Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
CAPITOLUL I
PREEDINTELE ROMNIEI
I. STATUTUL CONSTITUIONAL AL PREEDINTELUI ROMNIEI I
ATRIBUIILE SALE
&1. Statutul constituional al Preedintelui
Actuala Constituie a Romniei consacr un executiv bicefal sau dualist1
, n care
unul dintre efi este Preedintele, iar cellalt Guvernul.
Forma de guvernmnt n Romnia, potrivit art. 1 alin. (2) din Constituie, este
republica, dispoziiile constituionale referitoare la forma de guvernmnt fcnd parte
din categorie celor calificate prin art. 152, ca limite ale revizuirii.
Articolul 80, intitulat Rolul Preedintelui, stabilete urmtoarele dimensiuni ale
statutului constituional al efului de stat:
a) Este unul dintre cei doi efi ai executivului, alturi de Guvern.
Spre deosebire de Guvern ns, rolul executiv al Preedintelui este mai atenuat,
primnd celelalte dimensiuni ale statutului su.
b) Este reprezentantul statului romn, pe plan intern i extern.
c) Este garantul independenei naionale, al unitii i al integritii teritoriale a
rii.
n realizarea acestui rol, prin care garanteaz valori fundamentale ale poporului
romn2
, eful statului are o serie de atribuii prin intermediul crora urmrete s se
transpun n practic acest rol. Avem n vedere, n primul rnd, atribuiile n domeniul
aprrii, cea de preedinte al Consiliului Suprem de Aprare a rii, atribuiile n situaii
de stare de asediu etc.
d) Rolul de a veghea la respectarea Constituiei.
Articolul 80 alin. (2) consacr aceast misiune constituional a Preedintelui, care
trebuie neleas n dimensiunea ei activ, nu pasiv.
e) Funcia de mediere ntre puterile statului i ntre stat i societate.
Articolul 80 alin. (2) prevede c Preedintele Romniei vegheaz la respectarea
Constituiei i la buna funcionare a autoritilor publice. n acest scop, Preedintele
exercit funcia de mediere ntre puterile statului, precum i ntre stat i societate.
Constatm c legiuitorul constituant leag funcia de mediere ntre puterile
statului i ntre stat i societate de exercitarea unui alt atribut al su, prin care
preedintele vegheaz la buna funcionare a autoritilor publice. n scopul realizrii
acestei misiuni, el exercit rolul de mediere.
Nu avem de-a face cu dou funcii distincte, ci cu una singur, mai exact cu dou
1
I. Vida, op. cit., p. 37. 2
G. Vrabie, op. cit., vol. II, pp. 272-276. 2
atribute ale aceleiai funcii.
Medierea realizat de Preedintele Romniei nu se oprete la autoritile statale, ci
trebuie s mearg mai departe i s traneze eventualele divergene care se pot manifesta
ntre autoritile publice i diferite segmente ale structurii sociale de pe o poziie de
neutralitate (subl. ns.)3
.
&2. Alegerea i mandatul preedintelui
Preedintele Romniei este ales prin vot universal, egal, direct, secret i liber
exprimat, pentru un mandat de 5 ani. Pn la revizuirea Constituiei durata mandatului
preedintelui era de 4 ani. Prin legea de revizuire mandatul efului de stat a fost prelungit
cu un an fa de cel al Parlamentului, soluie care era necesar pentru a asigura
procedur a fost declanat n luna aprilie 2007, cnd un numr de 322 de parlamentari a decis
suspendarea
din funcie a preedintelui, care a fost ns infirmat prin referendumul organizat n vederea
demiterii
acestuia. 28 Decizia Curii Constituionale nr. 45/1994, publicat n M. Of. nr. 50 din 25
februarie 1994. 9
vorba dect despre dou variante:
aprobarea, de ctre popor, ceea ce atrage demiterea Preedintelui i organizarea de
noi alegeri n termen de 3 luni de la data referendumului.
respingerea propunerii, situaie pe care Constituia nu o mai are n vedere. Pe
fondul absenei unor reglementri exprese, n doctrin s-a exprimat teza c n acest caz
avem de-a face cu o ncetare a legitimitii organului reprezentativ suprem, data
retragerii legitimitii Parlamentului prin referendum este data de la care ncepe s
curg termenul celor trei luni privind organizarea de noi alegeri, prevzute de articolul
63 (2) din Constituie29. Este o soluie exagerat, n afara cadrului constituional i care,
date fiind raporturile dintre cele dou autoriti publice, nu o mprtim.
Exist autori care apreciaz, pornind de la procedura rspunderii politice, care implic att
Parlamentul ct i poporul, c rspunderea politic a Preedintelui cuprinde, practic, dou faze
distincte: rspunderea politic propriu-zis, pe care eful de stat i-o asum n condiiile art. 95
alin. (1) din Constituie, fa de Camera Deputailor i Senat, i o rspundere fa de popor,
concretizat n referendumul organizat pentru demiterea Preedintelui30.
&7. Rspunderea penal a Preedintelui Romniei
1. Natura juridic a faptei de nalt trdare
De la principiul potrivit cruia Preedintele se bucur de imunitate, pe durata
exercitrii mandatului su, se admite o excepie.
Sediul materiei l reprezint art. 96 potrivit cruia Preedintele poate fi pus sub
acuzare pentru nalt trdare de cele dou Camere ale Parlamentului, cu votul majoritii
de 2/3 din numrul total al parlamentarilor.
mprtim calificarea faptei de nalt trdare ca o fapt avnd caracter
complex, politic i juridic n acelai timp, care nu se poate confunda cu infraciunea de
trdare din Codul penal31, ns susinem necesitatea ca aceast fapt s-i gseasc
consacrarea ntr-o lege organic.
Neconsacrarea juridic a faptei ar putea face loc arbitrariului politic i ar nclca
principiul constituional al legalitii infraciunii.
2. Fazele procedurii constituionale a interveniei rspunderii penale a efului de stat
De vreme ce am admis c fapta de nalt trdare are, n egal msur, o
dimensiune politic i una juridic, vom identifica, i n derularea procedurii
rspunderii penale a Preedintelui, o faz politic i o faz judiciar.
Faza politic
I. Declanarea procedurii de punere sub acuzare
Potrivit art. 96 alin. (2) din Constituie, propunerea de punere sub acuzare poate fi
iniiat de majoritatea deputailor i senatorilor i se aduce, nentrziat, la cunotina
Preedintelui Romniei pentru a putea da explicaii cu privire la faptele ce i se imput.
29 A. Iorgovan, Tratat, op. cit., vol. I, ed. 4, p. 334. 30 C.
Ionescu, Regimul politic n Romnia, op. cit., p. 228. 31 P. Pactet, Institutions politiques. Droit
constitutionnel, Masson, Paris, Milano, Barcelona, Boon,
1992, p. 384. 10
Regulamentul edinelor comune ale Camerei Deputailor i Senatului impune ca
solicitarea s cuprind descrierea faptelor care i sunt imputate Preedintelui i ncadrarea
lor juridic.
Cererea se depune la Birourile permanente ale fiecrei Camere, crora le revine
obligaia de a informa nentrziat pe Preedinte despre cererea de punere sub acuzare.
rol33:
a) un rol politic34, care const n a asigura realizarea politicii interne i externe a
32 I. Deleanu, op. cit., vol. II, p. 348. 33 G. Vrabie, op. cit.,
vol. II, pp. 282-286; D. A. Tofan, Drept administrativ, op. cit., vol. I, p. 149. 34 D. A. Tofan, Un
punct de vedere n legtur cu noua reglementare privind organizarea i
funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor, n RDP nr. 2/2001, pp. 55-70. 12
rii;
b) un rol administrativ, care se concretizeaz n exercitarea conducerii generale a
administraiei publice.
Aceste dou dimensiuni ale statutului su se realizeaz potrivit programului de
guvernare care a fost acceptat de Parlament35.
Referitor la modul de redactare a articolului 102, exist opinii conform crora
sintagma Guvernul ... asigur realizarea politicii ... externe a rii este vag i se
preteaz la interpretri n diferite sensuri. Ea poate nsemna c face politic extern, dar
nu include, n mod cert, i competena de a angaja statul, de a contracta n numele lui. De
aceea, n opinia acestui autor, s-ar fi impus o meniune expres n Constituie cu privire la
capacitatea Guvernului de a reprezenta i angaja statul romn36. n ceea ce ne privete, nu
mprtim acest punct de vedere, dat fiind faptul c o Constituie nu trebuie confundat
cu o lege obinuit, nu trebuie s reglementeze n detaliu statutul i atribuiile unei
autoriti, acest lucru realizndu-se prin legea organic a Guvernului.
Spre deosebire de instituia Preedintelui, pe care o regsim dezvoltat n capitolul
II al titlului III, unde exist dispoziii cu privire la atribuiile Preedintelui, n ceea ce
privete Guvernul, actuala Constituie a Romniei, ca i altele de altfel, nu procedeaz
la realizarea unui tablou al atribuiilor celui de-al doilea ef al executivului. Ea se
rezum doar s precizeze rolul Guvernului, sub cele dou dimensiuni ale sale, politic
i administrativ n acelai timp i s consacre cele mai importante forme de realizare
a lui.
&2. Statutul Guvernului
Din coroborarea tuturor prevederilor constituionale, rezult urmtoarele dimensiuni
ale statutului Guvernului, potrivit actualului sistem:
a) actuala Constituie a achiesat la concepia constituional occidental contemporan,
potrivit creia Guvernul este parlamentar prin origine i guvernamental prin
funciune37.
b) Constituia actual consacr un dublu rol pentru Guvern, politic i administrativ, care
urmeaz a se realiza n conformitate cu programul de guvernare acceptat de Parlament.
c) Guvernul reprezint, dei Constituia nu-l calific n mod expres, un organ central
al administraiei publice, cu o competen material i teritorial general38.
d) Guvernul reprezint unul dintre cei doi efi ai executivului nostru bicefal sau dualist.
Modul de reglementare a statutului celor dou autoriti determin concluzia c toate
atribuiile cu caracter executiv care nu revin, potrivit Constituiei, celuilalt ef al
executivului, urmeaz s intre n competena material a Guvernului. C, altfel spus,
competena material a Guvernului n materie executiv are caracter de regul, pe
cnd Preedintele va interveni, prin excepie, doar n acele domenii pe care
35 I. M. Anghel, Reflecii asupra unor texte din Constituia
revizuit, n RDP nr. 2/2004, p. 56. 36 I. M. Anghel, Reflecii asupra unor texte din Constituia
revizuit, n RDP nr. 2/2004, p. 56. 37 A. Iorgovan, Tratat, op. cit., vol. I, ed. 4, p. 362; M.
Constantinescu, A. Iorgovan, M. Constantinescu,
I. Deleanu, A. Iorgovan, I. Muraru, F. Vasilescu, I. Vida, op. cit., p. 224. 38 D. A. Tofan, Drept
administrativ, op. cit., vol. I, ed. a 2-a, p. 158. 13
Constituantul i le rezerv expres.
e) ntre cei doi efi ai executivului, Guvernul reprezint organul colegial, pe cnd
Preedintele reprezint autoritatea public cu caracter unipersonal39.
fie partidul care are majoritatea absolut n Parlament, n cazul n care exist
un partid care deine o astfel de majoritate;
fie toate partidele reprezentate n Parlament, n cazul n care o asemenea
majoritate nu exist.
b) Alctuirea echipei guvernamentale i a programului de guvernare
Candidatul desemnat are la ndemn un interval de zece zile, n interiorul cruia s
realizeze cele dou elemente care vor fi prezentate n faa Parlamentului i pentru care se
va solicita votul de ncredere, respectiv echipa i programul de guvernare.
Acest termen de zece zile nu este unul de decdere, el are o anumit semnificaie n
ceea ce privete necesitatea de a se alctui, ntr-un timp optim, un Guvern legal i legitim
care s conduc treburile rii, dar asta nu poate nsemna c depirea lui ar atrage
imposibilitatea de a fi solicitat i respectiv, acordat, votul de ncredere46.
El reprezint limita de la care Preedintele Romniei poate retrage candidatului
mandatul acordat, spre a ncepe noi negocieri47.
c) Solicitarea votului de ncredere din partea Parlamentului de ctre candidatul
la funcia de prim ministru.
45 Cu privire la modul de votare a procedurii
constituionale de nvestire a Guvernului, v. i A. Iorgovan,
Odiseea Elaborrii Constituiei, op. cit., pp. 233-239, capitolul IV, seciunea Cum s-a accentuat
regimul
parlamentar n ceea ce privete investitura Guvernului i capitolul III, pp. 508-509. 46 A.
Iorgovan, Tratat, op. cit., vol. I, ed. 4, p. 381; I. Santai, op. cit., p. 154. 47 M. Constantinescu, A.
Iorgovan, n M. Constantinescu, I. Deleanu, A. Iorgovan, I. Muraru, F.
Vasilescu, I. Vida, op. cit., p. 229; A. Iorgovan, n M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.
S.
Tnsescu, op. cit., p. 165. 16
Candidatul la funcia de prim ministru are la ndemn, cum spuneam, un termen de
10 zile, n interiorul cruia trebuie s realizeze dou lucruri:
s alctuiasc programul i lista viitorului Guvern;
s se adreseze Parlamentului, dup ce primul obiectiv al acestei perioade a fost
atins, pentru a-i solicita votul de nvestitur.
Dup cum prevede expres art. 103 alin. (3), votul de ncredere al Parlamentului se
acord asupra programului i a ntregii liste a Guvernului. Considerm i noi, n acord cu
o opinie exprimat n doctrina de specialitate, c Parlamentul nu are posibilitatea, cu
ocazia acordrii votului de ncredere, s conteste lista Guvernului propus de
candidatul la funcia de prim-ministru, deoarece, potrivit art. 103 alin. (2) din
Constituie, acesta cere, n termen de 10 zile, votul de ncredere asupra programului
i a ntregii liste a Guvernului48.
Acordarea votului de ncredere din partea Parlamentului reunit n edin comun
impune realizarea majoritii absolute de jumtate plus unu din numrul total al
parlamentarilor din cele dou Camere.
Acordarea votului de ncredere atrage dup sine urmtoarele consecine:
programul se transform n program politic oficial de guvernare;
lista de propuneri privind viitoarea echip guvernamental, nominalizat n
hotrrea Parlamentului de acordare a votului de nvestitur devine obligatorie pentru
Preedinte, cruia i revine sarcina ca, printr-un decret, s numeasc Guvernul.
Parlamentul are la ndemn un termen de 60 de zile, n interiorul cruia el poate s
acorde votul de ncredere viitorului Guvern. El nu este astfel obligat s acorde votul de
ncredere primei variante propuse de candidatul la funcia de prim ministru. Parlamentul
poate, n aceste 60 de zile, s refuze dou solicitri de nvestitur. Dac face acest lucru i
dac au trecut 60 de zile de la prima solicitare, Preedintele este n drept, potrivit art. 89
din Constituie, s dizolve Parlamentul.
prevzute de Constituie, drepturile electorale i nu pot viza msuri de trecere silit a unor bunuri
n proprietate
public. A se vedea i C. Ionescu, Legea de revizuire a Constituiei comentat, op. cit., p. 191.
68 I. Brad, Inadmisibilitatea promovrii prin Ordonan de urgen a unor prevederi din
cuprinsul
proiectelor de lege adoptate prin angajarea rspunderii Guvernului, n Dreptul nr. 7/2006, p. 100.
69 I. Brad, Inadmisibilitatea promovrii prin Ordonan de urgen a unor prevederi din
cuprinsul
proiectelor de lege adoptate prin angajarea rspunderii Guvernului, n Dreptul nr. 7/2006, p. 105.
23
CAPPIITOLUL IIIIII
PRINCIPII DE ORGANIZARE I FUNCIONARE A
ADMINISTRAIEI PUBLICE LOCALE
&1. Raiunea i semnificaia modificrilor din anul 2003
n varianta din 1991 a Constituiei erau consacrate, dup cum am menionat, doar
dou principii constituionale, autonomia local i descentralizarea serviciilor publice, iar
fostul art. 122 referitor la prefect prevedea atribuia acestuia de a conduce serviciile
publice descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale, din unitile
administrativ teritoriale.
n literatura de specialitate sa subliniat ns c prevederile constituionale
referitoare la principiul descentralizrii serviciilor publice trebuie interpretate de o
manier elastic, legiuitorul constituant avnd n vedere nu numai sensul strict al
termenului, care evoc nfiinarea unor servicii publice n comune sau orae i
desfiinarea lor la nivel judeean sau central, ci i sensul deconcentrrii serviciilor
publice ale ministerelor sau consiliilor judeene n unitile administrativ teritoriale70.
Pentru a se elimina ns orice confuzii n interpretare i aplicare, o prim modificare
a articolului a vizat completarea textului, care n versiunea iniial avea un singur alineat,
prin adugarea unui al doilea alineat, prin care se garanteaz minoritilor naionale
care au o pondere semnificativ dreptul de a folosi limba natal n raporturile cu
administraia public local i cu serviciile publice deconcentrate, n condiiile prevzute
de legea organic. n al doilea rnd, au fost completate principiile constituionale care
guverneaz administraia public local cu principiul deconcentrrii serviciilor publice,
alturi de descentralizare i autonomie.
&2. Sfera principiilor i semnificaia lor
La baza organizrii i funcionrii administraiei publice locale se afl anumite
principii. Noiunea de principiu de organizare i funcionare a administraiei publice n
unitile administrativ teritoriale evoc acele prescripii generale, cu caracter
obligatoriu, nscrise n Constituie i n legi, care stabilesc direciile fundamentale n baza
70 A. Iorgovan, M. Constantinescu, I. Deleanu, A.
Iorgovan, I. Muraru, F. Vasilescu, I. Vida, Constituia
Romniei-comentat i adnotat, Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti, 1992, p. 269. 24
crora se constituie, se organizeaz i funcioneaz autoritile administraiei publice
locale, raporturile care se stabilesc ntre ele i formele de control crora ele se supun71.
O prim categorie de principii sunt cele consacrate de legea fundamental a statului,
ceea ce ne permite s ne referim la principii de rang constituional, iar cea dea doua
categorie sunt principiile legale, consacrate de Legea organic nr. 215/2001, cu
modificrile i completrile ulterioare. Alturi de Legea nr. 215/200172, regsim
reglementate principii i n alte acte normative de referin n ceea ce privete
organizarea i funcionarea administraiei publice locale, cum ar fi Legea nr. 195/2006 a
descentralizrii;73 Legea nr. 340/2004 privind prefectul i instituia prefectului74; Legea
nr. 67/2004 privind alegerea autoritilor administraiei publice locale75.
n baza Constituiei i a Legii nr. 215/2001 pot fi identificate urmtoarele principii de
2001, p. 38. 106 I. Deleanu, Instituii i proceduri constituionale, op. cit., p. 380. 107 V. Vedina
Drept administrativ, Ed. Universul Juridic, ed. a II-a, Bucureti, 2006, p. 317. 108 R. Carp,
Strategii i propuneri de reform a administraiei publice n perspectiva integrrii
europene, n RDP nr. 2/2006, p. 114 i nota de subsol 39. 31
ai anula deciziile.
E firesc s existe o cale de a veghea modul n care i realizeaz activitatea, dac
legea este respectat ntradevr. O asemenea cale o reprezint tutela administrativ
care, ntro definiie foarte general, reprezint totalitatea mijloacelor prin intermediul
crora organele centrale supravegheaz respectarea legalitii de ctre organele din
teritoriu. Deconcentrarea se poate realiza n dou forme: pe vertical, atunci cnd se
sporete competena serviciilor publice ale ministerelor i celorlalte organe centrale de
specialitate i pe orizontal, prin sporirea competenei conductorului acestor servicii,
exemplu ntrirea rolului prefectului. Sintetiznd toate aceste aspecte, putem afirma c
prin intermediul deconcentrrii se menine o administraie unitar, care nu
pctuiete ns prin uniformitate, ca n cazul administraiei centralizate, dat fiind
faptul c autoritile deconcentrate pot adapta la specificul local modul de aplicare n
teritoriu a msurilor i ordinelor transmise de la centru109.
Aa cum am precizat deja, prin intermediul deconcentrrii unele din inconvenientele
centralizrii se atenueaz, fr a fi eliminate definitiv. Meninerea subordonrii fa de
centru este de natur s afecteze exerciiul autonomiei locale, s ntreasc puterea
ierarhic n detrimentul autonomiei locale. Ca un element pozitiv, reinem creterea
eficienei actului de administrare i eliminarea uniformitii, avnd n vedere c
structurile deconcentrate in cont, n activitatea lor, de specificul nevoilor locale i al
mijloacelor prin care acestea pot fi mai bine duse la ndeplinire110.
&6. Autonomia local111
Autonomia local este un principiu care i are sorgintea tot n art. 120 din Constituia
Romniei, care prevede c administraia public n unitile administrativteritoriale se
bazeaz pe principiile autonomiei locale, al descentralizrii i deconcentrrii serviciilor
publice.
Terminologia folosit pentru evocarea autonomiei locale cunoate diferite formulri,
cum ar fi autoguvernare, puteri locale, independen local, autoriti subnaionale,
autoriti locale/municipaliti, guvernare local/local selfgovernement, uniti
administrativ teritoriale/municipaliti.
Autonomia local, n dezvoltarea istoric a societii umane, este anterioar
109 I. Nicola, Managementul serviciilor publice locale, op.
cit., p. 42.
110 I. Nicola, Drept administrativ, op. cit., p. 186. 111 M. Voican, Independena n exercitarea
competenelor i rolul resurselor necesare realizrii
autonomiei locale, n RDP nr. 3/2008, pp. 59-59. 32
apariiei statului, ca fenomen politicosocial, pstrnduse ca realitate sociopsihologic
chiar i n cele mai brutale regimuri politice. Pentru prima dat n Romnia despre
autonomie local sa vorbit n Regulamentele Organice, dar numai pentru orae, atunci
cnd vorbeau despre stpnirea oraelor prin sfaturi oreneti alctuite de mdulri
alese de ctre nsui locuitorii acestor orae112. n anul 1864, prin Legea privind
nfiinarea consiliilor judeene i comunale, se asigur autonomia administrativ a
judeelor i comunelor, nzestrndule cu organe deliberative i reprezentative.
n perioada interbelic, principiile autonomiei locale i al descentralizrii au fost
analizate i utilizate mpreun, considernduse c ntre ele este o legtur foarte
strns.
Mai mult chiar, profesorul Anibal Teodorescu considera c, din punct de vedere
istoric, autonomia local a fost anterioar apariiei statului. i autorii contemporani
consider c autonomia local este posibil numai n prezena descentralizrii, iar
autonomia sunt expresia voinei colectivitilor locale, exprimat prin vot universal,
egal, direct, secret i liber exprimat, sunt subiecte de drept public, ele dispun de
115 E. Popa, Drept administrativ, Ed. Servo-Sat, Arad.
2000, p. 17. 116 F. Ghencea, Descentralizarea i deconcentrarea administrativ principii de
organizare a
administraiei publice locale, n lucrarea Reformele administrative i judiciare n perspectiva
integrrii
europene, Seciunea pentru tiine juridice i administrative, Caietul tiinific nr. 6/2004,
Institutul de tiine
Administrative Paul Negulescu, p. 273. 117 D. A. Tofan, Drept administrativ, op. cit., vol. I,
ed. a 2a, p. 216.
118 C. Ionescu, Tratat de drept constituional contemporan, op. cit., p. 99; Iordan Nicola, Drept
administrativ, op. cit., p. 180. 34
capacitate de decizie proprie i de buget propriu; d) autonomia local exclude existena
unor raporturi de subordonare fa de alte autoriti publice de nivel local, judeean
sau central, sau a autoritilor autonome unele fa de altele. Absena oricrei
subordonri este consfinit inclusiv la nivel constituional, prin art. 123 alin. (4), dar i
prin legea cadru a administraiei publice locale care, n art. 6, mai nti prevede n alin.
(1) ce raporturi exist ntre autoritile locale i cele judeene, pentru ca, prin cel deal
doilea alineat, s afirme c ntre autoritile locale i cele judeene, precum i ntre
autoritatea deliberativ a autonomiei locale (consiliul local) i autoritatea executiv n
plan local (primarul), nu exist raporturi de subordonare. Noiunea de subordonare
implic, n dreptul public, anumite prerogative pe care organul ierarhic superior le are
fa de cel care i este subordonat ierarhic, i anume: dreptul de ai organiza activitatea;
dreptul de ai da instruciuni cu caracter obligatoriu; dreptul de ai controla activitatea;
dreptul de a aplica sanciuni cu privire la acte i personal119. Or este evident c nici o alt
autoritate, indiferent de nivelul la care e plasat i de statutul ei, nu poate s exercite
astfel de prerogative fa de autoritile autonome locale; e) autonomia local vizeaz
organizarea, funcionarea, competena, atribuiile autoritilor administraiei publice
locale i modul n care acestea gestioneaz resursele umane, financiare, precum i
bunurile care constituie domeniul public i privat al unitilor administrativ teritoriale.
Autonomia local nu poate fi interpretat ca reprezentnd suveranitate i
independen, colectivitile locale nu sunt n afara statului i nu sunt independente de
stat, el continund s i exercite n mod deplin suveranitatea i asupra colectivitilor
teritoriale locale120. Autoritile prin care se exercit autonomia local nu au putere de
decizie politic major, rupt de decizia politic la nivel statal, ci i desfoar
activitatea n funcie de voina politic statal, exprimat n legile adoptate de
Parlament, n ordonanele adoptate de Guvern i n toate actele juridice cu for
obligatorie121.
Principiul autonomiei locale poate fi corect abordat numai n lumina unui alt
principiu, care se constituie ntro valoare suprem, ocrotit i garantat la nivel
constituional, i anume unitatea statului122. Sunt recunoscute dou tipuri de
autonomie: autonomie funcional, prin care se confer unor servicii publice
posibilitatea de a se bucura de capacitatea de a decide, ele nsele, modul n care se
119 A. Iorgovan, M. Constantinescu, I. Muraru, I. Vida, I.
Deleanu, A. Iorgovan, F. Vasilescu,
Constituia Romniei comentat i adnotat, Ed. Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti,
1992, p. 271. 120 C. L. Popescu, Autonomia local i integrarea european, Ed. All Beck,
Bucureti, 1999, p. 117. 121 I. Nicola, Managementul serviciilor publice locale, op. cit., p. 46.
122 G. Vrabie, M. Blan, Organizarea politico etatic a Romniei, Institutul European, 2004, p.
13.35
organizeaz i funcioneaz; autonomie teritorial, care se recunoate unitilor
regionale sau minoritare de a prezenta cereri orale sau scrise n aceste limbi (realizat
prin art. 76 din Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale); publicarea de ctre
autoritile regionale a textelor oficiale i n limbile regionale sau minoritare (realizat
prin art. 50 din Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale); folosirea de ctre
autoritile regionale a limbilor regionale sau minoritare n dezbaterile din Consiliile lor,
fr a exclude, totui, folosirea limbii oficiale a statului (realizat prin art. 42 din Legea
nr. 215/2001 a administraiei publice locale); folosirea sau adoptarea, dac este cazul,
alturi de denumirea n limba oficial a formelor tradiionale i corecte ale toponimiei n
limbile regionale sau minoritare, transpus i ea n sistemul romnesc.
O ultim categorie de msuri la care Prile semnatare se angajeaz, n funcie de
situaia fiecrei limbi i n msura n care acest lucru este posibil vizeaz serviciile
publice asigurate de ctre autoritile administrative i includ urmtoarele: a) s
vegheze ca limbile regionale sau minoritare s fie folosite n cadrul serviciilor publice; sau
b) s permit vorbitorilor de limbi regionale sau minoritare s formuleze cereri i s
primeasc rspunsuri n aceste limbi; sau c) s permit vorbitorilor de limbi regionale sau
minoritare s formuleze cereri n aceste limbi.
Toate aceste msuri au fost ndeplinite cumulativ, nu alternativ, cum prevede
textul, de statul romn, i sunt consacrate de prevederile Legii administraiei publice
locale nr. 215/2001 i ale altor acte normative n vigoare. Modalitile pe care Carta le
propune Prilor semnatare a fi avute n vedere pentru aplicarea msurilor prezentate
anterior, sunt urmtoarele: traducerea sau interpretarea eventual solicitate; alegerea i,
dac este cazul, formarea unui numr suficient de funcionari i ali ageni publici;
satisfacerea, n msura n care este posibil, a cererilor agenilor publici care cunosc o
limb regional sau minoritar de a fi repartizai n zona n care aceast limb este43
folosit.
Menionm c Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, cu
modificrile i completrile ulterioare, prevede n articolul 108 c n unitile
administrativ teritoriale n care persoane aparinnd unei minoriti naionale dein o
pondere de peste 20%, unii funcionari publici din serviciile care au contacte direct cu
cetenii vor cunoate i limba minoritii naionale respective. Dou observaii se cuvin
a fi fcute cu privire la acest text de lege. Mai nti, semnalm faptul c el face referire la
unii funcionari publici din serviciile care au contacte directe cu cetenii, i nu la toi
funcionarii care i desfoar activitatea n astfel de servicii. Care vor fi acei funcionari
urmeaz a fi selectai de conducerea autoritii locale respective, fiind o component a
autonomiei funcionale de care dispune aceasta. A doua observaie vizeaz forma
imperativ a textului, vor cunoate limba minoritii naionale respective, i nu pot
cunoate aceast limb, ceea ce nseamn c dup ce sa stabilit care sunt acele funcii
pentru care titularii lor trebuie s cunoasc i limba unei minoriti naionale,
cunoaterea este obligatorie pentru titularii respectivi.
&9. Principii legale
Sunt prevzute n principal n Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale,
republicat, care a abrogat Legea nr. 69/1991132. Aceasta adaug principiilor care
guverneaz administraia public declarate de art. 120 din Constituie nc trei principii
i anume: eligibilitatea autoritilor administraiei publice locale, legalitatea i
consultarea cetenilor n soluionarea problemelor locale de interes deosebit.
&10. Eligibilitatea
Eligibilitatea autoritilor administraiei publice locale semnific, n esen, faptul c
la baza constituirii autoritilor administraiei publice locale se afl votul universal, egal,
direct, secret i liber exprimat. Acest principiu are o dubl natur juridic, legal dar i
constituional, n acelai timp. Dimensiunea lui constituional rezult din formularea
art. 121 alin. (1) conform cruia autoritile administraiei publice, prin care se
realizeaz autonomia local sunt consiliile locale alese i primarii alei, n condiiile legii.
Caracterul de organ ales este prevzut i de art. 122 alin. (2) din Constituie pentru
consiliul judeean. Consacrarea expres a principiului eligibilitii o regsim n Legea nr.
215/2001 precum i n Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autoritilor administraiei
132 Modificat prin Legea nr. 24/1996 i republicat n M.
Of. nr. 76 din 13 aprilie 1996. Legea nr.
215/2001 a fost modificat de mai multe ori, ultima modificare realizndu-se prin Legea nr.
286/2006. 44
publice locale133, care reglementeaz modul n care se organizeaz i se desfoar
alegerile pentru aceste autoriti i care n primul su articol dispune urmtoarele:
consiliile locale, consiliile judeene precum i primarii se aleg prin vot universal, egal,
direct, secret i liber exprimat. Dreptul de a alege este unul din drepturile fundamentale
exclusiv politic, tradiional recunoscnduse trei astfel de drepturi, dreptul de a alege,
dreptul de a fi ales i dreptul de revocare134. Alegerea nu reprezint o simpl modalitate
de constituire a autoritilor autonome. Ea influeneaz nsi natura acestor autoriti,
care nu este una statal, aa cum este cea a ministerelor, a Guvernului sau a celorlalte
organe centrale de specialitate ale administraiei publice. Natura juridic a consiliilor
locale, judeene i a primarilor, este aceea de autoriti ale administraiei publice
locale, care au misiunea s realizeze autonomia local n unitile administrativ
teritoriale, adic s rezolve treburile publice din comune i din orae.
De aceea, puterea acestor organe deriv din puterea alegtorilor, nu din cea a
statului.
Caracterul autonom al acestor autoriti publice nu poate fi interpretat n sensul c
activitatea pe care ele o desfoar este total independent de activitatea statului. Aa
cum am precizat deja, limitele autonomiei locale, ca i competena acestor autoriti,
sunt prestabilite de legiuitor, adic de stat, astfel nct activitatea lor trebuie s se
ncadreze n ordinea juridic a statului, s fie recunoscut de acesta i prin intermediul
lor interesele publice ale colectivitilor locale din unitile administrativ teritoriale
trebuie s se armonizeze cu interesele generale ale ntregii naiuni135.
&11. Legalitatea
Legalitatea este un principiu fundamental al statului de drept, care, dup cum l
definea Hegel, nseamn nlocuirea domniei oamenilor cu domnia legii. n sistemul
constituional actual romnesc, principiul legalitii este unul din principiile
fundamentale ale administraiei publice. Consacrarea legalitii ca dimensiune
esenial a statului de drept o regsim n art. 1 alin. (1), care proclam Romnia ca stat
de drept i alin. (5) din legea fundamental, conform cruia respectarea Constituiei, a
supremaiei sale i a legilor este obligatorie. Respectarea legii i egalitatea tuturor n faa
legii i a autoritilor publice sunt principii care guverneaz activitatea tuturor
autoritilor publice, inclusiv a celor din sfera executivului. Misiunea nsi a
administraiei, astfel cum este ea unanim recunoscut n doctrina de specialitate, este
133 Republicat n M. Of. nr. 333 din 17 mai 2007. 134
Gh. Iancu, Unele aspecte critice referitoare la sistemul electoral romn, n RDP nr. 3/2008, p. 91.
135 I. Nicola, Drept administrativ, op. cit., p. 187. 45
s pun n executare legea i s presteze servicii publice, n limitele legii. Romnia este
declarat prin art. 1 alin. (3) ca fiind stat de drept, iar n cea mai simpl i mai scurt
definiie, statul de drept este acel tip de stat n care activitatea lui este determinat i
limitat prin drept136. Semnificaia acestui principiu, neles ca supremaie a Constituiei
i obligativitate a legii, n democraiile contemporane rezult din faptul c el se bucur
de o consacrare constituional expres, inclusiv n Tratatul instituind o Constituie
pentru Europa, n art. 12 care stabilete lista valorilor europene considerate
fundamentale137. n toate acestea, principiul statului de drept strbate ca un fir rou
ntreg edificiul constituional. Principiul legalitii n administraia public semnific
supunerea activitii administraiei publice Constituiei i legii i reprezint o garanie a
soluionarea problemelor locale de interes deosebit. Cel deal doilea aspect este
reprezentat de enunarea consultrii ca o limit a autonomiei locale, prin articolul 3
alin. (2) care prevede c exercitarea autonomiei de ctre consiliile locale i primari,
precum i de ctre consiliile judeene, nu poate aduce atingere posibilitii de a recurge
la consultarea locuitorilor prin referendum sau prin orice alt form de participare
direct a cetenilor la treburile publice, n condiiile legii. Se cuvine s facem diferen
ntre referendum, n accepiunea clasic, care reprezint modalitatea de consultare a
ntregului popor, chemat s hotrasc prin referendum asupra unui proiect de lege de o
importan deosebit, sau a unei probleme de interes general, i consultarea popular,
care reprezint un element de orientare pentru hotrrile consiliului local sau consiliului
141 I. Nicola, Drept administrativ, op. cit., p. 188. 142 .
Deaconu, La reforme de ladminsitration publique-facteur necessaire de ladhesion de la
Roumanie lUnion uropenne, n coord. C. Clinoiu, La science du droit, Realits et
perspectives,
Collections dtudes dedis au Professeur dr. Victor Duculescu, V. I. S. Print, Bucureti, 2004, p.
414. 143 E. Popa, Drept administrativ, op. cit., p. 40. 47
judeean, care nu are ns for juridic obligatorie, consiliul local fiind cel care va hotr
pn la urm, n calitate de autoritate deliberativ, forma i coninutul acelei hotrri144.
De esena regimului juridic al consultrii este obligativitatea parcurgerii ei, spre a se
cunoate opinia subiectului de drept consultat, fr ca rezultatul consultrii s produc
prin el nsui efecte juridice.
Existena i exerciiul acestui principiu i afl sorgintea n art. 2 alin. (1) din
Constituie, care prevede c exercitarea suveranitii de ctre titularul su, poporul, se
face prin organele reprezentative, constituite prin alegeri libere, periodice i corecte, i
prin referendum. Filozofia asocierii autonomiei locale cu posibilitatea consultrii
cetenilor n soluionarea problemelor de interes deosebit i a interdiciei ca autonomia
s afecteze dreptul locuitorilor de a fi consultai cu privire la problemele locale de
interes deosebit este, n opinia noastr, o modalitate de contrabalansare ntre
democraia direct, participativ, i cea reprezentativ.
144 E. Popa, Drept administrativ, Ed. Servo-Sat, Arad.
2000, p. 71. 48
CAPITOLUL IV
AUTORITILE ADMINISTRAIEI PUBLICE JUDEENE
&1. Consiliul judeean. Statutul constituional al Consiliului judeean
n articolul 122 este reglementat consiliul judeean, autoritate a administraiei
publice constituit la nivelul intermediar, respectiv la nivelul judeului. Semnalm
tehnica diferit de reglementare a autoritilor administraiei publice locale constituite la
nivelul de baz (comun, ora) i la cel intermediar (jude). Astfel, pentru nivelul de baz,
constituantul consacr reglementri att pentru autoritile deliberative (consiliul local),
ct i pentru autoritile executive (primarul). n schimb, pentru nivelul intermediar, legea
fundamental vine cu reglementri numai pentru autoritatea deliberativ, respectiv
consiliul judeean. Rol executiv la nivelul administraiei judeene are preedintele
consiliului judeean, pentru care, pn la revizuirea din 2003, nu exista nici o dispoziie
care s-l prevad. Abia n 2003 el a fost consacrat expres, ns nu n articolul care
reglementeaz consiliul judeean, ci n cel care reglementeaz prefectul. Avem n vedere
art. 123 alin. (4) care prevede c ntre prefect, pe de o parte, consiliile locali i primari,
precum i consiliile judeene i preedinii acestora, pe de alt parte, nu exist raporturi
de subordonare.
2. Potrivit textului constituional, consiliul judeean este autoritatea
administraiei publice pentru coordonarea activitii consiliilor comunale i
oreneti, n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean. Articolul 24
din Legea nr. 215/2001, republicat, reia, ntr-o formulare aproape identic, textul
constituional precitat. Din interpretarea acestui text, rezult urmtoarele elemente ale
statutului constituional i legal al consiliului judeean:
a) este o autoritate a administraiei publice locale, o autoritate a autonomiei locale;
b) un al doilea element al acestui statut privete rolul consiliului judeean, care este
acela de a coordona activitatea consiliilor comunale i oreneti;
c) un ultim element privete finalitatea coordonrii, anume realizarea serviciilor
publice de interes judeean. Constatm astfel c, n vreme ce consiliul local (comunal,
orenesc i municipal) dispune de plenitudinea de competen n soluionarea
problemelor de interes local, consiliul judeean are atribuii restrnse, care se
limiteaz la coordonarea activitii consiliilor locale n vederea realizrii serviciilor
publice de interes judeean145. Dup cum s-a subliniat deja n doctrin, legiuitorul
constituant din 1991 a pus accent pe autonomia comunelor i oraelor, rezervnd
autoritii judeene alese doar un rol coordonator146. Prin cel de-al doilea alineat al
articolului 122 din Constituie se trimite la lege, pentru a se stabili modul de alegere i
145 E. Popa, Drept administrativ, Ed. Servo-Sat, Arad.
2000, p. 42. 146 A. Iorgovan, M. Constantinescu, I. Deleanu, A. Iorgovan, I. Muraru, F.
Vasilescu, I. Vida,
Constituia Romniei comentat i adnotat, Regia Autonom Monitorul Oficial Bucureti, 1992,
p. 273. 49
funcionare a consiliului judeean. Este vorba, mai nti, de Legea nr. 215/2001 a
administraiei publice locale, precum i de Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autoritilor
administraiei publice locale.
Precizm c n Romnia, n perioada de elaborare a Constituiei din 1991, n cadrul
Adunrii constituante s-a pus problema necesitii ca s se consacre dou nivele
intermediare, astfel ca, pe lng comun, ca unitate administrativ de baz i jude, ca
unitate intermediar, s se consacre i al doilea nivel intermediar, pe nivelul plaselor care
au existat n istoria rii noastre. Propunerea, formulat de Dumitru Teaci, a fost
argumentat pe ideea c n multe judee, cu foarte multe comune, cu teritorii foarte
ntinse, este greu s administrezi, propunere care nu a fost acceptat
147.
&2. Preedintele consiliului judeean
Conducerea consiliului este realizat de un preedinte, care ndeplinete funcia de
reprezentare a judeului n relaiile cu celelalte autoriti publice, cu persoane fizice
sau juridice din ar sau din strintate. El rspunde n faa consiliului judeean de
buna funcionare a administraiei publice judeene i de buna funcionare a aparatului
propriu de specialitate pe care l conduce i controleaz i care i se subordoneaz.
Totodat, el asigur respectarea prevederilor Constituiei, a legilor i celorlalte acte
juridice obligatorii i a hotrrilor consiliului judeean.
Legea administraiei publice locale calific preedintele consiliului judeean ca fiind
autoritate executiv, alturi de primarii comunelor, oraelor, municipiilor, subdiviziunilor
administrativ teritoriale ale municipiilor i primarul general al Capitalei [art. 1 alin. (2) lit.
e) din Legea nr. 215/2001, republicat]. Cum am menionat deja, pn n 2003
preedintele consiliului judeean nu se bucura de o recunoatere constituional. Actualul
art. 123 alin. (4) ne permite ns s afirmm c n prezent preedintele consiliului
judeean a devenit o instituie de rang constituional148.
Pn la alegerile din 2008, preedintele consiliului judeean se alegea n mod indirect,
ca i vicepreedinii, dintre consilierii judeeni. Prin legea nr. 35/2008 pentru alegerea
Camerei deputailor i a Senatului i pentru modificarea i completarea Legii nr. 67/2004
pentru alegerea autoritilor administraiei publice locale, a Legii administraiei publice
locale nr. 215/2001 i a Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locali149, s-a consacrat
formula alegerii preedintelui Consiliului judeean prin vot direct, prin scrutin uninominal,
procedeu utilizat i la alegerea primarului. ns, aa cum s-a exprimat deja literatura de
specialitate, n mod paradoxal, inexplicabil i original, majoritatea voturilor cu care se aleg
cele dou autoriti este diferit. Astfel, n vreme ce primarii se aleg cu majoritatea
voturilor valabil exprimate, iar dac nici unul dintre candidai nu ntrunete aceast
majoritate, se organizeaz al doilea tur de scrutin, n ceea ce privete preedinii consiliului
judeean, este declarat ales candidatul care a ntrunit cel mai mare numr de voturi n
primul tur. n caz se balotaj, se organizeaz al doilea tur, la dou sptmni de la primul
147 Geneza Constituiei, Lucrrile Adunrii Constituante,
Regia Autonom Monitorul Oficial Bucureti,
1998, p. 557. 148 A. Iorgovan, n M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E. S. Tnsescu,
Constituia Romniei
revizuit-comentarii i explicaii, Ed. All Beck, Bucureti, 2004, p. 262. 149 Publicat n M. Of.
nr. 169 din 13 martie 2008. 50
tur, la care vor participa numai candidaii aflai n situaia de balotaj.
Considerm i noi, alturi de autorul citat, c aceast prevedere legal poate
determina, ipotetic, posibila i probabila alegere a unor preedini de consiliu judeean, cu
o majoritate atipic i neuzitat n desemnarea prin vot a unor funcii150.
&9. Mandatul, funcionarea i actele consiliului judeean
Potrivit art. 93 din Legea nr. 215/2001, consiliul judeean se alege pentru un
mandat de 4 ani, care poate fi prelungit numai prin lege organic i numai n caz de
rzboi sau catastrof. Consiliul judeean i exercit mandatul de la data constituirii
pn la data declarrii ca legal constituit a noului consiliu judeean.
Alegerea consiliului judeean, ca i a celui local sau a primarului, se face prin vot
universal, egal, direct, secret i liber exprimat.
.
&3. Secretarul judeului
Ca i secretarul comunelor, oraelor, i cel al judeelor este funcionar public de
conducere, cu studii superioare juridice sau administrative, i se bucur de stabilitate n
funcie. El nu poate fi membru al unui partid politic, sub sanciunea destituirii din
funcie151.
&12. Administraia municipiului Bucureti
Dat fiind faptul c municipiul Bucureti este asimilat prin lege judeelor, Legea nr.
215/2001 consacr un capitol separat, capitolul V, pe care l denumete chiar
Administraia public a municipiului Bucureti. Potrivit acestui capitol, administraia
public a municipiului Bucureti se realizeaz de dou categorii de organe: organele
constituite la nivelul municipiului, i anume consiliul general al municipiului
Bucureti, care este organ deliberativ precum i primarul general al capitalei, care
este organ executiv; organe constituite la nivelul sectoarelor municipiului Bucureti,
respectiv consiliile locale ale sectoarelor, ca organe deliberative, i primarii
sectoarelor municipiului Bucureti, ca organe executive.
Sectoarele municipiului Bucureti, potrivit art. 92 din lege, se organizeaz ca
subdiviziuni administrativ-teritoriale ale acestuia. Consiliul general al municipiului
Bucureti se alege, se constituie i funcioneaz, n condiiile prevzute de lege pentru
consiliile locale. Primarul general i viceprimarii generali ai municipiului Bucureti
ndeplinesc atribuiile prevzute de lege pentru primarii i viceprimarii comunelor i
oraelor, care se aplic n mod corespunztor. Ct privete primarii i viceprimarii de
sector, ei funcioneaz n condiiile prevzute pentru primarii i viceprimarii comunelor i
oraelor i exercit atribuiile acestora, cu anumite excepii.
La nivelul municipiului Bucureti regsim i instituia prefectului, care funcioneaz
n condiiile prevzute de Legea nr. 340/2004 privind prefectul i instituia prefectului, cu
150 I. Nicola, Reflecii asupra modificrilor legislative n
materia alegerii i constituirii autoritilor
administraiei publice locale, n RDP nr. 2/2008, p. 88. 151 Pentru dezvoltri, v. Capitolul XXV,
seciunea 21. 51
modificrile i completrile ulterioare152.
152 Republicat n M. Of. nr. 225 din 24 martie 2008. 52
CAPIITOLUL V
CONSILIUL LOCAL I PRIMARUL
&1. Sfera autoritilor
Una din noutile introduse prin Constituia din 1991 este aceea c administraia
public nceteaz s mai fie n exclusivitate o administraie de stat, aa cum era n
perioada regimului totalitar. Ea se divizeaz n administraie public de stat, i
administraie public local. Administraia public de stat, la rndul ei, n funcie de
competena teritorial a organelor care o exercit, poate fi central (ministerele, alte
autoriti centrale subordonate sau autonome) sau teritorial (serviciile publice
deconcentrate), pe cnd administraia public local, dup cum rezult i din denumirea
ei, n funcie de acelai criteriu poate fi numai teritorial sau local153.
Potrivit art. 121 alin. (1), autoritile administraiei publice prin care se
realizeaz autonomia local n comune i orae sunt consiliile locale alese i primarii
alei, n condiiile legii.
Constatm c prin aceast dispoziie constituional, consiliul local este calificat ca
fiind una din autoritile publice prin care se realizeaz autonomia local n comune
i orae. Ele reprezint astfel o autoritate a autonomiei locale cu caracter deliberativ.
Consiliul local reprezint o autoritate colegial a administraiei publice locale,
aleas n vederea soluionrii problemelor de interes local154.
Regsim astfel, la nivelul unitilor administrativ teritoriale, din punct de vedere al
structurii, un organ colegial, reprezentat de consiliul local, i un organ unipersonal,
reprezentat de primar. n acest fel, n organizarea i funcionarea administraiei publice
locale din Romnia se reflect concepia napoleonian privind administraia public,
potrivit creia a delibera este atributul mai multor persoane, pe cnd a executa este
misiunea unei singure persoane. Prin prezenta dispoziie constituional, consiliul local
este calificat ca fiind una din autoritile publice prin care se realizeaz autonomia local
n comune i orae. Ele reprezint astfel o autoritate a autonomiei locale cu caracter
deliberativ, o autoritate colegial a administraiei publice locale, aleas n vederea
soluionrii problemelor de interes local155. Cea dea doua autoritate a autonomiei locale
este primarul, care este un organ unipersonal cu rol executiv.
153 I. Vida, Puterea executiv i administraia public,
Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti,
1994, p. 127.
154 I. Vida, op. cit., p. 198 155 I. Vida, op. cit., p. 198.53
&2. Consiliul local
Statutul constituional i legal. Potrivit art. 121 alin. (1) din Constituie, autoritile
administraiei publice prin care se realizeaz autonomia local n comune i orae sunt
consiliile locale alese i primarii alei, n condiiile legii. Constatm c prin aceast
dispoziie constituional, consiliul local este calificat ca fiind una din autoritile publice
prin care se realizeaz autonomia local n comune i orae. Ele reprezint astfel o
autoritate a autonomiei locale cu caracter deliberativ. n afara termenului de consiliu
local, legea mai folosete i conceptul de consiliu comunal i consiliu orenesc, prin art.
122 alin. (1), care consacr rolul consiliului judeean de a coordona activitatea consiliilor
comunale i oreneti. Statutul consiliilor locale (comunale, oreneti i municipale)
este acela de autoriti administrative autonome cu caracter reprezentativ156.
Componena. Articolul 121 alin. (1) din Constituie prevede c att consiliile locale
ct i primarii sunt alei n condiiile legii. Consiliile locale sunt organe deliberative ale
autonomiei locale cu caracter colegial, fiind astfel formate din consilieri alei prin vot
universal, egal, direct, secret i liber exprimat. Prefectul este cel care stabilete, prin ordin,
numrul consilierilor, potrivit art. 29 din Legea nr. 215/2001. Acest numr variaz, n
funcie de numrul locuitorilor, ntre 9 consilieri pentru localitile care au pn la 1.500 de
locuitori i 31 de consilieri pentru localitile care au peste 400.000 de locuitori. Face
excepie Consiliul General al Municipiului Bucureti, care are un numr de 55 consilieri.
&3. Constituirea
Procedura de constituire, este reglementat prin art. 30-35 din Legea nr. 215/2001,
republicat, cu modificrile i completrile ulterioare. Validarea consilierilor se face de
ctre o comisie de validare format din consilieri.
Constituirea consiliului local se realizeaz n termen de 20 de zile de la data cnd au
avut loc alegerile [art. 30 alin. (1)]. Prefectul este cel care, potrivit art. 30 alin. (1), face
convocarea consiliului nou-ales n edina de constituire. Pentru ca edina de constituire
s aib caracter legal, se impune participarea majoritii de 2/3 a consilierilor alei.
Dac aceast majoritate nu este realizat, n termen de 3 zile se ntrunete din nou
edina.
Dac nici n aceast situaie consiliul nu este ntrunit legal, se va proceda la o nou
convocare, n alte trei zile. Dac consiliul nu se poate ntruni nici la a treia convocare,
datorit absenei nemotivate, prefectul va declara vacante, prin hotrre, locurile
consilierilor alei care au lipsit nemotivat la oricare din cele trei convocri, dac acetia
nu pot fi nlocuii de supleanii nscrii pe listele de candidai respective, organizndu-se
alegeri pentru completarea, n termen de 30 de zile. Ordinul prefectului poate fi atacat de
cei n cauz la instana de contencios administrativ, n termen de 5 zile de la comunicare.
156 E. Popa, Drept administrativ, Ed. Servo-Sat, Arad.
2000, p. 41. 54
&4. Funcionarea consiliului local
Forma de lucru a consiliului local este edina, care are caracter lunar, la cererea
primarului. n afar de edinele ordinare, mai exist i edine extraordinare, care pot
avea loc ori de cte ori este necesar, la cererea primarului sau a o treime din numrul
membrilor consiliului. Pentru a fi legal constituite, legea impune prezena majoritii
consilierilor n funcie (art. 40). edinele sunt conduse de un preedinte de edin, ales
pentru o perioad de 3 luni, care va conduce edinele consiliului i va semna hotrrile
adoptate de acesta. Interesant de subliniat este faptul c prezena consilierilor la edin
este obligatorie. Cazurile n care se consider c absena consilierilor este motivat
urmeaz a fi stabilite prin regulamentul de organizare i funcionare a consiliului local. n
cazul n care un consilier absenteaz nemotivat de dou ori consecutiv, este sancionat n
condiiile regulamentului de organizare i funcionare a consiliului local. Legea consacr
caracterul public al edinelor consiliului local, cu excepia cazurilor n care consilierii
decid, cu majoritate de voturi, ca acestea s se desfoare cu uile nchise. Practica
funcionrii organelor colegiale evideniaz, astfel utilizarea a dou modaliti de vot:
votul deschis, este cel care permite identificarea votantului (n acest caz, libertatea
acestuia este ngrdit de posibilitatea de a suporta diverse consecine, ca urmare a voinei
exprimate) respectiv votul secret, cel care asigur anonimatul votantului, astfel nct
libertatea de voin a votantului este respectat
157. Lucrrile fiecrei edine sunt
consemnate ntr-un proces-verbal, semnat de consilierul care conduce edina i de
secretarul unitii administrativ-teritoriale.
n literatura de specialitate s-a pus n discuie care este persoana care are
competena s deschid edina consiliului lui, conturndu-se, practic, trei soluii158:
a) aceast persoan este primarul, argumentndu-se, n principal, pe ideea c el este cel
care convoac n edin consiliul local i supune spre aprobare ordinea de zi. O asemenea
soluie nu poate fi acceptat deoarece primarul nu este singurul care poate convoca consiliul
local n edin, un asemenea drept are i cel puin o treime din numrul consilierilor, ceea
serviciul colectivitii locale care la ales, fiind, cum se exprim doctrina francez, un
agent al acelei colectiviti, calitate care primeaz fa de cea de agent al statului; e)
reprezint unitatea administrativ teritorial n raporturile cu alte autoriti publice, cu
persoane fizice sau juridice din ar sau din strintate, precum i n justiie; f) pe
perioada mandatului, raportul de munc sau de serviciu la o societate comercial, regie
autonom, instituie public, se suspend, iar dup ncetarea mandatului i reia
activitatea, durata mandatului constituind vechime n munc; g) se bucur de anumite
drepturi i ndatoriri specifice cum ar fi: dreptul de ai pstra postul reluat dup
ncetarea mandatului timp de 2 ani, perioad n care nu poate interveni nici o modificare
sau ncetare a raportului de munc sau de serviciu; dreptul la decontul cheltuielilor de
transport i plata cursurilor de formare i perfecionare profesional organizate de
instituii specializate n decursul unui an; dreptul de a primi o indemnizaie, despre care
legea prevede c e singura form de retribuire, n acest fel eliminnduse situaiile
create inclusiv la nivel de jurispruden privind dreptul primarilor i viceprimarilor de a
primi diferite sporuri; ndatorirea de a exercita funcia cu bun credin i fidelitate fa
de colectivitatea care la ales i fa de ar.
Incompatibilitile funciei de primar. Sunt stabilite n Cartea I, Titlul IV,
capitolul III, seciunea a 4-a, art. 87 din Legea nr. 161/2003, care prevede c funcia de
primar, ca i cea de viceprimar, primar general sau viceprimar general al municipiului
Bucureti, preedinte sau vicepreedinte de consiliu judeean, este incompatibil cu:
funcia de consilier local; funcia de prefect sau subprefect; calitatea de funcionar public
sau angajat cu contract individual de munc, indiferent de durata acestuia; funcia de
preedinte, vicepreedinte, director general, director, manager, asociat, administrator,
membru n consiliul de administraie sau cenzor sau orice funcie de conducere sau de
execuie la societile comerciale, inclusiv bncile sau alte instituii de credit, societile
de asigurare i cele financiare, la regiile autonome de interes naional sau local, la
companiile i societile naionale, precum i la instituiile publice; funcia de preedinte
sau de secretar al adunrilor generale ale acionarilor sau asociailor la o societate
comercial; funcia de reprezentant al unitii administrativ-teritoriale n adunrile
generale ale societilor comerciale de interes local sau de reprezentant al statului n
adunarea general a unei societi comerciale de interes naional; calitatea de comerciant
persoan fizic; calitatea de membru al unui grup de interes economic; calitatea de
senator sau deputat; funcia de ministru, secretar de stat, subsecretar de stat sau o alt
funcie asimilat acestora; orice alte funcii publice sau activiti remunerate, n ar sau
n strintate, cu excepia funciei de cadru didactic sau a funciilor n cadrul unei
asociaii, fundaii sau alte organizaii neguvernamentale. De asemenea, pe durata
161 R.-N. Petrescu, Probleme actuale ale administraiei
publice locale n Romnia, n RDP nr. 2/2002, p.
58. 58
exercitrii mandatului, primarul nu poate deine funcia de consilier judeean. Legea
consacr ns expres posibilitatea ca primarul s exercite funcii sau activiti n domeniul
didactic, al cercetrii tiinifice i al creaiei literar-artistice. Remarcm faptul c
incompatibilitile prevzute de actuala lege sunt mai numeroase fa de fostul art. 62 din
Legea nr. 215/2001, n prezent abrogat162.
&9. Atribuiile primarului. Dup cum am remarcat deja atunci cnd am analizat
atribuiile consiliului local, prin Legea nr. 286/2006 s-a urmrit o consolidare a statutului
primarului n raporturile sale cu consiliul local, lucru realizat i prin preluarea unor atribuii
de la consiliul local i transferarea lor ctre primari163. Primarul ndeplinete mai mult
atribuii prevzute de art. 68 din Legea nr. 215/2001, care, anterior adoptrii Legii nr.
286/2006, erau numai enunate, ceea ce a determinat doctrina s le grupeze pe mai multe
categorii164. Articolul 63 din Legea nr. 215/2001 enumer urmtoarele categorii de atribuii:
a) atribuii exercitate n calitate de reprezentant al statului, n condiiile legii. n
pentru faptele svrite n exercitarea atribuiilor care le revin, potrivit legii. Sunt
consacrate dou sanciuni specifice rspunderii administrativ disciplinare a primarului, i
anume suspendarea din funcie i demiterea. n caz de suspendare sau de vacan a postului,
atribuiile sale sunt ndeplinite de viceprimar, pn la data validrii primarului nou ales.
Suspendarea din funcie a primarului este reglementat de lege numai sub forma
suspendrii de drept, care intervine n cazul n care primarul a fost arestat preventiv.
Instanei de judecat i revine misiunea de a comunica prefectului despre intervenia
msurii arestrii preventive, iar prefectul, prin ordin, constat suspendarea mandatului.
Suspendarea dureaz pn la ncetarea situaiei care a atras-o, iar dac primarul este
gsit nevinovat, acesta are dreptul, n condiiile legii la plata salariilor corespunztoare
perioadei n care a fost suspendat165.
&11. ncetarea mandatului primarului are loc, de regul, la data depunerii
jurmntului de ctre primarul nou ales. Prin excepie mandatul nceteaz nainte de
termen, fiind vorba despre o ncetare de drept i ca urmare a rezultatelor unui referendum
local. ncetarea de drept intervine n condiiile Legii privind Statutul aleilor locali nr.
393/2004, precum i n urmtoarele situaii: imposibilitatea de a fi exercitat mandatul
datorit unei boli grave, certificate medical, timp de 6 luni pe parcursul unui an; dac nu
i exercit, n mod nejustificat, mandatul, timp de 45 de zile consecutive.
Legea recunoate posibilitatea ca mandatul primarului s nceteze i ca urmare a
165 Pentru dezvoltri asupra regimului juridic al acestei
instituii, v. N. R. Stoian, Suspendarea din funcie a
primarului n condiiile Legii nr. 215/2001-Legea administraiei publice locale, n RDP nr.
1/2003, pp. 74-78. 60
rezultatului unui referendum local, organizat n condiiile legii, dup aceeai procedur ca
n cazul mandatului consiliului local sau judeean.
Referendumul pentru ncetarea mandatului primarului se organizeaz n situaia n
care primarul nesocotete interesele generale ale colectivitii locale sau nu-i exercit
atribuiile conferite de lege, inclusiv a celor n care acioneaz ca reprezentant al statului.
&12. Secretarul unitii administrativ-teritoriale
Legea nr. 215/2001, n forma n care a fost modificat prin Legea nr. 286/2006, a
consacrat instituiei secretarului unitii administrativ teritoriale un nou capitol, introdus
prin Legea nr. 286/2006, i anume capitolul VI4
, art. 1208
1209
, la care se adaug restul
dispoziiilor din coninutul legii privind consiliul local, cel judeean, primarul, n care se
fac referiri i la secretarul unitii administrativ teritoriale, n prezent, dup
republicarea Legii nr. 215/2001, este vorba despre Capitolul 10 din acest act normativ.
Astfel, fiecare unitate administrativ teritorial (comun, ora, municipiu, jude) i fiecare
subdiviziune a municipiilor au un secretar, salarizat din bugetul local. n forma anterioar
adoptrii Legii nr. 286/2006 i Legii nr. 251/2006166, care a modificat Legea nr. 188/1999
privind Statutul funcionarilor publici, secretarul judeului fcea parte din categoria
nalilor funcionari publici. n prezent, toi secretarii de unitate administrativ teritorial,
inclusiv cei ai judeului, sunt funcionari publici de conducere. Secretarul unitii
administrativ teritoriale are astfel statut de funcionar public de conducere, dup cum
urmeaz: legea impune studii superioare juridice sau administrative pentru funcia de
secretar; se consacr n mod expres interdicia pentru secretarii unitilor
administrativteritoriale de a putea fi membri ai unui partid politic, sub sanciunea
eliberrii din funcie, precum i aceea de a fi so, soie sau rud de gradul nti cu
primarul sau cu viceprimarul, respectiv cu preedintele sau vicepreedinii consiliului
judeean; recrutarea, numirea, suspendarea, modificarea sau ncetarea raportului de
serviciu al funcionarului public i regimul disciplinar care i se aplic este cel prevzut de
aspect asupra cruia vom mai reveni n cele ce urmeaz. Prefectul este agentul statului
i un organ unipersonal care reprezint Guvernul i administraia central la nivelul
judeului170.
Activitatea prefectului, ca autoritate a administraiei de stat n teritoriu, se deruleaz,
n principal, pe dou componente eseniale, care rezult din calitatea sa de reprezentant al
Guvernului n teritoriu: asigur conducerea serviciilor publice deconcentrate ale
ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din unitile
administrativ teritoriale, pe de o parte, i respectiv supravegherea respectrii legii de ctre
autoritile administraiei publice locale, pe de alt parte171.
&2. Raporturile dintre prefect i autoritile autonome locale
n conformitate cu art. 123 alin. (4) din Constituie, ntre prefect, pe de o parte, i
consiliile locale i primari, consiliile judeene i preedinii acestora, pe de alt parte, nu
exist raporturi de subordonare. Dispoziia este reluat, ntr-o formulare identic, de
articolul 12 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul i instituia prefectului. Raporturile
169 Republicat n M. Of. nr. 225 din 24 martie 2008. 170
L. Giurgiu, A. Segrceanu, C. H. Rogoveanu, Drept administrativ, ed. a IIa, Ed. Sylvi,
Bucureti, 2001,
p. 43.
171 D. Tofan, Unele consideraii cu privire la controlul de legalitate exercitat de prefect. Evoluia
legislaiei n domeniu, n lucrarea Implicaiile Tratatului instituind o Constituie pentru Europa
asupra
dreptului public i a serviciilor publice, Seciunea pentru tiine juridice i administrative, Caietul
tiinific nr.
8/2006, Ed. Burg, Sibiu, 2006, p. 322. 63
dintre ele sunt de colaborare, aa nct prefectul, pe de o parte, i autoritile
administraiei publice locale, pe de alt parte, s-i desfoare activitatea fr presiuni
i imixtiuni172. Statutul de reprezentant al Guvernului n teritoriu i confer prefectului
aptitudinea de a veghea pentru ca activitatea consiliilor locale i a primarilor, a consiliilor
judeene i a preedinilor consiliilor judeene s se desfoare n conformitate cu
prevederile legale.
&3. Numirea i eliberarea din funcie a prefectului i a subprefectului
Numirea i eliberarea din funcie a prefectului se face prin hotrre de Guvern,
articolul 123 alin. (1) prevznd c Guvernul numete un prefect n fiecare jude i n
municipiul Bucureti. Propunerea n vederea numirii aparine Ministerului Internelor i al
Reformei Administrative, potrivit art. 1 alin. (2) din Legea nr. 340/2004. Legea impune
condiia pentru prefect de a avea studii superioare de lung durat. Dat fiind faptul c
prefectul are statut juridic de nalt funcionar public, rezult c el se supune prevederilor
Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, cu modificrile i completrile
ulterioare173, numirea lui n funcie se face n urma promovrii unui concurs sau examen,
organizat n condiiile acestei legi i ale H.G. nr. 611/2008 pentru aprobarea normelor
privind organizarea i dezvoltarea carierei funcionarilor publici174.
&4. Depolitizarea i profesionalizarea funciei de prefect
Prefectul i subprefectul fac parte din categoria nalilor funcionari publici. Aceast
calitate lea fost conferit n anul 2003, prin Legea nr. 161/2003175, care a modificat,
printre altele, i Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici. Prefectul i
subprefectul sunt nali funcionari publici, crora legea le interzice s fac parte din
partide politice sau din organizaii crora le este aplicabil acelai regim juridic ca al
partidelor politice, sub sanciunea destituirii din funcia public.
Transformarea prefecilor i a subprefecilor din oameni politici n nali funcionari
publici a nsemnat un proces de profesionalizare a funciei de prefect i subprefect,
dimensiune a reformei n administraia public. Un asemenea statut au prefecii n Frana
i a existat i n Romnia n prima jumtate a secolului XX, astfel nct practic s-a revenit
la tradiii i s-a valorificat o experien care s-a dovedit benefic n alte state176.
Legea nr. 188/1999, astfel cum a fost ea modificat prin Legea nr. 161/2003,
prevedea c n funciile de prefect i subprefect pot fi numite persoane care ndeplinesc
condiiile pentru a fi numite ca nali funcionari publici, ncepnd cu anul 2006, n mod
ealonat, pe baza hotrrii de Guvern. Dup cum rezult din textul precitat,
transformarea prefecilor n nali funcionari publici nu a fost i nici nu putea fi
172 R. N. Petrescu, op. cit., 2004, p. 220. 173 Republicat
n M. Of. nr. 365 din 29 mai 2007. 174 M. Of. nr. 530 din 14 iulie 2008. 175 Publicat n M. Of.
nr. 279 din 21aprilie 2003. 176 R. P. Postelnicu, Propuneri privind profesionalizarea funciei de
prefect. Locul i rolul prefectului n
sistemul administraiei publice din Romnia, n RDP nr. 2/2003, pp. 81-85; V. D. Ungureanu,
Consideraii
privind noile reglementri ale funciei de prefect n contextul Legii nr. 161/2003, n RDP nr.
2/2003, pp. 86-88.64
conceput ca un proces mecanic, formal, cum din pcate s-a ntmplat n realitate. Legea
impunea, n primul rnd, ca persoanele respective s ntruneasc acele condiii care sunt
cerute pentru nalii funcionari publici, iar recrutarea urma s se fac prin examen,
organizat n condiiile legii. De aceea, se vorbea i despre faptul c numirea se va face n
mod ealonat, pe msura ce se vor organiza concursuri de recrutare i aceste concursuri
vor fi promovate. Prin Ordonana de urgen nr. 179/2005 se abandoneaz spiritul acestei
reglementri, prin articolul III care prevede c prefecii n funcie la data intrrii n
vigoare a ordonanei, precum i cei care vor ocupa posturile rmase vacante dup data
intrrii n vigoare a prezentei ordonane i pn la 31 decembrie 2005 pot fi numii n
funcii publice de prefect, n urma promovrii unui examen de atestare pe post. Un
examen de atestare similar a fost prevzut i pentru subprefecii care se aflau n funcie,
iar fotii secretari generali ai prefecturilor, n funcie la data de 31 decembrie 2005 ca
urmare a promovrii concursului sau examenului organizat pentru ocuparea funciei
publice respective sunt numii n funcia public de subprefect ncepnd cu data de 1
ianuarie 2006. Problema este c prefecii n funcie la care se refer textul respectiv, ca i
subprefecii, de altfel, ocupaser funciile respective ca oameni politici, n urma unor
negocieri politice, astfel nct ei nu aveau aptitudinea de a deveni, printr-un simplu
examen de atestare pe post, din oameni politici nali funcionari publici, crora legea le
interzice s fac parte din partide politice, sub sanciunea destituirii din funcie.
Ct privete semnificaia unui examen de atestare pe post, de esena lui este faptul
c, prin intermediul unei atestri, se urmrete s se confirme sau s se infirme o situaie
juridic preexistent, meninerea ntr-o funcie a unei anumite persoane, nu dobndirea
unui statut pe care persoana respectiv nu l-a avut niciodat. De aceea, n opinia noastr,
era necesar s se organizeze concursuri pentru ocuparea funciilor de prefeci ca nali
funcionari publici, care s fie gestionate de Comisia special pentru nalii funcionari
publici. Din pcate, acest lucru nu s-a ntmplat, fiind astfel trdat nu numai voina
legiuitorului, ci i legitimitatea procesului n sine, rezultnd o form fr fond, care, n
opinia noastr, nu mai justific recunoaterea unei voine politice ferme de a se realiza un
proces autentic de profesionalizare a funciei de prefect.
Constatm astfel c numirea primilor prefeci ca nali funcionari publici s-a fcut
ntr-un mod atipic, am putea spune, prin susinerea unui examen de atestare pe post a
celor care, anterior adoptrii O.U.G. nr. 179/2005, fuseser numii ca prefeci prin
negocieri politice ale celor patru formaiuni care constituiau, la acea dat, arcul
guvernamental. n ceea ce ne privete, am criticat acea procedur, n cadrul dezbaterilor
parlamentare care au avut loc n Senat, pe considerentul c ea este contrar Legii nr.
188/1999, care prevede c intrarea n corpul funcionarilor publici se face prin concurs
sau examen. Cu att mai mult, dobndirea statutului de nalt funcionar public, care este
cel mai nalt la care poate accede o persoan n cariera sa administrativ, trebuie s aib la