CONTROLUL CONSTITUŢIONALITĂŢII LEGILOR

I. Controlul constituţionalităţii legilor. Teoria generală

1. Aspecte generale
Controlul constituţionalităţii legilor este activitatea organizată de verificare a
conformităţii legii cu constituţia şi este un exemplu grăitor privitor la existenţa unor sancţiuni
specifice pentru nerespectarea normelor constituţionale.
Ca instituţie de drept constituţional, controlul constituţionalităţii legilor cuprinde regulile
privitoare la autorităţile competente a face această verificare, procedura de urmat şi măsurile ce
pot fi luate după realizarea procedurii.
Controlul constituționalității legilor apare, pe cale jurisprudențială, relativ la scurt timp de
la momentul apariției primelor constituții scrise, mai ales a celei a Statelor Unite ale Americii.
De la momentul apariției sale, acest tip de control a ridicat câteva probleme:
- o primă problemă avea în vedere posibilitatea de a recunoaște unei autorități de a verifica
constituționalitatea unui act care era adoptat de autoritatea legiuitoare care își exercita, în mod
suveran, atribuția de legiferare, tocmai în virtutea prevederilor constituționale;
- a doua problemă avea în vedere chiar autoritatea căreia să-i poate fi recunoscut acest drept –
putea fi o instanță de judecată, caz în care era pus sub semnul întrebării principiul separației și
echilibrului puterilor în stat, sau putea fi o altă autoritate – dar putea fi din celelalte două puteri,
caz în care s-ar fi pus, de asemenea, sub semnul întrebării principiul separației și echilibrului
puterilor în stat, sau putea fi din afara acestora – dar în ce temei era desemnată cu o astfel de
competență și de către cine?
Cu toate aceste întrebări, astfel precum am afirmat deja, controlul de constituționalitate
este creat, pe cale jurisprudențială, prin decizia Marbury vs. Madison de către Curtea Supremă de
Justiție a Statelor Unite ale Americii care a constatat în acest caz că, deși nu îi era recunoscută
normativ vreo competență în acest sens, pentru a soluționa cazul, era necesar să se pronunțe
asupra încălcării de către un act normativ – o lege, în acest caz, a Constituției federale. Astfel,
CSJ a SUA a apreciat că tocmai această constituție trebuie să fie respectată de orice act normativ
inferior juridic acesteia pentru că în caz contrar orice act normativ inferior ar putea fi adoptat fără
respectarea Constituției ceea ce ar fragiliza sau chiar ar răsturna Constituția de pe locul său
primar și fundamental în ierarhia actelor normative dintr-un stat.
De altfel și în România controlul de constituționalitate se va naște tot pe cale
jurisprudențială, urmare a deciziei date de Tribunalul Ilfov, în 1912, într-o cauză ce a rămas
cunoscută drept Afacerea tramvaielor, când, pe baza unui raționament similar cu cel folosit de
Curtea Supremă de Justiție a SUA, instanța de judecată a apreciat că legea interpretativă
1
incidentă în cauză este neconstituțională prin raportare la prevederile constituționale ale art. 19
din Constituția în vigoare la acel moment (este vorba despre Constituția de la 1866).

a) Actele supuse controlului

De principiu controlul constituţionalităţii legilor priveşte numai legea ca act juridic al
Parlamentului sau actele normative cu o forţă egală cu a legii care pot modifica, suspenda sau
abroga o lege şi ele sunt: decrete-legi, decrete cu putere de lege, ordonanţe, etc.
Unele constituţii pot prevedea ca acest control să se aplice şi unor acte normative cu forţă
juridică inferioară legilor. Spre exemplu, coroborând prevederile art. 43 pct. 13 şi 15 cu cele ale
art.53 din Constituţia României din 1965 inclusiv hotărârile Consiliului de Miniştri erau supuse
controlului de constituţionalitate, control exercitat exclusiv de Marea Adunare Naţională în
cadrul controlului general privind activitatea acestui organ de stat.
Proiectele de legi sunt supuse, conform unor constituţii, acestui control, dar în fapt acesta
nu este un veritabil control întrucât procedura de elaborare a legilor de către autorităţile
legiuitoare cuprinde implicit obligaţia de a verifica constituţionalitatea acestora.
Actele administrative nu sunt obiect al controlul constituţionalităţii legilor, acestea
putând face obiectul unui control de legalitate pe calea contenciosului administrativ, spre
exemplu, cum nu fac parte din această categorie nici actele puterii judecătoreşti care sunt date în
aplicarea legilor şi nu au caracter normativ.

b) Cauzele care determină încălcarea constituţiei

La prima vedere apariţia unor neconcordanţe între legi şi constituţie pare imposibilă, iar
înlăturarea unor dispoziţii constituţionale prin legi este contrară principiilor de bază ale dreptului
constituţional.
În practică au apărut însă numeroase situaţii de acest gen, iar existenţa instituţiei controlul
constituţionalităţii legilor este dovada incontestabilă în acest sens.
Cauzele apariţiei unor neconcordanţe între legea fundamentală şi legile ordinare (în
sensul de legi obișnuite, anume cele adoptate în aplicarea prevederilor constituționale) îşi găsesc
fundamentarea în contradicţiile sociale, în raporturile dintre forţele sociale şi dinamica evoluţiei
acestora. Astfel de cauze pot fi identificate atunci când forţele politice aflate la un moment dat la
putere au interese contrare celor aflate la putere la momentul adoptării constituţiei; sau atunci
când constituţiile sunt mult prea rigide; sau în situaţia statelor federale prin încercarea
permanentă de armonizare a intereselor generale ale federaţiei cu cele ale statelor componente.

2
 c) Organele de stat competente în controlul constituţionalităţii legilor şi clasificarea
controlului pe baza acestui acest criteriu
În literatura de specialitate există mai multe opinii cu privire la formele de control de
constituţionalitate. Astfel:
- într-o opinie se consideră că acest control se poate exercita prin opinia publică, dar
poate fi şi un controlul politic, respectiv un controlul jurisdicţional;
- într-o altă opinie se identifică controlul parlamentar, controlul politic şi controlul
jurisdicţional;
- iar într-o altă opinie se susţine că pot fi doar două forme de control de
constituţionalitate: controlul politic şi controlul judecătoresc.

Noi vom reţine următoarele clasificări:

1. În funcţie de autoritatea competentă a realiza acest control avem controlul realizat
printr-un organ politic şi controlul realizat printr-un organ jurisdicţional:
a. Controlul realizat printr-un organ politic se exercită atât de organele legiuitoare, cât şi
de alte organe de stat cărora li s-a încredinţat această sarcină sau au fost special înfiinţate în acest
scop.
În literatura de specialitate în ceea ce priveşte dreptul parlamentului de a verifica
constituţionalitatea legilor unii l-au considerat un control autentic, iar alte opinii s-au exprimat în
sensul că acesta este un autocontrol întrucât tot parlamentul votează şi constituţia, alţii apreciind
că acest tip de control nu prezintă nici o garanţie.
În practică, în lume se realizează din ce în ce mai rar controlul constituţionalităţii legilor
printr-un organ politic şi cu atât mai puţin prin intermediul parlamentului.
b. Controlul exercitat printr-un organ jurisdicţional se face prin alte organe decât cele
judecătoreşti, dar care folosesc o procedură asemănătoare celei judecătoreşti, sau de către
organele judecătoreşti propriu-zise.
În practică dreptul judecătorilor de a decide asupra constituţionalităţii legilor a fost fie
contestat, fie admis.
Dreptul judecătorilor de a exercita controlul constituţionalităţii legilor s-a justificat prin
menirea acestora de a interpreta şi aplica legile, precum şi de a aplica sancţiuni în cazurile de
încălcări ale normelor juridice.
Acest drept s-a mai justificat şi prin teoria separaţiei puterilor în stat considerându-se că
cele trei puteri: legislativă, judecătorească şi executivă se echilibrează şi se controlează reciproc.
Puterea judecătorească, putând supraveghea mai bine respectarea separaţiei puterilor, poate să
controleze puterea legislativă şi executivă, iar puterea legislativă poate controla celelalte puteri.

3
 În cazul controlului jurisdicţional al constituţionalităţii legilor se folosesc de regulă două
procedee:
- controlul pe calea acţiunii – considerat un procedeu ofensiv – care permite atacarea unei
legi în faţa unei instanțe de judecată căreia i se cere să examineze validitatea unei legi şi să
pronunţe anularea acesteia în cazul în care se constată că este neconstituţională,
- controlul pe cale de excepţie – considerat un procedeu defensiv – când pentru ataca o
lege, cu privire la posibile probleme de neconstituţionalitate, trebuie să aştepţi ca acea lege să ţi
se aplice.

2. În funcţie de modul cum este înscris în constituţie, controlul de constituţionalitate

poate fi un control explicit sau un control implicit.
a. controlul explicit – este cel pe care constituţia îl prevede în mod expres, aceasta putând
indica şi organul competent şi procedura de urmat.
b. controlul implicit – este cel pe care constituţia nu îl prevede în mod expres, dar el
există implicit ca urmare a principiului legalităţii.
În România, având în vedere prevederile constituţionale, mai precis art. 142 – 147,
controlul de constituţionalitate este, din acest punct de vedere, un control explicit.

3. În funcţie de timpul în care se efectuează, controlul de constituţionalitate poate fi un

control anterior adoptării legilor, respectiv un control posterior adoptării legilor.
a. Controlul anterior adoptării legilor denumit şi control prealabil, preventiv sau a priori
se exercită în faza de proiect legislativ şi nu este un veritabil control întrucât până nu a fost
adoptat proiectul poate suferi modificări. Acest control poate fi mai mult o garanţie de legalitate
decât de constituţionalitate. În unele sisteme constituţionale, precum este chiar şi al nostru, este
consacrat un astfel de control care vizează legea, ca act juridic al Parlamentului, între momentul
adoptării de către acesta şi cel al promulgării de către Preşedintele României.
b. Controlul posterior adoptării legilor denumit şi sancţionator sau a posteriori (control
ulterior, a posteriori) se exercită asupra legilor deja adoptate şi intrate în vigoare, fiind veritabilul
control al constituţionalităţii legilor.
În sistemul nostru constituţional sunt consacrate ambele forme de control.

2. Noţiunea controlului constituţionalităţii legilor

Supremaţia constituţiei nu poate şi nu trebuie să rămână un simplu principiu al ordinii
constituţionale, ci este necesară existenţa unui sistem de garanţii care să permită Constituţiei să
se manifeste ca un veritabil act normativ cu forţă juridică supremă.

4
 Constituţionalitatea legii este o componentă a principiului legalităţii, acesta din urmă
fiind un principiu fundamental de organizare şi funcţionare a statului de drept.
Principiul legalităţii presupune elaborarea actelor normative de către organele
competente, după o procedură prestabilită, cu respectarea dispoziţiilor din actele normative
emise de organe de stat sau autorităţi publice care ocupă o poziţie superioară celor emitente în
sistemul organelor/autorităţilor statului.
Acest principiu implică respectarea tuturor actelor normative. Astfel legea ordinară (în
sens de lege obișnuită) trebuie să fie în concordanţă cu Constituţia, iar constituţionalitatea
legilor ar trebui să presupună faptul că legea trebuie să se adopte cu respectarea normelor
constituţionale, atât în spiritul cât şi în litera lor.
În literatura de specialitate se apreciază că fundamentarea științifică a controlului de
constituționalitate poate fi bazată și pe principiul separației și echilibrului puterilor în stat,
autoritățile publice cu atribuții constituționale fiind obligate a respecta prevederile constituționale
atât pentru a asigura chiar propria lor separație, cât și pentru a permite existența unui echilibru
funcțional între acestea, dar și pentru a asigura chiar garantarea respectării supremației
constituției.
Controlul constituţionalităţii legilor poate fi definit ca fiind acea activitate
organizată de verificare a conformităţii legilor cu constituţia, iar ca instituţie juridică
acesta cuprinde reguli privitoare la organele competente a face această verificare,
procedura de urmat şi măsurile ce pot fi luate după realizarea controlului.
Este necesar a mai sublinia câteva chestiuni prealabile:
1. Controlul constituţionalităţii legilor priveşte, în principiu, doar legea – ca act juridic al
Parlamentului sau/şi actele normative cu forţa juridică egală cu cea a legii, anume acele acte
juridice care, deşi nu sunt emise de Parlament, intervin şi reglementează relaţii sociale de
domeniul legii, putând modifica, suspenda sau abroga o lege.
În principiu, organele, autorităţile administraţiei publice emit doar acte normative în
vederea organizării executării legii sau/și acte individuale prin care aplică legea pentru că acestea
sunt organe ale puterii executive. Controlul acestor acte se realizează prin căile ordinare, inclusiv
pe calea contenciosului administrativ.
Actele emise de organele Ministerului Public şi de instanţele judecătoreşti nu pot fi
supuse controlului de constituţionalitate pentru că aceste organe doar aplică legea.
2. Verificarea constituţionalităţii proiectelor de legi sau a propunerilor legislative nu mai
poate reprezenta un veritabil control de constituţionalitate pentru că însăşi elaborarea legii
cuprinde sau ar trebui să cuprindă, implicit, şi obligaţia verificării constituţionalităţii acesteia.
Investirea unui organism special cu verificarea constituţionalităţii proiectelor de lege ar constitui
doar o măsură de siguranţă.
5
 3. Cauzele care determină apariţia unor astfel de situaţii în care legile încalcă prevederile
constituţiei trebuie căutate:
- în contradicţiile sociale din cadrul unei societăţi;
- în contradicţiile dintre diferite grupuri formate de guvernanţi;
- în rigiditatea exagerată a unor constituţii;
- în nerespectarea regulilor de tehnică legislativă.

Controlul constituţionalităţii legilor nu este specific doar statelor unitare, în statele

federale acesta este justificat de o mai bună armonizare a intereselor generale ale federaţiei cu
interesele specifice ale statelor membre ale federaţiei.

3. Organele de stat/autorităţile publice competente a controla constituţionalitatea

legilor şi clasificarea controlului în funcţie de acest criteriu
Una dintre cele mai rudimentare, elementare forme de control de constituţionalitate este
controlul prin opinia publică. Această formă de control cuprinde, de fapt, reacţia opiniei publice
la încălcarea constituţiei. Spre exemplu, Constituţia Franţei din 1793 prevedea posibilitatea
recurgerii la insurecţie în caz de violare a drepturilor poporului de către guvernanţi

1. Controlul constituţionalităţii legilor exercitat printr-un organ politic

În acest caz controlul constituţionalităţii este exercitat de organele legiuitoare şi/sau de
alte organe de stat, în cazul acestora din urmă fie pentru că li s-a încredinţat şi această misiune,
fie pentru că au fost înfiinţate cu acest scop.
Dreptul parlamentelor de a exercita controlul asupra constituţionalităţii legilor este unul
autentic şi, în acelaşi timp, un supracontrol, acesta fiind cea mai în măsură autoritate să aprecieze
concordanţa dintre constituţie şi legi.
O parte a doctrinei consideră că acest control exercitat de către Parlament nu reprezintă
niciun fel de garanţie, acesta fiind subiectiv în a-şi autocontrola şi cenzura propria „creaţie”, iar o
posibilă sancţiune – precum nerealegerea parlamentarilor – este îndepărtată şi improbabil de
realizat. Ideea unui astfel de control exercitat printr-un organ politic a fost inspirată de Senatul
conservator reglementat de Constituţia Franţei de la 1799. În România o formă a acestui control
fiind introdusă prin Statutul Dezvoltător al lui Cuza potrivit căruia statutul şi legile
constituţionale sunt puse sub ocrotirea Corpului ponderator, precum se poate deduce din
interpretarea prevederilor art. XII din acest Statut. Ulterior, Constituţia noastră de la 1965 a
mai consacrat această formă de control, sarcina exercitării acestuia revenindu-i Marii Adunări
Naţionale. De asemenea, Constituţia Franţei consacră un Consiliu Constituţional cu natura
juridică a unui organ politic.
6
 2. Controlul constituţionalităţii legilor exercitat printr-un organ jurisdicţional
Această formă de control este exercitată fie de organe/autorităţi, altele decât cele
judecătoreşti, ce folosesc o procedură asemănătoare celei judecătoreşti, fie chiar de organele
judecătoreşti.
Deşi fundamentarea ştiinţifică a acestei forme de control este discutabilă, aceasta există şi
funcţionează astăzi fie în baza unor dispoziţii clare, legale; fie în temeiul dreptului pe care
organele judecătoreşti şi-l arogă singure în acest sens.
Argumente în favoarea dreptului judecătorilor de a decide în ceea ce priveşte
constituţionalitatea legilor sunt următoarele:
- dreptul judecătorilor de a verifica conformitatea legilor cu Constituţia decurge din
menirea judecătorilor de a interpreta şi aplica legile şi de a aplica sancţiuni, dacă este cazul;
- dreptul judecătorilor de a verifica conformitatea legilor cu Constituţia este justificat şi
pornind de la principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în stat, principiu ce presupune şi un
control reciproc între puteri, judecătorul având misiunea de a asigura, prin mijloace şi acţiuni
specifice, buna funcţionare a principiul separaţiei şi echilibrului puterilor;
- necesitatea verificării de către judecător a faptului că legiuitorul a acţionat în limitele
sale constituţionale este justificată şi de faptul că judecătorul va soluţiona litigiile cu
imparţialitate, iar procedura judecătorească oferă posibilitatea soluţionării echitabile având în
vedere unul dintre principiile specifice judecăţii, anume cel al contradictorialităţii.
Argumente împotriva dreptului judecătorilor de a decide în ceea ce priveşte
constituţionalitatea legilor sunt următoarele:
- într-o interpretare mai rigidă a teoriei separaţiei şi echilibrului puterilor în stat, cele trei
puteri se află într-o totală independenţă, iar acordarea dreptului judecătorului de a controla actele
puterii legiuitoare ar încălca acest principiu;
- statul trebuie şi poate fi singurul judecător;
- recunoaşterea unui astfel de drept judecătorilor ar face din autoritatea judecătorească o
autoritate politică.
Această formă de control a fost instituită de Curtea Supremă de Justiţie a SUA care, deşi
prin Constituţie nu i-ar fi fost recunoscut, şi l-a arogat, abuziv consideră unii doctrinari, prin
decizia pronunţată în anul 1803, în cazul Marbury versus Madison.

7
 4. Alte clasificări ale controlului de constituţionalitate

În funcţie de modelul de justiție constituțional utilizat, doctrina distinge între:

- modelul european (modelul kelsenian) care are ca și caracteristici următoarele: există o instanță
speccială și specializată pentru acest control; sesizarea se poate de cetățeni, organe politice
(precum sunt partidele), instanțe judecătorești; controlul poate fi atât anterior, cât și posterior;
este un control principal, direct și abstract;
- modelul american care are ca și caracteristici: este exercitat de toate instanțele judecătorești,
dar, de regulă, doar de instanțele supreme; sesizarea se poate face doar de către cetățeni; poate fi
doar un control posterior și, implicit, doar defensiv; produce efecte juridice doar inter partes
letigantes (doar între părțile din litigiu); este un control accesoriu, incident, concret.

În funcţie de efectele pe care le produce, doctrina distinge între:

- controlul cu efecte juridice erga omnes – deciziile autorității care exercită controlul de
constituționalitate sunt opozabile față de toți, astfel precum este și cazul nostru;
- controlul cu efecte juridice inter partes litigantes - deciziile autorității care exercită controlul de
constituționalitate produc efecte juridice doar față de părțile din litigiul principal.

Prin consacrarea și exercitarea controlului de constituționalitate vor fi vizate drept

consecințe, ca o reciprocă față de argumentele pe care s-a fundamentat științific acest control,
asigurarea principiului legalității, al celui al separației și echilibrului puterilor în stat, asigurarea
supremației constituției, precum și înlăturarea normelor constatate a fi neconstituționale.