COALA NAIONAL DE STUDII POLITICE I ADMINISTRATIVE FACULTATEA DE ADMINISTRAIE PUBLIC

DREPT ADMINISTRATIV - Suport de curs Prof. univ. dr. ION POPESCU

BUCURETI

CUPRINS MODULUL 1 FUNCIA PUBLIC I FUNCIONARUL PUBLIC ..... 5 Noiunea i trsturile funciei publice .......................................................... 5 Gestiunea funciei publice.............................................................................. 6 Noiunea i trsturile funcionarului public.................................................. 7 Condiiile de acces la ocuparea funciilor publice ......................................... 7 Drepturile funcionarilor publici .................................................................... 8 Obligaiile funcionarilor publici ................................................................... 9 MODULUL 2 RSPUNDEREA FUNIONARILOR PUBLICI I MODIFICAREA, SUSPENDAREA I NCETAREA RAPORTULUI DE SERVICIU......... 13 Formele de rspundere a funcionarilor publici ........................................... 13 Modificarea raportului de serviciu............................................................... 14 Suspendarea raportului de serviciu .............................................................. 17 ncetarea raportului de serviciu.................................................................... 18 MODULUL 3 NOIUNEA, TRSTURILE I CONDIIILE DE VALABILITATE ALE ACTELOR ADMINISTRATIVE ................................................................................... 20 Condiiile de valabilitate ale actelor administrative..................................... 21 MODULUL 4 - EFECTELE JURIDICE, SUSPENDAREA, MODIFICAREA, RETRAGEREA I DESFIINAREA ACTELOR ADMINISTRATIVE .................................. 25 Suspendarea, modificarea, retragerea i desfiinarea actelor administrative26 MODULUL 5 CONTRACTELE ADMINISTRATIVE........................... 30 Consideraii generale.................................................................................... 30 Trsturile i clasificarea contractelor administrative n perioada actual .. 31 Tipuri de contracte administrative ............................................................... 31 MODULUL 6 - CONTROLUL ACTIVITII AUTORITILOR ADMINISTRAIEI PUBLICE ...................................................................................................................... 33 Noiunea, necesitatea i rolul controlului..................................................... 33 Formele de control exercitat asupra administraiei publice ......................... 35 Controlul parlamentar .................................................................................. 35 Controlul administrativ ................................................................................ 37 Controlul ierarhic ......................................................................................... 37 Controlul de tutel administrativ................................................................ 39 Controlul exercitat prin jurisdiciile administrative speciale ....................... 39 MODULUL 7 - RSPUNDEREA N DREPTUL ADMINISTRATIV .....41 Consideraii generale.................................................................................... 41 Rspunderea administrativ-disciplinar........................................................77 Rspunderea administrativ -contravenional...... 79 Rspunderea administrativ-patrimonial ..................................................... 53

 Date de identificare a cursului Date de contact ale titularului de curs: Nume: Popescu Ion Birou: str. Povernei, nr. 6 Telefon: 021/3180897 Consultaii: Mari 16-18, RAAPPS

Date de identificare curs Drept administrativ Anul II, Semestrul III Tipul cursului: obligatoriu

Condiionri i cunotine prerechizite Cursul de fa condiioneaz parcurgerea si promovarea cu succes a disciplinelor Elemente de teoria general a statului i dreptului, drept civil i drept constituional. Descrierea cursului Cursul Drept administrativ i propune familiarizarea studenilor cu noiunile de baz cu privire la funcia public i funcionarii publici, la activitatea autoritilor administraiei publice, controlul aceste activiti, precum i la principalele forme de rspundere. Organizarea temelor n cadrul cursului Temele cursului de drept administrativ sunt prezentate n apte module. Nivelul de nelegere si, implicit, utilitatea informaiilor pe care le regsii in fiecare lecie vor fi sensibil optimizate dac, in timpul parcurgerii suportului de curs, vei consulta sursele bibliografice recomandate. De altfel, rezolvarea tuturor lucrrilor de verificare precum si promovarea examenului final impune, cel puin, parcurgerea referinelor obligatorii, menionate la finalul fiecrei lecii. In situaia in care nu vei reui s accesai anumite materialele bibliografice, avei posibilitatea s contactai tutorii disciplinei. Formatul i tipul activitilor implicate de curs Parcurgerea celor apte module n care este structurat cursul va presupune atat intalniri fa in fa (consultaii), cat si munc individual. Consultaiile, pentru care prezena este facultativ, reprezint un sprijin direct acordat dumneavoastr din partea titularului si a tutorilor. Avand in vedere particularitile invmantului la distan, dar si reglementrile interne, parcurgerea si promovarea acestei discipline presupune antrenarea studenilor in urmtoarele tipuri de activiti: a. consultaii pe parcursul semestrului vor fi organizate dou intalniri de consultaii fa n fa; b. realizarea unui proiect de semestru cu o tem si un set de sarcini anunate cu cel puin 30 de zile inaintea datei de depunere a acestuia. c. lucrri de evaluare care vor fi rezolvate si, respectiv trimise tutorilor in conformitate cu precizrile din calendarul disciplinei. Materiale bibliografice obligatorii Suportul de curs conine, la finele fiecrei lecii, atat referinele bibliografice obligatorii cat si cele facultative. Sursele bibliografice au fost astfel stabilite incat s ofere posibilitatea adancirii nivelului de analiz si, implicit, comprehensiunea fiecrei teme. Materiale i instrumente necesare pentru curs Optimizarea secvenelor de formare reclama accesul studenilor la urmtoarele resurse: - calculator conectat la internet - imprimant (pentru tiprirea materialelor suport sau a temelor redactate) - acces la resursele bibliografice (ex: abonament la Biblioteca Central Universitar) - acces la echipamente de fotocopiere Calendar al cursului Calendarul disciplinei este adus la cunotina studentului i cuprinde datele celor dou ntlniri care vor fi anunate in timp util pe site-ul facultii i termenele la care trebuie transmise
3

lucrrile de verificare aferente fiecrei lecii, precum si data limit pentru trimiterea proiectului de semestru. Politica de evaluare i notare Evaluarea final se va realiza pe baz unui examen scris desfurat in sesiunea de la finalul semestrului III. Nota final se compune din: a. punctajul obinut la acest examen, b. Aprecierea lucrrilor de evaluare pe parcurs; c. evaluarea proiectului de semestru Elemente de deontologie academic Se vor avea in vedere urmtoarele detalii de natur organizatoric: - Orice material elaborat de ctre studeni pe parcursul activitilor va face dovada originalitii. Studenii ale cror lucrri se dovedesc a fi plagiate nu vor fi acceptai la examinarea final. - Orice tentativ de fraud sau fraud depistat va fi sancionat prin acordarea notei minime sau, in anumite condiii, prin exmatriculare. - Rezultatele finale vor fi puse la dispoziia studenilor prin afisaj electronic. Studeni cu dizabiliti Titularul cursului si echipa de tutori isi exprima disponibilitatea, in limita constrangerilor tehnice si de timp, de a adapta coninutul si metodele de transmitere a informaiilor, precum si modalitile de evaluare (examen oral, examen on line etc), in funcie de tipul dizabilitii cursantului. Altfel spus, avem in vedere, ca o prioritate, facilitarea accesului egal al tuturor cursanilor la activitile didactice si de evaluare. Strategii de studiu recomandate Avnd n vedere caracteristicile invmantului la distan, se recomand studenilor o planificare foarte riguroasa a secvenelor de studiu individual, coroborat cu secvene de dialog, mediate de tutorii si respectiv titularul de disciplin. Lectura fiecrei lecii si rezolvarea la timp a lucrrilor de evaluare garanteaz nivele inalte de inelegere a coninutului tematic si totodat sporesc sansele promovrii cu succes a acestei discipline.

MODULUL 1 FUNCIA PUBLIC I FUNCIONARUL PUBLIC Scopul modulului: Familiarizarea studenilor cu noiuni generale despre funcia public i funcionarul public Obiectivele modulului: La finalul acestui modul, cursanii trebuie: S cunoasc noiunile de funcie public i funcionar public S prezinte drepturile i obligaiile funcionarilor publici S cunoasc elementele carierei funcionarilor publici Noiunea i trsturile funciei publice Potrivit prevederilor art. 2 alin. 1 din Legea nr. 188/1999, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare 1 , funcia public reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor, stabilite n temeiul legii, n scopul realizrii prerogativelor de putere public de ctre administraia public central, administraia public local i autoritile administrative autonome. Funcia public mai poate fi definit ca fiind un complex de atribuii specifice, prestabilite legal, cu care sunt dotate serviciile publice, atribuii exercitate n mod continuu de ctre persoane fizice legal nvestite, n scopul realizrii prerogativelor de putere public de ctre administraia public central, administraia public local i autoritile administrative autonome. Categorii de funcii publice Funciile publice se clasific dup cum urmeaz: a) Funcii publice generale i funcii publice specifice; Funciile publice generale reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor cu caracter general i comun, tuturor autoritilor i instituiilor publice, n vederea realizrii competenelor lor generale. Funciile publice specifice reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor cu caracter specific unor autoriti i instituii publice, n vederea realizrii competenelor lor specifice. b) Funcii publice de stat i funcii publice teritoriale; Funciile publice de stat sunt funciile publice stabilite n cadrul autoritilor i instituiilor administraiei publice centrale, precum i n cadrul prefecturilor i serviciilor deconcentrate ale ministerelor i ale altor organe ale administraiei publice centrale din cadrul unitilor administrativteritoriale. Funciile publice teritoriale sunt funciile publice stabilite n cadrul autoritilor administraiei publice locale i instituiilor publice aflate sub autoritate acestora. c) Funcii publice din clasa I, funcii publice din clasa a II-a i funcii publice din clasa a III-a, definite n raport cu nivelul studiilor necesare ocuprii funciei publice; Clasa I cuprinde funcionarii publici care au absolvit studii superioare de lung durat cu diplom de licen sau echivalent. Clasa a II-a cuprinde funcionarii publici care au absolvit studii superioare de scurt durat cu diplom. Clasa a III-a cuprinde funcionarii publici care au absolvit studii medii liceale cu diplom. d) Conform dispoziiilor art. 11 din Legea nr. 188/1999, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, funciile publice se mai pot clasifica dup gradul de acces la funcia public, n funcii ocupate de funcionari debutani sau de funcionari definitivi;

Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 365 din 29 mai 2007
5

Funcionari publici debutani sunt persoanele care au promovat concursul pentru ocuparea unei funcii publice de debutant. Perioada de stagiu are ca obiect verificarea aptitudinilor profesionale n ndeplinirea atribuiilor i responsabilitilor unei funcii publice, formarea practic a funcionarilor publici debutani, precum i cunoaterea de ctre acetia a specificului administraiei publice i a exigenelor acesteia. Durata perioadei de stagiu este de 12 luni pentru funcionarii publici de execuie din clasa I studii superioare de lung durat, 8 luni pentru cei din clasa a II-a studii superioare de scurt durat i 6 luni pentru cei din clasa a III-a studii medii. Funcionarii publici definitivi sunt funcionarii publici care au efectuat perioada de stagiu prevzut de lege i au obinut rezultate corespunztoare la evaluare, persoanele care intr n corpul funcionarilor publici prin concurs i care au vechimea n specialitatea corespunztoare funciei publice, de minim 12 luni, 8 luni i respectiv 6 luni, n funcie de nivelul studiilor absolvite, precum i persoanele care au promovat programe de formare specializat n administraia public pentru numirea ntr-o funcie public definitiv. e) Cel mai important criteriu de clasificare a funciilor publice este dup natura atribuiilor stabilite n realizarea competenei unei autoriti sau instituii publice . Sub acest aspect, funciile publice se mpart n trei categorii: funcii publice corespunztoare categoriei nalilor funcionari publici, funcii publice corespunztoare categoriei funcionarilor publici de conducere i funcii publice corespunztoare categoriei funcionarilor publici de execuie. Gestiunea funciei publice Conceptul de gestiune a funciei publice poate fi analizat ntr-un sens material-funcional i ntrunul formal-organic, aa cum de altfel sunt analizate i conceptele de administraie public, sistemul administraiei publice, serviciu public. n sens material-funcional prin gestiunea funciei publice se neleg actele juridice i operaiunile administrative i tehnico-materiale prin care se recruteaz funcionarii publici i se materializeaz situaia lor profesional (notri, avansri, etc.) de ctre structurile organizate n acest scop. n sens formal-organizatoric se au n vedere autoritile, organismele implicate n derularea operaiunilor de gestionare a funciei publice de stat sau a celei din cadrul autoritilor administrative autonome 2 . Astzi, gestiunea funciei publice are n vedere c aceast important instituie, care este funcia public, reprezint un ansamblu de atribuii legale, pe care funcionarul trebuie s le exercite n interes public i c acestea nu constituie drepturi ale sale patrimoniale, aa cum n trecut ofierul se considera proprietarul gradului su. Pentru crearea i dezvoltarea n cadrul instituiilor publice a unui corp de profesioniti, conform unor standarde comune, trebuie organizat cariera funcionarului de la debut pn la nalt funcionar public sau la ncetarea raportului de funcie public prin pensionare. Aceast activitate de organizare a carierei este cunoscut sub denumirea de gestiunea funciei publice. Potrivit prevederilor art. 2 din H.G. nr. 611/2008 pentru aprobarea normelor privind organizarea i dezvoltarea carierei funcionarilor publici 3 , cariera n funcia public cuprinde ansamblul situaiilor juridice i efectele produse, care intervin de la data naterii raportului de serviciu al funcionarului public pn n momentul ncetrii acestui raport, n condiiile legii.. Aa cum s-a artat n literatura juridic strin , 4 n prezent, gestiunea funciei publice are la baz dou principii ce sunt aparent opuse i care trebuie armonizate. Este vorba de principiul autoritii sau ierarhiei, care-l plaseaz pe funcionarul public sub autoritatea superiorului ierarhic, n ceea ce privete dirijarea activitii i hotrrile n privina situaiei lui profesionale. n acest caz, funcionarul public nu poate interveni, permindu-i-se doar s conteste la organele jurisdicionale competente, deciziile pe care le consider abuzive luate fa de el. Astzi, n mai toate rile problema subordonrii, care este de esen pentru instituia funciei publice, este conceput ca o subordonare atenuat, att n sensul limitrii prerogativelor efilor ierarhici,
2

A se vedea Jean-Marie Auby, Robert Ducos Ader, Droit administratif, VII-me dition, Dalloz, Paris, 1986, capitolul Gestiunea funciei publice 3 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 530 din 14 iulie 2008 4 Jean Marie Auby, Robert Ducos Ader, op. cit., Capitolul Gestiunea funciei publice
6

ct i n sensul acordrii unor garanii pentru funcionarul public, pentru a fi eliminat pe ct posibil arbitrariul din partea efilor ierarhici. Cel de-al doilea principiu este cel al democratizrii funciei publice. Fr a se renuna la ierarhie, care este considerat de natura funciei publice, prin democratizarea funciei publice se armonizeaz dreptul superiorului ierarhic de a decide soarta profesional a subordonatului cu dreptul acestuia din urma de a influena destinul su profesional printr-o implicare efectiv n gestionarea carierei sale. Astfel, funcionarul se implic n activitatea de stabilire a condiiilor de munc, n modul n care sunt prevzute i respectate drepturile i obligaiile sale etc. Pentru o mai bun gestionare a funciei publice s-au impus mai multe categorii de autoriti cu competen diferit, la nivel statal, teritorial, la nivelul diferitelor instituii sau la nivelul unor structuri private autorizate s presteze diferite servicii publice. n Romnia, gestiunea funciei publice, din perspectiv material-funcional, se realizeaz prin patru importante mijloace manageriale deduse din lege, i anume: 1) planul naional de ocupare a funciei publice, 2) recrutarea, 3) promovarea i dezvoltarea cariere i 4) managementul perfecionrii continue la nivelul ntregului sistem. Potrivit reglementrilor art. 23 din Legea nr. 188/1999, republicat, Planul de ocupare funciilor publice stabilete: a) numrul maxim al funciilor publice rezervate promovrii funcionarilor publici; b) numrul maxim al funciilor publice care vor fi rezervate n scopul promovrii rapide; c) numrul maxim al funciilor publice care vor fi ocupate prin recrutare; d) numrul maxim al funciilor publice care vor fi nfiinate; e) numrul maxim al funciilor publice care vor fi supuse reorganizrii; f) numrul maxim de funcii publice pe fiecare clas, categorie i pe grade profesionale; g) numrul maxim al funciilor publice de conducere i al funciilor publice corespunztoare categoriei nalilor funcionari publici. Noiunea i trsturile funcionarului public Pornind de la coninutul funciei publice, funcionarul public a fost definit n literatura juridic de dat recent 5 ca reprezentnd persoana fizic ce face parte dintr-o autoritate sau instituie public aflat n raporturi ierarhice i care a fost legal nvestit cu exerciiul unei funcii publice executive, de regul pentru o perioad de timp nedeterminat, fiind salarizat pentru activitatea depus 6 . Sub imperiul dispoziiilor art. 2 alin. 2 din Legea nr. 188/1999, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, putem spune c funcionarul public este ceteanul numit n condiiile legii ntr-o funcie public, n serviciul unei autoriti publice centrale sau locale, ori, dup caz, ntr-o instituie public aflat sub autoritatea organelor centrale ale administraiei publice sau a consiliilor judeene ori locale 7 . Persoana creia i-a ncetat raportul de serviciu din motive neimputabile ei i pstreaz calitatea de funcionar public, continund s fac parte din corpul de rezerv al funcionarilor publici. S-a mai artat c funcionarii publici desfoar activiti ce implic exercitarea prerogativelor de putere public. Condiiile de acces la ocuparea funciilor publice Avnd n vedere tradiia legislativ romneasc n materia nvestirii n funcia public prevzut n statutele funcionarilor publici adoptate n 1923, 1940, 1946, 1999 i alte dispoziii legale n vigoare, putem nvedera mai nti, urmtoarele principii privind accesul la funcia public:

I. Santai, op. cit. p. 98. nainte de a preciza elementele ce definesc funcionarul public administrativ, n sensul amintit facem precizarea c n prezent, pentru funcia public ce a fost cunoscut tradiional ca executiv, este preferabil termenul de funcie public administrativ, iar locul autoritii de stat, trebuie luat de noiunea de autoritate public, folosit de Constituie i care este acoperitoare i pentru autoritile administraiei publice locale autonome . 6 Pentru alte definiii A. Iorgovan, V. Gilescu, Drept administrativ i tiina administraiei. Partea introductiv. Funcia public din administraia de stat, Tipografia Universitii din Bucureti, 1986 p. 224 7 nainte de apariia Legii nr. 188/1999, Al. Negoi a artat c ntotdeauna directorii i contabilii efi ai oricror regii autonome i societi comerciale cu capital de stat sunt funcionari publici (op. cit., 1996, p. 89, 90).
7

1. Principiul accesului egal la funcia public, n sensul c orice persoana care ndeplinete condiiile prevzute de lege poate ocupa o funcie public. Doctrina occidental a stabilit c pentru ndeplinirea acestei condiii sunt interzise discriminrile politice, religioase sau rasiale. De la acest principiu fac excepie titularii funciilor care se afl la limita dintre politic i administraie. O meniune aparte n legislaia i practica rilor occidentale o constituie condiia egalitii sexelor, la ocuparea unei funcii publice. Manifestnd un spirit avansat pentru acele vremuri, Regulamentul din 1924 de aplicare a Legii privind statutul funcionarilor publici din 1923, prevedea c pot fi numii funcionari publici cetenii romni fr deosebire de sex. n ara noastr, n art. 4 din Constituie este ridicat la nivel de principiu egalitatea ntre cetenii Romniei, neadmindu-se vreo deosebire de ras, de naionalitate, de origine etnic, de limb, de religie, de sex, de opinie, de apartenen politic, de avere sau de origine social. Corobornd acest principiu cu cel al egalitii anselor din art. 16 alin. 1 i 2 din Constituie se poate trage uor concluzia c sexul nu constituie un impediment sau o favoare pentru ocuparea unei funcii publice. Evident c de la regula egalitii cetenilor indiferent de sex, ct privete ocuparea unei funcii publice exist unele excepii n raport de specificul profesiunii, excepii prevzute n lege. 2. Un alt principiu este cel al egalitii anselor de admisibilitate ntr-o funcie public i deriv din principiul egalitii anselor consacrat pentru prima dat n art. 6 din Declaraia Universal a Drepturilor Omului i Ceteanului din 1789. Ulterior, acest principiu a fost consacrat n majoritatea Constituiilor i aezat la baza funcionrii statelor moderne. Constituia Romniei din 1991 l prevede n art. 16 alin. 1 i 2 sub forma cetenii sunt egali n faa legii i a autoritilor publice, fr privilegii i fr discriminri. Nimeni nu este mai presus de lege. Acest principiu fundamental ntr-un stat de drept exprim, n problema analizat, tratamentul nediscriminator din partea legii i a autoritilor publice, fa de cei care candideaz la o funcie public i ndeplinesc condiiile impuse de lege, studii, vechime, vrst etc., pentru ocuparea respectivei funcii. n procesul ocuprii unei funcii publice pentru a se preveni ocuparea de ctre persoane incompetente, principiul egalitii de anse se mpletete cu principiul meritului n sensul c va ocupa funcia doar cel care reuete la concursul organizat pentru ocuparea ei. Ct privete condiiile pe care trebuie s le ndeplineasc o persoan fizic pentru a ocupa o funcie public, acestea sunt prevzute n art. 54 din Statut. Astfel, Poate ocupa o funcie public persoana care ndeplinete urmtoarele condiii: a) are cetenia romn i domiciliul n Romnia; b) cunoate limba romn, scris i vorbit; c) are vrsta de minimum 18 ani mplinii; d) are capacitate deplin de exerciiu; e) are o stare de sntate corespunztoare funciei publice pentru care candideaz, atestat pe baz de examen medical de specialitate; f) ndeplinete condiiile de studii prevzute de lege pentru funcia public; g) ndeplinete condiiile specifice pentru ocuparea funciei publice; h) nu a fost condamnat pentru svrirea unei infraciuni contra umanitii, contra statului sau contra autoritii, de serviciu sau n legtur cu serviciul, care mpiedic nfptuirea justiiei, de fals ori a unor fapte de corupie sau a unei infraciuni svrite cu intenie, care ar face-o incompatibil cu exercitarea funciei publice, cu excepia situaiei n care a intervenit reabilitarea; i) nu a fost destituit dintr-o funcie public sau nu i-a ncetat contractul individual de munc pentru motive disciplinare n ultimii 7 ani; j) nu a desfurat activitate de poliie politic, astfel cum este definit prin lege. Drepturile funcionarilor publici Din categoria drepturilor cu caracter general ale funcionarilor publici n legtur cu exercitarea funciei publice fac parte: 1.Dreptul la exercitarea funciei publice: Dreptul de alegere a profesiei i a locului de munc; Dreptul la pregtire profesional i perfecionare continu; 2. Dreptul la continuitate, la carier n exercitarea funciilor pe care le
8

ndeplinesc: Stabilitatea; Inamovibilitatea; 3. Dreptul la promovarea n funcii superioare; 4. Dreptul de a beneficia, n exercitarea atribuiilor, de protecia legii (art. 41 alin. 1 din Legea nr. 188/1999, republicat); 5. Dreptul la opinie. Din categoria drepturilor cu caracter general 8 ale funcionarilor publici de natur personal 9 fac parte: 1. Dreptul la asociere sindical, la contractele colective de munc i la grev i care constituie aazise drepturi ce se exercit n colectiv; 2. Dreptul la ncheierea de acorduri colective de munc; 3. Dreptul la salariu; 4. Dreptul de a li se restitui cheltuielile de transport i cazare i de a li se plti diurn; 5. Alocaii familiale; 6. Dreptul la concedii de odihn anuale, la concedii medicale, iar pentru femei i la concedii de maternitate i pentru creterea i ngrijirea copilului, pltite; 7. Dreptul la asigurri sociale de stat; 8. Dreptul la pensie; 9. Dreptul la asigurarea unor condiii normale de munc i igien; Dreptul la moral profesional. Obligaiile funcionarilor publici Aa cum am artat n paragraful privind drepturile funcionarilor publici, precizm c i obligaiile acestora sunt de dou categorii: unele cu caracter general pe care le au i salariaii angajai cu contract individual de munc, iar altele cu caracter specific pentru funcionarii publici din autoritile i instituiile administraiei publice 10 . Apreciem c este preferabil termenul de obligaii i nu cel de ndatoriri, ntruct acesta din urm nu are cu adevrat o semnificaie juridic, ci mai mult o ncrctur etic. Competena funciei publice, avnd un caracter general, impersonal, exercitarea ei de ctre funcionarul public legal nvestit transform drepturile sale n cadrul serviciului public n obligaii, a cror nerespectare atrage sancionarea sa. Obligaiile care-i revin se mpart n trei categorii: 1. obligaii comune att funcionarului, ct i salariatului; 2. unele care sunt comune cu ale salariatului, dar care prezint unele particulariti; 3. unele care sunt proprii funcionarilor publici 11 Obligaiile funcionarilor referitoare la funcia pe care o exercit pun, de altfel, n eviden particularitile funciei publice. Obligaia de a-i consacra ntreaga activitate profesional realizrii sarcinilor de serviciu poate fi considerat prima n ierarhia obligaiilor i la ea se raporteaz admisibilitatea sau nu a cumulului. n acest sens, legea impune funcionarilor publici obligaia de a exercita funcia public n realizarea prerogativelor de autoritate public, n scopul realizri competenelor administraiei publice centrale i locale. Fiind persoan legal numit ntr-o funcie public, funcionarul preia regimul juridic aplicabil funciei publice ocupate i este participant activ al raportului de serviciu. Drepturile i obligaiile corelative ce compun coninutul raportului de funcie public nu se pot realiza independent unele de altele. Astfel, dreptul la exercitarea funciei publice reprezint n acelai timp i obligaia de a exercita funcia public. Pentru ca funcionarul public s-i poat ndeplini ct mai bine sarcinile, este preferabil ca el s locuiasc pe teritoriul localitii n care i va exercita profesia pentru a fi alturi de cetenii pe care i slujete 12 .
8 9

V. Priscaru, op. cit., p. 297 Al. Negoi, op. cit. (1996), p. 102 i urm. 10 Al. Negoi, op. cit.(1996), p. 103 11 V. Vedina, op. cit, p. 158 i urm., identific i analizeaz dou mari categorii de obligaii ale funcionarului public i anume: a) unele legate de ndeplinirea funciei i b) altele pe care trebuie s le respecte n viata sa privat
9

n conformitate cu disp. art. 25 alin. 2 din Constituie, fiecrui cetean i este asigurat dreptul de a-i stabili domiciliul sau reedin n orice localitate din ar. Fa de aceast dispoziie, rezult c instituirea unei obligaii de reziden n legislaia romneasc ar fi neconstituional, i de aceea rmne la latitudinea fiecrui funcionar public posibilitatea de a-i stabili locuina ct mai aproape de locul unde i exercit funcia. Oricum, coninutul obligaiei de reziden ntr-un sens care s nu fie neconstituional ar putea fi menionat ntr-o anumita form n statutele speciale, ea impunndu-se pentru anumite categorii profesionale formate din cei pe care i cuprindem n sfera funcionarilor publici. Alte obligaii legate de cea privind realizarea sarcinilor sunt i cele referitoare la respectarea programului de lucru de 8 ore pe zi sau 40 de ore pe sptmn, aa cum se prevede n dispoziiile art. 41 alin. 3 din Constituie. Cu alte cuvinte, funcionarul public trebuie s-i ndeplineasc n mod corect sarcinile de serviciu i s nu svreasc vreo fapt ilicit, de orice natur, pentru c i va fi atras rspunderea specific faptei svrite. Corelativ drepturilor, mai ales celor de ordin general menionate n lege, s-au impus funcionarilor publici i obligaii care sunt de natur s restrng nu fondul, ci exerciiul drepturilor pe care le au n calitatea lor de oameni i ceteni, pe perioada ct sunt funcionari publici. Pentru cumulul de funcii, spre exemplu, prin unele restrngeri legiuitorul a voit ca funcionarul s se dedice n totalitate serviciului public din care face parte, iar pe de alta parte, s nu foloseasc situaia i funcia sa n afaceri i interese particulare. Astfel, n art. 94 din Legea nr. 161/2003 privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei, din Titlul IV referitor la conflictul de interese i regimul incompatibilitilor n exercitarea demnitilor publice i funciilor publice, se reglementeaz incompatibilitatea calitii de funcionar public cu orice alt funcie public dect cea n care a fost numit, precum i cu funciile de demnitate public. O alt obligaie din aceast categorie este cea de subordonare, reglementat n art. 45 alin. 2 din Legea nr. 188/1999, republicat. Dup cum se cunoate, n sistemul administraiei publice exist o subordonare a organelor inferioare fa de cele superioare, conform ordinii lor de succesiune i la fel o ierarhie, o subordonare a funciilor inferioare fa de cele superioare din cadrul diferitelor organe ale administraiei publice. Aceast subordonare ierarhic, generat de organizarea funciei publice, este necesar pentru a asigura o unitate de aciune pentru domeniile i ramurile de activitate ale administraiei publice i pentru a orienta aciunea funcionarilor publici subordonai, pentru aplicarea legii i a dispoziiilor funciilor superioare, date n baza i n executarea legii. Principiul ierarhiei, al subordonrii este generat de dou principii importante din domeniul tiinelor sociale i administrative care stau la baza organizrii statului i administraiei, i anume: Principiul delegrii i al reprezentrii prin care, din cele mai vechi timpuri, colectivitile delegau diriguirea treburilor publice unor persoane care trebuiau s administreze proprietatea comun (a tribului sau ginii) sau s organizeze aplicarea regulilor juridice i aplicare unitar a pedepselor prin activitatea nelepilor comunitii. Funcionarul public are dreptul s refuze, n scris i motivat, ndeplinirea dispoziiilor primite de la superiorul ierarhic, dac le consider ilegale. Dac cel care a emis dispoziia o formuleaz n scris, funcionarul public este obligat s o execute, cu excepia cazului n care aceasta este vdit ilegal. Funcionarul public are ndatorirea s aduc la cunotin superiorului ierarhic al persoanei care a emis dispoziia astfel de situaii. Este pentru prima dat cnd legea prevede, n mod expres, posibilitatea inversrii sensului iniiativei n fluxul ierarhic pe vertical, ceea ce este important pentru reforma administraiei publice, n eliminarea atitudinile discreionare ale superiorilor i asigurarea, prin efectul legii, a mecanismele interne ale administraiei pentru mbuntirea calitii activitii acesteia. n legtura cu obligaia de subordonare, trebuie subliniat c legea adaug un element care nu se regsea n legislaia anterioar, anume obligaia funcionarului public de a aduce la cunotina superiorului ierarhic al celui care a emis dispoziia situaiile create atunci cnd consider dispoziia superiorului vdit ilegal. Este o dispoziie a crei aplicare va crea stri neplcute, tensionate, dat fiind

Tribunalul elveian a admis existena obligaiei de reziden, anume ca funcionarul s-i stabileasc domiciliul pe teritoriul colectivitii n care i exercit funcia, a se vedea Pierre Moor, op. cit., p. 228
10

12

faptul c pune funcionarul subordonat n situaia de a reclama practic superiorul ierarhic la eful acestuia. din urm. Credem c, n acest fel, nu se va produce i o afectare a raportului de ierarhie care este de esena administraiei i trebuie s rmn astfel, deoarece este vorba de o situaie de excepie, iar, pe de alt parte, ntr-un sistem rigid cum este administraia romneasc actual, ce se cere a fi profund reformat, utilizarea managementului participativ este absolut necesar. Mai mult, faptul c, n acest caz, funcionarul public reclam superiorul ierarhic la eful acestuia pate fi interpretat tot ca o respectare a principiului ierarhiei. Observm deci c un alt aspect al obligaiei de subordonare, este obligaia de a rezolva, n termenele stabilite de ctre superiorii ierarhici lucrrile repartizate. n legtur cu acest aspect, considerm c i n modul de repartizare a lucrrilor este necesar ca eful s identifice rolurile membrilor compartimentului ce trebuie s funcioneze ca o echip, pentru ca diferitele sarcinile s fie repartizate funcionari publici n funcie de abilitile i competenele acestora. Regsim i interdicia pentru funcionarii publici de a primi, n mod direct, cereri a cror rezolvare intr n competena lor sau s discute direct cu petenii, cu excepia celor crora le sunt stabilite asemenea atribuii, precum i s intervin pentru soluionarea acestor cereri. n mod cert, legiuitorul a dorit ca prin aceast dispoziie, s elimine traficul de influen la care ar putea fi tentai funcionarii de execuie i care nu ar putea viza dect lucrri care sunt repartizate altor funcionari de execuie. n ceea ce privete funcionarii crora le sunt stabilite asemenea atribuii, acetia sunt cei nsrcinai cu inerea audientelor i specialitii n relaiile cu publicul. O a doua obligaie n legtur cu funcia public pe care o vom analiza este aceea de a pstra secretul de serviciu, dat fiind c cea privind aprarea secretului de stat are caracter general i privete pe toi cetenii, inclusiv funcionarii publici i salariaii cu contract de munc. Pentru buna realizare a funciei publice este necesar ca funcionarul public s pstreze secretul de serviciu, att n interiorul instituiei n care i desfoar activitatea, ct i n afara acesteia. Legea privind Statutul funcionarilor publici, republicat, prevede n art. 46 c funcionarii publici au obligaia s pstreze secretul de stat, secretul de serviciu, precum i confidenialitatea n legtur cu faptele, informaiile sau documentele de care iau cunotin n exercitarea funciei publice, n condiiile legii, cu excepia informaiilor de interes public. O alt obligaie important este cea de fidelitate. Att n Romnia, ct i n rile Uniunii Europene, obligaia de fidelitate fa de ar, de ordinea de drept, de instituiile democratice ale acesteia, i nu n ultimul rnd de instituia din care face parte, este o obligaie fundamental care trebuie onorat cu credin. Aceast obligaie este prevzut de Constituia Romniei n art. 54. Statutul funcionarilor publici prevede obligaia tuturor funcionarilor publici de a depune jurmntul n termen de maxim 3 zile de la numirea n funcia public sub sanciunea revocrii actului de numire. Astfel, obligaia de fidelitate este indisolubil legat de caracterul funciei publice, de exercitare a prerogativelor de putere public i de condiia de a avea cetenia romn. n literatura de specialitate 13 , s-a artat c ocuparea unor funcii publice de ctre persoane ce ar avea dubl cetenie apare ca o imposibilitate juridic, cumulul de fidelitate fiind prin natura sa o simpla ipocrizie, contrar imperativului moral ce constituie esena dreptului. S-a susinut astfel c, n calitate de funcionar public, o persoana nu poate aparine dect unui singur stat, iar participarea sa la luarea unor msuri sau decizii este, ab initio, n favoarea exclusiv a acestui stat i a comunitii sale naionale. n prezent, conform dispoziiilor art. 16 alin. 3 din Constituia revizuit, poate fi funcionar public i persoana care, alturi de cetenia romn, mai are o alt cetenie, dar trebuie s aib domiciliul n ar. O alt obligaie legat de exercitarea funciei publice este cea referitoare la declararea averii i a cadourilor primite, precum i interdicia pentru funcionarii publici de a solicita sau a accepta, direct sau indirect, pentru ei sau pentru alii, n considerarea funciei lor publice, daruri sau alte avantaje. n legtur cu dreptul de opinie trebuie artat c fiecare funcionar poate avea opinia sa, libertatea de opinie fiind inviolabil, ns libertatea de manifestare a opiniilor este limitat n raport cu natura funciei i gradul de rspundere ale funcionarilor publici.
13

I. Muraru, Gh. Iancu, op. cit., vol. III, p. 20-21

11

A nu respecta obligaia de reinere n manifestarea opiniilor, n special a opiniilor politice, nseamn grave prejudicii aduse serviciului public, autoritii ierarhice i considerarea c administraia nu respect obligaia de neutralitate. Astfel, se prevede c funcionarii publici sunt obligai ca, n exercitarea atribuiilor ce le revin, s se abin de la exprimarea sau manifestarea public a convingerilor i preferinelor lor politice, s nu favorizeze vreun partid politic i s nu participe la activiti politice n timpul programului de lucru. De asemenea, pentru a nu restrnge dreptul n sine de afiliere politic, legiuitorul a preferat o limitare a acestuia n sensul prevederilor art. 44, anume c funcionarilor publici le este interzis s fac parte din organele de conducere ale partidelor politice. Ct privete obligaia de neutralitate i de imparialitate, aceasta are o determinare constituional ntruct n art. 16 din legea fundamental se prevede c cetenii sunt egali n faa legii i a autoritilor publice, fr privilegii i discriminri, iar n art. 4 se arat, de asemenea, c nu sunt admise discriminri ntre cetenii Romniei, pe diverse criterii. Teme de control: 1. Notiunea de funie public 2. Cariera funcionarilor publici 3. Enumerai drepturile i obligaiile funcionarilor publici

Bibliografie de referin Obligatorie Ion POPESCU-SLNICEANU, Andy Puc, Cosmin Ionu Enescu, Diana Marilena Petrovszki, Drept administrativ, Editura Universitar Danubius, Galai, 2009 Opional Vedinas, Verginia - Drept administrativ, Editura Universul Juridic, Bucureti, 2007

12

MODULUL 2 RSPUNDEREA FUNIONARILOR PUBLICI SUSPENDAREA I NCETAREA RAPORTULUI DE SERVICIU

MODIFICAREA,

Scopul modulului: Familiarizarea studenilor cu formele de rspundere a funcionarilor publici i aspectele privind modificarea raportului de serviciu Obiectivele modulului: La finalul acestui modul, cursanii trebuie: S cunoasc formele de rspundere a funcionarilor publici S detalieze cazurile de modificare, suspendare i ncetare a raportului de serviciu Formele de rspundere a funcionarilor publici Ct privete formele (tipurile) de rspundere a funcionarilor publici n doctrina strin 14 se au n vedere, n principal, rspunderea disciplinar i cea material, mai rar cea penal, considerndu-se c cea penal se studiaz la dreptul penal, rspunderea civil delictual se studiaz la dreptul civil, iar cea contravenional la dreptul administrativ. Ct privete doctrina romneasc interbelic, aceasta, aproape n majoritate, a analizat rspunderea funcionarului public, cu referire special la rspunderea disciplinar 15 . n perioada postbelic majoritatea autorilor, sub influena regimului legal din acea perioad, au identificat, de regul, urmtoarele forme de rspundere a funcionarilor publici: disciplinar, contravenional, material, civil i penal 16 . n doctrina actual, raportndu-se la funcionarul public supus regimului statutar, autorii stabilesc, de regul, patru forme ale rspunderii funcionarului public, anume: disciplinar, contravenional, penal i patrimonial 17 . Conform opiniei V. Vedina, 18 pot fi deosebite cinci forme ale rspunderii funcionarului public, pornind de la faptul c obligaiile nclcate prin fapta comis pot izvor din raportul de funcie public sau din afara acestuia, iar faptele pot fi svrite n timpul exercitrii funciei, n legtur cu exercitarea funciei sau fr s aib vreo legtur direct cu funcia, ns afecteaz prestigiul funcionarului public, consideraia i ncrederea pe care i le acord cetenii ca beneficiari ai respectivului serviciu public. n raport de aceste aspecte i cu prevederile din Constituie, V. Vedina a menionat urmtoarele forme de rspundere, cu motivarea corespunztoare a acestora, astfel: 1. Rspunderea disciplinar, bazat pe nclcarea normelor de disciplin specifice raportului de funcie public; 2. Rspunderea contravenional, pentru svrirea de ctre funcionarul public a unor fapte antisociale, calificate de lege a fi contravenii; 3. Rspunderea patrimonial fundamentat pe dispoziiile art. 48 (n prezent art. 52 s.n.) din Constituie i pe dispoziiile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ; 4. Rspunderea civil, care deriv din faptele personale ale funcionarului public, datorate slbiciunilor i imperfeciunilor inerente fiinei umane, prin care se produc prejudicii terilor, fr ca aceste fapte s aib legtur cu exerciiul funciei publice. Este astfel cazul atragerii rspunderii civile, de drept comun care, dup opinia noastr opereaz i n cazul faptelor ilegale ale funcionarului public, pentru c rspunderea patrimonial, conform disp. art. 52 din Constituie i dispoziiilor Legii nr. 554/2004 se refer doar la prejudiciile produse prin acte administrative ilegale; 5. Rspunderea penal, care intervine atunci cnd funcionarul public a svrit fapte prevzute ca infraciuni de Codul penal sau de legi speciale.
A se vedea V. Vedina, op. cit. p. 179 care citeaz pe Blaise Knapp, Serge Salon, Rene Chapus, Jean Marie Auby i Jean Bernard Auby 15 A se vedea J. Vermeulen, op. cit. (Statut), p. 99, E. Tarangul, op. cit. p. 299 i urm. i A. Teodorescu, op. cit. (1929), p. 302-315 16 A se vedea Al. Negoi, op. cit. (1981), p. 184-192; A. Iorgovan, Valentina Gilescu, op. cit., p. 299; Ilie Iovna, op. cit., p. 195 i urm., Romulus Ionescu, op. cit. p. 196-204 17 A se vedea A. Iorgovan, op. cit.(1996), vol. II, p. 225 i urm., V. Priscaru, op. cit., p. 196-199, M. Preda op. cit., p. 96 i urm. 18 V. Vedina, op. cit., p. 181-182
13
14

n Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, modificat, completat i republicat n art. 64 i urm. sunt reinute patru forme ale rspunderii funcionarilor publici, anume: rspunderea disciplinar, rspunderea contravenional, rspunderea civil i rspunderea penal. Modificarea raportului de serviciu Un drept esenial al persoanei ce desfoar o activitate util, fie n baza unui raport juridic de munc, fie n baza unui raport de serviciu (de funcie public) este stabilitatea. n cazul salariatului, fiind vorba despre un raport juridic avnd la baz contractul individual de munc, deci de o convenie, regula o reprezint modificarea prin acordul prilor, modificarea unilateral putnd interveni numai n cazurile i n condiiile prevzute de lege 19 . Inadmisibilitatea modificrii unilaterale, cu valoare de principiu, are n vedere c un contract de munc are cele trei elemente eseniale (felul muncii, locul muncii i salariul) i c stabilitatea n munc vizeaz, chiar i numai unul dintre cele trei elemente. Ct privete situaia funcionarului public, acesta se bucur de stabilitate n exercitarea funciei, cu un regim special fa de cazul salariatului i chiar de inamovibilitate, n condiiile legii. Drept urmare, dac se impune modificarea raportului de funcie public, numit de legiuitor raport de serviciu, inclusiv ncetarea lui, datorit mai bunei organizri a activitii dintr-o autoritate sau instituie public raportat la interesele generale pe care le slujete, aceste msuri se pot lua doar n cazurile expres i limitativ prevzute de lege. n ceea ce privete modificarea raportului de serviciu, aceasta presupune trecerea funcionarului public de pe un post pe altul n aceeai autoritate sau instituie public, sau n alta, din aceeai sau din alt localitate, n mod temporar sau definitiv. Dac modificarea raportului de munc are loc, de regul, prin acordul prilor, n sensul unei convenii productoare prin ea nsi de consecine juridice, modificarea raportului de serviciu are loc numai prin act unilateral. Potrivit prevederilor art. 87 alin. 2 din Legea nr. 188/1999 republicat, modificarea raportului de serviciu are loc prin: delegare, detaare, transfer, mutarea n cadrul altui compartiment al autoritii sau instituiei publice i exercitarea cu caracter temporar a unei funcii publice de conducere. Desigur, modificarea raportului de serviciu presupune o acceptare din partea funcionarului public a situaiei juridice prevzut n actul unilateral, aa cum se ntmpl i la naterea raportului de funcie public, excepie fcnd situaiile cnd, fie datorit caracterului definitiv, fie datorit importanei modificrii raportului de serviciu, drepturile funcionarului public sunt protejate prin condiia acordului scris al acestuia. n prezent, n situaia juridic a funcionarului public, vom ntlni formele de modificare, temporare i definitive, cunoscute i pentru salariai, ns cu unele particulariti ce vor fi evideniate. n conformitate cu dispoziiile art. 88 i 89 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat, funcionarii publici, pot fi delegai sau detaai de conducerea autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea, s realizeze anumite activiti sau s exercite prerogativele de funcie public n alte autoriti sau instituii, din aceeai localitate sau alt localitate, n condiiile prevzute de lege. n literatura juridic 20 s-au reinut, ca trsturi ale delegrii, caracterul obligatoriu, temporar, faptul c are ca obiect modificarea locului obinuit de munc al funcionarului i c presupune acordarea, persoanei delegate, a unor drepturi de delegare (indemnizaie, transport, cazare). Potrivit dispoziiilor art. 88 alin. 1 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat, delegarea se dispune n interesul autoritii sau instituiei publice n care este ncadrat funcionarul public, pe o perioad de cel mult 60 de zile calendaristice ntr-un an. Funcionarul public poate refuza delegarea pentru urmtoarele cazuri: graviditate, funcionarul public i crete singur copilul minor, precum i n situaia n care starea sntii, dovedit cu certificat medical, face contraindicat delegarea. Delegarea pe o perioad mai mare de 60 de zile calendaristice n cursul unui an se poate dispune numai cu acordul scris al funcionarului public.

19 20

S. Ghimpu, Al. iclea, op. cit., p. 225 S. Ghimpu, Al. iclea, op. cit., p. 226-227 i Ion Traian tefnescu, op. cit., p. 150
14

Pe timpul delegrii, funcionarul public i pstreaz funcia public i salariul, iar autoritatea sau instituia public care l deleag este obligat s suporte costul integral al transportului, cazrii i al indemnizaiei de delegare. Totodat, funcionarii delegai vor respecta ordinea i disciplina de la autoritatea sau instituia unde au fost delegai. Abaterile disciplinare se sancioneaz de autoritatea sau instituia care a dispus delegarea i, tot de ctre aceasta, se stabilete i rspunderea pentru daune. Pentru prejudiciul suferit, instituia unde a fost delegat funcionarul public se ndreapt cu aciune civil mpotriva instituiei care l-a delegat, iar aceasta din urm va recupera suma, potrivit legislaiei muncii, de la funcionarul vinovat. n perioada interbelic, s-a dezvoltat o ntreag teorie n jurul a ceea ce se numea categoria funcionarilor prin delegaie, iar n practica judiciar s-au i evideniat cazuri n care delegarea, care nu a respectat trsturile amintite, a fost considerat o transferare deghizat. Ct privete cealalt modalitate de modificare a raportului de funcie public, anume detaarea funcionarilor publici, aceasta se poate dispune pe o perioad de cel mult 6 luni i se poate prelungi, cu acordul scris al funcionarului public. Spre deosebire de delegare, la detaare, funcionarul public este dislocat, temporar din autoritatea sau instituia unde i desfoar n mod curent activitatea i este integrat pe o perioad de timp n alt autoritate sau instituie public. Detaarea se dispune n interesul autoritii sau instituiei publice n care urmeaz s i desfoare activitatea funcionarul public, pe o perioad de cel mult 6 luni. Detaarea se face pe o funcie vacant sau temporar neocupat. Detaarea se poate dispune doar dac pregtirea profesional a funcionarului public corespunde atribuiilor i responsabilitilor funciei publice pe care urmeaz s fie detaat. Funcionarul public poate refuza detaarea n urmtoarele cazuri: graviditate, dac detaarea se face ntr-o localitate n care nu i se asigur condiii corespunztoare de cazare, n situaia n care starea sntii, dovedit cu certificat medical, face contraindicat detaarea, dac funcionarul public i crete singur copilul minor sau este singurul ntreintor de familie, precum i n situaia n care motive familiale temeinice justific refuzul de a da curs detarii. Pe perioada detarii, postul titularului nu poate fi ocupat dect cu caracter temporar de o alt persoan, pstrarea postului fiind o garanie pentru funcionarul public, a pstrrii stabilitii sale n funcie. Funcionarul detaat i pstreaz funcia public i salariul avute anterior, iar dac detaarea se face pe o funcie cu un salariu mai mare, are dreptul s primeasc acest salariu. El va beneficia de la instituia la care este detaat de rambursarea cheltuielilor de transport, dus i ntors, cel puin o dat pe lun, al cazrii i al indemnizaiei de detaare. n cazul n care la noul loc de munc sunt prevzute i alte drepturi pentru funcia respectiv va beneficia i de acestea, dat fiind c detaarea se efectueaz n interesul instituiei publice n care funcionarul urmeaz s-i desfoare activitatea. Ct privete sanciunile pentru abaterile disciplinare, precizm c mustrarea scris se aplic de persoanele competente din instituia unde funcionarul a fost detaat, iar celelalte, mai puin destituirea din funcia public, se pot aplica de instituia unde lucreaz, cu acordul instituiei de care aparine funcionarul, fr a putea depi durata detarii. Sanciunea disciplinar a destituirii funcionarului public poate fi luat doar de conducerea instituiei care a dispus detaarea. Funcionarii publici detaai rspund material fa de instituia creia i-au cauzat prejudicii. Detaarea poate lua sfrit fie la expirarea termenului, fie naintea expirrii lui, instituia fiind obligat s-l reintegreze pe funcionar n postul deinut anterior sau n unul care s corespund postului deinut anterior. Ct privete posibilitatea de prelungire a perioadei de detaare, se poate face numai cu acordul scris al funcionarului public. Transferul reprezint cea mai important form de modificare a raportului de funcie public, prin efectele sale definitive. Transferul la cererea funcionarului public sau n interesul serviciului este reglementat de art. 90 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat. Transferul se poate face pe o funcie public pentru care sunt ndeplinite condiiile specifice prevzute n fia postului. Transferul la cerere se face n urma aprobrii cererii de transfer a funcionarului public, de ctre
15

conductorul autoritii sau instituiei publice la care se solicit transferul. Transferul la cererea funcionarului se poate realiza numai cu acordul instituiei de la care pleac, n condiii bine justificate, cum ar fi apropierea de familie, trecerea ntr-o munc corespunztoare pregtirii sale etc. Transferul n interesul serviciului se acord la cererea instituiei unde va lucra funcionarul, respectiv, de ctre conducerea instituiei de la care pleac, cu acordul scris al funcionarului public ce urmeaz a fi transferat. Transferul n interesul serviciului se face pe o funcie public echivalent cu funcia public deinut de funcionarul public. n literatura juridic 21 s-a apreciat c mai sunt i alte cazuri de modificare definitiv a raportului de munc. Un asemenea caz este mutarea n cadrul aceleiai instituii, n alt localitate. Este vorba de cazul n care funcionarul este mutat la o filial, sucursal etc. a instituiei situat ntr-o alt localitate. Aceast mutare vizeaz elementul "locul de munc", ceea ce o apropie de delegare i detaare, deosebind-o ns prin caracterul ei permanent. Datorit mai multor aspecte comune cu transferul n interesul serviciului, considerm c aceast mutare nu trebuie tratat ca un caz separat, mai ales c genereaz aceleai drepturi ca i transferul n interesul serviciului. S-a apreciat, de asemenea, c i promovarea, des ntlnit sub titulatura de avansare, ca drept la carier al funcionarului public, reprezint o trecere cu caracter permanent a funcionarului public, ntr-o funcie superioar n grad celei deinut anterior i care atrage un plus de responsabilitate pentru funcionarul promovat. De esena promovrii este, aa cum am mai artat, schimbarea felului muncii. Cnd promovarea se face ntr-o funcie a altei instituii, efectele ei se combin cu cele ale transferului. Tot o form de modificare a raporturilor dintre funcionarul public i serviciul public, n afara de delegare i detaare este i exercitarea cu caracter temporar a unei funcii publice de conducere vacante . Aa cum se precizeaz i n art. 92 din Statutul funcionarilor publici, aceast form de modificare a raportului de serviciu reprezint o promovarea temporar. Exercitarea cu caracter temporar a unei funcii publice de conducere vacante se realizeaz prin promovarea temporar, a unui funcionar public care ndeplinete condiiile specifice pentru ocuparea acestei funcii publice. Msura se dispune de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice, pe o perioad de maximum 6 luni, cu avizul conform al Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. Trebuie s menionm faptul c exercitarea cu caracter temporar a unei funcii publice de conducere al crei titular este suspendat n condiiile respectivei legi, se realizeaz prin promovarea temporar, pe durata suspendrii titularului, a unui funcionar public care ndeplinete condiiile specifice pentru ocuparea acestei funcii publice. Ca i n cazul detarii, dac salariul corespunztor funciei publice pe care este delegat s o exercite este mai mare, funcionarul public are dreptul la acest salariu. Putem spune c aceast exercitare cu caracter temporar reprezint o modificare, pe o perioad determinat, a felului muncii, urmare trecerii ntr-o alt funcie, n cadrul aceleiai instituii, pentru care ndeplinete anumite cerine de pregtire profesional 22 . n literatura de specialitate 23 , s-a artat c pentru determinarea felului muncii, criteriul fundamental l constituie calificarea profesional i c felul muncii se determin prin funcia prevzut n actul de numire. S-a precizat astfel c funcia determin felul muncii i c schimbarea funciei echivaleaz cu trecerea n alt munc. Cu excepia funciilor de conducere, cnd funcia se suprapune cu postul ocupat, n restul cazurilor, cnd aceleiai funcii i corespund mai multe posturi, s-a apreciat deseori n practica judiciar c, n situaia n care, funcia rmne neschimbat, trecerea dintr-un post n altul nu echivaleaz cu trecerea n alt munc, dei compartimentele sunt diferite (mutarea temporar sau definitiv n cadrul altui compartiment) 24 .
21 22

Sanda Ghimpu i Al. iclea, op. cit., p. 238 i urm. V. Priscaru, op. cit., p. 316 23 Sanda Ghimpu i alii, op. cit (1978), vol. I, p.323 24 Tribunalul Suprem Col. Civil, decizia nr. 137/1962, n C.D. pe anul 1962, p. 184
16

Schimbarea dintr-un post n altul sau dintr-un loc concret de munc n altul, constituie o mutare n cadrul altui compartiment, n cazul n care condiia postului sau locului de munc a fost esenial la numirea funcionarului i pentru exercitarea funciei respective. Se poate aprecia astfel c elementul determinant al felului activitii l constituie funcia indicat n actul de numire, constituit dintr-o totalitate de atribuii, ce i confer un coninut specific i care necesit o anumit pregtire profesional. Exercitarea cu caracter temporar a unei funcii publice de conducere sau mutarea n cadrul altui compartiment a funcionarului reprezint, aadar, o modificare a raportului de funcie, n virtutea creia funcionarul public ndeplinete, pe o perioad de timp determinat (sau chiar permanent, n cazul mutrii), n raport cu necesitatea care a impus aceast msur, o alt funcie care trebuie s corespund, cu unele excepii prevzute de lege, pregtirii sale profesionale. Prin modificarea felului muncii, funcionarul public are obligaia s ndeplineasc atribuiile funciei ce i s-a ncredinat temporar sau definitiv. Mutarea n cadrul altui compartiment al autoritii sau instituiei publice poate fi definitiv sau temporar. Mutarea definitiv, se poate realiza doar cu acordul funcionarului public, fiind aprobat de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea funcionarul public. Mutarea temporar n cadrul altui compartiment se dispune motivat, n interesul autoritii sau instituiei publice, de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice, pe o perioad de maximum 6 luni ntr-un an, cu respectarea pregtirii profesionale i a salariului pe care l are funcionarul public. Mutarea ntr-un alt compartiment, n aceast ipotez, este justificat doar cnd este necesar s se fac fa unor mprejurri excepionale, cum ar fi cazul unor fenomene care au caracterul unor calamiti naturale (inundaii, cutremure, etc.) sau evenimente care produc efecte numai asupra instituiei respective (incendiu, avarie, etc.). Oricum, stabilirea n concret dac mprejurrile pentru care s-a dispus mutarea n alt compartiment au un caracter deosebit, este o chestiune de fapt. Trecerea ntr-o funcie public inferioar pe o perioad de pn la un an, cu diminuarea corespunztoare a salariului, ca urmare a sanciunii disciplinare a retrogradrii (art. 65 alin. 3 lit. d), poate fi interpretat i ca o modificare implicit i obligatorie, cu caracter temporar a raporturilor de serviciu. Condiiile, limitele i efectele sanciunii disciplinare constnd n retrogradarea n funcie determinat de interesul general al respectrii disciplinei, cu consecine directe asupra bunei organizri i funcionri a instituiei au fost artate ntr-o alt parte a lucrrii. Un alt caz de trecere definitiv n alt munc este considerat cea care are loc din motive de sntate. Bineneles, c trecerea n alt munc mai uoar nu poate interveni n acele cazuri n care funcionarul public i-a pierdut total sau n cea mai mare parte capacitatea de munc, deoarece n aceste situaii se impune pensionarea pentru invaliditate de gradul I sau II, dup caz i, drept urmare, ncetarea raportului de funcie. Cum trecerea ntr-o alt munc mai uoar are un caracter de protecie, ea nu poate duce la imposibilitatea revenirii la activitatea anterioar i la sprijin al instituiei n acest sens, dac n noile condiii funcionarul poate efectua activitatea iniial. Prin aceasta se urmrete att aprarea dreptului la munc, stabilitatea n exercitarea funciei publice, ct i utilizarea judicioas a personalului. Suspendarea raportului de serviciu Suspendarea raportului de serviciu reprezint o instituie distinct de instituia juridic a modificrii raportului de serviciu, ce se regsete i n statutul salariatului. Aceast suspendare a raportului de serviciu const, de fapt, n suspendarea efectelor sale referitoare la prestarea activitii i plata salariului. Suspendarea este de dou feluri, n funcie de interesul i de natura raiunii pentru care se impune: suspendarea de drept i suspendarea la cerere. Conform prevederilor art. 94 alin. 1 din Statutul funcionarului public, raportul de serviciu se suspend de drept atunci cnd funcionarul public se afl ntr-una din urmtoarele situaii : a) este numit sau ales ntr-o funcie de demnitate public, pentru perioada respectiv; b) este ncadrat la cabinetul demnitarului;
17

c) este desemnat de ctre autoritatea sau instituia public s desfoare activiti n cadrul unor misiuni diplomatice ale Romniei sau n cadrul unor organisme sau instituii internaionale, pentru perioada respectiv; d) desfoar activitate sindical pentru care este prevzut suspendarea, n condiiile legii; e) efectueaz stagiul militar, serviciul militar alternativ, este concentrat sau mobilizat; f) este arestat preventiv; Msura suspendrii din funcie n acest caz nu este o msur disciplinar, ci una administrativ, cu rol de siguran 25 i care trebuie luat de urgen fa de un funcionar public asupra cruia planeaz suspiciunea c a svrit o fapt penal. Prin msura suspendrii n acest caz se apr interesele serviciului public din care face parte funcionarul public respectiv, imaginea, credibilitatea acestuia n faa cetenilor i nu n ultim instan interesele cetenilor fa de un funcionar public ce ar putea comite i alte fapte antisociale grave; g) efectueaz tratament medical n strintate, dac funcionarul public nu se afl n concediu medical pentru incapacitate temporar de munc, precum i pentru nsoirea soului sau, dup caz, a soiei ori a unei rude pn la gradul II inclusiv, n condiiile legii; h) se afl n concediu pentru incapacitate temporar de munc, n condiiile legii; i) carantin, n condiiile legii; j) este n concediu de maternitate, n condiiile legii; k) este disprut, iar dispariia a fost constatat prin hotrre judectoreasc irevocabil; l) for major; m) n alte cazuri expres prevzute de lege. Conform dispoziiilor art. 95 alin. 1 din Statut, raportul de serviciu se suspend la iniiativa funcionarului public, n urmtoarele situaii: a) concediu pentru creterea copilului n vrst de pn la 2 ani sau n cazul copilului cu handicap n vrst de pn la 3 ani, n condiiile legii; b) concediu pentru ngrijirea copilului bolnav n vrst de pn la 7 ani sau, n cazul copilului cu handicap pentru afeciunile intercurente, pn la mplinirea vrstei de 18 ani; c) desfurarea unei activiti n cadrul unor organisme sau instituii internaionale, n alte situaii dect cele prevzute la art. 94 alin.1 lit. c; d) pentru participare la campania electoral 26 ; e) pentru participare la grev , n condiiile legii. n baza art. 95 alin. 2 din Statut, raportul de serviciu se poate suspenda la cererea motivat a funcionarului public. ncetarea raportului de serviciu Raporturile de serviciu ale funcionarilor publici pot nceta n condiiile i modurile limitativ stabilite de lege. Cu privire la cauza care determin ncetarea, aceasta poate fi un fapt material (exemplu, decesul funcionarului public) sau un act juridic. Potrivit prevederilor art. 97 din Statutul funcionarilor publici, republicat, ncetarea raporturilor de serviciu ale funcionarilor publici are loc n urmtoarele condiii: a) de drept; b) prin acordul prilor, consemnat n scris; c) prin eliberare din funcia public; d) prin destituire din funcia public; e) prin demisie. ncetarea de drept a raportului de funcie public are loc n urmtoarele situaii expres prevzute de lege : a) la data decesului funcionarului public; b) la data rmnerii irevocabile a hotrrii judectoreti de declarare a morii funcionarului public; c) dac funcionarul public nu mai ndeplinete una dintre condiiile prevzute la art. 54 lit. a), d), f);

Asupra acestor msuri a se vedea A. Iorgovan, op. cit.(1996), vol. II, p. 233 Adrian Budescu, Raporturile dintre funcionarii publici i exponenii puterii, Economistul nr.1309(2335)/28 februarie1martie 2003, p. 7
26

25

18

d) la data comunicrii deciziei de pensionare pentru limit de vrst ori invaliditate a funcionarului public; e) ca urmare a constatrii nulitii absolute a actului administrativ de numire n funcia public, de la data la care nulitatea a fost constatat prin hotrre judectoreasc definitiv; f) cnd funcionarul public a fost condamnat printr-o hotrre judectoreasc definitiv pentru o fapt prevzut la art. 54 lit. h) sau prin care s-a dispus aplicarea unei sanciuni privative de libertate, de la data rmnerii definitive a hotrrii de condamnare; g) ca urmare a interzicerii exercitrii profesiei sau a funciei, ca msur de siguran ori ca pedeaps complementar, de la data rmnerii definitive a hotrrii judectoreti prin care s-a dispus interdicia; h) la data expirrii termenului pe care a fost exercitat, cu caracter temporar, funcia public. Teme de control: 1. Enumerai formele rspunderii funionarilor publci 2. Prezentai instituia transferului funcionarilor publici 3. Prezentai cazurile de modificare, suspendare i ncetare a raportului de serviciu.

Bibliografie de referin Obligatorie Ion Popescu-Slniceanu, Andy Puc, Cosmin Ionu Enescu, Diana Marilena Petrovszki, Drept administrativ, Editura Universitar Danubius, Galai, 2009 Opional Vedinas, Verginia - Drept administrativ, Editura Universul Juridic, Bucureti, 2007

19

MODULUL 3 NOIUNEA, TRSTURILE I CONDIIILE DE VALABILITATE ALE ACTELOR ADMINISTRATIVE

Scopul modulului: Familiarizarea studenilor cu aspectele privind actele administrative Obiectivele modulului: La finalul acestui modul, cursanii trebuie: S cunoasc importana, noiunea i trsturile actelor administrative S prezinte condiiile de valabilitate ale actelor administrative Noiunea de act provine de la latinescul actum care nseamn: a lucra, a face, a aciona. De-a lungul timpului, n literatura juridic, s-au utilizat mai multe noiuni pentru a desemna actele juridice cu caracter unilateral ale autoritilor administraiei publice. Astfel, unii autori, printre care Tudor Drganu, Ilie Iovna, folosesc termenul de act de drept administrativ, alii pe cel de act administrativ. n prezent, majoritatea autorilor literaturii de specialitate, dar i Constituia Romniei n art. 52, utilizeaz termenul de act administrativ, termen pe care l vom folosi i noi n continuare. Pentru a fi valabil, actul administrativ trebuie s se bazeze pe un text de lege, de regulament i s fie imbrcat cu toate formele legale deoarece are drept scop nfptuirea si bunul mers al serviciilor publice, exercitndu-se i asupra unor funcionari, instituiuni, particulari sau bunuri, care - potrivit unei terminologii din trecut - purtau numele de materii administrative 27 . Din cauza diversitii de definiii cu privire la administraia public i implicit la noiunea de act administrativ, n doctrina administrativ nu exist unanimitate de opinii n ce privete numrul, denumirea i coninutul trsturilor actului administrativ. Trsturile actelor administrative reprezint acel ansamblu de nsuiri care determin includerea respectivelor acte n categoria actelor juridice i concomitent le difereniaz de alte specii de acte juridice ce aparin diverselor ramuri de drept 28 . Anumite elemente comune, cu unele diferene nesemnificative de formulare, se regsesc la toi autorii, i anume: sunt acte juridice, sunt manifestri unilaterale de voin, sunt emise in realizarea puterii publice 29 . Sub aspect formal - material sunt evideniate urmtoarele trsturi ale actului, i anume: este forma juridic principal a activitii autoritilor administraiei publice, este o voin juridic unilateral, este emis numai n realizarea puterii publice i are un regim juridic specific, n centrul cruia se afl Legea contenciosului administrativ30 . Actul administrativ face parte din categoria formelor concrete de realizare a activitii administraiei publice productoare de efecte juridice. Cnd spunem c o form concret de activitate d natere la efecte juridice, nelegem c aceasta d natere, modific sau stinge raporturi juridice. n aceast categorie mai pot fi incluse i contractele administrative. A doua categorie o constituie formele de activitate ale administraiei publice care nu produc efecte juridice proprii, n care se cuprind operaiunile tehnico-administrative precum i actele exclusiv politice ale acesteia 31 . Ct privete actul adminstrativ, acesta este actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate public n vederea executrii ori a organizrii executrii legii, dnd natere, modificnd sau stingnd raporturi juridice 32 . Prin urmare, trsturile actului administrativ sunt urmtoarele: 1) Actul administrativ este act juridic. 2)Actul administrativ este o manifestare de voin unilateral. 3)Actul este emis n temeiul i pentru realizarea puterii publice
27 28

Marin Vraru, op.cit, p.182 Ioan Santai, op.cit, p18 29 A. Iorgovan, op.cit, 2002, p.25 30 Ibidem, p.27 31 A se vedea i I. Iovna, op. cit., p. 9 i urm 32 Art. 2 lit. c al Legii nr. 554/2004

20

4)Voina juridic este supus unui regim juridic specific. 5)Actele administrative sunt executorii. Condiiile de valabilitate ale actelor administrative Actele administrative pentru a fi valabile i a produce efecte juridice trebuie s ndeplineas anumite condiii: s fie emise de ctre autoritatea competent i n limitele competenei sale; s fie emise n forma i potrivit procedurii stabilite de lege; s fie conforme cu Constituia i cu celelalte acte normative n vigoare; s corespund scopului urmrit de lege. n doctrin diferii autori au analizat condiile de valabilitate sau legalitate n diferite moduri. Astfel, Paul Negulescu 33 a analizat condiiile de valabilitate ale actului administrativ n cadrul teoriei nulitii, cu accent pe sanciunile nerespectrii principiului legalitii. Constantin G. Rarincescu a cercetat cauzele de ilegalitate ale actului administrativ n cadrul motivelor recursului pentru exces de putere (considerate cazuri de ilegalitate a actelor administrative) sau a excepiei de ilegalitate (considerat doar un mijloc de aprare) 34 . Antonie Iorgovan apreciaz ca fiind condiii generale de legalitate a actului administrativ: actul s fie emis n conformitate cu litera i spiritul Constituiei; actul s fie emis n conformitate cu litera i spiritul legilor i ordonanelor; actul s fie emis pe baza tuturor actelor organelor administraiei publice care sunt superioare organului administrativ emitent; actul s fie emis de organul administrativ numai n limitele competenei sale; actul s fie emis n forma i procedura prevzute de lege 35 . n dreptul administrativ, prin competen se nelege ansamblul drepturilor i obligaiilor care revin unei autoriti a administraiei publice sau unui funcionar public, acordate de lege, i limitele exercitrii lor, n scopul emiterii unor acte administrative 36 . Competena poate fi material, teritorial, personal i temporal. Competena material este forma care determin specificul atribuiilor unei autoriti ale administraiei publice. Competena teritorial desemneaz cadrul teritorial n care se execut atribuiile de ctre o autoritate public. Spre exemplu, utilizarea competenei teritoriale drept criteriu de clasificare, permite distincia ntre autoritile centrale ale administraiei publice (cu o competen teritorial extins la ntreg teritoriul naional) i autoritile locale (competente a-i exercita atribuiile la nivelul unitii administrativ-teritoriale comun, ora, municipiu, jude); Competena personal evoc ansamblul atribuiilor ce revin unei persoane care ocup o anumit funcie. n acest sens, o anumit competen revine primarului i o alta preedintelui consiliului judeean. Competena temporal desemneaz limitele n timp n care o autoritate a administraiei publice i exercit competena. Fiind un act secundum legem, actul administrativ va trebui s fie ntotdeauna conform cu coninutul legii i a celorlalte acte normative pe care le pune n aplicare. Aceast condiie ine cont de aplicarea principiului supremaiei legii n dreptul romnesc i de specificul activitii executive de a fi o activitate secundum legem. Cu alte cuvinte, actul administrativ intervenind n cadrul i n vederea realizrii activitii executive, trebuie s fie conform cu legea pe care o pune n aplicare i cu toate celelalte acte normative. Actele administrative care privesc organizarea executrii i executarea legii sunt ntotdeauna n raport de subordonare fa de lege. Ele trebuie s aib o baz legal, legalitatea actelor administrative fiind o condiie esenial pentru valabilitatea acestora. n principiu, actele administrative cu caracter normativ nu formuleaz valori politice, acesta fiind atributul legii, ci se limiteaz la stabilirea modalitilor de punere n executare a legii. Legea nu are ntotdeauna posibilitatea s prestabileasc n detaliu condiiile i modalitile de intervenie a autoritilor administraiei publice prin acte administrative.

33 34

P. Negulescu, op. cit., p. 425 C. G. Rarincescu, op. cit., p. 339 35 A. Iorgovan, op. cit., p. 49 36 A se vedea I. Iovna, op. cit., p. 36

21

De altfel, dac legea ar prestabili ntotdeauna modalitile de executare a ei, autoritile administraiei publice s-ar transforma n nite organisme automate care nu s-ar putea adapta sarcinilor aa de variate i mereu n schimbare pe care le prezint viaa social. De aceea autoritile administraiei publice trebuie s dispun de o anumit iniiativ i s aib posibilitatea de a aprecia situaiile n care vor emite acte administrative, oportunitatea emiterii acestor acte. Referitor la legalitatea actelor administrative, putem spune c atunci cnd prin lege se prestabilesc condiiile necesare pentru emiterea acestor acte, suntem n prezena aa-zisei competene a autoritilor administraiei publice, denumit competen legat. n cazul n care prin lege se creeaz posibilitatea mai larg, sau mai restrns a autoritilor administraiei publice de a aprecia condiiile n care se vor emite actele administrative, suntem n prezena unei competene ce presupune un drept de apreciere din partea autoritilor administraiei publice asupra emiterii acestor acte. n aceste caz este vorba de aa-zisa competen de apreciere a autoritilor administraiei publice. Lund exemplul, emiterii unui permis de conducere, observm c legea prevede o serie de condiii pe care trebuie s le ndeplineasc persoanele crora li se vor elibera astfel de permise. Unele din aceste condiii vor fi constatate de organele administraiei publice competente s emit actul, precum limita de vrst, plata unei taxe (competen legat), iar alte condiii precum capacitatea de a conduce un autovehicul pe drumurile publice, sunt lsate la aprecierea organului de poliie (competena de apreciere sau discreionar). n msura n care este necesar s se realizeze anumite activiti, autoritilor administraiei publice trebuie s emit acte administrative bazate pe lege (este aa-zisul comportament administrativ pozitiv). n alte mprejurri prevzute de lege, interesul general impune autoritilor administraiei publice s se abin de la efectuarea anumitor activiti (este vorba de aa-zisul comportament administrativ negativ). n practic, conformitatea actului administrativ cu coninutul legii i a celorlalte acte normative este considerat o condiie de fond a acestuia. Atunci cnd legalitatea actului este analizat prin prisma ndeplinirii acestei condiii, se verific de fapt concordana dintre coninutul actului i ipoteza, dispoziia i sanciunea normei de drept aplicabile n cauz. Pentru ca actul administrativ s fie legal, el trebuie, n primul rnd, s fie emis de ctre autoritatea administrativ competent, adic de ctre autoritatea creia legea i confer dreptul i, totodat, n anumite cazuri, obligaia de a emite acel act administrativ. Problema competenei n emiterea actelor administrative, privete nu numai autoritatea de la care eman actul, ci i persoana din cadrul acelei autoriti, funcionarul care emite actul. Totodat, actul administrativ trebuie s fie n conformitate cu legea, el fiind emis tocmai pe baza i n vederea executrii legii. Termenul de lege, n acest context, trebuie privit n sensul su larg. n afar de legea adoptat de ctre Parlament, actele administrative trebuie s respecte i s execute dispoziiile coninute n toate actele date n baza legii. De asemenea, la emiterea actelor administrative trebuie respectate condiiile de form i de procedur prescrise de lege pentru emiterea actelor respective. Nerespectarea acestor condiii duce la neluarea n considerare a acelor acte. Aa de exemplu, dac un act administrativ nu poart semntura persoanei competente sau tampila organului emitent, acel act nu este considerat valabil. n ceea ce privete forma lor, actele administrative pot fi scrise, n situaiile cele mai frecvente, orale i implicite (tcerea autoritii), adic nerezolvarea n termenul stabilit de lege a unei cereri adresate unei autoriti a administraiei publice 37 . Formele procedurale de elaborare a actelor normative pot fi stabilite n funcie de momentul emiterii actului n trei categorii: anterioar, concomitent i posterioar. Formele procedurale anterioare sunt activiti care nu produc ele nsele efecte juridice (ex. referatele, studiile, expertizele, drile de seam). Dintre formele prealabile, avizul i acordul sunt ntlnite cel mai des n activitatea elaborrii unui act administrativ. S-a artat c avizele sunt opinii pe care o autoritate a administraiei publice le solicit altei autoriti a administraiei publice n una sau mai multe probleme dintr-un anumit domeniu de activitate, pentru a se informa i a decide n cunotin de cauz 38 .

37 38

Al. Negoi, op. cit.(1996), p. 155 i urm. R. N. Petrescu, op. cit., p. 300

22

n opinia altui autor avizele reprezint concretizarea prerilor altui organ dect cel care urmeaz s emit actul administrativ, nu produc ele nsele efecte juridice i nu sunt acte administrative de sine stttoare, chiar dac reprezint manifestri unilaterale de voin, care condiioneaz sau fundamenteaz manifestarea unilateral de voin a organului administrativ 39 . Avizele pot fi: facultative, consultative i conforme. Avizele facultative se caracterizeaz prin faptul c autoritatea care emite actul administrativ este liber s le cear sau nu unei alte autoriti i este liber s se conformeze. Avizele consultative se caracterizeaz prin faptul c autoritatea administraiei publice competent s emit un act administrativ este obligat s le cear altei autoriti determinat de lege, dar nu este obligat s li se conformeze. Avizele conforme se caracterizeaz prin faptul c autoritatea administraiei publice competente s emit actul administrativ este obligat nu numai s le cear altei autoriti dar i s li se conformeze. Acordul reprezint o manifestare de voin a unei autoriti determinat de lege prin care aceasta i exprim consimmntul la emiterea unui act administrativ de ctre o alt autoritate public 40 . Acordul poate fi: prealabil, concomitent i posterior. Emiterea acordului nu oblig autoritatea s elaboreze actul condiionat de acord dar lipsa acordului determin revocabilitatea actului administrativ. Acordul prealabil nu acoper viciile actului administrativ la care se refer, iar dac se cere anularea acestuia n litigiu calitatea de prt o are autoritatea emitent a actului nu cea care i-a dat acordul. Formele procedurale concomitente reprezint acele forme care trebuie respectate n momentul manifestrii de voin care produce efecte juridice, cum sunt: cvorumul, majoritatea necesar pentru aprobarea i semnarea actului, motivarea actului. Cvorumul reprezint numrul de membri raportat la totalul membrilor unei autoriti pluripersonal care trebuie s fie prezeni pentru ca deliberrile acestei autoriti s fie valabile. Majoritatea cerut pentru adoptarea actului privete numrul de membri care trebuie s voteze ca actul s fie valabil i obligatoriu. Majoritatea poate fi absolut, simpl i calificat. Majoritatea absolut reprezint adoptarea unui act cu votul majoritii membrilor autoritii, care este mai mare dect jumtate din totalul membrilor care constituie autoritatea. Majoritatea simpl reprezint adoptarea unui act cu majoritatea membrilor autoritii pluripersonale prezeni la edin (jumtate plus unul din cei prezeni). Majoritatea calificat reprezint adoptarea unui act cu votul a dou treimi din numrul membrilor care compun autoritatea pluripersonal. Cvorumul nu poate fi confundat cu majoritatea necesar pentru adoptarea unui act administrativ ntruct primul privete numrul necesar pentru ca o autoritate administrativ pluripersonal s lucreze valabil, pe cnd a doua are n vedere numrul de membri necesar pentru ca un act administrativ s fie adoptat n mod valabil. Motivarea - n dreptul nostru exist obligativitatea motivrii actelor administrative normative sub forma notei de fundamentare sau expunerea de motive. Obligaia motivrii exist i pentru actele administrative jurisdicionale. Formele procedurale posterioare sunt : comunicarea, publicarea, aprobarea i confirmarea. Comunicarea este operaiunea prin care autoritatea administrativ emitent aduce la cunotin celui interesat un act administrativ, fie predndu-l direct acestuia sau unei persoane din familie, fie prin afiarea la ua locuinei sale sau prin alte mijloace. Publicarea reprezint operaiunea material prin care un act administrativ este adus la cunotina cetenilor fie prin imprimare, fie prin afiarea ntr-un loc public sau prin alte mijloace de difuzare. Publicarea este o form procedural posterioar obligatorie pentru actele administrative normative. n art. 108 alin. 4 din Constituie se prevede c hotrrile i ordonanele adoptate de Guvern se public n Monitorul Oficial. Nepublicarea atrage inexistena hotrrii sau ordonanei. Hotrrile cu caracter militar se comunic numai instituiilor interesate.

39 40

A. Iorgovan, op. cit., p. 56 Rozalia Ana Lazr, Legalitatea actului administrativ, Ed. All Beck, Bucureti, 2004, p. 135
23

Aprobarea reprezint manifestarea de voin a unei autoriti ierarhic superioare, stabilit de lege, prin care aceasta se declar de acord cu un act emis de o autoritate inferioar, act fr de care aceast manifestare de voin posterioar lui nu ar putea produce efecte juridice. Aprobrile constituie o condiie de form fr de care actele administrative ale autoritii ierarhic inferioare nu sunt valabile. Confirmarea reprezint o form procedural posterioar emiterii actului; are mai multe sensuri: de aprobarea dat de autoritatea administrativ superioar fr de care actul administrativ emis anterior nu va putea fi pus n executare; ntr-un alt sens, prin confirmare se poate nelege actul prin care o autoritate administrativ informeaz subiectul de drept interesat c nelege s-i menin un act administrativ anterior. Teme de control: Ce reprezint actul administrativ ? Care sunt trsturile actelor administrative ? Care sunt condiiile de valabilitatea ale actelor administrative ? Bibliografie de referin Obligatorie Ion Popescu-Slniceanu, Andy Puc, Cosmin Ionu Enescu, Diana Marilena Petrovszki, Drept administrativ, Editura Universitar Danubius, Galai, 2009 Opional Vedinas, Verginia - Drept administrativ, Editura Universul Juridic, Bucureti, 2007

24

MODULUL 4 - EFECTELE JURIDICE, SUSPENDAREA, MODIFICAREA, RETRAGEREA I DESFIINAREA ACTELOR ADMINISTRATIVE Scopul modulului: Familiarizarea studentului cu efectele juridice ale actului administrativ Obiectivele modulului: La finalul acestui modul, cursanii trebuie: S cunoasc principalele efecte juridice ale actelor administrative S explice aspectele privind suspendarea, modificarea, retragerea i desfiinarea actelor administrative Actele administrative sunt emise n scopul de a produce efecte juridice, adic n vederea crerii, modificrii sau stingerii anumitor raporturi juridice. Ele ncep s produc efecte juridice din momentul publicrii, n cazul actelor administrative normative i cel al comunicrii, n cazul actelor administrative individuale 41 . Efectele juridice se produc de la intrarea n vigoare a actelor administrative. n privina intrrii n vigoare a actelor administrative, aceasta reprezint momentul din care actul administrativ este susceptibil de a produce efecte juridice i a fi pus n executare. Cu privire la aplicarea actelor administrative n doctrin 42 au fost analizate dou aspecte: 1. Susceptibilitatea actului administrativ de a produce efecte juridice. Aceasta reprezint momentul intrrii n vigoare a unui act administrativ i se refer la aplicarea pentru viitor a actului administrativ. Actele administrative produc efecte pentru viitor, sunt active i nu retroactive 43 . Actele administrative trebuie emise i mai ales aplicate n funcie de circumstanele prezente pe care le cunosc autoritile publice emitente i respectiv persoanele fizice i juridice crora urmeaz a li se aplica efectele actelor administrative respective. Sunt unele acte administrative de stare civil, cu caracter declarativ, prin care se constat anumite evenimente (natere, deces) i care sunt numite n literatura de specialitate acte declarative sau recognitive. Drepturile i obligaiile consfinite prin aceste acte administrative, se situeaz n timp nainte de emiterea lor 44 . De aceea cazul actelor declarative a fost considerat o excepie de la principiul neretroactivitii. Tot o astfel de excepie este considerat i situaia actelor administrative cu caracter jurisdicional prin care se rezolv un litigiu, pentru c se face referire la drepturi i obligaii existente la momentul ivirii litigiului privitor la acele acte. 2. Susceptibilitatea de executare a actelor administrative 45 . Actele administrative fiind susceptibile de executare, trebuie aduse la ndeplinire att de autoritile publice competente s fac acest lucru, ct i de persoanele fizice i juridice care trebuie s se subordoneze, s se conformeze dispoziiilor acestor acte. Pentru a putea fi puse n executare, actele administrative trebuie s fie aduse la cunotina celor competeni s le execute. Pentru persoanele fizice sau juridice care trebuie s se conformeze acestor acte, momentul intrrii n vigoare este acela la care le-a fost fcut cunoscut actul respectiv, moment din care actul le este opozabil. Pentru actele administrative cu caracter normativ se prevede c aducerea lor la cunotin se face prin publicitate n Monitorul Oficial, n diferite ziare, la Radio, la Televiziune, prin afiare, i n acest caz, autoritile administraiei publice nu au posibilitatea de a alege alte modaliti de publicare, dect cele prevzute de lege. n schimb, actele administrative cu caracter individual sunt notificate celor interesai prin diferite mijloace lsate la aprecierea autoritilor publice competente(de exemplu prin nmnare direct sau prin afiare la domiciliu).

41 42

Corneliu Manda, Drept administrativ. Tratat elementar, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2007, p. 334 I. Alexandru .a., op. cit.(2003), p. 273 i urm. 43 A. Iorgovan, op. cit.(2002), vol. II, p. 67 44 C. Manda, op. cit., p. 334 45 Ibidem
25

n cazul n care actul administrativ cu caracter individual se adreseaz unui numr mai mare de persoane, notificarea se face, de regul, printr-un anun care se afieaz sau este publicat n presa scris ori vorbit. Prin urmare, suntem n situaia unor persoane determinate, chiar dac sunt mai multe. Altfel nu am fi n faa unui act administrativ cu caracter individual, ci cu caracter normativ. Conformarea fa de prescripiile actului administrativ se ntemeiaz pe o anumit for juridic pe care o au aceste acte i care rezult din ele nsele, din faptul c sunt emise de autoriti publice investite prin normele juridice cu aptitudinea de a face aceste acte i de a avea valoare obligatorie pentru orice persoan creia i se adreseaz. Astfel, prin voina juridic pe care o conin actele administrative creeaz drepturi i obligaii care privesc persoanele fizice i juridice. Prin aceste acte, persoanele respective devin debitorii sau creditorii autoritilor publice. Persoanele fizice i juridice conformndu-se prescripiilor actelor administrative, nu fac un act graios la adresa administraiei publice, ci ndeplinesc o datorie juridic de respectare a unor obligaii care decurg, fie din calitatea lor de cetean, fie din aceea c persoana respectiv i are domiciliul sau reedina pe teritoriul pe care autoritatea administrativ i exercit competena, fie din mprejurarea c bunurile imobile ale persoanelor se gsesc pe acel teritoriu etc.. Consecina forei juridice a actelor administrative const n aceea c ele produc efecte juridice fr a fi necesar consimmntul celor crora actele se adreseaz. Fora juridic a actelor administrative le impune o prezumie de autenticitate i una de veridicitate. Prin prezumia de autenticitate se nelege calitatea pe care o au actele administrative de a fi considerate ca provenind de la acele autoriti ale administraiei publice care pretind c sunt autorii lor (originalitatea actelor). Prezumia de veridicitate nseamn calitatea pe care o au actele administrative de a exprima adevrul n ceea ce privete coninutul lor. Cele dou prezumii au caracter relativ, iar rsturnarea lor, prin proba contrar, este supus unei proceduri speciale, numita procedura nscrierii n fals, i este instituit pentru a asigura autoritatea actului administrativ 46 . Totodat, cele dou prezumii se bazeaz pe obligaia profesional de onestitate, de sinceritate a celor care emit sau adopt aceste acte juridice. n majoritatea cazurilor, persoanele fizice i juridice se conformeaz dispoziiilor actelor administrative i execut de bunvoie obligaiile ce le revin potrivit acestor acte. Sunt ns situaii n care persoanele refuz ndeplinirea obligaiilor stabilite prin actele administrative i n acest caz administraia public este obligat s recurg la executarea silit a acestor acte, ca modalitate de constngere administrativ. Executarea silit este supus unui regim juridic deosebit care trebuie s garanteze utilizarea ei doar n cazuri extreme. n acest scop se cer ndeplinite urmtoarele condiii 47 : a) s fie vorba de opunerea celui care trebuie s execute obligaia prevzut n actul administrativ; b) s existe o abilitare legal a autoritii administraiei publice de a trece la executarea silit; c) s nu existe nici o alt cale de drept care s asigure executarea obligaiei prevzut n actul administrativ. Rezult astfel c n cazul n care normele de drept prevd o sanciune contravenional, penal sau de alt natur pentru cel care nu execut obligaia prevzut n actul administrativ, executarea silit a actului nu este admis. Prin urmare, executarea silit nu trebuie privit ca o sanciune, ci ca o modalitate extrem de executare a actelor administrative. Suspendarea, modificarea, retragerea i desfiinarea actelor administrative Suspendarea actelor administrative Suspendarea actelor administrative presupune ntreruperea vremelnic a efectelor juridice ale acestor acte i apare necesar pentru garantarea respectrii legii n emiterea i executarea lor sau dac exist dubii n ceea ce privete legalitatea sau oportunitatea aceastora 48 .
46 47

Pentru detalii a se vedea Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. II, Ed. All Beck, Bucureti, 2004, p. 41 i urm. A. Negoi, op. cit., p. 157 48 A. Trilescu, op. cit., p. 208
26

S-a apreciat ca suspendarea actelor administrative poate interveni n mai multe situaii: de drept, n baza unei legi; n baza unui ordin al unei autoriti ierarhic superioare; n baza hotrrii de retractare vremelinica de catre autoritatea emitent; n baza unei hotrri judectoreti 49 . Suspendarea poate avea loc ntr-o prim situaie ca efect al dispoziiilor exprese ale legii. Este, spre exemplu, cazul prevzut de art. 32 alin 3 din O.G. nr. 2/2001 privind stabilirea i sancionarea contraveniilor, n care se menioneaz c introducerea contestaiei (plngerii) mpotriva procesului verbal de contravenie suspend executarea acestui act. n alte cazuri, n care legea le confer aceast competen i instanele judectoreti pot suspenda actele administrative. Un astfel de caz este cel prevzut de art. 14 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ care stabilete competena instanelor judectoreti de a pronuna suspendarea actelor administrative la cererea celor care se pretind vtmai n drepturile lor i pentru a se preveni o pagub iminent. Un alt caz l reprezint suspendarea actelor administrative prin hotrrea autoritilor publice ierarhic superioare, celor care au emis actele. n aceast situaie suspendarea este pronunat ca urmare a efectelor ierarhiei ce se stabilete ntre autoritatea care a emis actul i cea care are controlul activitii acesteia potrivit poziiei sale ierarhice. Controlul vizeaz asigurarea conformitii actelor administrative cu prevederile legii i atunci cnd exist ndoieli cu privire la legalitatea actului administrativ emis de autoritatea inferioar, superiorul ierarhic poate hotr suspendarea acestui act. Alteori, suspendarea poate fi pronunat de autoriti ale administraiei publice care nu se afl n raporturi ierahice cu autoritatea care a emis actul. O astfel de suspendare este admis doar n cazul n care legea confer acelei autoriti competena suspendrii. Suspendarea efectelor actelor administrative poate fi i opera autoritii care a emis actul. Msura suspendrii n acest caz este admis n mod excepional i numai atunci cnd exist ndoieli cu privire la legalitatea actului (cnd actul a fost emis n cazul unei situaii ndoielnice). Msura suspendrii actului administrativ de ctre autoritatea emitent nu poate fi ridicat la rang de principiu, pentru c dac s-ar admite acest lucru, responsabilitatea autoritii publice n emiterea actelor administrative ar fi serios diminuat. n acest caz, respectivele autoriti ar proceda cu uurin la emiterea actelor administrative, iar suspendarea lor ar putea echivala cu nsi suspendarea executrii legii. Modificarea i retragerea(revocarea) actelor administrative Modificarea sau retragerea actelor administrative este necesar uneori, i se justific prin aceea c evoluia societii este ntr-o continu schimbare i actele administrative trebuie n anumite situaii modificate pentru a fi in concordan cu situaia din acel moment. Cunoatem, de asemenea, c administraia este fcut de oameni i trebuie admis c uneori acetia greesc i este necesar a fi ndreptate erorile respective, pentru a nu se aduce daune interesului public. De aceea trebuie admis posibilitatea modificrii sau retragerii actelor administrative, principiul revocabilitii actelor administrative fiind fundamental n regimul juridic al acestor acte. Modificarea sau retragerea actului poate s fie obligatorie sau facultativ. Atunci cnd legea stabilete nelegalitatea acestor acte, modificarea sau retragerea lor de ctre administraia public este obligatorie. Retragerea este obligatorie i atunci cnd aceste acte au fost date printr-o procedur care nu corespunde normelor juridice n vigoare. De exemplu, o persoan a fost numit ntr-o funcie public fr s se fi respectat procedura concursului prevzut de H. G. nr. 611 din 4 iunie 2008 pentru aprobarea normelor privind organizarea i dezvoltarea carierei funcionarilor publici. Revocarea( retragerea) reprezint operaiunea juridic prin care efectele juridice ale actelor administrative nceteaz definitive ca urmare a constatrii nelegalitii sau inoportunitii acestor acte 50 . Dac, n cazul actelor administrative cu caracter normativ, principiul revocabilitii (retragerii) actelor administrative nu are limite, n cazul actelor administrative cu caracter individual se impun anumite excepii.

49 50

A. Iorgovan, op. cit.(2002), p. 93, D. A. Tofan, op. cit., p. 55 A. Trilescu, op. cit., p. 209

27

Strns legat de problema modificrii sau retragerii actelor administrative este i problema ordinului de refacere a acestor acte. Autoritile superioare au dreptul de a da ordin celor subordonate s emit anumite acte administrative, i pe cale de consecin, au i dreptul de a ordona refacerea actelor care s-au emis cu nerespectarea ordinelor autoritilor superioare. S-ar putea pune problema c prin acest ordin de refacere a actului administrativ, s-ar nclca regulile competenei cu privire la emiterea i modificarea sau retragerea actelor administrative. La o analiz atent se constat ns, c nu este vorba de o nclcare a regulilor de competen, pentru c n cazul n care organul ierarhic inferior nu emite sau nu reface actul administrativ n baza ordinului organului ierarhic superior, nici o procedur nu permite superiorului s acioneze n locul inferiorului 51 . Prin nerespectarea ordinului de emitere sau de refacere a actului administrativ exist doar riscul pentru cariera funcionarilor care nu au acionat potrivit prevederilor din ordinul organului ierarhic. Ct privete ordinul de reformare a actului pe care l traseaz organul ierarhic, acesta are la baz competena de ndrumare i control a activitii organului inferior i este justificat de viziunea, de ansamblu, pe care organul ierarhic superior o are asupra problemei care formeaz obiectul actului administrativ respectiv. Organul ierarhic superior procedeaz la emiterea ordinului de refacere a actului administrativ din oficiu, sau n urma unor reclamaii sau sesizri. Anularea i inexistena actelor administrative. Anularea este manifestarea de voin a unei anume autoriti, fcut n scopul de a determina ncetarea definitiv pe viitor i trecut a efectelor juridice ale unui act administrativ, fie normativ, fie individual, pe considerente de ilegalitate. Anularea nu este altceva dect sanciunea care se aplic dup ce o dispoziie legal a fost nclcat, lipsind actul juridic viciat de efectele juridice n vederea crora a fost emis 52 . Aceast sanciune se aplic numai actelor administrative nu i faptelor materiale juridice 53 . Actele administrative pot fi afectate de vicii de ilegalitate grave (de exemplu, nerespectarea unor forme procedurale stabilite n scopul asigurrii legalitii i oportunitii actului) sau, mai puin grave (de exemplu, nerespectarea unor forme procedurale stabilite de lege n vederea asigurrii operativitii activitii administrative). Ultimele nu atrag anularea actului. Uneori viciile pun n cauz interese generale, alteori interese personale, uneori ele sunt evidente, alteori poart toate semnele unui act perfect legal 54 . Nerespectarea condiiilor de fond i form prevzute de lege cu privire la emiterea sau adoptare unui act administrativ conduce la aplicarea sanciunii nulitii actului administrativ respectiv. Condiia este ca la momentul emiterii actului s se fi nclcat anumite dispoziii ale legii i s nu fie vorba de nclcri ulterioare sau de neconformitate a actului cu dispoziii legale aprute ulterior emiterii actului. n funcie de interesul ocrotit prin anularea actelor administrative, nulitatea acestora este de dou feluri, anume nulitatea absolut i nulitatea relativ. Nulitatea absolut urmrete protejarea unor interese generale ale societii, de aceea ea poate fi invocat de oricine. De exemplu, o persoan a fost numit ntr-o funcie fr desfurarea concursului, dei legea prevedea c ocuparea acelei funcii nu se poate face dect prin concurs. n acest caz, actul de numire este nul absolut 55 . Nulitatea relativ are ca scop ocrotirea unor interese individuale, de aceea ea poate fi invocat numai de ctre cei interesai. De exemplu, dac desfurarea concursului pentru ocuparea unui post n aparatul administrativ s-a fcut fr respectarea anumitor reguli procedurale n favoarea concurentilor, cum ar fi anunarea probelor de concurs ntr-un termen precis, dac nici unul dintre concureni nu se plnge, concursul este considerat c s-ar fi desfurat n mod legal 56 .
I. Santai, op. cit., p. 116 Tudor Drganu, op.cit., p. 148. 53 Ibidem, p. 149. 54 Tudor Drganu, Nulitile actelor administrative individuale, n "Studia Napocensia", Editura Academiei, Bucureti, 1974, p. 55-56. 55 I. Alexandru i colectivul, op. cit.(1999), p. 378 56 Ibidem
52 51

28

Unii autori au apreciat c sunt cazuri n care la ntocmirea actului s-au nclcat regulile prevzute expres de lege, ntr-un mod att de grosolan, nct actul administrativ respectiv poate fi considerat ca inexistent 57 . Se consider astfel c sunt cazuri de inexisten urmtoarele : 1. un act administrativ nu poate fi materialmente dovedit, pentru c nu exist nici o urm a lui n arhive; 2. actul administrativ a fost emis n baza unei legi care a fost abrogat; 3. actul poart semntura unei persoane manifest incompetent; 4. printr-un act administrativ, autoritatea public rezolv o problem care nu intr n competena sa, spre exemplu, rezolv un litigiu de competena instanelor judectoreti 58 . S-a apreciat c nclcarea legii n ultimele cazuri este att de evident nct nu mai este necesar invocarea nelegalitii actelor respective i pronunarea nulitii lor. Aceste acte sunt lovite de vicii att de vizibile nct nimeni nu le poate atribui caracterul de acte juridice obligatorii. Pentru aceste acte nu opereaz prezumia de legalitate i nimeni nu poate fi inut s se supun prescripiilor exprimate n astfel de acte. Punerea n executare de ctre autoritile publice a unui astfel de act apare ca o cale de fapt, care atrage rspunderea administraiei i a funcionarilor ei, pentru daunele cauzate. n cazul actelor administrative, s-ar putea spune c pentru nerespectarea legii, nu putem ntlni dect nulitatea absolut, pe motiv c, ntotdeauna administraia public acioneaz prin actele sale, n vederea satisfacerii intereselor generale, publice. O asemenea interpretare a normelor juridice care guverneaz emiterea actelor administrative ar fi prea excesiv, din moment ce, n toate situaiile ar trebui s se ajung la nulitatea absolut a acestora. De aceea, s-a considerat c pentru anumite nclcri ale normelor juridice, cu ocazia emiterii sau adoptrii actelor administrative, s poat fi aplicabil sanciunea nulitii relative. Iat de ce, s-a apreciat c n acele cazuri n care s-au nclcat regulile juridice, mai ales cele de procedur, dac nu sunt eseniale pentru validitatea actului administrativ, s intervin sanciunea nulitii relative( anularea) i nu sanciunea nulitii absolute( constatarea nulitii absolute). Prevederi care au n vedere inexistena actelor administrative se gasesc n dispoziiile art. 108 alin. 4 din Constituie: Hotrrile i ordonanele adoptate de Guvern se semneaz de primul-ministru, se contrasemneaz de minitrii care au obligaia punerii lor n executare i se public n Monitorul Oficial al Romniei. Nepublicarea atrage inexistena hotrrii sau a ordonanei. Hotrrile care au caracter militar se comunic numai instituiilor interesate. De aceea, unii autori consider inexistena o instituie de ordin constituional 59 . Teme de control: 1. Care sunt efectele juridice ale actelor administrative? 2. Care sunt cazurile de suspendare i modificare ale actelor administrative ? 3. Ce nelegei prin noiunea de inexisten a actelor administrative ? Bibliografie de referin Obligatorie Ion Popescu-Slniceanu, Andy Puc, Cosmin Ionu Enescu, Diana Marilena Petrovszki, Drept administrativ, Editura Universitar Danubius, Galai, 2009 Opional Vedinas, Verginia - Drept administrativ, Editura Universul Juridic, Bucureti, 2007

57 58

Al. Negoi Drept administrativ, Ed. Sylvi, Bucureti, 1996, p. 169 I. Alexandru s.a., op. cit.(2002), p. 140 59 D. A. Tofan, op. cit., p. 72; A. Iorgovan, op. cit.(2002), p. 77
29

MODULUL 5 CONTRACTELE ADMINISTRATIVE Scopul modulului: Familiarizarea studenilor cu aspectele privind contractele administrative Obiectivele modulului: La finalul acestui modul, cursanii trebuie: S cunoasc trsaturile contractelor administrative S fac diferena ntre contractul civil, contractul comercial i contractul administrativ

Consideraii generale Teoria contractelor administrative a aprut n Frana, creaie a jurisprudenei Consiliului de Stat, jurispruden care mai trziu a fost conceptualizat de doctrina administrativ. Primul autor francez care a dezvoltat aceast teorie a fost Laferriere, dar fondatorul concepiei clasice a fost profesorul Gaston Jeze 60 . Practica Cosiliului de Stat asupra contractelor administrative a fost dezvoltat ca urmare a existenei n Frana a instanelor de contencios administrativ, ca instane distincte de instanele cu competen general i a existenei dreptului administrativ, care conine reglementri juridice aplicabile administraiei publice, diferite de reglementrile din dreptul comun. Consiliul de Stat i celelalte instane franceze de contencios administrativ au considerat c sunt contracte administrative acele contracte la care una dintre pri este o autoritate a administraiei publice, care are ca scop asigurarea funcionrii unui serviciu public i crora li se aplic un anumit regim juridic, anume regimul de drept public. ntreaga doctrin a contractelor administrative are la baz distincia ntre contractele ncheiate de autoritile administraiei publice ca autoriti publice i contractele civile sau contractele de drept privat, la care autoritile administraiei publice particip n aceleai condiii ca orice persoan particular ca, de exemplu, n contractele de vnzare, de arendare, de schimb, n general n toate contractele care sunt reglementate de Codul civil francez. Plecnd de la aceste aspecte profesorul Gaston Jeze a precizat c pentru existena contractului administrativ sunt necesare mai multe condiii 61 : 1) un acord de voin ntre o autoritate a administraiei publice i un particular; 2) acordul de voin s aib ca scop crearea unor obligaii juridice de prestare a unor lucrri sau servicii n schimbul unei remuneraii; 3) prestaia s fie destinat a asigura funcionarea unui serviciu public; 4) prile, printr-o clauz expres, prin forma contractului, prin genul de colaborare sau prin orice manifestare de voin, s fi neles s se supun regimului de drept public; 5) inegalitatea prilor; 6) interpretarea extensiv a contractului n favoarea administraiei, persoana particular avnd obligaia s-i sacrifice propriile sale interese, pentru realizarea interesului public al administraiei, dar sub rezerva dreptului la despgubiri, 7) dreptul pentru autoritatea administrativ de a lua msuri executorii n mod unilateral; 8) aplicarea teoriei impreviziunii. n Romnia, teoria contractelor administrative a fost preluat pe msura dezvoltrii raporturilor juridice dintre organele administraiei publice i particulari, n majoritate investitori din alte ri, ce aveau ca obiect concesionarea unor lucrri de interes public sau a serviciilor publice. Pn la adoptarea Constituiei din 1948 n doctrina noastr existau trei opinii: - de acceptare a teoriei contractelor administrative, n sens restns; - de respingere a oricrei teorii a contractelor administrative; - de acceptare a teoriei contractelor administrative, n sens larg 62 . Perioada postbelic nu a fost ns un cadru propice pentru dezvoltarea teoriei contractelor administrative, date fiind condiiile regimului politic i juridic specific epocii totalitare.

60 61

G. Jeze, Les contrats administratif citat de A. Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 363 Ibidem 62 Pt. detalii a se vedea A. Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 358
30

Cu toate acestea i n aceast perioad au existat autori care au fcut eforturi pentru salvarea instituiilor de drept public, printre care i instituia contractului administrativ, i care au tratat-o ca pe o instituie deplin compatibil cu sistemul din acea vreme. Trsturile i clasificarea contractelor administrative n perioada actual n conformitate cu legislaia actual i cu doctrina 63 contractele administrative au urmtoarele trsturi: 1) reprezint un acord de voin ntre o autoritate a administraiei publice sau alt subiect de drept autorizat de o autoritate a administraiei publice i un particular; 2) presupune efectuarea unor lucrri, prestri de servicii de ctre un particular n schimbul unei remuneraii; 3) este destinat s asigure funcionarea unui serviciu public a crui organizare reprezint o obligaie legal a autoritii administraiei publice contractante sau, dup caz, punerii n valoare a unui bun public; 4) prile trebuie s accepte unele clauze de natur reglementar stabilite prin lege, sau n baza legii, prin hotrre a Guvernului; 5) autoritatea administraiei publice nu poate ceda interesele, drepturile sau obligaiile sale dect altei autoriti a administraiei publice, n condiiile legii, iar particularul le poate ceda oricrei persoane, dar numai cu acordul administraiei publice; 6) dac interesul public o cere, cnd particularul nu si-a ndeplinit din culp obligaiile din contract, ori cnd executarea este mpovrtoare pentru particular, autoritatea poate modifica sau rezilia unilateral contractul; 7) prile prin clauz expres sau prin simpla acceptare a clauzelor prestablite au neles c se vor supune, inclusiv cu privire la soluionarea litigiilor, unui regim de drept public; 8) soluionarea litigiilor este de competena instanelor de contencios adminstrativ, dac legea nu prevede altfel. Contractele administrative se pot clasifica dup: a) obiect n contracte ncheiate pentru realizarea serviciilor publice destinate punerii n valoare a bunurilor din domeniul public i contracte incheiate pentru realizarea altor servicii publice; b) dup procedura prealabil necesar contractrii n contracte care presupun n prealabil un formalism complex , fiind necesar licitaia public i uneori o negociere direct ceea ce le aproprie de contractele negociate din dreptul civil (ex. contracte de concesiune, de nchiriere) i contracte de utlizare a serviciilor publice, care nu necesit formaliti prealabile, ele fiind contracte de adeziune (ex. contractul de transport C.F.R., de furnizare a apei, gazului, electricitii); c) dup cum sunt sau nu nominalizate de legislaie - contracte numite, nominalizate de legislaie ( ex. contractul de mprumut public, de nchiriere) i contracte nenumite, nereglementate expres de lege i lipsite de o denumire legal ( ex. contracte de prestri servicii). Tipuri de contracte administrative Principalele contracte administrative sunt: contractul de transport cu mijloacele de transport n comun; contractul de furnizare de gaze naturale, energie electric, termic; contractul de mprumut public; contractul de concesiune; contractul de achiziii publice; contractul de nchiriere; contractul de furnituri; contractul de executare de lucrri; contractul de prestri servicii. Teme de control: 1. Care sunt trsturile contractelor administrative? 2. Ce contracte administrative cunoatei? 3. Care sunt deosebirile dintre contractul civil i contractul administrativ? Bibliografie de referin Obligatorie Ion Popescu-Slniceanu, Andy Puc, Cosmin Ionu Enescu, Diana Marilena Petrovszki, Drept administrativ, Editura Universitar Danubius, Galai, 2009
63

A. Iorgovan, op. cit., p. 369-370

31

Opional Vedinas, Verginia - Drept administrativ, Editura Universul Juridic, Bucureti, 2007

32

MODULUL 6 - CONTROLUL ACTIVITII AUTORITILOR ADMINISTRAIEI PUBLICE Scopul modulului: Familiarizarea studenilor cu aspecte privind controlul activitii autoritilor administraiei publice Obiectivele modulului: La finalul acestui modul, cursanii trebuie: S cunoasc noiunea, necesitatea i rolul controlului S cunoasc principalele tipuri de control Noiunea, necesitatea i rolul controlului Administraia public, n sensul de activitate care const n organizarea executrii i executarea n concret a legilor, legi n care sunt exprimate valori politice, prin natura sa, necesit supunerea fa de multiple forme de control. Aadar, pentru a asigura conformitatea activitii autoritilor administraiei publice cu exigenele legii, este nevoie de instituirea unui vast i complex control asupra acestei activiti. ntr-adevr, exist o gam ampl i variat de forme de control al activitii autoritilor administraiei publice, tocmai datorit caracterului subordonat pe care l are aceast activitate. Natura diferitelor forme de control difer n funcie de particularitile subordonrii. Garania juridic a ndeplinirii acestui obiectiv l constituie controlul asupra modului n care aceste autoriti i-au exercitat atribuiile conferite de lege, control care se exercit fie din proprie iniiativ, fie la solicitarea celor interesai, de ctre nsi autoritile administrative sau de autoriti care nfptuiesc celelalte puteri ale statului(legislativ sau judectoreasc) 64 . n primul rnd, activitatea autoritilor administraiei publice este supus controlului Parlamentului. Controlul politic al activitii autoritilor administraiei publice este o necesitate fireasc, datorit faptului c autoritile administraiei publice au sarcina realizrii politicii statului. Apoi, pentru c valorile politice, transpuse n legi, pe care le au de ndeplinit autoritile administraiei publice se refer la satisfacerea nevoilor societii, iar activitatea autoritilor administraiei publice este menit, n ultim analiz, a sluji intereselor cetenilor, este necesar instituirea unor forme de control social n care cetenii s poat avea o participare eficient. n acest scop funcioneaz un control al opiniei publice asupra activitii autoritilor administraiei publice, control care se exprim fie prin pres, fie prin sesizri, reclamaii i propuneri pe care le fac cetenii. Deoarece, valorile politice pe care trebuie s le realizeze autoritile administraiei publice se exprim n legi, iar aceste autoriti acioneaz pe baza i n executarea legii, un criteriu esenial n aprecierea activitii autoritilor administraiei publice l constituie legalitatea acestei activiti. Desigur, dup cum se va vedea, legalitatea nu este singurul criteriu de apreciere a activitii autoritilor publice, dar este unul esenial care determin instituionalizarea unor activiti sociale. Ne referim, n acest sens, la controlul pe care l realizeaz instanele judectoreti asupra activitii autoritilor publice n cadrul contenciosului administrativ. Criteriul legalitii activitii autoritilor administraiei publice este prezent n orice form de control, indiferent care ar fi autorul controlului. Controlul activitii autoritilor administraiei publice nu trebuie s fie limitat numai la cel care se realizeaz din afara autoritilor administraiei publice. Ca orice sistem organizat, administraia public realizeaz ea nsi o vast activitate de control asupra felului n care sunt ndeplinite sarcinile ce revin diferitelor autoriti ale administraiei publice. Prin urmare, administraia i autoregleaz aciunile. n aceast privin trebuie notat, mai nti, autocontrolul pe care l exercit asupra activitii proprii fiecare funcionar. Exist ns diferite forme instituionalizate de control n cadrul sistemului administraiei publice prin care este urmrit, cercetat i reglat aciunea diferitelor autoriti ale acestui sistem, pentru ca aceast aciune s fie conform cu exigenele stabilite prin lege.

64

Mircea Preda, Drept administrativ, Partea general, Editura Lumina Lex, 2000, p. 225
33

n acest sens, ni se prezint funcia controlului ca o component esenial a activitii de conducere i de manifestare a ierarhiei administrative n organizarea administraiei publice. Controlul administrativ constituie forma cea mai complex a controlului asupra activitii autoritilor administraiei publice. Esena controlului administrativ const n confruntarea administraiei publice aa cum este, cum a fost sau cum va fi, cu ceea ce trebuie, ceea ce trebuia sau ceea ce va trebui s fie 65 . Referindu-ne la necesitatea controlului activitii autoritilor administraiei publice, precizm c nu trebuie s limitat rolul acestuia la constatarea unor eventuale erori sau abuzuri. Controlul este necesar mai ales pentru a ndruma, orienta i eventual corecta aciunea, n vederea realizrii politicii statului. Subliniind rolul pozitiv al controlului activitii autoritilor administraiei publice, nu trebuie s pierdem ns din vedere anumite efecte negative care se pot manifesta, n cazul n care activitatea de control nu este conceput i realizat raional. Astfel, activitatea de control poate avea un efect inhibator asupra celui controlat, i poate afecta iniiativa n angajarea diferitelor aciuni. Pe de alt parte, exercitarea unor multiple activiti de control este de natur s duc la perturbarea aciunilor pe care trebuie s le ntreprind diferitele autoriti ale administraiei publice. Elementele componente ale controlului Oricare ar fi forma de control i oricare ar fi autorul controlului, putem s distingem trei elemente principale ale acestuia. Avem astfel, un obiect al controlului, o baz de referin a controlului i operaiunile de control propriu-zise 66 . Activitatea autoritilor administraiei publice se realizeaz cu ajutorul oamenilor, cu folosirea unor mijloace materiale i financiare, precum i prin ntrebuinarea unor operaiuni administrative i materiale sau a unor acte juridice. Aadar, totalitatea mijloacelor umane, materiale, financiare, precum i mijloacele i procedeele folosite de autoritile administraiei publice pot face obiect al controlului. Mijloacele materiale i financiare sunt supuse controlului sub aspectul existenei lor, dar i sub acela al felului n care sunt ntrebuinate. La fel i personalul care este supus controlului, n ceea ce privete diferitele nsuiri pe care trebuie s le aib pentru a putea fi folosit n aciunea autoritilor administraiei publice, n vederea realizrii sarcinilor care revin acestei administraii 67 . ntr-o alt opinie, se arat c n administraia public, obiectul controlului l constituie aciunile i inaciunile sau, altfel spus, conduita autoritii administraiei publice sau a funcionarilor acesteia, modul concret n care acetia i-au exercitat atribuiile cu care au fost nvestii 68 . Baza de referin a controlului cuprinde acele elemente care trebuie urmrite n cadrul obiectului controlului. Desigur, baza de referin a controlului poate fi mai ampl sau mai restrns, dup cum se refer la un numr mai mic sau mai mare de elemente pe care le cuprinde activitatea autoritilor administraiei publice. Astfel, baza de referin a controlului poate s cuprind obiectivele pe care trebuie s le realizeze diferitele autoriti ale administraiei publice, avnd un anumit criteriu de apreciere. n baza de referin se cuprind apoi elemente privitoare la mijloacele folosite pentru atingerea obiectivelor propuse. n aceast privin, sunt elemente de apreciere cu privire la folosirea personalului organului controlat, sau elemente de apreciere a folosirii mijloacelor materiale i a celor financiare de care dispun autoritile administraiei publice. n baza de referin a controlului se cuprind, de asemenea, elemente care se raporteaz la procedeele folosite pentru realizarea obiectivelor propuse. Acestea sunt apreciate, n primul rnd, din punctul de vedere al legalitii lor. n baza de referin se cuprind reglementri prohibitive, sau imperative la care sunt supuse, spre exemplu, activitile autoritilor administraiei locale i pe care aceste autoriti trebuie s le respecte. De asemenea, procedeele folosite pentru atingerea scopurilor propuse pot fi apreciate din punct de vedere al oportunitii, al rentabilitii sau al eficienei lor.

Denis Levy, Aspects generaux du contrle, citat de Liviu Giurgiu n Drept administrativ, Editura Sylvi, Bucureti, 2001, p.168 66 Ioan Alexandru, Alexandru Negoi, Ioan Santai, Dumitru Brezoianu, Ioan Vida, Stelian Ivan, Ion Popescu Slniceanu, Drept administrativ, Editura Omnia Uni S.A.S.T., Braov, 1999, p. 619 67 Ibidem, p. 620 68 M. Preda, op. cit., p.142
34

65

n sfrit, n baza de referin pot intra elemente care privesc calitatea activitii autoritii administraiei publice supus controlului. Aceast calitate este apreciat printr-o serie de criterii care vizeaz eficiena serviciului, operativitatea, funcionalitatea, rentabilitatea, oportunitatea .a. Operaiunile de control au caracterul unor operaiuni administrative realizate de ctre autorii controlului care urmresc s stabileasc conformitatea obiectivului controlat cu elemente cuprinse n baza de referin. Rezultatul pozitiv al controlului const n constatarea realizrii cerinelor din baza de referin. Operaiunile de control pot fi simple sau complexe, dup cum elementele din baza de referin comport un grad mai mic sau mai mare de apreciere i de tehnicitate din partea autorului controlului. Astfel, controlul de materialitate a unor obiecte aflate n gestiunea unor autoriti ale administraiei publice cuprinde operaiuni relativ simple care constau n constatarea existenei acestor obiecte. Mult mai complexe sunt operaiunile de control al legalitii diferitelor acte pe care le fac autoritile administraiei publice. Aceste aciuni sunt mai dificile, pentru c necesit cunoaterea att a reglementrilor legale privitoare la activitatea controlat, ct i a particularitilor n care acioneaz. Din acest punct de vedere apare necesitatea specializrii activitii de control prin jurisdicii administrative. Pregtirea juridic de specialitate este necesar, de asemenea, n cadrul controlului exercitat de instanele judectoreti. Complexe sunt i aciunile de control al oportunitii activitii autoritilor administraiei publice. Noiunea de oportunitate poate cuprinde elemente destul de variate, cum sunt rentabilitatea, eficiena, funcionalitatea, operativitatea, finalitatea 69 . Uneori, fiecare dintre aceste elemente constituie un criteriu de apreciere pentru activitatea controlat. Desigur, operaiunile de control, din categoria sus-menionat, necesit o bun cunoatere a specificului activitii autoritilor supuse controlului. Formele de control exercitat asupra administraiei publice Complexitatea activitii pe care o desfoar autoritile administratiei publice, att la nivel local, cat si central, face ca formele de control folosite sa fie multiple, grupandu-se dupa diverse criterii astfel 70 : Dupa natura autoritatii care exercita, controlul poate fi : - control exercitat de autoritatile judecatoresti si de organe cu activitate jurisdictionala ; - control exercitat de autoritatea legislativa si de structuri care tin de aceasta ; - control exercitat de autoritatile administratiei publice si de structuri din sistemul acestora. Dupa pozitia organului de control fata de cel controlat, controlul poate fi : - control administrativ intern, care se exercita de functionarii publici cu functii de conducere, din interiorul organului, asupra celor din subordinea lor, sau de anumite compartimente ale acestui organ; - control administrativ extern, care se exercita de autoritati din afara administratiei publice. Acest control poate fi exercitat fie de organe din sistemul autoritatii legislative, fie ale celei executive, fie ale autoritatii judecatoresti. Dupa sfera de cuprindere, controlul poate fi : - control specializat, intelegand prin aceasta controlul efectuat pe o anumita tem, problema, domeniu de activitate ; - control complex sau general, care priveste mai multe sectoare de activitate, ori toate atributiile celui controlat. Controlul parlamentar Potrivit art. 61 din Constituia Romniei 71 , Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului romn, fapt ce justific nu att o preemine a acestei instituii n raport cu celelalte autoriti statale, ct mai ales prerogativele de control care i sunt puse la dispoziie, prin Constituie, n raport cu

69 70

Ibidem., p. 143 Ibidem, p. 230 71 Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 767 din 31 octombrie 2003
35

Preedintele Romniei, Guvernul i alte autoriti publice, n vederea asigurrii echilibrului puterilor, a nfptuirii principiilor statului de drept i garantrii funcionalitii statului n general 72 . Controlul parlamentar vizeaz, aadar, ntreaga activitate statal i toate autoritile publice, realizndu-se prin ci i mijloace adecvate i avnd un caracter necesar, plenar i difereniat 73 . Parlamentul exercit ndeosebi controlul asupra activitii autoritilor administraiei publice, n calitatea acestora din urm de autoriti executive, a cror misiune este tocmai punerea n aplicare a actelor juridice adoptate de ctre Parlament. Controlul parlamentar se nfptuiete prin mai multe modaliti, dintre care amintim: prin intermediul comisiilor permanente i temporare ale Parlamentului, prin ntrebrile i interpelrile adresate conductorilor autoritilor administraiei de stat de ctre deputai i senatori, precum i prin rapoartele i informrile pe care le prezint n faa acestora conductorii autoritilor administraiei publice. Astfel, comisiile permanente ale Parlamentului, potrivit competenei fiecreia, ascult rapoarte prezentate de ctre conductorii autoritilor centrale ale administraiei publice. Cu ocazia ascultrii rapoartelor, comisiile analizeaz modul n care autoritile administraiei publice i ndeplinesc sarcinile ce le revin. Dei comisiile permanente nu au dreptul de a anula actele autoritilor a cror activitate o analizeaz i nici dreptul de a le da dispoziii obligatorii, ele prezint Parlamentului, n cadrul crora funcioneaz, rapoarte, avize sau propuneri pe baza crora acesta va adopta msurile corespunztoare fa de autoritile administraiei de stat a cror activitate a fost analizat. De aici i nsemntatea deosebit i, totodat, consecinele juridice ale concluziilor comisiilor permanente fa de autoritile administraiei publice, fr ca ntre ele s existe relaii de subordonare direct. Concluziile comisiilor permanente stau la baza msurilor pe care Parlamentul le ia fa de autoritile administraiei publice. Controlul asupra activitii autoritilor administraiei publice se efectueaz i prin intermediul comisiilor temporare create de ctre Parlament (comisii de anchet). O form important de control parlamentar asupra activitii autoritilor administraiei publice o constituie ntrebrile i interpelrile pe care deputaii i senatorii le adreseaz conductorilor acestor autoriti, n cadrul desfurrii lucrrilor sesiunilor celor dou Camere ale Parlamentului 74 . Cei ntrebai sau interpelai au obligaia de a rspunde imediat sau n termenul ce se va stabili, verbal sau n scris i, n orice caz, n aceeai sesiune. ntrebrile i interpelrile nu sunt simple mijloace de informare a parlamentarilor, ci veritabile instrumente de control din partea Parlamentului asupra activitii desfurate de autoritile administraiei publice, hotrrile adoptate de ctre Parlament n legtur cu acele probleme coninnd obligaii juridice pentru autoritile administraiei publice. Prin aceasta se realizeaz unul din elementele exercitrii puterii de stat, anume controlul general al legalitii. O alt important form de control o constituie rapoartele i informrile prezentate celor dou Camere ale Parlamentului de ctre conductorii autoritilor centrale ale administraiei publice, cu privire la activitatea pe care au desfurat-o. Pe baza acestora se pot adopta msuri legislative generate de constatrile pe care le fac n urma prezentrii n Parlament a rapoartelor i informrilor respective. Potrivit principiului separaiei puterilor n stat, autoritatea legislativ nu poate anula hotrrile Guvernului. Printre prerogativele acordate Parlamentului, Constituia Romniei nu include i dreptul acestuia de a anula actele Guvernului. n raporturile dintre Parlament i Guvern, singura msur pe care o poate adopta autoritatea legislativ este moiunea de cenzur (art. 113 din Constituie). Camera Deputailor i Senatul, n edin comun, pot retrage ncrederea acordat Guvernului prin adoptarea unei moiuni de cenzur, cu votul majoritii deputailor i senatorilor. Moiunea de cenzur poate fi iniiat de cel puin o ptrime din numrul total al deputailor i senatorilor i se comunic Guvernului la data depunerii. Moiunea de cenzur se dezbate dup 3 zile de la data cnd a fost prezentat n edina comun a celor dou Camere. Dac moiunea de cenzur a fost respins, deputaii i senatorii care au semnat-o nu mai pot iniia, n aceeai sesiune, o nou moiune de cenzur, cu excepia cazului n care Guvernul i angajeaz rspunderea.

Mihai Constantinescu, Ioan Deleanu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Ioan Vida i Florin Vasilescu, Constituia Romnieicomentat i adnotat, R.A. Monitorul Oficial, 1992, p. 134 73 M. Constantinescu, Ioan Muraru, Drept parlamentar, Editura Gramar, Bucureti, 1994, p. 147 74 Art. 112 din Constitutie
36

72

Pe lng acest control parlamentar tradiional mai exist i controlul parlamentar modern efectuat de autoriti care depind de Parlament, dar nu i sunt subordonate: Avocatul Poporului i Curtea de Conturi. Controlul administrativ Controlul realizat de ctre administraia public asupra ei nsi este considerat n literatura de specialitate un tip aparte de control, ce poart denumirea de control administrativ 75 . Activitatea de autoreglare prin control n cadrul sistemului administraiei publice se realizeaz prin controlul intern exercitat n cadrul fiecrui organ al administraiei publice i prin controlul extern care poate fi control ierarhic, control de tutel administrativ 76 sau controlul exercitat prin jurisdiciile administrative speciale. Aceste forme de control prezint importan din punct de vedere juridic deoarece fiecare dintre ele are legtur cu contenciosul administrativ, denumit i coloana vertebral a dreptului administrativ, care pune n micare controlul judectoresc asupra legalitii aciunilor sistemului administraiei publice. Trebuie subliniate ns particularitile tehnice ale controlului administrativ care se manifest, n special, la controlul ierarhic, asupra cruia vom insista. Controlul intern Acest control este realizat ca o component a activitii de conducere a autoritilor administraiei publice de ctre autoritile colegiale sau unipersonale care au competena conducerii n cadrul fiecrui organ al administraiei publice, ca unitate component a sistemului autoritilor administraiei publice. De asemenea, controlul intern se realizeaz prin titularii funciilor superior ierarhice asupra subordonailor lor 77 . Acest control este permanent i cuprinde ntreaga activitate i toate componentele autoritilor administraiei publice. Fiind un autocontrol n sensul cel mai direct al termenului, controlul intern se declaneaz din oficiu, dar poate fi pornit i la sesizarea sau cererea celor interesai pe baza unor scrisori sau reclamaii formulate din afara instituiei publice. Declanarea acestui tip de control administrativ printr-o sesizare sau reclamaie poart denumirea de recurs graios. Aadar, recursul graios este plngerea adresat de ctre un particular autoritii administrative de la care eman actul administrativ prin care se solicit revocarea, modificarea sau revenirea asupra acestuia 78 . Recursul graios poate s se refere la orice reper din baza de referin a controlului, deci att la legalitatea ct i la oportunitatea activitii organului respectiv. Folosirea acestui recurs nu implic modaliti procedurale referitoare la termene, sau mijloace de sesizare. Recursul graios prezint importan juridic deoarece este o condiie necesar, prealabil folosirii aciunii n contencios administrativ. Eficiena controlului intern depinde de locul i rolul controlorului n structura organizatoric a instituiei i de gradul de cointeresare personal. Astfel, este necesar ca neregulile existente s nu fie datorate i celui care efectueaz controlul, n acest caz nemaiputnd s fie obiectiv i suficient de exigent. De asemenea, este de preferat ca cel ce controlez s aib unele avantaje n raport direct proporional cu cuantumul amenzilor pe care are dreptul s le aplice n exercitarea atribuiilor de control. Controlul ierarhic Este denumit aa pentru c autorul controlului este un organ ierarhic superior celui fa de care se exercit controlul. Controlul ierarhic reprezint o parte esenial a activitii de conducere n administraia public i se exercit n cadrul raporturilor de subordonare care exist n interiorul diferitelor autoriti ale administraiei publice ct i n cadrul subsistemelor i a sistemului autoritilor administraiei publice.

75 76

Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Editura Nemira, Bucureti, 1996, vol. I, p. 373 I. Alexandru i colectivul, op. cit.(1999), p.621 77 Ibidem 78 Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Cordial Lex, Cluj Napoca, 1999, vol. II, p. 6
37

Prin urmare, spre deosebire de controlul intern care se realizeaz din interiorul aceleiai instituii administrative, controlul ierarhic se realizeaz de ctre o instituie superioar ierarhic asupra activitii unei instituii subordonate. Pentru exercitarea controlului ierarhic nu sunt necesare dispoziii exprese ale legii care s autorizeze autorul controlului s intervin n activitatea de control. Controlul ierarhic este modalitatea prin care este pus n joc autoritatea ierarhic pe care o au autoritile superioare fa de cele subordonate. Prevederile legii sunt necesare numai atunci cnd se dorete o limitare a atribuiilor de control. Aa, de exemplu, n cazul n care controlul ierarhic se poate realiza numai n ceea ce privete legalitatea actelor administrative, nu i oportunitatea lor sau atunci cnd nu se atribuie competena anulrii actelor autoritilor subordonate, ci numai suspendarea acestora 79 . Controlul ierarhic se exercit n cea mai mare parte, din oficiu, dar poate fi declanat i pe baza unei sesizri sau a unei reclamaii, caz n care se numete recurs ierarhic. Recursul ierarhic este plngerea adresat de un particular autoritii administraiei publice superioare prin care i solicit s anuleze actul emis de autoritatea subordonat, act care i vatm drepturile sau interesele sau s-o determine pe aceasta s-i modifice actul ori s ndeplineasc o anumit prestaie 80 . Acest mod de sesizare a organului de control nu este limitat de condiii care s priveasc anumite termene sau de capacitatea de exerciiu sau de folosin a dreptului de a te adresa autoritilor competente s exercite controlul ierarhic. Recursul ierarhic este o posibilitate oferit de lege pe care cei vtmai o pot folosi nainte de a se adresa instanelor judectoreti cu aciune n contencios administrativ. Organele ierarhic superioare trebuie s asigure desfurarea unei activiti corespunztoare exigenelor valorilor politice din partea autoritilor subordonate. Obiectul controlului ierarhic poate cuprinde toate elementele pe care le presupune activitatea autoritilor administraiei publice. Deci, se poate referi att la mijloacele umane, materiale i financiare ale autoritilor publice, ct i la activitatea acestor autoriti. Atunci cnd se realizeaz un control exhaustiv, controlul ierarhic poate s se desfoare la locul unde funcioneaz autoritile controlate. De regul ns, controlul ierarhic privete operaiunile materiale, operaiunile administrative i actele juridice pe care le fac aceste autoriti. n acest caz, controlul poate fi fcut la faa locului, dar poate fi realizat i prin cercetarea lucrrilor respective, sau actelor juridice la locul unde i desfoar activitatea organul de control. Controlul ierarhic se poate desfura n timp, n mod continuu sau discontinuu. n cazul controlului continuu, activitatea organului subordonat este supus controlului organului superior de fiecare dat cnd aceast activitate se desfoar. Respectivul tip de control se realizeaz, mai ales, n cadrul ierarhiei interioare, n care funcionarii superiori ierarhic controleaz activitatea subordonailor lor. n cazul controlului ierarhic practicat de autoritile ierarhic superioare, aciunea de control poate avea i caracter discontinuu realizndu-se numai n anumite perioade de timp i cu privire la anumite activiti. Privit din punctul de vedere al momentului n care intervine activitatea de control, se poate observa c aceasta poate fi concomitent cu activitatea controlat, poate fi anterioar sau posterioar acesteia. Controlul concomitent, ca i cel apriori, necesit intervenia superiorului ierarhic de fiecare dat cnd subordonatul realizeaz o operaiune material sau administrativ, ori un act juridic. Operaiunile de control ierarhic sunt cele mai complexe datorit faptului c ele cuprind ntreaga activitate a autoritilor administraiei publice. Astfel, controlul ierarhic asupra mijloacelor folosite cuprinde operaiunile de control de materialitate, operaiunile de control de legalitate i de oportunitate. n cadrul operaiunilor de control de oportunitate sunt apreciate operaiunile i actele juridice pe care le fac subordonaii, cu ajutorul diferitelor criterii cum sunt eficiena, rentabilitatea, finalitatea, funcionalitatea. Datorit acestui fapt autorii controlului trebuie s aib caliti profesionale care s le permit ndeplinirea misiunilor pe care le au. O bun cunoatere a particularitilor activitii controlate asigur autorului controlului reuita misiunii sale dar, n acelai timp, i confer i o anumit autoritate moral care este i un ascendent asupra celui controlat.

79 80

I. Alexandru i colectivul, op. cit., p. 622 C. G. Rarincescu, Contenciosul administrativ romn, Editura Universal Alcalay and Co. Bucureti, 1936, p.110
38

Activitatea de control ierarhic se poate realiza n mod individual sau pe echipe (control colegial). Controlul n echip este recomandabil atunci cnd se cerceteaz exhaustiv sau o mare parte a activitii subordonailor. Controlul colegial prezint avantaje i din punctul de vedere al calificrii autorului controlului i din acela al obiectivitii operaiunilor de control. Controlul de tutel administrativ Tutela administrativ este o instituie a dreptului public n baza creia o autoritate a administraiei publice centrale, de regul Guvernul, ori reprezentanii locali ai acestuia, au dreptul de a controla activitatea autoritilor administraiei publice locale alese. Problema tutelei administrative se pune numai ntre acele autoriti administrative ntre care nu exist raporturi de subordonare ierarhic, ntre un subiect din sfera puterii executive i unul din afara acesteia. Ca atare, nu poate fi vorba de tutel administrativ ntre organele centrale ale puterii executive - Guvern, ministere, pe de o parte - i cele care exercit aceast putere la nivel judeean sau local, cum sunt prefectul i serviciile publice deconcentrate ale ministerelor, pe de alt parte. Raporturile dintre acestea sunt raporturi de subordonare ierarhic, iar controlul organelor centrale asupra celor care i desfoar activitatea la nivel local este un control ierarhic, cu toate trsturile i efectele ce l caracterizeaz. Controlul de tutel a fost recent reglementat n legislaia naional. Astfel, potrivit art. 3 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/200481 , tutela administrativ se exercit fie de prefect, fie de Agenia Naional a Funcionarilor Publici asupra actelor ilegale ale autoritilor administraiei publice locale, cu precizarea c agenia menionat exercit aceast form de control administrativ numai asupra acelor actelor prin care se ncalc legislaia privind funcia public. Totui, faptul c art. 3 alin. 2 din Legea nr. 554/2004 limiteaz controlul exercitat de Agenia Naional a Funcionarilor Publici la actele autoritilor publice centrale i locale emise cu nerespectarea legislaiei privind funcia public, a condus la opinia82 calificrii acestei forme de control administrativ mai degrab ca fiind un control specializat, dect un control de tutel cum este definit de lege. Controlul de tutel se exercit de stat prin Guvern sau reprezentantul su prefectul asupra autoritilor83 sau actelor administraiei publice locale. Astfel, potrivit dispoziiilor art. 19 alin. 1 lit. e din Legea nr. 340/2004 privind prefectul i instituia prefectului 84 , prefectul, ca reprezentant al Guvernului, exercit controlul cu privire la legalitatea actelor administrative ale autoritilor administraiei publice locale i judeene. Acest control nu este un control ierarhic, deoarece, ntre prefect, pe de o parte, i consiliile locale, consiliile judeene i primari, pe de alt parte, nu exist raporturi de subordonare85 . Prefectul controleaz numai legalitatea acestor acte, nu i oportunitatea lor, controlul avnd ca obiect numai actele administrative. n exercitarea acestui control, prefectul nu poate lua msura anulrii actului pe care l consider nelegal, ci trebuie s sesizeze instana de contencios administrativ, singura competent s se pronune asupra ilegalitii actului. Controlul exercitat prin jurisdiciile administrative speciale Potrivit art. 2 litera e din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, prin jurisdicie administrativ special se nelege activitatea nfptuit de o autoritate administrativ care are, conform legii organice speciale n materie, competena de soluionare a unui conflict privind un act administrativ, dup o procedur bazat pe principiile contradictorialitii, asigurrii dreptului la aprare i independenei activitii administrativ-jurisdicionale; Jurisdiciile administrative speciale sunt facultative i gratuite conform disp. 6 alin. 1 din legea amintit.
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 1154 din 7 decembrie 2004 Anton Trilescu, Drept administrativ, Editura All Beck, Bucureti, 2002, p. 333 83 n ce privete controlul asupra autoritilor administraiei publice locale putem exemplifica constatarea ncetrii mandatului primarului de ctre prefect (a se vedea art. 69 din Legea nr. 215/2001) 84 Republicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 225 din 24 martie 2008 85 Art. 11 din Legea nr. 340/2004
82 81

39

n exercitarea atribuiilor sale, autoritatea administrativ nvestit, prin lege organic, cu atribuii de jurisdicie administrativ special, emite acte denumite acte administrativ-jurisdicionale. Actele amintite pot fi atacate direct la instana de contencios administrativ competent, n termen de 15 zile de la comunicare, dac partea nu exercit cile administrativ-jurisdicionale de atac. Dac partea care a optat pentru jurisdicia administrativ special nelege s nu mai utilizeze calea administrativ-jurisdicional de atac, va notifica aceasta organului administrativ-jurisdicional competent. Dac partea care a optat pentru jurisdicia administrativ special nelege s renune la calea administrativ-jurisdicional n timpul soluionrii acestui litigiu, va notifica intenia sa organului administrativ-jurisdicional sesizat, care emite o decizie ce atest renunarea la jurisdicia administrativ special. Teme de control: 1. Ce nelegei prin controlul exercitat pe calea jurisdiciilor administrative speciale 2. Ce este controlul de tutel administrativ? 3. Care sunt deosebirile dintre controlul intern i cel ierarhic ? Bibliografie de referin Obligatorie Ion Popescu-Slniceanu, Andy Puc, Cosmin Ionu Enescu, Diana Marilena Petrovszki, Drept administrativ, Editura Universitar Danubius, Galai, 2009 Opional Vedinas, Verginia - Drept administrativ, Editura Universul Juridic, Bucureti, 2007

40

MODULUL 7 - RSPUNDEREA N DREPTUL ADMINISTRATIV Scopul modulului: Familiarizarea studenilor cu aspecte referitoare la rspunderea n dreptul administrativ Obiectivele modulului: La finalul acestui modul, cursanii trebuie: S cunoasc principalele forme de rspundere n dreptul administrativ S explice care sunt elementele rspunderii administrativ-disciplinare, administrativ-contravenionale i administrativ-patrimoniale Consideraii generale Rspunderea juridic, instituie fundamental a dreptului, este privit ca un ansamblu de norme prin care statul exercit constrngerea asupra persoanelor care au nclcat ordinea de drept, prin aplicarea unor sanciuni juridice. Prin aplicarea msurilor de constrngere, statul vizeaz restabilirea ordinii normative nclcate, ct i prevenia general n vederea garantrii finalitii prescripiilor normelor. Rspunderea poate s fie penal, administrativ, civil, etc, n funcie de caracterul normei de drept nclcate (penal, administrativ, civil, etc.). Indiferent de form, pentru a putea fi stabilit rspunderea juridic se cere existena unei fapte ilicite. Fapta ilicit administrativ constituie o nclcare a normelor de drept administrativ fiind numit n doctrin i abatere administrativ 86 . Noiunea de abatere administrativ a fost privit n doctrin sub dou aspecte: sub un aspect mai larg, prin care se nelege orice nclcare a normelor de drept administrativ i care atrage o rspundere administrativ sau msuri de executare silit 87 i un aspect mai restrns, prin care abaterea administrativ este acea nclcare ce atrage dup sine msuri directe de executare silit 88 . ntre rspunderea juridic, constrngerea juridic i sanciunea juridic exist o foarte strns legtur, toate avnd ca scop asigurarea ordinii de drept 89 . Constrngerea juridic se realizeaz, n principal, prin aplicarea de sanciuni juridice, iar aplicarea sanciunii este o consecin a angajrii rspunderii. Trebuie menionat ns faptul c, n statele democratice, n care normele juridice exprim voina poporului i i promoveaz interesele, ordinea de drept se asigur, n primul rnd, prin convingere, prin aciunea conjugat a tuturor factorilor educaionali n scopul determinrii membrilor societii la respectarea de bunvoie a normele juridice. Constrngerea juridic intervine, aadar, numai n situaiile extreme, cnd activitatea de convingere nu d rezultatele ateptate, fiind nevoie de aplicarea unor msuri speciale, msuri de constrngere, pentru asigurarea unei conduite civice corespunztoare. Normele juridice, de regul, conin i sanciunile care se pot aplica. Cu alte cuvinte, nerespectarea acestor norme atrage rspunderea juridic a persoanelor care le ncalc. n raport cu gravitatea nclcrii, cu consecinele faptei antisociale, exist mai multe forme de rspundere juridic. Astfel, exist o rspundere penal, n cazul svririi unor infraciuni, fapte deosebit de grave din punct de vedere al valorilor ocrotite. Pentru fapte avnd un pericol social mai redus, denumite abateri administrative, a fost instituit rspunderea administrativ. Nerespectarea ndatoririlor de serviciu antreneaz pentru salariai rspunderea disciplinar. n sfrit, exist i o rspundere civil, n situaia n care prin fapta svrit s-au produs i prejudicii materiale i/sau morale n dauna unei persoane fizice sau juridice. Svrirea unei fapte antisociale poate s antreneze o singur form de rspundere sau mai multe forme, n raport de consecinele acelei fapte.

Rodica N. Petrescu, Drept administrativ, Editura Cordial Lex, Cluj-Napoca, 1997, vol.II, p. 136 I. Iovna, op.cit., p. 327 88 Ibidem, p. 329. 89 D. Brezoianu, M. Oprican, op. cit., p. 111
87

86

41

De exemplu, dac prin svrirea unei infraciuni sau a unei contravenii sunt cauzate i pagube materiale, alturi de rspunderea penal sau contravenional, dup caz, va exista i o rspundere civil. Pe de alt parte, o sanciune patrimonial, constnd, de exemplu, n plata unei sume de bani, poate fi consecina unor rspunderi diferite, n raport de felul cum este ncadrat fapta pentru svrirea creia trebuie pltit acea sum. Astfel, obligaia de a plti o sum de bani poate constitui o sanciune penal, o sanciune contravenional sau o sanciune civil. Pentru a exista rspundere juridic, este necesar ca fapta svrit s fie prevzut de normele juridice, persoana n cauz s svreasc fapta cu vinovie i s existe o legtur cauzal ntre fapt i consecinele antisociale produse. Stabilirea unei anumite forme de rspundere juridic pentru svrirea unor fapte antisociale depinde de voina i interesele celor aflai la conducerea statului n acel moment, de importana valorilor sociale ce trebuie ocrotite, potrivit evalurii date de guvernani, n scopul deplinei aprri a acestor valori 90 . n cadrul formelor rspunderii juridice, un loc important l ocup rspunderea administrativ. Acest fapt se explic prin aceea c printre cele mai frecvente fapte antisociale se numr i abaterile administrative, n primul rnd svrirea de contravenii 91 . Rspunderea administrativ const ntr-o privaiune represiv (de natur material sau moral) care intervine cnd au fost nclcate raporturile de drept administrativ i al crei regim juridic este reglementat de normele dreptului administrativ92 . S-a subliniat faptul c rspunderea administrativ(propriu-zis) nu trebuie confundat cu rspunderea contravenional, nu trebuie redus la aceasta din urm. Rspunderea contravenional este o form a rspunderii administrative, nendoielnic, cea mai des ntlnit i cea mai important 93 . Mai exist ns i alte fapte care antreneaz rspunderea administrativ, fr ca acestea s constituie contravenii. S-a menionat, de exemplu, fapta de neplat la termen a impozitelor i taxelor care se sancioneaz cu majorri de ntrziere sau anularea unei autorizaii n cazul nclcrii unor norme juridice, fr ca aceste nclcri s fie contravenii. Svrirea unor asemenea fapte antreneaz rspunderea administrativdisciplinar, iar nu o rspundere contravenional. Faptele respective nu sunt calificate drept contravenii, iar sanciunile aplicate sunt sanciuni administrativ-disciplinare, altele dect sanciunile contravenionale, acestea din urm fiind doar o parte din sanciunile administrative 94 . Constrngerea administrativ totalitatea msurilor dispuse de organele administraiei publice, n temeiul legii i cu folosirea puterii publice, n scopul de a preveni svrirea de fapte sociale, de a sanciona comiterea unor asemenea fapte, de a apra drepturile i libertile cetenilor, de a executa obligaiile acestora sau de a pune n executare obligaii dispuse de autoriti publice din sfera celor trei clasice puteri sau din afara acestei sfere 95 . Constrngerea administrativ se poate realiza prin mai multe modaliti i anume: - msuri de siguran sau fr character sancionator, ca, de exemplu, carantina, vaccinarea obligatorie, reinerea sau arestarea de persoane etc., - msuri de executare silit, cum ar fi sechestrul i vnzarea la licitaie a unor bunuri, tratamentul medical forat etc., - msuri de sancionare, n legtur cu svrirea de abateri administrative, printre care plata de amenzi contravenionale 96 . ntre aceste modaliti exist o anume legtur. Astfel, n unele cazuri, anumite msuri de siguran pot avea i caracterul unor msuri de sancionare, ca de exemplu, confiscarea de bunuri a cror deinere este interzis sau interzicerea practicrii unei profesii. Alteori, msurile de siguran pot fi, totodat, i msuri de executare silit. Un exemplu n acest sens l constituie aplicarea de tratamente medicale forate sau reinerea ori arestarea unor persoane.
V. Dongoroz i alii, nlocuirea rspunderii penale pentru unele infraciuni cu rspunderea administrativ sau disciplinar, Ed. Academiei, Bucureti, 1975, p. 9. 91 D. Brezoianu, M. Oprican, op. cit., p. 92 Ilie Iovna, Dreptul administrativ i elemente ale tiinei administraiei, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1977, p. 328 93 A. Iorgovan, op. cit., p. 360 94 D. Brezoianu, M. Oprican, op. cit., p. 113 95 Verginia Vedina, Drept administrativ, Editura Universul Juridic, Bucureti, 2007, p. 234 96 D. Brezoianu, M. Oprican, op. cit., p. 113; V. Vedina, op. cit., p. 234-235
42
90

Caracterizarea msurilor de constrngere administrativ trebuie fcut, aadar, n funcie de mprejurrile concrete n care sunt aplicate, de normele juridice nclcate prin faptele antisociale care au determinat aplicarea acelor msuri de constrngere administrativ, de scopul urmrit prin acele msuri. Rspunderea administrativ-disciplinar Rspunderea administrativ-disciplinar reprezint situaia juridic care const ntr-un ansamblu de drepturi i obligaii conexe, coninut al raporturilor juridice sacionatorii, stabilite de regul ntre un organ al administraiei publice, sau, dup caz, un funcionar public i autorul unei abateri administrative(organ de stat, funcionar public, structur nestatal, persoan fizic) ce nu este contravenional 97 . Trsturile principale ale rspunderii administrativ-disciplinare sunt: - se ntemeiaz , n general, pe nclcarea unui raport de drept administrativ, dar poate fi atras i de abaterile administrative rezultate din nclcarea legii penale; - autorul abaterii poate fi: o autoritate a administraiei publice; un funcionar public; un organism nestatal; o persoan fizic. - subiectul activ al raportului juridic de tragere la rspundere este ntotdeauna o autoritate public; - se ntemeiaz pe vinovia (culpa) subiectului pasiv 98 . Sanciunile pentru abaterile administrativ-disciplinare pot fi : - amenda, ca n situaia nclcrii unor dispoziii ale Legii nr. 26/1990 privind Registrul Comerului 99 ; - majorri de ntrziere pentru neplata la timp a obligaiilor bugetare privind impozite, taxe, contribuii etc.; - dizolvarea autoritii alese: ex. Consiliul local care a adoptat, n mod repetat, hotrri anulate de instan ca nelegale; - demiterea primarului etc. Procedura de aplicare a sanciunilor administrativ-disciplinare trebuie s fie una contencioas. Aceasta cuprinde norme cu privire la : - constatarea faptei, a legturii de cauzalitate dintre fapt i rezultatul vtmtor; - termenele de constatare a faptei sau de aplicare a saciunii care pot fi de prescripie sau de decdere; - stabilirea autoritii administraiei publice competente s constate svrirea abaterii i coninutul actului de constatare; - exercitarea cilor de atac; - modaliti de executare etc. Aceast forma de rspundere, ce are la baz ilicitul administrativ propriu-zis a fost identificat pn la apariia Constituiei, n 1991, i chiar pn la apariia Statutului funcionarilor publici, adoptat prin Legea nr. 188/1999, cu rspunderea disciplinar specific dreptului muncii, dat fiind c statutul juridic al funcionarului public era identificat cu statutul juridic al salariatului, respectiv de drept al muncii i nu de drept administrativ. S-a apreciat 100 astfel, c forma rspunderii administrativ-disciplinar, a fost prefigurat prin dispoziiile art. 73 alin. 3 lit. j din Constituie care a prevede c Statutul funcionarilor publici se reglementeaz prin lege organic, prin disp. art. 95 din Constituie, care prevede suspendarea din funcie a Preedintelui Romniei, ca rspundere administrativ-disciplinar a efului statului i prin art. 109 alin. 2 din Constituie, care prevede suspendarea din funcie a minitrilor, ca form de rspundere administrativdisciplinar a minitrilor. n ceea ce ne privete, ne raliem la definiia pe care A. Iorgovan 101 a dat-o rspunderii administrativ-disciplinare, anume de situaie juridic prin care se concretizeaz raportul sancionator fr caracter contravenional, stabilit ntre subiectul activ al faptei care svrete cu vinovie o abatere administrativ-disciplinar i subiectul activ al rspunderii, anume autoritatea care aplic sanciunea.

97 98

A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, Editura All Beck, Bucureti, 2002, p. 362 Ibidem, p. 365 99 Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 15 din 19 ianuarie 1998 100 V. Vedina, op. cit., p. 236 i urm. 101 A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Ed. Nemira, Bucureti, 1996, vol. II, p. 225
43

Din aceasta definiie rezult c rspunderea administrativ-disciplinar prezint urmtoarele trsturi: este o situaie juridic, anume un complex de drepturi i obligaii corelative, care formeaz coninutul unui raport juridic sancionator fr caracter contravenional, iar prile rspunderii administrativ-disciplinare sunt subiectul activ i pasiv. Subiectul activ este autoritatea public n a crei competeten cade sancionarea ilicitului administrativ svrit de fptuitor putnd fi vorba despre un organ administrativ, un alt organ public sau un funcionar public 102 . Referitor la subiectul pasiv al rspunderii administrativ-disciplinare, acesta poate fi un organ de stat, pentru care intereseaz calitatea de persoan de drept public, nu neaprat de persoan juridic, ce are personalitate juridic; o organizaie nestatal sau o persoan fizic, funcionar public sau fr aceast calitate; Temeiul obiectiv al rspunderii este dat de abaterea administrativ-disciplinar prin care se ncalc, n principal, o norm de drept administrativ i prin excepie, o norm de drept penal, care privete fapta cu caracter administrativ care, conform dispoziiilor art. 18^1 din Codul penal, nu prezint gradul de pericol social al unei infraciuni. Ct privete temeiul subiectiv al rspunderii administrativ-disciplinare, acesta este constituit de vinovie, n lipsa acesteia neexistnd rspunderea amintit. Specific rspunderii administrativ-disciplinare este faptul c sanciunile sale nu sunt privative de libertate. Aceste sanciuni administrativ-disciplinare au denumiri diferite i sunt cuprinse n acte normative diferite, cu for juridic diferit, anume legi, decrete ale fostului Consiliu de Stat, ordonane, hotrri de Guvern, ordine ale minitrilor, hotrri ale autoritilor administraiei publice locale, regulamente de ordine interioar, i alte acte adoptate n baza legii 103 . Rspunderea administrativ-contravenional Conceptul de abatere contravenional Potrivit dispoziiilor art.1 din O.G. nr. 2/2001 104 legea contravenional apr valorile sociale, care nu sunt ocrotite prin legea penal. Constituie contravenie fapta svrit cu vinovie, stabilit i sancionat prin lege, ordonan, prin hotrre a Guvernului sau, dup caz, prin hotrre a consiliului local al comunei, oraului, municipiului sau al sectorului municipiului Bucureti, a consiliului judeean ori a Consiliului General al Municipiului Bucureti. Aa cum rezult din definiie, trsturile contraveniei sunt: a) fapta svrit cu vinovie; b) fapta prevzut i sancionat prin lege, prin ordonan sau hotrre a Guvernului sau, dup caz, prin hotrre a consiliului local al comunei, oraului, municipiului sau al sectorului municipiului Bucureti, a consiliului judeean ori a Consiliului General al Municipiului Bucureti. Contravenia se poate svri fie printr-o aciune, fie printr-o inaciune, prin care se pune n pericol o anumit valoare social ca, de exemplu, ordinea public, viaa i sntatea oamenilor, mediul ambiant etc. Aciunea ilicit poate s constea n svrirea unei fapte interzise prin normele juridice. Astfel, potrivit art. 26 lit. a din Legea nr. 60/1991 privind organizarea i desfurarea adunrilor publice 105 , constituie contravenie organizarea unei adunri publice nedeclarate. Contravenia poate fi svrit i prin nendeplinirea obligaiilor stabilite prin norme juridice ca, de pild, nerespectarea orelor de desfurare a unei adunri publice (Legea nr. 60/1991, art. 26 lit. b). Dei nu se mai menioneaz expres n O.G. nr. 2/2001, aa cum se prevedea n Legea nr. 32/1968 cu privire la stabilirea i sancionarea contraveniilor, contravenia prezint un grad de pericol social mai

V. Vedina, op. cit., p. 239 A se vedea diferite tipuri de sanciuni administrativ-disciplinare n Legea administraiei publice locale, n Legea nr. 96 din 21 aprilie 2006 privind Statutul deputailor i al senatorilor, republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 763 din 12 noiembrie 2008 104 O.G. nr. 2 din 12 iulie 2001 privind regimul juridic al contraveniilor, modificat prin Legea nr. 180/2002 pentru aprobarea Ordonanei Guvernului nr. 2/2001, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 268 din 22 aprilie 2002 105 Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 888 din 29 septembrie 2004
103

102

44

redus dect infraciunea, fapt care determin ca i sanciunile care se aplic n cazul contraveniilor s fie mai puin aspre dect n cazul infraciunilor. Severitatea mai sczut a sanciunilor contravenionale, se refer mai ales, la faptul c, n cazul svririi de contravenii nu se aplic msuri privative de libertate, ci sanciuni de alt natur, de regul plata unor amenzi. Uneori, prin svrirea de fapte antisociale se aduc prejudicii mari valorilor sociale ocrotite. Dac, n astfel de cazuri, faptele respective nu ntrunesc elementele unor infraciuni, fiind socotite contravenii, nu este exclus ca amenzile contravenionale aplicate persoanelor vinovate de svrirea acelor fapte s depeasc cu mult amenzile penale. n astfel de mprejurri credem c aplicarea de amenzi foarte mari este mult mai eficient dect sanciunea contravenional a nchisorii privative de libertate, ntruct ar lipsi societatea de aportul unor persoane utile vieii economico-sociale. Gradul de pericol social al unei fapte este determinat de importana i rolul relaiilor sociale care au fost prejudiciate prin acea fapt. innd seama de aceast lucru, fapte care ntr-o anumit etap sunt socotite infraciuni, pot fi considerate, ntr-o alt etap, contravenii sau invers. Periculozitatea social a unei fapte trebuie cercetat i apreciat ntr-un context dat de mai muli factori, printre care obiectul nclcrii, anume norma juridic nclcat, relaia social prejudiciat, mprejurrile concrete n care a fost svrit, felul i intensitatea vinoviei, urmrile faptei, considerentele cu privire la persoana care a svrit fapta etc. Elementele contraveniei Elementele contraveniei sunt: vinovia, obiectul i subiectul contraveniei. Vinovia este starea subiectiv a autorului faptei illicite, n momentul nclcrii ordinii de drept, exprimnd atitutidea psihic, negativ a acestuia fa de interesele i valorile sociale ocrotite de normele juridice 106 . Mai trebuie subliniat c pentru existena unei contravenii este necesar vinovia, adic aciunea sau inaciunea prin care a fost svrit contravenia s se ntemeieze pe intenie sau pe culp. Fapta este svrit cu intenie, n situaia n care persoana n cauz prevede i urmrete sau accept, chiar dac nu urmrete, rezultatele faptei sale. Culpa exist atunci cnd o persoan socotete, cu uurin, c rezultatele faptei sale nu se vor produce sau nu le prevede, dei ar fi trebuit s le prevad. Obiectul contraveniei este constituit din valorile, relaiile sociale, bunurile sau interesele legitime, aprate prin normele de drept administrativ crora li se aduce atingere sau sunt puse n pericol de fapta svrit 107 . Fiecare contravenie ns are i un obiect specific, ce rezult din norma juridic ce o prevede 108 . Latura obiectiv a contraveniei este format din aciunea sau inaciunea productoare a urmrilor sociale periculoase, sau care amenin, pun n pericol, anumite valori i este prevzut ca ilicit n norma juridic. Subiectul contraveniei poate fi o persoan fizic sau o persoan juridic. n ceea ce privete persoana fizic, este de reinut c poate s fie subiect al unei contravenii numai o persoan care a mplinit vrsta de 14 ani respectiv 16 ani n cazul contraveniilor sancionate cu prestarea unei activiti n folosul comunitii (art. 11 alin. 4 din O.G. nr. 2/2001). Sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii se poate aplica numai contravenienilor persoane fizice (art. 5 din O.G. nr. 55/2002 privind regimul juridic al sanciunii prestrii unei activiti n folosul comunitii 109 ), iar avertismentul sau amenda contravenional se pot aplica oricrui contravenient, persoan fizic sau juridic. Ca o condiie a rspunderii, se cere ca subiectul contraveniei s se bucure de responsabilitate (s aib discernmnt) iar n caz de iresponsabilitate, aceasta trebuie dovedit. O alt condiie legat de subiectul contraveniei este ca acesta s aib libertatea de decizie i de aciune, pentru c expres, se prevede n art. 11 alin. 1 din O.G. nr. 2/2001, fapta svrit prin constrngere nu constituie contravenie.
106 107

Mircea Preda, Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2004, p. 290 Alexandru iclea, Reglementarea contraveniilor, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1998, p. 9-10 108 Ibidem, p. 10 109 Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 642 din 30 august 2002
45

Pentru unele contravenii subiectul mai trebuie s aib i o anume calitate: conductor auto, posesor de arm, gestionar, etc. Participaia n cazul contraveniei este sancionat ca atare, cum ar fi de exemplu instigarea la svrirea unei contravenii. Astfel, n Legea nr. 61/1991 privind sancionarea faptelor de nclcare a unor norme de convieuire social, a ordinii i linitii publice 110 , se prevede c ndemnul sub orice form al minorilor la svrirea de contravenii se pedepsete cu amenda (art. 2 pct. 35) 111 . n Legea nr. 60/1991 privind organizarea i desfurarea adunrilor publice, se dispune c instigarea prin orice mijloace, iniierea sau recurgerea la aciuni violente sau alte manifestri cu intenia de zdrnicire ori tulburare n orice mod a adunrilor publice se pedepsete cu amend (art. 26 lit. e). n cazul n care la svrirea unei contravenii au luat parte mai multe persoane coautorat sanciunea se aplic fiecrui participant, separat (art. 10 alin. 3 din O.G. nr. 2/2001). Persoana juridic poate fi subiect al contraveniei (art. 3 alin. 2 din O.G. nr. 2/2001), mai mult, chiar prin diferite acte normative sunt stabilite contravenii care nu pot fi svrite dect de acestea. Cauzele care nltur caracterul contravenional al faptei Exist unele situaii cnd, dei o persoan svrete o contravenie, nu este pasibil de sanciune, cu alte cuvinte, este exonerat de rspundere contravenional. n cazul rspunderii contravenionale, cauzele care exonereaz de rspundere prevzute de O.G. nr. 2/2001 sunt aceleai ca i n cazul rspunderii penale 112 . Potrivit dispoziiilor art. 11 alin.1 din O.G. nr. 2/2001 caracterul contravenional al faptei este nlturat i pe cale de consecin este nlturat rspunderea contravenional n cazul legitimei aprri, strii de necesitate, constrngerii fizice sau morale, cazului fortuit, iresponsabilitii, beiei involuntare complete, erorii de fapt, precum i infirmitii, dac are legatur cu fapta savarsit. De asemenea, nu constituie contravenie fapta svrit de minorul sub 14 ani. Totodat, aa cum vom mai arta ntr-un alt paragraf, dup expirarea termenului 113 n care sanciunea contravenional putea fi aplicat sau executat, fptuitorul nu mai poate fi tras la rspundere. Prescripia are, aadar, ca efect exonerarea de rspundere. Sanciunile contravenionale Sanciunile contravenionale sunt principale i complementare 114 . Sanciunile contravenionale principale sunt: avertismentul, amenda contravenional i prestarea unei activiti n folosul comunitii. Sanciunile contravenionale complementare sunt: confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenii; suspendarea sau anularea, dup caz, a avizului, acordului sau a autorizaiei de exercitare a unei activiti; nchiderea unitii; blocarea contului bancar; suspendarea activitii agentului economic; retragerea licenei sau a avizului pentru anumite operaiuni ori pentru activiti de comer exterior, temporar sau definitiv; desfiinarea lucrrilor i aducerea terenului n starea iniial. Prin legi speciale se pot stabili i alte sanciuni principale sau complementare. Sanciunea stabilit trebuie s fie proporional cu gradul de pericol social al faptei svrite. Sanciunile complementare se aplic n funcie de natura i de gravitatea faptei. Pentru una i aceeai contravenie se poate aplica numai o sanciune contravenional principal i una sau mai multe sanciuni complementare.
110 111

Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 387 din 18 august 2000 Prin art. III din O.U.G. nr. 108/2003 s-a modificat O.G. nr. 55/2003. 112 A se vedea art. 44-51 din Codul penal 113 Potrivit art. 13 din O.G. nr. 2/2001 aplicarea sanciunii amenzii contravenionale se prescrie n termen de 6 luni de la data svririi faptei. 114 A. Trilescu, op. cit., p.350; V. Priscaru, op. cit. (2002), p. 708 i urm.
46

Avertismentul i amenda contravenional se pot aplica oricrui contravenient persoan fizic sau juridic. Prestarea unei activiti n folosul comunitii se poate aplica numai contravenienilor persoane fizice. Avertismentul Cea mai blnd sanciune contravenional este avertismentul. Avertismentul const n atenionarea verbal sau scris a contravenientului asupra pericolului social al faptei svrite, nsoit de recomandarea de a respecta dispoziiile legale. (art. 7 alin. 1 din O. G. nr. 2/2001) Avertismentul este, aadar, o sanciune fr efecte juridice, asemntor unei sanciuni morale. Avertismentul se aplic n cazul unor fapte de mic gravitate i cnd se apreciaz c persoana n cauz, chiar i fr aplicarea altei sanciuni mai aspre, nu va mai svri alte contravenii. Avertismentul se poate aplica chiar i atunci cnd actul normativ prin care a fost stabilit acea contravenie nu prevede o asemenea sanciune, lsndu-se, deci, la aprecierea celui ce constat contravenia aplicarea acestei sanciuni (art.7 alin.3). n general, avertismentul se prezint sub form verbal. Exist ns unele situaii cnd este necesar i ntocmirea unui nscris. De exemplu, n cazul unei coliziuni uoare ntre autovehicule, odat cu avertismentul verbal, se va ncheia i un proces-verbal, acesta fiind necesar n raporturile cu organul de asigurri i cu atelierul de reparaii n vederea remedierii stricciunilor produse ca urmare a coliziunii. Avertismentul sub form oral (verbal) se aplic n situaia n care contravenientul este de fa atunci cnd se constat svrirea contraveniei. Prin avertisment, agentul constatator face cunoscut contravenientului ce dispoziie legal a nclcat, care este pericolul social al faptei sale, cu recomandarea ca pe viitor s nu mai svreasc asemenea fapte. Avertismentul se aplic, n mod obligatoriu, n scris, n urmtoarele cazuri: - actul normativ prin care se stabilete contravenia respectiv prevede expres obligativitatea formei scrise; - contravenientul nu este de fa n momentul constatrii contraveniei; - au fost produse pagube prin svrirea contraveniei. n acest caz, se va meniona i despgubirea civil pe baza modelului de evaluare anexat la actul normativ sau prin metodele generale de evaluare, dac actul normativ respectiv nu prevede modul de evaluare; - n urma svririi contraveniei exist bunuri supuse confiscrii. Bunurile sunt descrise n mod detaliat, menionndu-se, totodat, i ce msuri au fost luate n legtur cu acele bunuri, cui au fost predate i pe ce baz. 3.3.6.2. Amenda Cea mai frecvent sanciune contravenional este amenda. Amenda const n plata unei sume de bani, care variaz n funcie de natura i gravitatea faptei. De regul, actele normative prevd, pentru fiecare contravenie n parte, o limit minim i una maxim, pentru ca amenda s poat fi aplicat inndu-se seama de mprejurrile concrete n care a fost svrit contravenia, cu alte cuvinte, sanciunea s poat fi individualizat. n mod excepional, unele acte normative nu prevd limite minime i maxime ale amenzilor, ci calcularea i aplicarea lor pe baza anumitor criterii. Potrivit dispoziiilor art. 8, amenda contravenional are caracter administrativ. Limita minim a amenzii contravenionale este de 25 lei, iar limita maxim nu poate depi: a) 100.000 lei, n cazul contraveniilor stabilite prin lege i ordonan; b) 50.000 lei, n cazul contraveniilor stabilite prin hotrri ale Guvernului; c) 5.000 lei, n cazul contraveniilor stabilite prin hotrri ale consiliilor judeene ori ale Consiliului General al Municipiului Bucureti; d) 2.500 lei, n cazul contraveniilor stabilite prin hotrri ale consiliilor locale ale comunelor, oraelor, municipiilor i ale sectoarelor municipiului Bucureti. Sumele provenite din amenzile aplicate persoanelor juridice n conformitate cu legislaia n vigoare se fac venit integral la bugetul de stat, cu excepia celor aplicate, potrivit legii, de autoritile
47

administraiei publice locale i amenzilor privind circulaia pe drumurile publice, care se fac venit integral la bugetele locale. Sumele provenite din amenzile aplicate persoanelor fizice n conformitate cu legislaia n vigoare se fac venit integral la bugetele locale. n ceea ce privete aplicarea amenzii contravenionale, agentul constatator va ine seama de limita minim i limita maxim prevzute de actul normativ care stabilete acea contravenie, de frecvena acelei contravenii n zona respectiv, mergndu-se spre limita maxim dac frecvena este mare, de gravitatea faptei, de mprejurrile n care a fost svrit, de situaia material a contravenientului, de veniturile i obligaiile de ntreinere care i revin etc. Conform dispoziiilor art. 28 din O. G. nr. 2/2001, contravenientul poate achita, pe loc sau n termen de cel mult 48 de ore de la data ncheierii procesului-verbal ori, dup caz, de la data comunicrii acestuia, jumtate din minimul amenzii prevzute n actul normativ, agentul constatator fcnd meniune despre aceast posibilitate n procesul-verbal. n actul normativ de stabilire a contraveniilor aceast posibilitate trebuie menionat n mod expres. Termenele statornicite pe ore ncep s curg de la miezul nopii zilei urmtoare, iar termenul care se sfrete ntr-o zi de srbtoare legal sau cnd serviciul este suspendat se va prelungi pn la sfritul primei zile de lucru urmtoare. Amenzile care se cuvin bugetului de stat pot fi achitate la Casa de Economii i Consemnaiuni C.E.C. - S.A. sau la unitile Trezoreriei Statului, iar amenzile cuvenite bugetelor locale se achit la Casa de Economii i Consemnaiuni - C.E.C. - S.A. sau la casieriile autoritilor administraiei publice locale ori ale altor instituii publice abilitate s administreze veniturile bugetelor locale, indiferent de localitatea pe a crei raz acestea funcioneaz, de cetenia, domiciliul sau de reedina contravenientului ori de locul svririi contraveniei, precum i la ghieul unic din punctele de trecere a frontierei de stat a Romniei. O copie de pe chitan se pred de ctre contravenient agentului constatator sau se trimite prin pot organului din care acesta face parte. Amenzile contravenionale pot fi achitate i prin intermediul instrumentelor de plat electronic n cadrul Ghieului virtual de pli. n acest caz: achitarea unei amenzi contravenionale se dovedete prin prezentarea extrasului de cont al pltitorului sau a dovezii de plat emise de Ghieul virtual de pli, aceasta specificnd data i ora efecturii plii; se elimin obligativitatea pentru pltitor de a preda o copie de pe extrasul de cont sau de pe dovada de plat emis de Ghieul virtual de pli ctre agentul constatator sau organul din care acesta face parte. n cazul n care termenul de 48 de ore nu este respectat, contravenientul va plti amenda integral, iar dac a pltit jumtate din minim, dar dup expirarea termenului, va plti i restul din amenda aplicat. Este posibil ca suma s fie pltit n cadrul celor 48 de ore, dar contravenientul nu trimite chitana. n acest caz, cnd va primi procesul-verbal i ntiinarea de plat, contravenientul se va prezenta la organul din care face parte agentul constatator i va prezenta chitana de plat a jumtate din minimul amenzii. Dovedindu-se c plata s-a fcut n termenul legal, procesul-verbal i ntiinarea de plat a amenzii integrale vor fi anulate. Amenda, avnd un caracter personal, nu este transmisibil, astfel nct motenitorii contravenientului decedat nu pot fi urmrii. Dup prerea noastr, n cazul n care amenda nu a fost executat n timpul vieii contravenientului, deoarece ea constituie o surs de alimentare a bugetului de stat, deci prezint un interes social general, ar trebui s fie recuperat din masa succesoral a defunctului. Prestarea unei activiti n folosul comunitii Potrivit dispoziiilor art. 9 din O. G. nr. 2/2001, prestarea unei activiti n folosul comunitii poate fi stabilit numai prin lege i numai pe o durat ce nu poate depi 300 de ore. Sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii se stabilete alternativ cu amenda. Sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii poate fi aplicat numai dac exist consimmntul contravenientului. Conform dispoziiilor art. 2 al O. G. 55/2002, activitatea n folosul comunitii se presteaz n domeniul serviciilor publice, pentru ntreinerea locurilor de agrement, a parcurilor i a drumurilor, pstrarea cureniei i igienizarea localitilor, desfurarea de activiti n folosul cminelor pentru copii i btrni, al orfelinatelor, creelor, grdinielor, colilor, spitalelor i al altor aezminte social-culturale.
48

Sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii se execut dup programul de munc ori, dup caz, programul colar al contravenientului, pe o durat cuprins ntre 50 de ore i 300 de ore, de maximum 3 ore pe zi, iar n zilele nelucrtoare de 6 - 8 ore pe zi. n cazul n care contravenientul are posibilitatea s execute sanciunea n fiecare zi din cursul sptmnii, iar autoritile publice locale, prin persoanele mputernicite, pot asigura supravegherea activitii contravenientului, durata maxim de lucru nu poate depi 8 ore pe zi. n cazul n care contravenientul nu a achitat amenda n termen de 30 de zile de la rmnerea definitiv a sanciunii i nu exist posibilitatea executrii silite, organul din care face parte agentul constatator va sesiza instana de judecat pe a crei raz teritorial s-a svrit contravenia, n vederea nlocuirii amenzii cu sanciunea obligrii contravenientului la prestarea unei activiti n folosul comunitii, inndu-se seama de partea din amend care a fost achitat. La primul termen de judecat, instana, cu citarea contravenientului, poate acorda acestuia, la cerere, un termen de 30 de zile, n vederea achitrii integrale a amenzii. n cazul n care contravenientul nu a achitat amenda n termenul de 30 de zile, instana procedeaz la nlocuirea amenzii cu sanciunea obligrii la prestarea unei activiti n folosul comunitii, cu acordul acestuia. Hotrrea prin care s-a aplicat sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii este supus recursului. Stabilirea i constatarea contraveniei Prin legi, ordonane sau hotrri ale Guvernului se pot stabili i sanciona contravenii n toate domeniile de activitate 115 . Prin hotrri ale autoritilor administraiei publice locale sau judeene se stabilesc i se sancioneaz contravenii n toate domeniile de activitate pentru care acestora le sunt stabilite atribuii prin lege, n msura n care n domeniile respective nu sunt stabilite contravenii prin legi, ordonane sau hotrri ale Guvernului. Consiliile locale ale sectoarelor municipiului Bucureti pot stabili i sanciona contravenii n urmtoarele domenii: salubritate; activitatea din piee, curenia i igienizarea acestora; ntreinerea parcurilor i spaiilor verzi, a spaiilor i locurilor de joac pentru copii; amenajarea i curenia spaiilor din jurul blocurilor de locuine, precum i a terenurilor virane; ntreinerea bazelor i obiectivelor sportive aflate n administrarea lor; ntreinerea strzilor i trotuarelor, a colilor i altor instituii de educaie i cultur, ntreinerea cldirilor, mprejmuirilor i a altor construcii; depozitarea i colectarea gunoaielor i a resturilor menajere. Consiliul General al Municipiului Bucureti poate stabili i alte domenii de activitate din competena consiliilor locale ale sectoarelor, n care acestea pot stabili i sanciona contravenii. Hotrrile consiliilor locale sau judeene ori, dup caz, ale sectoarelor municipiului Bucureti, prin care s-au stabilit contravenii cu nesocotirea principiilor prevzute mai sus sunt nule de drept. Nulitatea se constat de instana de contencios administrativ competent, la cererea oricrei persoane interesate 116 . Conform dispoziiilor art. 15 din O. G. nr. 2/2001, contravenia se constat printr-un proces-verbal ncheiat de persoanele anume prevzute n actul normativ care stabilete i sancioneaz contravenia, denumite n mod generic ageni constatatori. Pot fi ageni constatatori: primarii, ofierii i subofierii din cadrul Ministerului de Interne, special abilitai, persoanele mputernicite n acest scop de minitri i de ali conductori ai autoritilor administraiei publice centrale, de prefeci, preedini ai consiliilor judeene, primari, de primarul general al municipiului Bucureti, precum i de alte persoane prevzute n legi speciale. Ofierii i subofierii de poliie constat contravenii privind: aprarea ordinii publice; circulaia pe drumurile publice; regulile generale de comer; vnzarea, circulaia i transportul produselor alimentare i nealimentare, igrilor i buturilor alcoolice; alte domenii de activitate stabilite prin lege sau prin hotrre a Guvernului. Procesul-verbal de constatare a contraveniei va cuprinde n mod obligatoriu 117 : - data i locul unde este ncheiat;
115 116

V. Priscaru, op. cit. (2002), p. 701 i urm. Art. 2 din O.G. nr. 2/2001 117 Art. 16 din O. G. nr. 2/2001

49

- numele, prenumele, calitatea i instituia din care face parte agentul constatator; - datele personale din actul de identitate, inclusiv codul numeric personal, ocupaia i locul de munc ale contravenientului; - descrierea faptei contravenionale cu indicarea datei, orei i locului n care a fost svrit, precum i artarea tuturor mprejurrilor ce pot servi la aprecierea gravitii faptei i la evaluarea eventualelor pagube pricinuite; - indicarea actului normativ prin care se stabilete i se sancioneaz contravenia; - indicarea societii de asigurri, n situaia n care fapta a avut ca urmare producerea unui accident de circulaie; - posibilitatea achitrii n termen de 48 de ore a jumtate din minimul amenzii prevzute de actul normativ, dac acesta prevede o asemenea posibilitate; - termenul de exercitare a cii de atac i organul la care se depune plngerea. n cazul contravenienilor ceteni strini, persoane fr cetenie sau ceteni romni cu domiciliul n strintate, n procesul-verbal vor fi cuprinse i urmtoarele date: seria i numrul paaportului ori ale altui document de trecere a frontierei de stat, data eliberrii acestuia i statul emitent. n cazul n care contravenientul este minor procesul-verbal va cuprinde i numele, prenumele i domiciliul prinilor sau ale altor reprezentani ori ocrotitori legali ai acestuia. n situaia n care contravenientul este persoan juridic n procesul-verbal se vor face meniuni cu privire la denumirea, sediul, numrul de nmatriculare n registrul comerului i codul fiscal ale acesteia, precum i datele de identificare a persoanei care o reprezint. n momentul ncheierii procesului-verbal agentul constatator este obligat s aduc la cunotin contravenientului dreptul de a face obieciuni cu privire la coninutul actului de constatare. Obieciunile sunt consemnate distinct n procesul-verbal la rubrica "Alte meniuni", sub sanciunea nulitii procesuluiverbal. Potrivit art. 17 din O.G. nr. 2/2001, lipsa meniunilor privind numele, prenumele i calitatea agentului constatator, numele i prenumele contravenientului, iar n cazul persoanei juridice lipsa denumirii i a sediului acesteia, a faptei svrite i a datei comiterii acesteia sau a semnturii agentului constatator atrage nulitatea procesului-verbal. Nulitatea se constat i din oficiu. Contravenientul este obligat s prezinte agentului constatator, la cerere, actul de identitate ori alte documentele n baza crora se fac meniunile din procesul-verbal de constatare a contraveniei. n caz de refuz, pentru legitimarea contravenientului agentul constatator poate apela la ofieri i subofieri de poliie, jandarmi sau gardieni publici. n conformitate cu dispoziiile art. 19, procesul-verbal se semneaz pe fiecare pagin de agentul constatator i de contravenient. n cazul n care contravenientul nu se afl de fa, refuz sau nu poate s semneze, agentul constatator va face meniune despre aceste mprejurri, care trebuie s fie confirmate de cel puin un martor. n acest caz procesul-verbal va cuprinde i datele personale din actul de identitate al martorului i semntura acestuia. Nu poate avea calitatea de martor un alt agent constatator. n lipsa unui martor agentul constatator va preciza motivele care au condus la ncheierea procesului-verbal n acest mod. Dac o persoan svrete mai multe contravenii constatate n acelai timp de acelai agent constatator, se ncheie un singur proces-verbal. Aplicarea sanciunilor contravenionale Potrivit dispoziiilor art. 21 din O.G. nr. 2/2001, n cazul n care prin actul normativ de stabilire i sancionare a contraveniei nu se prevede altfel, agentul constatator, prin procesul-verbal de constatare, aplic i sanciunea. Dac, potrivit actului normativ de stabilire i sancionare a contraveniei, agentul constatator nu are dreptul s aplice i sanciunea, procesul-verbal de constatare se trimite de ndat organului sau persoanei competente s aplice sanciunea. n acest caz sanciunea se aplic prin rezoluie scris pe procesul-verbal. Sanciunea se aplic n limitele prevzute de actul normativ i trebuie s fie proporional cu gradul de pericol social al faptei svrite, inndu-se seama de mprejurrile n care a fost svrit fapta, de modul i mijloacele de svrire a acesteia, de scopul urmrit, de urmarea produs, precum i de circumstanele personale ale contravenientului i de celelalte date nscrise n procesul-verbal.
50

Conform dispoziiilor art. 23 al O. G. nr. 2/2001, n cazul n care prin svrirea contraveniei s-a cauzat o pagub i exist tarife de evaluare a acesteia, persoana mputernicit s aplice sanciunea stabilete i despgubirea, cu acordul expres al persoanei vtmate, fcnd meniunea corespunztoare n procesul-verbal. Dac nu exist tarif de evaluare a pagubei persoana vtmat i va putea valorifica preteniile potrivit dreptului comun. Persoana mputernicit s aplice sanciunea dispune i confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenii. n toate situaiile agentul constatator va descrie n procesul-verbal bunurile supuse confiscrii i va lua n privina lor msurile de conservare sau de valorificare prevzute de lege, fcnd meniunile corespunztoare n procesul-verbal. n cazul n care bunurile nu se gsesc, contravenientul este obligat la plata contravalorii lor n lei. Agentul constatator are obligaia s stabileasc cine este proprietarul bunurilor confiscate i, dac acestea aparin unei alte persoane dect contravenientul, n procesul-verbal se vor meniona, dac este posibil, datele de identificare a proprietarului sau se vor preciza motivele pentru care identificarea nu a fost posibil. Potrivit dispoziiilor art. 25 din O.G. nr. 2/2001 procesul-verbal se va nmna sau, dup caz, se va comunica, n copie, contravenientului i, dac este cazul, prii vtmate i proprietarului bunurilor confiscate. Comunicarea se face de ctre organul care a aplicat sanciunea, n termen de cel mult o lun de la data aplicrii acesteia. n situaia n care contravenientul a fost sancionat cu amend, precum i dac a fost obligat la despgubiri, o dat cu procesul-verbal, acestuia i se va comunica i ntiinarea de plat. n ntiinarea de plat se va face meniunea cu privire la obligativitatea achitrii amenzii la instituiile abilitate s o ncaseze, potrivit legislaiei n vigoare i, dup caz, a despgubirii, n termen de 15 zile de la comunicare, n caz contrar urmnd s se procedeze la executarea silit. Dac agentul constatator aplic i sanciunea, iar contravenientul este prezent la ncheierea procesului-verbal, se nmneaz contravenientului copia de pe procesul- verbal i ntiinarea de plat i se face meniune n acest sens n procesul-verbal. Contravenientul va semna de primire. n cazul n care contravenientul nu este prezent sau, dei prezent, refuz s semneze procesulverbal, comunicarea acestuia, precum i a ntiinrii de plat se face de ctre agentul constatator n termen de cel mult o lun de la data ncheierii. Comunicarea procesului-verbal i a ntiinrii de plat se face prin pot, cu aviz de primire, sau prin afiare la domiciliul sau la sediul contravenientului. Operaiunea de afiare se consemneaz ntr-un proces-verbal semnat de cel puin un martor. Dac persoana mputernicit s aplice sanciunea apreciaz c fapta a fost svrit n astfel de condiii nct, potrivit legii penale, constituie infraciune, sesizeaz organul de urmrire penal competent. n cazul n care fapta a fost urmrit ca infraciune i ulterior s-a stabilit de ctre procuror sau de ctre instan c ea ar putea constitui contravenie, actul de sesizare sau de constatare a faptei, mpreun cu o copie de pe rezoluia, ordonana sau, dup caz, de pe hotrrea judectoreasc, se trimite de ndat organului n drept s constate contravenia, pentru a lua msurile ce se impun conform legii. Sanciunile prevzute n O. G. nr. 2/2001 nu se aplic n cazul contraveniilor svrite de militarii n termen. n cazul acestora procesul-verbal de constatare se trimite comandantului unitii din care face parte contravenientul, pentru a i se aplica msuri disciplinare, dac se constat ca acesta este intemeiat. Dac prin contravenia svrit de militarul n termen s-a produs o paguba sau dac sunt bunuri supuse confiscrii, organul competent potrivit legii va stabili despagubirea pe baza de tarif i va dispune asupra confiscrii 118 . Cile de atac mpotriva actelor de aplicare a sanciunilor contravenionale Potrivit dispoziiilor art. 31 din O.G. nr. 2/2001, mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei i de aplicare a sanciunii se poate face plngere n termen de 15 zile de la data nmnrii sau comunicrii acestuia. Partea vtmat poate face plngere numai n ceea ce privete despgubirea, iar cel cruia i aparin bunurile confiscate, altul dect contravenientul, numai n ceea ce privete msura confiscrii.
118

Art. 44 din O. G. nr. 2/2001

51

Conform dispoziiilor art. 32 alin. 2 din O. G. nr. 2/2001, plngerea mpreun cu dosarul cauzei se trimit de ndat judectoriei n a crei circumscripie a fost svrit contravenia. Plngerea suspend executarea. Judectoria va fixa termen de judecat, care nu va depi 30 de zile i va dispune citarea contravenientului sau, dup caz, a persoanei care a fcut plngerea, a organului care a aplicat sanciunea, a martorilor indicai n procesul-verbal sau n plngere, precum i a oricror alte persoane n msur s contribuie la rezolvarea temeinic a cauzei. n cazul n care fapta a avut ca urmare producerea unui accident de circulaie, judectoria va cita i societatea de asigurri menionat n procesul-verbal de constatare a contraveniei. Potrivit dispoziiilor art. 34 din O.G. nr. 2/2001, instana competent s soluioneze plngerea, dup ce verific dac aceasta a fost introdus n termen, ascult pe cel care a fcut-o i pe celelalte persoane citate, dac acetia s-au prezentat, administreaz orice alte probe prevzute de lege, necesare n vederea verificrii legalitii i temeiniciei procesului-verbal, i hotrte asupra sanciunii, despgubirii stabilite, precum i asupra msurii confiscrii. Hotrrea judectoreasc prin care s-a soluionat plngerea poate fi atacat cu recurs n termen de 15 zile de la comunicare, la secia contencios administrativ a tribunalului. Motivarea recursului nu este obligatorie. Motivele de recurs pot fi susinute i oral n faa instanei. Recursul suspend executarea hotrrii. Plngerile mpotriva proceselor-verbale de constatare i sancionare a contraveniilor se soluioneaz cu precdere. Plngerea mpotriva procesului-verbal de constatare i sancionare a contraveniei, recursul formulat mpotriva hotrrii judectoreti prin care s-a soluionat plngerea, precum i orice alte cereri incidente sunt scutite de taxa judiciar de timbru. Executarea sanciunilor contravenionale n conformitate cu dispoziiile art. 37 din O. G. nr. 2/2001, procesul-verbal neatacat n termenul de 15 zile, precum i hotrrea judectoreasc irevocabil prin care s-a soluionat plngerea constituie titlu executoriu, fr vreo alt formalitate. Aa cum am mai artat, avertismentul se adreseaz oral atunci cnd contravenientul este prezent la constatarea contraveniei i sanciunea este aplicat de agentul constatator. n celelalte cazuri avertismentul se socotete executat prin comunicarea procesului-verbal de constatare a contraveniei, cu rezoluia corespunztoare. Dac sanciunea a fost aplicat de instan prin nlocuirea amenzii contravenionale cu avertisment, n cadrul soluionrii plngerii, comunicarea acestei sanciuni se face prin ncunotinare scris. Potrivit dispoziiilor art. 39 al O. G. nr. 2/2001, punerea n executare a sanciunii amenzii contravenionale se face astfel: a) de ctre organul din care face parte agentul constatator, ori de cte ori nu se exercit calea de atac mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei n termenul prevzut de lege; b) de ctre instana judectoreasc, n celelalte cazuri. n vederea executrii amenzii, organele prevzute mai sus vor comunica din oficiu procesul-verbal de constatare a contraveniei i de aplicare a sanciunii, neatacat cu plngere n termenul legal, n termen de 30 de zile de la data expirrii acestui termen, ori, dup caz, dispozitivul hotrrii judectoreti irevocabile prin care s-a soluionat plngerea, n termen de 30 de zile de la data la care hotrrea a devenit irevocabil, astfel: a) pentru sumele care se fac venit integral la bugetele locale, organelor de specialitate ale unitilor administrativ-teritoriale n a cror raz teritorial domiciliaz contravenientul persoan fizic sau, dup caz, i are domiciliul fiscal contravenientul persoan juridic; b) pentru sumele care se fac venit integral la bugetul de stat, organelor de specialitate ale unitilor subordonate Ministerului Finanelor Publice - Agenia Naional de Administrare Fiscal, n a cror raz teritorial i are domiciliul fiscal contravenientul persoan juridic. Executarea se face n condiiile prevzute de dispoziiile legale privind executarea silit a creanelor fiscale. mpotriva actelor de executare se poate face contestaie la executare, n condiiile legii. n cazul n care contravenientul nu a achitat amenda n termen de 30 de zile de la rmnerea
52

definitiv a sanciunii i nu exist posibilitatea executrii silite, acesta va sesiza instana n circumscripia creia s-a svrit contravenia, n vederea nlocuirii amenzii cu sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii, inndu-se seama, dup caz, i de partea din amend care a fost achitat. n cazul n care contravenientul, citat de instan, nu a achitat amenda n termenul de 30 de zile, instana procedeaz, dac exist acordul expres al acestuia, la nlocuirea amenzii cu sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii pe o durat maxim de 50 de ore, iar pentru minori ncepnd cu vrsta de 16 ani, de 25 de ore. Hotrrea prin care s-a aplicat sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii este supus recursului. Urmrirea punerii n executare a sentinelor se realizeaz de ctre serviciul de executri civile de pe lng judectoria n a crei raz s-a svrit contravenia, n colaborare cu serviciile specializate din primrii. Executarea sanciunilor contravenionale complementare se face potrivit dispoziiilor legale. Rspunderea administrativ-patrimonial Prin art. 52 din Constituie i art. 14 i 16 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ sa instituit o rspundere administrativ-patrimonial a administraiei i a funcionarilor ei, supus unui regim de drept administrativ 119 . De altfel, prin art. 52 alin. 1 din Constituia din 1991 republicat n 2003, aceast form de rspundere a fost extins pentru toate autoritile publice. Aceste autoriti publice pot fi obligate la repararea prejudiciilor materiale i morale provocate. Ct privete condiiile i limitele exercitrii dreptului la despgubiri, urmare a pagubelor provocate prin acte administrative ilegale, s-a prevzut n art. 52 alin. 2 din Constituie, c acest lucru se va face printr-o lege organic, n prezent existnd Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. O prevedere deosebit este i cea cuprins n disp. art. 52 alin. 3 din Constituie, care consacr o form special a rspunderii administrativ-patrimoniale, anume rspunderea patrimonial a statului, pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare. Rspunderea statului este stabilit n condiiile legii i nu nltur rspunderea magistrailor care i-au exercitat funcia cu rea-credin sau grav neglijen. Prin urmare, pe baza prevederilor constituionale i legale actuale identificm o form obiectiv a rspunderii administrativ-patrimoniale pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare svrite n procesele penale 120 i o rspundere bazat pe vinovie, pe culp, pentru cazul prejudiciilor produse prin acte administrative. Oricum, rspunderea administrativ-patrimonial pentru categoriile de prejudicii amintite este supus unui regim juridic administrativ, diferit de regulile consacrate de dreptul civil ca drept comun. n baza dispoziiilor Legii nr. 554/2004 la care fac trimitere disp. art. 52 alin. 2 din Constituie, angajarea rspunderii administrativ-patrimoniale se poate face n trei moduri: a) prin aciune ndreptat numai mpotriva autoritii; b) prin aciune ndreptat exclusiv mpotriva funcionarului public; c) prin aciune ndreptat concomitent mpotriva autoritii i a funcionarului public. Acest ultim tip de aciune este cea mai folosit n practic, pentru c ocrotete cel mai bine interesele celui vtmat. Prin consacrarea, pe planul rspunderii administrativ-patrimoniale, a principiului solidaritii juridice dintre funcionari i autoritate, n procesul executrii hotrrii, cel vtmat se va ndrepta, n primul rnd, mpotriva autoritii care, de principiu, este solvabil, i deci sunt create ansele realizrii creanei reclamantului. Ct privete actele juridice avute n vedere pentru rspunderea administrativ-patrimonial, reglementat de disp. art. 52 din Constituie i Legea nr. 554/2004, acestea sunt cele despre care vom arta, c sunt atacabile pe calea contenciosului administrativ. Referitor la competena de soluionare a aciunilor privind rspunderea administrativ-patrimonial, aceasta aparine, conform dispoziiilor Constituiei i Legii nr. 554/2004 tribunalelor administrativ-fiscale,

119 120

Aceast form de rspundere va fi analizat pe larg n capitolul consacrat contenciosului administrativ A. Iorgovan, op. cit., vol. II, p. 324-336
53

seciilor de contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel, seciilor de contencios administrativ i fiscal ale naltei Curi de Casaie i Justiie. Aceste instane urmeaz a se pronuna cu privire la prejudiciile rezultate att din nelegalitatea 121 , ct i din neconstituionalitatea actelor administrative, n acest din urm caz, cu excepia ordonanelor de Guvern care se atac att pentru nelegalitate, ct i pentru neconstituionalitate la Curtea Constituional, conform disp. art. 146 lit. d din Constituie 122 . Teme de control: 1. Care sunt formele de rspundere n dreptul administrativ? 2. Analizati formele de rspundere n dreptul administrativ. Bibliografie de referin Obligatorie Ion Popescu-Slniceanu, Andy Puc, Cosmin Ionu Enescu, Diana Marilena Petrovszki, Drept administrativ, Editura Universitar Danubius, Galai, 2009 Opional Vedinas, Verginia - Drept administrativ, Editura Universul Juridic, Bucureti, 2007

A se vedea V. Vedina, op. cit., p. 145 Prin Decizia nr. 37/1993, Curtea Constituional a statuat c actele normative i individuale ale Guvernului i celorlalte autoriti ale administratiei publice, fie centrale, fie locale, sunt controlate, sub aspectul legalitii lor, de instanele de contencios administrativ. Tot instanele de contencios administrativ sunt competente i n situaia n care ilegalitatea privete chiar nerespectarea de ctre autoritile amintite a Constituiei, prin exces de putere sau prin depirea limitelor i condiiilor de exercitare a competenei de ctre organul emitent al actului administrativ ilegal.
122

121

54