TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV

Vol. I.
Antonie Iorgovan
Editura Nemira 2000

Partea I
Introducere în dreptul administrativ şi în ştiinţele administrative
Secţiunea I
Guvernarea şi Administraţia Publică

1. Fenomenul administrativ
1. Semnificaţia noţiunii de administraţie publică

p.7 În literatura juridică românească, discuţiile cu privire la noţiunea de

administraţie de stat au fost concentrate pe următoarele direcţii principale:
a) corelaţia dintre formele fundamentale de realizare a puterii de stat şi
categoriile de organe de stat.
b) calificarea activităţii economice (implicit a structurilor care o realizează)
în raport cu activitatea administrativă.
c) raportul dintre caracterul de activitate juridică al administraţiei şi
caracterul acesteia de activitate politică.

p.12 Factorii dezvoltării fenomenului administrativ:

a) creşterea teritoriului statelor, formarea marilor imperii, China, Persia,
Egipt, Imperiul incaşilor, Imperiul roman.
b) dezvoltarea civilizaţiei.
c) anumite stări de pericol

Capitolul II
Executivul şi administraţia publică în doctrina şi legislaţia românească

p.78 Noţiunea de adminsitraţie publică, în accepţiunea formal-organică,

evocă următoarele autorităţi publice: Preşedintele României, Guvernul, ministerele
şi alte organe subordonate direct Guvernului, organe centrale de specialitate
autonome, instituţii subordonate ministerelor; prefectul; organe locale de
specialitate subordonate ministerelor şi conduse de prefect; organe autonome
locale (consiliul judeţean, consiliul local, primarul) şi instituţii subordonate
acestora.
În sens material-funcţional, noţiunea de administraţie publică evocă acte
juridice şi operaţiuni materiale prin care se execută legea, fie prin emiterea de
norme subsecvente [tradiţional, această dimensiune a adimistraţiei de stat era
evocată prin expresia „organizarea executării legii”], fie prin organizarea sau, după
caz, prestarea directă de servicii publice.
 Administraţia publică poate fi definită ca ansamblul activităţilor
Preşedintelui României, Guvernului, autorităţilor administrative autonome
centrale, autorităţilor adiministrative autonome locale şi, după caz, structurilor
subordonate acestora, prin care, în regim de putere publică, se aduc la îndeplinire
legile sau, în limitele legii, se prestează servicii publice.
Note dominante:
a) activitate realizată numai de autorităţi executive şi administrative, pe
care le intitulăm autorităţile administraţiei publice.
b) activitate de aducere la îndeplinire a legii (ceea ce înseamnă şi adoptarea
de acte normative cu forţă juridică inferioară legii) sau, după caz, de organizare sau
realizare efectivă a serviciilor publice.
c) activitate ce se realizează în regim de putere publică, adică prin
intermediul prerogativelor, acordate de Constituţie şi legi, ce fac să prevaleze
interesul public (general) atunci când este în conflict cu interesul particular.
p.79-80
2. Autorităţile care realizează administraţia publică
Subiectele care fac adiministraţia publică se pot grupa astfel:
a) cei doi şefi ai executivului (Preşedintele României şi Guvernul).
b) ministerele şi alte organe centrale subordonate Guvernului.
c) organe centrale de specialitate care nu sunt în subordinea Guvernului
(autorităţi administrative centrale autonome).
d) instituţii bugetare, regii autonome şi societăţi comerciale subordonate
organic sau, după caz, funcţional ministerelor.
e) instituţii bugetare, regii autonome şi societăţi comerciale subordonate
organic sau, după caz, funcţional organelor centrale autonome.
f) prefectul.
g) comisia administrativă judeţeană.
h) organe locale de specialitate subordonate ministerelor şi conduse de
prefect.
i) organe autonome locale (consiliul judeţean, consiliul local, primarul).
j) instituţii bugetare, regii autonome şi societăţi comerciale subordonate
organic sau, după caz, funcţional consiliului judeţean sau consiliului local.
Subordonarea administrativă, în sens organic, presupune: a) dreptul de
organizare a autorităţii inferioare; b) dreptul de a-i transmite instrucţiuni
obligatorii; c) dreptul de supraveghere generală a activităţii; d) dreptul de numire a
conducătorilor; e) dreptul de tragere la răspundere prin aplicarea sancţiunilor
administrativ-disciplinare; f) dreptul de control al activităţii cu posibilitatea de
anulare a actelor.
p.81
3. Noţiunile de putere publică, serviciu public şi interes public
Noţiunea de putere publică evocă prerogativele (adică drepturile speciale,
exorbitante) pe care le are organul administrativ, în sens de autoritate ce reprezintă
şi apără interesul general (public), care obligatoriu trebuie să se impună celui
particular. Aceste prerogative rezultă din Constituţie şi legile organice, pe ele se
fundamentează capacitatea de drept public a organelor administrative.în virtutea
aceste capacităţi, organele adminsitrative emit acte de autoritate, care se execută
din oficiu şi aplicând direct, dacă este nevoie, măsuri administrative de
constrângere cu caractter preventiv, sancţionator sau de executare silită. Nicio altă
autoritate publică nu are prerogativa aplicării directe a măsurilor de acest gen.
Organele administrative pun în aplicare şi sancţiunile penale stabilite de instanţele
judecătoreşti prin hotărâri definitive.
p.82 Principiul legalităţii este principiul fundamental al administraţiei
publice. Aplicarea legii presupune şi adoptarea de acte normative de către
administraţie (organizarea executării legii). Actele administrative normative au
forţa juridică inferioară legii şi se ierarhizează în funcţie de poziţia şi competenţa
organului de la care emană; orice act individual sau orice operaţiune materială (de
pildă, pavarea unei străzi, eliberarea unei autorizaţii, dirijarea circulaţiei) reprezintă
o executare la cazul concret al legii. „Îndeplinirea legii” presupune atât o activitate
de organizare, de pregătire a executării, cu caracter normativ (hotărâri, circulare,
instrucţiuni de la Guvern în jos), cât şi o activitate de executare la cazul concret
(emitere de acte unilaterale, încheiere de contracte, efectuarea de operaţiuni
materiale).
Prin serviciu public înţelegem activitatea organizată sau autorizată de o
autoritate a administraţiei publice pentru a satisface nevoi sociale în interes public.
Expresia „se prestează servicii publice” are un sens mai larg, atât prestarea
propriu-zisă a activităţilor de interes public, cât şi autorizarea desfăşurării acestor
activităţi de către persoane private, stabilimentele de utilitate publică din perioada
interbelică.
p.83 Nu orice activitate de interes public este serviciu public, ci numai
acele activităţi ce sunt necesare pentru satisfacerea unor nevoi sociale apreciate de
puterea politică ca fiind de interes public. Ridicarea unei nevoi sociale la „rangul”
de interes public preupune şi o consacrare „legislativă” a „limitelor” acţiunii
administraţiei publice.

Secţiunea a II-a
Dreptul Aplicabil Administraţiei Publice
Ansamblul normelor juridice care reglementează relaţiile sociale ce
formează obiectul administraţiei publice reprezintă „dreptul aplicabil administraţiei
publice”.
 Capitolul II
DREPTUL ADMINISTRATIV ROMÂN
2. Obiectul dreptului administrativ
I. Punerea problemei

p.121 Pentru a defini obiectul de reglementare al dreptului administrativ în

raport cu administraţia publică este necesar să delimităm cele două mari situaţii:
a) reglementarea relaţiilor sociale din sfera administraţiei publice împreună
cu alte ramuri ale dreptului public.
b) reglementarea relaţiilor sociale din sfera administraţiei publice împreună
cu ramuri ale dreptului privat.
2. Raporturi sociale din sfera administraţiei publice, reglementate de
dreptul administrativ împreună cu alte ramuri ale dreptului public
p.122 Desprindem trei mari situaţii:
a) raporturi reglementate de dreptul administrativ subsecvent altei ramuri a
dreptului public, în speţă, dreptul constituţional.
b) raporturi reglementate de dreptul administrativ ca drept comun pentru
alte ramuri ale dreptului public (ex. pentru dreptul financiar).
c) raporturi reglementate de dreptul administrativ în colaborare cu alte
ramuri ale dreptului public (ex. dreptul internaţional public).
Normele juridice constituţionale care reglementează „organizarea
administraţiei de stat” conduc la raporturi cu dublă natură juridică, de drept
constituţional şi de drept administrativ. – rolul Constituţiei de izvor principal de
drept.

3. Raporturi sociale din sfera administraţiei publice, reglementate de

dreptul administrativ împreună cu ramuri ale dreptului privat. Dreptul
administrativ, factor structurant
Teza raporturilor cu dublă natură juridică îngăduie să se suţină că şi în sfera
administraţiei publice apar asemenea raporturi, rolul de factor structurant jucându-l
drepturl adfministrativ. În acest fel, normele dreptului administrativ, după normele
dreptului constituţional, „guvernează şi orientează” reglementările juridice „civile”
din sfera administraţiei publice, dând sensul exercitării competenţei organelor
administraţiei de stat sau ale comunităţilor locale.
p.125 Regimurile juridice de drept civil, de dreptul familiei, etc, ne apar ca
regimuri juridice ce întregesc reglementările referitoare la competenţa organelor
administraţiei de stat, aflându-se, în cele mai multe situaţii, într-un raport de
subsecvenţă faţă de normele de drept administrativ.
Pe de altă parte, dreptul administrativ are ca obiect de reglementare şi acel
„fascicul” re relaţii sociale care garantează producerea efectelor de „drept civil”,
instituind un sistem complex de măsuri de constrângere administrativă, cu sau fără
caracter sancţionator.
 3. Definiţia şi problema trăsăturilor dreptului administrativ
1. Definţia dreptului administrativ
p.128 Sub incidenţa dreptului administrativ intră două categorii de raporturi
sociale:
a) cele care privesc aplicarea legii şi, respectiv, prestarea de servicii
publice, în limitele legii, de către structuri statale şi alte subiecte publice (raporturi
de administraţie activă)
b) cele care privesc soluţionarea litigiilor dintre autorităţile „administraţiei
publice” (alte autorităţi statale) şi cetăţeni (raporturi de administraţie
contencioasă).
Dreptul administrativ: ramura dreptului public ce reglementează, concret
sau cu valoare de principiu, relaţiile sociale din sfera administraţiei publice,
precum şi pe cele de natură conflictuală dintre autorităţile publice sau structuri
private, învestite cu autoritate publică, pe de o parte, şi cei vătămaţi în drepturile
lor prin actele administrative ale acestor autorităţi, pe de altă parte.

Capitolul II
Izvoarele, Normele şi Raporturile Dreptului Administrativ

1. Noţiunea de izvor al dreptului administrativ

p.133 Doctrina juridică occidentală a împărţit izvoarele dreptului
administrativ în izvoare scrise şi izvoare nescrise, în prima categorie incluzându-
se: Constituţia, legile, regulamentele, ordonanţele, tratatele, etc, iar în categoria a
doua: cutuma, jurisprudenţa, principiile generale şi chiar doctrina.
Astfel, prin izvor de drept se înţeleg procedurile prin care se elaborează
regulile de drept.
Tehnici pentru „fabricarea dreptului”:
- elaborare spontană, care conduce la regulile cutumiare.
- elaborarea prin intermediul unei autorităţi publice, formându-se regulile
scrise al căror prototip este legea.
- elaborarea de către judecători, formându-se regulile jurisprudenţiale.
În principiu, izvoarele dreptului administrativ, ale dreptului public în
general, sunt aceleaşi cu cele ale dreptului privat.
p.134 Identificăm trei categorii de izvoare ale dreptului administrativ:
a) izvoare scrise; b) izvoare nescrise cutumiare; c) izvoare nescrise
jurisprudenţiale.
2. Ordonarea şi ierarhizarea izvoarelor scrise

Izvoarele scrise, în epoca contemporană, au o determinare constituţională,

Constituţia însăşi fiind primul dintre acestea. În general, se admite ideea ordonării
şi ierarhizării izvoarelor de drept, vorbindu-se despre sistemul normativităţii
juridice (sistemul legislaţiei), care nu trebuie confundat cu sistemul dreptului,
ierarhizarea făcându-se după forţa juridică (forţa de a produe efecte juridice).
 Forţa juridică a unui izvor scris de drept este dată de conţinutul şi caracterul
acestuia determinate, la rândul lor, de natura şi poziţia (nivelul) autorităţii publice
de la care emană.
Faţă de dispoziţiile constituţionale şi ale legilor organice în vigoare,
izvoarele scrise ale deptului administrativ se ordonează şi se ierarhizează astfel: 1.
Constituţia. 2. Legea organică. 3. Legea ordinară şi ordonanţa. 4. Hotărârea
Guvernului. 5. Hotărâri (ordine, instrucţiuni) ale administraţiei ministeriale (avem
în vedere sensul larg al acestei noţiuni: ministere şi alte organe centrale de
specialitate subordonate Guvernului; organe administrative centrale p.135
autonome); 6) Ordinul prefectului; 7) Hotărârea Comisiei administrative a
judeţului; 8) Hotărârea Consiliului judeţean; 9) Deciozia delegaţiei permanente a
Consiliului judeţean; 10) Hotărârea consiliului local; 11) dispoziţia primarului.
În comune şi oraşe consiliile sunt autorităţi deliberative, iar primarii sunt
autorităţi executive ale administraţiei publice ce realizează autonomia localităţilor
respective.
3. Constituţia, celelalte legi şi ordonanţe
p.137 Constituţia cuprinde norma cu privire la administraţia publică în sens
organic, cât şi în sens material, ea este sursa directă sau indirectă a tuturor
prerogativelor de „administraţie publică”.
p.138 Majoritatea covârşitoare a legilor organice vizează fie structural, fie
funcţional, administraţia publică: organizarea Guvernului şi a Consiliului Suprem d
Apărare a Ţării; regimul stării de asediu şi al celei de urgenţă; statutul
funcţionarilor publici; contenciosul administrativ; organizarea generală a
învăţământului; organizarea administraţiei locale, a teritoriului, precum şi regimul
general privind autonomia locală; organizarea serviciilor publice de radio şi
televiziune; organizarea autorităţilor administrative centrale autonome; structura
sistemului naţional de apărare, organizarea armatei, pregătirea populaţiei, a
economiei şi a teritoriului pentru apărare, statutul cadrelor militare; organizarea şi
funcţionarea poliţiei, a serviciilor de informaţii ale statului, p.139 a celorlalte
componente ale forţelor armate. Şi alte legi organice (ex. Legea cetăţeniei române,
Legea electorală, Legea privind organizarea şi desfăşurarea referendumului) sunt
izvoare de drept administrativ.
Legile ordinare sunt izvoare de drept administrativ numai în măsura în care
reglementează relaţii sociale ce fac obiectul administraţiei publice.
Ordonanţele, care pot interveni numai în materiile în care se adoptă legi
ordinare, vor fi, prin excelenţă, izvoare de drept administrativ, de vreme ce ele îşi
păstrează caracterul de acte administrative. De principiu, orice act administrativ
normativ este izvor de drept administrativ, este sursa dreptului aplicabil
administraţiei publice (ca organizare sau ca activitate), ce provine chiar de la
administraţie, care însă nu poate fi decât conform legii. Calificarea unui act
administrativ normativ, inclusiv a unei ordonanţe, ca izvor al dreptului
administrativ nu exclude calificarea acestuia şi ca izvor al unei alte ramuri de
drept, ajungându-se la raporturile cu dublă natură juridică.
 4. Tratatul internaţional, ca izvor de drept administrativ.
5. Izvoarele nescrise ale dreptului administrativ
p.141 Cutuma este admisă ca izvor de drept administrativ numai dacă sunt
îndeplinite cele două condiţii:
a) practică îndelungată.
b) formarea convingerii opiniei publice asupra caracterului obligatoriu.
p.142 Un al izvor al dreptului administrativ acceptat de doctrina
occidentală este evocat prin expresia: „principiile generale ale dreptului
constituţioal şi regulile generale”.

6. Structura logico-juridică a normei de drept administrativ

p.143 Normele de drept administrativ, ca orice norme juridice, au o
structură trihotomică, cuprinzând cele trei elemente: ipoteza, dispoziţia şi
sancţiunea: ipoteza este, de regulă, foarte dezvoltată, iar dispoziţia, în general, se
prezintă sub formă imperativă.
1. Ipoteza normei de drept administrativ
Ipoteza prevede împrejurările, condiţiile în care se aplică şi subiectele la
care se referă dispoziţia. În ipoteză sunt incluse şi alte părţi ale normei, precum
cele ce prevăd definiţii, principii, scopul activităţii unui organ, înţelesul unor
termeni, pentru că pe baza acestora se pot înţelege prevederile expuse în normă.
p.145 După modul de determinare, ipoteza poate fi absolut determinată şi
relativ determinată, deşi în aprecierea caracterului absolut sau relativ al ipotezei
este vorba de o iterpretare subiectivă. Ipoteza este absolut determinată când sunt
conturate cu exactitate împrejurările în care se va aplica dispoziţia, situaţie în care
autoritatea administraţiei publice nu poate decât să verifice şi să ateste, ori să ia act
şi să confirme. Este vorba de aşa-numita competenţă legată (autoritatea
administrativă este ţinută de norma juridică).
Ipoteza este relativ determinată când legea (izvorul formal de drept)
prevede, în general, împrejurările în care se aplică norma, existenţa lor concretă
urmân a fi stabilită de organul care o aplică. Sunt cele mai numeroase situaţii, aici
fiind vorba de puterea discreţionară, la care se referă doctrina occidentală, sau de
competenţa de apreciere. Situaţiile în care intervine „aprecierea” autorităţii sunt
evocate prin diferite tehnici de redactare: uneori ipoteza constă în formulări de
genul „în cazuri bine justificate”, „în situaţii deosebite”, alteori norma conţine
câteva enumerări exemplificative însoţite de expresiile p.145 „şi altele asemenea”,
„şi altele de aceeaşi natură”.
2. Dispoziţia normei de drept administrativ
Dispoziţia este, în general, categorică, imperativă, deoarece relaţiile sociale
care fac obiectul reglementării dreptului administrativ se desfăşoară în procesul de
realizare a puterii. Astfel, principalele norme de drept administrativ au o dispoziţie
cu caracter onerativ, prin care subiectele de drept la care se referă norma sunt
obligate la o anumită conduită, la o anumită prestaţie.
 p.146 O mare categorie de norme de drept administrativ au o dispoziţie
prohibitivă, cuprinzând reguli de interzicere a unor acţiuni (obligaţia in
abstinendo); este cazul, în principal, al normelor cu caracter contravenţional, al
normelor care consacră diferite forme de constrângere administrativă.
Dispoziţia normei de drept administrativ are unepori şi caracter permisiv,
prevăzând numai facultatea de a acţiona sau nu. De cele mai multe ori, aceste
dipoziţii sunt evocate prin verbul „a putea” introdus în expresii ca „autoritatea
administrativă poate…”, „cetăţeanul poate…”.
Dispoziţia normei de drept administrativ poate fi absolut determinată (nu
este posibilă nicio derogare de la drepturile şi obligaţiile stabilite) şi p.147 relativ
determinată (norma prevede mai multe variante posibile de conduită, urmând ca
administraţia sau, după caz, cel administrat să aleagă una dintre ele).

3. Sancţiunea normei de drept administrativ

Sancţiunea normei de drept administrativ prevede urmările juridice care
decurg în cazul nerespectării normei. La fel ca în cazul altor ramuri de drept,
sancţiunea normei de drept administrativ nu apare întotdeauna în mod expres,
urmând a fi dedusă, în mod logic, din conţinutul normei juridice respective, după
cum poate fi aceeaşi sancţiune pentru mai multe norme.
Distingem între sancţiune, ca element al structurii logico-juridice a normei,
şi sancţiune, ca element al răspunderii juridice (mai exact al răspunderilor juridice
din dreptul administrativ). Între acestea există un raport de la întreg la parte.
Forme ale sancţiunii normei de drept administrativ:
a) sancţiuni administrativ-disciplinare (ex. destituirea din funcţie, revocarea
alegerii, dizolvarea, mutarea disciplinară).
b) sancţiuni administrativ-constravenţionale (amenda, avertismentul,
închisoarea contravenţională, p.148 confiscarea.
c) sacţiuni administrativ-patrimoniale (obligarea la repararea prejudiciului
produs printr-o daună materială sau morală).
d) măsuri de constrângere cu caracter nesancţionator: de protecţie a unor
interese personale sau publice, de prevenţie sau de combatere a unor fapte
antisociale (ex. reţinerea unei persoane, stocarea unor bunuri, obligarea la
tratament medical).
e) măsuri de executare silită, adică de înfrângere a unei rezistenţe fizice
(diferite acţiuni în forţă ale poliţiei, imobilizarea unei persoane, demolarea sau
desfiinţarea unro construcţii).
f) măsuri cu privire la actele juridice (anulări, suspendări, căi de atac).

7. Clasificarea normelor de drept administrativ

Normele de drept administrativ sunt cuprinse în cele mai diferite acte
juridice normative, fapt pentru care pot îmbrăca variate forme. Foarte multe norme
de drept administrativ îmbracă forma actelor administrative cu caracter normativ,
deci actele care emană de la organele administraţiei publice, dar acestea nu
epuizează sfera actelor juridice în care sunt cuprinse norme de drept administrativ.
Actul administrativ normativ poate să cuprindă şi alte norme juridice decât
cele administrative, cum ar fi: norme de drept civil, de drept al muncii, etc.
Cercetarea normelor de drept administrativ se face în corelaţie cu formele
juridice pe care acestea le îmbracă, adică cu izvoarele dreptului administrativ.
Patru categorii de norme de drept administrativ (apud Romulus Ionescu):
a) norme care reglementează înfiinţarea, organizarea şi desfiinţarea
organului administraţiei de stat.
b) norme care reglementează competenţa organelor administraţiei de stat –
în această categorie intră toate normele juridice care prevăd atribuţiile acestor
organe şi unele norme privind răspunderea lor, precum şi unele norme juridice ce
prevăd responsabilitatea funcţionarilor ce compun organele statului.
c) norme care reglementează procedura activităţii organelor administraţiei
de stat.
d) norme care reglementează drepturile şi obligaţiile persoanelor fizice sau
organelor obşteşti în raporturile lor de drept administrativ cu organele
administraţiei de stat.
p.149 După obiectul de reglementare (apud. Valentina Gilescu):
a) norme organice.
b) norme de drept material.
c) norme de drept procedural.
După sfera de cuprindere (apud. Valentina Gilescu):
a) norme generale.
b) norme speciale.
c) norme excepţionale.
Criteriul funcţiei dreptului administrativ, care se realizează prin norma
respectivă:
a) norme organice, cu ttoate nuanţările.
b) norme de structurare în sistem a altor categorii de norme juridice.
c) norme de garantare a aplicării altor categorii de norme juridice, p.150
includiv prin măsuri de constrângere administrativă.
d) norme de apărare a valorilor sociale cu caracter generic (dar neesenţiale)
pentru societate – normele contravenţionale.
e) norme de contencios administrativ.

9. Raporturile de drept administrativ

1. Noţiunea de raport de drept administrativ (fundamente, definiţie)
Rezultatele acţiunii normelor de drept administrativ în relaţiile sociale îl
constituie raporturile de drept administrativ, care apar ca o categorie distinctă de
raporturi juridice.
Raporturile juridice sunt înţelese ca fiind relaţiile sociale care au căzut sub
incidenţa normelor juridice (reglementate de normele juridice).
 În lgătură cu problema premiselor, a izvorului pur şi simplu al raportului
juridic sunt conturate două puncte de vedere.
Potrivit primei concepţii, raportul juridic concret (drepturile şi obligaţiile
subiectelor) se poate stabili numai în urma intervenţiei unui fapt juridic (un
eveniment sau o acţiune umană, de existenţa căreia leagea leagă producerea
anumitor efecte juridice).
În altă teorie, se susţine (îndeosebi de specialişti în dreptul penal şi dreptul
administrativ) că raportul juridic (mai exect anumite raporturi juridice) se poate
naşte direct din norma juridică.
p.153 Spre desoebire, însă, de dreptul penal, ale cărui norme au o structură
logico-juridică dihotomică (dispoziţie şi sancţiune), în dreptul administrativ, ce
conţine norme cu structură trihotomică (ipoteză, dispoziţie şi sancţiune), teza
raporturilor de conformare şi conflict nu poate fi extinsă la sfera tuturor relaţiilor
sociale care cad sub incidenţa normelor sale. Ea poate fi susţinută numai cu privire
la anumite categorii de norme administrative, în priul rând, cu privire la normele
contravenţionale.
Raporturile de drept administrativ sunt tocmai relaţiile sociale care au fost
reglementate, direct sau indirect, adică prin intervenţia unor fapte juridice, de către
normele dreptului administrativ.

2. Clasificarea raporturilor de drept administrativ

p.155
În raporturile de subordonare, subiectul supraordonat este purtătorul
autorităţii publice, care, fie în baza autorităţii ierarhice, fie a prerogativelor de
putere, pentru realizarea interesului public, dispune cu privire la comportamentul
celuilalt subiect. Aceste raporturi apar între o autoritate a adimistraţiei publice, pe
de o parte, şi alt subiect de drept, pe de altă parte (o altă autoritate publică, o
persoană juridică civilă, o persoană fizică).
În raporturile de colaborare, subiectele principale sunt pe picior de
egalitate, chiar dacă unul este obligatoriu autoritate a administraţiei publice.
Raporturile de colaborare apar, de regulă, între două autorităţi ale administraţiei
publice, care acţionează împreună, exercitându-şi fiecare competenţa, pentru
aplicarea legii. Ele pot să apară între o autoritate a administraţiei publice şi o altă
autoritate publică, atunci când legea le obligă să acţioneze de comun acord pentru
realizarea unei sarcini care revine administraţiei publice.
3. Trăsăturile raporturilor de drept administrativ
p.156 De vreme ce am idenbtificat existenţa a două categorii de raporturi
de drept administrativ, formulăm trăsăturile lor generale, prin care se
particularizează raporturile de drept administrativ, ca specie a raporturilor juridice.
Reţinem următoarele două trăsături:
1) unul dintre subiecte este, în mod obligatoriu, un purtător al autorităţii
publice; de regulă, un organ al administraţiei publice (poate fi şi o altă autoritate de
stat sau, excepţional, o structură nestatală, autorizată să presteze un serviciu public,
alături sau în locul unei autorităţi a administraţiei publice).
2) sunt raporturi de putere, care apar în sfera relaţiilor sociale, reglementate
de normele dreptului administrativ.
Prima trăsătură urmăreşte să individualizeze raporturile de drept
administrativ de raporturile de „drept privat” în care apar ca subiecte organele
administraţiei publice, alte organe de stat sau, după caz, structuri nestatale. Unul
dintre subiecte este aşadar persoană morală (juridică) de drept public.
p.157 Unul dintre subiectele raporturilor de drept administrativ trebuie să
fie obligatoriu:
a) statul, reprezentat printr-un organ de stat.
b) o autoritate a administraţiei publice.
c) o unitate administrativ-teritorială, reprezentată printr-o autoritate a
administraţiei publice locale.
d) un stabiliment public sau un stabiliment de utilitate publică.
Prin cea de-a doua trăsătură, delimităm raporturile de drept administrativ de
celelalte raporturi de drept public (de drept constituţional, de drept penal, etc.).
Trăsăturile raporturilor de subordonare:
1. sunt raporturi de subordonare a unui subiect faţă de celălalt; subiectul
care este purtător al autorităţii publice are o poziţie supraordonată.
2. naşterea şi realizarea lor sunt deterrminate fie de voinţa legiuitorului, fie
de voinţa unilaterală a subiectului supraordonat.
3. realizarea lor constituie o obligaţie juridică pentru organul supraordonat.
Trăsăturile raporturilor de colaborare:
1. sunt raporturi în care subiectul purtător al autorităţii publice colaborează
de pe o poziţie egală, în spiritul dispoziţiilor legale, cu celălalt subiect al raportului
administrativ (care poate fi sau nu purtător al autorităţii publice), la realizarea
sarcinilor administraţiei de stat dintr-un anumit domeniu de activitate sau, după
caz, la adoptarea unei decizii administrative.
2. naşterea şi realizarea lor concretă e detrminată de manifestarea voinţei
ambelor subiecte.
3. condiţiile manifestării voinţei ambelor subiecte sunt prevăzute expres de
lege.

Capitolul III
Autonomia şi caracterul ştiinţelor despre Administraţia Publică
1. Sistematica teoriei ştiinţifice a administraţiei publice. Paradigme clasice
şi actuale
p.238 În funcţie de evoluţia generală a ştiinţei, de tradiţiile dintr-o ţară sau
alta, acea ştiinţă integratoare a fost numită, de regulă, ştiinţa administraţiei.
 6. Conţinutul şi scopul ştiinţei administraţiei
p.248 Conţinutul ştiinţei administraţiei: ansamblul de cunoştinţe cu privire
la realizarea unei administraţii judicioase, raţionale, de unde necesitatea formulării
permanente a unor reguli cu p.249 cu privire la perfecţionarea organizării şi
funcţionării administraţiei publice, inclusiv a normelor juridice.

Partea II-a
Activitatea autorităţilor administraţiei publice

Capitolul I
Teoria generală a activităţii autorităţilor admnistraţiei publice

1. Fundamentarea formelor activităţii autorităţilor administraţiei publice

1. Situaţia în doctrină
p.253 Două mari categorii de acte ale puterii executive: actele de autoritate
şi actele de gestiune.
Potrivit lui Romulus Ionescu (Drept adminsitrativ, 1970), există şase forme
de activitate ale organelor administraţiei de stat: actul administrativ, actul juridic
unilateral ce nu realizează puterea de stat, actul juridic contractual, operaţiunea
administrativă, operaţiunea de tehnica administrativă şi operaţiunea direct
productivă.
2. Actele juridice ale autorităţilor administraţiei publice
p.258 Autorităţile administraţiei publice îşi concretizează activitatea în mai
multe categorii de acte juridice: a) actele administrative şi b) actele contractuale.
R. Ionescu este de părere că în sfera actelor juridice ale administraţiei de
stat intră: a) actul administrativ; b) actul juridic unilateral ce nu realizează puterea
de stat; c) actul juridic contractual. În sfera actelor de la litera b): sesizări, oferte de
încheieri de contracte, adeverinţe de comunicări de acte, acte de imputaţie
bănească, acte de aplicare a sancţiunilor disciplinare, desfaceri unilaterale de
contracte de muncă, etc.
p.260 Noţiunea de act juridic unilateral care nu realizează puterea de stat
desemnează manifestările unilaterale de voinţă ale organelor administraţiei de stat,
ale autorităţilor administraţiei publice în general, ca subiecte de drept civil sau
subiecte în raporturi juridice de muncă şi nu ca subiecte în raporturile de drept
administrativ (de putere).
Sub aspectul modului în care se manifestă voinţa organului administraţiei
publice, reţinem două genuri de acte juridice:
a) actul juridic unilateral: cuprinde două specii: 1. Actul de drept
administrativ şi 2) actul juridic ce nu realizează puterea publică, respectiv b) actul
juridic bi- sau multilateral, care, la rândul său, cuprinde: 1) contractul de drept civil
(în sensul de drept comun) şi 2) contractele de drept administrativ (contractele
administrative).
 p.261 Dacă avem în vedere regimul juridic aplicabil, delimităm două
genuri:
1. acte ce se realizează în principal, într-un regim de putere (de drept
administrativ), care cuprind: 1. Actele de drept administrativ (mai simplu, actele
administrative) şi 2) contractele administrative.
2. acte ce se realizează, în principal, într-un rehim de drept civil: 1. Actele
unilaterale ce nu realizează puterea publică şi 2. Contractele axate pe ideea de
persoană juridică (de drept civil, în sensul larg al termenului).

3. Operaţiunile şi faptele materiale ale organelor administraţiei publice

Această categorie cuprinde acele fapte materiale ale organelor
administraţiei publice care nu concretizează o voinţă juridică. Nu trebuie
concluzionat că unele din acestea nu produc efecte juridice, fiind fapte juridice. De
aceea delimităm două categorii:
a) operaţiuni (fapte) care produc efecte juridice, care pot fi clasificate în: 1.
Operaţiuni care produc efecte juridice în realizarea administraţiei publice (de
putere publică); 2. Operaţiuni care produc efecte în realizarea faptului
administrativ, mijloc (de administraţie interioară).
b) operaţiuni (fapte) ce nu produc efecte juridice proprii (unele operaţiuni
tehnico-administrative şi operaţiuni materiale direct productive).
Sub aspectul naturii intrinseci clasificăm aceste operaţiuni în:
a) operaţiuni cu caracter administrativ (de administraţie).
b) de prestare a serviciilor publice.
c) operaţiuni cu caracter tehnico-productiv (de producţie).
Din punctul de vedere al regimului juridic aplicabil, operaţiunile de
administraţie:
a) operaţiuni administrative realizate într-un regim juridic de putere.
b) operaţiuni tehnico-administrative, care nu sunt realizate într-un regim de
putere.
c) operaţiuni tehnice de birou, de rutină a muncii administrative, ce nu
produc efecte juridice proprii.
Primele două subcategorii au valoarea de fapte juridice : numai cele de la
litera a) dau naştere la raporturi juridice de drept administrativ, iar cele din ultima
categorie nu au valoare de fapt juridic. Operaţiunile de prestare a serviciilor
publice au vaoare de fapt juridic.
p.263 Tabloul operaţiunilor şi faptelor materiale ale organelor
administraţiei publice:
I. Operaţiuni tehnico-administrative:
1) de putere.
2) de administraţie internă, care sunt: a) producătoare de efecte juridice şi
b) neproducătoare de efecte juridice.
II. Operaţiuni de realizare a serviciilor publice.
III. Operaţiuni tehnico-productive (în domeniul economic şi industrial)
 2. Trăsături comune
p.264 Operaţiunile tehnico-administrative de prestaţie şi, respectiv, cele
tehnico-productive formează împreună categoria operaţiunilor şi faptelor materiale
ale organelor administraţiei publice, categorie care se delimitează de actele juridice
ale organelor administraţiei publice, prin trăsături specifice.
Trăsături comune:
a) sunt fapte materiale şi nu manifestări exprese de voinţă de a da naştere, a
modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii, b) intervin, de regulă, în legătură cu
emiterea şi executarea actelor juridice ale organelor administraţiei publice.

3. Trăsături specifice
p.267 Operaţiunile tehnico-administrative se deosebesc de operaţiunile
tehnico-productive, prin natura lor intrinsecă, primele fiind operaţiuni de
administraţie, în sens larg al termenului.
Operaţiunile tehnico-administrative de putere se caracterizează:
a) sunt săvârşite numai de organele administraţiei publice.
b) sunt singurele operaţiuni care produc efecte juridice în toate fazele
procesului administrativ.
c) sunt o formă concretă de realizare a administraţiei publice, în sens de
activitate statală sau la nivelul comunităţilor locale ce presupune realizarea unor
valori politice.
d) sunt reglementate, în principal, de dreptul administrativ.
Operaţiunile de administraţie interioară, realizate de toate autorităţile
publice (inclusiv de organizaţiile nestatale), sunt operaţiuni prin care se
concretizează faptul administrativ – mijloc de realizare a competenţei. Spre
deosebire de operaţiunile administrative de putere, operaţiunile de administraţie
interioară nu sunt săvârşite în realizarea puterii publice.
p.268 Aceste operaţiuni tehnico-administrative sunt reglementate, în
principal, de alte ramuri de drept decât dreptul administrativ.
Operaţiunile tehnico-productive sunt fapte prin care se produc bunurile
industriale sau de altă natură, dar care nu concretizează un serviciu public.

Capitolul II
Noţiunea de Act Administrativ

p.274 Prin act administrativ înţelegem acea formă juridică principală a

activităţii organelor administraţiei publice, care constă într-o manifestare
unilaterală şi expresă de voinţă de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi
obligaţii, în realizarea puterii publice, sub controlul principial de legalitate al
instanţelor judecătoreşti.
 2. Trăsăturile actului administrativ
p.276
Actele administrative:
a) reprezintă manifestări unilateralede voinţă.
b) sunt emise în temeiul puterii publice.
c) sunt emise în realizarea administraţiei publice.

Potrivit lui Romulus Ionescu, actul administrativ „trebuie să se manifeste în

general într-o formă scrisă, în conformitate cu procedura obişnuită a organului de
la care emană”, ceea ce înseamnă că acteleadministrative nu sunt, în general,
consensuale, adică ele nu pot lua fiinţă solo consensu, trebuind să îmbrace o
anumită formă pentru a putea exista şi produce efecte.
p.278 În sens formal-metarial, actul administrativ se distinge prin
următoarele trăsături:
1. este forma juridică principală a activităţii organelor administraţiei
publice.
2. este o voinţă juridică unilaterală.
3. este emis numai în realizarea puterii publice.
4. are un regim juridic specific, în centrul căruia se află Legea
contenciosului administrativ (Legea nr. 29/1990).

2. Actul juridic este forma juridică principală a activităţii organelor

administraţiei publice

p.279 Prin această trăsătură evocăm genul proxim al actului administrativ –

formele concrete de activitate ale organelor administraţiei publice. Actul
administrativ ne apare ca una din formele cu semnificaţie juridică prin care
organele administraţiei publice îşi realizează competenţa, implicit sarcinile.

3. Actul administrativ este o voinţă juridică unilaterală

p.280 Actul administrativ ne apare ca fiind exteriorizarea voinţei juridice a
unui organ al administraţiei publice de a produce în mod direct efecte juridice,
adică de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii. Pentru a fi în
prezenţa actului administrativ trebuie întrunite toate condiţiile care sunt cerute de
teoria generală a dreptului pentru un act juridic. Voinţa pe care o manifestă organul
administraţiei publice trebuie să fie expresă, neîndoielnică în a schimba ceva din
ordinea juridică existentă până în momentul manifestării ei.

4. Actul administrativ este emis numai în realizarea puterii publice

p.284 Această trăsătură deosebeşte actul administrative de alte acte juridice
cu caracter unilateral ale organelor administraţiei publice. Din această trăsătură
rezultă oligativitatea actelor administrative şi executarea lor din oficiu.
 p.286 Forţa de constrângere a statului intervine pentru a se înfrânge o
rezistenţă a subiectelor de drept, pe când actul administrativ intervine pentru a da
naştere, a modifica şi a stinge drepturi şi obligaţii în exerciţiul autorităţii de stat
sau, după ca, al unităţii administrativ-teritoriale.

3. Clasificarea actelor administrative (în sensul structural-organizaţional)

p-290
I. După categoria organului de la care emană:
a) acte care emană de la organe ale administraţiei de stat.
b) acte care emană de la organe de stat.
c) acte care emană de la autorităţile autonome ale administraţiei publice
locale.
d) acte care emană, în baza împuternicirilor date de lege ori de organe ale
administraţiei de stat (în baza legii), de la persoane private (fizice sau juridice) –
acte administrative prin delegaţie.
II. După competenţa materială a organului emitent:
a) acte de administraţie generală.
b) acte de administraţie specială.
Fiecare din aceste subcategorii, sub aspectul competenţei teritoriale, ne
apare fie ca acte ale organelor centrale, fie ca acte ale organelor locale.
III. După gradul de întindere a efectelor:
a) acte normative.
b) acte individuale.
c) acte cu caracter intern (care pot fi normative sau individuale).
IV. După conţinutul efectelor actului individual:
a) acte prin care se stabilesc drepturi sau obligaţii determinate pentru
subiectul căruia i se adresează.
b) acte de conferire a unui statut personal.
c) acte de aplicare a constrângerii administrative.
d) acte cu caracter jurisdicţional.

III. Regimul juridic al actelor administrative

1. Legalitatea şi oportunitatea actelor administrative

1. Legalitatea ca element central al regimului juridic al actelor administrative

p.291 Prin regim juridic vom înţelege un ansamblu de reguli, de fond şi de

formă, care dau particularitate actelor administrative în circuitul juridic.
Reguli (condiţii) de valabilitate a actului administrativ, respectiv reguli ce
guvernează efectele pe care actul le produce.
 p.292 Elementul central al acestui regim juridic îl reprezintă legalitatea.
p.293 Prin legalitatea actelor administrative înţelegem conformarea acestora
cu legile adoptate de Parlament, precum şi cu actele normative care au o forţă
juridică superioară.

2. Relaţia legalitate – oportunitate (jurisprudenţa românească)

p.299 Judecătorul de contencios administrativ are dreptul să verifice dacă
administraţia publică nu a acţionat abuziv, contrar interesului public, aşa cum
rezultă acesta din legea pe care se întemeiază actul administrativ atacat.

3. Condiţiile legalităţii
p.300 Analiza condiţiilor de legalitate într-o viziune sincronică, axată pe
logica internă a sistemului normativităţii, ori într-o viziune diacronică, axată pe
fazele procesului administrativ (ale procedurii emiterii, adoptării şi exercitării
actelor administrative).
Potrivit celei dintâi viziun teoretice, condiţiile-tip de legalitate privesc:
a) actul administrativ să fie emis în baza şi în executarea legii.
b) actul administrativ să fie emis pe baza tuturor actelor organelor de stat
care sunt superioare organului administrativ emitent.
c) actul administrativ să fie emis de organul administrativ numai în limitele
competenţei sale.
d) actul administrativ să fie conform scopului legii ca şi al celorlalte acte
normative ale organelor superioare organului administrativ emitent.
e) actul administrativ să respecte cerinţele legale referitoare la forma sa.
f) actul administrativ să fie oportun.
Cea de-a doua orientare teoretică are în vedere criteriile:
a) momentul în care este adoptat un act normativ.
b) locul şi condiţiile concrete în care urmează să se aplice actul
administrativ.
c) mijloacele materiale şi spirituale pe p.301 care le angajează decizia
administrativă, precum şi al duratei în timp pe care o reclamă aplicarea
ei.
d) conformitatea actului administrativ cu condiţiile generale de viaţă şi de
cultură.
e) Conformitatea actului administrativ cu scopul legii.

Există condiţii generale de legalitate şi condiţii specifice de legalitate pe

considerente de oportunitate.
În sfera condiţiilor generale:
a) actul administrativ să fie emis în conformitate cu litera şi spiritul
Constituţiei.
b) actul administrativ să fie emis în litera şi spiritul legilor şi ordonanţelor.
 c) actul administrativ să fie emis pe baza tuturor actelor organelor
administraţiei publice care sunt superioare organului administrativ emitent.
d) actul administrativ să fie emis de organul administrativ numai în limitele
competenţei sale.
e) actul administrativ să fie emis în forma şi cu procedura prevăzute de lege.
În privinţa sferei condiţiilor de legalitate pe considerente de oportunitate,
înţelegem prin cel de-al cincilea criteriu interesul public ocrotit de lege (în ideea de
scop al legii), fără a pune semnul egalităţii între scopul legii şi spiritul legii.
Scopul legii (ratio legis) este „limita legală” a dreptului de apreciere (a
oportunităţii), limită la care se raportează judecătorul de contencios administrativ
pentru a stabili caracterul ilegal al unui act administrativ, adică excesul de putere.
Neîndeplinirea uneia din condiţiile de legalitate atrage aplicarea sancţiunilor
specifice dreptului administrativ.

2. Forma şi procedura emiterii actului administrativ

1. Forma actului administrativ

p.302 Manifestarea de voinţă, care constituie actul administrativ, nu poate

produce efecte juridice (dată fiind importanţa acestor efecte), dacă nu este
concretizată de regulă într-o formă scrisă. Aceasta înseamnă că actele
administrative nu sunt, în principiu, consensuale, lucru explicabil prin caracterul
lor de acte autentice, acte emise în numele şi cu autoritatea statului, în realizarea
puterii publice.
Actele administrative cu caracter normativ îmbracă numai forma srisă,
deoarece legea, în primul rând legea fundamentală, prevede obligaţia publicării lor.
În schimb, actele administrative individuale pot îmbrăca şi forma orală, în p.303
condiţiile, spunem noi, autorizate de lege.
p.304 De forma scrisă, care pentru actul administrativ – act de autoritate –
este o condiţie ad validitatem, se leagă şi alte condiţii de „formă exterioară” –
limba în care e redactat actul, antetul (indică organul emitent), titlul, preambulul,
semnăturile, sigiliul, timbrul sec sau ştampila, data şli locul emiterii, numărul de
ordine, numărul de ieşire – neîndeplinirea lor atrage nulitatea sau, după caz,
anulabilitatea actului. Se adaugă acestor condiţii de „formă exterioară” motivarea.
p.305
2. Fazele procedurii de elaborare a actului administrativ
Procedura de elaborare a actelor administrative
p.306 Există două elemente logico-structurale ale deciziei: analiza şi
hotărârea (înţelegerea şi voinţa).

3. Operaţiuni procedurale anterioare, teoria avizului

Dintre operaţiunile anterioare emiterii actului administrativ (expertizele,
referatele, studiile, datele statistice, sesizarea, iniţiativa, propunerile, anchetele,
procesele-verbale, dările de seamă, dezbaterea publică, rapoartele, etc.), probleme
teoretice şi practice deosebite ridică avizele şi acordul prealabil.

p.307 Celelalte forme procedurale prealabile (propunerile, rapoartele,

sesizările, etc.) sunt, ca natură juridică, operaţiuni tehnico-administrative, ce
declanşează sistemul decizional administrativ, procedura strictă de elaborare a
actelor administrative.
Avizele:
1. facultative (organul care emite actul este liber să ceară un aviz, iar dacă l-a
cerut este liber să se conformeze sau nu acestuia).
2. consultative (organul emitent este obligat să ceară avizul, dar nu este
obligat să se şi conformeze acestuia).
3. conforme (ele trebuie cerute de organul care emite actul, iar opiniile pe
care le conţin sunt obligatorii).
Prin avize se concretizează părerile altui organ decât cel care urmăreşte să
emită un act, păreri de care organul emitent trebuie sau nu să ţin seama, după cum
este vorba de un aviz conform sau un aviz consultativ sau facultativ. Avizele, ca
esenţă, reprezintă tot manifestări unilaterale de voinţă a organului administrativ.
Avizul nu produce el însuşi efecte juridice, deşi fără el, atunci când este conform,
actul administrativ nu este valabil.
Avizele, deşi concretizează o voinţă, o opinie a unui organ de stat, nu sunt
acte administrative de sine stătătoare, ci numai operaţiuni administrative foarte
importante.
p.308
4. Acordul, ca operaţiune a procedurii emiterii actelor administrative
Acordul, care exprimă consimţământul altui organ administrativ dat pentru
emiterea unui act de un alt organ, poate fi: prealabil, concomitent sau posterior.
Acordul se deosebeşte de avizul conform, în primul rând, prin faptul că
efectul juridic, în cazul actului emis cu acordul prealabil al unui organ, este
rezultatul manifestării de voinţă a mai multor organe.
Acordul vine de la organul ierarhic superior, ca regulă, dar el poate veni şi
de la alt organ al administraţiei situat pe poziţie superioară emitentului. Autoritatea
care îşi dă acordul trebuie să fie pe o poziţie cel puţin egală cu emitentul, dacă
legea vorbeşte de acord; în cazul unui organ plasat pe o poziţie inferioară se
vizează avizul.
Acordul organului ierarhic superior îl denumim aprobare.

5. Condiţii procedurale concomitente

p.309 Dintre condiţiile procedurale concomitente emiterii actului

administrativ: cvorumul, majoritatea cerută de lege pentru adoptarea actului şi
motivarea.
 p.310 Cvorumul are în vedere întrunirea valabilă a organului colegial,
majoritatea cerută de lege pentru adoptarea actului are în vedere adoptarea
(votarea) propriu-zisă a actului.
În ce priveşte majoritatea cerută pentru vot ea poate fi: majoritate relativă
(jumătate plus unu din prezenţi, dar cu respectarea cvorumului de şedinţă),
majoritate absolută (cifra care este mai mare decât jumătate din numărul total al
membrilor ce compun organul administrativ) şi majoritate calificată (o majoritate
mai mare decât cea absolută, cum ar fi majoritatea de două treimi).

6. Condiţii procedurale posterioare

p.311 Cele mai frecvente condiţii procedurale posterioare sunt: aprobarea,
confirmarea, comunicarea sau publicarea, ratificarea.
Aprobarea (manifestare de voinţă a organului superior, prin care acesta se
declară de acord cu un act emis deja de un organ inferior, care fără această
manifestare de voinţă posterioară lui nu p.312 ar produce, conform legii, efecte
juridice) mai este folosită şi în sens strict de act administrativ, când organul
ierarhic superior aprobă „propunerile” organului inferior.
Noţiunea de confirmare este folosită de legiuitor şi în alte două sensuri, toate
fiind diferite de sensul din dreptul civil.
Noţiunea de confirmare, în dreptul administrativ, este folosită şi în sens de
informare a subiectului de drept interesat, de către organul administrativ, că
înţelege să-şi menţină un act administrativ anterior, ori pentru a invoca
manifestarea de voinţă a unui organ de stat ce urmăreşte să acopere un viciu de
voinţă de care este lovit un act administrativ al său sau a unui organ inferior.
p.313 Ratificarea este o regulă procedurală mai puţin întâlnită decât avizele,
aprobările sau confirmările.

3. Forţa juridică şi efectele juridice ale actelor administrative

1. Forţa juridică
Actele administrative, ca orice acte, dau naştere, modifică sau sting raporturi
juridice, deci produc efecte juridice cu o anumită forţă. În literatura de drept p.314
administrativ, pentru a se fundamenta forţa juridică deosebită a actelor
administrative ca acte de autoritate, implicit obligaţia executării lor, se face apel la
prezumţia de legalitate, care stă la baza întregului edificiu şi a teoriei regimului
juridic administrativ.
Câtă vreme fiinţează actul administrativ, se prezumă să a fost emis cu
respectarea tuturor condiţiilor de fond şi de formă prevăzute de lege, de unde ideea
respectării lui ne apare desprinsă din ideea respectării legii.
Prezumţia de legalitate este asociată cu alte două prezumţii: prezumţia de
autenticitate (actul emană în mod real de la cine se spune că emană) şi prezumţia
de veridicitate (actul reflectă în mod real ceea ec a stabilit autoritatea emitentă),
formând împreună fundamentul teoretic atât al efectelor în regim de putere ale
actului administrativ, cât şi al obligaţiei sale de executare.
 În literatura de specialitate se face distincţia între obligaţia de executare (în
general o obligaţie de a face), care priveşte numai subiectele titulare de drepturi şi
obligaţii, ca efect al emiterii actului, şi obligaţia de respectare sau opozabilitatea
(în principiu, o obligaţie de a nu face) care se întinde asupra altor subiecte de drept
decât cele obligate la executare. Se susţine că forţa juridică a actului administrativ
este identică cu cea a altor acte unilaterale ce emană de la organele statului în
realizarea puterii de stat, dar este inferioară forţei juridice a legii.
Forţa juridică a actelor unilaterale de putere, între care şi actele
administrative, este superioară celorlalte acte juridice (mai puţin legea şi restul
actelor juridice specifice organelor „puterii legislative”) indiferent de la cine
emană p.315 (ogane de stat, organizaţii neguvernamentale. Forţa juridică, deci, a
actelor de putere este superioară actelor de drept civil, de dreptul muncii, etc.
În principiu, forţa juridică a unui act administrativ este dată de locul pe care
îl ocupă organul care îl emite în sistemul organizării administraţiei publice, precum
şi de natura organului respectiv.

2. Executarea din oficiu