Drept Administrativ – curs 1

Formele de activitate ale administratiei publice

Ca orice alte autoritati publice, si cele administrative isi concretizeaza activitatea prin acte juridice,
intelese ca manifestari de vointa, prin care se aduce o modificare in realitatea existenta, in sensul
nasterii, stingerii sau transferarii ei, precum si prin diferite fapte obiective si operatiuni.
Din punctul de vedere al regimului juridic, cele doua mari forme de activitate pot sa fie supuse
regimului de putere publica, specifica administratiei, sau unui regim de drept comun.
Unele dintre aceste forme au ca specific faptul ca sunt guvernate de un regim juridic mixt, in care
normele de drept comun se suprapun peste cele de putere publica, insa cele din urma isi pastreaza
caracterul preeminent.
Actele juridice ale administratiei pot sa fie la randul lor guvernate de regimul de drept public sau
regimul de drept privat, inclusiv de ambele categorii de regimuri, in cazul actelor administrative.
Unele dintre ele reprezinta o manifestare unilaterala de vointa, iar altele o manifestare bilaterala sau
multilaterala, respectiv contractele de drept comun sau administrativ.
In perioada interbelica erau recunoscute doua mari categorii de acte ale piterii executive, respectiv,
prima categorie o formeaza actele administrative de autoritate, in care se includeau manifestarile
unilaterale de vointa juridica, supuse regimului de putere publica, si actele de gestiune. Acestea
includeau actele bilaterale sau multilaterale ale executivului, supuse regimului de drept comun.
Doctrina romanesca fiind in general refractara ideii de contract administrativ.
Notiunea de act administrativ de autoritate a fost utilizata si in prima le a contenciosului adoptata dupa
1990 (legea 29/1990 in prezent abrogata), insa ea nu se mai regaseste in legislatia actuala. Aceasta
deoarece Constitutia inca din forma sa initiala a utilizat notiunea de act administrativ in fostul art 48,
devenit 52 dupa revizuire si republicare.
Acesta prevede ca persoana vatamata intr-un drept al său sau intr-un interes legitim de o autoritate
publica printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal a unei cereri poata sa
obtina recunoasterea dreptului sau a interesului legitim, anularea actului si repararea pagubei.
Constatam ca textul actual 52 se refera la doua categorii juridice, respectiv: actul administrativ si
nesolutionarea unei cereri in termenul legal, care reprezinta o forma tipica si o forma asimilata actului
administrativ de activitate a administratiei.
Cel de al doilea text care utilizeaza notiunea de act administrativ este art. 126 aln. 6, introdus prin
legea de revizuire 429/2003 prin care este garantat controlul judecatoresc al actelor administrative ale
aitoritatilor publice pe calea contenciosului administrativ, cu exceptia celor care privesc raportul cu
Parlamentul si a actelor de comandament cu caracter militar.
Rezulta concluzia ca notiunea de act administrativ este cea care are o consacrare constitutionala a carei
dezvoltare se realizeaza prin legea contenciosului administrativ nr 554/2004.
Ambele texte constitutionale fac referire la actele administrative ale autoritatilor publice, notiune care
are o sfera mai larga decat cea de autoritati executive (sau administrative).
Notiunea de autoritati publice denumeste titlul 3 al Constitutiei, ca invluzand pe cele care realizeaza
prerogativele celor trei clasice puteri in stat.
In acceptiunea art 52 si 126, raportate la prevederile legii contenciosului administrativ, notiunea de
autoritate publica are o sfera chiar mai larga decat cea avuta in vedere de titlul 3. Ea include orice
subiect de drept public care isi desfasoara activitatea intr-un regim de putete publica, precum si prin
asimilarea anumitor structuri private, care au fost autorizate de un organ public sa presteze un serviciu
public sau alta activitate de natura administrativa.
Rezulta ca in viziunea Constitutiei, actul administrativ include toate actele juridice, indiferent de
autoritatile publice de la care emana, care desfasoara o activitate de natura administrativa si careia ii
este propriu un regim de putere.
Mai mult chiar, Constitutia si legea asimileaza actelor administrative si anumite inactiuni ale
autoritatilor publice, respectiv, nesolutionarea in termenul legal al unei cereri, carora le confera rjn
efectele pe care le peoduc valentele unui act administrativ.
Este, de asemenea, asimilat actului administrativ si contractul prin care se pune in valoare un bun
proprietate publica, se presteaza un serviciu public, se realizeaza o lucrare publica sau o achizitie
publica, precum si alte contracte pe care legea speciala le califica astfel.
In concluzie, actele juridice ale administratiei pot sa fie de mai multe categorii, respectiv:
1. Din punctul de vedere al vointei juridice pe care o încorporeaza , pot fi: acte unilaterale si acte
bilaterale/multilaterale.
2. Din punctul de vedere al regimului juridic aplicabil, ambele categorii pot fi:
a) Acte supuse unui regim de putere exclusiv (in cazul actului adminiatrativ unilateral)
sau mixt, combinatie intre regimul administrativ si cel de drept comun, in cazul
contractului administrativ
b) Acte supuse regimului de drept comun, respectiv actul unilateral si contractului de
drept comun

Faptele materiale o operatiunile administrative

Reprezinta cea de a doua categorie de forme prin care administratia isi concretizeaza activitatea si care
la randul lor pot fi supuse fie unui regim de putere publica (ex: cele aferente procesului electoral),
precum si fapte si operatiuni reale in regim de drept comun. Unele din faptele materiale concretizeaza
activitati specifice administratiei (ex: prestarea de servicii publice) sau realizarea unor servicii publice,
iar altele contribuie la realizarea activitatii specifice administratiei.
Operatiunile administrativ pot avea, la randul lor, ca misiune:
a) Sa pregateasca emiterea, adoptarea sau incheierea unui act sau contract administrativ
(proiecte, avize, anchete etc).
Ele erau evocate in doctrina prin formula „acte pregatitoare” sau „preparatorii”.
Unele dintre ele punand probleme din punctul de vedere al naturii lor juridice si de aici, al
regimului controlului lor de legalitate.
Avem in vedere avizele conforme si acordurile date de organele superioare, care au caracter
obligatoriu, sau in materia constructiilor, certificatele de urbanism, care dupa lege, concepute
ca inscrisuri prealabile emiterii actului administrativ, care este autorizatia de constructie.
In practica si in jurisprudenta s-a pus problema efectelor pe care le produce certificatul de
urbanism, mai ales in situatia in care autorizatia nu se mai emite, pentru ca avizele si
aprobarile impuse de certificat nu au fost obtinute.
 In concluzie, respectivul inscris depaseste limitele unei simple operatiuni, el decenind un
veritabil act administrativ, care poate produce vatamari particularilor, concluzie exprimata si
de ICCJ in jurisprudenta sa.
b) Sa contribuie la emiterea, adoptarea sau incheierea unui act administrativ, cum ar fi:
motivarile, majoritatile cerute, adoptarea actului pentru intrunirea organului colegial.
c) Operatii prin intermediul carora se aduc la cunostinta actele administrative celor care trebuie
sa le respecte/execute prin comunicare sau publicare sau se pun efectiv in executare.
Operatiunile administrative contribuie, de asemenea, la alte forme de manifestare ale activitatii
administrative, cum ar fi: aplicarea unor forme de raspundere specifice dreptului administrativ,
solutionarea unor conflicte, aplicarea unor forme de constrangere etc.

Actul administrativ
Definitie: reprezinta forma juridica principala de activitate a administratiei publice, care consta
intr-o manifestare de vointa expresa, unilaterala, supusa unui regim de putere publica, prin care se
nasc, modifica sau sting drepturi si obligatii, care emana de la autoritati publice sau de la structuri
private autorizate cu prestarea unei activitati administrative si care este supus controlului de
legalitate exercitat de instantele de contencios administrativ.
Trasaturi:
1. Actul administrativ reprezinta principala forma juridica de activitate a administratiei punlice.
Aceasta trasatura releva faptul ca, pe de o parte, nu e singura forma prin care administratia isi
concretizeaza activitatea, si in acelasi timp, faptul ca este cea mai importanta prin efectele pe
care le produce si prin regimul jurodic care ii este caracteristic.
Astfel, actul administrativ este supus prezumtiilor de legalitate (presupunerea ca el corespunde
legii), de veridicitate (conform adevarului), de autenticitate (emana de la organul evocat in
forma sa exterioara) si este executoriu din oficiu, nefiind necesara o alta formalitate pentru
executarea lui silita.
Din punct de vedere cantitativ, actul adminiatrativ nu este predominant in activitati
administrative, acest caracter avandu-l faptele si operatiunile administrative, sub aspect
calitativ el reprezinta, insa, forma juridica principala a administratiei.

2. Actul administrativ reprezinta o manifestare de vointa expresa, unilaterala si supusa regimului

de putere publica.
a) Caracterul expres semnifica obligatia ca el sa exprime in mod neindoielnic intentia de
a produce efecte juridice, neputand imbraca forma unei pareri, rugaminti
b) Caracterul unilateral evoca faptul ca indiferent de cate subiecte de drept (persoane
fizice sau juridice) ar fi implicate in emiterea sau adoptarea lui, vointa pe care actul o
emite este unica.

Situatiile in care se discuta mentinerea sau nu a caracterului unilateral a vointei

juridice sunt: cele care privesc actele organelor colegiale/pluripersonale, cele care
privesc actele emise de doua sau mai multe persoane juridice, asa zisele hotarari
comune (ex: ordinul comun al mai multor ministere) si cele care se emit la cererea
unui solicitant.
In primele doua cazuri, caracterul unilateral al vointei juridice se mentine pentru ca
participantii la adoptarea actului nu exprima o vointa juridica distincta, care sa
produca prin ea insasi efecte juridice.
 In cazul organelor colegiale, vointa membrilor exprimata prin vot nu este distincta de
a celorlalte, in sensul efectelor pe care le-ar produce, ci componenta a unei operatiuni
procedurale concomitente , respectiv majotitatea ceruta pentru adoptarea actului.

In cazul actelor emise la cerere, caracterul unilateral se mentine deoarece solicitantul

nu poate impune sau negocia continutul actului, autoritatea decide unilateral.

Renuntarea beneficiarului la act nu atrage desfiintarea acestuia, fiind necesar pentru ca

actul sa fie desfiintat de o manifestare de vointa a emitentului, prin care acesta sa-si
revoce propriul act.

3. Actul administrativ da nastere, modigica sau stinge drepturi sau obligatii corelative.
Aceasta trasatura releva apartenenta actului administrativ la categoria actelor juridice care
indiferent de ramura de drept care apartin, au ca misiune sa produca efecte juridice noi sau sa
stinga/modifice pe cele existente.
Ea diferentiaza, in acelasi timp, actul administrativ de operatiunile administrative, care, ca
regula, nu produc efecte juridice de sine statatoare, ceea ce impiedica atacarea lor la instanta
de contencios administrativ.
Ele nu sunt insa sustrase oricarui control de legalitate, deoarece legea contenciosului
administrativ recunoaste posibilitatea instantei judecatoresti de a se pronunta asupra legalitatii
actului, cat si legalitatii operatiunilor care au stat la baza emiterii/adoptarii.

4. Actul administrativ emana de la autoritati publice sau de la structuri private autorizate cu

prestarea unei activitati administrative.
Aceasta transmitere rezulta, pe de o parte, din prevederile Constitutiei, care fac referire la
actele administrative ale autoritatilor publice, cat si din prevederile legii contenciosului
administrativ care, pe de o parte, defineste autoritatea publica in sensul de structura care
actioneaza in regim de putere publica pentru satisfacerea unui interes legitim public, iar pe de
alta parte, asimileaza acestora si structurile private autorizate pentru aceste activitati.
De aceea, in egala masura in care legiuitorul se refera la un act admjnistrativ propriu-zis si la
unul asimilat, el are in vedere o autoritate publica in sensul strict al termenului si o aitoritate
asimilata de legiuitor prin specificul activitatii prestate unei autotitati publice.

5. Actul administrativ se supune unui control de legalitate exercitat de instantele de contencios

administrativ.
Acest control are in prezent recunoastere prin art. 126valin 6, care instituie atat principiul care
este garantarea controlului, cat si exceptia de la el, prin determinarea categoriilor de acte care
nu se supun controlului.
El nu trebuie absolutizat, datorita acestor exceptii, precum si faptului ca include acte care
emana de la alte subiecte de drept decat cele administrative.