PROCEDURA ACTELOR ADMINISTRATIVE

Una dintre caracteristicile principale ale sistemului nostru administrativ, comun tuturor
regimurilor inspirate din modelul european continental, l reprezint faptul c administraia
public acioneaz de obicei n temeiul unor formaliti, a unor ritualuri: punnd n aplicare
legea aceasta se vede obligat s acioneze n limitele i scopul impuse de lege i n
conformitate cu prevederile normelor juridice. Activitatea juridic a administraiei se face n
temeiul i pentru realizarea dreptului este ntotdeauna o activitate formalizat, i n mare parte
urmnd proceduri predeterminate legal. Aceast circumstan de aciune este n fapt cea care
distinge administraia de persoanele de drept privat, care, n principiu, acioneaz informal,
sau, n mare parte astfel.
Unele Constituii europene impun stabilirea prin lege a procedurii administrative,
precum, de exemplu, art. 105 lit. c) din Constituia spaniol, care dispune c Legea va
reglementa: ...c) procedura privind aciunile administrative i cnd dup caz a ascultrii
persoanelor interesate.
Sarcinile asumate de ctre stat sunt aduse la ndeplinire prin intermediul instituiilor
sale i a procedurilor aferente, respectiv a formelor concrete de realizare a acestor sarcini.
Raiunile existenei procedurilor administrative i au izvorul, pe de-o parte, n exigenele
pentru normalizarea funcional a marilor organizaii publice, menite a asigura eficiena
principiului ierarhiei i a raionaliza funcionarea organizaiei iar, pe de alt parte, de ordin
birocratic, din nevoia de a crea rutine comportamentale uor observabile, a elimina tensiunile
derivate din exigenele de inovare, a frna ingerinele puterii politice n aciunea administraiei
publice ce urmrete eficiena, eficacitatea, obiectivitatea, neutralitatea, imparialitatea.
Situaiile zilnice de aciune n cadrul autoritilor i instituiilor administraiei publice sunt
extrem de numeroase i variate iar existena unor proceduri standard este de natur a spori
randamentul, poate elimina arbitrariul i asigura egalitatea de tratament a administrailor. Nu
n ultimul rnd, existena procedurilor administrative faciliteaz modalitile de control extern
asupra activitii administraiei. Procedurile administrative unitare pot facilita intervenia
soluiilor de optimizare a activitii unei instituii.
Modele de proceduri administrative.
La nivel teoretic, pot fi distinse trei mari modele ori tipuri de proceduri administrative:
modelul austriac, modelul american i modelul spaniol. Modelul austriac a fost construit
ncepnd cu legea din 1925 (o real codificare de procedur, general revizuit n 1950 i n
1991), care a fost modelul unor legi similare adoptate n Polonia (1928), Cehoslovacia (1928)
i Iugoslavia (1930), fiind influenat de pozitivismul juridic, caracterizat prin extinderea
reglementrilor procedurale, hiperformalizarea procedurii, elaborat plecnd de la modelul
jurisdicional.
Cu o structur intern complet diferit i o capacitate de protecie semnificativ, legea
federal de procedur administrativ nordamerican reprezint al doilea model. Este vorba de
o lege puin extins, alctuit din principii de baz care fundamenteaz un model de procedur
caracterizat prin deformalizare i consacrarea publicitii i transparenei ca principii cu
caracter absolut.
Un al treilea model este legea de procedur administrativ a Spaniei din 1958, care
mbin caracteristicile celor dou modele, devenind astfel un prototip divers ce a inspirat state

precum Suedia (1968), Germania (1976), Argentina (1972), Venezuela (1982), Portugalia
(1989), Chile (2003).
Tendinele actuale n materia reglementrii procedurii administrative converg spre
adoptarea unor reglementri unitare, sub forma codurilor sau a legilor de procedur
administrativ, tendine manifeste i la nivelul administrativ al Uniunii Europene. n
Romnia, cu toate c necesitatea adoptrii unui cadru reglementar unitar n materie a fost
semnalat de literatur i practica administrativ nc de la nceputul secolului trecut, abia la
finele acestuia s-a putut elabora un proiect de cod n aceast materie. Acesta a fost inclus n
programul anterior de guvernare dar fr a se fi reuit n acel madat adoptarea acestuia prin
lege. Actualul Guvern are constituit la nivel ministerial un grup de lucru menit a actualiza
proiectul pentru a-l nainta Parlamentului a iniiativa sa legislativ.
Actul administrativ ca element structural central al procedurii administrative.
Dup cum se arat n doctrina de specialitate, actul administrativ reprezint forma
principal de activitate a administraiei publice prin care aceasta i exercit prerogativele de
putere public ntreaga procedur administrativ fiind structurat n jurul acestuia. Actul
administrativ este rezultatul unui proces raional, care pornete de la sesizarea necesitii
adoptrii sau emiterii lui i continu cu colectarea, n acest scop, a informaiilor necesare,
preluarea acestora, elaborarea mai multor variante i alegerea variantei optime, dezbaterea
proiectului, deliberarea i, n final, adoptarea sau emiterea actului. Procedura adoptrii actelor
administrative cuprinde un complex de activiti desfurate de funcionarii autoritilor
publice care adopt actul i ai altor autoriti publice care colaboreaz cu acestea.
ntr-o opinie, procedura administrativ poate fi definit n dou sensuri. Astfel, pe de o
parte, procedura administrativ reprezint ansamblul formalitilor ndeplinite de organele
administraiei de stat n ndeplinirea atribuiilor sale. Pe de alt parte, procedura
administrativ cuprinde totalitatea normelor juridice care reglementeaz forma n care se
nfptuiete activitatea executiv sau ansamblu normelor juridice privind formele i
modalitile specifice de elaborare, punere n executare i control al actelor administrative,
precum i de realizare a operaiunilor administrative i tehnico-materiale de ctre structurile
administraiei publice.
n mod tradiional, termenul de procedur a fost legat de noiunea de proces, n sens de
litigiu, de conflict privind aplicarea dreptului. Procedura administrativ se deosebete de
procedura judiciar civil sub mai multe aspecte, printre care citm:
n activitatea executiv nu exist (nc, n Romnia) un Cod de procedur
administrativ care s constituie un ansamblu unitar i sistematizat de norme juridice, acestea
rezultnd dintr-o mulime de acte normative, spre deosebire de procedura instanelor
judectoreti care este codificat;
procedura administrativ are un caracter mult mai complex dect procedura
judiciar, fiind reglementat dintr-un ansamblu de proceduri dintre cele mai diferite;
procedura administrativ se declaneaz, n general, din oficiu, spre deosebire de
procedura judiciar care se declaneaz numai la sesizarea instanei de judecat de ctre
prile din litigiu, procuror sau alte organe prevzute de lege;
cea mai mare parte a actelor administrative sunt revocabile, pe cnd hotrrile
judectoreti nu au acest caracter, prin pronunarea lor instanele dezinvestindu-se de
soluionarea litigiului.
Fa de normele de drept material, care rspund la ntrebarea ce se face, normele de
procedur relev cum se face administraia public. Termenul general de procedur este
definit ca totalitatea actelor i formelor, ndeplinite n cadrul activitii desfurate de un
organ de jurisdicie, de executare sau alt organ.

n dreptul administrativ sunt consacrate att proceduri contencioase, ct i

necontencioase. Dac procedura judiciar contencioas este reglementat n prezent de un act
administrativ special - Legea contenciosului administrativ, nr. 554/2004, n materia procedurii
administrative necontencioase nu putem vorbi de un cadru reglementar relativ unitar, tendine
de sistematizare a reglementrilor n aceast materie existnd abia n proiectul Codului de
procedur administrativ al Romniei.
Principii ale procedurii administrative
Din legislaie i doctrin s-au putut identifica cteva principii de baz care guverneaz
procedura administrativ, respectiv:
principiul legalitii i oportunitii;
principiul executrii obligatorii i cu bun-credin a competenei legale;
principiul motivrii actelor i msurilor administrative;
principiul exercitrii ierarhice a recursului;
principiul transparenei n activitatea administraiei publice;
principiul obligativitii aducerii la cunotin a actelor adoptate i msurilor
dispuse;
principiul exercitrii controlului activitii executive, al celeritii rezolvrii
problemelor cetenilor;
principiul colaborrii i cooperrii dintre diferitele autoriti;
principiul rspunderii administrative;
principiul subsidiaritii.
Proiectul Codului de procedur administrativ al Romniei determin, pe de-o parte,
principiile procedurii administrative necontencioase, respectiv: principiul legalitii,
oportunitii i eficienei; principiul executrii obligatorii i cu bun-credin a competenei
legale; principiul egalitii n faa administraiei publice; principiul motivrii aciunii
administrative i a msurilor dispuse; principiul exercitrii ierarhice a recursului; principiul
transparenei n activitatea administraiei publice i accesului liber la informaiile de interes
public; principiul obligativitii aducerii la cunotin a actelor adoptate/emise i msurilor
dispuse; principiul exercitrii controlului asupra activitii executive, celeritii rezolvrii
problemelor cetenilor; principiul colaborrii i cooperrii; principiul responsabilitii i
rspunderii; principiul subsidiaritii, la care adaug principii aplicabile n procedura
contencioas, respectiv: principiul contradictorialitii; independenei n activitatea
administrativ-jurisdicional; garantrii dreptului la aprare, reprezentare, precum i la
exercitarea cilor de atac, n faa jurisdiciilor administrative i a instanelor judectoreti;
stabilitii i motivrii actului administrativ-jurisdicional.
Reguli de procedur privind actele administrative
Deoarece regulile procedurii administrative au efecte n materia validitii actului
administrativ, n cele ce urmeaz vom analiza formalitile procedurale anterioare,
concomitente i ulterioare adoptrii/emiterii actului administrativ, ca faze ale procedurii
administrative.
Procedura administrativ se poate declana din oficiu, la iniiativa proprie a autoritii
administrative competente, n temeiul dispoziiei organului ierarhic superior sau ca urmare a
exercitrii dreptului la petiionare, de ctre persoane fizice sau organizaii legal constituite, n
cazurile i condiiile prevzute de normele legale. Ca manifestri de voin productoare de
efecte juridice, actele administrative pot proveni de la structuri unipersonale sau colegiale ale

administraiei publice. Corespunztor, se utilizeaz termenul de emitere pentru actul

administrativ realizat valabil de ctre organul unipersonal (de exemplu, ordinul emis de ctre
ministru, dispoziia emis de ctre primar .a.) i, respectiv, de adoptare pentru actul
administrativ al unei structuri colegiale (de exemplu, hotrrea adoptat de consiliul local).
Formaliti procedurale prealabile adoptrii actului administrativ
Pentru a-i realiza competena i a sluji interesul public i privat, autoritile
administraiei publice desfoar o complex activitate de pregtire a adoptrii/emiterii
actelor administrative, realiznd n acest scop o serie de operaiuni de documentare, informare
i prelucrare a datelor i informaiilor, menite a fundamenta respectivele acte. Cu alte cuvinte,
adoptarea/emiterea actelor administrative se bazeaz pe ntocmirea unor formaliti sau
acte pregtitoare i efectuarea unor operaiuni tehnico-administrative, n absena crora nu
ar fi posibil adoptarea/emiterea n mod valabil a actului administrativ, care ns nu produc,
prin ele nsele, efecte juridice.
n doctrin se consider c fac parte din categoria formalitilor procedurale
prealabile: sesizarea, propunerea, proiectul de act administrativ, avizele, acordul, precum i
alte forme procedurale.
a. Sesizarea reprezint acea form procedural prealabil prin care o autoritate a
administraiei publice ia cunotin despre o situaie ce impune adoptarea/emiterea unui act
administrativ.
Sesizarea poate proveni de la o alt autoritate public (de exemplu, situaia n care
primarul sesizeaz prefectul pentru a constata dizolvarea de drept a consiliului local) sau, de
la orice alt persoan fizic sau juridic (dreptul de petiionare fiind garantat de lege,
autoritile publice avnd obligaia s rezolve petiiile cetenilor i ale organizaiilor legal
constituite).
Pentru declanarea procedurii de elaborare a actelor administrative nu este suficient
orice sesizare, ci este necesar ca aceasta s fie adresat unor subiecte prevzute de lege ca
avnd dreptul de iniiativ. Acest drept confer titularului su facultatea de a declana
procedura de elaborare i apoi de adoptare a unui act administrativ. Datorit coninutului
dreptului de iniiativ nu se poate afirma c exist acte administrative emise din iniiativa unor
organizaii sau a unor persoane fizice, ci numai acte emise la sesizarea acestora. n concluzie,
relevm c sesizarea poate s provin de la orice subiect, dar dreptul de iniiativ aparine
numai subiectelor determinate de lege.
Sesizarea i iniiativa nu sunt forme procedurale n sine, ci ele conin, de regul,
propuneri, acorduri prealabile sau sunt nsoite de avize.
b. Propunerea reprezint un act pregtitor prin care un organ administrativ sesizeaz
un alt organ n vederea lurii unor msuri n sensul recomandrii fcute de autorul propunerii.
Astfel, consiliul local aprob, la propunerea primarului, n condiiile legii,
organigrama, statul de funcii, numrul de personal i regulamentul de organizare i
funcionare a aparatului propriu de specialitate.
Uneori, valabilitatea actelor administrative este condiionat de existena prealabil a
unei propuneri astfel nct autoritatea administrativ competent s emit/adopte actul
administrativ acioneaz la propunerea alteia.
Elocvente n acest sens ni se par dispoziiile art. 39 alin. (4) din Legea nr. 273/2006
privind finanele publice locale, conform crora: n 5 zile de la expirarea termenului de
depunere a contestaiilor prevzut la alin. (3) proiectul bugetului local, nsoit de raportul
ordonatorului principal de credite i de contestaiile depuse de locuitori, este supus aprobrii
autoritilor deliberative, de ctre ordonatorii principali de credite.
Din analiza textului legal sus-menionat rezult indiscutabil faptul c autoritile
deliberative ale administraiei publice locale (consiliile locale i consiliile judeene) au

competena de a aproba, prin hotrre, bugetele locale dar numai la propunerea ordonatorilor
principali de credite (respectiv a primarilor, primarului general al capitalei i a preedinilor
consiliilor judeene).
Propunerile se particularizeaz prin urmtoarele caracteristici:
a) provin de la o alt autoritate dect cea care are competena de a adopta actul;
b) sesizarea cu propunerea revine purttorului propunerii, spre deosebire de avize sau
acorduri care se elibereaz la solicitarea organului emitent;
c) n unele cazuri prevzute de lege, condiioneaz valabilitatea actului administrativ
emis.
c. Proiectul actului administrativ reprezint o propunere privind modul de rezolvare a
unei situaii concrete, ntr-o form apropiat sau identic cu cea pe care o va mbrca viitorul
act administrativ.
Proiectele se ntocmesc de ctre organe sau servicii specializate. n redactarea
proiectelor trebuie s se aib n vedere normele de tehnic legislativ cuprinse n Legea nr.
24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative i ale H.G.
nr. 50/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului,
pentru elaborarea, avizarea i prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare.
Proiectul nu produce efecte juridice, fiind un act pregtitor, o formalitate procedural
prealabil adoptrii actului administrativ.
d. Avizul. Literatura noastr a reuit, pe fondul lipsei unei legislaii codificate a
procedurii administrative, s construiasc o teorie relativ unitar a avizului. ntr-o opinie de
mare autoritate, avizul reprezint opinia pe care un organ al administraiei publice o solicit
altui organ administrativ ntr-o problem sau n mai multe probleme pentru a se informa i
decide n deplin cunotin de cauz. Altfel spus, avizul este o opinie de specialitate pe care
emitentul actului administrativ o solicit unui alt organ administrativ, pentru a lua o decizie
legal i oportun, respectiv concretizarea prerilor altui organ dect cel care urmeaz s
emit actul administrativ, care nu produc ele nsele efecte juridice i nu sunt acte
administrative de sine stttoare, chiar dac reprezint tot manifestri unilaterale de voin,
care condiioneaz sau, dup caz, fundamenteaz manifestarea unilateral de voin a
organului administrativ.
n ciuda aparenei de claritate a noiunii, cercetarea legislaiei i a jurisprudenei a
putut releva confuzii terminologice i de coninut privind noiunea de aviz, cu referire la
natura acestuia.
n doctrin, avizele au fost clasificate dup mai multe criterii.
Astfel, dup subiectele de la care sunt solicitate, avizele pot fi interne (dac provin
chiar de organul emitent al actului juridic sau de la o structur intern a acestuia), sau externe
(cnd eman de la un alt organ dect cel competent s emit actul).
Un alt criteriu l constituie treapta ierarhic pe care se situeaz organul emitent al
avizului. Acesta poate proveni de la organe inferioare, egale sau superioare ierarhic autoritii
competente s emit actul administrativ.
n sfrit, dup modul de conformare al organului solicitant fa de opinia exprimat,
avizele pot fi: facultative, consultative sau conforme.
Acest criteriu are n vedere o dubl obligaie pentru emitentul actului administrativ,
respectiv de a solicita i de a respecta opinia exprimat n aviz.
Avizele facultative se caracterizeaz prin faptul c autoritatea care adopt sau emite
actul administrativ este liber s le solicite sau nu unei alte autoriti, iar n cazul n care le-a
cerut, este liber s li se conformeze sau nu. Adoptarea sau emiterea actului fr solicitarea
sau cu ignorarea acestui aviz, nu are nici o consecin juridic asupra valabilitii lui. De
regul, aceast categorie de avize nu este prevzut de lege.

Avizele consultative se particularizeaz prin faptul c organul care emite/adopt actul

administrativ este obligat s le solicite altui organ, dar nu este obligat s se conformeze
acestora. Nesolicitarea avizului consultativ conduce la nulitatea actului administrativ, pe
temeiul c este nclcat o cerin imperativ a legii i nu pentru nerespectarea avizului.
n sprijinul doctrinei, invocm un text legal concludent. Astfel, conform art. 5 din
Ordonana Guvernului nr. 63/2002 privind atribuirea sau schimbarea de denumiri modificat
prin Legea nr.48/2003: (1) Solicitarea avizului comisiei de atribuire de denumiri, n cazurile
prevzute la art.3 alin. (1) este obligatorie. Avizul are caracter consultativ i se emite cu votul
majoritii membrilor comisiei, n termen de cel mult 60 de zile de la data solicitrii. (2) n
cazul n care avizul comisiei nu este emis n termenul prevzut la alin. (1), consiliul local ori
judeean, dup caz, poate adopta hotrrea de atribuire sau schimbare de denumiri i n lipsa
acestuia. (3) Hotrrile consiliilor locale i ale consiliilor judeene adoptate fr solicitarea
avizului comisiei de atribuire de denumiri sunt nule de drept. Nulitatea se constat de ctre
instana de contencios administrativ, la sesizarea prefectului sau oricrei persoane interesate.
Din examinarea textului legal se poate observa cu claritate faptul c, emitentul actului
are doar obligaia legal de a solicita avizul consultativ i nu de a-l respecta.
Aceast categorie de avize reprezint regula n dreptul administrativ i este prevzut
de lege.
Avizele conforme se caracterizeaz prin faptul c autoritatea competent s adopte sau
s emit actul administrativ este obligat att s le solicite precum i s se conformeze acestor
avize. n consecin, actul administrativ emis/adoptat fr solicitarea sau cu nerespectarea
avizului conform este nelegal. Avizele conforme sunt prevzute n mod expres de lege.
Spre exemplu, bugetele instituiilor publice finanate integral din venituri proprii,
inclusiv rectificarea acestora, se aprob de ctre conducerea instituiei, cu avizul conform al
ordonatorului principal de credite astfel cum prevd dispoziiile art. 15 lit. c) din O.U.G.
nr.45/2003 privind finanele publice locale.
Menionm c indiferent de categorie, avizele nu produc prin ele nsele efecte juridice.
Dac n regimul contenciosului administrativ romn, aceast categorie de acte poate fi
verificat sub aspectul legalitii numai mpreun cu actul pe care l fundamenteaz,
remarcm c n proiectul tratatului instituind o Constituie pentru Europa, (art.I-270 i III272) avizele sunt exceptate de la controlul de legalitate exercitat de Curtea de Justiie.
e. Acordul reprezint manifestarea de voin a unei autoriti determinate de lege,
prin care aceasta i d consimmntul la emiterea unui act administrativ de ctre o alt
autoritate a administraiei publice.
n funcie de momentul n care intervine, acordul poate fi: prealabil, concomitent i
ulterior emiterii sau adoptrii unui act administrativ. acordul prealabil reprezint
consimmntul unui subiect determinat cu privire la emiterea/adoptarea unui act
administrativ de ctre o persoan administrativ. El nu exprim doar o opinie de care
emitentul poate s nu in seama, ntruct actul nu poate fi emis fr acordul prevzut de lege.
n practica reglementar se pare c aceasta este i forma de acord cel mai des ntlnit.
Emiterea acordului nu oblig autoritatea administraiei publice s elaboreze actul
administrativ condiionat de acord, dar lipsa acordului determin nevalabilitatea actului
administrativ.
Acordul prealabil nu acoper viciile actului administrativ la care se refer, iar dac se
cere anularea acestuia, n litigiu calitatea de prt o are autoritatea emitent a actului i nu
aceea care i-a dat acordul.
Ct privete acordul prealabil i avizul conform, cu toate c au unele elemente
comune, ce constau n faptul c ambele sunt emise pe baza solicitrii autoritii administrative
competente n adoptarea/emiterea actului administrativ, acestea nu pot fi confundate. n timp
ce avizul conform nu produce efecte juridice, n cazul acordului prealabil, efectul juridic apare

ca fiind rezultatul manifestrii de voin a dou sau mai multe autoriti. Pentru acest
considerent, actele administrative adoptate sau emise cu acordul prealabil al unui alt organ
dect emitentul, precum i cele pentru care legea impune aprobarea, confirmarea sau
ratificarea sunt considerate acte administrative complexe. Acest tip de acte se caracterizeaz
prin faptul c iau natere ca urmare a reuniunii unui numr de dou sau mai multe manifestri
de voin, care provin de la autoriti diferite dar, care converg spre producerea aceluiai efect
juridic, formnd o unitate juridic.
f. n doctrin sunt citate i alte forme procedurale care mai pot fi ntlnite n etapa
pregtitoare a deciziei administrative, unele fiind specifice actelor normative, altele celor
individuale, sau comune celor dou categorii, dintre care amintim: supunerea spre aprobare a
proiectului, anchetele sau cercetrile, rapoartele i referatele, drile de seam, proceseleverbale, dezbaterea public, ndeplinirea unei proceduri jurisdicionale.
Formaliti procedurale concomitente adoptrii actului administrativ
n etapa adoptrii sau emiterii actului administrativ, formalitile procedurale cel mai
frecvent citate n literatura de specialitate sunt: cvorumul, majoritatea necesar pentru
adoptarea actului administrativ, motivarea i redactarea. Dac primele dou formaliti sunt
specifice organelor colegiale, motivarea i redactarea privesc deopotriv organele colegiale i
pe cele unipersonale.
a. Cvorumul reprezint numrul de membri necesar a fi prezeni la edin, raportat la
numrul total al membrilor unei autoriti administrative colegiale, pentru ca deliberrile
autoritii respective s se desfoare n mod valabil.
Cvorumul necesar pentru ca o autoritate colegial s lucreze n mod valabil poate s
fie prevzut sau nu de lege. Astfel, n cazul Guvernului i al consiliilor locale, legea prevede
n mod expres cvorumul necesar i anume majoritatea membrilor autoritii respective
(jumtate plus unu).
ndeplinirea cvorumului este obligatorie ntruct normele ce l reglementeaz sunt
stabilite n legi organice sau ordinare i, n consecin, autoritatea administrativ trebuie s le
respecte i s li se conformeze. Aceste dispoziii constituie o condiie de valabilitate a
reuniunii i funcionrii legale a oricrei autoriti administrative cu componen colegial i,
implicit, determin valabilitatea actului administrativ.
b. Majoritatea de vot necesar adoptrii unui act administrativ este acea formalitate
procedural care are n vedere numrul minim de voturi ce trebuie exprimate n favoarea
actului administrativ pentru ca actul respectiv s fie adoptat n mod valabil.
Majoritatea stabilit de lege pentru adoptarea unui act administrativ poate fi: simpl,
absolut sau calificat.
Majoritatea simpl (sau relativ) reprezint regula i semnific faptul c adoptarea
actului administrativ se realizeaz cu votul favorabil al majoritii membrilor organului
colegial prezeni la edin, dar cu respectarea cvorumului.
Majoritatea absolut presupune adoptarea actului administrativ cu votul favorabil al
majoritii membrilor care compun organul colegial.
Majoritatea calificat impune ca pentru adoptarea actului administrativ s voteze
favorabil un numr legal determinat din membri organului colegial (2/3 sau 3/4 sau consensul,
n orice caz mai mare dect majoritatea absolut).
Cvorumul nu trebuie s fie confundat cu majoritatea necesar pentru adoptarea unui
act administrativ; primul privete numrul necesar de membri prezeni la edin pentru ca o
autoritate administrativ colegial s lucreze n mod valabil, pe cnd cea de-a doua are n
vedere numrul minim de voturi favorabile pentru ca actul administrativ s fie adoptat n mod
valabil. Cu alte cuvinte, cvorumul condiioneaz funcionarea legal a unui organ colegial, pe
cnd majoritatea necesar are n vedere procesul votrii actului administrativ. nclcarea

acestor forme procedurale atrage nulitatea actelor adoptate. Sigur c dac nu este satisfcut
cvorumul necesar pentru ca un organ s lucreze valabil, nici nu se mai pune problema votului.
c. Motivarea este aciunea de reliefare a motivelor pe care se fundamenteaz actul
administrativ, respectiv a considerentelor de fapt i de drept care justific i impun
emiterea/adoptarea unui act administrativ.
Fiind o condiie formal, de procedur, motivarea este un element obiectiv i extern
actului administrativ.
Legislaia i practica administrativ au consacrat obligativitatea motivrii actelor
administrative normative, sub forma notei de fundamentare, a expunerii de motive sau
referatelor de aprobare, ntocmite de iniiatorul actului ori de compartimentul de resort.
Motivarea actelor administrative individuale este prevzut n reglementri speciale.
Actele administrative individuale cu caracter jurisdicional sunt acte motivate n virtutea
procedurii specifice dup care se elaboreaz i a principiilor care stau la baza procedurii de
elaborare a acestora.
Coninutul motivrii trebuie s se refere la mprejurrile determinante n emiterea
actului. n cazul unui act administrativ cu caracter normativ, motivarea va releva, printre
altele:
a) cerinele care justific intervenia normativ;
b) principiile de baz i finalitatea reglementrii propuse;
c) efectele de ordin social, economic, politic, cultural urmrite n funcie de obiectul
reglementrii;
d) implicaiile pe care le are asupra reglementrilor n vigoare;
e) fazele parcurse n pregtirea proiectului i rezultatele obinute, etc.
n cazul actelor administrative individuale, motivarea se va referi la starea de fapt i de
drept ce a determinat emiterea actului, cu indicarea probelor pe baza crora se stabilesc
msurile concrete.
Spre pild, conform art. 38 alin. (1) din Codul de procedur fiscal, Actul
administrativ fiscal se emite numai n form scris, iar alin. (2) prevede c: Actul
administrativ fiscal cuprinde urmtoarele elemente: a) denumirea organului fiscal emitent; b)
data la care a fost emis i data la care i produce efecte; c) obiectul actului administrativ
fiscal; d) motivele de fapt; e) temeiul de drept ....
Documentele de motivare trebuie s fie redactate ntr-un stil explicativ, clar, folosinduse terminologia proiectului de act normativ pe care l reprezint. n doctrin se relev c
atunci cnd un act, pentru care obligaia motivrii rezult din lege, nu este totui motivat de
organul administrativ emitent, actul este apreciat ca fiind ilegal din punct de vedere al
procedurii de elaborare i va trebui considerat nul. Dimpotriv, atunci cnd actul este motivat,
dar considerentele sale sunt n contradicie cu dispoziiile legale n vigoare, actul administrativ
va fi emis valabil sub aspect formal, n schimb va trebui considerat ilegal din punct de vedere
al coninutului sau scopului su.
Motivarea este obligatorie i n cazul actelor administrative individuale, cazurile
reglementate fundamentnd aceast concluzie, de regul, n privina actelor administrative
care nu dau satisfacie cererii petentului.
d. Redactarea actelor administrative constituie operaiunea de ntocmire a unui
nscris (document) care s reflecte deplin i concordant manifestarea de voin exprimat de
autoritatea administraiei publice care adopt/emite actul respectiv. Este cunoscut deja faptul
c pentru a putea produce efecte juridice actele administrative trebuie aduse la cunotin n
mod formal, ceea ce presupune existena unui nscris, oricare ar fi modalitile acestei aduceri
la cunotin.

Legea nr. 24/2000, republicat i Hotrrea Guvernului nr.50/2005 stabilesc reguli

generale de tehnic legislativ ce trebuie avute n vedere de autoritile abilitate de lege s
iniieze i s adopte acte administrative cu caracter normativ. Aceste reguli se refer la:
a) prile constitutive ale unui act administrativ (titlul, preambulul, formula
introductiv, partea dispozitiv i formula de atestare a autenticitii actului);
b) structura i forma actului, elementul structural de baz fiind articolul;
c) procedeele tehnice privind abrogarea, modificarea i completarea actelor
administrative;
d) redactarea i stilul actului normativ.
Potrivit art. 34 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, republicat: Actele normative trebuie
redactate ntr-un limbaj i stil juridic specific normativ, concis, sobru, clar i precis, care s
exclud orice echivoc, cu respectarea strict a regulilor gramaticale i de ortografie, reguli
aplicabile i n cazul actelor administrative cu caracter individual.
Actele cu caracter normativ se redacteaz n form scris n toate cazurile, iar actele
administrative cu caracter individual pot mbrca forma nescris numai n cazurile expres
prevzute de lege. Intr aici n discuie o chestiune de mare importan pentru regulile ce
alctuiesc regimul juridic al actelor administrative: fora probant a acestora, respectiv puterea
acestuia de a se constitui ca o dovad n legtur cu cele cuprinse n coninutul su.
Spre deosebire de actele civile, care se ncheie valabil prin simplul acord de voin al
prilor (cu excepia vnzrii cumprrii de terenuri cu sau fr construcii), pentru actele
administrative se cere, de regul, forma scris. Aceast condiie formal este necesar, printre
altele, i pentru a se constitui, cnd este cazul, n mijloc de prob.
n faa instanelor judectoreti, actele administrative au fora probant a nscrisurilor
autentice. Aceast for probant este dat i de prezumiile de autenticitate i de veridicitate.
n consecin, efectele actului administrativ nu pot fi nlturate dect ca urmare a revocrii,
anulrii sau abrogrii actului administrativ de ctre autoritile competente.
Formaliti procedurale ulterioare adoptrii actului administrativ
Aceast categorie cuprinde formalitile procedurale ce se realizeaz dup momentul
constituirii actului juridic, efectuarea lor avnd menirea de a consfini valabilitatea actului
administrativ i a efectelor sale. n doctrin, sunt consacrate urmtoarele formaliti
procedurale ulterioare adoptrii actului administrativ: aprobarea, confirmarea, semnarea i
contrasemnarea, comunicarea i publicarea i ratificarea.
a. Aprobarea este n general neleas ca fiind manifestarea de voin a unui organ
superior al administraiei de stat determinat de lege, prin care se ncuviineaz un act deja
emis de un organ ierarhic inferior, act care, fr aceast manifestare de voin ulterioar lui,
nu ar produce efecte juridice conform legii.
n opinia prof. Tudor Drganu i a reprezentanilor colii de drept administrativ de la
Cluj aprobrile mbrac trei forme, respectiv: aprobrile propriu-zise, aprobrile substitutive i
aprobrile improprii.
Aprobrile propriu-zise presupun acordul organelor superioare pentru actele
organelor ierarhic inferioare emise n exercitarea unor atribuii date de lege n competena
acestora din urm. n acest caz, rolul hotrtor l are actul aprobat, aprobarea reprezentnd o
cerin de valabilitate i nu de existen, actul administrativ fiind deja constituit din momentul
adoptrii sale legale.
Aprobrile substitutive reprezint aprobrile date de organul ierarhic superior unor
acte prin care un organ administrativ inferior acioneaz ntr-un domeniu sau ramur de
activitate i de raporturi sociale de competena celui supraordonat. n cazul acestui tip de
aprobri, elementul esenial l constituie tocmai aprobarea, aceasta reprezentnd un element
de existen a actului administrativ complex.

Aprobrile improprii sunt folosite pentru aprobarea cererilor sau propunerilor

adresate unor organe ale administraiei publice. Astfel de aprobri stau la baza eliberrii de
permise, certificate, nscrisuri etc. Aprobrile improprii sunt, de fapt, acte administrative
simple, deoarece au o existen juridic proprie i nu desvresc un alt act juridic.
n opinia profesorului Antonie Iorgovan, reprezentantul colii de drept administrativ
de la Bucureti, aprobarea, confirmarea, comunicarea, publicarea i notificarea sunt
considerate a fi condiii procedurale posterioare adoptrii/emiterii actelor administrative.
Autorul citat atribuie aprobrii dou semnificaii, dup cum urmeaz:
a) act condiie, n concret manifestare de voin a organului superior, prin care
acesta se declar de acord cu un act deja emis de un organ inferior, care fr
aceast manifestare de voin posterioar lui nu ar produce, conform legii, efecte
juridice.
b) act administrativ propriu-zis, situaie n care organul ierarhic superior aprob o
propunere a organului ierarhic inferior.
Spre pild, conform art. 11 din Legea ceteniei nr. 21/1991 acordarea ceteniei
romne se face de ctre Guvernul Romniei, prin hotrre, la propunerea ministrului justiiei.
b. Confirmarea
Aceast form procedural ulterioar adoptrii/emiterii actului administrativ este
abordat de doctrin n mai multe sensuri: confirmare improprie, confirmare propriu-zis i
confirmare aprobativ.
Confirmarea improprie reprezint un act prin care un organ al administraiei publice
ncunotineaz subiectul de drept interesat c nelege s-i menin un act administrativ
anterior. Aceast manifestare de voin nu produce nici un alt efect juridic fa de actul
confirmat, iar acesta nu dobndete caracterul de act complex. Un astfel de exemplu l
constituie rspunsul emis de un consiliu local privind legalitatea hotrrii sale la solicitarea
prefectului formulat conform art. 26 alin. (2) din Legea nr. 340/2004 privind instituia
prefectului.
Confirmarea propriu-zis urmrete s acopere un viciu al unui act administrativ emis
anterior de acelai organ sau, s acopere un viciu de care este lovit un act al organului inferior.
n acest sens, confirmarea este un act administrativ distinct de actul confirmat, contribuind la
valabilitatea acestuia din urm.
Confirmarea aprobativ reprezint, de fapt, o aprobare dat de un organ administrativ
ierarhic superior n scopul punerii n executare a unui act emis anterior de un organ inferior.
Aceast form de confirmare nu produce i nu adaug efecte juridice noi actului confirmat.
Astfel, senatul instituiei de nvmnt superior confirm hotrrile consiliilor facultilor cu
privire la rezultatele concursurilor pentru ocuparea posturilor de asistent.
c. Semnarea i contrasemnarea reprezint condiia de form prin care se atest
autenticitatea actelor administrative. Aceste formaliti sunt reglementate att de Constituie
ct i de alte acte normative.
Astfel, hotrrile i ordonanele adoptate de Guvern se semneaz de primul-ministru i
se contrasemneaz de minitrii care au obligaia punerii lor n executare. De asemenea,
hotrrile consiliului local se semneaz de preedintele de edin i se contrasemneaz,
pentru legalitate, de ctre secretarul comunei sau al oraului.
Ne raliem opiniilor exprimate n doctrina de specialitate cu privire la semnificaia
diferit a semnrii/contrasemnrii actelor administrative adoptate/emise de autoritile
administraiei publice cu componen colegial i respectiv unilateral, dup cum urmeaz:
a) n cazul actelor administrative adoptate de organele colegiale, semnarea i
contrasemnarea reprezint condiii neeseniale de valabilitate ale actului
administrativ.

b) dimpotriv ns, n situaia actelor emise de autoriti unipersonale,

semnarea i contrasemnarea lor constituie condiii eseniale pentru
valabilitatea actului administrativ, absena lor atrgnd nulitatea actului.
d. Ratificarea este o regul procedural mai puin ntlnit.
Noiunea de ratificare este utilizat n dou sensuri i anume: ratificarea propriu-zis i
ratificarea improprie.
Ratificarea propriu-zis este operaiunea de control asupra unui act administrativ
anterior adoptat de o alt autoritate public, act care i produce n mod propriu i deplin
efectele juridice, urmrindu-se prin ratificare descrcarea de rspundere a organului emitent al
actului ratificat. Sunt vizate, aadar, numai raporturile dintre organele n cauz, fr s fie
afectate i efectele actului juridic fa de teri.
Ratificarea improprie presupune manifestarea de voin a unui organ superior prin care
acesta urmrete s dea valabilitate actului emis de un organ inferior, cu depirea
competenei legale a acestuia din urm, dar n cadrul competenei organului superior.
Constituia Romniei, n art. 91 alin (1), face referire expres la dreptul Parlamentului
de a ratifica tratatele internaionale. Oricum, nu poate fi confundat ratificarea Parlamentului
cu aprobarea Parlamentului.
e. Aducerea la cunotin a actelor administrative este operaiunea prin care
emitentul actului ncunotineaz subiectele pasive ale raportului administrativ cu privire la
existena i coninutul actului. Momentul intrrii n vigoare a actelor administrative prezint o
importan deosebit din punct de vedere teoretic i practic, acest moment genernd o serie de
consecine juridice, precum existena sau inexistena obligaiei de executare, executarea din
oficiu a actelor, etc. Cerina ndeplinirii acestei formaliti procedurale este impus printre
altele i de principiul de drept potrivit cruia nici o persoan nu poate invoca n aprarea sa
necunoaterea legii. Prin publicare se ofer posibilitatea cunoaterii existenei i coninutului
normelor juridice.
n ceea ce privete intrarea n vigoare a actelor administrative, n doctrin este
consacrat principiul potrivit cruia actele administrative cu caracter normativ intr n vigoare
de la data aducerii lor la cunotin public prin publicare (avnd n vedere o diversitate de
modaliti: publicare n Monitorul Oficial, n mijloacele mass-media, afiare ntr-un loc public
sau prin alte mijloace de difuzare etc.), iar cele cu caracter individual de la data comunicrii.
Acest principiu doctrinar trebuie reconsiderat, ca o consecin fireasc a principiului instituit
de art. 78 din Constituia Romniei, republicat, potrivit cruia: Legea se public n
Monitorul Oficial al Romniei i intr n vigoare la 3 zile de la data publicrii sau la o dat
ulterioar prevzut n textul ei.
Fa de dispoziiile cu caracter novator ale Constituiei, legiuitorul ordinar a adoptat
modificrile de rigoare. Astfel, art. 11 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnic
legislativ pentru elaborarea actelor normative, republicat, intitulat Intrarea n vigoare a
actelor normative statueaz: (1) Legile i ordonanele emise de Guvern n baza unei legi
speciale de abilitare intr n vigoare la 3 zile de la data publicrii n Monitorul Oficial al
Romniei, Partea I-a, sau la o dat ulterioar prevzut n textul lor. Termenul de 3 zile se
calculeaz pe zile calendaristice, ncepnd cu data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei
i expir la ora 24.00 a celei de-a treia zi de la publicare. (2) Ordonanele de urgen ale
Guvernului intr n vigoare la data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, sub
condiia depunerii lor prealabile la Camera competent s fie sesizat, dac n cuprinsul lor nu
este prevzut o dat ulterioar. (3) Actele normative prevzute la art. 10 alin. (1), cu excepia
legilor i a ordonanelor, intr n vigoare la data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei,
Partea I, dac n cuprinsul lor nu este prevzut o dat ulterioar. Atunci cnd nu se impune ca
intrarea n vigoare s se produc la data publicrii, n cuprinsul acestor acte normative trebuie
s se prevad c ele intr n vigoare la o dat ulterioar stabilit n text.

Fa de cele de mai sus, se desprind urmtoarele reguli privind intrarea n vigoare a

unor acte normative din perspectiva ndeplinirii acestei formaliti procedurale ulterioare:
a) Legile i ordonanele simple, adoptate n baza unei legi speciale de abilitare, intr
n vigoare la 3 zile dup publicarea n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, sau la o dat
ulterioar prevzut n textul acestora;
b) Ordonanele de urgen ale Guvernului intr n vigoare la data publicrii n
Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, sau la o dat ulterioar prevzut n textul lor, cu
condiia de a fi depuse n prealabil la una dintre cele dou camere ale Parlamentului
competent a fi sesizat potrivit legii fundamentale;
c) Actele normative adoptate de Parlament cu excepia legilor, hotrrile Guvernului,
actele normative ale autoritilor administrative autonome i cele ale organelor administraiei
publice centrale de specialitate intr n vigoare de la data publicrii n Monitorul Oficial al
Romniei, Partea I sau de la o dat ulterioar prevzut expres n textul acestora.
d) Conform art. 33 alin. (1) din Legea nr. 340/2004 privind instituia prefectului:
Ordinul prefectului care conine dispoziii normative, devine executoriu numai dup ce a fost
adus la cunotin public. Ordinul prefectului, cu caracter individual, devine executoriu de la
data comunicrii ctre persoanele interesate
S-a constat c, dei este o lege intrat n vigoare dup republicarea Constituiei
Romniei cu modificrile i completrile aduse prin Legea de revizuire nr. 429/2003,
legiuitorul nostru nu a realizat corelarea cu dispoziiile novatoare aduse de legea
fundamental n aceast materie.
Pe de alt parte, n legtur cu intrarea n vigoarea a actelor administrative ale
administraiei locale, art. 81 din Legea nr. 24/2000, republicat: n vederea intrrii lor n
vigoare, actele normative adoptate de autoritile administraiei publice locale se aduc la
cunotin public, n condiiile Legii nr. 215/2001, prin afiare n locuri autorizate i prin
publicare ntr-un cotidian local de mare tiraj.
n consecin, din coroborarea celor dou texte legale rezult urmtoarele reguli:
a) hotrrile consiliilor locale i consiliilor judeene, cu caracter normativ, devin
obligatorii i produc efecte de la data aducerii lor la cunotin public, iar cele individuale de
la comunicare (art. 50 i art. 109). Menionm c aducerea la cunotin public a hotrrilor
cu caracter normativ se poate face n termen de 5 zile de la data comunicrii oficiale ctre
prefect, potrivit art. 50 alin. (2) din Legea administraiei publice locale nr.215/2001.
b) dispoziiilor emise de primari i de preedinii consiliilor judeene li se aplic
aceleai reguli privind intrarea n vigoare, astfel cum rezult din art. 71 i art. 109 din Legea
nr. 215/2001 - legea administraiei publice locale.
n sfrit, relevm c prin art. 53 din Legea nr. 24/2000, republicat se instituie n
sarcina autorilor actelor normative obligaia de a insera n dispoziiile finale data intrrii n
vigoare a fiecrui act. Textul menionat are urmtorul coninut: (1) Dispoziiile finale cuprind
msurile necesare pentru punerea n aplicare a actului normativ, data intrrii n vigoare a
acestuia conform art. 11 (i art. 78, n opinia noastr), implicaiile asupra altor acte normative,
ca: abrogri, modificri, completri, precum i dispoziia de republicare, dac este cazul.
Aceast operaiune se poate realiza pe dou ci: comunicare sau publicare.
Sunt exceptate de la obligaia publicrii n Monitorul Oficial, dac legea nu dispune
altfel, ordinele, instruciunile i alte acte cu caracter normativ care au ca obiect reglementri
din sectorul de aprare, ordine public i siguran naional
Comunicarea este operaiunea prin care autoritatea administrativ competent aduce la
cunotina persoanei interesate un act administrativ, predndu-l direct acesteia sau unui
membru din familie, prin afiare la domiciliul sau sediului persoanei n cauz, etc.
Comunicarea este utilizat, de regul, n cazul actelor administrative individuale care oblig la

o anumit prestaie, n cazul actelor administrativ-jurisdicionale i al celor cu caracter

sancionator-contravenional. Comunicarea opereaz cu privire la subiectul destinatar al
actului individual, dar i n cazul unor persoane ndreptite la valorificarea anumitor drepturi
sau exercitarea unor atribuii.
Uneori, comunicarea se ntlnete i n cazul actelor normative, cum este cazul unor
anexe ale acestora care se comunic direct celor interesai sau, al hotrrilor de guvern cu
caracter militar. Corespunztor, publicarea actelor individuale poate avea loc n situaia n care
este imposibil s se comunice aceste acte ctre toate persoanele interesate, ca de exemplu,
listele candidailor reuii la un concurs, listele electorale.
n principiu, actele administrativ produc efecte pentru viitor, sunt acte active, i nu
acte retroactive. De la principiul neretroactivitii actelor administrative exist i unele
excepii n care actul retroactiveaz, excepii datorate dup caz, caracterului lor (exemple:
actele administrative declarative, actele administrative jurisdicionale, ori actele adoptate n
baza unei hotrri judectoreti), sau unor dispoziii exprese ale legii.
Cea mai important categorie a actelor administrative care fac obiectul acestor excepii
o constituie actele declarative sau recognitive. Aceste acte recunosc sau constat existena
unor drepturi i obligaii care au luat natere datorit unor fapte juridice produse anterior
emiterii sau adoptrii actului administrativ (spre exemplu, actele de stare civil certificatul
de natere, de deces ori actele de aprobare sau de confirmare).

Bibliografie

1. Constitutia Romaniei
2. Tofan Dana, Drept administrativ , Editua All Beck, Bucuresti,2004
3. Iorgovan A., Tratat de drept administrativ, Editura All Beck, 2006
4. Manda

Corneliu, Drept administrativ. Tratat elementar, Editura Lumina lex,

Bucuresti, 2001
5. Prisacaru Valentin, Tratat de drept administrativ roman, Editura Lumina
Lex.Bucuresti, 2002