impact intern.

Aceasta literatura de retea a realizat o serie de servicii importante pentru studentii

din politica. Cel mai important , a subliniat ca , desi guvernele pot uneori sa incerce sa
limiteze numarul de grupuri implicate intr-un domeniu politic, acest lucru este dificil
de facut intr-un sistem politic democratic. Aceasta dificultate este aparenta chiar si
atunci cand grupurile mai importante incearca, de asemenea, sa limiteze participarea
ca sa-si pastreze propria pozitie oligopolista. Intotdeauna vor exista grupuri cu
resursele ca sa participe intr-un fel, chiar si daca doar ilegitim. Asta nu inseamna ca
rezultatul acestor interactiuni poate fi anticipat , dar doar ca exista o capacitate
crescuta de a anticipa cine va fi implicat si sa descrie modelele acestor interactiuni.

O alta virtute a abordarii din retea este ca ea concentreaza atentia asupra

interactiunilor dintre agentii guvernamentale si alti actori – alte organizatii
guvernamentale , politicieni si grupuri de interes private. Aceste interactiuni sunt
importante fie ca se intampla sau nu in contextul comitetelor formalizate sau a altor
structuri sfatuitoare.Exista un numar tot mai mare de dovezi despre cine vorbeste cu
cine in procesul hotararii privind politica publica. De exemplu, in Suedia, cercetarea
de la „proiectul de putere” a cartografiat modele de interactiune intre departamente
si agentii si alti actori importanti in mediul lor. Un mare numar de cercetari in
Norvegia a subliniat, de asemenea, catre nivelul crescut al interactiunii dintre
sectoarele public si privat acolo. Knoke si Laumann in Statele Unite au cartografiat
modele de interactiuni o doua domenii politice foarte amanuntit. In toate aceste
cazuri a existat un numar foarte mare de interactiuni, implicand o mare varietate de
organizatii publice si private inconjurand factorul de decizie politica.

Natura empirica a acestei abordari de cercetare ne permite sa comparam influenta

grupului de interes asupra politicii intr-un fel in care celelalte abordari nu ne-ar
permite. De exemplu, in general ne-am astepta la interactiunile in tarile sub-
dezvolvate sa contina un procentaj mai mare de contace de la grupuri institutionale si
alte departamente de guvern decat ar fi adevarat in sisteme mai dezvoltate. De
asemenea, ar putea exista diferente intre domeniile de politica in numarul, varietatea
si tipul interactiunilor. De exemplu, un domeniu politic complex precum asistenta
medicala poate avea o gama mai larga de interactiuni decat ar avea un domeniu
politic mai simplu precum agricultura sau aparare. De exemplu, in datele suedeze
mentionate mai sus, departamentul apararii a avut in medie mult mai rare contacte
decat au avut celelalte departamente, cu mediul si energia avand un foarte mare
nivel de interactiune.

Un aspect pozitiv final al literaturii de retea este ca nu presupune neaparat

cooperarea si acordul privind politica asa cum pare sa fie implicat in literatura
corporatista. Daca grupurile trebuie sa fie oficiale , in lumea corporatista par sa
trebuie sa accepte mare parte din schema politica existenta. Intr-o retea sau
comunitate a lumii

Pagina 191
, pe de alta parte, conflictul este permis sau chiar asteptat. Sabatier, de exemplu ,
sustine ca schimbarea politicii ar trebui sa fie inteleasa prin conflictele mai multor
„coalitii de sustinere” construite in jurul interpretarilor diferite a politicii si solutiilor
problemei. In acest punct de vedere exista mai multe retele care sunt implicate intr-o
lupta politica pentru a controla orice problema. Aceasta pare o viziune mai realista a
celor mai multe probleme decat pare cel mai consensual aproape innascut in modele
corporatiste.

In ciuda virtutilor ei analitice, literatura de retea are si ea niste probleme ca un mod

de a intelege modul in care grupurile de interes influenteaza politica. Cea mai
importanta dintre aceste probleme este nedeterminarea unei retele. Abordarea
sustine, pe buna dreptate, ca grupurile pot fi interesate in a face politica, dar face
relativ putin pentru a explica cum un punct de vedere castiga si altul pierde. Nu exista
factori care sa explice succesul relativ si esecul grupurilor in apasarea(???) cererilor
lor? Abordarile mai simple corporatiste si simpliste sunt mult mai bune in a prezice,
cu toate ca nu intotdeauna cu acuratete. Mai mult, avand in vedere ca retelele
trebuie create si gestionate, predictia reala a succesului poate fi faptul ca organizatiile
guvernamentale vor domina , mai degraba decat interesele sa vina de la societate.

Alte modele a interactiunii legitime

Cele doua mijloace de interactiune descrise mai jos, cu toate ca sunt implicate intr-o
anumita masura in aranjamente corporatiste si ale retelei, sunt mai generice si
afecteaza o mai mare zona a comportamentului in sectorul public. Pot fi observate in
corporatism dar pot fi observate si in alte sisteme care nu au astfel de modele de
interactiune inalt formalizate.

Consultare obligatorie. Necesarul mecanism de consultare pentru legitimizarea

implicarii grupului de presiune in elaborarea politicii este, cum implica numele,
rezultatul unei varietati de reguli care solicita organismelor administratitive
precadirea noilor reglementari pentru consultarea grupurile de presiune relevante
pentru opiniile lor si ca sa solicite sfat si informatie de la ele. In unele cazuri acest
lucru este facut in pregatirea legislatiei ca sa fie trimisa unui organism legislativ
pentru adoptare; in alte cazuri consultarile necesare sunt folosite pentru
reglementari pe care organismul administrativ le poate emite ca un rezultat a
autoritatii legislative delegate. In oricare dintre cazuri, consultatia necesara permite
unui grup de interes acces direct pentru realizarea politicilor administrative.

O metoda de a asigura o astfel de intrare se face prin folosirea petitiilor remiss ca si in

Suedia si Norvegia. In ambele tari, cand modificari ale politicii sunt considerate,
agentiile administrative sunt nevoite sa ceara remiss de la grupuri de interes. Aceste
documente declar viziunile grupului, de asemenea si informatii pe care grupul le
considera relevante cazului. Original dispozitivul a fost folosit doar de grupurile de
presiune direct afectate de noul set de reguli( de exemple, grupuri agricole afectate
de noi reguli de la o comisie de marketing agricol). Mai recent, sistemul a fost extins
ca sa includa virtual orice grup organizat care doreste sa prezinte un aviz desi exista
inca diferente de putere intre grupuri. În timp ce un astfel de sistem nu oferă nicio
garanție că atenția acordată grupului va fi luată în considerare, asigură accesul la
factorii de decizie relevanți. Mai mult, de vreme ce se obisnuieste ca vina sa fie
transmisă cu orice legislație propusă, sistemul oferă, de asemenea, o anumită
siguranță cei care trebuie să treacă în final legislația sunt, de asemenea, informați
despre opinia grupului de interese. În ambele țări, atunci când se iau în considerare
modificările de politică, agențiile administrative trebuie să solicite remiss de la
grupurile de interese. Aceste documente prezintă punctele de vedere ale grupului,
precum și unele informații pe care grupul le consideră relevante pentru acest caz.
Inițial, dispozitivul a fost utilizat numai pentru grupurile de presiune direct afectate
de noul set de reglementări (de exemplu, grupurile agricole afectate de noile
reglementări de la un comitet de marketing agricol). Mai recent, sistemul a fost extins
pentru a include practic orice grup organizat care dorește să prezinte o opinie, deși
există încă diferențe de putere între grupuri. Deși un astfel de sistem nu oferă nicio
garanție că atenția acordată grupului va fi luată în considerare,

Pagina 192

acesta asigură accesul la factorii de decizie relevanți. În plus, deoarece este obișnuit
ca transferul de fonduri să fie transferat cu orice legislație propusă, sistemul oferă, de
asemenea, o anumită asigurare că cei care trebuie să adopte legislația în cele din
urmă sunt informați și despre opinia grupului de interese. În Germania, agențiile
publice care doresc să scrie noi legislații sau regulamente sunt obligate prin lege să
ceară sfaturi de la grupurile de presiune interesate. În Germania, grupul de grupuri de
presiune consultate cu privire la o anumită problemă nu este, în general, atât de larg
ca în țările scandinave, însă mecanismul permite transmiterea directă și legitimă de
informații și opinii. În timp ce sistemul remiss se bazează pe comunicările formale
scrise pentru grupurile de presiune pentru a-și face cunoscute punctele de vedere,
alte metode de consultare necesare utilizează abordări mai personale. Cel mai notabil
în acest sens este utilizarea comitetelor consultative, în special în Administrațiile
scandinave. Majoritatea comitetelor publice din aceste țări vor include reprezentanți
ai unor interese organizate. De exemplu, într-un studiu al comitetelor daneze,
Johansen și Kristensen au constatat că grupurile de interese funcționale au fost
reprezentate în majoritatea comisiilor și că interesele locale și interesele
instituționale din cadrul guvernului în sine au fost de asemenea reprezentate
frecvent. Un studiu ulterior a arătat o creștere a reprezentării grupului de interese și
o ușoară scădere a proporției reprezentării oficiale. În Norvegia, fiecare comitet va
conține o varietate de personal administrativ și de grup de interes, însărcinat să
consilieze organul administrativ respectiv cu privire la buna desfășurare a politicii
publice . Aceste comitete oferă un forum pentru grupul de interese de a-și prezenta
dovezile și de a face un caz pentru opiniile lor specifice într-un forum deschis. În mod
interesant, însă, majoritatea reprezentanților acestor comitete nu consideră rolul lor
ca avocat al unei anumite poziții, ci mai degrabă ca un expert tehnic și manager.
Această concepție a rolului este evident utilă în facilitarea compromisului în aceste
comitete, chiar și pe probleme dificile de politică. În plus, prezența tuturor intereselor
afectate în comitet necesită deschidere și permite analiza dovezilor de la toate părțile
într-o manieră care poate facilita compromite. Utilizarea organelor consultative nu se
limitează la țările scandinave și, de fapt, este o caracteristică relativ comună a vieții
administrative în întreaga lume. În Germania, grupurile de interese sunt reprezentate
în consiliile consultative pentru ministere ca pe o chestiune de drept legal. Aceste
consilii consultative și comisii există în aproape toate țările. Franța a avut în jur de
3.700 în anii 1960, cu mai multe fiind adăugate în mod continuu, iar o estimare mai
recentă a pus numărul la 15.000. Raportul bienal privind comitetele consultative din
Statele Unite enumeră mai multe mii și, deși mai puțin oficial, există și în Marea
Britanie. Richardson susține, de asemenea, că utilizarea comitetelor consultative este
o caracteristică a administrației publice britanice.

Ceea ce poate distinge utilizarea comitetelor consultative în Germania și în

Scandinavia este sancțiunea oficială acordată rolului grupurilor în procesul de
elaborare a politicilor. După cum remarcă Kvavik, aceste sisteme transferă rolul
influenței grupului de presiune de la cea a input-ului la cea de "intrare"; adică în
limba non-estoniană, sistemul politic recunoaște grupurile de presiune ca parte
integrantă a procesului de luare a deciziilor și prin urmare, le acordă un anumit statut
acordat altor participanți oficiali la procesul politic. În Germania, această situație
poate fi privită ca o continuare a unora a concepțiilor

Pagina 193

corporatiste tradiționale ale statului, însă în toate sistemele, acest tip de influență
oferă o alternativă importantă la mijloacele obișnuite de reprezentare liberală prin
alegeri și legislaturi. Mai mult decât atât, odată cu creșterea rapidă a elaborării
politicilor administrative, aceasta poate sa depășeasca în curând mijloacele liberale în
impactul său asupra politicii publice.

Implementare. Cea de-a doua formă majoră de implicare a grupurilor de interese

legitime în administrație este folosirea grupurilor ca agenți de implementare a
politicilor publice. Grupurile de interese servesc ca arme cvasi-oficiale ale sistemului
politic în implementarea unor programe despre care se presupune că au cunoștințe și
abilități de specialitate. Din nou, acest mijloc de implicare în grup este deosebit de
evident în Scandinavia și, de asemenea, se întâmplă frecvent în Țările de Jos. Unul
dintre cele mai comune domenii în care are loc administrarea de acest tip este
agricultura, în care fie grupuri de mărfuri, fie organizații locale de fermieri
administrează reglementări, repartizează alocații sau relații contractuale cu guvernul.
În Suedia, mai multe porțiuni din legislația muncii au rămas în vigoare la grupurile
individuale cele mai afectate de lege. În mod similar, în Olanda, o parte importantă,
dar în declin, a sistemului complex de reglementare economică a țării respective a
fost administrată de consilii compuse în mare parte din reprezentanți ai grupurilor de
interese însărcinați cu "autocontrolul" unei anumite industrii pentru a menține
echilibrul economic delicat în țară. În toate aceste cazuri de punere în aplicare cu
ajutorul grupurilor de interese, guvernul permite în mod substanțial grupurilor să se
angajeze în activități în numele publicului, având doar un "control politic" indirect
asupra acțiunilor lor. Ele tind să se restrângă într-o oarecare măsură prin
reprezentarea unor interese concurente în cadrul acelorași comitete administrative,
însă acest lucru este în mod evident un mod în care grupurile de interese pot avea un
impact direct asupra formei politicii publice și a execuției acesteia. În majoritatea
societăților europene acest rol este bine instituționalizat, deși separarea teoretică a
statului și a societății în majoritatea sistemelor anglo-americane face ca aceste
structuri de implementare să fie mai suspecte.

Din nou, ar trebui să subliniem gradul în care nevoia guvernelor de a-și implementa
politicile într-un mod mai ieftin sau mai puțin deranjant a acordat o importanță
sporită rolului legitim al grupurilor de interese ca agenți de implementare. În astfel de
interacțiuni, statul, desigur, trebuie să fie dispus să-și comercializeze o parte din
autoritatea sa în schimbul ușurării implementării și, eventual, a unei legitimități mai
mari în rândul celor care vor consuma serviciul. În unele cazuri, un asemenea
compromis s-ar fi putut rezista, dar presiunile fiscale și populare la începutul secolului
XXI sunt suficiente pentru a deveni extrem de gustoase. În limbajul teoriei statului,
statele trebuie să devină mai slabe și mai puțin autonome, deoarece devin din ce în
ce mai înțesate și dependente de interesele private. Deși, de obicei, ne gândim la
impactul asupra organizațiilor guvernamentale, grupurile de interese pierd și o
oarecare autonomie atunci când devin parte a aparatului de elaborare și
implementare a politicilor de stat. Aceștia riscă să devină cooptați de guvern,
menținând relația lor cu guvernul devenind un obiectiv atât de important ca
schimbarea politicii. Menținerea loialității și angajamentului liderilor grupurilor de
interese față de dorințele membrilor rangului și ale dosarelor reprezintă o problemă
persistentă în cadrul organizațiilor de voluntariat. Este deosebit de pronunțată atunci
când rolurile de conducere implică participarea regulată la negocieri importante

Pagina 194

asupra politicii și contacte frecvente cu oficiali guvernamentali. Există pericolul ca

grupurile de interese să devină prea mult o parte a sistemului de guvernare pentru a
reprezenta în mod adecvat dorințele membrilor lor față de guvern.

Grupuri institutionale. Grupurile de presiune instituționale par a constitui o clasă

specială de grupuri de presiune legitime. Prin definiție, aceste grupuri sunt
importante instituții sociale sau politice care încearcă să influențeze politica publică.
Unele exemple destul de evidente sunt biserica, armata și birocrația publică în sine.
Administrațiile locale, chiar și în regimuri unitare, pot acționa și ca grupuri
instituționale. Grupurile instituționale, ca toate grupurile de interese, caută să obțină
beneficii pentru ele însele sau pentru membrii lor, iar acțiunile lor sunt legitime prin
prestigiul instituției sau, probabil, amenințarea unor acțiuni extreme în cazul armatei
în unele societăți. Johansen și Kristensen subliniază faptul că aceste grupuri cresc mai
rapid decât grupurile de interese funcționale în reprezentarea lor în comisiile publice
din Danemarca. De asemenea, în Franța, Tournon susține că acestea sunt cele mai
eficiente grupuri din sistem.

Chiar și în țările care tind spre modele legitime de interacțiune între grupuri de
interes și birocrația, grupuri de interese instituționale pot fi de fapt mai bine
conceptualizate ca o clasă specială de grupuri de clientelă prin faptul că au un acces
legitim în cazul în care un număr de grupuri nu pot concura și au tendința de a căuta
rezultate mai specifice de interes special decât tinde să fie valabile în sistemele
legitime de grupuri de presiune. Acest lucru este adesea valabil în special pentru
organizațiile guvernamentale locale care susțin o susținere din partea guvernului
central, fie ca un grup, fie pentru propria lor comunitate. În multe țări în curs de
dezvoltare, armata (și, într-o oarecare măsură, birocrația) este un caz special al
grupului de interese instituționale puternice, lobby sau amenințător, pentru a obține
ceea ce dorește de la un guvern relativ slab. După cum se observă în Figura 5.1, care
caracterizează interacțiunile administratorilor și grupuri de presiune, domeniul de
interacțiune dintre cele două situații "legitime" tinde să fie destul de larg. Un grup
unic de presiune poate fi consultat cu privire la o varietate de politici și practic toate
domeniile de politică pot face obiectul contribuțiilor părților interesate. De
asemenea, este de așteptat ca influența grupurilor legitime asupra politicii să fie
mare comparativ cu alte tipuri de interacțiuni. Legitimitatea grupurilor, frecvența lor
de interacțiune cu administratorii și statutul lor oficial sau cvasi-oficial toate fac
posibil ca grupurile să aibă un impact pe care nu l-ar mai avea altundeva. În parte,
aceasta este o funcție de a nu fi nevoie să utilizeze resurse organizaționale pur și
simplu pentru a obține acces, și în parte în funcție de rolurile adoptate de către
participanții grupului de interese în acest proces. Aceste roluri percepute contribuie
la stilul de negociere a interacțiunilor lor. După cum remarcă Kvavik, rolul dominant în
aceste negocieri este expertul furnizează informații și opinii, dar care nu servesc doar
ca un avocat al punctului său de vedere particularist. Această activitate de negociere
a fost descrisă de Stein Rokkan, iar modelul de bază s-a schimbat puțin de când a
scris:

Deciziile esențiale privind politica economică sunt rareori luate în partide sau în
Parlament: zona centrală este tabelul de negociere în care autoritățile
guvernamentale se întâlnesc direct cu liderii sindicali,

Pagina 195

cu reprezentanții agricultorilor, a micilor agricultori, cu pescarii și cu delegații al

Asociației Angajatorilor. Aceste runde de negocieri anuale au adus, de fapt, mai multa
însemnătate în viața cetățenilor de rang înalt decât alegerile formale. În aceste
procese de interacțiune intensă, noțiunile parlamentare ale unui membru, ale unui
vot și ale regulii majorității nu au sens. Deciziile nu se fac prin numărarea de capete, ci
prin complexe considerații de avantaje pe termen scurt în linii alternative de
compromis.

Atunci când influența grupurilor de presiune trebuie să fie mai ascunsă, acest mod de
negociere important de interacțiune este eliminat, prin necesitate, prin politica de a
avea acces, ceea ce face ca mai puține grupuri decât mai multe să fie implicate în
orice decizie. Această caracterizare nu este adevărată, bineînțeles, în aranjamentele
corporatiste descrise mai sus, în care există o relație unu-la-unu între grupul de
presiune și guvern. Relația nu poate fi la fel de particularizată ca în relațiile clientelei
descrise mai jos, dar îi lipsește stilul larg de negociere asociat cu cele mai multe
modele legitime de interacțiune.

În cele din urmă, consecințele politicii acestui model de interacțiune între grupurile
de presiune și administratori sunt în general limitate la două tipuri (formulate în
termenii tipologiilor Lowi și Salisbury și Heinz, care continuă să aibă relevanță
substanțială pentru examinarea politică a politicii publice): redistribuire și
autoreglementare. Adică, în situațiile în care administratorii sunt capabili să impună
alegerile făcute de grupuri printr-un proces de negociere și negociere, deciziile luate
sunt susceptibile de a lua dintr-un grup și de a da altuia. Acest mijloc de negociere
asupra politicii este, totuși, un mod relativ sigur (politic) în care să se adopte o politică
de redistribuire, deoarece asigură participarea atât a câștigătorilor, cât și a celor
învinși, precum și asigurarea aplicării cunoștințelor tehnice la alegere. Aceste două
caracteristici - cunoștințele tehnice ale participanților și prezența tuturor părților
concurente - au fost, de fapt, criteriile selectate de respondenți în eșantionul lui
Kvavik drept cele mai importante în legitimarea deciziilor lor. Mai degrabă modele
similare de participare și de implicare se regăsesc în lucrarea ulterioară a lui Olsen.
Elvander și alții observă de asemenea că, în Suedia, includerea tuturor grupurilor
concurente este importantă pentru buna implementare a politicilor adoptate de
reprezentanții grupului de presiune care colaborează cu guvernul. În plus, Heisler și
Kvavik subliniază că accesul continuu la elaborarea politicilor poate fi o motivație
suficientă în sine pentru a respecta deciziile luate, chiar și în fața unor decizii adverse
pe termen scurt.

În situațiile politice în care elita poate să lipsească coeziunea și consensul necesar

pentru a pune în aplicare o decizie de redistribuire, aceste interacțiuni legitime între
grupurile de interese și administratori pot conduce la politici de autoreglementare. În
aceste cazuri, organizațiile au, în general, dreptul de a-și gestiona propria afacere și,
prin urmare, gestionează în mod esențial un sector de politică publică pentru guvern.
Un exemplu al acestui tip de rezultat al politicii este în domeniul agriculturii, unde
conflictul din cadrul sectorului este relativ redus, astfel încât este posibil să existe
puțină nevoie de decizii de redistribuire directă și unde anumite politici - cum ar fi
alocarea resurselor de suprafață - pot au un efect redus asupra altor grupuri. Chiar și
în aceste cazuri există un potențial conflict, de exemplu, între grupurile agricole

Pagina 196

care doresc subvenții mari și, prin urmare, prețuri ridicate la alimente, iar grupurile
de forță care doresc prețuri scăzute și, prin urmare, subvenții mai mici; sau grupurile
agricole ar putea dori să utilizeze pesticide, în timp ce ecologiștii nu. Alegerea între
politicile redistributive și cele autoreglative poate depinde de lărgimea grupurilor
implicate în luarea unei decizii, precum și de integrarea elitelor în luarea și aplicarea
deciziilor. În alte domenii de politică, un grup poate avea un astfel de monopol de
informare și expertiză, căruia i se atribuie responsabilitatea autoreglementării pe
baza acestei expertize. Acest lucru a fost valabil mai ales pentru grupurile medicale și
juridice din Statele Unite și este o constatare dominantă pentru grupuri similare într-
o varietate de alte sisteme politice. Dificultățile economice pe care majoritatea
democrațiilor occidentale le - au întâmpinat în timpul anilor 1970 și chiar în anii 1990
au avut efecte contradictorii asupra modelelor legitime de interacțiune între
grupurile de interese și birocrația publică. Pe de o parte, am subliniat deja utilizarea
crescândă a grupurilor de interese sau a altor aspecte ale "guvernului terț" pentru a
scuti o parte din povara administrativă a guvernului și pentru a spori legitimitatea
programelor. Pe de altă parte, corporatismul și alte forme de implicare legitimă a
grupurilor de presiune par a fi mult mai potrivite pentru împărțirea unei plăci
economice în creștere în sectorul public decât pentru a decide unde trebuie să se facă
reducerile. Accesul este important atunci când mai sunt multe de oferit, dar devine
aproape o povară pentru grupurile de interese atunci când nu există vesti bune
pentru a le distribui. Cu toate acestea, pentru guvern există o tentație, atunci când se
confruntă cu stres și cu un număr mare de cerințe conflictuale, de a-și reduce
implicarea în grupurile externe și de a lua propriile decizii. Modul exact în care aceste
presiuni contradictorii se manifestă în deciziile reale vor depinde de o serie de factori
culturali și situaționali, însă relații formalizate între grupurile guvernamentale și de
interese sunt în curs de examinare și unele schimbări. De asemenea, deși modelele
sunt probabil cele mai clare în țările occidentale, unele dintre aceleași schimbări s-au
produs și în țările mai puțin dezvoltate, în special dependența sporită acordată de
sectorul terț pentru realizarea politicilor.

Relațiile clientelei

Al doilea tip de interacțiune între grupurile de interese și administrație este unul

dintre cele două tipuri majore discutate de LaPalombara. Se spune că există o relație
de clientelă atunci când un grup de interese, din toate motivele, reușește să devină,
în ochii unei anumite agenții administrative, expresia naturală și reprezentativă
pentru un anumit sector social care, la rândul său, constituie obiectivul sau referința
naturală pentru activitatea agenției administrative. Ceea ce implică o definiție destul
de lungă este faptul că un singur grup de interese devine reprezentantul exclusiv al
unui sector și există o legătură strânsă între o singură organizație și o singură agenție.

Acest tip de interacțiune se caracterizează printr-o legitimitate percepută din partea

administratorilor unui singur grup de interese, mai degrabă decât o declarație oficială
a legitimității tuturor sau aproape tuturor grupurilor. Consecințele acestei diferențe
aparent mici sunt totuși destul de importante. În primul rând, domeniul de
interacțiune
Pagina 197

al grupurilor de presiune și al administrării tinde să fie destul de sever restricționat.

Fiecare agenție tinde să selecteze un grup unic de presiune ca reprezentant legitim al
sectorului său social specific și să evite majoritatea celorlalte grupuri care doresc să
prezinte informații și sfaturi. Astfel, în acordul "legitim" menționat anterior, agenția
ar putea fi sau ar trebui să consulte o gamă largă de grupuri, într-o relație de clientelă
va avea o gamă destul de restrânsă de informații și sfaturi. Această îngustare este
evidentă în mod deosebit atunci când două sau mai multe grupuri încearcă să
organizeze un singur sector al societății, însă numai unul beneficiază de acces regulat
la luarea deciziilor. Această situație tinde să denatureze sursele de informație, în
general în direcția spre care administratorii au avut tendința în primul rând. Suleiman
și alții au remarcat că în Franța - și cu siguranță în altă parte - grupurile legitime tind
să fie acelea a căror putere economică este incontestabilă și ale cărei cereri sunt în
general conforme cu politica guvernamentală. Modelul pare să persiste după o
modernizare substanțială a multor aspecte ale guvernului și administrației franceze.

A doua consecință a acestei forme de interacțiune este că, deși influența unui grup
poate fi mărită, influența generală a grupurilor de presiune asupra politicii publice va
fi redusă. A nu avea legitimitate în nici un sens formal reduce în mod evident
acceptabilitatea influenței de interes special asupra politicii pentru publicul larg și
abilitatea birocrației de a accepta sfatul este, de asemenea, limitată. Mai mult, fiecare
grup de presiune trebuie să-și extindă relativ mai mult resursele organizaționale în
ceea ce privește urmărirea accesului, astfel încât să existe mai puține funcții de
informare și informare. În plus, în cadrul acestui proces de accesare, orice concepție a
"interesului public" - chiar și ca un grup de interese de grup de presiune - tinde să fie
pierdută și înlocuită cu un set de interese private, fiecare reprezentată în guvern de o
singură agenție . Asociat cu cele de mai sus este necesitatea de a menține negocierile
și interacțiunile grupurilor de interese și ale administratorilor private și informale,
eliminându-le astfel și mai departe de controlul public și de responsabilitate. Toate
aceste caracteristici ale domeniului de aplicare și ale modului de interacțiune indică
faptul că universul grupului de presiune va avea tendința de a fi mai puțin influențat
în general asupra politicilor, cu aproape orice influență care apare având un caracter
de ilegalitate în rândul publicului larg. Dacă eliminăm această înclinație de ilegalitate
din ideea interacțiunilor dintre grupurile de interese și guvernare, este dificil să
distingem relațiile clientelei și aranjamentele corporatiste care s-au dezvoltat de-a
lungul liniilor sectoriale, în special în sectoarele politice precum agricultura, cu o
foarte strânsă colaborare între guvern și grupuri în aproape fiecare țară. Această
"atingere" este, desigur, importantă în definirea dinamicii interacțiunilor și în
influențarea legitimității rezultatelor, dar este ofoarte subtilă distincţie.

Descrierea interacțiunilor grupurilor de interese și ale administrației publice din

politica clientelei conduce la caracterizarea acestor relații ca fiind simbiotice. Ca și în
simbioza biologică, această relație implică o dependență reciprocă a celor doi
participanți. Agenția administrativă depinde de grupul de presiune pentru informare,
consiliere, aprobarea prealabilă a deciziilor politice și, cel mai important, pentru
sprijinul politic în competiția sa cu alte agenții pentru resursele limitate din cadrul
guvernului. Grupurile de presiune, pe de altă parte, depind de agenție pentru accesul
la luarea deciziilor și, în cele din urmă, pentru luarea unor decizii favorabile privind
anumite alegeri politice.

Pagina 198

Pentru ambele părți, existența unei relații de clientelă servește pentru a regulariza
mediul politic și pentru a dezvolta prietenii în ceea ce altfel ar putea fi o lume politică
ostilă.

Această formă de relație de grup de presiune cu administrația, menționată de

LaPalombara în Italia, a fost folosită de câțiva autori ca mijloc de a descrie o mare
parte a politicii politice în Statele Unite și pare să se fi întâlnit într-o serie de alte
sisteme politice care au grupuri de interese puternice, dar în care interacțiunile
acestor grupuri și guvernul se află la limita acceptabilității. Heclo și alții au susținut,
totuși, că acest tip de clientel este acum mai puțin descriptiv pentru Statele Unite
decât a fost odată și că o mulțime mult mai largă de interese a ajuns să fie
reprezentată în Washington. Deși acest lucru poate să pară virtuos din motive de
democrație, acesta face ca procesul de elaborare a politicilor să fie mult mai puțin
previzibil decât a fost. Pe de altă parte, lamentarea standard cu privire la impactul
"politicii unice asupra guvernului american" poate duce la continuarea acceptării
descrierii clientelei.

În plus, deși Statele Unite au fost un exemplu principal al politicii clientelei, acesta nu
este în nici un caz singurul exemplu. Chiar și țările care au mai multe interacțiuni
legitime în unele zone pot găsi anumite sectoare sau, uneori, o gamă mai largă de
sectoare, care se comportă într-o manieră clientelă. După cum sa menționat,
agricultura funcționează adesea într-o manieră clientelă, iar interesele financiare au
reușit să-și păstreze această poziție chiar și în țările guvernate de guvernele stângi. De
asemenea, dat fiind multitudinea de grupuri posibile de a alege, Uniunea Europeană
pare să se refere și la grupurile de interese prin selectarea unui anumit client prin
care să canalizeze influența.

În cele din urmă, consecințele strategice ale aranjamentului clientelei produc în mod
esențial rezultate autoregulative și distributive. LaPalombara remarcă faptul că
reglementarea este una dintre caracteristicile definitorii ale unei relații cu clientela,
dar constată că activitățile de reglementare întreprinse nu sunt neapărat cele care ar
promova "interesul public". Mai degrabă, acestea sunt activități care promovează în
mod direct interesele reglementate. Acest model de reglementare, după cum sa
menționat, a fost denumit "autoreglementare". Din nou, această tendință spre
autoreglementare pare a fi endemică pentru agențiile administrative și în special
pentru comisiile de reglementare independente din Statele Unite. Lowi a susținut că
„interes de grup liberalism",“sau însușirea puterii statului pentru scopuri private, este
de fapt caracteristica dominantă a politicii publice contemporane din Statele Unite.
McConnell observă că "un fapt politic remarcabil despre comisiile independente de
reglementare este acela că, în general, au devenit protectorii și promotorii industriei
pe care au fost înființate să le reglementeze". Dovada din alte sisteme politice este
totuși că acest fenomen nu se limitează la Statele Unite, ci este o caracteristică mai
generală a societăților industriale. Într-o varietate de situații, nevoia de sprijin politic
este suficientă pentru a necesita înlocuirea reglementării cu clientela și
autoreglementarea. Administratorii ar putea să nu dispună de resursele și de sprijinul
politic central pentru punerea în aplicare a programelor de reglementare în fața
opoziției grupurilor puternice și bine organizate, astfel încât, în esență, acestea
trebuie să obțină sprijin din partea acestor grupuri. Cu toate acestea, ca și în cazul
analizei politicii clientelei de către Heclo în Statele Unite, există o interpretare
conform căreia captarea reglementărilor este mai puțin răspândită în Statele Unite
decât o dată,

Pagina 199

în special în cazul "noii reglementări sociale", în care organismele de reglementare au

jurisdicții care traversează o varietate de industrii. Pe lângă autoreglementare,
relațiile cu clientela au tendința de a fi asociate cu rezultate distributive, care pot fi
doar manifestări mai tangibile ale programelor autoreglabile. Cu toate acestea, în
politica de distribuție, în loc să li se permită să facă propriile reglementări, un grup
beneficiază de beneficii continue. În terminologia lui Lowi, politica de distribuție
"creează privilegii și este un tip de privilegiu deosebit de greu de suportat sau de
luptat pentru că este atins de simbolismul statului". O caracteristică suplimentară a
politicii de distribuție este tendința de a acorda beneficii tuturor grupurilor acceptate
ca fiind legitime, în loc să le selecteze pe unele ca demne și altele ca pe cele mai puțin
demne. Relația strânsă dintre grupul de interese și agenția guvernamentală poate
asigura că clienții continuă să primească ceva de valoare din partea guvernului și că
problemele legate de redistribuire și nevoia de ajustare a beneficiilor relative sunt
rareori subiecte de discuție. Din nou, dacă analizăm atât impactul scăderii încrederii
populației în UE, abilitatea guvernului de a rezolva problemele societății și a
resurselor bugetare în declin de care se bucură majoritatea guvernelor, există
implicații contradictorii pentru relațiile clientelei. Pe de o parte, mentalitatea de criză
care intră în guvern când se confruntă cu o legitimitate în declin și cu mai puțini bani
tinde să producă mai multe încercări la nivel de control central. Agențiile centrale
care se ocupă de bugete și de conducerea sectorului public în ansamblu încearcă să-
și impună prioritățile asupra procesului politic, mai degrabă decât permițând
departamentelor și agențiilor să colaboreze atât de îndeaproape cu interesele private
din politica de formare. Nu mai există distribuție și autoreglementare atât de
acceptabile ca rezultatele politicii, dar se consideră că guvernul trebuie să stabilească
priorități și să ia decizii dificile în cadrul programelor. După cum vom vedea în
capitolul 7, s-au dezvoltat o serie de metode pentru a face față acestor probleme,
însă toate depind de prioritățile stabilite și alegerile făcute.

Pe de altă parte, presiunile fiscale asupra guvernării și criza de încredere în sistemul

de guvernare din multe țări ar fi forțat administrația publică să se apropie de
interesele organizate și, prin urmare, ar fi putut accentua tendințele de a forma relații
de clientelă. Dacă guvernul are nevoie de un grup de interese pentru a pune în
aplicare o politică sau pentru a oferi consiliere și informații pe care organizațiile
guvernamentale însele le produc din ce în ce mai mult, atunci este dificil pentru ele să
impună controale mai stricte asupra politicilor de autoreglementare care au
beneficiat de aceste interese. După cum sa menționat mai sus, acest lucru ar putea fi
mijlocul prin care relațiile clientelei își pierd punga și devin legitime. Din nou, modul
în care se exercită aceste presiuni va depinde de factorii culturali și situaționali.

Dezvoltarea politicii clientelei este puternic influențată de politica și economia

ciudată a birocrației publice. În ciuda argumentelor care consideră birocrația și
birocrații actori integrați și omogeni, căutând colectiv să-și asume controlul asupra
sistemului politic (la minimum), multe sisteme birocratice sunt instituții extrem de
fragmentate. Fiind atât de fragmentați, ei pot fi forțați să concureze doar pentru că
există rareori un mijloc central eficient de alocare a resurselor în funcție de meritele
programelor sau de nevoile societății. Acest lucru este valabil chiar dacă există
presiuni
Pagina 200

pentru o mai mare stabilire a priorităților care rezultă din lipsa resurselor. Competiția
birocratică pentru resurse poate fi supraestimată foarte ușor, așa cum se întâmplă în
mare parte din literatura de specialitate privind "birocrația" și o mare parte din
concurența care există există este o funcție de angajament sincer față de programe,
nu de dorința de a maximiza bugetele . Dar fragmentarea în sectorul public contribuie
la dezvoltarea politicii clientelei.

Procesul bugetar tinde apoi să forțeze birocrația publică să caute sprijin public și să
facă locații distributive pentru a obține acest sprijin. Acest rezultat este amplificat în
continuare de împărțirea celorlalți actori în procesul bugetar și de necesitățile
acestora pentru alte tipuri de beneficii și de cazare. Clientelismul care se extinde între
grupul de presiune și administrație se poate extinde la un tip de clientelism între
comisiile legislative și agențiile administrative pe care le supraveghează aparent.
Această situație este, în parte, o funcție a stabilității actorilor implicați în proces, ca și
în Congresul Statelor Unite ale Americii, dar, în general, este legată de necesitatea
comună a administratorilor și a legislatorilor de a servi unei circumscripții electorale.
De exemplu, legislatorii interesați de chestiunile agricole tind să vină din raioane
predominant agricole; orice încercare de a reduce activitățile unui program agricol nu
ar fi bine primită în circumscripțiile lor și, prin urmare, ar putea amenința șansele lor
de realegere.

Grupurile de interes instituționale cuprind o clasă specială de grup în relațiile lor cu

birocrația. În cazul relațiilor cu clientela, există o varietate de modele importante de
relații, deși și acestea sunt sub o anumită presiune. În societățile industrializate,
acestea sunt grupuri guvernamentale locale, precum și grupuri de interese din cadrul
guvernului însuși. În țările mai puțin dezvoltate, aceste grupuri ar putea include
biserica, armata sau birocrația însăși. Aceste grupuri au toate pretenții asupra
guvernului, care sunt dificil sau imposibil de negat, și, ca și în cazul altor grupuri de
clienți, aceste speciale revendicări sunt presate pentru privilegii speciale.

Din nou, am putea caracteriza efectele politicii clientelei între birocrația publica și
grupurile de interese ca o interfață strânsă a grupurilor de interese, a administrației și
a legislatorilor, care au toate de câștigat prin creșterea anumitor tipuri de cheltuieli
publice. Aceste interconexiuni produc modele de politici asemănătoare cu cele
prognozate de Salisbury și Heinz în astfel de situații: împărțirea bunurilor și serviciilor
disponibile prin bugetul public într-o manieră care va oferi fiecărui sector organizat o
parte din beneficii. Aceasta, la rândul său, generează o lipsă de coordonare și
coerență în sectorul public în ansamblu.
Parantela relationships
Acesta este cel de-al doilea tip de relație administrativă de grup de presiune
menționat de LaPalombara în discuția sa despre grupurile de interese italiene. O
relație parantelă descrie o situație de "rudenie" sau legături strânse între un grup de
presiune și guvern sau partidul politic dominant. Aceste relații sunt, în general,
caracteristice societăților preindustriale sau regimurilor ideologice, dar

Pagina 201

discuția noastră le va arăta că apar într-o serie de sisteme politice în care există un
singur partid sau o fracțiune dominantă. În aceste cazuri, grupurile de presiune
trebuie să aibă acces și legitimitate prin atașamentul lor față de acel partid, mai
degrabă decât prin capacitatea lor de a reprezenta în mod eficient un sector al
societății.

Relațiile parantela dintre grupurile de presiune și birocrație implică o legătură

indirectă între acești actori, mai degrabă decât legătura directă discutată în relația
clientelă. Legătura importantă adăugată este partidul politic - cel mai frecvent un
partid hegemonic - cu care grupul de presiune trebuie să dezvolte un sentiment de
conviețuire. În aceste cazuri, grupurile de presiune obțin accesul la luarea deciziilor
administrative prin dorința partidului de a interveni în numele său cu birocrația și,
prin urmare, în esență, să controleze elaborarea politicilor birocratice. În ceea ce
privește relațiile parantela, trebuie să ne gândim la organizații precum grupurile de
reflecție și firmele de consultanță ca fiind grupuri de interes relevante. Cu partidele
ideologice de la conducerea guvernului, poate fi necesar să se asigure că sfaturile
care le sunt oferite sunt suficient de "pure". Bineînțeles, partidul în sine ar putea dori
să ofere astfel de recomandări, dar poate dori, de asemenea, să aprobe alte
organizații ca oferind idei acceptabile și sfaturi de politică.

Prin urmare, trebuie să existe o dominare a elaborării politicilor de către un partid

politic, ceva care nu este asociat, de obicei, cu sistemele democratice occidentale, dar
care este încă prezent în aceste sisteme. LaPalombara, de exemplu, a găsit relații de
acest tip existente în Italia cu Partidul Creștin Democrat. În Franța, galiștii din prima
parte a celei de-a cincea republici s-au implicat direct în birocrație, pentru a favoriza
un grup de interese față de altul, în special în domeniul agriculturii. De asemenea,
atunci când socialiștii au venit la putere, ei au avut tendința să preseze politica și
birocrația către o alianță mai strânsă cu un grup agricol mai mic, dar mai lejer. Deși
această problemă a fost complicată de multe aspecte interne ale politicii agricole din
Franța, punctul fundamental al impunerii controlului partidului asupra administrației
pentru a favoriza un grup este clar. În perioadele de conviețuire, președinția și
premierul pot susține diferite grupuri de parantela.

Acest tip de interacțiune are loc în sistemele politice occidentale, dar este mai tipic
pentru un număr de sisteme politice - fostul sistem sovietic, majoritatea statelor
africane singure și multe țări latino-americane - în care o parte sau o coaliție este
dominantă. Ca și în cazul Franței, se constată, de asemenea, că există concurență
partizană, dar unde există o tendință ca o parte să domine guvernul - de exemplu,
Italia, Japonia, India și Mexic. Este, de asemenea, obișnuit în sistemele politice mai
competitive în relația dintre sindicatele organizate și partidele politice, cum ar fi
relația dintre Congresul Uniunii Muncitoresc și Partidul Laburist din Regatul Unit sau
LO și Partidul Social Democrat din Suedia. Mai mult, grupurile de interese pot fi
capabile să exercite o influență asupra părților prin adoptarea membrilor lor în
rolurile partidelor politice, cum ar fi candidații la funcții.

Un alt tip de grup de interese parantela care a existat frecvent în societățile

democratice reprezintă o încercare din partea guvernului de a organiza un aspect al
societății tradițional dificil de organizat. De exemplu, în Statele Unite, programele de
reînnoire urbană și de modelare a orașelor au necesitat

Pagina 202

dezvoltarea organizațiilor din cartierele afectate care ar reprezenta interesele

locuitorilor. Aceste organizații rareori au avut succes în acest rol și, mai des, au fost
cooptate de guvern ca mijloc de control social în cartiere. De asemenea, în câteva țări
din Europa de Vest, guvernul a participat activ la organizarea grupurilor de
consumatori - de asemenea, dificil de organizat în mod tradițional - și aceste grupuri
au fost frecvent criticate pentru că au fost cooptați de guvern. Un exemplu foarte clar
al organizațiilor guvernamentale de a organiza segmente dificile ale societății și de a
folosi aceste organizații în beneficiul lor este creșterea organizațiilor parapolitice din
Singapore. Partidul de acțiune al poporului a format un număr mare de organizații
care traversează liniile tradiționale ale societății și formează încă o altă bază politică
pentru acea partid.

Efectele relațiilor parantela tind să fie destul de permeabile. Este, de fapt, o tendința
a acestor sisteme politice care partidul hegemonic va căuta să impună acesteia
controlul asupra cât mai multor societăți și economii posibil. Unul dintre principalele
mijloace de a realiza acest lucru este încurajarea relațiilor parantela într-o serie de
sectoare sociale prin cooptarea grupurilor de interes existente sau prin crearea de noi
grupări direct aliate cu partidul. Exemplul de mai sus din Franța este un caz al
partidului care ia parte la un grup de interese existent în lupta sa cu alte grupuri care
doresc să reprezinte aceleași interese sociale; iar organizarea lucrătorilor în sindicate
oficiale sau semi-oficiale a regimului anterior spaniol este un exemplu de partid care
își creează propria structură de grup de interese. În ambele cazuri, acesta este un
mijloc eficient prin care partidul își poate extinde domeniul de aplicare în societate
pentru a controla natura inputurilor generate și a regulariza comportamentul acelui
sector social în conformitate cu dictatele partidului. Acest mijloc de control prin
organizare a fost deosebit de obișnuit în fostele țări comuniste, provocat numai
atunci când organizațiile libere, cum ar fi Solidaritatea (în Polonia), pot obține ceva
care se apropie de statutul legitim. De asemenea servește ca mijloc de control al
autonomiei birocratice în cadrul acelui domeniu politic specific.

Cele de mai sus implică faptul că grupurile de presiune implicate într-o relație
parantelă sunt puțin mai mult decât pionii unui partid politic dominant și o astfel de
interpretare ar fi justificată în multe cazuri. Weiner, de exemplu, descriind relația
Partidului Congresului din India și a uniunii sale sindicale afiliate, scrie:

Congresul Național al Sindicatelor din India - în realitate aripa forței de muncă a

Partidului Congresului - este organizat pe baza acestor principii de responsabilitate
politică și sprijină programul de bază al actualului guvern. Liderii săi declară cu
mândrie că cerințele lor sunt în interesul național, nu în numele intereselor
secționale. Primele lor loialități sunt partidului Congresului, apoi guvernului actual,
națiunii și, în cele din urmă, lucrătorilor care aparțin uniunii.

În timp ce cazul indian este ilustrativ pentru multe relații parantela, nu este deloc o
descoperire generală. Chiar și în cazul Spaniei pre-democratice, Anderson poate scrie:

Pagina 203

imaginea convențională a nereprezentativității și a ineficienței sindicatelor poate fi

extrem de exagerată. Guvernul și sindicatele nu au vorbit cu o voce despre politica
publică. Liderii sindicali erau așteptați de sistemul însuși să joace acest rol de
purtători de cuvânt militant pentru muncă .... În limba și stilul militar , liderii sindicali
nu erau diferiți de omologii lor din alte națiuni occidentale. Ei au fost brokeri și au
negociat pentru clienții lor, deși, în ultimă instanță, au acceptat hotărârea
autorităților constituite.

Comportamentul membrilor militari ai Congresului Uniunii Comerțului din Regatul

Unit cu privire la politicile guvernelor muncii reprezintă extremele logice ale
independenței partenerilor parantela. Grupurile de presiune din aceste aranjamente
sunt adesea capabile să exercite o influență substanțială asupra politicii publice și
pentru multe din aceleași motive care motivează grupurile de presiune ale clientelei.
Simbioza dintre un partid hegemonic și un grup de presiune nu este, cu siguranță, la
fel de importantă ca cea dintre partenerii clientelei, dar este prezentă. Este de
așteptat ca grupurile de presiune să aibă un impact asupra alegerii birocratice
datorită relației lor speciale cu partidul dominant. În mod obișnuit, într-un astfel de
caz, partidul hegemonic va coloniza birocrația și va crea propriii parteneri de grup de
interese. Mai mult, atât partidul cât și birocrația câștigă beneficiul cunoștințelor de
specialitate ale grupului, reducând astfel costurile directe proprii pentru elaborarea și
planificarea politicilor. În plus, costurile directe ale partidului pentru controlul social
pot fi reduse de către organizațiile subsidiare în curs de dezvoltare pentru a îndeplini
funcții care altfel ar trebui să fie efectuate la nivel central. Exemplul de mai sus
menționat al relației dintre sindicate si guvernul din Spania este un exemplu al acestui
tip de control, precum și relația dintre partidele comuniste și uniunile lor, atât în
situații hegemonice, cât și în cele concurențiale. Numeroasele organizații
sponsorizate de partid din China sunt probabil simbolul acestei relații între partid și
organizații.

Interesant este faptul că dezvoltarea organizațiilor parantela poate, de asemenea, să

modifice comportamentul partidului hegemonic și poate plural (cel puțin ușor)
politica în cadrul unui stat unic. Politica poate începe să semene cu cele ale relațiilor
clientelei, cu mai mare specificitate pe domenii de politică. Dittmer scrie că
modernizarea în sistemele politice comuniste a fost asociată cu apariția unor "grupuri
de cvasi-interese" care practică "criptopolitica". Deși nu sunt autonome și nu pot
comanda gama de resurse disponibile grupurilor de interese în sistemele pluraliste,
au putut să exercite influență crescândă asupra politicii în domeniile specificate
funcțional în care acestea se presupune că au o anumită competență profesională.
Astfel de grupuri nu se percep ca ele să fie reprezentative pentru circumscripțiile
populare în general, astfel că această dezvoltare nu este deloc "democratică", ci este
consultativă, mai bine informată și meritocratică.

Politicile adoptate de participanții la relațiile parantela sunt într-o anumită măsură o

funcție a ideologiei și a programului partidului hegemonic și, ca atare, pot varia de la
programele din extrema stângă la extrema dreaptă. În general, totuși, există o
tendință spre programe distributive. Aceasta înseamnă că există o tendință de
distribuire a diverselor bunuri și servicii între grupurile fidele și

Pagina 204

de conducere pentru a dezvolta revendicări asupra anumitor bunuri și servicii publice

ca reprezentanți corespunzători ai anumitor sectoare sociale. În acest sens, partidul
acționează ca o "cantină" pentru aderenții săi și pentru grupurile oficiale prin
subvenționarea în mod esențial a existenței lor pe piața grupurilor de presiune - și,
prin urmare, privarea de grupuri concurente sau potențial concurente. Acest lucru
poate fi deosebit de important atunci când partidul politic dominant are, de
asemenea, un control aproape complet asupra resurselor economice ale societății și
poate distribui atât recompense politice, cât și materiale.

Astfel, în unele moduri, aranjamentele de parantela se aseamănă foarte mult cu

modelul corporatist al relațiilor de grup de interes descrise mai sus, în special cu
modelul corporatist de stat. Mai mult decât atât, relațiile parantela tind să fie
antitetice față de concepția de politică modernă despre universalismul distribuției
beneficiilor economice, sociale și politice. Astfel de beneficii - chiar și cele mai
elementare beneficii politice ale organizării și participării - sunt, în sistemele
parantela, funcția de a avea afilieri politice adecvate iar influența pe care orice grup
se poate aștepta să o aibă asupra rezultatelor procesului de luare a deciziilor va fi o
funcție a acestei consangvinități.

Un al doilea efect al relațiilor parantela este, de asemenea, evident, reglementator.

Acest lucru este valabil nu numai pentru încercările partidului de a reglementa
rezultatele birocrației prin reglementarea sfaturilor pe care le primește, ci, în general,
pentru a reglementa societatea în ansamblu prin utilizarea grupurilor intermediare.
Aceste grupuri intermediare nu doar contribuie la structurarea, ci pot servi, de
asemenea, drept mijloace de implementare a programelor regimului. Relațiile
parantela servesc atunci ca străzi bidirecționale; informația - și, într-o măsură mai
mică, puterea - poate intra în ambele direcții. Măsura în care puterea poate să curgă
în sus este, totuși, determinată în ultimă instanță de dorința partidului politic
dominant de a se îngriji de modificări și provocări.

Procesele grupului illegitim

Categoria finală a interacțiunilor dintre administratori și grupurile de presiune este

etichetată ''nelegitim.'' Acest termen este utilizat pentru a descrie o varietate de
situații politice în care interacțiunea grupurilor de presiune cu birocrația poate fi
definită ca fiind în afara acțiunilor politice palide, dar aceste interacțiuni apar oricum.
Acest stil de interacțiune poate fi o funcție a naturii sistemului politic în ansamblul
său, care poate încerca să suprime grupurile autonome din societate sau poate fi o
funcție a naturii anumitor grupuri care sunt definite ca fiind nelegitime ca
reprezentanți din sectorul social pe care ei intenționează să îl reprezinte. În primele
trei tipuri de interacțiuni discutate, unele sau toate
grupurile de presiune au fost acceptate ca purtători de cuvânt legitimi pentru un
anumit sector social sau altul. În cazul grupurilor de presiune ilegitime, nici sistemul în
ansamblu nici administratorii individuali pot fi dispuși să accepte legitimitatea
intrărilor anumitor sau tuturor grupurilor de interese. Rareori însă este cazul ca un
sistem politic să încerce

Pagina 205

să excludă toate grupurile de interese. Chiar și cei mai "totalitari" pot găsi grupuri
utile și vor încerca să formeze organizații de tip parantela. După cum se poate
aștepta, influența grupurilor de presiune de acest tip nu este modelul de elaborare a
politicilor normal. Astfel de influențe tind să indice anumite eșecuri fundamentale ale
sistemului de elaborare a politicilor în satisfacerea cerințelor unuia sau mai multor
sectoare ale societății. Astfel, acești indivizi se simt constrânși să meargă în afara
limitelor politicii "normale" de a căuta ceea ce doresc din sistemul politic. Prin
urmare, putem discuta în mare parte comportamentul grupurilor de presiune
"anomice" în încercările lor de a exercita influență prin protest, demonstrații și
violență. Nu este totuși necesar să se limiteze această discuție în întregime la grupuri
care folosesc violența ca mijloc de exprimare, deoarece există o serie de situații în
care grupurile de presiune declarate nelegitime în paranteze sau în acorduri de
clientelă încă mai pot căuta infidelitate și pot exercita ocazional influență asupra
politicilor. Ultimele cazuri sunt rare. Ca unul dintre raspunzatorii LaPalombara din
Italia a remarcat pe această temă:

Știu că nici o politică din cadrul Ministerului Industriei și Comerțului nu spune că

există anumite grupuri din societatea italiană ale căror reprezentanți nu vor fi primiți
cel puțin. Este adevărat că odată ce acest lucru va fi făcut, vom acorda o importanță
diferită sau vom da o importanță diferită propunerilor făcute de astfel de grupuri, dar
ele sunt libere să ne abordeze. Suleiman observă că în Franța grupurile definite ca
grupuri de presiune (spre deosebire de grupurile acceptabile "profesionale") pot fi
primite de către administratori, dar sunt puțin probabili să fie capabili să producă
rezultatele pe care le doresc.

Grupurile ilegitime continuă să joace jocul politic conform regulilor administratorului

și să prezinte politicos petițiile și remonstrele lor, de multe ori știind că probabilitatea
de succes este aproape zero. Putem întreba de ce aceste grupuri continuă în aceste
comportamente aparent iraționale. Există șansa ciudată de a avea o influență
efectivă. Mai frecvent, totuși, acestea persistă pur și simplu pentru că așa se așteaptă
membrii lor să facă. Acesta este motivul pentru care membrii își plătesc cotizațiile sau
dau loialitate grupului, iar liderii trebuie să facă un exercițiu aparent inutil. În cele din
urmă, încercând să joace după regulile jocului, ei pot face viitoarea activitatea]
politică extraordinară mai acceptabilă.

Dacă politica normală nu poate funcționa pentru un grup, atunci ele par mai
justificate în folosirea violentei, chiar și în societățile care de obicei sunt foarte
dispuse să satisfacă cerințele grupurilor de interese. Acest lucru a fost adevărat, cel
puțin parțial, de "mișcările sociale" într-un număr de țări industrializate. Aceste
grupuri nu au structuri organizatorice permanente care ar fi de dorit pentru
continuarea cooperării cu guvernul și au avut tendința de a evita astfel de relații din
motive ideologice. Deși, de obicei, asociate cu grupurile politice stângi - anti-nucleare,
mișcarea de pace, organizațiile chiriașilor etc. - au existat și mișcări sociale în dreapta.
În toate cazurile, au fost dispuși să folosească tactici de confruntare, dacă nu
violență, pentru a încerca să-și impună acasă punctele politice.

Interacțiunea dintre grupurile de presiune ilegale și administrarea

Pagina 206

tinde să producă un nivel ridicat de frustrare și înstrăinare pentru aceste grupuri.

Categorizarea mai degrabă arbitrară a presiunii are loc chiar și în sistemele politice, în
general receptive - dacă nu parțiale - la influențele grupului. De exemplu, în Statele
Unite, cu o istorie îndelungată de influență a grupului de presiune asupra politicii
agricole, un grup - Organizația Națională a Fermierilor - a fost, din toate scopurile
practice, clasificat drept nelegitim; membrii au reacționat prin coborârea in
Washington, DC, cu tractoarele lor. Nivelul de frustrare poate fi chiar mai mare în
sistemele politice care încearcă să suprime - mai degrabă decât să ignore - activitățile
grupurilor de interese declarate nelegitime. Suprimarea Solidarității de către guvernul
polonez este un exemplu al acestui tip de comportament care vine în minte foarte
ușor.

Putem înțelege mai bine caracterizarea influențelor acestor nelegitime grupuri ca

fiind provenite în principal din activități extralegale - printr-un fel de conflict cu
sistemul - și influența lor ca fiind cel mai bun episodic. De asemenea, impactul
activităților lor asupra politicii publice este extrem de dificil de prevăzut, dacă acestea
apar deloc. În ciuda acestor limitări, este important să înțelegem că aceste influențe
pot Mișcarea studențească franceză din mai 1968 și activitățile asociate au fost
folosite ca exemplu de practic orice fenomen politic cunoscut omenirii, dar acest
lucru nu ne-ar putea împiedica să subliniem că acesta este un exemplu al unui grup
de presiune în esență nelegitim, care are un impact substanțial asupra unui regim și
asupra formei unei politici publice ulterioare.ocazional să fie productive pentru
schimbări importante. Studenții americani și protestele lor împotriva războiului din
Vietnam constituie un alt exemplu, în timp ce în unele țări din America Latină se
poate argumenta acest lucru realizând ca aproape orice tip de schimbare de politică
necesită un fel de provocare fundamentala la sistem care poate fi oferită de grupuri
ilegitime. De asemenea, succesele timpurii ale Solidarității în Polonia au produs o
anumită liberalizare a regimului, deși rezultatul final a fost impunerea unei legi
marțiale.

Atunci când grupurile ilegitime au succes, impactul activităților lor tind să fie
redistributive, dacă nu pentru nici un alt motiv decât pentru a forța sistemul să
recunoască un set de cerințe pe care le-ar putea declara anterior ca fiind în afara
preocupării sale. Cele mai multe grupuri de presiune ilegitime încearcă să transforme
sistemul politic existent și distribuția acestuia în direcția redistribuirii privilegiului, fie
acesta politic, social sau economic. Unele dintre cele mai evidente exemple ar fi
încercările minorităților rasiale și etnice de a-și susține afirmațiile privind drepturile
civile și tratamentul egal atunci când au fost excluse din procesul politic.

În plus, există și alte diferențe semnificative între aceste patru clase de interacțiuni pe
care le-am discutat. În primul rând, activitățile grupurilor de presiune ilegitime sunt în
mod clar cele mai distinctive. Celelalte trei modele acordă o anumită legitimitate
activităților și influenței unuia sau mai multor grupuri, astfel încât sunt acceptate
modele de interacțiune între grupuri și birocrație. În cazul grupurilor nelegitime,
astfel de interacțiuni - cel puțin în cazul în care vor avea vreun efect semnificativ
asupra rezultatelor politicilor - apar aproape prin definiție numai în perioadele de
criză politică. Astfel, cele trei modele mai mult sau mai puțin legitime implică o
anumită stabilitate și instituționalizare a influenței, în timp ce modelul ilegal implică o
influență episodică sau nici o influență.

Pagina 207

În al doilea rând, modelul legitim al interacțiunii este singurul dintre cele patru, în
care există o politică de acces puțin sau deloc. În acest aranjament, există acces
pentru aproape orice grup care îl caută - chiar și pentru cei care aproape sigur ar fi
declarați ilegali în alte regiuni. Într-un exemplu binecunoscut, bandele organizate de
stradă din Amsterdam au primit un rol de reprezentare; organizația pare a fi cea mai
importantă variabilă aici. Prin eliminarea accesului din politică, un astfel de model de
interacțiune poate face, de fapt, visul pluralistului despre un univers de
autoreglementare a grupurilor de presiune care formuleaza , dacă nu o realitate.
Atâta timp cât accesul rămâne o marfă limitată și strict reglementată, posibilitatea de
a găsi "interesul public" în rândul unui grup de grupuri de presiune aflate în conflict
este îndepărtată, dacă nu inexistentă. Această captare tinde să transforme politica
publică în politică privată. De asemenea, dacă nu se consideră un partid politic
hegemonic o reprezentare exactă a intereselor populației, controlul grupurilor de
presiune iar birocrația de către un astfel de partid este, de asemenea, de natură să
producă distorsiuni ale rezultatelor din ceea ce ar rezulta dintr-o masă de negociere,
în special atunci când multe interese pot fi definite de existența partidului dominant.
Pentru a pune acest lucru în termenii tipologiei inițiale a interacțiunilor, este posibil
să apară distorsiuni grave ale politicii din ceea ce ar rezulta dintr-un simplu proces de
negociere între grupurile concurente atunci când politica de elaborare a politicilor nu
poate fi eliminată din politica supraviețuirii organizaționale.

De asemenea, trebuie să remarcăm că nu am reușit să argumentăm în mod clar că

orice model de interacțiune particular caracterizează orice națiune sau alta, deși
exemplele tind să indice anumite modele importante. În primul rând, sistemele
politice cu partide politice hegemonice, fie ele democratice sau nu, tind spre relațiile
parantela dintre grupurile de interese și administratori, dacă pentru alt motiv decât
partidul hegemonic este capabil să folosească aceste relații ca pe un mijloc social de
control și reglementare. În al doilea rând, interacțiunile legitime tind să fie
caracteristice pentru nordul Europei care a avut o lungă istorie a implicării grupurilor
organizate în viața socială și politică și ai căror lideri au perceput nevoia de a gestiona
conflictele potențial divizatoare în societate, fie ca origine etnică sau socio-
economică. În al treilea rând, aranjamentele clientelei tind să fie destul de comune în
orice număr de societăți, mai ales atunci când există o fragmentare a intereselor și o
lipsă a mecanismelor globale de coordonare în sistemul politic (de exemplu, un partid
sau o instituție dominantă), care poate reglementa concurența între grupurile de
interese sau între agențiile concurente din cadrul birocrației; Statele Unite ale
Americii este un exemplu major, dar în niciun caz unic. În cele din urmă, grupurile de
interese ilegitime pot apărea în aproape orice cadru, dar tind să fie cele mai
importante în locurile în care acestea sunt cel mai puțin probabil, de exemplu, în
societățile care încearcă să suprime grupurile de interese sau cel puțin o mare
varietate de grupuri de interese. Adică, aceste grupuri sunt cele mai importante în
locurile în care acestea servesc drept o provocare fundamentală pentru regim.
Aceasta înseamnă că interacțiunile lor zilnice cu administratorii vor fi neroditoare

Pagina 208

dacă apar deloc, dar pot produce transformări substanțiale ale unui sistem politic.

Așa cum există un model mic al interacțiunii grup-interese-birocratice prin sistem

politic, există și un tipar redus după tipul de interes sau domeniu politic. Există o
tendință pentru grupurile de interese care pot fi clar definite geografic pentru a putea
stabili relații de clientelă cu administrația, probabil datorită capacității de a mobiliza
mai ușor sprijinul politic. Exemplul cel mai evident al acestui model îl constituie
agricultura, care a cunoscut un succes în utilizarea relațiilor de clientelă în aproape
toate sistemele politice. De asemenea, grupurile de interese care pot fi integrate pe
verticală cu partidele politice - adesea sindicatele de muncă cu partidele de muncă -
pot dezvolta relații de parantelă, chiar și în contextul sistemelor politice competitive.
În cele din urmă, grupurile care pot fi considerate a fi ieșite în afacerile sociale
normale sau care nu sunt considerate a avea puncte de vedere diferențiate de
comunitatea dominantă - minorități rasiale, studenți, femei - pot avea tendința de a
acționa prin relații ilegale cu birocrația, pentru a forma orice relație.

Marian= verde Elena=rosu Mari= albastru

Alex= mov Roxana= galben Bianca= maro

Andra= roz