UNIVERSITATEA „ŞTEFAN CEL MARE” SUCEAVA

FACULTATEA DE DREPT ȘI ȘTIINȚE ADMINISTRATIVE

Administrație Publică, Anul I, Sem. I

Etapele adoptării actului

administrativ

Conf. Univ. dr. Liana Teodora PASCARIU

Student
Doru Grigore Tănăselea

SUCEAVA, 2019
 Noțiunea de act administrativ

Actul administrativ reprezintă una din formele prin care administraţia publică îşi
realizează
misiunea , fiind cea mai importantă dintre acestea din punct de vedere juridic.
În perioada postbelică, actele juridice ale administraţiei erau analizate sub denumirea
„actele puterii executive’’, distingându-se actele administrative de autoritate şi actele administrative
de gestiune. Actul administrativ de autoritate era definit de către Romulus Ionescu , ca fiind ,, o
manifestare de voinţă făcută de un organ administrativ competinte, prin care creează o situaţiune
juridică generală sau individuală, guvernată de norme de drept public, în care găsim ideea de
dominaţiune şi comandament’’, iar actul administrativ de gestiune reprezenta ,, tot o manifestare de
voinţă făcută de un organ competinte, însă el tinde să creeze unui organism administrativ o
situaţiune juridică de caracter patrimonial, reglementată de dreptul privat’’. Interesant este faptul
că în sfera actelor puterii executive nu apare termenul de contract, deşi actul administrativ de
gestiune se aprecia că are, în realitate, caracter de act civil.
Când o autoritate publică - precizează prof. Paul Negulescu - încheie un contract de vânzare -
cumpărare cu un particular, privitor la un imobil, se creează o situaţie juridică de cumpărător şi o
alta de vânzător, ambele reglementate de dreptul privat. Aceste situaţii juridice nu pot fi modificate
prin acte unilaterale, ci numai prin consimţământul ambelor părţi, prin acte bilaterale. Actul de
vânzare-cumpărare este, deci, un act administrativ de gestiune.
Noţiunea de act administrativ era folosită într-un sens pur formal, spre a evoca actele juridice
ale autorităţilor administrative, nu şi regimul juridic de putere. Între actul administrativ şi actul
administrativ de gestiune nu exista o corespondenţă gen-specie, sub aspectul regimului juridic
aplicabil, primul era o specie a actelor de autoritate, secundul era o specie a actelor de drept privat.
Teza actelor administrative de autoritate şi, respectiv, de gestiune era larg răspândită în
literatura juridică europeană a perioadei interbelice..
Termenul de act administrativ este reglementat şi de noua Lege a contenciosului
administrativ care îl defineşte ca ,, actul unilateral cu caracter individual sau normativ , emis de o
autoritate publică în vederea executării sau organizării executării legii, dând naştere,
modificând sau stingând raporturi juridice”.

Actul administrativ reprezintă forma juridică principală de activitate a

administraţiei publice care constă într-o manifestare de voinţă expresă, unilaterală şi supusă unui
regim de putere publică precum şi controlul de legalitate al instanţelor judecătoreşti, care emană de
la autorităţi administrative sau de la persoane private autorizate de acestea, prin care se nasc,
modifică sau sting drepturi şi obligaţii corelative.
 Clasificarea actelor administrative
Actele administrative pot fi clasificate după mai multe criterii.
După natura juridică, actele administrative pot fi:
• acte administrative de autoritate (sau acte de putere publică)
Aceste acte se adoptă sau se emit de o autoritate publică – legislativă,
executivă, judecătorească - în mod unilateral, pe baza şi în vederea executării legii, în scopul
naşterii
, modificării sau stingerii unor raporturi de drept administrativ;
• acte administrative de gestiune
Aceste acte se încheie de serviciile publice administrative cu persoanele fizice şi
juridice şi privesc buna gestionare a domeniului public al statului sau al unităţilor administrativ
teritoriale (judeţ, municipiu,oraş,comună).Aceste acte sunt acte bilaterale, cuprinzând două
manifestări de voinţă: a serviciului public administrativ şi a unei persoane fizice sau juridice;
• acte administrative jurisdicţionale
Aceste acte se emit, în mod unilateral , de autorităţile de jurisdicţie administrativă,
anume abilitate de lege şi rezolvă conflicte apărute între servicii publice şi particulari.
După competenţa materială,pot exista:
• acte administrative cu caracter general
Aceste acte se adoptă sau se emit de autorităţile administraţiei publice care au
competenţă materială generală. Din această categorie fac parte: decretele Preşedintelui României,
hotărârile şi ordonanţele Guvernului, hotărârile consiliilor judeţene şi cele ale consiliilor locale
,unele ordine ale prefecţilor şi unele dispoziţii ale primarilor;
• acte administrative de specialitate
Aceste acte sunt emise de organele administraţiei publice centrale de specialitate şi de
autorităţile administraţiei publice locale de specialitate.
Din această categorie fac parte ordinele şi instrucţiunile emise de miniştri şi
conducătorii celorlalte organe ale administraţiei publice centrale de specialitate , precum şi cele
emise de conducătorii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe
ale administraţiei publice centrale de specialitate.
 După competenţa teritorială, actele administrative pot fi:
• acte administrative adoptate sau emise de autorităţile administraţiei publice centrale
Acestea sunt: decretele Preşedintelui României, hotărârile şi ordonanţele
Guvernului ordinele şi instrucţiunile miniştrilor şi ale conducătorilor celorlalte
organe ale administraţiei publice centrale de specialitate. Aceste acte produc efecte
pe întreg cuprinsul ţării;
• acte administrative adoptate sau emise de autorităţile administraţiei publice locale
La această categorie pot fi enumerate: hotărârile consiliilor judeţene şi cele ale
consiliilor locale ,ordinele prefecţilor şi unele dispoziţii ale primarilor precum şi cele emise
de conducătorii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte
organe ale administraţiei publice centrale de specialitate.
Aceste acte produc efecte în limitele unităţii administrativ-teritoriale, în care
funcţionează autorităţile care le emit.
După gradul de întindere al efectelor juridice , actele administrative sunt:
• acte administrative normative
Actele administrative normative sunt cele care cuprind reglementări de principiu
aplicabile la un număr nedeterminat de persoane .Acestea sunt: decretele Preşedintelui României,
hotărârile şi ordonanţele Guvernului, regulamente şi altele asemenea ale miniştrilor şi ale
conducătorilor celorlalte organe ale administraţiei publice centrale de specialitate,
hotărârile consiliilor judeţene şi cele ale consiliilor locale , unele ordine ale prefecţilor şi unele
dispoziţii ale primarilor.
• acte administrative individuale
Actele administrative individuale reprezintă manifestări de voinţă ale
organului competent care creează , modifică sau stinge drepturi subiective sau obligaţii pentru
una sau mai multe persoane determinate.
Actele administrative se diferenţiază în funcţie de organul de la care
emană:
a) Preşedintele Republicii emite decrete care pot fi normative sau individuale;
b) Guvernul emite ordonanţe, care au caracter normativ şi hotărâri, care pot fi normative
sau individuale;
c) Miniştrii şi conducătorii altor organe de specialitate emit instrucţiuni , care au
caracter normativ, şi ordine, cu caracter normativ sau individual;
 d) Consiliile judeţene şi locale adoptă hotărâri normative sau individuale;
e) Preşedinţii Consiliilor judeţene emit dispoziţii cu caracter individual;
f) Prefecţii emit ordine,normative sau individuale;
g) Primarul emite dispoziţii , cu caracter normativ sau
individual. După natura efectelor juridice pe care le produc
sunt:
• acte administrative care acordă drepturi ( impersonale şi generale sau individuale)
• acte administrative care constată existenţa unui drept
După perioada de timp în care produc efecte juridice sunt:
• acte administrative permanente( produc efecte juridice de la intrarea în vigoare şi până
la abrogare);
• acte administrative temporare( produc efecte juridice numai pentru o anumită perioadă
de timp), anume prevăzută în actul respectiv.
Actele administrative de autoritate ale administraţiei publice locale
Administraţia publică locală adoptă acte normative şi acte individuale. Actele normative
se caracterizează prin faptul că ele conţin reguli generale de conduită, impersonale şi
de aplicabilitate repetată , la un număr nedeterminat de subiecţi .Actele administrative
individuale se caracterizează prin faptul că ,, manifestarea de voinţă a organului competent
creează, modifică sau stinge drepturi subiective sau obligaţii în profitul sau în sarcina
uneia sau mai multor persoane dinainte determinate’’.
În ceea ce priveşte actele de autoritate cu caracter individual emise de autorităţile
administraţiei publice locale, ponderea este deţinută de autorizaţii, actele de sancţionare
(procesele verbale de contravenţie), actele atributive de statut personal şi actele privind
patrimoniul public local.
1) Actele atributive de statut personal
Din această categorie , fac parte dispoziţiile primarilor şi ale preşedinţilor consiliilor
judeţene de numire în funcţie a personalului din aparatul propriu al administraţiei publice
locale. Prin aceste decizii, persoanele respective dobândesc statutul de funcţionar public. Potrivit
Legii nr.215/2001, modificată şi completată prin Legea nr.286/2006 art.38,alin(2) ,lit. v),
autorităţile deliberative ale administraţiei publice locale conferă persoanelor fizice, române
sau străine, cu merite deosebite, titlul de cetăţean de onoare al oraşului sau al comunei. Prin
acest titlu nu se urmăreşte acordarea de drepturi sau stimulente materiale, întrucât statutul de
cetăţean de onoare este acordat tocmai pentru că o persoană a depus o activitate importantă în
folosul exclusiv al colectivităţii, fără a urmări avantaje materiale.
Actele administrative de gestiune ale administraţiei publice locale
În activitatea pe care o desfăşoară, autorităţile administraţiei publice locale
adoptă acte juridice de autoritate şi încheie acte juridice de gestiune. Potrivit Legii administraţiei
publice locale nr.215/2001, modificată şi completată prin Legea nr.286/2006,art.38 alin.(2),
consiliul local hotărăşte asupra concesionării sau închirierii bunurilor proprietate publică a
comunei sau a oraşului, precum şi a serviciilor publice de interes local, aceleaşi atribuţii fiind
prevăzute şi pentru consiliul judeţean.
Cu privire la actele juridice de gestiune ale administraţiei publice, în literatura
juridică română s-a preferat noţiunea de contracte administrative. Teoria contractelor
administrative este opera jurisprudenţei franceze, fiind preluată apoi de literatura juridică, care a
îmbogăţit-o cu noi elaborări doctrinare.
Categoria actelor administrative de gestiune ale administraţiei publice locale
cuprinde două categorii de acte:
- acte de gestiune publică pe care administraţia le încheie în calitatea sa de putere publică
pentru satisfacerea intereselor publice;
- acte de gestiune privată care sunt acte de drept comun sau simple acte de gestiune , pe
care administraţia le încheie în calitate de persoană juridică civilă.
Actele administrative de gestiune ale administraţiei publice locale se
caracterizează prin următoarele trăsături:
1) au la bază un acord de voinţă între două sau mai multe părţi, din care cel puţin una este
o autoritate a administraţiei publice locale;
2) au ca obiect organizarea de servicii publice de interes local, efectuarea de lucrări
publice de interes local şi administrarea bunurilor din patrimoniul public local;
3) cauza actelor administrative de gestiune constă în satisfacerea intereselor publice
ale colectivităţilor locale.
Obiectul actelor administrative de gestiune poate consta în :
- concesionarea de servicii publice;
- concesionarea bunurilor proprietate publică;
- participarea la societăţi comerciale sau asocierea cu agenţi economici;
- înstrăinarea bunurilor din domeniul privat;
- achiziţiile de lucrări publice;
- achiziţiile de bunuri publice;
 - împrumutul public local;
Potrivit acestor trăsături ale actului administrativ de gestiune,actele de gestiune pot fi
definite ca fiind acele acte juridice pe care autorităţile administraţiei publice locale le încheie
cu diverse persoane fizice sau juridice, prin acordul de voinţă al părţilor ,în regim de drept
public sau de drept privat, pentru administrarea domeniului public şi privat, în vederea
satisfacerii intereselor generale ale colectivităţilor locale.
Regimul juridic al actelor administrative
Regimul juridic al actelor administrative poate fi definit ca reprezentând ansamblul
regulilor, de fond şi de formă, care stabilesc condiţiile de valabilitate, procedura emiterii sau de
adoptare, executarea, formele controlului de legalitate sau oportunitate, căile administrative şi
judiciare de atac, efectele (întinderea şi încetarea), sancţiunile aplicabile, care particularizează
actele de drept administrativ în raport cu celelalte acte juridice.
Dimensiunile regimului juridic vizează:
a. condiţiile de validitate ale actului administrativ, respectiv condiţiile
care privesc forma şi fondul acestui tip de act juridic;
b. procedura de emitere sau de adoptare a actului administrativ;
c. forţa juridică şi efectele juridice ale actului administrativ, începând
cu naşterea, efectele propriu-zise, până la încetarea producerii acestor efecte;
d. controlul exercitat asupra actului administrativ.

Legalitatea actului administrativ

Dimensiunea esenţială a statului de drept este legalitatea. O definiţie succintă şi clară a
fost dată de Rudolf Wassermann, potrivit căruia „statul de drept este statul a cărui activitate este
determinată şi limitată prin drept” . Majoritatea autorilor de drept administrativ califică
legalitatea drept elementul central al regimului juridic al actelor administrative. Principiul
legalităţii semnifică:
- supremaţia legii, toate subiectele de drept public sau privat trebuie să se încadreze în
limitele dreptului;
- baza legală, în sensul că acţiunea acestor subiecte de drept trebuie să se încadreze în
limitele dreptului.
Ca principiu de drept, legalitatea se află în strânsă corelaţie cu alte principii precum:
- egalitatea în conţinutul legii, în sensul că normele juridice trebuie să fie generale şi
impersonale şi să se aplice nediferenţiat pe persoane sau situaţii;
- egalitatea în faţa legii, care se referă la autoritatea care execută legea, deci administraţia,
 care trebuie să fie impersonală şi să trateze de o manieră unitară cazurile deduse ei spre
soluţionare.
Condiţiile realizării legalităţii actelor administrative sunt:
a. actul adoptat trebuie să fie adoptat/emis în baza şi executarea legii (a Constituţiei şi
legilor statului);
b. actul administrativ trebuie să fie emis pe baza tuturor actelor autorităţilor de administraţie
publică superioare organului emitent;
c. actul administrativ trebuie să fie emis în limitele competenţei sale;
d. actul administrativ trebuie să fie emis cu procedura şi în forma cerută de lege;
e. actul administrativ trebuie să corespundă scopului legii şi actelor normative ale
autorităţilor administraţiei publice superioare;
f. actul administrativ trebuie să fie oportun.
Prin oportunitate înţelegem realizarea sarcinilor şi atribuţiilor legale în termen optim, cu
cheltuieli minime de resurse materiale şi spirituale, dar cu eficienţă cât mai mare, precum şi
alegerea celor mai potrivite mijloace pentru realizarea scopului legii.
Criteriul oportunităţii urmăreşte să respecte:
- specificitatea condiţiilor de muncă şi de viaţă din zona respectivă;
- valorile cutumiare ale locului respectiv;
- nevoile reale ale unităţii administrativ-teritoriale.
Procedura emiterii / adoptării actelor administrative
Din punct de vedere terminologic, autorităţile administrative unipersonale emit acte
administrative (ex. Primarul emite dispoziţii), iar organele colegiale adoptă acte administrative
(ex. Consiliul local adoptă hotărâri).
 Identificăm trei categorii de forme procedurale de emitere a actelor administrative,
după
cum urmează:
a. forme procedurale anterioare admiterii / adoptării actelor administrative;
b. forme procedurale concomitente cu emiterea sau adoptarea actului administrativ;
c. forme procedurale ulterioare emiterii/adoptării actelor administrative.
Formele procedurale prealabile (anterioare) au o frecvenţă destul de mare în
activitatea administraţiei. O relevanţă importantă o au avizele şi acordurile. Avizele sunt
cunoscute în literatura de specialitate sub titulatura de acte pregătitoare şi reprezintă puncte de
vedere pe care le solicită altui organ autoritatea care urmează să emită/adopte un act.
Într-o formă mai dezvoltată, ele sunt definite ca opinii pe care un organ al administraţiei
publice le solicită altui organ al administraţiei publice, într-o problemă sau în mai multe
probleme, pentru a se informa şi pentru a decide în cunoştinţă de cauză. Cuvântul aviz
poate avea trei accepţiuni: înştiinţare scrisă cu caracter oficial, părere, apreciere
competentă emisă de cineva din afară, o autoritate externă, asupra unei probleme aflate în
dezbatere şi rezoluţie a unei autorităţi competente.
Avizele sunt de trei categorii:
a. Avize facultative în care organul emitent nu este obligat nici să solicite
avizul, nici să-l respecte dacă l-a solicitat şi obţinut.

b. Avize consultative pentru care legea prevede obligativitatea obţinerii lor

şi facultatea de a le respecta sau nu. Acest tip de aviz are suport prevederea
art. 95 din Constituţie.
c. Avize conforme sunt acele avize care se caracterizează prin obligativitate, atât
cererii, cât şi a respectării lor. Organul administrativ are obligaţia să ceară, să
aştepte ca avizul să fie emis, să depună diligenţele necesare emiterii lui şi, în
final, să se conformeze acestuia.
Acordul reprezintă consimţământul pe care îl dă un organ public altui organ în
vederea emiterii de către acesta din urmă a unui anumit document justificativ. Este
o manifestare de voinţă cu caracter unilateral emisă de un organ administrativ prin care
acesta îşi exprimă consimţământul. În funcţie de momentul în care intervine poate fi:
prealabil, concomitent sau ulterior emiterii actului. Consecinţa acordului nu este
obligarea organului administrativ emitent la emiterea actului, condiţionează însă
valabilitatea actului. Emis în absenţa sau cu încălcarea acordului actul este nul.
 Formele procedurale concomitente adoptării/emiterii actului administrativ se
întâlnesc cu prioritate la organele colegiale şi vizează funcţionarea legală şi adoptarea de
acte juridice de către aceste autorităţi publice.
Formele procedurale concomitente sunt:
- Cvorumul este majoritatea cerută de lege pentru funcţionarea valabilă a
organului colegial. Potrivit art. 67 din Constituţie, cele două camere ale Parlamentului
adoptă acte în prezenţa majorităţii membrilor lor.
- Majoritatea cerută pentru votarea actului. Se are în vedere numărul de voturi impus
de lege pentru ca actul colegial să poată fi adoptat. Există trei tipuri de majorităţi:
majoritate
simplă, majoritate absolută şi majoritate calificată.
- Regula semnării şi contrasemnării actului.
Formele procedurale ulterioare emiterii actului se leagă de momentul
producerii de efecte juridice de către actele administrative. Aceste forme procedurale ulterioare
sunt: comunicarea şi publicarea. Comunicarea este operaţiunea procedurală care vizează actele
administrative cu caracter individual, care produc efecte juridice din momentul comunicării lor
celor interesaţi. Publicarea vizează, de regulă, actele administrative cu caracter normativ, dar şi
unele acte cu caracter individual. Este definită în doctrină ca reprezentând operaţiunea
materială prin care un act administrativ este adus la cunoştinţa cetăţenilor fie prin
imprimare, fie prin afişare într-un loc public sau prin alte acte de difuzare scrisă.