REVISTA TRANSILVANĂ DE ŞTIINŢE ADMINISTRATIVE nr.

2(5)/2000

Varga Attila

DELEGAREA LEGISLATIVĂ – NECESITATE SAU PERICOL PENTRU STATUL DE

DREPT

Abstract

The delegation of legislative powers is an institution of the constitutional law and lately it has received
added importance in the relation between the Parliament and the Government, nemely in the process of drafting
and enacting law-decrees. The present study attempts to present the delegation of legislative powers as found in the
comparative law as well a reported to the practice developed recently in our country. This study also tries to
present some possible and re dangers posed to the proper functioning of the institutions of the state,the possibility
of deformation of the relations between the legislative and the executive folowing the excessive, and sometimes
unjustified use of this constitutional instrument. Finally, the paper suggests some solutions, respectively it speaks
about the necessity of further reflections over the phenomena of delegation of legislative powers through the prism
of the current practice.

Delegarea legislativă, ca instituţie specifică a dreptului constituţional, a creat multe

discuţii şi controverse în literatura de specialitate provocând pasiuni de natura ştiinţifică în
doctrina juridică.
Utilizarea delegării legislative din partea autorităţilor statului, ca instrument de
legiferare, a contribuit la apariţia unor dificultăţi şi uneori contradicţii în procesul legislativ,
respectiv în aplicarea actelor normative, în coerenţa legislaţiei în vigoare.

1. Unele contradicţii ale delegării legislative

Prin delegarea legislativă înţelegem "transferul unor atribuţii legislative de la parlament

la guvern în anumite condiţii prevăzute de constituţie, de lege sau chiar o acaparare a unor
asemenea atribuţii de către puterea executivă în virtutea unor stări de fapt." 1
Prin urmare, din moment ce constituţia a consacrat posibilitatea transferului unor
atribuţii în condiţii determinate de la parlament la guvern, oare mai putem vorbi despre
monopolul legiferării al parlamentului?
În opinia noastră, pe de o parte există o contradicţie internă în constituţia României cu

90
REVISTA TRANSILVANĂ DE ŞTIINŢE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000

privire la exercitarea puterii legislative, pe de altă parte în privinţa reglementării delegării

legislative şi unele reguli a doctrinei dreptului public.
În legătură cu prima contradicţie se poate constata că potrivit art. 2 (1) din constituţie
suveranitatea naţională aparţine poporului, care o exercită prin organele sale reprezentative şi
prin referendum. Art 58 (1) ca o prelungire logică a art. 2 (1) stabileşte că parlamentul este
organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării, pentru ca
art.72 (1) să arate că aceasta adoptă legi constituţionale organice şi ordinare. 2
Coroborând aceste texte constituţionale reiese că parlamentul este autoritatea publică
împuternicită în exclusivitate să adopte reglementări primare cu privire la relaţiile sociale cele
mai importante şi cele mai generale.
În acelaşi timp, într-o aparenţă inconsecventă (sau chiar reală inconsecventă?),
constituţia în art. 114 reglementează instituţia delegării legislative în două ipoteze şi anume prin
abilitarea guvernului de către parlament de a emite ordonanţe în domenii şi termene
determinate, şi prin împuternicirea constituţională a guvernului de a adopta ordonanţe de
urgenţă în cazuri excepţionale.
A doua contradicţie rezultă din faptul că în doctrină, în ştiinţa dreptului public există
regula delegata potestas non delegatur, ceea ce înseamnă că din moment ce însăşi constituţia a
atribuit o anumită competenţă unui organ de stat, aceasta nu poate să transfere nici în total, nici
în parte asupra altui organ de stat. 3 Ori parlamentul prin legea de abilitare tocmai aceasta face
adică în contradicţie cu principiul enunţat mai sus transferă unele atribuţii proprii guvernului.
Aceste contradicţii parţial pot fi acoperite prin faptul că în constituţia a mai multor state
prevede asemenea reglementări, şi în practica a mai multor ţări putem regăsi delegarea
legislativă ca instrument de legiferare.
Menţiunea "parţial" se referă la - în opinia noastră - insuficienta reglementare a delegării
legislative din constituţia noastră care a contribuit la multe confuzii în interpretare şi erori în
aplicare.

2. Aspecte de drept comparat

În încercarea de a găsi un numitor comun în reglementările cu privire la delegarea

legislativă, dreptul constituţional comparat ne oferă descoperirea a trei condiţii minime şi, am
putea spune, obligatorii pentru reglementarea adecvată a instituţiei juridice examinate.
91
REVISTA TRANSILVANĂ DE ŞTIINŢE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000

Aceste condiţii ar fi:

1. Adoptarea de către guvern a unor acte normative cu putere de lege (prin lege
înţelegând actul juridic al parlamentului) este posibilă numai în situaţii deosebite, excepţionale
determinate de lege sau de anumite stări de fapt.
2. Actele normative cu putere de lege, care au fost adoptate fie în baza unei legi de
abilitare sau în baza unei împrejurări deosebite trebuie supuse aprobării parlamentului.
3. Constituţia sau legea de abilitare trebuie să determine domeniile şi termenele în şi
pentru care guvernul poate să emite, să adopte norme juridice cu putere de lege
Aceste condiţii au menirea, pe de o parte de a suplini, a acoperii caracterul
contradictoriu al instituţiei delegării legislative cu principiul delegata potestas non delegatur, pe
de altă parte de a consacra delegarea legislativă ca fiind o exceptie de la regula conform căreia
parlamentul deţine monopolul legiferării, parlamentul este unicul organ legiuitor.
Evident că aceste trei condiţii minimale pentru reglementarea corespunzătoare apare
foarte nuanţată în diferite constituţii. În acelaşi timp suntem convinşi că o reglementare
lacunară, necorespunzătoare, incompletă sau insuficient de explicită (aceasta din urmă
considerăm valabil constituţiei române) poate contribui la perturbarea funcţionării autorităţilor
statului, relaţiilor dintre puterea legislativă şi puterea executivă, respectiv coerentă legislaţiei în
vigoare.
Dacă privim instituţia delegării legislative în timp şi spaţiu, adică în evoluţia istorică şi
respectiv în înfăţişarea sa, în prezent în diferite sisteme constituţionale, putem constata o
modificare substanţială de la formele iniţiale în privinţa conţinutului şi o relativă diversificare în
modalităţile de aplicare din partea autorităţile statului.
Prima justificare a utilizării delegării legislative a constituit războiul, astfel că aceasta
era motivul iniţial în baza căreia s-a născut teoria puterilor de război, teorie apărută în Statele
Unite ale Americii. În virtutea acestei teorii calităţile preşedintelui de şef al armatei şi al marinei
i-au conferit acestuia puteri nelimitate care pot excede competenţa Congresului. 4
Exercitarea unor atribuţii legislative de către preşedintele SUA a continuat şi în cursul
unor perioade critice dificile dar în situaţii de pace.
De asemenea, în Franţa delegarea legislativă se justifică la început în perioada celor
două războaie mondiale, dar găseşte reglementare şi în timp de pace, atăt înainte, căt şi după cel
de-al doilea război mondial.
La o analiză sumară a delegării legislative din patru constituţii, din diferite ţări europene,

92
REVISTA TRANSILVANĂ DE ŞTIINŢE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000

putem obţine o imagine asupra diversităţii conceperii instituţiei menţionate.

A. Constituţia Republicii Franceze din 1958 a recunoscut în mod expres delegarea
legislativă astfel că Guvernul poate reglementa în mod primar relaţiile sociale rezervate
domeniului legii în baza unei legi de abilitare.
Art. 38 prevede că “pentru executarea programului său, Guvernul poate să ceară
Parlamentului autorizaţia de a adopta prin ordonanţe, pe o perioadă limitată, măsuri care sunt în
mod obişnuit de domeniul legii”.
Ordonanţele sunt adoptate în Consiliul de Miniştri, după consultarea Consiliului de Stat.
Ele intră în vigoare din momentul publicării lor, dar devin caduce dacă proiectul legii de
ratificare nu este depus la Parlament înainte de data stabilită de legea de abilitare.” 5
Este necesar precizarea că legea fundamentală franceză reglementează, pe de o parte
posibilitatea Guvernului să ceară Parlamentului, în vederea executării programului său
autorizarea de a lua măsuri care sunt de domeniul legii prin ordonanţe. Pe de altă parte,
delegarea legislativă este legată şi de ivirea unor situaţii excepţionale, astfel că Guvernul, în
asigurarea interimatul Preşedintelui, poate să se substituie Parlamentului în domeniul legislativ
şi poate să facă uz de puterile de criză.
B. Constituţia Republicii Italiene în art 76 şi 77 reglementează instituţia delegării
legislative şi se prevede că “exercitarea funcţiei legislative nu poate fi delegată Guvernului decăt
după stabilirea principiilor şi a criteriilor directoare ale delegării şi numai pentru un timp limitat
şi pentru obiective delimitate”.
Trebuie precizat, că Guvernul poate să adopte doar decrete cu putere de lege ordinară în
baza unei legi de abilitare.
Constituţia reglementează şi delegarea legislativă în situaţii extraordinare în art 77 alin.
2 “atunci când în cazuri extraordinare de necesitate şi de urgenţă, Guvernul adoptă, pe
răspunderea sa, măsuri provizorii cu putere de lege, trebuie să le prezinte spre transformare în
aceaşi zi camerelor, care, chiar dacă sunt dizolvate, vor fi convocate special şi se vor întruni în
termen de cinci zile. Decretele sunt abrogate, dacă nu sunt transformate în lege în termen de
şaizeci de zile de la publicarea lor. “ 6
Prin urmare reglmentările sunt atât în privinţa procedurilor a termenelor sunt mai stricte
mai explicite ce subliniază caracterul subsidiar al delegării legislative faţă de monopolul
legislativ al Parlamentului.
C. Constituţia Spaniei în art. 82-86 reglementează delegarea legislativă. În temeiul
93
REVISTA TRANSILVANĂ DE ŞTIINŢE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000

acestora Parlamentul poate delega Guvernului sarcina de a legifera în domenii care nu sunt
rezervate legilor organice. Art 82 alin. 2 prevede că “delegarea legislativă trebuie acordată
printr-o lege cadru când obiectul său este formularea textelor pe articole sau printr-o lege
ordinară, când este vorba de comasarea mai multor texte legale într-unul singur”. 7
Legea de abilitare a Guvernului va cuprinde dispoziţii exprese referitoare la materiile în
care Guvernul poate interveni cu reglementări juridice primare şi la perioada de timp în care în
care poate face acest lucru. Delegarea legislativă nu se presupune, ea nu poate fi făcută pentru o
durată nedeterminată şi nu admite transmiterea acestei competenţe către alte autorităţi publice,
prin subdelegare.
Constituţia Spaniei admite şi delegarea legislativă de ordin constituţional, în virtutea
căreia, Guvernul, în caz de necesitate extraordinară şi de urgenţă poate emite dispoziţii
legislative provizorii, care îmbracă forma decretelor-lege, dar care nu pot afecta organizarea
instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile şi libertăţile cetăţenilor, regimul comunităţilor
autonome şi dreptul electoral general.
Este de remarcat faptul că legea fundamentală spaniolă reglementează două aspecte
lipsite la celelalte Constituţii şi anume interzicerea expresă a subdelegării respectiv ceea ce este
mai important circumscrierea anumitor coordonate ale conţinutului cazurilor extraordinare.
D. În final legea fundamentală a Republicii Federale Germane în art. 80 admite că
Parlamentul să-şi delege anumite puteri Guvernului Federal, unui ministru federal sau
guvernelor landurilor cu condiţia ca prin lege să se stabilească conţinutul, scopul şi întinderea
acestei împuterniciri.
Art. 80 (1) prevede că “ Guvernul Federal, un prim ministru federal sau guvernele
landurilor pot fi împuternicite prin lege să emită ordonanţe regulamentare. În acest scop, în lege
trebuie să fie determinate cuprinsul, scopul şi limitele împuternicirii acordate. ... Dacă se
prevede în lege că împuternicirea poate să fie transmisă mai departe, pentru transmitera
împuternicirii este de o ordonanţă regulamentară”. 8
Deci în Constituţia germană se prevede posibilitatea subdelegarea am putea spune o
adevărată delegare a delegării ceea ce însă are ca suport legal forma de stat al Germaniei şi
anume caracterului federal al statului.
Comparaţia prevederilor celor patru Constituţii în materia delegării legislative indică o
dificultate comună a tuturor reglementări şi anume nedefinirea, nedeterminarea cazurilor
extraordinare, excepţionale sau reglemementarea lor insuficientă.

94
REVISTA TRANSILVANĂ DE ŞTIINŢE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000

Intervenţia Guvernului, în materie legislativă, poate fi susţinută de evenimente

extraordinare care au avut loc în viaţa statului.
În principiu, evenimentele care determină intervenţia legislativă a executivului sunt
legate de starea de război sau de starea de pace, dar în care se înregistrează fenomene de natură
să pună în pericol securitatea socială, fenomene care afectează în mod profund funcţionarea
democratică a autorităţilor publice, dar şi premisele unui trai social decent. 9
În lipsa reglementărilor constitiţionale sau legale, a situaţiilor excepţionale în timp de
pace, riscă să se extinde în mod nepermis de mult sfera domeniilor reglementate ca urmare a
constatării unor aşa zise evenimente sau stări excepţionale. Crează posibilitatea Guvernului de a
aplica în mod abuziv de această prevedere constituţională, substituindu-se puterii legislative
într-o modalitate nejustificată

3. Câteva constatări şi propuneri

În loc de concluzii şi legat de oportunitatea delegării legislative în sistemul

constituţional se impun câteva constatări şi precizări.
O primă constatare ar fi aceea că delegarea legislativă în baza unei legi de abilitare este
pe deplin justificată întrucât activitatea parlamentului se desfăşoară în sesiuni stabilite de
Constituţie şi care se întrerup pe perioadele vacanţei parlamentare. În schimb Guvernul
desfăşoară o activitate permanentă perpetuă, şi se pot ivi situaţii când se impune adoptarea unor
acte normative cu putere de lege şi în timpul inactivităţii legislativului, pe care Guvernul pe
baza unei împuterniciri concrete, le poate adopta fără a afecta sau leza prerogativele puterii
legislative.
Delegarea legislativă în situaţii excepţionale, necesită o abordare mai nuanţată. În timp
de război, în stare de urgenţă sau de necesitate, pe care literatura juridică şi legislaţia în vigoare
consideră ca atare, este justificat acest transfer al atribuţiei de legiferare de la legislativ la
executiv.
În schimb în timp de pace şi în situaţia unor reglementări contituţionale incomplete,
insuficiente, în lipsa prevederilor legale corespunzătoare, când practic este lăsată la aprecierea
Guvernului de a stabili caracterul excepţional a unor cazuri concrete, credem că instituţia
delegării legislative trebuie revizuită regândită.
Având în vedere experienţa ultimelor ani, când Guvernul a adoptat un număr foarte

95
REVISTA TRANSILVANĂ DE ŞTIINŢE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000

mare de ordonanţe de urgenţă care nu se justificau nici prin cantitate şi nici prin conţinutul
domeniilor pe care reglementau, se impune o reflexie asupra unei eventuale revizuiri a
Constituţiei, fie în sensul abrogării alin. 4 art. 114, fie completarea acestuia prin determinarea,
circumscrierea sintagmei “cazuri excepţionale”.
În caz contrar şi în prezenţa continuării practicii actuale se poate ajunge la frustrarea
parlamentului datorită existenţei a unor legislaţii paralele, ceea ce înseamnă că legiuitorul se află
şi lucrează într-o altă realitate legislativă decât Guvernul.
Inflarea delegării legislative poate crea grave dezechilibrări în raporturile dintre
Parlament şi Guvern, ceea ce produce compromiterea ideii, principiului separaţiei puterilor în
stat.
În final, perceperea publică a fenomenului aplicării abuzive a delegării legislative crează
diminuarea supremaţiei legii, a evidenţei legii, 10 o confuzie în interpretarea şi aplicarea actelor
normative, o stare haotică în sistematizarea acestora şi, în ultimă instanţă, o neînţelegere şi
neîncredere în statul de drept.
Evident se impune evitarea, ca acest instrument constituţional să devină un real pericol
pentru statul de drept, când în acelaşi timp poate fi un instrument eficient de colaborare,
conlucrare între puterea legislativă şi cea executivă.

Bibliografie:

1. Conf. univ. dr. Ioan Vida, Procedura legislativă, Bucureşti 1999, pag. 115-130
2. Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, Studii constituţionale, Delegarea legislativă,
1996
3. Prof. univ. dr. Tudor Drăganu, Drept constituţional şi Instituţii politice, Tratat
elementar vol II. pag. 126-130
4. Conf. univ. dr. Ioan Vida, Procedura legislativă, Bucureşti 1999, pag. 115-130
5. Constituţiile statelor lumii, Constituţia Republicii Franceze editura All Educaţional
6. Constituţiile statelor lumii, Constituţia Republicii Italiene, editura All Educaţional
7. Constituţiile statelor lumii, Constituţia Spaniei, editura All Educaţional
8. Constituţiile statelor lumii, Legea Fundamentală pentru Republica Federală Germană,
Editura All Educaţional
9. Prof. univ. dr. Tudor Drăganu, Drept constituţional şi Instituţii politice, Tratat

96
REVISTA TRANSILVANĂ DE ŞTIINŢE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000

elementar vol. II. pag. 126-130

10. Eleodor Focşeneanu, Istoria constituţională a României 1859-1991, Editura
Humanitas

97