Sunteți pe pagina 1din 161

I.

AUTONOMIA LOCALĂ-FUNDAMENTUL COOPERĂRII INTERNAŢIONALE A


AUTORITĂŢILOR ŞI COLECTIVITĂŢILOR TERITORIALE

1. Apariţia, evoluţia şi manifestarea principiului autonomiei locale

1.1. Apariţia şi evoluţia principiului autonomiei locale

1.1.1. Consideraţii generale privind administraţia publică locală şi unităţile


administrativ - teritoriale
Procesul constituirii unor organe ale administraţiei locale este la fel de vechi ca şi
procesul de constituire a statelor, uneori fiind chiar mai vechi decât acesta, deoarece primele
colectivităţi au fost acelea care au grupat oameni constituiţi în comune, sate, mici aşezări care
se bucurau de o deplină autonomie1.
Forma de stat este un concept politico-juridic care exprimă modul de constituire şi
exercitare a puterii, de organizare a societăţii prin stat, iar structura de stat desemnează
organizarea puterii de stat pe un anumit teritoriu, raporturile specifice ce se constituie între
elementele alcătuitoare ale ansamblului statal (unităţi administrativ teritoriale sau formaţiuni
statale), precum şi legăturile specifice dintre „întreg” şi părţile lui componente2.
Organizarea administraţiei de stat apare, fireşte, odată cu statul; teoriile ştiinţifice
despre această organizare se conturează însă mult mai târziu, odată cu apariţia ştiinţei
administraţiei şi a ştiinţei dreptului administrativ, deci prin secolul al XIX-lea. Este vorba de
cercetarea sistematică a acestui fenomen, care începe să se realizeze odată cu conturarea
ştiinţelor respective, pentru că teorii izolate sau fragmentare cu privire la organizarea
administraţiei la guvernare în general s-au formulat încă din antichitate. Avem în vedere nu
numai pe marii filozofi, dar chiar pe unii tribuni ai republicii sclavagiste sau pe unii împăraţi,
oameni luminaţi, care au elaborat teorii bine structurate, după care au înfăptuit sau au dorit să
înfăptuiască guvernarea. Este suficient să-i cităm pe Marcus Aurelius şi Diocleţian.( Domnia
lui Marcus Aurelius, ca de altfel şi a lui Titus Antoniu Pius sunt, poate singurele perioade din
istorie în care fericirea unui mare popor a fost unicul scop al guvernării; Diocleţian a lăsat
lumii câteva principii de guvernare, mai ales de deontologie a guvernării, care i-au inspirat pe
marii gânditori din Evul Mediu ori pe iluminişti. A devenit legendară acţiunea sa cu privire la
izolarea celui care are prima responsabilitate în guvernare, la manipularea sa de către cei din
anturaj, colaboratori, sfetnici etc.).
Desigur, nu întotdeauna guvernarea şi organizarea administraţiei au avut la bază “idei
filozofice”, pentru că de-a lungul istoriei antichităţii (inclusiv în imperiul roman), ca de altfel şi
în evul mediu, regii şi împăraţii – nu puţini la număr - nu ştiau nici măcar să citească3.
Desigur că evoluţia organizării administrative este legată de evoluţia organizării
armatei; însăşi ideea de ierarhie vine de la ideea subordonării specifice fenomenului militar.
Este de necontestat că şi geografia a avut rolul ei, dar aici trebuie incluşi mulţi, foarte mulţi
factori de ordin economic, politic, religios, cultural, lingvistic etc., iar apoi o serie de factori
1
Constanţa Călinoiu, Victor Duculescu, Drept constituţional şi instituţii politice, Editura Lumina Lex,
Bucureşti, 2003, pag.204.
2
Mihai Bădescu, Drept constituţional şi instituţii politice, ediţia a doua revizuită şi adăugită, Editura
V.I.S. Print, Bucureşti, 2002, pag.97.
3
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.I, ediţia a 4-a, Editura All Beck, Bucureşti, 2005,
pag.252.
subiectivi cum ar fi patimile conducătorilor, bolile conducătorilor, intrigile metreselor sau
concubinelor oficiale, capriciile şi interesele curtenilor şi ale miniştrilor (au apărut în istorie
chiar state pentru aranjamentul sau pentru satisfacerea orgoliului unui împărat)4.
Cum nu putem vorbi despre o organizare de stat în general, ci vorbim despre
organizarea unui anume stat, este logic să vorbim despre organizarea administrativă a unui
anume stat, nu despre o organizare administrativă abstractă. Putem afirma că fiecărui tip de stat
i-a fost proprie o anumită organizare administrativă, aspecte de natură geografică, psihologică
(capriciile împăraţilor, regilor); dialectic vorbind, sunt elemente care, fără îndoială, au
influenţat organizarea administraţiei de-a lungul istoriei omenirii, dar care nu pot fi apreciate
drept cauze ale organizării administraţiei de stat; adevăratele cauze se identifică cu cele ale
puterii şi ale necesităţii instituţionalizării acesteia5.
Statul a fost, este şi va rămâne mult timp în viitorul previzibil astăzi, cel mai important
subiect de drept atât din punct de vedere al dreptului intern, cât şi al dreptului internaţional,
pentru dreptul public, dar şi pentru dreptul privat.
Adus la esenţa lui, statul reprezintă o societate omenească aşezată pe un teritoriu
determinat şi supusă unei puteri organizate politic şi juridic, cu caracter suveran. Prin urmare,
statul este reunirea a trei elemente: poporul sau naţiunea, teritoriul (elementul material) şi
puterea de stat sau puterea politică (elementul formal).
Principala trăsătură a puterii de stat este suveranitatea. Problema suveranităţii
reprezintă una dintre cele mai importante şi mai cercetate în literatura juridică în general, în
dreptul public, intern sau internaţional. Opiniile exprimate în legătură cu suveranitatea statului
au fost şi sunt dintre cele mai diverse, mergându-se de la absolutizarea acesteia până la negarea
ei completă6.
Deşi societatea internaţională evoluează rapid şi suferă transformări de esenţă, statele
rămân ataşate puternic suveranităţilor. Este suveran statul care dispune, respectând normele
dreptului internaţional, de conducerea politicii sale interne şi externe, adică dispune de putere
de comandă asupra teritoriului său şi a cetăţenilor săi, această conducere conferindu-i şi dreptul
de a se autolimita şi chiar de a transfera exerciţiul unei părţi din competenţele sale unui alt
subiect de drept7.
Doctrina arată că este imposibil de aderat la concepţia absolută a suveranităţii, după
cum este imposibil de negat noţiunea de suveranitate, aceasta reprezentând criteriul însuşi al
statului.
Statul, singurul subiect purtător de suveranitate, este o instituţie unică în genul său.
În primul rând, toate celelalte instituţii naţionale sunt incluse în el şi, prin el, acestea (în
special colectivităţile teritoriale locale) sunt create, organizate şi suprimate, fie pe cale
instituţională, fie potrivit dispoziţiilor constituţiei, ele nedispunând de alte competenţe decât
cele pe care constituţia şi legile le atribuie.
În al doilea rând, statul nu este numai o instituţie administrativă, ci este în special o
instituţie publică, dispunând de prerogative legislative, guvernamentale, administrative şi
judiciare, în timp ce colectivităţile teritoriale sau locale nu au decât competenţe administrative8.

4
Ibidem.
5
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, Editura Nemira, Bucureşti, 1996, pag. 340.
6
Corneliu-Liviu Popescu, Autonomia locală şi integrarea europeană, Ed. All - Beck, Bucureşti, 1999,
pag.9-10.
7
Pierre Pactet, Institutions politiques. Droit constitutionnel, 133 edition, MASSON, Paris – Milan –
Barcelone, 1994, pag.47.
Mai trebuie amintit - chiar pe scurt – că sub aspectul organizării politice a puterii,
doctrina de drept public operează cu două noţiuni de bază: statul unitar9 şi uniunea de state10.
Orice stat, pentru a fi bine condus şi administrat, îşi împarte teritoriul în unităţi
administrative, cărora le conferă personalitate juridică, dându-le totodată atât atribuţii de
ordin public cât şi de ordin privat.
Ca atare, elementele componente ale personalităţii juridice a statului – populaţia
(organizată ca o colectivitate cu conducere proprie), patrimoniul (teritoriu şi alte bunuri mobile
şi imobile care alcătuiesc domeniul public sau privat al unităţilor administrativ–teritoriale) şi
scopul căruia îi este afectat acest patrimoniu (realizarea intereselor populaţiei din unitatea
administrativ–teritorială) – le întâlnim la fiecare din aceste unităţi administrative ale
teritoriului statului. Prin urmare, fiecare dintre acestea constituie o persoană juridică
distinctă, cu statut juridic propriu conferit de stat11.
În România unităţile administrativ-teritoriale sunt: comuna, oraşul, municipiul şi
judeţul.
Delimitarea unităţilor administrativ-teritoriale – comună, oraş, judeţ – presupune
stabilirea limitelor teritoriale înăuntrul cărora fiinţează şi îşi exercită competenţele autorităţile
publice recunoscute de lege. Aceste limite definesc totodată domiciliul persoanelor care trăiesc
pe acest teritoriu şi constituie suportul material principal pe care se află patrimoniul acestei
colectivităţi. Cu alte cuvinte, fiecare unitate administrativ - teritorială cuprinde, ca elemente
definitorii, câte o părticică din elementele constitutive ale statului.
Unităţile administrativ-teritoriale sunt, de regulă, creaţii artificiale ale autorităţilor
statale investite cu această competenţă; de aceea, numărul acestora a variat de la o perioadă la
alta şi este diferit de la ţară la ţară. Trebuie reţinut faptul că unele unităţi administrativ-
teritoriale sunt constituite ca atare în mod natural, aşa cum este cazul comunei, formată dintr-
un singur sat şi a oraşului12. Unităţile administrativ-teritoriale, oricare ar fi acestea (comună,
oraş, judeţ), trebuie să fie viabile, să aibă un potenţial material şi uman puternic, care să asigure
satisfacerea corespunzătoare a cerinţelor îndreptăţite ale locuitorilor, dezvoltarea lor continuă.
Pe de altă parte, în condiţiile în care România depune eforturi pentru integrarea în
Uniunea Europeană şi pentru armonizarea structurilor sale şi a legislaţiei cu cele existente în
aceasta, trebuie avut în vedere şi faptul că pe planul organizării administrativ-teritoriale în
ţările occidentale dezvoltate se tinde nu spre crearea unor unităţi administrative mici, ci a unora
care dispun de un potenţial material, financiar şi uman puternic, în stare să susţină în condiţii

8
Ibidem, pag.17.
9
Statul unitar (simplu) prezintă următoarele caracteristici principale:
- statul unitar constituie o singură formaţiune statală;
- este format dintr-un ansamblu unic de organisme constituţionale prin care se exercită puterea politică la nivel
central şi local;
- îşi constituie un singur rând de organe de vârf (legiuitoare, administrative, judecătoreşti) care exercită autoritatea
lor la nivel central, în raport cu întreg teritoriul şi cu întreaga populaţie;
- populaţia are, în general, o singură cetăţenie;
- este el însuşi - şi numai el – subiect de drept internaţional ( Mihai Bădescu, op.cit., pag.97-98).
10
Uniunile de state cunosc diferite individualizări şi clasificări: a) uniunea personală; b) uniunea reală; c)
confederaţia; d) federaţia (Dumitru Mazilu, Dreptul internaţional public, vol.I, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2001,
pag.133), ori: a) uniuni personale; b) uniuni reale; c) uniuni încorporate; d) confederaţii de state; e) federaţii sau
uniuni de state (Constanţa Călinoiu, Victor Duculescu, op.cit., pag.70).
11
Octav Cozmâncă, Mircea Preda, Legea administraţiei publice locale, Ed.Lumina Lex, Bucureşti, 1996,
pag.19-20.
12
Ibidem, pag.22.
optime dezvoltarea economico-socială şi autonomia locală, precum şi colaborarea pe picior de
egalitate cu unităţi administrativ-teritoriale similare din alte ţări13.
1.1.2. Corelaţii între sintagmele „unitate administrativ-teritorială” şi „colectivitate
locală”
Teritoriul statului unitar (sau federal) este împărţit, din punct de vedere administrativ,
în unităţi administrativ-teritoriale14.
Sintagma “unitate administrativ-teritorială” are două sensuri distincte:
- de colectivitate teritorială locală15 şi
- de circumscripţie administrativ-teritorială,
care se utilizează în funcţie de natura regimului administrativ al statului, fie într-un regim de
descentralizare fie unul de deconcentrare.
1.1.2.1. Noţiunea de colectivitate locală. Noţiunea de colectivitate locală, în doctrina
românească şi în cea franceză, are mai multe semnificaţii.
Astfel, în doctrina românească ea reprezintă o populaţiune prezentă şi viitoare, stabilită
pe o porţiune anumită din teritoriul statului, cu interese colective şi permanente deosebite de
cele ale statului.
Colectivitatea locală mai este privită şi drept grupări omeneşti din localitate sau ca
locuitori dintr-o fracţiune geografică ce reprezintă o porţiune din teritoriul unui stat, ori grupuri
de populaţie organizate pe teritoriu.
În doctrina franceză noţiunile de colectivitate locală şi colectivitate teritorială sunt
utilizate uneori în mod distinct, iar alteori fără a se face nici o diferenţă între ele şi noţiunea de
comunitate teritorială. Pentru unii autori noţiunea de colectivitate locală este mult mai largă, ea
înglobează atât colectivităţile teritoriale cât şi întreprinderile publice de la nivel local. Dar cei
mai mulţi autori sunt de acord, în prezent, să utilizeze cele două noţiuni în mod analog, întrucât
Consiliul Constituţional le-a considerat interschimbabile şi sinonime16.
1.1.2.2. Unităţile administrativ-teritoriale - “circumscripţii administrative ale
teritoriului de stat”. Unităţile administrativ-teritoriale reprezintă “circumscripţii administrative
ale teritoriului de stat”17, adică sfera de competenţă teritorială a organelor deconcentrate ale
statului. În România se vorbeşte de circumscripţie administrativ - judeţeană în cazul
prefectului, a direcţiei judeţene pentru muncă şi solidaritate socială sau al direcţiei generale
judeţene a finanţelor publice şi, respectiv, de circumscripţie comunală sau orăşenească în cazul
postului comunal de poliţie au al poliţiei orăşeneşti.
Mai trebuie precizat că există circumscripţii teritoriale nu numai pentru autorităţile
administraţiei publice, dar şi pentru instanţele judecătoreşti, existând în România circumscripţii
ale judecătoriilor, ale tribunalelor şi ale curţilor de apel. În cazul Parlamentului nu se poate
vorbi de circumscripţii teritoriale.

13
Ibidem, pag.24.
14
Corneliu-Liviu Popescu, op.cit., pag.32.
15
Legea nr.215/2001 privind administraţia publică locală la art.3 alin.4 precizează că „prin colectivitate
locală se înţelege totalitatea locuitorilor din unitatea administrativ-teritorială”. Legea nr.215/2001 a fost
publicată în Monitorul oficial al României, partea I, nr.204/23 aprilie 2004, fiind modificată şi completată ulterior.
În acelaşi timp, Constituţia Franţei reglementează la art.72 şi urm. regimul juridic al colectivităţilor teritoriale, pe
care le defineşte ca fiind „comunele, departamentele, regiunile, colectivităţile cu statut particular şi colectivităţile
de peste mări”.
16
Corneliu Manda, Cezar C.Manda, Dreptul colectivităţilor locale, ediţia a II-a revăzută şi adăugită, Editura
Lumina Lex, Bucureşti, 2005, pag.22.
17
Corneliu-Liviu Popescu, op.cit., pag.33.
1.1.2.3. Unităţile administrativ-teritoriale - colectivităţi teritoriale locale. Unităţile
administrativ-teritoriale reprezintă, în altă ordine de idei, colectivităţile teritoriale locale, adică
cetăţenii, populaţia, care trăieşte pe o anumită porţiune a teritoriului de stat, existând o
organizare juridică administrativă şi interese publice locale proprii, distincte. Colectivităţile
teritoriale locale definesc regimul de descentralizare administrativă sau de autonomie locală.
În general se preferă termenul de colectivitate teritorială locală, iar nu pe cele - utilizate
şi ele – de colectivitate teritorială sau de colectivitate locală.
Aceste ultime două sintagme sunt incomplete, prima referindu-se şi la stat
(colectivitatea teritorială naţională), iar a doua omiţând să evidenţieze criteriul teritorial,
esenţial pentru definirea acestora. Bineînţeles, sintagma comunitate teritorială locală este
sinonimă, chiar dacă poate sugera un grad sporit de coeziune18.
Colectivităţile teritoriale locale reprezintă cea de a doua categorie de
colectivităţi teritoriale, prima fiind statul (colectivitatea teritorială naţională). Evident, cel puţin
în actualul stadiu de dezvoltare al societăţii internaţionale, nu se poate vorbi de o colectivitate
teritorială internaţională (nici la nivel universal, nici la niveluri regionale, cum ar fi nivelul
regional european).
Statul şi colectivităţile teritoriale locale reprezintă subiecte de drept public politico-
teritoriale (persoanele morale de drept public politico-teritoriale, într-o terminologie mai
veche), adică subiecte colective de drept, dispunând de puterea de comandă asupra populaţiei
aşezate pe un anumit teritoriu. Colectivităţile teritoriale au sarcina să administreze o populaţie
trăind pe un anumit teritoriu naţional sau pe un teritoriu comunal, departamental, regional etc.
Relaţia naţional/local nu este o relaţie constantă, ci una specifică ce se
fundamentează pe însăşi diversitatea locală. În acest sens, colectivitatea locală reprezintă o
specificitate de raporturi economice, de relaţii de putere, de reprezentare ce evoluează în mod
autonom, în funcţie de o dinamică aparte fiecărei colectivităţi în parte, precum şi de o anumită
relaţie de interdependenţă în contextul căreia se poate vorbi de o expresie de solidaritate locală.
În doctrină această specificitate este sintetizată prin noţiunile de identitate locală şi de sistem
local.19
Există în general multe similitudini de statut juridic între cele două categorii de subiecte
de drept public politico-teritoriale.
Trebuie să fie foarte clară distincţia dintre cele două sensuri radical diferite ale
sintagmei de unitate administrativ-teritorială, adică de circumscripţie administrativă a
teritoriului de stat, şi de colectivitate teritorială locală. După cum arată unii specialişti 20, primul
sens are în vedere deconcentrarea administrativă, cel de-al doilea descentralizarea
administrativă, care sunt regimuri juridice total diferite aplicabile raporturilor administrative
dintre centru şi teritoriu.
În egală măsură trebuie precizat că unitatea administrativ-teritorială este subiect de
drept numai când are accepţiunea de colectivitate teritorială locală, iar nu când reprezintă o
circumscripţie administrativ-teritorială, simplă porţiune a teritoriului de stat, simplă rază
teritorială a competenţei organelor statului21.
Confuzia care poate exista între cele două sensuri ale sintagmei unitate administrativ-
teritorială provine din faptul că, circumscripţiile administrative ale teritoriului statului şi

18
Ibidem, pag.34.
19
Corneliu Manda, Cezar C.Manda, op.cit., pag.24.
20
Corneliu-Liviu Popescu, op.cit., pag.35.
21
ibidem.
teritoriile colectivităţilor locale coincid, că ele au aceeaşi aşezare teritorială; altfel spus,
circumscripţia administrativă a judeţului, oraşului, comunei, coincide cu teritoriul judeţului,
oraşului, comunei, colectivităţi teritoriale locale.
Este vorba de o dedublare funcţională, aceleaşi cadre teritoriale având două finalităţi:
întinderea teritorială a unei colectivităţi teritoriale locale autonome, subiect distinct de drept
public şi circumscripţie fără capacitate juridică utilizată de administraţia de stat deconcentrată.
Această dedublare funcţională are evidente avantaje pentru eficienţa activităţii administrative.
Dar nu există întotdeauna o suprapunere perfectă între harta circumscripţiilor
administrativ-teritoriale şi harta colectivităţilor teritoriale locale, deoarece există şi servicii
publice ale statului deconcentrate în alte circumscripţii administrative decât cele ce corespund
teritoriului colectivităţilor teritoriale locale, întrucât cadrele locale ale colectivităţilor teritoriale
locale nu sunt adecvate, exemple fiind: armata, grănicerii sau căile ferate22.
În principiu, suma circumscripţiilor administrativ-teritoriale ale statului formează
ansamblul teritoriului naţional. Acelaşi rezultat este valabil şi pentru suma teritoriilor
colectivităţilor teritoriale locale, cu excepţia eventuală a unor zone nelocuite plasate sub
administraţia directă a autorităţilor statului. Este vorba de totalul circumscripţiilor
administrative ale teritoriului de stat şi, respectiv, al colectivităţilor teritoriale locale aflate la
acelaşi nivel.
Teritoriul unei colectivităţi teritoriale locale trebuie să fie egal cu suma teritoriilor
colectivităţilor teritoriale locale de nivel inferior. În plus, nu trebuie să aibă loc nici o
suprapunere a teritoriilor a două colectivităţi teritoriale locale (o comună) în teritoriile a două
colectivităţi teritoriale locale superioare (două judeţe sau departamente). Regula este valabilă şi
pentru circumscripţiile administrative ale teritoriului de stat.
1.1.2.4. Organizarea administrativ-teritorială. Necesitatea organizării administrative
a teritoriului este dată de faptul că funcţiile statului, de administrator al societăţii, nu pot fi
realizate pe întreaga întindere a teritoriului său numai cu ajutorul organelor centrale. Acestea
nu pot, în mod obiectiv, să îndeplinească singure, direct şi operativ, competenţele lor cu
satisfacerea nevoilor tot mai complexe ale unui număr tot mai mare de cetăţeni. De aceea apare
ca justificată organizarea administrativă a teritoriului pentru o mai bună organizare şi
exercitare a puterii de stat.23
Literatura de specialitate a reţinut mai multe definiţii date organizării administrative a
teritoriului, una dintre acestea reliefând că organizarea administrativă a teritoriului reprezintă
delimitarea teritoriului în unităţi administrative făcută în scopul îndeplinirii pe teren a
sarcinilor statului sau mai bine zis pentru realizarea unitară a puterii dec stat.24
Organizarea administrativ-teritorială mai este definită şi ca reprezentând delimitarea
administrativă a teritoriului de stat în unităţi administrativ-teritoriale. Doctrina franceză
utilizează expresia de “decupaj administrativ al teritoriului”.
Comparativ, la nivel european, regăsim state în care nu există nivel intermediar, ci
numai nivelul de bază şi cel naţional. O altă categorie de state este formată din state cu un
singur nivel intermediar, deci cu trei niveluri administrative - de bază, intermediar şi naţional -
denumit convenţional sistemul departamental. Ultima categorie de state include state cu două
niveluri de administraţie intermediară, deci cu patru niveluri totale - sistemul regional. Se poate
22
Alexandru Negoită, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Editura Atlas Lex, Bucureşti, 1993,
pag.48.
23
Mihai Bădescu, op. cit., pag.165.
24
Ion Muraru, Drept constituţional şi instituţii politice, vol.I, Editura PROARCADIA, Bucureşti, 1993,
pag.171.
observa aşadar, că discuţia se poartă numai pentru statele unitare, în cazul statelor federale
organizarea teritorială nefiind exclusiv administrativă, ci şi politică.
Denumirile de sistem departamental şi sistem regional sunt pur convenţionale şi sunt
inspirate din organizarea administrativ-teritorială a Franţei, unde departamentul este prima
verigă intermediară, iar regiunea a doua.
Exceptând statele foarte mici (unde un nivel intermediar ar fi greu de conceput datorită
inutilităţii lui), statele cunosc nivelul intermediar de administraţie, ataşându-se fie modelului
departamental, fie celui regional. Opţiunea pentru unul dintre cele două sisteme nu ţine numai
de ştiinţa administraţiei şi a organizării teritoriului, ci de considerente politice, de tradiţii şi de
mentalităţi.
Motivul alegerii în general a sistemului departamental se datorează, în principal,
tradiţionalelor departamente, foarte puternice şi unanim acceptate, dar şi fricii inspirate de
regiuni, privite ca o ameninţare pentru statul unitar25.
Astăzi însă sistemul regional, sub forme diferite, s-a impus în spaţiul regional
european ca un adevărat model de administraţie, având pe lângă nivelul intermediar inferior un
nivel intermediar superior, de dimensiuni mari, cu o populaţie şi pondere economică
însemnate, care preia o parte din atribuţiile statului.
Strâns legată cu problema nivelurilor intermediare de administraţie (deci de alegerea
între sistemul departamental şi sistemul regional) este şi chestiunea dimensiunilor unităţilor
administrativ-teritoriale. Există şi astăzi state în care harta administrativă este păstrată
neschimbată încă din secolul trecut sau chiar mai de mult, dovedindu-se o frână pentru o
administraţie modernă, eficientă. Tendinţa actuală este de a mări dimensiunile unităţilor
administrativ-teritoriale, asigurându-le o forţă sporită atât în vederea eficienţei activităţii
administrative, cât şi ca factor de dezvoltare a autonomiei locale.
Pe lângă problemele legate de dimensiunile unităţilor administrativ–teritoriale şi de
numărul de categorii, organizarea administrativă a teritoriului trebuie să răspundă şi unei
delimitări judicioase a limitelor teritoriale, atât în raport de tradiţii şi mentalităţi, cât şi de
nevoile de bună administraţie şi de criteriile democratice. Legat de această chestiune se mai
poate pune şi problema unor zone cu statut special, datorate unor factori diverşi (prezenţa
minorităţilor naţionale, statut de foste colonii sau teritorii de peste mări, aşezare geografică
specială, zonă de frontieră, subdezvoltare economică etc.). În caz contrar, se poate ajunge la
diferenţe extrem de însemnate de dezvoltare între diferitele zone sau chiar între o singură zonă
şi restul ţării, fiind clasică formula “Parisul şi deşertul francez” (Jean-François Gravier)26.

1.1.3. Unităţile administrativ-teritoriale ca persoane juridice


Calificarea unităţilor administrativ-teritoriale şi a autorităţilor administraţiei publice
locale ca persoane juridice de drept public şi de drept privat are o importanţă deosebită atât
în ceea ce priveşte activitatea internă a acestora, cât şi referitor la posibilitatea lor de a acţiona
pe plan internaţional.
Legea nr.215/2001 stipulează la art.19 alin.1 următoarele: ”Unităţile administrativ-
teritoriale sunt persoane juridice de drept public, cu capacitate juridică deplină şi patrimoniu
propriu. Acestea sunt subiecte juridice de drept fiscal, titulare ale codului de înregistrare fiscală
şi ale conturilor deschise la unităţile teritoriale de trezorerie, precum şi la unităţile bancare.
Unităţile administrativ-teritoriale sunt titulare ale drepturilor şi obligaţiilor ce decurg din

25
Corneliu-Liviu Popescu, op.cit.,pag.39.
26
Corneliu-Liviu Popescu, op.cit., pag.41.
contractele privind administrarea bunurilor care aparţin domeniului public şi privat în care
acestea sunt parte, precum şi din raporturile cu alte persoane fizice sau juridice, în condiţiile
legii.”
Calificarea unităţii administrativ-teritoriale ca persoană de drept public nu exclude, ci
dimpotrivă presupune calitatea comunei, a oraşului (municipiului) sau judeţului, după caz, şi
de persoană de drept privat, în virtutea căreia acestea încheie acte juridice civile, fireşte prin
organul nominalizat de lege27.
De principiu, capacitatea de drept civil este „absorbită” de capacitatea de drept public,
ori de câte ori aceasta din urmă este prevăzută expres pentru o anumită autoritate.
De regulă, odată ce unei autorităţi publice îi sunt stabilite drepturi şi obligaţii şi care
intră, în virtutea acestor drepturi şi obligaţii, în raporturi juridice, proprio nomine, adoptând -
cum este cazul consiliilor locale şi al consiliilor judeţene - acte administrative, este de la sine
înţeles că normele respective îi conferă autorităţii în cauză şi capacitatea de a figura, ca parte în
justiţie atunci când sunt atacate actele juridice adoptate.
Trebuie admis că respectiva autoritate dobândeşte o personalitate de drept public
restrânsă, care foarte bine poate fi denumită personalitate de drept administrativ. Când legea
califică un subiect de drept ca fiind persoană juridică de drept public, se va înţelege că ne aflăm
în prezenţa unei personalităţi juridice depline, iar când legea stabileşte pentru un subiect de
drept atribuţii în realizarea puterii publice, fără a-l califica persoană juridică de drept public
sau, simplu, persoană juridică, se va înţelege că este vorba de o personalitate de drept public
restrânsă, care presupune şi calitatea de pârât în litigiile de contencios administrativ28.

1.2. Regimuri administrative


1.2.1. Regimul administrativ centralizat
Regimul administrativ centralizat recunoaşte existenţa unei singure persoane morale
de drept public politico-teritorială, adică statul, deci o singură colectivitate teritorială şi o
singură categorie de interese publice, cele ale statului (naţionale). Există o singură categorie de
organe ale administraţiei publice, administraţia de stat. În teritoriu există structuri ale
administraţiei de stat: organizate, numite, răspunzătoare, revocabile şi subordonate faţă de
centru.
Structurile administrative teritoriale ale administraţiei statului reprezintă doar simpli
agenţi ai centrului, supuşi puterii ierarhice, iar nu autorităţii administrative distincte, neavând
atribuţii proprii. Agenţii administrativi teritoriali au doar rolul de a raporta centrului situaţia din
teritoriu şi de a executa în teritoriu ordinele primite de la centru, fără nici un fel de iniţiativă
personală. În acelaşi timp, aparatul local este supus controlului ierarhic al centrului.29
Unitatea şi uniformitatea sunt totale, dar specificul local este total sacrificat. De
asemenea, se ajunge, după o formulă celebră, la paralizia extremităţilor şi la apoplexia
centrului30. Agenţii teritoriali sunt paralizaţi prin faptul că nu pot lua nici o decizie, iar centrul
se blochează pentru că şi cea mai mică problemă locală trebuie analizată şi rezolvată la nivel
central.

27
Antonie Iorgovan, Noua lege a administraţiei publice locale şi personalitatea de drept public a
unităţilor administrativ-teritoriale, în revista „Dreptul” nr.9/2001, Bucureşti, pag.39.
28
Ibidem, pag.38.
29
Charles Debbasch, Science administrative. Administration publiques, Dalloz, Paris, 1989, pag.198.
30
Jacques Baguenard, La décentralisation territoriale, Edition Presses Universitaires de France,
Paris, 1980, pag.8.
Aşadar, statul îşi asumă singur sarcina administrării (a realizării funcţiei executive),
fiind organizat prioritar ierarhizat şi promovând interesul naţional. Acestui sistem îi sunt
specifice exerciţiul de către stat a activităţii executive în domenii ce presupun promovarea
interesului general: justiţie, apărare naţională, externe, fără ca în peisajul juridic astfel creat
persoanele juridice de drept public – altele decât statul – să se bucure de autonomie, acestea
fiind, dimpotrivă, părţi dintr-o ierarhie numită de la centru.
O structură statală unitară concepută pe metode stricte de centralizare nu poate fi pusă
în aplicare în condiţiile statului modern31. Aceasta deoarece orice structură unitară rigidă,
supercentralizată, presupune prin definiţie lipsa unor verigi intermediare, parţial autonome,
între puterea centrală şi destinatarii deciziilor luate de guvernanţi. Astfel, în nici un stat modern
nu se poate concepe ca membrii guvernului să se poată ocupa personal şi nemijlocit de
soluţionarea tuturor problemelor guvernării ivite pe întreaga cuprindere a statului. O parte a
acestor probleme este încredinţată unor agenţi – aflaţi în legătură cu guvernul – cărora le sunt
conferite atribuţii de administrare pe plan local.
1.2.2. Regimul administrativ deconcentrat
Inconvenientele centralizării administrative sub aspectul eficienţei activităţii
administrative sunt rezolvate în regimul administrativ deconcentrat.
Caracteristicile centralizării administrative se menţin, cu excepţia faptului că în teritoriu
nu mai există agenţi ai centrului, ci autorităţi administrative propriu-zise, care dispun de
competenţe proprii. Ele rămân structuri numite şi revocabile de la centru, subordonate acestuia
şi răspunzătoare în faţa lui, servind interesele unice ale statului, dar dobândesc putere de
decizie proprie, cel puţin pentru unele din chestiunile de interes local, cele mai importante
rămânând însă rezervate centrului.
Partajul între atribuţiile dobândite de autorităţile administrative deconcentrate şi cele
rezervate centrului reflectă gradul de deconcentrare administrativă. Structurile teritoriale
deconcentrate păstrează rolul de a raporta centrului situaţia din teritoriu şi de a executa ordinele
centrului.
Deconcentrarea poate fi pe verticală (competenţele serviciilor exterioare ale
administraţiei ministeriale sunt sporite) sau pe orizontală (competenţele conducătorului
serviciilor deconcentrate dintr-o circumscripţie administrativă – prefectul – sunt sporite).
Se menţine astfel o administraţie unitară, dar care nu mai păcătuieşte prin uniformitate,
autorităţile deconcentrate adaptând la particularităţile locale măsurile şi ordinele generale ale
autorităţii centrale. O altă formulă celebră spune despre deconcentrare că: ”este acelaşi ciocan
care bate, doar că i s-a scurtat mânerul”32.
Esenţială pentru deconcentrarea administrativă este menţinerea puterii ierarhice33.
Deconcentrarea nu anulează autoritatea puterii centrale34. Aşadar, deconcentrarea
administrativă este considerată ca fiind forma intermediară între organizarea centralizată şi cea
descentralizată, fiind caracterizată “printr-o oarecare independenţă, bineînţeles formală, a
organelor locale, în fruntea cărora sunt funcţionarii numiţi de organele centrale”35.

31
Cristian Ionescu, Drept constituţional şi instituţii politice. Teoria generală a instituţiilor politice,
Editura Lumina Lex, 1997, Bucureşti, pag.66.
32
Corneliu-Liviu Popescu, op.cit., pag. 48.
33
Roger Bonnard, Précis de droit administratif, 3e édition, Librairie du Recueil Sirey, Paris, 1934,
pag.312-313.
34
Cristian Ionescu, op.cit., pag.68.
35
Ilie Iovănaş, Dreptul administrativ şi elemente ale ştiinţei administraţiei, Editura Didactică şi
Pedagogică, Bucureşti 1977, pag.48.
1.2.3. Regimul administrativ descentralizat (de autonomie locală)
Dacă sub aspectul eficienţei administrative regimul deconcentrat poate să se
dovedească adecvat (cu avantajele şi dezavantajele sale), din punct de vedere al criteriilor
democratice el suferă, însă. Acestora din urmă le dă răspuns, încercând să nu prejudicieze
eficienţa şi raţionalitatea activităţii administrative, regimul administrativ de autonomie locală.
Ceea ce în limba română se numeşte descentralizare administrativă sau autonomie
locală în limba franceză este desemnat prin descentralisation administrative şi auto-
administration, în limba engleză prin self-government sau local government, iar în limba
germană prin selbstverwaltung36.
Statul nu mai este singura colectivitate teritorială recunoscută; alături de acesta
colectivităţile teritoriale locale sunt persoane morale de drept public politico-teritoriale, cu
capacitate de drept public proprie şi interese publice proprii, distincte ale statului. Ele dispun
de autorităţi administrative proprii pentru satisfacerea acestor interese publice, precum şi de
mijloacele materiale, financiare şi umane necesare.
Autorităţile administrative ale colectivităţilor teritoriale locale sunt alese de cetăţenii
acestora şi răspund în faţa lor, ele deţinând puterea nu de la autoritatea centrală, ci de la corpul
electoral local, pe cale de alegere, numai prin alegere fiind asigurată autonomia. Ele nu sunt
numite, nu se subordonează şi nu pot fi revocate de administraţia statului. Prin urmare,
administraţia publică îşi pierde caracterul unitar, fiind formată din administraţia statului şi
administraţia colectivităţilor teritoriale locale (administraţia locală autonomă).
Autonomia locală se manifestă pe mai multe planuri37:
• pe planul capacităţii juridice, colectivităţile locale sunt subiecte de drept distincte, având
propriile interese publice;
• pe plan instituţional, aceste colectivităţi locale dispun de autorităţi administrative proprii,
exterioare aparatului administrativ statal;
• pe planul autonomiei decizionale, aceste autorităţi proprii au competenţe proprii şi iau
decizii în interesul colectivităţilor pe care le administrează.
Aşadar, autonomia nu poate fi reală, efectivă, fără prezenţa autonomiei în planul
mijloacelor umane, materiale şi financiare, colectivităţile locale dispunând de funcţionari
publici proprii, de domeniu propriu (public şi privat), de autonomie financiară (stabilesc şi
încasează impozite şi taxe proprii, au buget propriu).
Există, în principiu, două modalităţi de recunoaştere a autonomiei locale38:
- ca regim unic şi general39;
- ca regim juridic excepţional şi particular40.

36
Corneliu-Liviu Popescu, op.cit., pag. 20.
37
Corneliu-Liviu Popescu, op.cit., pag. 51.
38
Eugen Popa, Autonomia locală în România, Ed. All-Beck, Bucureşti, 1999, pag. 39.
39
În această categorie se încadrează acele state care asigură o identitate de tratament juridic comunităţilor
locale, utilizând o bază juridică unică. Această modalitate de reglementare a autonomiei locale este aplicată, de
exemplu, de Grecia şi Luxemburg.
40
Statele din această categorie, având în vedere particularităţile istorice şi lingvistice ale constituirii lor,
atribuie un anumit sistem particular de autonomie fie comunităţilor locale, fie comunităţilor lingvistice, fie
anumitor structuri teritoriale. Aici pot fi enumerate reglementările constituţionale din Italia, Spania, Portugalia,
Franţa etc.
Autorităţile administrative locale sunt autonome, dar nu suverane, adică autonomia
este exclusiv la nivel administrativ şi financiar41 şi nu legislativ, de guvernare sau judiciar, ea
nefiind o autonomie politică (descentralizare politică).
Pe de altă parte, autorităţile administrative locale autonome, deşi nesubordonate
autorităţilor administraţiei de stat, sunt supuse unui control administrativ specific – controlul de
tutelă administrativă – din partea administraţiei de stat centrale sau teritoriale. Acest control
vizează protejarea intereselor publice ale statului, respectarea legilor fiind în general un control
de legalitate, nu de oportunitate.
În absenţa subordonării, controlul de tutelă administrativă este un control special care
se poate exercita numai dacă legea îl instituie expres şi numai în formele, cu procedurile şi cu
efectele stabilite expres de lege.
Tutela administrativă se exercită pe două aspecte: 1) tutela asupra existenţei organelor
tutelate; 2) tutela asupra activităţii acestora42.
Tutela asupra existenţei organelor tutelate cunoaşte o formă dură, în care organul de
tutelă are dreptul să dispună demiterea sau dizolvarea organului tutelat, şi o formă liberală, în
care organul de tutelă nu dispune decât de o acţiune disciplinară, adică de dreptul de a sesiza o
jurisdicţie în vederea demiterii sau dizolvării organului tutelat, decizia revenind judecătorului.
Tutela asupra activităţii organului tutelat priveşte actele în regim de putere publică ale
autorităţilor autonome şi anume actele şi contractele administrative. Se exclud actele în regim
de drept privat pe care colectivităţile teritoriale locale le fac exclusiv în temeiul capacităţii de
drept privat, fără utilizarea prerogativelor de putere publică, pentru care acest control special
nu s-ar justifica.
Tutela asupra activităţii organului tutelat îmbracă mai multe forme (dură, atenuată,
liberală), observându-se că nici în forma cea mai dură (când practic autonomia dispare) nu
există dreptul de injoncţiune, fiind de esenţa autonomiei posibilitatea autorităţii autonome de a
emite când şi cum vrea un anumit act, indiferent de poziţia ulterioară a organului de tutelă.
Tutela administrativă se poate exercita de un organ al administraţiei de stat centrale:
Guvernul, Ministerul Administraţiei şi Internelor; sau teritoriale (prefectul). De exemplu,
prefectul în calitate de reprezentant al Guvernului verifică legalitatea actelor administrative ale
consiliului judeţean, ale consiliului local sau ale primarului43. În Marea Britanie controlul de
tutelă este exercitat de către judecători.44
În cazul regimului administrativ de autonomie locală, statul rămâne un stat unitar, dar
un stat unitar complex, recunoscând existenţa şi a altor subiecte de drept public investite cu
putere de comandă asupra populaţiei de pe un anumit teritoriu şi dispunând de propriile
autorităţi administrative.
Este de remarcat că doctrina subliniază - atât în Franţa, cât şi în România - că
organizarea de bază – comună cu autonomia ei – este anterioară statului, ea fiind plasată la
intersecţia dintre stat şi societatea civilă.

41
Conform prevederilor art.4 din Legea nr.215/2001 privind administarţia publică locală, cu modificările
şi completările ulterioare.
42
Corneliu-Liviu Popescu, op.cit., pag. 53 şi urm.
43
Atribuţie conferită de art.24, alin.1, lit.f) din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia
prefectului. Legea nr.340/2004 a fost publicată în Monitorul oficial al României, partea I, nr. 658 din 21 iulie
2004, fiind modificată şi completată ulterior. A se vedea şi Dreptul prefectului de a ataca legalitatea actelor
administrative. Tutela administrativa (Curtea Constituţională, Decizia nr. 314/2005 ), în „Curierul Judiciar”
nr.9/2005.
44
Antonie Iorgovan, op.cit., pag.454.
Autonomia locală există atât între colectivităţile teritoriale locale şi stat, cât şi între
colectivităţile teritoriale locale între ele, indiferent de nivelul la care sunt situate; tutela
administrativă nu există decât în raporturile dintre stat şi colectivităţile teritoriale locale. O
colectivitate teritorială locală situată la un nivel superior nu poate să exercite nici un fel de
tutelă administrativă asupra celor inferioare aflate pe teritoriul său45. În Franţa, tutela între
colectivităţile teritoriale locale este interzisă expres prin lege, în realitate existând uneori relaţii
de dependenţă care pot ajunge până la o veritabilă tutelă, mai ales din punct de vedere financiar
şi tehnic.

1.3. Descentralizarea administrativă


Dacă regimul de deconcentrare administrativă poate exista singur, regimul de
descentralizare administrativă nu apare decât împreună cu cel de deconcentrare administrativă.
Prin urmare, dacă într-un stat administraţia este organizată pe principiul descentralizării
administrative, în mod obligatoriu funcţionează şi regimul de deconcentrare administrativă.
Primul priveşte administraţia colectivităţilor teritoriale locale autonome, al doilea priveşte
administraţia statului. Deci nu există un regim de descentralizare singur, ci un regim de
deconcentrare şi descentralizare administrativă, altfel spus un regim de descentralizare
administrativă. În acest caz rezultă că administraţia publică este formată din administraţia
statului şi administraţiile colectivităţilor teritoriale locale (autonome), prima împărţindu-se în
administraţia de stat şi administraţia de stat teritorială.
În prezent, ca regulă, principiul descentralizării sau ideea autonomiei locale comportă
două forme46:
a) descentralizarea teritorială47 şi
b) descentralizarea tehnică48
Nu ar trebui să existe nici o confuzie între administraţia proprie a colectivităţilor
teritoriale locale (consiliu local, consiliu judeţean, consiliu comunal, consiliu general, consiliu
sau adunare regională, primar etc.) şi administraţia teritorială de stat (serviciile exterioare ale
administraţiei ministeriale şi ale administraţiei centrale de stat cu caracter autonom, prefect
etc.).
Cu toate acestea, confuziile sunt posibile datorită fenomenului de dedublare
funcţională, adică îndeplinirea de către un organ administrativ de o anumită categorie, pe lângă
sarcinile sale principale, şi a unor atribuţii administrative privind interesele publice ale celuilalt
tip de colectivitate teritorială; este vorba de o delegare de atribuţii care trebuie să fie legală
(conform principiului autonomiei).

45
Art.123 alin.(4) din Constituţia României precizează că între prefecţi, pe de o parte, consiliile locale şi
primari, precum şi consiliile judeţene şi preşedinţii acestora, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare.
Aceleaşi reglementări sunt preluate şi de art.6 alin.2 din Legea nr.215/2001.
46
Antonie Iorgovan, op.cit., pag.452.
47
Descentralizarea teritorială presupune existenţa unor interese comune ale locuitorilor dintr-o „fracţiune
geografică”, ce reprezintă o porţiune din teritoriul unui stat, interese ce conduc la afaceri locale în cele mai diverse
domenii de activitate, distincte de afacerile (problemele) naţionale. În alţi termeni, descentralizarea teritorială
presupune existenţa unor autorităţi locale alese, care au competenţă materială generală.
48
Descentralizarea tehnică presupune existenţa unor persoane morale de drept public care prestează
anumite servicii publice, detaşate din masa serviciilor prestate de autorităţile statale. Descentralizarea tehnică
corespunde exigenţelor unei repartizări armonioase a funcţiilor între diferitele ramuri ale administraţiei.
Exemplul tipic, atât în Franţa, cât şi în România, este primarul, organ administrativ
propriu al comunei (oraşului) care are şi anumite atribuţii pe linia administraţiei statale49.
Administraţia proprie colectivităţilor teritoriale locale poate să aibă astfel două categorii de
funcţii: cele proprii şi cele de administraţie statală, delegate prin lege. În trecut a existat şi în
Franţa şi în România, dedublare funcţională şi în cazul prefectului, organ al statului în teritoriu,
dar care îndeplinea şi rolul de organ executiv al organului deliberativ judeţean (departamental),
şef al administraţiei judeţene (departamentale).
Este de remarcat şi faptul că deconcentrarea priveşte administraţia statului, ea poate să
funcţioneze însă şi în cazul colectivităţilor teritoriale locale autonome, mai ales a celor mari,
care îşi pot împărţi teritoriul în circumscripţii administrative, unde să organizeze servicii
deconcentrate pentru o mai bună administrare. Rezultă că, în oricare dintre cazuri,
deconcentrarea nu iese din cadrul unei administraţii, fie a statului, fie a unei colectivităţi
teritoriale locale.
O precizare trebuie făcută şi cât priveşte folosirea termenului de delocalizare. El
semnifică mutarea sediului unor autorităţi administrative centrale în afara capitalei ţării, spre a
evita aglomerarea acesteia şi a asigura o administraţie mai eficientă într-un anumit domeniu.
Utilizarea termenului demonstrează că distincţia între administraţia centrală şi administraţia
teritorială a statului nu se bazează pe criteriul geografic al sediului, ci pe criteriul competenţei
teritoriale. O autoritate aparţine administraţiei centrale de stat chiar dacă delocalizată fiind, nu
are sediul în capitală şi invers, în capitală îşi au sediul organe deconcentrate cu competenţă
teritorială limitată (prefectul capitalei). În acest context, putem aminti că Franţa duce o politică
de delocalizare, fie şi în suburbiile Parisului, fie în provincie, a unor autorităţi administrative
centrale, inclusiv a serviciilor centrale a unor stabilimente publice şi societăţi naţionale50.
Indiferent de formă, autorii contemporani sunt unanimi în a aprecia descentralizarea ca
o problemă exclusiv de natură administrativă, spre deosebire de federalism, care este o
problemă de natură politică, de putere politică, presupunând Constituţie şi clasica trinitate a
separaţiei puterilor. Oricât de mare este autonomia locală, deci competenţa autorităţilor alese
sau, după caz, a stabilimentelor publice (tehnice) de a rezolva problemele locale, aceste
autorităţi desfăşoară o activitate în cadrul unui stat unitar şi nu în afara acestuia.
Sunt două lucruri total distincte, anume natura de autorităţi autonome faţă de stat a
autorităţilor prin care se realizează descentralizarea administrativă şi limita statală a activităţii
acestora.
Dacă nu s-ar admite această limită, care este dată de Constituţie, de lege şi de actele
autorităţilor centrale specializate, autorităţile locale autonome nu numai că s-ar transforma în
autorităţi politice, ca în cazul federaţiei, dar, mai mult, s-ar transforma în veritabile structuri
statale independente, cu consecinţe dintre cele mai dramatice pe plan naţional şi internaţional.51

1.4.Carta Europeană a Autonomiei Locale

49
Art.69 din Legea nr.215/2001 precizează că în exercitarea atribuţiilor de autoritate tutelară şi de ofiţer
de stare civilă, a sarcinilor ce îi revin din actele normative privitoare la recensământ, la organizarea şi desfăşurarea
alegerilor, la luarea măsurilor de protecţie civilă, precum şi a altor atribuţii stabilite prin lege, primarul acţionează
şi ca reprezentant al statului în comuna sau în oraşul în care a fost ales. În această calitate primarul poate solicita,
inclusiv prin intermediul prefectului, în condiţiile legii, concursul şefilor serviciilor publice descentralizate ale
ministerelor şi ale celorlalte organe centrale din unităţile administrativ-teritoriale, dacă sarcinile ce îi revin nu pot
fi rezolvate prin aparatul propriu de specialitate.
50
Corneliu-Liviu Popescu, op.cit., pag.60.
51
Antonie Iorgovan, op.cit., pag.453.
1.4.1. Originea Cartei
Carta europeană a autonomiei locale a fost elaborată în interiorul Consiliului Europei
de un comitet de experţi guvernamentali sub autoritatea Comitetului director pentru probleme
regionale şi municipale şi pe baza unui proiect prezentat de Conferinţa permanentă a puterilor
locale şi regionale din Europa. Carta a fost deschisă spre semnare statelor membre ale
Consiliului Europei la 15 octombrie 198552.
Carta Europeană a Autonomiei Locale este punctul culminant a unei întregi serii de
iniţiative şi de numeroşi ani de deliberare în interiorul Consiliului Europei53.
Consiliul Europei, în calitate de apărător al drepturilor omului şi campion al principiilor
democraţiei, constituia în mod evident cadrul în care putea fi elaborat şi adoptat acest
instrument, mai ales că după 1957 a recunoscut importanţa colectivităţilor locale şi a instituit,
la propunerea acestora, un organ reprezentativ la nivel european denumit Conferinţa
permanentă a puterilor locale şi regionale din Europa, Conferinţă care la 14 ianuarie 1994 a
devenit Congresul Puterilor Locale şi Regionale din Europa (CPLRE), recunoscându-i-se
astfel rolul politic.
Prin urmare, CPLRE în Rezoluţia 64 (1968)54 a propus o Declaraţie de principii asupra
autonomiei locale şi a invitat Comitetul de Miniştri al Consiliului Europei să procedeze la
adoptarea acesteia. Această iniţiativă a fost susţinută de Adunarea Parlamentară care, în
Recomandarea 615 (1970)55, a prezentat Comitetului de Miniştri un text care îl urma pe cel al
CPLRE şi care a fost elaborat împreună de cele două organe.
Declaraţia propusă avea, totuşi, un caracter mai general şi sumar, astfel încât nu se
puteau desfăşura acţiuni precise pe baza sa.
Noua iniţiativă a CPLRE din 1981 a luat în considerare faptul că guvernele trebuie
invitate să-şi ia angajamente având forţă obligatorie în ceea ce priveşte autonomia locală.
Trebuia, de asemenea, introdusă o supleţe a textului pentru a ţine cont de diferenţele
dintre dispoziţiile constituţionale şi tradiţiile administrative naţionale care trebuiau introduse şi
fără a se dilua excesiv condiţiile impuse de noul instrument.
Ca urmare a acestei concepţii privind conţinutul documentului elaborat, prin Rezoluţia
126 (1981) a CPLRE a fost supus Comitetului de Miniştri un proiect de Cartă Europeană a
Autonomiei Locale, însoţit de propunerea să fie adoptat ca o convenţie europeană.
Comitetul de Miniştri a decis să transmită propunerile făcute de CPLRE la Comitetul
director pentru chestiuni regionale şi municipale (CDRM) pentru a fi discutate la a 5-a

52
Publicată în „Série des Traités du Conseil de l'Europe" nr.122. Până la data de 01.04.2006 Carta a fost
semnată de 43 din cele 46 de state membre ale Consiliului Europei şi ratificată de 41. O situaţie aparte o
reprezintă Franţa, care deşi a semnat-o la 15 octombrie 1985 nu a ratificat-o până în prezent. România a semnat
Carta la 4 octombrie 1994 şi a ratificat-o la 28 ianuarie 1998 prin Legea nr.199/1997, publicată în Monitorul
Oficial al României, partea I, nr.331/1997.
53
Protecţia şi întărirea autonomiei locale în Europa prin intermediul unui document care să sintetizeze
principiile recunoscute de către toate statele democratice ale Europei, a fost obiectivul urmărit mult timp de
autorităţile locale.
54
RES 64(1968)/31 octombrie 1968, Rezoluţia Conferinţei Puterilor Locale din Europa cu privire la o
declaraţie de principii asupra autonomiei locale.
55
Recomandarea 615 (1970) cu privire la Declaraţia de principii asupra autonomiei locale a fost adoptată
de Adunarea Parlamentară la 25 septembrie 1970; pentru detalii referitoare la conţinutul recomandării se poate
consulta http://assembly.coe.int/mainf.asp?Link=/documents/adoptedtext/ta70/frec615.htm .
Conferinţă a miniştrilor europeni responsabili cu colectivităţile locale care s-a desfăşurat la
Lugano în perioada 5-7 octombrie 1982.
Comitetul de Miniştri a mandatat de asemenea CDRM să procedeze la o revizuire
aprofundată a proiectului de cartă.
Textul proiectului cartei, revizuit de CDRM, a fost prezentat la a 6-a Conferinţă a
miniştrilor europeni responsabili cu colectivităţile locale, care a avut loc la Roma în perioada
6-8 noiembrie 1984. După examinarea textului, miniştrii şi-au exprimat consensul asupra
principiilor enunţate. În ceea ce priveşte forma juridică de materializare a cartei, majoritatea
miniştrilor s-au declarat favorabili unei convenţii.
Ţinând cont de opiniile formulate de Adunarea Parlamentară şi de Conferinţa
ministerială de la Roma, Comitetul de miniştri a adoptat în iunie 1985 Carta Europeană a
Autonomiei Locale sub forma unei convenţii.
Având în vedere că iniţiativa adoptării cartei a fost luată iniţial de către CPLRE, s-a
decis ca respectiva convenţie să fie deschisă pentru semnare la 15 octombrie 1985 cu ocazia
celei de-a 20-a sesiuni plenare a CPLRE.
1.4.2. Domeniul de reglementare a Cartei
Obiectivul cartei consistă în a compensa lipsa de norme europene comune în ceea ce
priveşte măsurarea şi protejarea drepturilor colectivităţilor locale, care sunt cele mai apropiate
de cetăţean şi să-i dea acestuia din urmă posibilitatea să participe efectiv la luarea deciziilor
care îl privesc.
Carta obligă statele părţi să aplice regulile fundamentale garantând independenţa politică,
administrativă şi financiară a colectivităţilor locale. Aceasta reprezintă o demonstraţie la nivel
european a voinţei politice de a da, la toate nivelele administraţiei teritoriale, un conţinut
principiilor generale promovate de Consiliul Europei.
Carta sintetizează ideea că gradul de autonomie de care se bucură colectivităţile locale
poate fi considerat ca piatra de rezistenţă a unei democraţii veritabile.
Carta este constituită din trei părţi.
Prima parte conţine dispoziţii de fond enunţând principiile autonomiei locale. Ea
precizează că este nevoie de un fundament constituţional şi legal al autonomiei locale, definind
conceptul şi stabilind principiile referitoare la natura şi întinderea puterilor colectivităţilor
locale.
Alte articole vizează să protejeze limitele teritoriale ale colectivităţilor locale, să le
asigure acestora o autonomie în ceea ce priveşte structura lor administrativă, precum şi
posibilitatea să recruteze personal competent, definind, totodată, condiţiile de exercitare a unui
mandat electiv local.
Două articole importante au ca obiectiv să limiteze controlul administrativ al actelor
colectivităţilor locale şi să le asigure resurse financiare suficiente în condiţii care să nu afecteze
în mod fundamental autonomia.
Alte dispoziţii ale acestei părţi privesc dreptul de care se bucură colectivităţile locale de a
coopera şi de a constitui asociaţii, precum şi protecţia autonomiei locale prin dreptul la recurs
jurisdicţional.
Partea a doua conţine dispoziţii diverse privind întinderea angajamentelor la care au
subscris părţile semnatare56. Este vorba de un compromis între, pe de o parte, recunoaşterea

56
Dorind să asigure un echilibru realist între apărarea principiilor esenţiale şi supleţea necesară faţă de
particularităţile juridice şi instituţionale din fiecare stat membru, carta autorizează părţile să excludă câteva
dispoziţii dintre cele reglementate în cuprinsul ei.
faptului că autonomia locală priveşte chiar structura şi organizarea statului, iar pe de altă parte
obiectivul vizând protejarea unui minimum de principii fundamentale pe care întregul sistem
democratic al administraţiei locale trebuie să-l respecte. În plus, angajamentele părţilor pot fi
ulterior extinse dacă obstacolele au fost eliminate.
În esenţă, principiile autonomiei locale enunţate în Cartă se aplică la toate nivelele sau
categoriile de colectivităţi locale din fiecare stat membru şi, de asemenea, mutatis mutandis, şi
autorităţilor teritoriale de nivel regional57.
Ultima parte a textului conţine dispoziţii finale, care corespund celor care figurează în
mod obişnuit în convenţiile elaborate sub auspiciile Consiliului Europei.
Carta nu prevede un sistem instituţional pentru controlul aplicării sale, în afara
obligaţiei părţilor de a furniza toate informaţiile cu privire la dispoziţiile legislative şi alte
măsuri luate pentru aplicarea dispoziţiilor sale. Este adevărat că a fost luată în considerare
posibilitatea de a crea un sistem internaţional de control analog celui privind Carta Socială
Europeană. Cu toate acestea, este puţin probabil să se treacă la un sistem de supraveghere
complex, ţinând cont de prezenţa în Consiliul Europei a CPLRE, care are acces direct la
Comitetul de Miniştri, şi care asigură un control politic asupra respectării de către părţi a
obligaţiilor pe care şi le-au asumat.

1.5. Manifestarea practică a principiului autonomiei locale


1.5.1. Competenţele conferite autorităţilor locale de principiul autonomiei locale
1.5.1.1. Autonomia organizatorică
 Caracterul eligibil al autorităţilor locale
Dorind să sublinieze această componentă a autonomiei organizatorice, Legea
nr.215/2001 a administraţiei publice locale recunoaşte expres existenţa unui principiu al
eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale, alături de principiile autonomei locale,
al descentralizării serviciilor publice, legalităţii şi al consultării cetăţenilor în problemele locale
de interes deosebit.
În realitate “celelalte principii” pe care le reglementează Legea administraţiei publice
locale în plus faţă de formularea constituţională, sunt cuprinse în sfera noţiunii de autonomie
locală, aşa cum a fost definită în documentele internaţionale.
Atât consilierii ce compun consiliile comunale, orăşeneşti şi municipale, cât şi cei ce
compun consiliile judeţene sunt aleşi prin vot universal, egal, secret şi liber exprimat (art.28 şi
101 alin.2 din Legea nr.215/2001).
Aceleaşi dispoziţii legale consfinţesc faptul că alegerea primarilor localităţilor se face
de către populaţia cu drept de vot ce domiciliază în unitatea administrativ-teritorială respectivă,
votul fiind exprimat pe baza scrutinului uninominal.
Dispoziţiile Legii administraţiei publice locale reglementează, tot ca o manifestare a
caracterului eligibil al autorităţilor administraţiei publice locale, modul de alegere a
viceprimarilor localităţilor şi a preşedintelui şi vicepreşedinţilor consiliilor judeţene.
În legătură cu alegerea viceprimarului sau a viceprimarilor localităţilor, este necesar a
observa că această operaţiune nu a fost prevăzută în cadrul Capitolului II – Constituirea
consiliilor locale, ci în Capitolul III – “Primarul şi viceprimarul”, din Legea nr.215/2001.
Alegerea viceprimarilor nu este prevăzută în cadrul procedurii de constituire a
consiliilor locale, deoarece viceprimarii şi primarii nu sunt membri ai acestora. Dimpotrivă,

57
Totodată, părţile sunt autorizate să excludă anumite categorii de colectivităţi din câmpul de aplicare al
Cartei.
Legea administraţiei publice locale face o distincţie netă între autorităţile deliberative
(consiliile locale) şi cele executive (primarii şi viceprimarii). Această componentă a
autonomiei organizatorice scoate în evidenţă faptul că în ce priveşte colectivităţile locale,
acestea desemnează între ele însele autorităţi care să le reprezinte interesele, fără intervenţia
altor structuri etatice.
În acelaşi timp, prin dispoziţiile Legii nr.215/2001 s-a introdus interdicţia pentru
viceprimari de a fi în acelaşi timp şi consilieri.
 Organizarea serviciilor publice ale consiliilor comunale, orăşeneşti,
municipale şi judeţene
Atribuţia de a organiza serviciile publice ale comunei, oraşului, municipiului şi
judeţului revine consiliilor respective.
Ca o componentă a autonomiei organizatorice, organizarea serviciilor publice
presupune aprecierea interesului localităţii în funcţionarea unor asemenea servicii şi adoptarea
regulamentelor de organizare şi funcţionare a acestora, stabilindu-se atribuţiile şi salarizarea
personalului, cu respectarea dispoziţiilor legale.
Organizarea serviciilor publice ale consiliilor comunale, orăşeneşti, municipale şi
judeţene poate fi abordată din perspectiva Legii nr.215/2001 sau dintr-o perspectivă mai amplă,
care cuprinde analiza mai multor acte normative58.
1.5.1.2. Autonomia funcţională
Inspirându-se din principiile liberalismului politic, autonomia locală are la bază, printre
altele, ideea că înseşi colectivităţile locale sunt cele care pot cunoaşte cel mai bine propriile
necesităţi şi, drept urmare, sunt cele mai interesate pentru realizarea lor.
Formularea din art.38 alin.1 al Legii nr.215/2001 este cea mai corespunzătoare:
“Consiliul local are iniţiativa şi hotărăşte, în condiţiile legii, în toate problemele de interes
local, cu excepţia celor care sunt date prin lege în competenţa altor autorităţi publice locale
sau centrale”.
Legea administraţiei publice locale, prin modul de redactare a art.38 ce are ca obiect de
reglementare determinarea competenţei materiale a consiliilor locale, nu precizează ce se
înţelege prin probleme de interes local. Dimpotrivă, în cuprinsul articolului menţionat domină
normele imperative şi nu cele permisive, care să cuprindă elementul de apreciere, de opţiune,
în procesul de satisfacere a unor interese colective.
Se apreciază că, în general, autonomia funcţională are două componente:
- plenitudinea de competenţă a consiliilor comunale, orăşeneşti şi municipale în
soluţionarea problemelor locale59;
- determinarea consiliului local ca fiind un organism colectiv, ales în mod democratic.
Componentele principale ale autonomiei locale decurg din conţinutul art.1 alin.1
combinat cu art.38 alin.1 din Legea administraţiei publice locale. Elementul care reprezintă
conţinutul principal al funcţionării administraţiei publice comunale, orăşeneşti şi municipale
este cel al plenitudinii de competenţă în soluţionarea problemelor de interes local. Modul de
funcţionare a consiliilor comunale, orăşeneşti şi municipale este determinat în primul rând de
competenţa recunoscută acestora şi de natura colegială sau unipersonală a autorităţilor publice.
Cu alte cuvinte, funcţionarea oricărui organ este corelată cu competenţa recunoscută acestuia,

58
Prin organizarea serviciilor publice ale consiliilor comunale, orăşeneşti, municipale şi judeţene, Legea
nr.215/2001 se referă la serviciile publice care fac parte din structura organizatorică a consiliilor respective, fără a
avea personalitate juridică.
59
Inclusiv a celor referitoare la cooperarea internaţională în vederea dezvoltării comunităţii respective.
respectiv cu mijloacele procedurale şi materiale puse la dispoziţie pentru realizarea sarcinilor
pentru care a fost înfiinţat.
În acelaşi timp, caracterul colegial al unui organ generează anumite consecinţe de ordin
funcţional, cum ar fi condiţia cvorumului şi a majorităţii necesare pentru adoptarea unei
hotărâri.
1.5.1.3 Autonomia gestionară
Noţiunea de gestionare a intereselor colectivităţilor pe care le reprezintă autorităţile
locale este cuprinsă în art.3 alin.1 din Legea nr.215/2001. Această noţiune, care este în
concordanţă cu Carta Europeană a Autonomiei Locale 60, presupune dreptul şi capacitatea
efectivă a autorităţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi gestiona, în numele şi în
interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condiţiile legii.
Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.45/2003 privind finanţele publice locale este
destinată elaborării, aprobării, execuţiei şi încheierii execuţiei bugetelor locale.
Colectivităţile teritoriale locale dispun, în cadrul autonomiei financiare, de autonomie
bugetară, consiliile locale şi judeţene adoptând bugetele proprii de venituri şi cheltuieli ale
comunelor, oraşelor şi judeţelor61.
Ca venituri proprii, legea prevede impozitele şi taxele locale şi taxe speciale,
împrumuturile şi transferurile din bugetul de stat.
Lista impozitelor şi taxelor locale este una din cele mai stufoase materii sub aspectul
reglementărilor emise, acestea fiind până la urmă condensate în Codul fiscal adoptat în anul
2003.
Consiliile locale şi judeţene stabilesc, în limitele fixate prin lege, valoarea exactă a unor
impozite şi taxe locale şi determină valoarea taxelor speciale.
Sub aspectul împărţirii competenţei între organele fiscale ale Ministerului Finanţelor
(implicarea acestora reprezentând o încălcare gravă a autonomiei financiare) şi consiliile locale
60
Astfel, art.9 al Cartei Europene a Autonomiei Locale, rezervat resurselor financiare ale administraţiei
publice locale prevede:
“ 1. În cadrul politicii economice naţionale autorităţile administraţiei publice locale au dreptul la resurse
proprii suficiente, de care pot dispune în mod liber în exercitarea atribuţiilor lor.
2. Resursele financiare ale autorităţilor administraţiei publice locale trebuie să fie proporţionale cu
competenţele prevăzute de constituţie sau de lege.
3. Cel puţin o parte din resursele financiare ale autorităţilor administraţiei publice locale trebuie să
provină din taxele şi impozitele locale al căror nivel acestea au competenţa să îl stabilească în limitele legale.
4. Sistemele de preluare pe care se bazează resursele de care dispun autorităţile administraţiei publice
locale trebuie să fie de natură suficient de diversificată şi evolutivă pentru a le permite să urmeze practic, pe cât
posibil, evoluţia reală a costurilor exercitării competenţelor acestora.
5. Protejarea unităţilor administrativ-teritoriale cu o situaţie mai grea din punct de vedere financiar
necesită instituirea de proceduri de egalizare financiară sau de măsuri echivalente destinate să corecteze efectele
inegale ale resurselor potenţiale de finanţare, precum şi ale sarcinilor fiscale pe care le incumbă. Asemenea
proceduri sau măsuri nu trebuie să restrângă libertatea de opţiune a autorităţilor administraţiei publice locale în
sfera lor de competenţă.
6. Autorităţile administraţiei publice locale trebuie să fie consultate, de o manieră adecvată, asupra
modalităţilor de repartizare a resurselor redistribuite ce le revin.
7. Subvenţiile alocate unităţilor administrativ-teritoriale trebuie pe cât posibil să nu fie destinate finanţării
unor proiecte specifice. Alocarea de subvenţii nu trebuie să aducă atingere libertăţii fundamentale a politicilor
autorităţilor administraţiei publice locale în domeniul lor de competenţă.
8. În scopul finanţării cheltuielilor de investiţii, autorităţile administraţiei publice locale trebuie să aibă
acces, în conformitate cu legea, la piaţa naţională a capitalurilor.”
61
În bugetele anuale ale consiliilor locale sunt prevăzute şi sumele care reprezintă contribuţiile financiare
ale autorităţii respective la diversele organisme interne sau internaţionale din care acestea fac parte.
şi judeţene (sau organele proprii ale acestora) legislaţia a suferit o evoluţie treptată, în sensul
creşterii - în general - a competenţelor celor din urmă, deci a autonomiei locale în materie
financiară, fără ca implicarea celor dintâi să dispară de tot.
Dreptul comparat scoate în evidenţă faptul că în legislaţia specială a unor state este
reglementată expres autonomia financiară, ca o componentă fundamentală a autonomiei locale,
pe când în alte state nu se fac referinţe la acest principiu.
Astfel, în Italia Legea nr.142 din 8 iunie 1990 cu privire la reglementarea autonomiei
locale cuprinde în art.2 pct.4 următoarele principii:
“Comunele şi provinciile au autonomie statutară şi autonomie financiară în spaţiul
circumscris de legi şi de regulile finanţelor publice”.
Acelaşi act normativ recunoaşte în art.54(1) că “organizarea finanţelor publice locale
este rezervată legii”.
Două idei stau la baza autonomiei financiare a comunelor şi provinciilor:
a) autonomia financiară se fondează pe siguranţa resurselor proprii şi transferate -
art.54(2);
b) posibilitatea de a stabili autonom impozitele, taxele şi tarifele, cu respectarea
legislaţiei privitoare la impozite - art.54(3).
În schimb, alte legislaţii, de exemplu cea franceză, deşi recunoaşte dreptul consiliilor
locale de a adopta bugete proprii, nu inserează în dispoziţiile normative respective noţiunea de
autonomie financiară.62
1.5.2. Limitări ale autonomiei locale: interzicerea autonomiei administrativ-
teritoriale
Recunoaşterea valorii teoretice şi practice a principiului autonomiei locale şi
consacrarea sa legislativă ca fundament al organizării şi funcţionării administraţiei publice
locale, pune în faţa analizei ştiinţifice şi problema limitelor autonomiei locale.
În acest context se pune problema dacă trăsătura de stat naţional unitar, conferită
statului român de Constituţie nu este afectată de recunoaşterea în acelaşi timp a existenţei
unităţilor administrativ-teritoriale? Este evident că cele două noţiuni nu se exclud, tocmai
datorită naturii juridice a unităţilor administrativ-teritoriale, de a fi decupaje geografice ale
teritoriului unui stat unitar realizate cu scopul unei mai bune administrări a intereselor
cetăţenilor ce îl compun. Astfel, caracterul de stat naţional, unitar, se menţine în cazul statului
român, fiind recunoscute un singur tip de organe centrale, o singură constituţie, un singur
sistem de drept, iar cetăţenilor - o singură cetăţenie.
O altă precizare terminologică este aceea între actele de guvernământ şi cele
administrative, ce se impune a fi făcută cu atât mai mult cu cât, în limbajul politic actual, au
început să se manifeste formulări de genul “guvernare locală“, “autoguvernare locală”.
Legislaţia română actuală nu cunoaşte distincţia dintre actele de guvernământ şi cele
administrative, ele fiind definite prin noţiunea de acte administrative. Noţiunea de acte de
guvernământ a fost consacrată de legislaţia română anterioară, respectiv Legea referitoare la
Curtea Supremă de Justiţie din 1912 şi de Legea contenciosului administrativ din 1925 şi viza
acele acte administrative emise în scopul satisfacerii unui interes general: ordinea şi securitatea
statului; actele de comandament militar; executarea şi interpretarea tratatelor etc.
Utilizarea limbajului politic arătat este determinată şi de încercarea de a introduce în
limbajul curent noţiuni juridice ce reflectă realităţi consacrate de sistemul de drept anglo-
saxon, potrivit căruia autonomia locală este desemnată prin sintagma self-government.
62
Eugen Popa, op. cit., pag. 99 şi urm.
Abandonarea acestui limbaj a fost motivată şi de lipsa lui de exactitate, ceea ce a
determinat în prezent ca el să nu fie utilizat de nici un reprezentant al doctrinei juridice.
Mai mult, utilizarea în afara politicului a terminologiei de “autoguvernare locală” ar
putea acredita ideea că autorităţile administraţiei publice locale pot lua măsuri ce aparţin sferei
de competenţă a Guvernului, situaţie ce apare ca inexactă din punct de vedere juridic.
Având în vedere caracterizarea statului român, definită de art.1 din Constituţie, ca fiind
un stat naţional unitar, Legea administraţiei publice locale în art.2 alin.2 stabileşte limitele
autonomiei locale: ”Aplicarea principiilor enunţate nu poate aduce atingere caracterului de
stat naţional, unitar şi indivizibil al României”.63
Se evidenţiază de asemenea că terminologia utilizată de legiuitorul român este
conformă cu legislaţia avansată a unor ţări europene şi cu doctrina acestora, potrivit căreia
autonomia locală este un principiu de organizare a administraţiei publice locale, ce
funcţionează într-un stat unitar.
Principiul autonomiei locale, aşa cum a fost consacrat de legiuitorul român, este străin
de orice abordare a sa din perspectivă etnică, întrucât legislaţiile europene care l-au inspirat,
utilizează noţiunea de interes local (afaceri locale), comunitate locală şi nu pe cea de
comunitate etnică.
Principalul mecanism prin care se realizează armonizarea intereselor naţionale cu cele
locale, este legată de aplicarea cu stricteţe a principiului legalităţii în activitatea administraţiilor
locale. De altfel, consacrarea instituţiei prefectului a urmărit tocmai un astfel de obiectiv:
asigurarea respectării legalităţii şi realizarea intereselor naţionale.
O altă limită a autonomiei locale este legată de perspectiva definirii acesteia. Atunci
când Legea administraţiei publice locale defineşte conţinutul autonomiei locale, acest concept
este legat de comunitatea locală, respectiv de comunitatea umană organizată la nivel comunal
sau orăşenesc. De aceea, autorităţile reprezentative prin care se realizează autonomia locală în
comune, oraşe, sunt consiliile locale şi primarii, acestea funcţionând ca “autorităţi
administrative autonome”64.
De altfel, Legea nr.2/1968 privind organizarea administrativă a teritoriului României,
defineşte comuna ca înglobând “populaţia rurală unită prin comunitate de interese şi tradiţii”,
iar oraşul este o varietate a comunei “un centru cu o populaţie mai dezvoltată din punct de
vedere economic, social, cultural şi edilitar-gospodăresc”.
Atunci când autonomia locală este definită din perspectiva structurilor administrative
judeţene - a consiliilor judeţene - situaţia se prezintă diferit. Astfel, la nivel judeţean nu
întâlnim noţiuni ca: autorităţi administrative autonome, interes local etc., deoarece autorităţile
administraţiei publice judeţene - consilii judeţene - receptează imediat interesul local şi tot
astfel încearcă să armonizeze interesele comune ale mai multor localităţi în ceea ce priveşte
serviciile publice de interes judeţean.
Concepţia de mai sus are în vedere reglementarea de principiu a colaborării dintre
consiliile comunale, orăşeneşti, municipale şi judeţene, astfel încât orice acţiune receptată ca

63
Prin această din urmă formulare, conformă cu Constituţia, se reafirmă că aplicarea principiilor ce
fundamentează organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale nu poate permite separatismul politic sau
etnic.
64
Însăşi noţiunea de interes local este legată de comunitatea locală, respectiv de comunitatea umană
unită prin aceleaşi interese.
fiind de interes judeţean să întrunească în primul rând acordul autorităţilor locale implicate în
realizarea ei.
O altă limită a aplicării principiului autonomiei locale este aceea care rezultă din
respectarea drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti prevăzute în Constituţie. Într-un plan mai
general este vorba de definirea autonomiei locale în cadrul dreptului intern şi cu respectarea
acestuia. Spre exemplu, o hotărâre a consiliului local prin care se îngrădeşte dreptul de a
participa la concursul pentru ocuparea unor posturi de conducere în serviciile primăriei
persoanelor care nu au domiciliul sau locuinţa în oraşul respectiv contravine principiului
constituţional al egalităţii în drepturi şi celui referitor la libera circulaţie. În acest caz,
competenţa materială a autorităţilor autonome locale trebuie exercitată cu respectarea
drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti.
Practica judiciară franceză recunoaşte ca limite ale autonomiei locale respectarea
principiilor fundamentale constituţionale, realizând chiar o ierarhizare a acestor principii prin
aceea că autonomia locală nu poate să fie prioritară dreptului fundamental la învăţătură, după
cum autorităţile autonome nu pot îngrădi libertatea comerţului chiar dacă justifică un interes în
acest domeniu65.
1.5.3. Protecţia juridică a autonomiei locale
Semnificativ pentru atitudinea statelor faţă de propriile colectivităţi teritoriale locale
este dreptul acordat acestora de a-şi apăra în justiţie autonomia locală.
Se impune o distincţie, însă. Atunci când acţionează în temeiul capacităţii lor de drept
privat, colectivităţile teritoriale locale nu sunt supuse tutelei administrative, ci formelor
obişnuite de control din partea statului. Ca subiecte de drept privat egale cu celelalte, ele au
inclusiv dreptul de a se adresa justiţiei pentru apărarea drepturilor lor.
O altă situaţie este cea în care statul, prin diverse măsuri de putere publică, aduce
atingere autonomiei locale, aspect care priveşte capacitatea de drept public a colectivităţilor
teritoriale locale. În acest caz se pune întrebarea dacă acestea au posibilitatea de a-şi apăra în
justiţie autonomia locală.
Calea principală care poate fi concepută este contenciosul administrativ, menirea lui
primordială fiind de a-i proteja pe particulari împotriva abuzurilor autorităţilor publice.
Contenciosul administrativ este, în principiu, o luptă a particularului cu autoritatea publică, iar
nu o luptă a două autorităţi publice.
De altfel, în România Legea contenciosului administrativ din 1925 insera între finele de
neprimire în contenciosul administrativ actele emise în exercitarea atribuţiilor de tutelă
administrativă, dispoziţie apreciată de o parte a doctrinei drept neconstituţională.
Instanţele de contencios administrativ însă, printr-o practică având caracter constant,
au recunoscut colectivităţilor teritoriale locale capacitatea procesuală activă în litigiile de
contencios administrativ şi atunci când acţionează ca purtătoare de autoritate, ca subiecte de
drept public.
Fără a se preocupa de justificarea teoretică a acestei poziţii, instanţele noastre au dat
soluţii constante în acest sens, afirmând astfel implicit capacitatea colectivităţilor teritoriale
locale de a sta în justiţia de contencios administrativ ca reclamant, chiar dacă acţionează ca
subiect de drept public.

65
Alte principii fundamentale care au fost încălcate de autorităţile autonome franceze sunt cele referitoare
la echilibrul financiar al bugetului sau la domeniul de competenţă rezervat guvernului, cel referitor la realizarea
politicii interne şi externe a statului francez.
Carta Europeană a Autonomiei Locale este foarte clară sub acest aspect, consacrând
art.11 protecţiei legale a autonomiei locale66.
Cum acest tratat internaţional a devenit drept intern pentru România, în prezent
apărarea prin justiţie a autonomiei locale este consacrată expres de dreptul român în vigoare.
Totuşi, reglementări exprese în acest sens în Legea Administraţiei publice locale sunt necesare,
pentru a stabili în mod detaliat condiţiile şi procedurile aferente.67

2. Instituţii şi organisme europene cu competenţe în reglementarea, aplicarea şi


controlul respectării autonomiei locale
2.1. Consiliul Europei
Consiliul Europei, prima organizaţie interguvernamentală europeană postbelică, a fost
înfiinţat la 5 mai 1949 şi numără în prezent 46 de state membre şi 6 state cu statut de
observator la APCE sau Comitetul de Miniştri.68 Monaco este ultimul stat care a fost primit în
Organizaţie, în cadrul celei de-a doua părţi a sesiunii ordinare a APCE din 5 octombrie 2004.
Deşi este identificat ca organism de promovare a drepturilor şi libertăţilor fundamentale
ale omului, a valorilor democratice în general, Consiliul Europei reprezintă, totodată,
cadrul instituţional de colaborare interguvernamentală în toate domeniile de interes ale
societăţii europene, cu excepţia celor legate de apărare: cooperare juridică, mass-media,
învăţământ, cultură, patrimoniu, tineret şi sport, probleme sociale şi economice, puteri locale şi
regionale, protecţia mediului.
 Organele Consiliului Europei
Organele Consiliului Europei sunt următoarele: Comitetul Miniştrilor şi Adunarea
Parlamentară, asistate de un Secretariat General. Sub coordonarea Secretariatului General îşi
desfăşoară lucrările grupuri de lucru pe probleme, formate din experţi desemnaţi de statele
membre.
Comitetul Miniştrilor (CM) este organul decizional al Consiliului Europei, fiecare stat
membru fiind reprezentat de către ministrul afacerilor externe. Comitetul se reuneşte de două
ori pe an în sesiuni ordinare (mai şi noiembrie), reprezentând forumul de dezbatere a aspectelor
politice ale cooperării europene, cât şi a problemelor internaţionale de interes comun.
Preşedinţia Comitetului Miniştrilor este asigurată, prin rotaţie, din şase în şase luni, de către
miniştrii de externe ai statelor membre, în ordinea alfabetului englez69.
Adunarea Parlamentară (APCE) este organul de deliberare, format din delegaţii ale
celor 46 de parlamente naţionale (numărul de reprezentanţi ai fiecărei ţări este calculat în
funcţie de populaţia acesteia).
Fiecare delegaţie naţională este alcătuită astfel încât să reflecte reprezentarea politică
din forul legislativ naţional.
APCE se reuneşte de patru ori pe an în şedinţe plenare şi ţine, de asemenea, o reuniune
de primăvară într-unul din statele membre.
 Instituţiile Consiliului Europei
66
Acesta prevede că autorităţile administraţiei publice locale trebuie să dispună de dreptul de a se adresa
instanţelor judecătoreşti, în scopul asigurării liberului exerciţiu al competenţelor lor şi al respectului principiilor
de autonomie locală, care sunt prevăzute de constituţie sau de legislaţia internă.
67
Corneliu-Liviu Popescu, op. cit., pag. 125.
68
Este vorba despre Vatican, Canada, Israel, Japonia, SUA si Mexic. De asemenea, Belarus are calitatea
de stat candidat la aderare.
69
Pentru perioada noiembrie 2005-mai 2006 preşedinţia a fost asigurată de România, fiind preluată de
Federaţia rusă.
În afara celor două organe, Consiliul Europei mai are în componenţă trei instituţii, după
cum urmează:
- Congresul Puterilor Locale şi Regionale Europene (CPLRE) - format din Camera
Puterilor Locale şi Camera Regiunilor - este un organ consultativ al Consiliului Europei.
Este alcătuit din reprezentanţii aleşi ai puterilor locale şi regionale sau din funcţionari direct
răspunzători în faţa acestora. Delegaţiile naţionale trebuie să fie reprezentative pentru diferitele
tipuri de colectivităţi teritoriale ale fiecărui stat membru;
- Curtea Europeană a Drepturilor Omului are rolul de a judeca plângerile formulate
împotriva statelor membre ale Consiliului Europei care au încălcat drepturile omului protejate
de Convenţia Europeană privind Apărarea Drepturilor şi Libertăţilor Fundamentale;
- Comisarul pentru Drepturile Omului acţionează pentru promovarea în statele
membre a educării şi sensibilizării cu privire la drepturile omului, încurajarea punerii în
valoare a structurilor naţionale pentru drepturile omului acolo unde acestea lipsesc şi de
stimulare a activităţii celor existente, identificarea deficienţelor în dreptul şi practica statelor cu
privire la respectarea drepturilor omului şi, în sfârşit, să contribuie la promovarea respectării
acestora.

2.1.1. Congresul Puterilor Locale şi Regionale din Europa - CPLRE


Consiliul Europei a recunoscut întotdeauna importanţa decisivă a democraţiei la nivel
local si regional. Libertatea reprezintă atât o necesitate a individului cât şi o necesitate
naţională. Autonomia locală trebuie să răspundă nevoilor fiecărui european de la oraş şi de la
sat, în regiunile centrale şi periferice şi peste graniţe. În 1957, Consiliul Europei a făcut primul
pas în favoarea reprezentării puterilor locale. De atunci, activitatea lui s-a extins din Islanda la
Federaţia Rusă şi din Norvegia în Balcani. În 1994, Congresul Puterilor Locale si Regionale
din Europa (CPLRE) a fost înfiinţat ca organ consultativ al Consiliului Europei, înlocuind
Conferinţa puterilor locale si regionale din Europa. Congresul ajută noile state membre ale
Organizaţiei să-şi îndeplinească sarcinile practice necesare realizării unei autonomii locale şi
regionale.
 Fundamentul juridic al organizării şi funcţionării CPLRE
Congresul Puterilor Locale şi Regionale este organizat şi funcţionează în baza Rezoluţiei
statutare (2000) 1 şi a Cartei Congresului70, precum şi a Regulamentului interior71.
CPLRE este organul reprezentativ al colectivităţilor locale şi regionale din Europa,
fiind consultat72 de Comitetul de Miniştri şi Adunarea Parlamentară asupra problemelor
susceptibile de a pune în discuţie competenţele şi interesele esenţiale ale colectivităţilor locale
şi/sau regionale pe care le reprezintă.
 Obiectivele CPLRE
Obiectivele CPLR sunt stabilite de către Statut şi Cartă, fiind axate pe:
- asigurarea participării colectivităţilor locale şi regionale la realizarea idealului de unitate a
Europei, precum şi reprezentarea şi angajarea acestora în activităţile Consiliului Europei;
- formularea către Comitetul de Miniştri de propuneri în vederea promovării democraţiei
locale şi regionale ;

70
Adoptate la 15 martie 2000 de Comitetul de Miniştri al Consiliului Europei în cadrul celei de-a 702-a
reuniuni a Delegaţilor Miniştrilor, în temeiul prevederilor art.15(a) şi 16 din Statutul Consiliului Europei.
71
Adoptat de plenul Congresului Puterilor Locale şi Regionale în anul 2002.
72
Rolul de organ consultativ este confirmat de art.2 din Rezoluţia statutară.
- promovarea cooperării între colectivităţile locale şi regionale ;
- menţinerea, în domeniile sale de competenţă, de contacte cu organizaţiile internaţionale, în
cadrul politicii generale de relaţii externe a Consiliului Europei;
- cooperarea strânsă, pe de o parte, cu asociaţiile democratice naţionale ale colectivităţilor
locale şi regionale iar pe de altă parte, cu organizaţiile europene reprezentative ale
colectivităţilor locale şi regionale din statele membre ale Consiliului Europei.
 Componenţa CPLRE
CPLRE este compus din reprezentanţi dispunând de un mandat electiv în structura unei
colectivităţi locale sau regionale din statele membre ale Consiliului Europei. Membrii sunt
desemnaţi după criteriile şi o procedură stabilite de către Cartă.73
Fiecare stat membru are dreptul, în cadrul CPLRE, la un număr de locuri egal cu cel
deţinut în cadrul Adunării Parlamentare74. Fiecare stat membru poate trimite un număr de
supleanţi egal cu numărul reprezentanţilor, desemnaţi după aceleaşi criterii şi procedură.
Reprezentanţii şi supleanţii lor sunt desemnaţi după o procedură oficială proprie
fiecărui stat membru.75
Această procedură trebuie să prevadă în special consultarea structurilor asociative 76
şi/sau instituţionale proprii fiecărui stat membru şi elaborarea regulilor care trebuie respectate
pentru repartizarea membrilor în cele două Camere. Fiecare guvern informează Secretarul
general în legătură cu procedura adoptată la nivel naţional. Această procedură trebuie să
garanteze că puterile locale şi regionale precum şi partidele politice ale statelor membre acordă
întreaga lor încredere membrilor delegaţiei ţării la CPLRE şi că aceştia îi vor reprezenta cel
mai bine.
Reprezentanţii şi supleanţii sunt desemnaţi pentru durata a două sesiuni ordinare ale
CPLRE.
Carta prevede şi o excepţie de la calitatea de ales local sau regional, în sensul că
persoanele nealese, dar care dispun de un mandat responsabil în faţa unui organ local sau
regional ales, pot fi reprezentanţi la Congres, cu condiţia ca acestea să poată fi revocate
individual prin sau ca urmare a unei decizii a acestui organ direct ales, şi ca această putere de
revocare să fie prevăzută în legislaţie.
 Structura organizatorică a CPLRE
CPLRE îşi exercită atribuţiile cu concursul a două Camere: una reprezentând autorităţile
locale, denumită Camera Puterilor Locale şi alta reprezentând autorităţile regionale denumită
Camera Regiunilor. Adunarea bicamerală cuprinde 315 membri titulari şi 315 membri
supleanţi, fiecare dintre aceştia reprezentând alesul uneia dintre cele peste 200 000 colectivităţi
73
Este vorba despre:
a) o repartiţie geografică echilibrată a delegaţilor pe teritoriul statelor membre;
b) o reprezentare echitabilă a diferitelor categorii de colectivităţi locale sau regionale existente în statele
membre ;
c) o reprezentare echitabilă a diferitelor curente politice prezente în organele colectivităţilor politice prezente în
organele colectivităţilor locale şi regionale din statele membre ;
d) o reprezentare echitabilă a femeilor şi bărbaţilor prezenţi în organele colectivităţilor locale şi regionale ale
statelor membre.
74
România are dreptul, atât în cadrul Adunării Parlamentare, cât şi în cadrul CPLRE, la un număr de 10
reprezentanţi şi 10 supleanţi.
75
Conform art.2 din Regulamentul CPLRE.
76
Reprezentanţii României sunt desemnaţi de către Federaţia Autorităţilor Locale din România (FALR)
care are ca membri: Uniunea Naţională a Consiliilor Judeţene din România (UNCJR) ; Asociaţia Municipiilor din
România (AMR) ; Asociaţia Oraşelor din România (AOR) şi Asociaţia Comunelor din România (ACoR).
locale şi regionale ale statelor membre ale Consiliului Europei. Camerele alternează în alegerea
preşedintelui Congresului pentru un mandat de doi ani.
CPLR poate crea în cadrul resurselor bugetare care îi sunt alocate şi în funcţie de
priorităţile Consiliului Europei următoarele organe: Biroul, Comisia permanentă, comisii
statutare77 şi dacă este necesar grupuri de lucru ad-hoc necesare pentru îndeplinirea sarcinilor
sale.
În ceea ce priveşte Camera Regiunilor, reprezentanţii trebuie să provină din cadrul
entităţilor situate între stat şi colectivităţile locale şi care dispun fie de prerogative de
autoadministrare, fie de prerogative de ordin statal, având capacitatea efectivă de a lua în
sarcina lor, sub propria responsabilitate şi în interesul populaţiei proprii, o parte importantă a
afacerilor de interes public în conformitate cu principiul subsidiarităţii78.
În situaţia ţărilor unde colectivităţile teritoriale acoperă un teritoriu vast şi care exercită
competenţe comune pentru municipalităţi şi regiuni, reprezentanţii acestora vor avea calitatea
de membri în Camera Regiunilor. Statele membre care nu dispun de colectivităţi teritoriale
regionale în sensul celor precizate anterior vor putea să trimită reprezentaţi cu vot consultativ
la Camera Regiunilor.
 Documente elaborate de către CPLRE
La nivelul CPLR se elaborează documente publice, documente cu difuzare restrânsă şi
documente confidenţiale.
a) în categoria documentelor publice elaborate la nivelul CPLRE intră:
1. calendarele sesiunilor Congresului şi Camerelor;
2. procesele-verbale ale şedinţelor;
3. recenziile dezbaterilor;
4. rapoartele Congresului şi cererile de aviz;
5. propunerile prezentate de reprezentanţi şi supleanţi;
6. rezoluţiile CPLRE;
7. avizele CPLRE;
8. recomandările CPLRE;
9. amendamentele propuse la proiectele de rezoluţii, de avize şi recomandări;
11. declaraţiile scrise;
12. memoriile prezentate de delegaţiile având statutul de invitat special;
13.orice alte documente considerate ca documente publice de către preşedintele congresului.
b) documente cu difuzare restrânsă sunt documentele de lucru ale Comisiei
permanente, ale Biroului, ale comisiilor statutare şi ale grupurilor de lucru, inclusiv procesele
verbale ale acestora, cu excepţia celor care sunt clasificate confidenţiale.

77
La data de 01.06.2006 erau înfiinţate şi funcţionau: Comisia instituţională a
Congresului, împuternicită în special să pregătească rapoarte privind evoluţia democraţiei
locale şi regionale în Europa; Comisia pentru cultură şi educaţie, competentă în materie de
media, tineret, sport şi comunicare; Comisia pentru dezvoltare durabilă, competentă
asupra problemelor de mediu, de amenajare a teritoriului şi de urbanism; Comisia pentru
coeziune socială, competentă asupra chestiunilor referitoare la locurile de muncă,
cetăţenie, relaţii intercomunitare, sănătate publică şi egalitatea între femei şi bărbaţi.
78
La momentul depunerii documentelor de ratificare a Cartei Europene a Autonomiei Locale, 28
ianuarie 1998, România a declarat că prin noţiunea de autoritate regională, conform legislaţiei române, se înţelege
autoritatea judeţeană a administraţiei publice locale, astfel încât cei cinci membri ai României în Camera
Regiunilor sunt reprezentanţii consiliilor judeţene.
Documentele cu difuzare restrânsă sunt distribuite membrilor organelor interesate şi
secretarilor delegaţiilor naţionale, inclusiv celor care au statut de invitat special, preşedinţilor
de grupuri politice, organizaţiilor cu statut de observator pe lângă CPLRE, precum şi
organizaţiilor sau persoanelor invitate pentru audieri79.
c) documente confidenţiale, în categoria cărora intră anumite documente de lucru şi
procese verbale pe care fiecare comisie statutară, grup de lucru sau Biroul le conferă această
clasificare. Documentele confidenţiale sunt distribuite membrilor organelor interesate şi, în
măsura în care sunt necesare activităţii proprii, altor persoane sau organizaţii80.

2.1.2. Comitetul Director asupra Democraţiei Locale şi Regionale


 Necesitatea constituirii
Democraţia locală şi regională este o componentă esenţială a democraţiei secolului 21 în
Europa. Existenţa şi vitalitatea sa sunt recunoscute ca factori clari de stabilitate democratică.
Autonomia locală trebuie să răspundă nevoilor tuturor europenilor, din oraşe şi comune, din
regiuni centrale şi periferice sau de la frontiere.
Consiliul Europei are drept obiectiv întărirea şi consolidarea democraţiei locale şi
regionale în statele membre, elaborarea şi punerea în practică a unui cadru normativ pentru
funcţionarea statului, a instituţiilor şi structurilor intermediare din comune, provincii şi regiuni
şi încurajarea partajării experienţei şi a celor mai bune practici privind evoluţiile majore la
nivel local.
Democraţia locală reclamă, conform Cartei Europene a Autonomiei Locale, o
departajare clară a competenţelor între stat şi colectivităţile locale, alocarea de resurse proprii
colectivităţilor locale, conform sarcinilor pentru care acestea îşi asumă responsabilitatea.
Ţinând cont de coordonatele prioritare ale cooperării interguvernamentale definite în
Declaraţia asupra rolului viitor al Consiliului Europei şi a Rezoluţiei (89) 40 adoptate de către
Comitetul de Miniştri la 5 mai 1989, de Declaraţia de la Viena din 9 octombrie 1993 şi
Declaraţia de la Strasbourg din 11 noiembrie 1997, la nivelul Consiliului Europei a fost
înfiinţat Comitetul Director asupra Democraţiei Locale şi Regionale-CDLR.
CDLR este organul interguvernamental81 al Consiliului Europei în domeniul
democraţiei locale şi regionale. El examinează chestiunile referitoare la democraţia locală şi
regională, stabilind principii, norme şi linii directoare permiţând statelor democratice să se
doteze cu un cadru juridic la nivelele local şi regional şi să pună în practică convenţiile
adoptate la nivelul Consiliului82.
Lucrările acestui organ interguvernamental sunt axate în general pe publicarea de
rapoarte şi linii directoare şi adoptarea de către Comitetul de Miniştri al Consiliului Europei de
recomandări şi convenţii. Cooperarea interguvernamentală, deschisă tuturor statelor membre
ale Consiliului Europei, este completată de activităţi specifice care vizează oferirea de
consultanţă legislativă, susţinerea reformelor şi întărirea capacităţii de gestiune şi participarea
democratică, la cooperarea transfrontalieră, în ţările membre şi nemembre.
 Modalităţi de acţiune

79
Aceste documente nu pot fi citate public decât după examinarea lor de către organele care le-au emis.
80
Documentele confidenţiale nu pot fi citate public.
81
Spre deosebire de CPLRE care, după cum arătam mai sus, este organul reprezentativ al
colectivităţilor locale şi regionale din Europa.
82
CDLR pregăteşte, totodată, şi Conferinţele miniştrilor europeni responsabili cu colectivităţile locale şi
regionale, asigurând aplicarea concluziilor şi recomandărilor acestora.
1. studierea tuturor chestiunilor referitoare la autorităţile locale şi regionale la cererea
Comitetului de Miniştri, cu accent pe:
- dezvoltarea cetăţeniei democratice;
- studierea cadrului instituţional, a structurii şi funcţionării democraţiei locale şi regionale ;
- examinarea finanţelor locale, a gestiunii financiare şi a rolului economic al colectivităţilor
teritoriale.
2. dezvoltarea, la nivel interguvernamental, de propuneri referitoare la cooperarea
transfrontalieră şi interteritorială între colectivităţile şi autorităţile teritoriale, schimbul de
vederi asupra experienţei practice în materie, promovarea şi încurajarea iniţiativelor concrete
de cooperare transfrontalieră şi interteritorială şi informarea Comitetului de Miniştri asupra
problemelor pertinente din acest domeniu.
3. pregătirea conferinţelor miniştrilor europeni responsabili cu colectivităţile locale şi
regionale şi asigurarea aplicării concluziilor acestora, ţinând cont de deciziile Comitetului de
Miniştri luate în acest sens.
4. urmărirea aplicării Cartei Europene a Autonomiei Locale, a Convenţiei – cadru
europene asupra cooperării transfrontaliere a colectivităţilor sau autorităţilor teritoriale şi a
Convenţiei privind participarea străinilor la viaţa publică la nivel local.
5. identificarea şi strângerea celor mai bune experienţe practice, în care sens colectează
informaţii asupra practicii statelor membre în diferite domenii care tratează democraţia locală
şi regională şi elaborează rapoarte tematice pe aceste subiecte, însoţite de liniile directoare în
materie de bune practici;
6. definirea de norme: pe baza bunelor practici identificate, CDLR pregăteşte proiecte
de instrumente juridice (recomandări şi ocazional convenţii) pentru a fi adoptate de către
Comitetul de Miniştri;
7. urmăreşte punerea în aplicare a normelor europene, sens în care elaborează rapoarte
naţionale asupra structurii şi funcţionării democraţiei locale şi regionale în statele membre şi
culege informaţii asupra punerii în practică a convenţiilor din acest domeniu.
 Structura Comitetului
Membrii Comitetului au următoarea provenienţă :
a) guvernele tuturor statelor membre au facultatea de a desemna unul sau mai mulţi experţi
calificaţi în domeniile care fac obiectul mandatului Comitetului director. Bugetul Consiliului
Europei suportă cheltuielile pentru un reprezentant din fiecare ţară membră (doi - în cazul în
care expertul a fost numit Preşedinte al Comitetului) ;
b) Adunarea Parlamentară şi Congresul puterilor locale şi Regionale pot să trimită
reprezentanţi la reuniunile Comitetului ;
c) statele nemembre pot să trimită reprezentanţi la reuniunile Comitetului, fără drept de vot
şi fără rambursarea cheltuielilor ;
d) Comisia europeană poate trimite reprezentanţi la reuniunile Comitetului, fără drept de
vot şi fără rambursarea cheltuielilor;
e) observatorii de pe lângă Consiliul Europei pot trimite un reprezentant la reuniunile
Comitetului, fără drept de vot şi fără rambursarea cheltuielilor.

2.2. Categorii de documente privind autonomia locală şi cooperarea internaţională a


autorităţilor şi colectivităţilor
2.2.1. Documente elaborate de structurile Consiliului Europei
La nivelul Consiliului Europei se elaborează, de către organele sau instituţiile din structura
sa, mai multe categorii de documente referitoare la autonomia locală şi care au regim juridic
diferit, atât în ceea ce priveşte obligativitatea acestora pentru cei cărora le sunt adresate cât şi
în legătură cu pluralitatea de beneficiari.

 La nivelul Comitetului de Miniştri


a) adoptarea de convenţii şi acorduri
Conform art.15, lit.c) din Statutul Consiliului Europei, « Comitetul de Miniştri
examinează măsurile proprii pentru realizarea scopului Consiliului Europei şi adoptă
convenţii83 şi acorduri ».
Textul unui tratat este finalizat atunci când este adoptat de către Comitetul de Miniştri,
adoptare care impune o majoritate de două treimi din voturile exprimate şi ca majoritatea
reprezentanţilor să aibă drept de vot.
Convenţiile sunt obligatorii doar pentru statele care le ratifică.
b) adoptarea de recomandări destinate statelor membre
Articolul 15 lit.b) din statut stipulează că în exercitarea competenţelor Comitetul de
Miniştri poate face recomandări84 statelor membre asupra chestiunilor unde s-a decis o
« politică comună »
Adoptarea unei recomandări necesită unanimitatea voturilor exprimate, iar majoritatea
reprezentanţilor să aibă drept de vot.
Recomandările nu sunt obligatorii pentru statele membre.
 La nivelul Adunării Parlamentare
Adunarea parlamentară adoptă recomandări, rezoluţii, avize şi directive.
a) recomandările85sunt propuneri adresate Comitetului de Miniştri, a căror rezolvare
este de resortul guvernelor statelor membre ;
b) rezoluţiile86 reflectă deciziile Adunării asupra chestiunilor pe care este abilitată să le
regleze sau exprimarea de opinii care angajează doar responsabilitatea sa.
c) avizele sunt formulate asupra problemelor care îi sunt supuse spre analiză de
Comitetul de Miniştri, cum sunt cele referitoare la aderarea de noi membri la Consiliul
Europei, dar şi proiecte de convenţii, bugetul, punerea în practică a Cartei sociale etc.
d) directivele87 sunt instrucţiuni adresate de Adunarea Parlamentară uneia sau mai multora
dintre comisiile sale.
 La nivelul CPLRE

83
Principalele convenţii în domeniul de activitate a autorităţilor locale sau regionale sunt: Carta
Europeană a Autonomiei Locale; Convenţia - cadru privind cooperarea transfrontalieră a autorităţilor şi
colectivităţilor locale care recunoaşte puterilor locale şi regionale dreptul de a coopera de-a lungul frontierei în
domeniul serviciilor publice şi protecţiei mediului ; Carta Europeană a limbilor regionale sau minoritare
urmăreşte prezervarea limbilor regionale şi minoritare care constituie un element unic al patrimoniului cultural al
Europei. Această convenţie favorizează utilizarea limbilor respective în domeniul juridic, în şcoli, în viaţa publică,
culturală, economică şi socială, precum şi în mass-media.
84
De exemplu, Recomandarea (2004) 1F/08 ianuarie 2004 asupra gestiunii financiare şi bugetare la nivel
local şi regional.
85
De exemplu, Recomandarea 615(1970) privind Declaraţia de principii asupra autonomiei locale.
86
De exemplu, Rezoluţia 410(1969) privind Declaraţia de principii asupra autonomiei locale.
87
De exemplu, Directiva 160(1960) referitoare la apărarea şi dezvoltarea autonomiei locale în ţările
membre.
Congresul Puterilor Locale şi Regionale adoptă în principal recomandări, rezoluţii, avize şi
rapoarte de ţară.
a) Recomandările88 şi avizele89 sunt adresate, după caz, Adunării Parlamentare şi/sau
Comitetului de Miniştri;
b) Rezoluţiile90 şi alte texte adoptate91 care nu implică o eventuală acţiune din partea
Adunării şi/sau a Comitetului de Miniştri sunt comunicate către aceştia pentru informare;
c) rapoartele de ţară92 privind respectarea autonomiei şi democraţiei locale şi regionale în
statele membre şi cele în curs de aderare sunt adoptate în şedinţele plenare ale Congresului,
statele fiind ţinute să remedieze deficienţele constatate de către raportori.
2.2.2. Documente elaborate de Comitetul Regiunilor din cadrul Uniunii Europene
2.2.2.1. Constituirea Comitetului Regiunilor. La nivelul Uniunii Europene a fost
constituit în 1994 Comitetul Regiunilor, organ politic prin intermediul căruia autorităţile
teritoriale îşi pot expune punctele de vedere în domeniile care le interesează.
Înfiinţarea comitetului a fost generată de existenţa a două mari probleme în consolidarea
construcţiei europene.
Pe de o parte, aproape trei sferturi din legislaţia comunitară este pusă în practică la nivel
local sau regional, astfel încât este logic ca reprezentanţii comunităţilor locale şi regionale să
aibă un cuvânt de spus la elaborarea noilor acte normative comunitare.
În al doilea rând, la momentul respectiv se aprecia că cetăţenii nu sunt cooptaţi la
procesul de construcţie a Uniunii.
Tratatele au obligat Comisia şi Consiliul european să consulte Comitetul Regiunilor pentru
toate propunerile formulate într-un domeniu având repercusiuni la nivel local şi regional.
Tratatul de la Maastricht defineşte cinci domenii de consultare – coeziune economică şi
socială, reţelele infrastructurii transeuropene, sănătate, educaţie şi cultură. Tratatul de la
Amsterdam a adăugat la acestea altele cinci suplimentare : politica forţei de muncă, politica
socială, mediu, formare profesională şi transport, care acoperă o bună parte din câmpul de
acţiune comunitar93.
2.2.2.2. Membrii Comitetului Regiunilor şi mandatul lor. Comitetul Regiunilor este
compus din 317 membri şi dintr-un număr egal de supleanţi. Toţi sunt numiţi pentru patru ani
de către Consiliu, la propunerea statelor membre. Fiecare ţară îşi alege membrii în Comitet
după o procedură proprie, dar delegaţii trebuie să reflecte echilibrul politic, geografic şi
regional/local al statului respectiv. Membrii Comitetului sunt fie aleşi locali sau regionali, fie
actori cheie ai colectivităţilor locale şi regionale din regiunile lor de origine.

88
De exemplu, Recomandarea REC 181 (2005) / 9 noiembrie 2005 asupra Cartei urbane europene.
89
Este cazul Avizului AVIS 25 (2005) / 2 iunie 2005 asupra rezultatelor celei de-a 14-a Conferinţe a
Miniştrilor europeni responsabili cu colectivităţile locale sau regionale.
90
De pildă, Rezoluţia RES 203 (2005)/2 iunie 2005 privind mediile regionale şi cooperarea
transfrontalieră.
91
În această categorie pot fi incluse şi Declaraţiile finale care sunt adoptate la închiderea conferinţelor şi
întâlnirilor internaţionale organizate de către Congres. Ele conţin propuneri de acţiune adresate instanţelor locale,
regionale şi guvernamentale, precum şi unor organizaţii europene.
92
În privinţa României s-au întocmit două rapoarte de ţară, în 1995 şi 2002, ultimul confirmând paşii
importanţi făcuţi în respectarea autonomiei şi democraţiei locale, dar făcând şi unele observaţii în ceea ce priveşte
încălcarea autonomiei financiare a autorităţilor locale şi incoerenţa raporturilor dintre primarul general al
municipiului Bucureşti şi Consiliul General al municipiului Bucureşti.
93
În afara domeniilor citate anterior, Comisia, Consiliul şi Parlamentul European au posibilitatea de a
consulta Comitetul Regiunilor asupra proiectelor pe care acestea le apreciază cu impact important pe plan local
sau regional.
Comitetul îşi organizează lucrările pe şase comisii specializate, compuse din membrii săi,
care examinează în detaliu propunerile asupra cărora Comitetul este chestionat şi care
elaborează un proiect de aviz. Acest proiect de aviz evidenţiază punctele de convergenţă cu
propunerile Comisiei europene şi propune modificări vizând ameliorarea documentului.
Proiectul de aviz este ulterior examinat în una din cele cinci sesiuni plenare anuale. Dacă
acesta este aprobat cu majoritate, proiectul de aviz este adoptat şi devine atunci un aviz al
Comitetului Regiunilor94, fiind transmis de îndată Comisiei, Parlamentului şi Consiliului.
Comitetul Regiunilor adoptă, de asemenea, rezoluţii95 cu privire la probleme de
actualitate politică.
Patru grupuri politice, reprezentând principalele familii politice europene, sunt
reprezentate în cadrul Comitetului Regiunilor : grupul partidului socialist european (PSE), cel
al Partidului Popular european (PPE), cel al Partidului European al Liberalilor, Democraţilor şi
Reformatorilor (ELDR) şi cel al Alianţei Europene (AE).
Participarea Comitetului la procesul legislativ reprezintă majoritatea lucrărilor
permanente, dar membrii săi îşi desfăşoară activitatea zilnică în regiunile de origine şi continuă
să-şi asume responsabilităţi în cadrul colectivităţilor locale sau regionale, în general în calitate
de preşedinţi de regiuni sau primari de mari oraşe.

II. COOPERAREA TRANSFRONTALIERĂ A AUTORITĂŢILOR ŞI


COLECTIVITĂŢILOR TERITORIALE

1. Motive pentru cooperarea transfrontalieră

1.1. Consideraţii generale privind cooperarea transfrontalieră

94
De exemplu, Avizul Comitetului Regiunilor din 17 noiembrie 2005 asupra contribuţiei autorităţilor locale
şi regionale în lupta contra schimbării climatice.
95
A se vedea, exemplificativ, Rezoluţia „Cooperarea frontalieră din Europa, o realitate-Apel în favoarea
adoptării unui Regulament referitor la înfiinţarea unui Grup European de Cooperare Teritorială”, adoptată la 14
februarie 2006.
„Efectul de barieră” al frontierelor naţionale a luat naştere ca urmare a evoluţiilor
istorice în ultimele trei secole şi a fost amplificat prin politica militară, administrativă, socială
şi economică. De aici au rezultat însemnate dezavantaje pentru indivizi, comunităţi
regionale/locale şi parteneri sociali din zonele de frontieră.
- Din 1950, grupurile de pionierat din regiunile de frontieră, cu precădere la
frontierele Norvegia/Suedia/Finlanda, Olanda/Germania şi Germania/Franţa/Elveţia, au iniţiat
şi dezvoltat cooperarea transfrontalieră pentru a depăşi aceste bariere istorice şi de a înlătura
diferenţele, dezechilibrele precum şi problemele legate de poziţia periferică, probleme care au
luat naştere pentru efectul de barieră al frontierelor naţionale. Aceste regiuni au început încă de
pe atunci să se ocupe de rezolvarea problemelor induse de multitudinea de investiţii prost
plasate şi de frecventele absurdităţi cotidiene rezultate din activităţile necoordonate ale
autorităţilor naţionale şi să găsească soluţii concrete la aceste probleme concrete.
- Structurile regionale şi locale transfrontaliere care se ocupă de domenii, sarcini şi
probleme specifice ale locuitorilor de pe ambele părţi ale frontierei au constituit cea mai veche
formă a structurilor de cooperare transfrontalieră. Acestea au condus în anii '60 şi '70 la
formarea de asociaţii transfrontaliere multifuncţionale de tip „umbrelă”, cu activităţi din cele
mai diferite domenii.
- Noile condiţii de la sfârşitul anilor 1980 şi cele apărute în cursul anilor '90,
realizarea pieţei europene unice, schimbările politice în interiorul statelor din Europa Centrală
şi de Est şi procesul tot mai intens de apropiere şi asociere a lor la UE au extins şi aprofundat
cooperarea transfrontalieră. Politica regională a UE a accelerat în mod deosebit, prin iniţiative
INTERREG96 şi mai târziu prin PHARE CBC97 (la care s-au adăugat TACIS CBC98 şi
MEDA99), evoluţia transfrontalieră şi a sprijinit conceperea acelor programe transfrontaliere
care să contracareze problemele care împiedică integrarea europeană. În acelaşi timp, au fost
formate structuri transfrontaliere pe plan regional ca organizaţii lucrative pe termen lung,
96
Iniţiativa comunitară INTERREG referitoare la sprijinirea cooperării transfrontaliere şi regionale are
trei faze de derulare. Prima fază, INTERREG I, s-a derulat în perioada 1989-1993, a doua fază, INTERREG II,
între anii 1994-1999, iar în perioada 2000-2006 se derulează a treia fază, respectiv INTERREG III. Iniţiativa
comunitară INTERREG III vizează întărirea coeziunii economice şi sociale în cadrul Uniunii prin cooperarea
transfrontalieră, transnaţională şi interregională, favorizarea integrării şi o dezvoltare echilibrată şi armonioasă a
teritoriului european. Regulile de punere în practică ale INTERREG III au fost publicate în Journal officiel C 143
din 23.05.2000.
97
Programul PHARE este programul de ajutor comunitar pentru ţările Europei Centrale şi de Est,
constituind principalul instrument financiar al strategiei de preaderare pentru statele respective. A fost lansat prin
Regulamentul CEE nr.3906/18 decembrie 1989 (publicat în Journal Officiel L 375 din 23.12.1989), iniţial având
ca obiectiv ajutorul economic acordat Ungariei şi Poloniei. PHARE CBC (PHARE Cross-Border Cooperation)
este componenta care finanţează proiectele de cooperare transfrontalieră.
98
Programul comunitar TACIS încurajează democratizarea, întărirea statului de drept şi tranziţia către
economia de piaţă a noilor state independente apărute după destrămarea Uniunii Sovietice. Este aplicabil în cazul
următoarelor state: Armenia, Azerbaidjan, Belarus, Georgia, Kazakhstan, Kirghizstan, Moldova, Mongolia,
Uzbekistan, Rusia, Tadjikistan, Turkmenistan şi Ucraina. Condiţiile de aplicabilitate sunt prevăzute în
Regulamentul nr.99/2000 din 29 decembrie 1999 publicat în Journal Officiel L 12 din 18.01.2000. TACIS CBC
(TACIS Cross-Border Cooperation) este subprogramul care sprijină cooperarea transfrontalieră a statelor
respective între ele sau cu ţările membre ale Uniunii Europene.
99
Reglementarea MEDA constituie principalul instrument al cooperării economice şi financiare al
parteneriatului euro-mediteranean. Acesta permite Uniunii Europene să acorde ajutor financiar şi tehnic ţărilor din
Sudul Mării Mediterane. Este vorba de următoarele state: Algeria, Cipru, Egipt, Israel, Iordania, Liban, Malta,
Maroc, Siria, Teritoriile palestiniene, Tunisia şi Turcia. Condiţiile de aplicabilitate au fost stabilite prin
Regulamentul (CE) nr.1488/1996 din 23 iulie 1996, publicat în Journal Officiel L189 din 30iulie 1996.
practic la toate frontierele din interiorul UE şi în afara ei, în toate statele asociate dar şi dincolo
de ele.
1.1.1. Fondul istoric
Europa este caracterizată nu numai prin cultura sa diversă şi istoria comună a
popoarelor sale, dar şi printr-o multitudine de frontiere. Peisajele istorice cu aspecte de „covor
cârpit”, care au început să ia fiinţă în Evul Mediu, au evoluat în secolul al 19-lea şi 20-lea spre
structura caracteristică statelor europene.
Majoritatea acestor state există şi astăzi, fiecare dispunând de dezvoltarea sa
individuală. Numai câteva dintre state au frontiere cu existenţă îndelungată, cum ar fi frontiera
portughezo-spaniolă, care este cea mai veche frontieră teritorială din Europa.
Frontierele nou apărute în Europa în ultimele trei secole separă adesea regiuni şi
grupuri etnice care, de fapt, împărtăşesc o identitate comună. Astfel, au luat naştere frontiere
ne-naturale apărute din teama intervenţiilor militare, ceea ce a favorizat slaba populare a
zonelor de frontieră. Activităţile economice, comerţul şi populaţia aveau tendinţa de a migra de
la frontiere spre centrul statelor naţionale. Arterele de circulaţie se desfăşurau adesea numai
paralel cu frontierele, înainte de toate din motive militare. În regiunile de frontieră cu bogăţii
subterane cum ar fi cărbunele şi minereul de fier s-a dezvoltat o industrie însemnată asociată
cu o densitate crescută a populaţiei şi cu un nivel ridicat de trai, ceea ce a constituit din nou
cauza unor expansiuni, resentimente şi războaie împotriva vecinilor. Cu toate acestea, făcând
abstracţie de unele excepţii zonele de frontieră din Europa au devenit mai degrabă regiuni
periferice, slab structurate, cu legături de transport restrânse. Frontierele naturale precum:
râurile, mările şi munţii au accentuat aceste „bariere”.
După 1945 ideologiile politice şi aspiraţiile unor blocuri militare izolate au transformat
o parte din aceste frontiere de stat în „frontiere de netrecut” (cortine de fier).
Politicile diferite duse pe ambele părţi ale graniţei au sprijinit transformarea frontierelor
în bariere vizibile între state naţionale, înainte de toate în domeniile: drept, administraţie,
impozitare, economie, cultură şi asistenţă socială. Oamenii din regiunile de frontieră, care au
fost afectaţi în cel mai înalt grad de urmările conflictelor istorice, au căpătat cu timpul temeri
reciproce şi animozităţi. Condiţiile care au creat aceste relaţii au prejudiciat disponibilitatea de
cooperare şi stabilirea contactelor.
1.1.2. Depăşirea barierelor istorice prin cooperarea transfrontalieră
În prezent, cooperarea transfrontalieră dintre regiunile de frontieră naturale, direct
învecinate, înregistrează în mai multe cazuri o lungă tradiţie în Europa. Totuşi, în câteva ţări
occidentale, cum ar fi Grecia, Spania şi Portugalia, cooperarea transfrontalieră a fost posibilă
pentru prima oară abia în anii '80, graţie schimbărilor politice ample, datorită introducerii
sistemelor democratice şi dobândirii de către aceste ţări a calităţii de membru al Uniunii
Europene. În ţările Europei Centrale şi de Est se poate vorbi de un proces asemănător abia după
1989.
Încă din anii '50, la scurtă vreme după cel de-al doilea război mondial, reprezentanţii
mai multor regiuni europene de frontieră s-au întâlnit pentru a dezbate înlăturarea barierelor de
frontieră şi posibilităţile de cooperare transfrontalieră. Motivaţia constă înainte de toate atât în
dorinţa de îmbunătăţire a standardului de viaţă, de asigurare a unei păci durabile, cât şi de
înlăturare a barierelor de frontieră, a restricţiilor şi a altor factori care au condus la separarea
indivizilor şi instituţiilor din regiuni de frontieră învecinate. Acestea includeau şi depăşirea
frontierelor naturale prin construirea de poduri şi tunele.
După cel de-al doilea război mondial oamenii din diferite regiuni de frontieră (de
exemplu Germania/Franţa, Germania/Olanda şi în ţările scandinave) au constatat că ei trebuie
să micşoreze sau să înlăture aceste aspecte negative ale frontierei, dacă doresc să trăiască la fel
ca populaţia din zona centrală a ţării. S-a realizat relativ repede că, datorită absenţei
competenţelor juridice şi administrative, existau şanse relativ reduse de realizare a acestui
deziderat în cadrul comunităţilor şi regiunilor respective. În consecinţă au fost fondate
asociaţii comunale şi regionale pe ambele părţi ale frontierelor conform cu sistemul de drept
naţional, din acea vreme, al fiecărui stat, care tratau domenii comune de interes şi care tindeau
să optimizeze cooperarea transfrontalieră.
Astfel de asociaţii naţionale de pe ambele părţi ale frontierei s-au reunit deseori pentru
a forma o asociaţie transfrontalieră cuprinzătoare (euroregiune sau o structură similară).
Începând din anii '60 acestea au urmat o politică perseverentă pe toate planurile politice şi
administrative pentru a îmbunătăţii poziţia socio-culturală şi economică a locuitorilor din
regiunile de frontieră şi pentru a reduce - sau chiar înlătura - barierele frontaliere.
S-a adeverit curând că populaţia din regiunile de frontieră şi transfrontaliere aştepta
rezolvarea acestor probleme pentru care erau răspunzătoare parlamentele naţionale, de
exemplu, în următoarele domenii:
- administraţia publică şi planificarea teritoriului, diferite structuri administrative,
organizaţii şi metode de planificare;
- sisteme de impozitare, asigurare socială, educaţie şi formare, competiţie, trafic de
graniţă şi utilităţi;
- cursuri de limbă şi recunoaşterea reciprocă a calificărilor;
- construcţia de drumuri, utilităţi publice, infrastructură şi mediu.
Problemele transfrontaliere din aceste domenii au condus adesea la investiţii greşite pe
ambele părţi ale frontierei şi la o multitudine de absurdităţi în situaţiile cotidiene.
De la începutul anilor '70 regiunile transfrontaliere au întărit politica lor prin înfiinţarea
Asociaţiei Europene a Regiunilor de Frontieră – The Association of European Border Regions
(AEBR)100, care a stabilit contacte strânse cu Consiliul Europei, Parlamentul European şi
Comisia Europeană. Reţeaua regiunilor de frontieră şi transfrontaliere din Europa a devenit o
puternică forţă de dezvoltare a cooperării transfrontaliere în toate aceste zone din Europa, la
amplificarea procesului de integrare europeană şi la dezvoltarea programelor europene de
asistenţă a regiunilor de frontieră din întreaga Europă.
1.1.3. Regiunile ca motor al cooperării transfrontaliere
La sfârşitul anilor '80, înfiinţarea Pieţei Unice Europene şi evoluţiile către democraţie
înregistrate în Europa Centrală şi de Est au condus către o mai mare permeabilitate a marii
majorităţi a frontierelor naţionale. Au fost înfiinţate numeroase regiuni noi de frontieră şi
transfrontaliere care au devenit membre ale AEBR. În acelaşi timp, au rezultat noi posibilităţi
de cooperare ca, de exemplu, construirea de noi legături (poduri, tunele) între Franţa şi Marea
Britanie, cât şi între Danemarca şi Suedia. Deschiderea frontierelor şi apariţia unor frontiere
noi au îndreptat atenţia asupra problemelor specifice frontierelor existente. A devenit limpede
faptul că obiectivul integrării europene necesită o politică specială favorabilă regiunilor de
frontieră, pentru a înlătura acele probleme de frontieră care împiedică integrarea.

100
Ideea creării unei asociaţii europene, a unui „sindicat pentru regiunile frontaliere”, s-a născut la
„Congresul internaţional al planificatorilor pentru regiuni” care s-a ţinut în anul 1965 la Bâle. Asociaţia
Europeană a Regiunilor de Frontieră a fost înfiinţată formal în septembrie 1971 la Bonn.
Instrumentele, deja verificate în timp, ale politicii regionale a UE s-au impus ca soluţii
mai întâi pentru Europa de Sud şi de Vest. Programele regionale de sprijin pentru zonele de
frontieră s-au bazat, începând cu 1989/1990, pe „planuri sau strategii de dezvoltare
transfrontalieră” şi pe „Programe Operaţionale” în cadrul unei noi iniţiative comunitare
cunoscută sub denumirea INTERREG.
La aceste condiţii avantajoase de promovare autorităţile regionale şi locale au reacţionat
extrem de repede. „Regiunile transfrontaliere” au fost create acolo unde nu fuseseră înfiinţate
până atunci. La toate frontierele interne şi, practic, la toate cele externe ale UE, au luat naştere
– după modelul descris mai sus al euroregiunilor sau al altor structuri asemănătoare – asociaţii
regionale şi comunale care operează cu obiective pe termen lung şi strategii. Pentru rezolvarea
problemelor legislative transfrontaliere Consiliul Europei a dezvoltat, în anii '80, acorduri şi
modele. UE a efectuat demersuri pentru armonizare în multiple domenii legislative. Guvernele
naţionale au sprijinit aceste evoluţii prin tratate de aplicare conform prevederilor oferite de
Convenţia Cadru a Consiliului Europei şi prin reglementări legale specifice.
În Europa Centrală şi de Est, după anul 1990, cooperarea transfrontalieră a debutat după
deschiderea frontierelor, la început cu ezitări datorate faptului că aceste graniţe fuseseră greu
de trecut multă vreme. Astfel, cooperarea a fost pregătită într-o manieră extrem de prudentă şi
„grijulie”. Îndeosebi, în cazul acestor frontiere anterior extrem de „închise” s-a simţit nevoia
adoptării cooperării clădite pe baze transfrontaliere, în care să fie luate în considerare toate
aspectele vieţii oamenilor, comunităţilor şi regiunilor, în scopul de a înlătura atât dezavantajele
geografice ale zonelor de frontieră cât şi marile diferenţe cu privire la puterea economică,
venit, infrastructură etc., îndeosebi la frontierele externe ale UE, dar şi între aceste state. În
acelaşi timp, indivizii de pe ambele părţi ale graniţei au trebuit să dezvolte o conştiinţă a
apartenenţei lor istorice comune şi să descopere sau să reînviem un mod de gândire mai
puternic orientat către un viitor comun european. Numeroase zone de frontieră cu minorităţi,
care au nevoie de o analiză atentă, reprezintă o problemă suplimentară.
Astăzi există deja numeroase regiuni transfrontaliere (euroregiuni sau structuri similare)
în aproape toate statele Europei Centrale şi de Est, în care s-au realizat iniţiative
transfrontaliere şi acţiuni pilot, care au fost sprijinite prin programe transfrontaliere în cadrul
ajutorului UE pentru Europa Centrală şi de Est (PHARE – CBC şi TACIS – CBC). Aceste
regiuni de frontieră au învăţat foarte repede aceste experienţe din domeniul cooperării
transfrontaliere în UE şi au dezvoltat, de asemenea treptat, şi cooperarea cu zonele învecinate,
în toate domeniile vieţii, pe plan local, regional şi naţional. Motivele principale ale acestei
cooperări sunt:
- transformarea frontierelor din linie de separare în loc al comunicării între vecini;
- depăşirea prejudecăţilor reciproce şi a animozităţilor dintre oameni din regiunile de
frontieră, rezultat al moştenirii istorice;
- consolidarea democraţiei şi dezvoltarea structurilor administrative, capabile să
funcţioneze la nivel regional şi local;
- depăşirea poziţiei naţional-periferice şi a izolării;
- stimularea creşterii economice şi a dezvoltării şi îmbunătăţirea standardului de viaţă.
În spaţiul mediteranean, în statele învecinate cu UE se promovează şi o cooperare
transfrontalieră cu ajutorul programului MEDA.
2. Reglementarea juridică a cooperării transfrontaliere
2.1. Convenţia–cadru europeană asupra cooperării transfrontaliere a
colectivităţilor sau autorităţilor teritoriale
Convenţia–cadru europeană asupra cooperării transfrontaliere a colectivităţilor sau
autorităţilor teritoriale101 este documentul internaţional de bază care reglementează la nivel de
tratat internaţional mijloacele de care dispun actorii administraţiei publice din zonele de
frontieră pentru cooperare bilaterală sau multilaterală cu parteneri similari situaţi de cealaltă
parte a frontierei comune.
2.1.1. Istoricul redactării şi aprobării convenţiei
Adunarea consultativă a Consiliului Europei a adoptat, în septembrie 1966,
Recomandarea nr.470 referitoare la cooperarea puterilor locale, document prin care se
recomandă Comitetului de Miniştri să constituie un comitet de experţi însărcinaţi cu elaborarea
unui proiect de convenţie europeană în domeniu, document care era anexat recomandării
respective. Comitetul de Miniştri nu va da curs acestei recomandări dar, câţiva ani mai târziu,
va însărcina Comitetul de cooperare pentru problemele municipale şi regionale să procedeze la
studierea problemelor „cooperării între puterile locale în regiunile frontaliere”. După ce a luat
la cunoştinţă de acest studiu 102, Comitetul de Miniştri a adoptat în februarie 1974 Rezoluţia
(74) 8 privind cooperarea colectivităţilor locale în regiunile frontaliere. Prin această rezoluţie,
Comitetul de Miniştri recomandă statelor membre ale Consiliului Europei, în special:
- să încurajeze cooperarea europeană a puterilor locale în anumite domenii cu specific
local, conform cu dreptul intern;
- să introducă, de câte ori este posibil, în legislaţia naţională, modificările necesare
pentru a face să dispară eventualele obstacole ale cooperării frontaliere a puterilor locale;
- să acorde supleţe reglementărilor administrative în vederea accelerării şi simplificării
procedurilor de tutelă cu privire la cooperarea frontalieră;
- să ia în considerare, dacă este necesar, punerea în practică de comisii regionale
frontaliere;
- să pună la dispoziţia cooperării frontaliere a puterilor locale instrumentele juridice
necesare.
Cu aceeaşi ocazie, Comitetul de Miniştri a decis înscrierea în Programul de lucru
interguvernamental 1975-1976 a elaborării acordurilor model pentru cooperarea
suprafrontalieră şi însărcinarea Comitetului de cooperare pentru problemele municipale şi
regionale de a pune la punct aceste acorduri model103.
Pregătirea unei convenţii-cadru europene a fost propusă de către miniştrii responsabili
ai colectivităţilor locale reuniţi pentru prima oară la 20 şi 21 noiembrie 1975 la Paris. La cea
de-a doua reuniune de la Atena, din perioada 25-27 noiembrie 1976, miniştrii au examinat
proiectul de convenţie elaborat de către Comitetul de cooperare pentru problemele municipale
şi regionale şi au recomandat Comitetului de Miniştri adoptarea acesteia. Acest proiect a fost
supus, ulterior, dezbaterii Adunării parlamentare104 şi Conferinţei puterilor locale şi regionale

101
Deschisă pentru semnare la Madrid, la 21.05.1980, publicată în "Série des Traités du Conseil de
l'Europe" (STCE n° 106).
102
Studiul a fost publicat în 1973 în nr.6 al Colecţiei de Studii „Comunele şi regiunile Europei” a
Consiliului Europei.
103
Pregătirea acestor acorduri model a fost încredinţată unui grup de experţi din Suedia, Italia, Belgia,
Elveţia şi Franţa. La alegerea acestor ţări de provenienţă a experţilor a stat faptul că structurile administraţiei
publice locale din statele respective aveau deja raporturi de cooperare transfrontalieră cu parteneri similari situaţi
de cealaltă parte a frontierei. Acest grup de experţi şi-a finalizat lucrările în august 1976.
din Europa105. Proiectul de convenţie a fost prezentat spre analiză şi dezbatere Comitetului de
Miniştri în martie 1977.
Pentru punerea la punct a textului definitiv al Convenţiei, Comitetul de Miniştri a
trebuit să se pună de acord asupra unor aspecte insuficient clarificate, în special cele referitoare
la valoarea şi utilizarea acordurilor şi aranjamentelor care sunt anexate ca modele la convenţie.
După corelările de rigoare, Comitetul de Miniştri a hotărât să reţină textul convenţiei şi
să-l supună Adunării Parlamentare pentru emiterea avizului de către acest organism
Adunarea Parlamentară a adoptat Avizul nr.96 (1979) cu privire la proiectul de
Convenţie–cadru europeană asupra cooperării transfrontaliere a colectivităţilor sau autorităţilor
teritoriale106. În acest document, Adunarea Parlamentară, după ce apreciază demersul
Comitetului de Miniştri prin care s-a pus la punct proiectul convenţiei–cadru, ale cărei principii
„pot servi ca bază a unei noi doctrine de drept internaţional care reglementează raporturile de
bună vecinătate de-a lungul frontierelor şi repartizarea competenţelor între puterile publice”, şi-
a exprimat avizul favorabil asupra proiectului de convenţie.
Acest aviz este însoţit de câteva solicitări către Comitetul de Miniştri, în sensul:
- de a lua toate măsurile în vederea organizării în 1980 a difuzării informaţiilor asupra
cooperării transfrontaliere prevăzute de Convenţie (articolele 1, 6, 7 şi 8) printre statele
membre şi colectivităţile locale şi regionale interesate;
- să prevadă adoptarea, într-un termen de trei ani, „a unui protocol care recunoaşte clar
autorităţilor sau colectivităţilor teritoriale dreptul la o cooperare transfrontalieră” 107.
Comitetul de Miniştri, văzând avizul favorabil al Adunării Parlamentare, a decis să
deschidă Convenţia-cadru spre semnare cu ocazia celei de-a 4-a Conferinţe a miniştrilor
europeni responsabili cu colectivităţile locale, organizată la Madrid, în perioada 21-23 mai
1980.

2.1.2.Consideraţii generale privind Convenţia


Obiectivul acestei Convenţii-cadru a fost definit de către miniştrii responsabili cu
colectivităţile locale la prima lor reuniune de la Paris, din 20-21 noiembrie 1975, în sensul că
aceasta „ retrasează bazele juridice generale comune pe baza cărora se poate fonda, în cadrul
suveranităţii naţionale din fiecare ţară, cooperarea bilaterală, care să fie adaptată situaţiilor
particulare ale fiecărei ţări şi ale fiecărei regiuni”
Convenţia, după cum se indică în preambulul său, vizează să favorizeze, pe cât posibil
cooperarea transfrontalieră şi să contribuie la progresul economic şi social al regiunilor
frontaliere. Într-adevăr, buna funcţionare a cooperării transfrontaliere între comune şi regiuni
permite o mai bună îndeplinire de către acestea a misiunilor ce le revin, şi, în consecinţă, o
punere în valoare şi o dezvoltare mai armonioase a regiunilor frontaliere.
Convenţia-cadru încerca, la momentul adoptării sale în 1980, pe de o parte, să umple o
lacună juridică, propunând forme de cooperare transfrontalieră adaptate nevoilor

104
Care şi-a spus punctul de vedere, în sensul aprobării convenţiei, prin Recomandările 784 (1976) şi
802 (1977).
105
Conferinţa s-a exprimat favorabil adoptării convenţiei prin Rezoluţia 90 (1977); pentru detalii
suplimentare http://www.coe.int/T/Congress/4-Texts/adoptedTexts_fr.asp .
106
Avizul a fost adoptat în cea de-a doua parte a celei de-a 31 Sesiuni ordinare din 11 octombrie 1979.
107
Din păcate, Protocolul adiţional la Convenţie a fost deschis spre semnare abia în 9.11.1995, la
Strasbourg, fiind publicat în STCE nr.159. Acesta a fost urmat de Protocolul al doilea la Convenţie, deschis spre
semnare la 05.05.1998 la Strasbourg, publicat în STCE nr.169.
colectivităţilor teritoriale şi capabile să confere un suport juridic suplimentar acordurilor pe
care acestea le puteau încheia iar pe de altă parte să furnizeze statelor un număr de mijloace de
supraveghere şi de control care să le permită să vegheze, dacă este cazul, la respectarea
principiului suveranităţii de stat.
Dată fiind diversitatea situaţiilor şi structurilor referitoare la colectivităţile locale în
statele membre şi a varietăţii problemelor care trebuie rezolvate, s-a optat pentru sistemul unei
convenţii-cadru, tratând angajamentele cele mai importante şi prezentând în anexe modele şi
scheme de acorduri, statute şi contracte susceptibile să răspundă diferitelor nevoi ale
cooperării.108
Sistemul gradual de modele şi scheme anexate Convenţiei109 vizează punerea la
dispoziţia statelor, pe de o parte, şi a colectivităţilor teritoriale, pe de altă parte, a unor forme de
cooperare cel mai bine adaptate la problemele lor, dar Convenţia nu exclude nici utilizarea
altor forme de acorduri, nici adaptarea modelelor anexate în funcţie de situaţiile proprii fiecărui
caz de cooperare transfrontalieră110.
Această posibilitate de dezvoltare progresivă a mecanismelor, reieşită din Convenţie,
corespunde dorinţei exprimate în Rezoluţia nr.1 adoptată la Conferinţa de la Atena de miniştrii
responsabili cu colectivităţile locale, care, cu privire la acest subiect, au recomandat
Comitetului de Miniştri: „să pună în practică acest caracter evolutiv al Convenţiei, deschizând
posibilitatea perfecţionării şi completării acesteia în funcţie de experienţa constatată în urma
aplicării dispoziţiilor convenţionale, precum şi a modelelor de acorduri, acţionând :
 prin stabilirea unui sistem care să permită statelor să se informeze reciproc cu
privire la aplicarea Convenţiei la nivelul colectivităţilor locale şi regionale de pe
teritoriul lor;
 prin acordarea Secretarului General a mijloacelor proprii pentru a asigura, sub
controlul Comitetului de cooperare, schimbul de informaţii, documentarea şi
experienţa în materia cooperării transfrontaliere”.

2.1.3. Obiectul şi scopul Convenţiei


Obiectul şi scopul Convenţiei, precum şi definirea angajamentului pe care l-au luat
Părţile contractante de a facilita şi de a promova cooperarea între colectivităţile sau autorităţile
teritoriale care se află sub jurisdicţia lor ori a altei părţi la Convenţiei, sunt prevăzute în
articolul 1111.
Aceasta implică, în special, din partea lor o atitudine favorabilă cu privire la problemele
cooperării care le sunt supuse spre analiză de către beneficiarii Convenţiei112.

108
S-a adoptat această soluţie deoarece Convenţia nu putea să regleze toate problemele cooperării
transfrontaliere şi face trimiteri frecvente la dispoziţiile legislaţiei interne.
109
Trebuie reţinut că aceste modele, scheme şi acorduri nu fac parte integrantă din Convenţie şi, pe cale
de consecinţă, nu au caracter obligatoriu.
110
În plus, din dispoziţiile articolelor 3, paragraful 1 şi 8 rezultă că alte modele şi scheme de aranjamente
între colectivităţile sau autorităţile teritoriale pot fi propuse în cadrul Consiliului Europei. În special articolul 8
prevede posibilitatea completării sau modificării modelelor sau aranjamentelor. În acest sens, transmiterea la
Secretarul General al Consiliului Europei a tuturor informaţiilor cu privire la acordurile încheiate şi la
aranjamentele vizate de convenţie sunt de o importanţă esenţială. Aceasta explică de ce modelele acordurilor şi
schemelor de aranjamente au prevăzută o clauză finală de informare a Secretarului General asupra încheierii
acestor acorduri şi aranjamente.
111
Este vorba de un angajament cu caracter general ţinând cont de situaţia existentă în diferitele state care
au ratificat Convenţia.
Acest articol reaminteşte un principiu fundamental pentru aplicarea Convenţiei în
ansamblul său, anume că toate dispoziţiile acesteia trebuie să fie puse în practică numai cu
respectarea regulilor constituţionale proprii fiecărui stat membru113. De asemenea, rezultă că
nu se permite, plecând de la cooperarea transfrontalieră, nici o imixtiune a unei părţi
contractante în sfera de competenţă a altei părţi.
2.1.4. Explicitarea cooperării transfrontaliere
Cooperarea transfrontalieră vizată de Convenţie priveşte raporturile de vecinătate
transfrontalieră derulate la nivelul autorităţilor şi colectivităţilor teritoriale existente pe
teritoriul a două sau mai multe Părţi contractante114.
În cadrul raporturilor de vecinătate sunt asimilate organismele teritoriale vecine
autorităţilor sau colectivităţilor dintr-un alt stat, respectiv cele care sunt situate pe o porţiune de
teritoriu în profunzimea teritoriului naţional, plecând de la frontiera naţională, porţiunea
respectivă fiind fixată liber de fiecare stat, printr-o declaraţie, cu ocazia semnării sau ratificării
Convenţiei115.
Această declaraţie va putea conţine, dacă este cazul, precizări cu privire la posibilitatea
de a recunoaşte validitatea acordurilor încheiate de colectivităţile situate în afara limitelor
indicate în declaraţie.
Sensul precis al termenului de „vecinătate” în dreptul internaţional implică o anumită
proximitate ce ar trebui să permită, chiar şi în cazul unde o limită în profunzimea teritoriului nu
a fost definită, să blocheze cererile nejustificate formulate din partea comunelor sau regiunilor
care nu au situaţii de „vecinătate” şi care doresc cooperarea cu regiuni sau comune situate de
cealaltă parte a frontierei116.
Printre altele, trebuie precizat că în orice situaţie cooperarea transfrontalieră trebuie
exercitată numai în cadrul competenţelor autorităţilor administraţiei publice locale, aşa cum

112
„ Fiecare parte contractantă se angajează să faciliteze şi să promoveze cooperarea transfrontalieră între
colectivităţile sau autorităţile teritoriale aflate sub jurisdicţia sa şi colectivităţile sau autorităţile teritoriale care
depind de competenţa altor părţi contractante”.
113
„Ea (fiecare parte contractantă) se va strădui să promoveze încheierea de acorduri şi aranjamente care
se vor dovedi necesare în acest scop, cu respectarea dispoziţiilor constituţionale proprii fiecărei părţi
contractante”.
114
„Este considerată ca fiind cooperare transfrontalieră, în sensul prezentei convenţii, orice concertare
care vizează întărirea şi dezvoltarea raporturilor de vecinătate între colectivităţi sau autorităţi teritoriale ce depind
de două sau mai multe părţi contractante, precum şi încheierea de acorduri şi înţelegeri utile în acest scop”,
conform art.2, alin.1, teza I-a.
115
România, prin Legea nr.129/2003 privind modificarea art. 2 din Ordonanţa Guvernului nr.120/1998
pentru ratificarea de către România a Convenţiei-cadru europene privind cooperarea transfrontaliera a
colectivităţilor sau autorităţilor teritoriale, adoptată la Madrid la 21 mai, a stabilit că prevederile convenţiei se
aplică în judeţele limitrofe frontierei. Iniţial, prin Ordonanţa Guvernului nr.120/1998 se permitea cooperarea
transfrontalieră până la 25 km de la frontiera română, afară de cazurile în care este vorba de judeţele limitrofe.
116
Această idee de vecinătate este întărită prin faptul că la art.9 paragraful 2 se prevede: „ Convenţia va
intra în vigoare la trei luni după depunerea celui de-al patrulea instrument de ratificare, acceptare sau aprobare, cu
condiţia ca cel puţin două dintre statele care au îndeplinit această formalitate să aibă o frontieră comună”.
sunt acestea definite de către dreptul intern al fiecărui stat117. Este lăsat, totodată, la latitudinea
fiecărui stat să-şi modifice dreptul intern pentru a favoriza cooperarea transfrontalieră.
Câmpul de aplicare al convenţiei transfrontaliere este normala funcţionare şi aplicare a
competenţelor aparţinând autorităţilor şi colectivităţilor exercitând atribuţii locale şi regionale,
convenţia evitând să nominalizeze expres domeniile cooperării transfrontaliere.
Alineatul 1 al art.2 din convenţie scoate în evidenţă distincţia dintre cele două forme
esenţiale ale cooperării transfrontaliere.
În primul rând, este vorba de concertare, care implică exclusiv consultări reciproce,
schimbul de informaţii, discuţiile şi studiile comune, activităţi de coordonare, definirea în
comun a modalităţilor de acţiune etc., fără a fi necesară crearea unor structuri juridice.
În al doilea rând, se reglementează încheierea de acorduri sau aranjamente care
conduc la crearea de legături juridice precise.

2.1.5. Titularii dreptului cooperării transfrontaliere


Destinatarii şi beneficiarii prevederilor Convenţiei sunt prevăzuţi în art.2, respectiv
aceştia sunt reprezentanţii colectivităţilor sau autorităţi teritoriale de la nivel local şi regional.
Termenul de „colectivităţi sau autorităţi locale” a fost ales pentru a acoperi multitudinea
de ipoteze susceptibile care pot apărea şi care să nu fie compatibile cu dreptul pozitiv al unuia
dintre statele membre.
Noţiunea „teritoriale” indică o localizare geografică, o competenţă spaţială limitată în
raport cu cea a statului pe teritoriul căruia sunt organizate respectivele autorităţi locale.
Convenţia prevede că un stat poate defini, în ceea ce îl priveşte, fie la modul pozitiv
(redactând o listă de beneficiari), fie la modul negativ (înlăturând de la cooperare anumite
organisme sau autorităţi), conţinutul noţiunii de autoritate sau de colectivitate teritorială.
Există posibilitatea pentru un stat să precizeze cărora din regiunile sale i se aplică
dispoziţiile Convenţiei sau, din contră, care sunt excluse de la competenţa aplicării acesteia118.
Pentru statele care nu elaborează o listă sau nu procedează la excluderi, dreptul intern va
permite să se definească autorităţile sau colectivităţile care îndeplinesc atribuţii locale sau
regionale.
De asemenea, se prevede pentru state posibilitatea să înlăture anumite materii
determinate şi anumite forme particulare din sfera de aplicare a cooperării transfrontaliere, aşa
cum este aceasta reglementată de Convenţie.
2.1.6. Acorduri şi aranjamente model de cooperare transfrontalieră.

117
În România aceste competenţe sunt prevăzute de art.13 alin.1 şi alin.2 din Legea nr.215/2001,
respectiv: „(1) Consiliile locale şi consiliile judeţene din unităţile administrativ-teritoriale limitrofe zonelor de
frontieră pot încheia acorduri de cooperare transfrontalieră cu autorităţile similare din ţările vecine, în
condiţiile legii. (2) Aceste acorduri se vor încheia numai în domeniile ce sunt de competenţa consiliilor locale
sau judeţene, potrivit prezentei legi, cu respectarea legislaţiei interne şi a angajamentelor internaţionale asumate
de statul român”.
118
În interesul stabilităţii şi clarităţii situaţiilor şi raporturilor juridice, este preferabil ca statele ce doresc
să redacteze o asemenea listă sau să procedeze la asemenea excluderi să le facă la momentul semnării Convenţiei.
Ele îşi conservă, totodată, posibilitatea de a modifica aceste dispoziţii ulterior şi comunicarea lor Secretarului
General al Consiliului Europei.
Cum am arătat în cele ce preced, textul Convenţiei face distincţie, pe de o parte, între
„acorduri” referitoare la cooperarea transfrontalieră, care se încheie între state, şi
„aranjamentele” care sunt încheiate între colectivităţile şi autorităţile teritoriale.
Modelele acestor acorduri şi aranjamente despre care se face menţiune în Convenţie
acoperă formele de cooperare care existau la momentul adoptării sale şi care au fost
inventariate de către Consiliul Europei pe baza acordurilor care reglementau voinţa autorităţilor
şi colectivităţilor teritoriale de a-şi dezvolta relaţiile la nivel de frontieră.
Articolul 3 din Convenţie dă statelor semnatare posibilitatea să se angajeze în
favorizarea iniţiativelor colectivităţilor sau autorităţilor teritoriale, luând în considerare
modelele şi schemele de acorduri, statute şi de contracte anexe la aceasta.
Statele pot semna acorduri intraetatice, indispensabile pentru încheierea de acorduri şi
aranjamente între colectivităţile sau autorităţile teritoriale, fixând la modul mai precis cadrul,
formele şi limitele în care statele doresc să lase acestora posibilitatea cooperării
transfrontaliere.
Statele vor recunoaşte modelele de acorduri şi aranjamente care ilustrează formele
posibile ale cooperării transfrontaliere. Ele recunosc faptul că punerea în practică a cooperării
transfrontaliere implică încheierea de acorduri şi/sau aranjamente după modelele anexate sau
care vor fi ulterior elaborate la nivelul Consiliului Europei119.
Totuşi, se insistă asupra faptului că nu este vorba decât de „modele”, de formule-tip
oferite spre analiză statelor şi autorităţilor sau colectivităţilor teritoriale pentru a facilita
eforturile lor de cooperare.
Menţionarea acestor modele în Convenţie nu le conferă acestora o valoare
convenţională, dar implică angajamentul statelor să le acorde toată atenţia, deoarece aceste
modele constituie texte cu caracter general destinate pentru a fi adaptate la diverse ipoteze de
lucru120.
Formele cooperării propuse de către Convenţie nu sunt un cadru obligatoriu pentru
cooperarea transfrontalieră, iar statele vor putea recurge la alte forme ale cooperării
transfrontaliere121.
Prin acceptarea încheierii acordurilor şi angajamentelor, competenţele guvernelor
centrale în materie de orientare a politicii generale şi de conduită în relaţiile internaţionale nu
sunt afectate de ratificarea Convenţiei.
În acelaşi timp, regulile de control şi de tutelă la care sunt supuse autorităţile sau
colectivităţile teritoriale implicate în cooperări transfrontaliere rămân valabile, aşa cum sunt
acestea prevăzute de dreptul intern. În cadrul cooperării transfrontaliere, autorităţile şi
colectivităţile teritoriale sunt supuse regulilor obişnuite ale controlului şi tutelei, dar acestea pot
fi modificate şi adaptate la condiţiile cooperării transfrontaliere.
Fiecare parte contractantă poate, în momentul semnării convenţiei sau pe calea unei
comunicări ulterioare Secretarului general al Consiliului Europei, să indice autorităţile care,

119
Modelele care vor fi elaborate ulterior, în cadrul Consiliului Europei, nu vor deveni anexe ale
Convenţiei şi vor putea face obiectul unei proceduri de notificare către părţile interesate.
120
Statelor interesate şi autorităţilor sau colectivităţilor teritoriale li se acordă posibilitatea să adopte toate
aranjamentele necesare, care sunt compatibile cu economia textului Convenţiei, la momentul când vor decide să
încheie acorduri de cooperare. Statele şi colectivităţile teritoriale vor considera respectivele modele cu titlu de
exemplu şi vor avea latitudinea pentru a le adapta la situaţiile particulare şi la obiectul concret al cooperării.
121
De asemenea, trebuie reţinut faptul că intrarea în vigoare a Convenţiei pentru un anumit stat nu are
drept consecinţă căderea în caducitate a acordurilor de cooperare transfrontalieră încheiate până la acel moment de
statul respectiv.
conform dreptului său intern, sunt competente să exercite controlul sau tutela faţă de
colectivităţile şi autorităţile teritoriale respective.122
Sistemul de acorduri-model este un sistem gradual şi a fost conceput distingându-se
două categorii principale, definite în funcţie de nivelul încheierii acordului:
- modele de acorduri interstatale privind cooperarea transfrontalieră la nivel regional şi
local;
- scheme de acorduri, contracte şi statute, care pot servi ca bază a cooperării
transfrontaliere între autorităţi sau colectivităţi teritoriale.
2.1.6.1. Acorduri interstatale. Convenţia prevede un număr de cinci modele de acorduri
interstatale care să favorizeze cooperarea transfrontalieră, respectiv:
- Model de acord interstatal privind promovarea cooperării transfrontaliere;
- Model de acord interstatal privind concertarea regională transfrontalieră;
- Model de acord interstatal privind concertarea locală transfrontalieră;
- Model de acord interstatal privind cooperarea contractuală transfrontalieră între autorităţi
locale;
- Model de acord interstatal privind organismele de cooperare transfrontalieră între autorităţi
locale.
Din analiza textului modelelor respective rezultă că doar primele două modele de
acorduri interstatale privind promovarea cooperării transfrontaliere şi concertarea regională
transfrontalieră sunt exclusiv de competenţa statelor.
Celelalte trei acorduri interstatale nu fac decât să fixeze cadrul juridic care permite
realizarea de acorduri sau de contracte între autorităţi sau colectivităţi teritoriale, ale căror
scheme respective sunt situate în cea de-a doua categorie.
Sistemul de acorduri interstatale are drept scop, în special, de a fixa în mod precis
cadrul, formele şi limitele în care statele doresc să vadă acţionând colectivităţile teritoriale,
precum şi de a elimina incertitudinile juridice de natură să genereze probleme (definirea
dreptului aplicabil, jurisdicţii competente, recursuri posibile etc.).
Pe de altă parte, încheierea de acorduri interstatale între statele interesate, care
favorizează dezvoltarea cooperării transfrontaliere între autorităţi locale, ar avea fără îndoială
consecinţe favorabile pe următoarele planuri:
- consacrarea oficială a legitimităţii acestor procedee de cooperare şi încurajare a autorităţilor
locale de a recurge la ele;
- rolul şi condiţiile de intervenţie a autorităţilor de tutelă, de supraveghere sau de control;
- misiunea de informare reciprocă a statelor;
- legăturile susceptibile de a fi create între aceste forme de cooperare şi alte proceduri de
acţiuni concertate la nivelul zonelor de frontieră;
- modificarea unor reguli juridice sau a unor interpretări ale acestora, care constituie
obstacole pentru cooperarea transfrontalieră etc.
2.1.6.2. Scheme de acorduri, de statute şi de contracte între autorităţile locale. În ceea
ce priveşte schemele de acorduri, de statute şi de contracte încheiate între autorităţile locale,
acestea sunt în număr de şase, respectiv:
- Schemă de acord pentru crearea unui grup de concertare între autorităţi locale;
- Schemă de acord pentru coordonarea în gestiunea de afaceri publice locale transfrontalieră;

122
Această informare prezintă o utilitate particulară pentru a aprecia validitatea angajamentelor asumate
de colectivităţile sau autorităţile de sub autoritatea unui stat.
- Schemă de acord pentru crearea de asociaţii transfrontaliere de drept privat;
- Schemă de contract de furnizare sau prestare de servicii între colectivităţi locale frontaliere
(de tip "drept privat");
- Schemă de contract de furnizare sau prestare de servicii între colectivităţi locale frontaliere
(de tip "drept public");
- Schemă de acord pentru crearea de organisme de cooperare intercomunală transfrontalieră.
La fel ca şi pentru state, colectivităţile locale ar trebui să dispună de o culegere de
acorduri şi contracte, selecţie care există deja astăzi într-un anumit număr de state, aşa cum o
demonstrează documentaţia destul de numeroasă în materia acordurilor.
Sistemul propus de către Convenţie comportă şase scheme de acorduri, de contracte şi
statute, ce corespund unor grade şi formule diferite de cooperare transfrontalieră locală. Aceste
scheme sunt, după obiectul şi situaţia legislaţiilor naţionale, fie susceptibile de o utilizare
imediată, fie subordonate adoptării unui acord interstatal care reglementează utilizarea lor.
De o manieră generală, încheierea de acorduri interstatale, chiar acolo unde ea nu pare
absolut indispensabilă, ar putea contribui la precizarea condiţiilor de recurgere la aceste
acorduri din partea colectivităţilor locale. Încheierea de acorduri interstatale pare să se impună,
în orice caz, pentru recurgerea la acordul pentru crearea de organisme de cooperare
intercomunală transfrontalieră.
Sistemul acestor scheme de acorduri destinate colectivităţilor locale corespunde
modelelor de acorduri interstatale. Se va face referire la acordurile interstatale în notele
introductive care preced fiecare schemă.
Este, de asemenea, posibil să se integreze acordurile şi organismele create la nivel local
şi structurile de concertare transfrontalieră, care ar fi stabilite la nivel regional sau naţional.
Astfel, grupurile locale de concertare ar putea să se integreze în structura comisiilor,
comitetelor şi grupurilor de lucru prevăzute în modelul de acord interstatal privind concertarea
regională transfrontalieră.
Este cazul, totodată, să se menţioneze că aceste modele au fost concepute pe o bază
schematică, deoarece nu este posibil să se imagineze ansamblul de probleme care se pot pune
în fiecare caz în parte. Aceste scheme constituie un îndrumar preţios, dar ele vor putea fi
modificate în funcţie de necesităţile întâlnite de colectivităţile locale care le-ar putea folosi.
Tot colectivităţile locale vor avea rolul de a determina modul în care ele înţeleg să-i
facă pe cetăţeni să participe la concertarea transfrontalieră, în special în domeniul socio-
cultural. O asemenea participare ar contribui, fără nici o îndoială, la eliminarea anumitor
obstacole în calea cooperării transfrontaliere, iar concertarea sprijinită pe interesul cetăţenilor
ar beneficia astfel de o bază solidă.123.
2.1.7. Garantarea dreptului la cooperare transfrontalieră şi a dreptului la informare
Statele semnatare ale Convenţiei care se angajează să promoveze cooperarea
transfrontalieră trebuie să evite orice discriminare împotriva autorităţilor şi colectivităţilor
teritoriale care se angajează într-o astfel de cooperare şi trebuie să acorde autorităţilor şi
colectivităţilor interesate aceleaşi avantaje şi facilităţi de care beneficiază acestea când
acţionează pe plan intern124.
Pentru aplicabilitatea acestui drept este necesar ca în cadrul cooperării transfrontaliere
să funcţioneze un schimb eficient de informaţii, fiecare parte contractantă angajându-se să
123
Unul dintre mijloacele de a instaura participarea publicului ar putea fi acela de a recurge la o asociaţie,
cu utilizarea schemei care se referă la crearea unei asociaţii de drept privat.
124
Acest aspect priveşte în special ajutorul tehnic şi financiar , cu o atenţie deosebită acordată
subvenţiilor, de care beneficiază autorităţile şi colectivităţile teritoriale
furnizeze, în măsura posibilităţilor, oricărei alte părţi contractante, orice informaţie susceptibilă
să faciliteze cooperarea transfrontalieră între colectivităţile şi autorităţile care acţionează sub
competenţa lor.
Informarea colectivităţilor sau autorităţilor teritoriale asupra mijloacelor de acţiune care
le sunt garantate de către Convenţie este esenţială pentru punerea în aplicare a acestora.
Statele semnatare ale Convenţiei au obligaţia de „a veghea”125 la informarea
autorităţilor şi colectivităţilor teritoriale cu privire la dreptul de a coopera transfrontalier.
Utilizarea acestei sintagme a fost aleasă ţinând cont că anumite state, în special cele federale,
nu au obligativitatea de a asigura direct informarea comunelor126.
Această informare trebuie să se refere:
- la întregul conţinut al Convenţiei;
- la modelele de acorduri şi aranjamente care sunt anexate la Convenţie, precum şi la
cele care vor fi elaborate ulterior la nivelul Consiliului Europei;
- la mijloacele de acţiune care sunt puse la dispoziţia colectivităţilor sau autorităţilor
teritoriale prin încheierea de acorduri interetatice;
- la dispoziţiile de ordin juridic, administrativ sau tehnic pe care părţile le vor lua pentru
a elimina sau reduce dificultăţile existente pentru punerea în practică a cooperării
transfrontaliere.
Informaţiile care sunt furnizate autorităţilor sau colectivităţilor locale trebuie să fie
complete şi suficient de precise, cuprinzând inclusiv declaraţiile pe care statele le-au făcut la
momentul ratificării convenţiei.
2.1.8. Impedimente ale cooperării transfrontaliere
Există în dreptul intern al majorităţii statelor câteva dispoziţii susceptibile să limiteze
cooperarea transfrontalieră, printre care pot fi amintite:
- anumite reguli restrictive privind contabilitatea şi finanţele publice locale, cu referire
la utilizarea conturilor şi destinaţia bugetelor locale care nu permit capitole de cheltuieli pentru
cooperare cu entităţi similare din străinătate;
- anumite dispoziţii fiscale sau vamale care pot face dificile schimburile de servicii;
- existenţa unor tehnici de subvenţionare sau condiţii de stabilire a preţurilor diferite
structural în ţările de provenienţă a partenerilor şi care pot împiedica sincronizarea finanţelor
comune;
- condiţii de naţionalitate pentru atribuirea lucrărilor publice, concesionarea serviciilor
publice sau pieţele de furnituri, în special la frontierele externe ale Uniunii Europene;
- neconcordanţe majore între normele de referinţă impuse serviciilor publice în ceea ce
priveşte caracteristicile prestaţiilor furnizate;
- norme restrictive în ceea ce priveşte transferurile de capital.
statele trebuie să facă eforturi pentru a introduce în dreptul lor intern modificările sau
derogările legislative necesare adaptării la specificitatea cooperării transfrontaliere, fiind
necesară căutarea punctelor dificile, analiza şi eliminarea sau corelarea acestora de ambele
părţi ale frontierelor127.
125
Art.7 din Convenţie precizează că fiecare parte contractantă va veghea ca atât colectivităţile, cât şi
autorităţile teritoriale respective să fie informate asupra mijloacelor de acţiune care le sunt oferite de convenţie.
126
În cazul statelor federale, prin asumarea prevederilor Convenţiei, acestea se angajează totuşi „să
vegheze” ca respectiva informare să fie asigurată de către autorităţile competente sau, dacă se impune, să ajute
aceste autorităţi prin furnizarea informaţiilor necesare care să stea la baza informării către comune.
127
Articolul 4 al Convenţiei prevede că fiecare parte contractantă se va strădui să rezolve dificultăţile de
ordin juridic, administrativ sau tehnic de natură să împiedice dezvoltarea şi buna funcţionare a cooperării
2.2. Protocolul adiţional la Convenţia-cadru europeană asupra cooperării
transfrontaliere a colectivităţilor sau autorităţilor teritoriale
2.2.1. Contextul şi necesitatea adoptării Protocolului adiţional128
Rezultatele obţinute în aplicarea Convenţiei în perioada 1980-1990 au fost importante,
dar o analiză derulată în perioada 1990-1991 de Secretariatul Consiliului Europei a scos în
evidenţă o serie de obstacole serioase, în special de natură juridică, pentru punerea în practică a
dispoziţiilor acesteia.
Concluziile anchetei respective sunt aproximativ aceleaşi cu cele ale Conferinţei
Permanente a Puterilor Locale şi Regionale din Europa (CPLRE) care, în martie 1991129,
constat faptul că prin intermediul Convenţiei se oferă cadrul propice pentru relaţiile dintre
colectivităţile teritoriale limitrofe sau vecine frontierei, dar se constată că principalul obstacol
în aplicarea eficace a acesteia este absenţa recunoaşterii juridice în ordinea internă a statelor
semnatare a actelor încheiate de către colectivităţile teritoriale.
În acest context, la propunerea Comitetului restrâns de experţi asupra cooperării
transfrontaliere, Comitetul de Miniştri a decis elaborarea unui Protocol adiţional la Convenţia-
cadru al cărui scop era să consolideze cooperarea transfrontalieră, eliminând acele obstacole
juridice care puteau frâna dezvoltarea proiectelor frontaliere.
2.2.2. Deficienţele constatate în aplicarea Convenţiei
Studiile precizate anterior au evidenţiat că obstacolele cooperării rezultă din
următoarele situaţii:
- Convenţia-cadru nu conţine niciun angajament precis din partea statelor, care sunt
doar invitate să „faciliteze”, să „promoveze”, sau „să favorizeze” iniţiativele colectivităţilor sau
autorităţilor teritoriale, niciun drept al acestor colectivităţi sau autorităţi de a încheia acorduri
de cooperare transfrontalieră nefiind cu adevărat recunoscut;
- Convenţia-cadru nu aduce precizări juridice suficiente în dreptul intern al părţilor
contractante pentru a regla unele probleme, precum:
 punerea în practică a unei cooperări transfrontaliere a colectivităţilor sau autorităţilor
teritoriale într-un cadru de drept public;
 valoarea juridică, în dreptul intern al fiecărui stat, a actelor încheiate în cadrul
cooperării transfrontaliere de către colectivităţile sau autorităţile teritoriale;
 personalitatea juridică şi statutul de drept public sau privat recunoscut organismelor de
cooperare transfrontalieră pe care pot să le creeze colectivităţile sau autorităţile locale.
Pe parcursul derulării acţiunilor de cooperare transfrontalieră anumite state au
menţionat în acordurile bilaterale posibilitatea de a defini, fiecare în dreptul lor intern,

transfrontaliere şi se va consulta, la nevoie, cu partea sau părţile contractante interesate.


128
1
Deschis spre semnare la Strasbourg, 9.XI.1995 şi publicat în STCE nr.159. A intrat în vigoare la data de
1.12.1998 ca urmare a realizării numărului de patru ratificări necesare intrării în vigoare. România a semnat
protocolul la data de 05.05.1998. Până la 01.04.2006 protocolul era semnat de 24 dintre statele membre ale
Consiliului Europei şi l-au ratificat/aderat 17 state.
129
Concluziile respective au fost formulate în cadrul Rezoluţiei RES 227 (1992) din 21 martie 1991 a
Conferinţei permanente a puterilor locale şi regionale din Europa asupra relaţiilor externe ale colectivităţilor
teritoriale.
instrumentele juridice adaptate cooperării transfrontaliere pentru a compensa această lipsă de
precizie a Convenţiei.130
Multiplicarea acordurilor bilaterale după intrarea în vigoare a Convenţiei şi progresul
legislaţiei în câteva state semnatare a fost semnul dinamismului cooperării transfrontaliere a
colectivităţilor sau autorităţilor teritoriale şi au confirmat pertinenţa Convenţiei-cadru, iar pe
cale de consecinţă a fost necesară adoptarea unui protocol care să regleze problemele juridice
pe care le-a ridicat aceasta în dreptul intern131.

2.2.3. Modificările şi completările aduse Convenţiei de către Protocolul adiţional


Protocolul adiţional aduce completări şi modificări Convenţiei atât în ceea ce priveşte
dreptul şi competenţa colectivităţilor teritoriale privind cooperarea transfrontalieră, cât şi cu
privire la regimul juridic al acordurilor şi aranjamentelor cu caracter transfrontalier încheiate
de către acestea.
2.2.3.1. Referiri la competenţele colectivităţilor teritoriale. Primul articol132 al
Protocolului întăreşte dreptul colectivităţilor sau autorităţilor locale de a încheia acorduri între
ele în cadrul cooperării transfrontaliere. Acest drept, recunoscut şi respectat133 de către state, se
exercită în condiţiile şi limitele definite, pe de o parte de către Convenţia-cadru, iar, pe de altă
parte, de către protocolul respectiv.
Astfel, conform articolului respectiv, acordurile de cooperare transfrontalieră a
colectivităţilor sau autorităţilor teritoriale trebuie încheiate:
- în cadrul competenţelor colectivităţilor sau autorităţilor teritoriale care sunt părţi ale
acordurilor;
- după procedurile prevăzute în statutele colectivităţilor sau autorităţilor teritoriale;
- cu respectarea angajamentelor internaţionale ale statelor de care aparţin colectivităţile
sau autorităţile teritoriale respective;
- ţinând cont de legislaţia naţională a fiecărui stat.
O atenţie importantă este acordată expresiei „domenii comune” de competenţă.
Această expresie indică faptul că, pentru a încheia un acord, toate colectivităţile sau autorităţile
teritoriale trebuie să fie abilitate cu competenţe materiale compatibile cu obiectul acordului134.
130
De exemplu, Acordul-cadru dintre Confederaţia Elveţiană şi Republica Italiană asupra cooperării
transfrontaliere a colectivităţilor şi autorităţilor regionale şi locale, încheiat la 24 februarie 1993, la Berna, prevede
la art.3 şi art.4 că în cadrul şi în limitele competenţelor atribuite prin dreptul intern al fiecărei părţi, colectivităţile
şi entităţile regionale pot încheia acorduri şi înţelegeri de cooperare transfrontalieră, precizându-se că încheierea
acestora se va conforma procedurilor prevăzute de către fiecare parte; pentru detalii a se vedea
http://www.admin.ch/ch/f/rs/c0_131_245_4.html.
131
De altfel, Adunarea Parlamentară a Consiliului Europei a intuit, când şi-a dat avizul pentru adoptarea
Convenţiei-cadru, că va fi nevoie de un asemenea protocol şi a cerut Comitetului de Miniştri elaborarea sa în
termen de trei ani de la intrarea în vigoare a convenţiei.
132
1
„1. Fiecare parte contractantă recunoaşte şi respectă dreptul colectivităţilor sau autorităţilor teritoriale de
sub jurisdicţia sa şi vizate la articolele 1-2 ale Convenţiei-cadru de a încheia, în domeniile comune de
competenţă, acorduri de cooperare transfrontalieră cu colectivităţile sau autorităţile teritoriale ale altor state, după
procedura prevăzută de către statutul acestora, conform legislaţiei naţionale şi cu respectarea angajamentelor
internaţionale luate de către statele respective. 2.Un acord de cooperare transfrontalieră angajează numai
responsabilitatea colectivităţilor sau autorităţile teritoriale care le-au încheiat.”
133
Prin Convenţia-cadru fiecare parte contractantă se angajează doar să faciliteze şi să promoveze
cooperarea transfrontalieră.
134
Dacă o asemenea competenţă nu este exclusivă, fiind delegată sau partajată, colectivitatea sau autoritatea
teritorială respectivă va trebui să respecte toate exigenţele legislaţiei naţionale care reglementează competenţele
în cauză.
Utilizarea sintagmei „în conformitate cu legislaţia naţională” impune colectivităţilor
sau autorităţilor teritoriale să respecte procedurile şi alte reguli prevăzute de legislaţia naţională
a statului de care aparţin în ceea ce priveşte încheierea şi executarea acestor acorduri.
Prin coroborarea acestei sintagme cu cea referitoare la „domeniile comune de
competenţe” rezultă că nici o colectivitate sau autoritate teritorială nu poate, cu ocazia
încheierii unui acord de cooperare transfrontalieră, să-şi aroge competenţe care nu-i sunt
recunoscute de dreptul naţional şi nici să creeze o nouă categorie de colectivităţi locale.
De asemenea, la alineatul 2 se prevede expres că nici o altă instituţie a statului sau nici
o altă autoritate sau colectivitate nesemnatare ale acordului respectiv nu poate fi angajată prin
încheierea unui acord de cooperare transfrontalieră între părţile semnatare.
Deciziile luate în baza unui acord de cooperare transfrontalieră vor fi aplicate de către
colectivităţile sau autorităţile teritoriale în ordinea juridică naţională doar în conformitate cu
dreptul naţional. Asemenea decizii sunt considerate ca având valoarea juridică şi efectele
aplicabile actelor adoptate de către aceste colectivităţi sau autorităţi în baza dreptului intern.
Principiul care trebuie reţinut este acela că deciziile luate în cadrul organelor decizionale
comune înfiinţate prin dispoziţiile acordurilor nu au ex lege valoarea sau efectele juridice
directe, fiind necesar să fie aprobate printr-un act individual al fiecărei colectivităţi sau
autorităţi teritoriale părţi la acordul respectiv, conform procedurilor naţionale specifice de
adoptare135.
În orice caz, chiar dacă ceea ce are relevanţă pentru fiecare ordine juridică naţională
este actul de „transpoziţie”, trebuie subliniată legătura puternică, din punct de vedere
substanţial, între un asemenea act şi decizia luată în comun în cadrul unui acord de cooperare
transfrontalieră, care devine astfel un punct de referinţă.
Este important de reţinut că hotărârile interne pot avea „forţă” juridică diferită de la stat
la stat, raportată la ierarhia juridică a actelor din fiecare stat, dar vor produce efecte juridice de
aceeaşi intensitate, deoarece în caz contrar decizia luată de organismul comun transfrontalier
nu ar mai putea fi pusă în aplicare.
2.2.3.2. Regimul juridic al organismelor de cooperare transfrontalieră. Acordurile de
cooperare transfrontalieră încheiate de către colectivităţile sau autorităţile teritoriale pot crea
organisme de cooperare transfrontalieră, cu sau fără personalitate juridică. Acordul va indica,
respectând legislaţia naţională, dacă organismul, ţinând cont de sarcinile care îi sunt
atribuite, poate fi considerat în ordinea juridică aplicabilă autorităţilor sau colectivităţilor locale
ca un organism de drept public sau de drept privat.
Această formulare a protocolului evidenţiază, de această dată la nivel convenţional,
înfiinţarea şi funcţionarea unor asemenea organisme, spre deosebire de Convenţia-cadru care

135
Această „transpoziţie” poate fi efectuată, conform dreptului fiecărui stat semnatar, în forme
diferite, de exemplu prin votul consiliului local materializat printr-o hotărâre. De exemplu, hotărârile luate la
nivelul Euroregiunii Dunăre-Mureş-Criş-Tisa (DCMT) de către Societatea de Utilitate Publică (SUP) a
euroregiunii (organism cu personalitate juridică de drept privat care este înfiinţat şi funcţionează conform legii
maghiare, având sediul la Szeged) trebuie transpuse în hotărâri ale consiliilor judeţene interesate din România.
În acest sens, Consiliul judeţean prin Hotărârea nr.159/09.11.2005 a aprobat participarea Consiliului Judeţean
Caraş-Severin la cofinanţarea proiectului Sistem informatizat de evidenţă a terenurilor valorificabile din
punct de vedere economic în Euroregiunea DCMT, realizarea proiectului respectiv fiind aprobată în şedinţa
Adunării Generale a membrilor SUP, din care fac parte autorităţile publice din unităţile administrativ–
teritoriale ale euroregiunii, în speţă patru judeţe din România (Caraş-Severin, Timiş, Arad, Hunedoara), patru
judeţe din Ungaria şi Regiunea Autonomă Voivodina din Republica Serbia.
făcea doar trimitere la asemenea organisme în Schema de acord pentru crearea de organisme de
cooperare intercomunală transfrontalieră.136
Utilizarea expresiei „respectând legislaţia naţională” conduce la ideea că aparţine
fiecărui stat posibilitatea de a stabili în ordinea juridică internă regimul juridic (public sau
privat) al acestui organism137. În unele state, dreptul naţional descrie categoriile juridice de
organisme abilitate să deruleze cooperarea transfrontalieră, iar în alte state se limitează să
precizeze că respectiva structură este publică sau privată.138
Atunci când un organism de cooperare transfrontalieră are personalitate juridică,
statutul acestuia va fi definit prin legea statului în care îşi are sediul. Celelalte state de unde
provin colectivităţile sau autorităţile teritoriale părţi la un acord vor recunoaşte personalitatea
juridică a respectivului organism conform propriului drept naţional.
Din formularea de mai sus, rezultă că personalitatea juridică a organismului de
cooperare transfrontalieră nu este definită decât de legea statului unde acesta îşi are sediul.139
Colectivităţile sau autorităţile teritoriale, în funcţie de legislaţia statului unde îşi are
sediul organismul respectiv, vor alege personalitatea juridică a acestuia în funcţie, pe de o
parte, de posibilităţile oferite de sistemul juridic al statului unde organismul îşi are sediul, iar
pe de altă parte, în funcţie de misiunile pe care acestea doresc să le dea organismului
respectiv.140
Valoarea juridică a actelor întocmite de organismele de cooperare transfrontalieră este,
de asemenea, determinată de statutul public sau privat al acestui organism. Ori, acest organism
putând avea regim de drept public sau de drept privat, valoarea juridică a actelor emise sau
adoptate de către acesta va putea varia în funcţie de legislaţia care reglementează aceste acte în
statele din care fac parte colectivităţile sau autorităţile teritoriale părţi la acord.
Organismele de cooperare transfrontalieră îşi îndeplinesc misiunile specifice 141 care le
sunt încredinţate de către colectivităţile sau autorităţile teritoriale în conformitate cu obiectul
de activitate şi în condiţiile prevăzute de către dreptul naţional care le reglementează
activitatea, astfel:

136
După cum am arătat anterior, modele de acorduri nu fac parte integrantă din Convenţia-cadru, deci nu
sunt obligatorii pentru semnatari. Pe de altă parte, Nota introductivă a Schemei de acord pentru crearea de
organisme de cooperare intercomunală transfrontalieră precizează: „Crearea şi funcţionarea acestei asociaţii sau
acestui sindicat vor depinde, în mod esenţial, de legislaţia aplicabilă şi de eventualele precizări pe care le va aduce
un acord interstatal prealabil care autorizează această formă de cooperare”.
137
Concluzia logică este că aceste organisme pot avea regimuri juridice diferite, de la stat la stat, dar în
ceea ce priveşte competenţele vor trebui să fie identice, având ca obiectiv principal punerea în aplicare a
prevederilor acordurilor de cooperare transfrontalieră.
138
De exemplu, în România, art.13 alin.3 din Legea nr.215/2001 prevede că prin acordurile de cooperare
transfrontalieră pot fi create şi pe teritoriul României organisme care să aibă, potrivit dreptului intern,
personalitate juridică. După cum se observă, legislaţia română nu precizează dacă aceste organisme vor fi de
drept public sau de drept privat.
139
Legislaţia poate prevedea un statut de drept public sau de drept privat pentru aceste organisme.
140
Înfiinţarea SUP la nivelul Euroregiunii DCMT, de care am amintit anterior, şi stabilirea sediului în
Ungaria au fost determinate de faptul că la momentul respectiv, anul 2002, Ungaria avea deja stabilită ca dată de
intrare în Uniunea Europeană data de 1 mai 2004, iar SUP putea să acceseze mai uşor fonduri nerambursabile
pentru întreaga euroregiune, având sediul într-un stat comunitar. În ceea ce priveşte dreptul aplicabil acestui
organism, există diferenţe nesemnificative între legislaţia română şi cea maghiară în domeniul organismelor de
această natură, astfel încât putea fi înfiinţată şi în România, dar în alegerea sediului a prevalat elementul
pragmatic, respectiv cel economic.
141
Structurilor respective nu li se poate încredinţa un mandat general.
 actele organismelor de cooperare transfrontalieră sunt reglementate de statutul propriu
şi de dreptul statului de sediu;
 organismele de cooperare transfrontalieră nu au abilitatea să aprobe acte cu competenţă
generală sau susceptibile să afecteze drepturile şi libertăţile persoanelor142;
 organismul de cooperare transfrontalieră este finanţat prin participări bugetare ale
colectivităţilor sau autorităţilor teritoriale fondatoare. Ele nu au capacitatea de a hotărî
impunerea şi încasarea de sume cu caracter fiscal. Acestea pot să obţină venituri din
prestarea unor servicii, atât de la colectivităţile sau autorităţile teritoriale cât şi de la
terţi;
 Organismele de cooperare transfrontalieră îşi stabilesc un buget anual şi un cont de
execuţie financiară certificat de către experţi independenţi.
Părţile contractante ale Protocolului pot, conform art.5 alin.1, dacă legislaţia
naţională le permite, să decidă ca organismul de cooperare transfrontalieră să fie un
organism de drept public şi că actele sale au, în ordinea juridică a fiecărui stat contractant,
aceeaşi valoare juridică şi produc aceleaşi efecte ca şi în cazul în care ar fi fost luate de către
colectivităţile sau autorităţile teritoriale care au încheiat acordul respectiv.
Dacă se optează pentru varianta de mai sus, se poate crea un organism de cooperare
transfrontalieră de drept public, iar acesta va activa sub acest regim pe teritoriile tuturor
colectivităţilor sau autorităţilor teritoriale parte la acord143.
Totodată, acordul poate să prevadă că executarea actelor incumbă colectivităţilor sau
autorităţilor teritoriale care au încheiat acordul, în special dacă aceste acte sunt susceptibile să
afecteze drepturile, libertăţile şi interese indivizilor. Printre altele, o parte contractantă poate să
prevadă că organismul de cooperare transfrontalieră nu va putea avea un mandat general şi nici
nu va fi mandatat să adopte acte cu aplicabilitate generală.
În cazul în care actul emis de organismul de cooperare transfrontalieră poate afecta
drepturile şi libertăţile individuale, statul poate rezerva executarea deciziilor acestor organisme
chiar către autorităţile şi colectivităţile teritoriale care le-au înfiinţat.
În concluzie, cele două tipuri de organisme de cooperare transfrontalieră, de drept
public şi de drept privat, pot coexista într-un stat sau pot fi alternative. De altfel, art.8 al
Protocolului prevede că fiecare parte contractantă va putea, la momentul semnării şi depunerii
instrumentelor de ratificare, acceptare sau aprobare, să declare că acceptă cele două tipuri de
organisme sau numai unul dintre ele144.
2.2.3.3. Controlul exercitat asupra actelor emise sau adoptate în cadrul cooperării
transfrontaliere. Actele emise sau adoptate de către colectivităţile sau autorităţile teritoriale,
în baza unui acord de cooperare transfrontalieră, sunt supuse aceloraşi proceduri de control
ca şi cele prevăzute de dreptul intern al fiecărei părţi contractante asupra actelor colectivităţilor
sau autorităţilor teritoriale care au încheiat acordul respectiv.

142
De exemplu, nu pot adopta hotărâri sau regulamente cu caracter general sau care se suprapun peste
actele şi competenţa de putere publică a autorităţilor sau colectivităţilor teritoriale (acte de expropriere, impunerea
unor taxe de utilizare etc.). Dacă asemenea acte trebuie adoptate, deoarece sunt necesare pentru punerea în
practică a acordurilor de cooperare transfrontalieră, ele vor fi elaborate de către fiecare autoritate sau colectivitate
teritorială în cadrul ordinii juridice naţionale.
143
Un astfel de sistem este prevăzut de Convenţia Benelux din 12 septembrie 1986 privind cooperarea
transfrontalieră între colectivităţile şi autorităţile teritoriale, care a creat un nou tip de colectivitate transfrontalieră.
144
De exemplu, printre alte state, la momentul ratificării Protocolului, Austria şi Elveţia au declarat că
vor aplica doar articolul 4, Luxemburgul şi Lituania că vor aplica ambele articole, nici un stat nedeclarând că va
aplica doar articolul 5.
Aceste dispoziţii se referă la măsurile luate de către colectivităţile sau autorităţile
teritoriale participante la cooperarea transfrontalieră în baza acordurilor prevăzute la art.2 din
Protocol.
Actele adoptate sau emise de către organismele de cooperare transfrontalieră create
în baza unui acord sunt supuse controalelor prevăzute de dreptul statului de sediu al
organismului respectiv, fără a neglija interesele colectivităţilor sau autorităţilor teritoriale din
celelalte state. Organismele de cooperare transfrontalieră trebuie să satisfacă solicitările de
informare care emană de la autorităţile statelor de care aparţin colectivităţile sau autorităţile
teritoriale. Autorităţile de control ale statelor de care aparţin colectivităţile sau autorităţile
teritoriale vor stabili mijloace de coordonare şi de informare reciprocă.
Totodată, cum aceste organisme interesează colectivităţile sau autorităţile teritoriale din
alte state decât din cel unde este sediul lor, este necesar ca autorităţile de control competente
din acel stat să ia în considerare şi să protejeze la momentul controlului interesele tuturor
fondatorilor organismului respectiv145.
În cazul actelor elaborate de către un organism de drept public, acestea sunt supuse
aceloraşi controale ca şi cele prevăzute în dreptul intern al statelor asupra actelor
colectivităţilor sau autorităţilor teritoriale care au încheiat acordul respectiv.
Eventualele situaţii contencioase rezultate din funcţionarea organismelor de cooperare
transfrontalieră sunt deduse jurisdicţiilor competente în virtutea dreptului naţional sau unor
acorduri internaţionale146.

2.3. Cooperarea interteritorială a autorităţilor sau colectivităţilor teritoriale


2.3.1. Necesitatea reglementării convenţionale a cooperării interteritoriale
În 1993 Conferinţa Permanentă a Puterilor Locale şi Regionale din Europa a adoptat
Rezoluţia 248 cu privire la cooperarea interteritorială prin care recomandă Comitetului de
Miniştri să redacteze un proiect de convenţie plecând de la proiectul care era anexat la
respectiva rezoluţie.
De asemenea, pe parcursul analizei modului de derulare a cooperării externe la nivel
european, a colectivităţilor sau autorităţilor teritoriale, s-a constatat că acestea colaborează din
ce în ce mai mult nu numai cu colectivităţile vecine din alt stat (în cadrul cooperării
transfrontaliere), dar şi cu colectivităţile străine noncontigue cu care prezintă o comunitate de
interese (în cadrul unei cooperări interteritoriale), şi aceasta nu numai în cadrul organismelor
de cooperare transfrontalieră şi asociaţii de colectivităţi teritoriale, dar şi pe plan bilateral.
În acelaşi timp, în Declaraţia de la Viena din 9 octombrie 1993 147, şefii de stat şi de
guvern ai statelor membre ale Consiliului Europei au decis să angajeze organizaţia în
continuarea cooperării transfrontaliere şi să extindă cooperarea între regiunile noncontigue.

145
Trebuie acordată o atenţie specială celor de natură financiară şi patrimonială.
146
Această reglementare este nouă, deşi insuficient detaliată, faţă de conţinutul Convenţiei-cadru şi este o
consecinţă logică a multitudinii de raporturi juridice create, acte emise sau adoptate, tipuri de organisme înfiinţate
în cadrul cooperării transfrontaliere.
147
Reuniţi la Viena în 9 octombrie 1993, cu ocazia primei întâlniri la nivel înalt din istoria Consiliului
Europei, şefii de stat şi de guvern ai celor 32 state membre de la acel moment (inclusiv România), au
concluzionat în Declaraţia finală că „o Europă tolerantă şi prosperă nu depinde numai de cooperarea dintre state.
Ea se fondează, de asemenea pe cooperarea transfrontalieră între colectivităţile locale şi regionale, cu respectarea
constituţiei şi integrităţii teritoriale a fiecărui stat. Organizaţia va continua demersurile în domeniul cooperării
transfrontaliere şi extinderii cooperării între regiunile noncontigue” (pentru detalii referitoare la Declaraţia de la
Viena se poate consulta http://www.ena.lu/mce.cfm ).
Comitetul de Miniştri, ca urmare a Rezoluţiei CPLR şi a recomandării şefilor de stat, a
însărcinat Comitetul director al autorităţilor locale şi regionale (CDLR) să studieze, pe baza
proiectului de Convenţie asupra cooperării interteritoriale, problema cadrului juridic de
cooperare între colectivităţile locale şi regionale noncontigue. CDLR, la rândul său, a
încredinţat această sarcină Comitetului restrâns de experţi asupra cooperării transfrontaliere.
Comitetul restrâns, după un examen preliminar al sarcinii primite, a exclus posibilitatea
pregătirii unei convenţii exclusive asupra cooperării interteritoriale, considerând că materia
respectivă poate fi tratată eficient prin referire la Convenţia-cadru asupra cooperării
transfrontaliere a colectivităţilor sau autorităţilor teritoriale şi a Protocolului adiţional,
considerând că problemele de natură juridică sunt analoge148.
Examinând dacă trebuie elaborată o recomandare sau un protocol la Convenţia-cadru,
Comitetul restrâns s-a pronunţat în favoarea acestuia din urmă, din următoarele considerente:
a) statutul Consiliului Europei impune, pentru adoptarea unei recomandări, unanimitate
de voturi exprimate şi majoritatea reprezentanţilor având drept de vot în Comitetul de
Miniştri149.
Or, considerând că atât cooperarea transfrontalieră cât şi cooperarea interteritorială
conţin aspecte analoge, iar numeroase state membre nu au semnat sau ratificat Convenţia-
cadru, este puţin probabil ca o recomandare să întrunească unanimitatea;
b) protocolul adiţional se prezintă ca un instrument flexibil, deoarece odată deschis
semnării el nu va fi opozabil decât statelor care îl vor ratifica150. Astfel, un protocol adiţional
constituie un instrument suplu şi dinamic, pentru că el angajează statele care îl ratifică şi le
permite să îl pună în practică împreună cu alte state aderante.
Pe baza documentului pregătit de către Comitetul restrâns şi a propunerii formulate de
către CDLR, Comitetul de Miniştri a decis adoptarea şi deschiderea şi semnare a Protocolului
nr.2 la Convenţia-cadru europeană asupra cooperării transfrontaliere a colectivităţilor sau
autorităţilor teritoriale relativ la cooperarea interteritorială151.
2.3.2. Consideraţii generale privind câmpul de reglementare al Protocolului nr.2
Convenţia-cadru şi Protocolul adiţional reglementează relaţiile între colectivităţile
contigue, altfel spus colectivităţile teritoriale care, fie direct (printr-o frontieră comună), fie
indirect (prin apartenenţa la un grup de colectivităţi teritoriale care constituie un grup ce
împarte frontierele comune) sunt vecine geografic.
Dar, dinamismul relaţiilor dintre colectivităţile teritoriale a demonstrat că au fost
încheiate acorduri şi între entităţi care geografic erau îndepărtate de frontiere152. Numeroase

148
Comitetul restrâns a decis să se axeze exclusiv asupra cooperării între colectivităţile teritoriale,
excluzând aspectele referitoare la relaţiile externe ale acestor colectivităţi (de exemplu, participarea acestora la
procesele decizionale referitoare la textele internaţionale care le afectează sau reprezentarea pe lângă organizaţiile
internaţionale).
149
Printre altele, art.15 paragraful (b) din Statut abilitează Comitetul de Miniştri să invite statele să-i
aducă la cunoştinţă măsurile pe care le-au luat în ceea ce priveşte fiecare recomandare.
150
În acelaşi timp, nu există nici o obligaţie juridică pentru semnare şi ratificare, atunci când
recomandările se adresează tuturor statelor membre.
151
1
Protocolul a fost deschis pentru semnare la Strasbourg, la 5.V.1998, a intrat în vigoare la 01.02.2001
printr-un număr de patru ratificări, fiind semnat până la 01.04.2006 de un număr de 22 state. România a semnat
protocolul la 05.05.1998.
152
Exemple de asemenea acorduri regionale există între colectivităţi din Spania, Franţa, Italia şi Belgia
care au creat poli de dezvoltare economico-tehnologică avansată la distanţe care exced pe cele acceptate de statele
respective la momentul ratificării convenţiei-cadru.
acorduri de înfrăţire între oraşe sau regiuni sunt în realitate acorduri de cooperare avansată
care acoperă modalităţi de cooperare excluse de către acordurile de înfrăţire clasice.
Întrebarea care se pune este de a şti dacă aceste iniţiative vor continua în afara oricărui
cadru juridic la nivel internaţional sau trebuie înscrise într-un cadru bine reglementat şi
cunoscut.
2.3.3. Noţiunea cooperării interteritoriale
Prin cooperare interteritorială se înţelege orice concertare care vizează stabilirea de
raporturi între colectivităţile sau autorităţile teritoriale din două sau mai multe state, altele
decât raporturile de cooperare transfrontalieră a colectivităţilor vecine, inclusiv încheiere de
acorduri cu colectivităţile sau autorităţile teritoriale din alte state153.
Pentru formularea acestei definiţii a cooperării interteritoriale este utilizat un criteriu
negativ. Este considerată, per a contrario, ca o cooperare interteritorială orice concertare
între colectivităţile teritoriale care nu este calificată ca una transfrontalieră în baza
Convenţiei-cadru sau a Protocolului adiţional154.
2.3.4. Destinatarii şi beneficiarii cooperării interteritoriale
Fiecare Parte contractantă la protocol recunoaşte şi respectă dreptul colectivităţilor sau
autorităţilor teritoriale, funcţionând sub jurisdicţia sa şi prevăzute la articolele 1 şi 2 din
Convenţia-cadru europeană asupra cooperării transfrontaliere a colectivităţilor sau autorităţilor
teritoriale, de a întreţine raporturi şi de încheia, în domeniile comune de competenţă, acorduri
de cooperare interteritorială conform procedurilor prevăzute de statutul lor, în conformitate
cu legislaţia naţională şi cu respectarea angajamentelor internaţionale ale statelor
respective.
Un acord de cooperare interteritorială angajează numai responsabilitatea colectivităţilor
sau autorităţilor teritoriale care l-au încheiat.
Precizările anterioare recunosc dreptul colectivităţilor sau autorităţilor teritoriale de a
încheia acorduri între ele în cadrul cooperării interteritoriale. Statele sunt obligate să
recunoască şi să respecte acest drept care se exercită în condiţiile şi limitele definite de către
Convenţia-cadru şi cele două protocoale ale acesteia.
Conform exigenţelor Protocolului 2, coroborate cu cele ale Convenţiei-cadru şi ale
protocolului adiţional, acordurile de cooperare intrateritorială trebuie încheiate:
 în cadrul competenţelor colectivităţilor sau autorităţilor teritoriale care sunt părţi la
acestea;
 conform procedurilor prevăzute de statutele colectivităţilor sau autorităţilor teritoriale;
 cu respectarea angajamentelor internaţionale ale statelor de care aparţin colectivităţile
sau autorităţile teritoriale respective;
 în conformitate cu legislaţia naţională a fiecărui stat care reglementează statutul
organismelor de cooperare internaţională.
O atenţie deosebită este acordată „domeniilor comune de competenţă”, ceea ce
presupune că, pentru a încheia un acord, toate colectivităţile sau autorităţile teritoriale
respective trebuie să aibă competenţe în legătură cu obiectul contractului respectiv155.
153
Noţiune prevăzută de articolul 1 din Protocolul nr.2.
154
O asemenea definiţie poate suscita dificultăţi de interpretare în anumite cazuri marginale, dar care pot
fi uşor reglate dacă vom considera că elementul esenţial al cooperării interteritoriale este absenţa contiguităţii
teritoriale dintre colectivităţi sau grupuri de colectivităţi.
155
Dacă o asemenea competenţă nu este exclusivă, fiind delegată sau partajată, colectivitatea sau
autoritatea teritorială respectivă va trebui să se supună tuturor exigenţelor legislaţiei naţionale care reglementează
materia respectivă.
Expresia „în conformitate cu legislaţia naţională” indică - pentru colectivităţile sau
autorităţile teritoriale - faptul că trebuie să respecte procedurile şi alte reguli prevăzute de
legislaţia naţională a statului de care aparţin atunci când procedează la încheierea şi executarea
respectivelor acorduri156.
Se reiterează aceeaşi condiţie ca în cazul cooperării transfrontaliere cu privire la
responsabilitate, în sensul că nu există nici o răspundere pentru stat sau orice altă autoritate
sau colectivitate nesemnatară a acordului de cooperare interteritorială de către colectivităţile
sau autorităţile teritoriale.
2.3.5. Raportul dintre Protocolul nr.2 şi Convenţia-cadru, completată prin Protocolul
adiţional
Părţile contractante la Protocolul nr.2 privind cooperarea interteritorială se angajează să
aplice, mutatis mutandis, Convenţia-cadru în procesul cooperării interteritoriale. Statele părţi
la Protocolul nr.2 privind cooperarea interteritorială, care sunt în acelaşi timp părţi contractante
la Protocolul adiţional la Convenţia-cadru, vor aplica, mutatis mutandis, respectivul protocol la
cooperarea interteritorială.
Prevederile de mai sus se referă la reglementarea substanţială a cooperării interteritoriale.
Această reglementare este asigurată prin trimitere la conţinutul altor instrumente internaţionale
pertinente, respectiv Convenţia-cadru şi protocolul adiţional157.
Deşi expresia „mutatis mutandis” este bine cunoscută, utilizată frecvent în instrumentele
juridice internaţionale, Articolul 5 aduce clarificări în ceea ce priveşte expresia respectivă,
precizând că aceasta semnifică faptul că în Convenţia-cadru şi Protocolul adiţional termenul
„cooperare transfrontalieră” trebuie înţeles „cooperare interteritorială” şi că articolele
Convenţiei-cadru şi ale Protocolului adiţional vor fi aplicabile, cu excepţia cazurilor când
protocolul nr.2 dispune altfel.
Statele contractante ale Convenţiei-cadru şi ale Protocolului adiţional vor preciza, la
momentul semnării Protocolului nr.2 sau al depunerii instrumentelor de ratificare, acceptare sau
aprobare, dacă vor aplica, în conformitate cu dispoziţiile art.4 ale Protocolului 2, dispoziţiile
articolelor 4 şi 5 din protocolul adiţional sau numai unul dintre aceste articole.
Raţiunea de a fi a precizărilor de mai sus este aceea că în virtutea articolului 3 al
Protocolului adiţional un acord de cooperare transfrontalieră încheiat de colectivităţile sau
autorităţile teritoriale pot conduce la crearea unui organism de cooperare transfrontalieră care
poate avea un regim de drept privat sau de drept public. Articolul 8 al Protocolului adiţional
prevede că fiecare parte contractantă va indica dacă aplică dispoziţiile articolelor 4 şi 5 sau ale
unuia singur. Articolul 4 la Protocolul adiţional prevede situaţia când un organism de cooperare
transfrontalieră este dotat cu personalitate juridică. Articolul 5 tratează expres măsurile luate de
un organism de cooperare pe care părţile contractante îl consideră de drept public158.
156
Legătura cu expresia „domeniile comune de competenţă” semnifică, pentru colectivităţile sau
autorităţile teritoriale, că ele nu pot, cu ocazia încheierii unui acord de cooperare interteritorială, nici să-şi aroge
competenţe care nu le sunt recunoscute de dreptul naţional şi nici să creeze o nouă categorie de autorităţi locale.
157
Deoarece există diferenţe între cooperarea interteritorială şi cooperarea transfrontalieră, articolele 3 şi
4 atunci când se referă la Convenţia-cadru şi la protocolul adiţional, arată că aceste instrumente vor fi aplicate
„mutatis mutandis”, formulare care conduce la ideea că trebuie luat în considerare şi faptul că precizările făcute cu
privire la Convenţia-cadru şi Protocolul adiţional în rapoartele explicative care le însoţesc sunt valabile şi pentru
Protocolul nr.2, în măsura în care dispoziţiile celor două instrumente sunt aplicabile la cooperarea interteritorială.
158
Considerând că părţile contractante pot, pentru punerea în practică a Protocolului nr.2, să adopte
soluţii diferite de cele reţinute pentru punerea în aplicare a Protocolului adiţional, aplicând, de exemplu, un regim
de drept public unui organism de cooperare transfrontalieră şi un regim de drept privat unui organism de
cooperare interteritorială, acestea sunt obligate să indice dacă vor aplica dispoziţiile articolelor 4 şi 5 ale
3. Organisme europene implicate în cooperarea transfrontalieră159

3.1. Consiliul Europei160


3.1.1.Obiective privind cooperarea transfrontalieră
Politica dusă de către Consiliul Europei în materia promovării cooperării
transfrontaliere se axează pe:
- crearea unui climat de încredere care urmăreşte ameliorarea toleranţei, înţelegerii şi
relaţiilor de bună vecinătate între populaţiile din regiunile frontaliere unde există minorităţi
(cooperarea transfrontalieră în domeniile cultural şi lingvistic, precum şi în cel al mass-mediei
locale şi regionale este un factor important în această privinţă);
- ameliorarea eficacităţii şi utilităţii serviciilor publice furnizate graţie punerii în comun
a mijloacelor şi serviciilor de o parte şi de alta a frontierei;
- tratarea problemelor care au repercusiuni transfrontaliere:poluarea aerului şi a apei,
catastrofele naturale şi altele (inundaţii, incendii etc.);
- coordonarea politicilor prezentând un interes mutual, de exemplu în domeniul
amenajării regionale şi a dezvoltării urbane şi rurale;
- răspunsul la nevoile specifice ale populaţiilor frontaliere : problema fiscalităţii şi
drepturile sociale ale lucrătorilor frontalieri, aranjamentele destinate să faciliteze traficul
frontalier local ;
- crearea organismelor de cooperare transfrontalieră pentru garantarea menţinerii şi
ameliorării relaţiilor transfrontaliere.
3.1.2. Organisme de implementare
Politicile Consiliului Europei în materie de cooperare transfrontalieră sunt puse în
practică prin intermediul a două comitete:
- Comitetul de experţi asupra cooperării transfrontaliere;
- Comitetul consilierilor pentru dezvoltarea cooperării transfrontaliere în Europa
Centrală şi Orientală.
3.1.2.1. Comitetul de experţi asupra cooperării transfrontaliere este un comitet
interguvernamental compus din experţi naţionali din ministerele cu atribuţii în domeniul
cooperării transfrontaliere. El este coordonat de către Comitetul director asupra democraţiei
locale şi regionale al Consiliului Europei.
Acesta are ca obiective fundamentale:
- punerea în practică a activităţilor din Programul interguvernamental în domeniul
cooperării transfrontaliere şi formularea de propuneri în acest sens;
- urmărirea aplicării Convenţiei cadru europene asupra cooperării transfrontaliere a
colectivităţilor sau autorităţilor teritoriale şi a Protocoalelor sale;
- formularea de propuneri pentru eliminarea obstacolelor, în special a obstacolelor
juridice, referitoare la cooperarea transfrontalieră şi interteritorială;

Protocolului adiţional sau doar unul dintre ele. De exemplu, Germania a declarat ca va aplica articolul 4 al
Protocolului adiţional, mutatis mutandis, cooperării interteritoriale, iar Slovenia că va aplica atât articolul 4 cât şi
articolul 5.
159
Dan Stan, Cristian Popa, Organisme europene implicate în cooperarea transfrontalieră, în Caiete de
Drept Internaţional, nr.4(9)/2005, pag.14-20.
160
http://www.coe.int/T/F/Affaires_juridiques
- facilitarea schimbului de informaţii asupra experienţei acumulate, în special a
exemplelor de bună practică în materia cooperării transfrontaliere şi interteritoriale;
- formularea, la nivel interguvernamental, de propuneri pentru încurajarea şi facilitarea
cooperării transfrontaliere şi interteritoriale.
3.1.2.2. Comitetul consilierilor pentru dezvoltarea cooperării transfrontaliere în
Europa Centrală şi Orientală a fost creat de către Comitetul de Miniştri în 1995 pentru a da
avize şi a stabili strategii pentru Secretariatul Consiliului Europei în pregătirea şi realizarea de
activităţi care vizează cooperarea transfrontalieră între puterile locale.
Rolul Comitetului consilierilor, care a evoluat de-a lungul anilor, constă acum în
încurajarea creării şi întăririi formelor eficace de cooperare transfrontalieră şi a organelor de
cooperare permanente (de exemplu Euroregiunile), pentru a face cunoscute instrumentele
juridice ale Consiliului Europei şi a promova semnarea şi ratificarea Convenţiei-cadru şi a
protocoalelor la aceasta.
Comitetul Consilierilor îşi desfăşoară activitatea pe baza mandatului conferit de către
Comitetul de Miniştri şi constă în “furnizarea de consultanţă independentă Secretariatului
privind planificarea, punerea în practică şi urmărirea activităţilor privind cooperarea
transfrontalieră între autorităţile şi colectivităţile locale şi regionale ale statelor membre
urmărind promovarea dialogului şi cooperării între autorităţile locale şi regionale, contribuind
astfel la consolidarea stabilităţii democratice în Europa”.
În ceea ce priveşte extinderea geografică a activităţilor, aceasta depinde de situaţia
politică actuală şi de obiectivele prioritare pe care Consiliul şi le-a fixat în vederea întăririi
stabilităţii democratice a continentului, respectarea drepturilor omului şi a libertăţilor
fundamentale şi a statului de drept.
Tipurile de activităţi derulate de către Comitetul Consilierilor pot fi definite astfel:
 promovarea Convenţiei–cadru şi a Protocoalelor sale, încurajând semnarea şi ratificarea
acestora. Acest obiectiv poate fi atins prin mai multe modalităţi: oferind statelor
asistenţă şi avize autorizate asupra măsurilor juridice care trebuie luate -sau urmate -
pentru ratificarea convenţiei şi a protocoalelor; susţinerea de conferinţe şi seminarii de
informare naţionale sau bilaterale asupra incidenţei ratificărilor; organizarea de misiuni
destinate să evalueze eficacitatea măsurilor luate pentru aplicarea convenţiei şi a
protocoalelor;
 sprijinirea stabilirii cadrului juridic şi instituţional adecvat unei cooperări permanente
între autorităţile sau colectivităţile teritoriale. Aceasta constă în oferirea orientării şi
asistenţei puterilor locale care doresc să-şi creeze organe de cooperare permanente, să
le pună la dispoziţie cunoştinţele pe care le posedă în legătură cu acordurile şi organele
de cooperare similare etc.;
 să sprijine reunirea reprezentanţilor colectivităţilor şi autorităţilor teritoriale, precum şi
a autorităţilor publice, din cel puţin două ţări vecine, de fiecare dată când o cooperare
transfrontalieră poate să contribuie la atenuarea tensiunilor, să deschidă sau să
redeschidă un dialog pacifist şi constructiv. Această cooperare poate îmbrăca forma
reuniunilor bilaterale sau multilaterale reunind aleşi locali, precum şi reprezentanţi ai
mediului de afaceri, ai instituţiilor pedagogice şi culturale, mişcările de tineret, ONG-
urile etc., cu sau fără participarea reprezentanţilor statului;
 promovarea schimburilor de experienţă care permit aleşilor şi administratorilor locali să
se informeze mai uşor în legătură cu exemplele de cooperare transfrontalieră. Aceste
schimburi pot consta în vizite de studiu - individuale sau în grup - în ţări străine, în
detaşarea personalului care să lucreze în cadrul euroregiunilor etc.

3.2. Asociaţia Regiunilor Frontaliere din Europa (ARFE)

3.2.1. Ideea fondării


Ideea creări unei asociaţii europene, „un sindicat pentru regiunile frontaliere”, s-a
născut în 1965 la Congresul internaţional al planificatorilor pentru regiuni de la Bâle.
La sfârşitul lucrărilor preliminare susţinute de reprezentanţii mai multor regiuni
frontaliere (CIMAB, EUREGIO, Regio Basiliensis, Regio Rhein-Waal), 10 regiuni frontaliere
au creat o „Conferinţă permanentă a regiunilor frontaliere”, lucrările acesteia derulându-se
între 17 şi 18 iunie 1971 la castelul Anholt (EUREGIO)
Conferinţa a stabilit şi numele asociaţiei, respectiv cel de Asociaţia regiunilor
Frontaliere Europene (ARFE), înfiinţarea formală având loc în septembrie 1971 la Berlin.
3.2.2. Istoricul ARFE
1971-1975: primele contacte cu Comisia europeană şi cu Consiliul comunelor şi
regiunilor din Europa.
1975-1979: ARFE participă la elaborarea „Convenţiei cadru europeană asupra
ameliorării colaborării transfrontaliere a Consiliului Europei”.
1979-1983: participarea la elaborarea raportului Boot al Parlamentului European pentru
intensificarea cooperării transfrontaliere (1981) şi a „Cartei europene a regiunilor frontaliere şi
transfrontaliere” (11.11.1981).
1984-1996: participarea la organizarea celei de-a 4-a, a 5-a şi a 6-a „Conferinţă
europeană a regiunilor frontaliere” a Consiliului Europei din 1987 la Saragosa (Spania), 1991
la Rovaniemi (Finlanda) şi din 1994 la Ljubljana (Slovenia). A acordat asistenţă în scopul
înfiinţării de regiuni frontaliere în Europa de Nord, de Sud, Centrală şi orientală.
1996-2006: ARFE participă la organizarea celei de-a 7-a „Conferinţe europene a
regiunilor frontaliere” a Consiliului Europei de la Timişoara/România (1997). Pregăteşte
raportul cu privire la cooperarea transfrontalieră pentru Parlamentul european (1996).
Elaborează broşura cu ocazia celei de-a 30-a aniversării de la înfiinţarea ARFE „30 de ani de
muncă în comun”.

3.2.3. Organizare
Organele ARFE sunt Adunarea generală, Comitetul Director şi Secretarul general.
Adunarea generală este organul suprem al ARFE. Ea alege preşedintele şi Comitetul
Director, decide admiterea şi excluderea membrilor şi fixează cotizaţia.
Comitetul Director este ales pentru o durată de doi ani. Este constituit din preşedinte,
primul vicepreşedinte, cel puţin trei alţi vicepreşedinţi, preşedintele comitetului ştiinţific,
trezorierul şi cel puţin 20 de membri reprezentând regiunile frontaliere şi transfrontaliere.
Comitetul director este responsabil de avizele de principiu emise de ARFE, de cooperarea cu
instituţiile naţionale europene, alte organizaţii şi asociaţii. Comitetul director numeşte
Secretarul general.
Preşedintele este reprezentantul suprem al ARFE. El reprezintă asociaţia în exterior şi
este abilitat, în acord cu Secretarul general, care are puterea de acţiune şi reprezentare, să ia
decizii.
ARFE poate crea comitete constituite din reprezentanţii organelor europene şi politice,
ai asociaţiilor şi grupurilor sociale având un vot consultativ. Un consiliu special pentru
cooperare transfrontalieră, constituit din specialişti şi practicieni veniţi din întreaga Europă,
este însărcinat cu prezentarea de propuneri de soluţii pentru ARFE în ceea ce priveşte toate
problemele relevante ale cooperării transfrontaliere.
Limbile de lucru ale ARFE sunt germana, engleza, franceza - iar dacă este necesar
italiana şi spaniola - precum şi alte limbi ale ţărilor de unde provin regiunile membre.
3.2.4. Misiunile şi obiectivele ARFE
Obiectivele şi misiunile ARFE sunt fixate în Statut, modificate şi adoptate, ultima dată
la 25 noiembrie 1994 la Trieste.
Conform statutului, ARFE acţionează în favoarea regiunilor frontaliere şi transfrontaliere
europene cu următoarele obiective :
• prezentarea cu o mai mare claritate a problemelor specifice regiunilor frontaliere, a
şanselor, sarcinilor şi activităţilor acestora ;
• apărarea interesului general al regiunilor frontaliere pe lângă parlamente, autorităţi,
instituţii şi organe internaţionale;
• asigurarea schimbului de experienţe şi informaţii care apar, plecând de la diversitatea
problemelor şi a şanselor, care se pun de o parte şi de alta a frontierelor.
Misiunea ARFE este:
• de a coordona programele şi proiectele specifice, de a solicita mijloacele de finanţare
ale acestora, de a le strânge şi de a dispune de ele ;
• de a organiza de manifestări asupra problemelor transfrontaliere, de a contribui la
soluţionarea problemelor frontaliere şi de a susţine anumite activităţi specifice din acest
domeniu ;
• de a pregăti şi de a pune în practică acţiuni comune ;
• de a înfiinţa un « centru european al regiunilor frontaliere şi transfrontaliere », în
strânsă legătură cu Uniunea Europeană şi Consiliul Europei ;
• de a informa lumea politică şi opinia publică din Europa asupra problemelor
transfrontaliere.
3.2.5. Membrii ARFE
3.2.5.1. Cine poate deveni membru al ARFE? Pot adera la ARFE:
a) în calitate de membri ordinari având drept de vot:
• regiunile frontaliere şi transfrontaliere din statele membre ale Uniunii Europene şi ale
Consiliului Europei;
• membri ordinari reprezentând o comunitate de regiuni frontaliere, provenind din mai
multe state diferite, dar membrii acestora să nu adere individual la ARFE.
b) în calitate de membrii fără drept de vot:
• regiunile frontaliere şi transfrontaliere având statutul de observator pe durata a doi ani
şi a căror reprezentativitate nu a fost stabilită cu claritate;
• membrii de onoare care au adus servicii particulare pentru ARFE.
c) în calitate de membrii consultativi fără drept de vot:
• persoane fizice, asociaţii de persoane, de instituţii şi institute care lucrează în domeniul
cooperării transfrontaliere
3.2.5.2. Drepturile şi obligaţiile membrilor :
• membrii participă la formularea politicii ARFE. Ei trebuie să fie informaţi asupra
problemelor actuale şi de dezvoltare transfrontalieră la nivel european ;
• au dreptul de a solicita serviciile, programele şi instituţiile folosite de către ARFE ;
• membrii se angajează să susţină acţiunea ARFE pentru a favoriza, pe plan naţional şi
european, cooperarea regională transfrontalieră şi dezvoltarea acesteia. Membrii
informează ARFE cu privire la evoluţiile de ultimă oră din regiunile lor frontaliere ;
• membrii se angajează să plătească o cotizaţie al cărei cuantum este fixat de Adunarea
generală conform statutului şi regulamentului financiar.
Veniturile se compun din cotizaţiile membrilor şi din subvenţii (de exemplu, subvenţii de
la guvernele naţionale sau de la Comisia Europeană)
3.2.6. Repartizarea regională a membrilor
Cinci mari asociaţii sunt membre ale ARFE. Acestea se găsesc mai ales în Europa de
Nord şi Centrală.
În ceea ce priveşte membrii regiunilor frontaliere şi transfrontaliere, aceştia au
particularităţi conform diferitelor părţi ale Europei:
• Europa de Nord şi zona baltică: există o concentrare de regiuni transfrontaliere în
nordul Scandinaviei şi în zona de Sud a mării Baltice;
• Europa centrală şi orientală: un număr ridicat de aderenţi în ceea ce priveşte regiunile
transfrontaliere;
• Europa de Nord-Vest: se constată pretutindeni un mare număr de adeziuni printre
regiunile transfrontaliere, cu excepţia regiunilor din Sudul Angliei şi al Nordului
Franţei;
• Regiunea Alpilor şi a Dunării: un mare număr de forme de cooperare acoperind mari
spaţii, pentru un număr mai scăzut de membri, datorită faptului că multe regiuni sunt în
cursul dezvoltării cooperării şi a structurilor proprii;
• Europa de Sud-Vest-Mediterana occidentală: un număr important de aderenţi, în
special în ceea ce priveşte regiunile frontaliere din Spania şi Franţa de sud;
• Europa de sud-Mediterana occidentală: un număr ridicat de aderări în cazul regiunilor
frontaliere şi transfrontaliere din Grecia de Nord, dar şi din Bulgaria.
Din cele 115 regiuni frontaliere şi transfrontaliere operaţionale, 90 sunt membre ale ARFE.
3.2.7. Serviciile oferite
ARFE oferă, în principal, următoarele servicii:
• Dezvoltarea şi realizarea de obiective pentru cooperarea transfrontalieră în Europa ;
• Sesizarea şi analiza problemelor de la frontierele interioare şi exterioare ale Uniunii
Europene ;
• Elaborarea de propuneri pentru soluţionarea problemelor existente;
• Dezvoltarea continuă a conceptelor şi metodelor privind cooperarea transfrontalieră ;
• Sprijin pentru înfiinţarea de noi regiuni frontaliere şi transfrontaliere;
• Crearea de reţele destinate schimbului de informaţii şi de experienţe între toate
regiunile transfrontaliere din Europa sau în interiorul reţelelor tematice ;
• Armonizarea şi elaborarea intereselor comune europene ale regiunilor frontaliere ;
• Reprezentarea şi apărarea intereselor respective pe lângă parlamente, organe, autorităţi
şi alte instituţii la nivel european;
• Informări ample asupra dezvoltării politicilor referitoare la subiectele transfrontaliere, a
problemelor şi soluţiilor.
3.2.8. Activităţi desfăşurate
3 . 2 . 8 . 1 . Reprezentarea intereselor pe lângă organizaţiile internaţionale. ARFE este
singura organizaţie regională europeană care se ocupă exclusiv de problemele transfrontaliere.
Ea reprezintă interesele regiunilor frontaliere şi transfrontaliere la nivel european şi naţional
prin:
• Prezentarea de propuneri, experienţe şi probleme, precum şi a ideilor pentru a le
rezolva;
• Participarea la lucrări în cadrul instituţiilor, organizaţiilor şi reţelelor europene;
• Cooperarea cu alte asociaţii regionale în Europa.
La nivelul Uniunii Europene, ARFE menţine contacte permanente cu:
• Parlamentul European (şefii de grupuri parlamentare şi deputaţii);
• Diferitele comitete (de exemplu, cel al transporturilor, turism şi politică
regională, probleme instituţionale, afaceri sociale, relaţii externe);
• Comisia europeană (în special cu Direcţia generală Politica regională, DG
Extindere, DG Relaţii externe, DG Concurenţă, DG Afaceri sociale, DG
Transporturi). Persoanele de contact sunt comisarii competenţi, directorii
generali şi directorii.
• După anul 2002 există un acord de cooperare cu Comitetul Regiunilor, de
exemplu în ceea ce priveşte coeziunea şi politica regională, precum şi
iniţiativele comunitare, problemele instituţionale, transporturile, inovaţia,
cercetarea etc.;
• Există o cooperare permanentă cu Comitetul Economic şi Social al Uniunii
Europene în ceea ce priveşte problemele relative la politica socială şi la
concurenţă.
ARFE cooperează de decenii cu alte organizaţii regionale europene - Adunarea
Regiunilor Europei (ARE), Consiliul Comunelor şi Regiunilor din Europa (CCRE), Conferinţa
regiunilor periferice maritime din Europa (CRPM), Consiliul Nordic – în toate problemele
europene importante şi într-un parteneriat egal.
La nivelul Consiliului Europei ARFE cooperează cu:
• Adunarea Parlamentară a Consiliului Europei şi cu comitetele acestuia;
• Congresul Puterilor Locale şi Regionale din Europa;
• Comitetul experţilor pentru probleme transfrontaliere;
• ARFE este direct implicată în activitatea Pactului de stabilitate european şi
coprezidează “Comitetul democraţiei şi cooperării transfrontaliere”
În acest context, ARFE formulează avize comune regiunilor frontaliere europene,
participă la audieri în instituţiile europene, intervine pe lângă politicieni, administraţii etc.
3.2.8.2. Reţele. De la începutul activităţii sale a realizat o reţea de regiuni frontaliere şi
transfrontaliere în întreaga Europă, fără a se limita numai la membrii ARFE sau ai Uniunii
Europene.
În perioada extinderii Uniunii Europene în anii ’80, şi prin noile contacte cu ţările
candidate în anii ’90, reţeaua ARFE a fost foarte eficace (asistenţă, consiliere, susţinere). În
acelaşi timp, multe regiuni frontaliere în Europa de Nord, Centrală, Orientală şi de Sud au fost
implicate în această evoluţie. La această oră mai mult de 160 de regiuni-membre sau
nemembre ale ARFE iau parte la această reţea europeană a ARFE care este într-o continuă
dezvoltare.
În cadrul acestei reţele ARFE a creat parteneriate între regiunile frontaliere, urmărind
interesele comune şi în care regiunile mai dezvoltate le sprijină pe celelalte.
În prezent ARFE este în curs de a realiza reţele cu privire la subiecte transfrontaliere
particulare, respectiv: Frontiere exterioare; Frontiere interioare; Zone montane; Zone rurale;
Zone maritime; Oraşe frontaliere, cu obiectivul :
• de a sesiza şi evalua experienţele şi bunele practici referitoare la temele europene generale
sau particulare ;
• de a dezvolta propuneri în ceea ce priveşte proiecte concrete ale cooperării transfrontaliere
care pot fi realizate cu ajutorul programelor Uniunii Europene (INTERREG, PHARE,
TACIS CBC, MEDA, CARDS).

4. Experienţe acumulate în cadrul cooperării transfrontaliere la nivelul Uniunii


Europene
Analiza acţiunilor derulate la nivel Uniunii Europene pentru aplicarea cooperării
transfrontaliere a condus la următoarele aprecieri:
- Filozofia cooperării transfrontaliere este aceea a unei cooperări mutuale, clasice,
între două regiuni de frontieră învecinate. Cooperarea transfrontalieră mutuală nu înseamnă că
un partener acţionează mai întâi singur, la nivel naţional şi apoi încearcă să-l facă părtaş la
aceasta pe vecinii de pe partea cealaltă de frontieră sau să colaboreze cu ei. Ea cuprinde toate
domeniile vieţii cotidiene, dezvoltarea de programe comune, priorităţi şi acţiuni161.
- Principiile cooperării transfrontaliere care au fost dezvoltate de ARFE, însuşite şi
de Comisia Europeană, sunt următoarele: parteneriat vertical şi orizontal cu sferă largă;
subsidiaritate prin unirea şi responsabilitatea planurilor (nivelelor) regionale şi locale,
pregătirea de concepte şi programe transfrontaliere comune de dezvoltare, implementarea
proiectelor transfrontaliere.
- Tipurile de regiuni de frontieră162 se deosebesc prin factori importanţi, ca de pildă,
gradul de omogenitate al unei regiuni; nivelul de dezvoltare şi statutul de promotor în interiorul
politicii structurale a UE şi al programelor pentru statele Europei Centrale şi de Est; atributele
geografice naturale precum şi lanţuri muntoase, râuri, frontiere maritime şi poziţia faţă de
graniţele externe actuale şi viitoare ale UE sau dintre statele în curs de aderare.
- În zonele de tip Obiectiv – 1 (ex.: regiunile mai puţin dezvoltate), în trecut, lipsa
infrastructurilor transfrontaliere şi naţionale de transport a determinat acordarea unei priorităţi
deosebite proiectelor de infrastructură de către statele (şi regiunile) membre.
- În zonele de tip Obiectiv – 2 în regiunile care parcurg etape de restructurare
industrială şi a pieţei muncii şi a zonelor rurale, caracterizate de economie fragilă, necesitând
diversificare, centrul de greutate cade mai degrabă pe „acţiuni de tip soft”.

161
Aceasta include şi o participare extinsă a grupurilor sociale, a diverselor nivele administrative etc., la
cooperarea transfrontalieră.
162
Vezi Mihai Bădescu, op.cit., pag.164, „frontierele sunt linii reale ori imaginare între diferitele puncte
de pe suprafaţa globului pământesc în vederea delimitării teritoriului unui stat. Ele sunt terestre, fluviale,
maritime, aeriene. Frontierele pot fi:
-orografice-cele trasate cu ajutorul formelor de relief;
-geometrice-cele trasate prin linii geometrice între anumite puncte;
-astronomice-cele trasate cu ajutorul unor meridiane sau paralele geografice”.
- Regiunile de graniţă situate la frontierele externe actuale ale UE au luat naştere în
2004, datorită afilierii noilor state membre. Există diferenţe semnificative la frontierele
învecinate cu statele puternic dezvoltate care nu aparţin UE, ca de pildă Norvegia şi Elveţia în
comparaţie cu zonele de frontieră UE situate în vecinătatea statelor din Europa Centrală şi de
Est care nu sunt încă membre, precum România, Bulgaria şi o parte din statele care au apărut în
urma dezmembrării fostei Iugoslavii. Iniţiativele PHARE – CBC şi TACIS CBC au condus la
consolidarea INTERREG, prin posibilitatea finanţării de acţiuni transfrontaliere la frontierele
externe ale UE cu ţările PHARE-CBC şi TACIS CBC. Există, cu toate acestea obstacole
considerabile în cooperarea practică între aceste două programe.
- Frontierele maritime au înregistrat un număr sporit de activităţi transfrontaliere, în
special în domeniul mediului înconjurător şi al transporturilor. UE sprijină aceste activităţi
numai în „cazurile excepţionale”, în cadrul oferit de INTERREG A, dar numărul de frontiere
maritime interne şi externe, eligibile pentru acest program şi pentru PHARE – CBC, a crescut
semnificativ în ultimii 10 ani.

5. Principii generale ale cooperării transfrontaliere în cadrul Uniunii Europene


De la sfârşitul anilor ’80 şi începutul anilor ’90 s-au înregistrat în Europa o serie de
evoluţii al căror proces este încă în derulare163:
* de la 1 ianuarie 1993 desfiinţarea treptată a frontierelor interne ale UE. Acest proces a
fost însoţit de o deplasare a frontierelor statelor naţionale la frontierele externe actuale ale UE
cu alte state. Acest proces a fost întărit prin afilierea treptată la UE a celor 25 de state
membre.
* eforturile de a stabili legături de partea cealaltă a noilor frontiere externe pentru a
înlesni schimburile intelectuale, politice şi economice cu ţările terţe, de exemplu cu Elveţia,
Norvegia, cu ţările din Europa Centrală şi de Est neafiliate şi cu ţările mediteraneene; şi
* faptul că prin primirea în continuare de noi membri în UE frontierele externe actuale
ale UE vor deveni frontiere interne, iar frontierele anterioare din Europa Centrală şi de Est au
devenit sau vor deveni noi frontiere externe ale UE.
Aceste procese au efecte nemijlocite asupra tuturor regiunilor de graniţă situate la
frontierele interne şi externe, actuale şi viitoare, ale UE. Acestea au condus la o extindere
geografică considerabilă şi la intensificarea cooperării transfrontaliere.
Această cooperare îmbracă forma unor comisii interguvernamentale şi de amenajare a
teritoriului sau, la nivel regional /local, a unor euroregiuni transfrontaliere sau <<asociaţii>>,
având o structură similară164.
Aceste tendinţe au condus la apariţia de noi provocări şi la necesitatea de a accentua
<<filosofia>> din care a rezultat, acum aproape 40 de ani, cooperarea transfrontalieră.
Pentru a fi eficientă în prezent şi în viitor, cooperarea transfrontalieră trebuie să fie cât
mai cuprinzătoare şi să fie caracterizată prin organizarea de activităţi comune chiar de la
începuturile sale:
* toate aspectele vieţii cotidiene din regiunile de frontieră ar trebui să fie incluse în:
economie, muncă, timp liber, cultură, probleme sociale, spaţiu locativ, planificare etc.;

163
Asociaţia Regiunilor Europene Transfrontaliere, Ghid practic de cooperare transfrontaliera, Gronau,
Germania, 2000, pag.13 şi urm.
164
Acestea pot fi organizate în prezenţa - sau în absenţa - unor acorduri interstatale oficiale, fiind formate
atât la nivel naţional / regional, cât şi la nivel regional / local.
* trebuie să se desfăşoare permanent şi să angreneze de la început parteneri din toate
domeniile şi de pe ambele părţi ale frontierei;
* trebuie să se desfăşoare la toate nivelurile: naţional, regional şi local.
Acest concept asupra cooperării transfrontaliere cuprinde necesitatea cooperării pe toate
planurile precum şi introducerea proceselor de coordonare între acestea165.
Această formă <<deosebit de intensivă>> de cooperare transfrontalieră se practică în
mod eficient de câteva decenii în diferite regiuni de frontieră europene.
Asociaţia Europeană a Regiunilor Frontaliere (ARFE) a stabilit inter alia următoarele
principii pentru o cooperare transfrontalieră de succes:
• parteneriat;
• subsidiaritate;
• existenţa unui concept sau program comun de dezvoltare transfrontalieră;
• structuri comune la nivel regional / local şi surse independente de finanţare.
Aceste principii, care sunt general recunoscute, formează şi cerinţele fundamentale ale
programelor europene de asistenţă.
În consecinţă, cooperarea transfrontalieră nu se traduce prin faptul că regiunile
învecinate de frontieră îşi dezvoltă mai întâi propriile programe, priorităţi sau proiecte,
independent una de cealaltă la nivel naţional şi, mai apoi contactează parteneri din cealaltă
parte a graniţei, pentru a-i implica şi pe aceştia. Nu e suficient să se elaboreze planuri naţionale
sau să se anexeze câteva propuneri de proiect pentru ca toate acestea să poarte denumirea de
program sau proiect transfrontalier166.
În ceea ce priveşte cooperarea dincolo de frontierele naţionale se disting net
următoarele tipuri:
* cooperarea transfrontalieră;
* cooperarea interregională;
* cooperarea transnaţională.

Aceste trei tipuri de


cooperare sunt prezentate în cele
ce urmează, prin comparaţie:

Cooperarea transfrontalieră
• cooperarea nemijlocit învecinată a autorităţilor regionale şi locale de-a lungul unei
frontiere în toate domeniile vieţii, cu participarea tuturor actorilor;
• organizată mai degrabă pentru că există o mai lungă tradiţie (în plan regional / local);
• conectarea la Asociaţia Europeană a Regiunilor Frontaliere (ARFE)
Cooperarea interregională
165
În caz contrar, conflictele de competenţe generate de structurile administrative diferite şi uneori
neunificabile de pe ambele părţi ale frontierei din întreaga Europă sunt de neevitat.
166
De asemenea, cooperarea transfrontalieră n-ar trebui să aibă loc numai pentru că surse de finanţare
externă sunt disponibile, cu toate că acesta este, bineînţeles, un stimul important şi un accelerator al cooperării.
• cooperarea (între autorităţi regionale şi locale) îndeosebi în domenii singulare (nu în
toate domeniile vieţii) şi între anumiţi actori;
• organizare în curs de dezvoltare datorită tradiţiei scurte;
• conectare cu reţeaua Asociaţiei Regiunilor Europene (ARE).
Cooperarea transnaţională
• cooperarea între ţări (permiţând uneori şi participarea regiunilor) îndeosebi în ceea ce
priveşte domenii speciale (spre exemplu, dezvoltarea regională) în conexiune cu alte
domenii mai ample, conexe;
• organizarea este încă în curs de desfăşurare;
• interrelaţionarea este organizată doar în puţine cazuri, dar există anume abordări certe
care se desfăşoară în cadrul de lucru oferit de organizaţii internaţionale (Consiliul
Europei,Consiliul Nordic).

5.1. Parteneriat şi subsidiaritate


Principiul parteneriatului conţine două elemente:
 un parteneriat <<vertical>>, pe ambele părţi de frontieră;
 un parteneriat <<orizontal>>, între parteneri (diferiţi) de peste frontieră.
Parteneriatele verticale se referă la relaţiile abordate între următoarele nivele: UE,
naţional, regional şi local din ambele zone de frontieră. În acest scop organizaţiile/structurile
verticale, create în acest scop ar trebui să le completeze sau să fie complementare cu cele deja
existente şi nu să concureze cu ele sau să le înlocuiască.
Parteneriatele orizontale se referă la relaţiile dintre aceşti parteneri
(organizaţii/structuri) de pe ambele părţi ale frontierei. Acest principiu se bazează pe egalitatea
ambelor ţări, indiferent de mărimea ţării, importanţa ei geografică sau economică sau alte
caracteristici cum ar fi, de exemplu, populaţia. Pentru a se dezvolta acest tip de parteneriat
orizontal trebuie să fie depăşit un număr de impedimente cum ar fi: diferenţele din
administraţie, competenţe şi posibilităţi de finanţare.
Cooperarea transfrontalieră este conform experienţei, foarte eficientă şi funcţionează
foarte bine acolo unde actorii locali şi regionali au iniţiative şi îşi asumă responsabilităţi.
Acest principiu de bottom-up (<<jos în sus>>) şi luarea în considerare a regulilor de joc
cu privire la parteneriatele orizontale şi verticale dau posibilitatea unei cooperări
transfrontaliere după principiile subsidiarităţii.
Subsidiaritatea înseamnă şi consolidarea organismelor locale şi regionale ca fiind cel
mai adecvat nivel administrativ pentru cooperarea transfrontalieră. Aceste organizaţii dispun de
flexibilitatea necesară pentru a depăşi diferenţele existente între structuri şi competenţe, de pe
ambele părţi ale frontierei, respectiv pentru a compensa parte din funcţiile acestora în cadrul
structurilor transfrontaliere.
La nivel european sau între statele învecinate s-au încheiat numeroase acorduri de
cooperare transfrontalieră. Numai regiunile de frontieră şi transfrontaliere pot să dea un
conţinut practic acestor acorduri şi să le confere viabilitate. În consecinţă, dificultăţile în
cooperarea practică la nivel regional/local constau adesea în faptul că acordurile încheiate la
nivele superioare (european, bi sau multilateral) nu au fost încă adoptate de sistemele
legislative naţionale.
Parteneriatul şi subsidiaritatea sunt foarte importante în procesul planificării şi
implementării strategiilor sau conceptelor transfrontaliere comune. Acestea sunt o precondiţie
esenţială pentru crearea condiţiilor strategice–cadru, echitabile şi a perspectivelor pentru o
cooperare comună sustenabilă şi pe termen lung.
Aceste concepte şi strategii comune iau în considerare programele şi planurile
europene şi naţionale şi creează condiţiile-cadru pentru a depăşi iniţiativele izolate de pe
ambele părţi ale frontierei şi pentru a crea o perspectivă comună pentru dezvoltarea regională
transfrontalieră.
Această perspectivă dă posibilitatea partenerilor să recunoască – ab initio - problemele
şi şansele comune cu privire la efectele negative şi pozitive ale frontierei şi la potenţialul
comun de dezvoltare corespunzător. Conceptele transfrontaliere se bazează în mod normal pe o
analiză comună SWOT (Strenghts - Weaknesses - Opportunities - Threats) pentru a identifica
şansele şi priorităţile de dezvoltare, astfel încât capacităţile existente să poată fi folosite, iar
punctele slabe existente să fie reduse.
Această analiză se concretizează în Programe cu priorităţi specifice calitative, în Măsuri
financiare, în definirea unui cadru temporal, cât şi în definirea unor domenii de acţiune. Astfel
de Programe Operaţionale pe termen mediu au un timp de derulare de aproximativ cinci ani.
Ele conţin deja, alături de domeniile de activitate, şi măsuri concrete posibile pentru cooperarea
transfrontalieră, care pot fi transpuse în proiecte viitoare.

6. Aspecte specifice şi probleme ale cooperării în cadrul diferitelor tipuri de


regiuni de frontieră
Regiunile de frontieră şi transfrontaliere din Europa sunt diferite în ceea ce priveşte
suprafaţa, densitatea populaţiei, caracteristicile economice şi stadiul de dezvoltare
(infrastructură, putere economică regională, caracteristicile pieţei muncii etc.). Ele pot fi
clasificate în funcţie de diferite criterii, evidenţiind anumite tipuri de regiuni de frontieră, cu
domenii de activitate şi dificultăţi specifice în cooperare.

6.1. Tipuri de regiuni frontaliere din cadrul Uniunii Europene


În cooperarea transfrontalieră se pot distinge următoarele tipuri de regiuni:
- regiuni de frontieră din cadrul UE, în zonele de tip Obiectiv 1167, situate la frontierele
interne şi externe ale UE.;
- regiuni de frontieră din cadrul UE, cu o dezvoltare economică avansată, dar care au
probleme deosebite (zonele de tip Obiectiv 2168 şi 3169);
- regiuni de frontieră situate la graniţele dintre ţările candidate şi la frontierele externe
viitoare ale Uniunii Europene;
- regiuni de frontieră care se constituie în frontiere maritime.
Aceste tipuri se pot suprapune într-o oarecare măsură.

6.2. Criterii de diferenţiere a regiunilor transfrontaliere

167
Regiunile de tip Obiectiv 1 sunt acelea al căror produs intern brut pe cap de locuitor (PIB), măsurat la
standardul puterii de cumpărare şi calculat pe baza datelor Comunităţii la 26 martie 1999 dispuse în ultimii trei ani
se ridică la mai puţin de 75% a mediei comunitare.
168
Regiunile de tip Obiectiv 2 sunt acelea care au probleme de tip structural, ale căror schimburi
economice şi sociale trebuie să fie promovate conform Art.2 al Structural Funds Regulation şi a căror pondere în
ceea ce priveşte populaţia sau suprafaţa este destul de semnificativă. Acestea includ în special regiunile care
parcurg schimbări şi restructurări în industrie şi servicii, zone rurale slab dezvoltate, cu probleme în anumite
districte ale oraşelor şi regiuni (în situaţie “de criză”) dependente de pescuit.
169
Regiunile finanţate în cadrul Obiectivului 3, care nu intră în cele de tip Obiectiv 1.
Criteriile importante care diferenţiază tipurile de regiuni de frontieră sunt:
• Gradul de omogenitate al regiunii transfrontaliere. Câteva tipuri de regiuni de
frontieră prezintă o identitate comună, în care cooperarea transfrontalieră se
derulează ca un proces natural. Această identitate comună poate să formeze din
motive istorice, culturale, de limbă, geografice (de exemplu euroregiunile de la
frontierele Olanda/Germania Portugalia/Galiţia, Spania/Portugalia,
Finlanda/Suedia/Norvegia, Danemarca/Germania; Irlanda/Irlanda de Nord, Marea
Britanie/Irlanda; Italia/Slovenia; Alsacia/Baden/Basel (Franţa/Germania/Elveţia)
şi/sau din legături economice sau apartenenţe comune la regiune
(Saarland/Lothringen/Luxemburg).
Acest sentiment de apartenenţă comună îşi poate avea originea în existenţa unei pieţe
regionale comune a forţei de muncă în regiunea transfrontalieră sau în complementaritate
urban/rural, în care un oraş pe de o parte a frontierei aprovizionează zona rurală
transfrontalieră de pe ambele părţi ale frontierei (de exemplu, Enschede în Euroregio Triest în
Friuli-Venezia-Giulia, Szczecin în Pomerania) Altor regiuni de frontieră le lipseşte acest tip de
identitate comună, fie din motive istorice, culturale sau economice (de exemplu, părţi ale
frontierei spaniolo-portugheze, frontierele Greciei din Balcani) şi / sau din motive fizico -
geografice, de exemplu din cauza mărilor (Nord - Pas- de Calais - Franţa şi Kent – Marea
Britanie) sau din cauza prezenţei unui lanţ muntos (Pirineii, Alpii).
• Nivelul de dezvoltare al regiunii de frontieră şi statutul pe care aceasta îl are
faţă de asistenţa acordată în cadrul politicilor structurale ale UE: Există un rang
al eligibilităţii pentru asistenţă, de la zonele mai puţin dezvoltate zone Obiectiv - 1
din UE (zone rurale, adesea periferice, incluzând în prezent, de asemenea, şi unele
regiuni în declin industrial grav) la regiunile de tip Obiectiv - 2 ceva mai dezvoltate,
cu precădere în zonele centrale, până la cele mai dezvoltate regiuni, fără statut de tip
Obiectiv, situate de cele mai multe ori în zone centrale ale UE.
• Amplasarea faţă de frontierele UE: regiuni de frontieră situate la frontierele interne şi cele
situate la frontierele externe ale UE, care fie sunt periferice şi mai puţin dezvoltate (de exemplu
Grecia/Balcani) ori se află în regiunile cu grad de dezvoltare mai înalt ale Europei (de exemplu
Italia/Elveţia, Germania/Elveţia, Austria/Italia, Scandinavia etc.)
• Prezenţa unor caracteristici geografice naturale, cum ar fi de exemplu frontierele montane
(Alpi, Pirinei, Scandinavia) şi frontierele maritime (Sardinia (Italia) Corsica (Franţa) Nord-Pas-de
Calais (Franţa) Kent (Marea Britanie) Wales (Marea Britanie) Irlanda, Oresund
(Danemarca/Suedia) Inselkooperation (Suedia/Finlanda) şi insulele greceşti.
6.3. Specificitatea regiunilor frontaliere
Diferitele combinaţii ale acestor factori, dar şi ai altora, creează o multitudine de tipuri
şi feluri de regiuni de frontieră şi transfrontaliere în Europa. Problemele şi domeniile de
activitate specifice, cărora le stau în faţă diferite tipuri de regiuni de frontieră, sunt explicate pe
scurt în continuare.
6.3.1. Regiuni de frontieră mai puţin dezvoltate situate la frontierele terestre interne.
Regiunile de frontieră terestre, care în general sunt considerate ca fiind “mai puţin
dezvoltate”, tind să corespundă cu cele încadrate în zone de tip Obiectiv 1 (în cadrul politicilor
structurale ale UE)170.

170
Până în prezent acestea includ în mare parte regiuni rurale mai puţin dezvoltate, caracterizate, de
asemenea, prin amplasare periferică atât în cadrul economiei naţionale cât şi al UE.
Regiunile INTERREG din zonele de tip Obiectiv 1 cuprind adesea zone situate sub
asistenţa unor programe de mare amploare, atât în termeni geografici, cât şi financiari.
În general, trebuie amintit faptul că nu lipsesc iniţiativele sau acţiunile transfrontaliere.
Greutatea ar consta mai degrabă în transpunerea acestor idei în proiecte concrete, deoarece
deseori mai sunt încă de depăşit probleme politice şi dificultăţi de competenţă. În
implementarea programelor INTERREG I şi IIA, influenţată puternic la nivel naţional, lipseşte
adesea flexibilitatea necesară pentru a răspunde priorităţilor speciale ale diferitelor regiuni de
frontieră. Se observă foarte clar că lipseşte caracterul regional al acestor programe
INTERREG. În ultimii ani s-a înregistrat o îmbunătăţire cu privire la aceste probleme.
Regiunile de frontieră sunt într-o măsură sporită atrase în procesul de luare a deciziilor în
cadrul oferit de INTERREG IIIA şi prin subprogramele autonome ale acestuia destinate
zonelor/regiunilor transfrontaliere individuale, prin intermediul principiilor de parteneriat şi
subsidiaritate.
În general, regiunile de frontieră de tip Obiectiv 1 au următoarele priorităţi:
- îmbunătăţirea continuă a infrastructurii de transport şi comunicaţii în şi dintre
regiunile de frontieră, ceea ce formează bazele pentru o cooperare transfrontalieră de durată şi
pentru noi activităţi economice;
- o mai bună exploatare a potenţialului de dezvoltare specific regional (Programe
Operaţionale Transfrontaliere Regionale);
- diversificarea activităţilor în zone rurale pentru prevenirea migrării populaţiei;
- promovarea reţelelor transfrontaliere;
- îmbunătăţirea calitativă a resurselor umane;
- rezolvarea problemelor de mediu, în special în zonele rurale;
- politicile transfrontaliere de dezvoltare urbană şi rurală;
- crearea organizaţiilor transfrontaliere.
Pentru regiunile de frontieră Portugalia /Spania,171 infrastructura transfrontalieră şi
mijloacele de comunicaţie care necesită urgent îmbunătăţiri reprezintă încă o barieră.
În regiunile de frontieră Irlanda/Irlanda de Nord problemele de securitate au influenţat
în mod esenţial şi pe durată lungă dezvoltarea politică şi economică.
Situaţia tensionată a împiedicat investitorii să înfiinţeze noi afaceri în zonă. Iniţiativa
comunitară PEACE s-a ocupat în afară de aceasta de îmbunătăţirea capacităţii administrative şi
politice a autorităţilor publice, deoarece programul INTERREG IIA le-a acordat mai puţină
atenţie. Noua situaţie politică a îmbunătăţit considerabil climatul, dar este încă prea devreme
pentru a se vorbi de efecte practice şi de rezultate. Cultura şi limba comună oferă toate
posibilităţile pentru iniţiative comune şi cooperare în diverse proiecte. Funcţiile cooperării
transfrontaliere sunt delegate din ce în ce mai mult partenerilor regionali şi locali.
Cel mai important obstacol în relaţiile dintre regiunile de frontieră maritime sudice
Corsica/Sardinia, Corsica/Toscana, Puglia/Grecia de Vest şi Andaluzia/Maroc este nivelul
relativ scăzut al contactelor transfrontaliere172.
Comparativ, s-au dezvoltat, în ultimii ani, strânse relaţii între Wales şi Irlanda.

171
În ciuda slabei dezvoltări structurale şi amplasării periferice, aceste regiuni reuşesc, din ce în ce mai
mult, fructificarea deplină a avantajelor pieţei interne lărgite a UE (comerţul transfrontalier, piaţa transfrontalieră
a forţei de muncă, atragerea de noi investiţii).
172
Deoarece aceste zone sunt preponderent maritime, interesele comune se găsesc înainte de toate în
domeniile protecţiei mediului şi într-o mai bună exploatare a potenţialului maritim, în special a turismului.
În regiunile de frontieră Franţa de Nord/Sudul Belgiei (Hainault) depăşirea urmărilor
restructurării industriilor învechite este o prioritate esenţială173.
Zonele puţin populate (Obiectiv 6) au existat numai pentru o scurtă vreme după ce
Suedia şi Finlanda s-au alăturat UE şi până în momentul în care li s-a acordat statutul de
Obiectiv 1 pentru perioada 2000-2006. Aceste regiuni au mai puţin de 8 locuitori pe KM2
(0,4% din populaţia UE). Ele se află în mijlocul şi Nordul Scandinaviei şi cuprind ca suprafaţă
aproximativ jumătate din suprafaţa ambelor ţări, dar în Finlanda numai 16,6% şi în Suedia
numai 5,0% din populaţia totală.
Pentru aceste regiuni de frontieră slab populate PRIORITĂŢILE sunt cele ce
urmează:
- înlăturarea treptată a poziţiei periferice faţă de piaţa unică europeană inter alia prin
reducerea dezavantajelor de infrastructură încă existente şi depăşirea distanţelor mari;
- îmbunătăţirea calităţii procesului de educaţie (inclusiv în universităţi) şi a
posibilităţilor de angajare, îndeosebi pentru tineri şi femei;
- îmbunătăţirea reţelelor de cooperare care până acum erau slab dezvoltate;
- constituirea şi extinderea dotărilor sociale (în ciuda costurilor relativ ridicate) prin
exploatarea zonelor de comerţ transfrontalier.
6.3.2. Alte regiuni de frontieră situate la frontierele teritoriale interne.
Regiunile de frontieră “mai avansate” cuprind un spectru larg, de la zone care nu sunt
eligibile pentru asistenţă în cadrul politicilor structurale ale UE, până la regiuni clasificate ca
fiind de tip Obiectiv 2.
Regiunile de tip Obiectiv 2 sunt acelea care au probleme structurale, al căror proces de
tranziţie economică şi socială trebuie să fie promovat în conformitate cu art.2 al Structural
Funds Regulation174 şi a căror pondere în ceea ce priveşte populaţia sau suprafaţa este suficient
de semnificativă. Ele cuprind în special zonele care cunosc restructurări socio-economice ale
industriei şi serviciilor, zonele rurale subdezvoltate, cartierele cu probleme din oraşe cât şi
zonele dependente de pescuit.
Regiunile de frontieră “mai avansate” cuprind toate celelalte frontiere interne şi cea mai
mare parte a populaţiei din zonele de frontieră ale UE. Caracteristic este faptul că în cele mai
multe din aceste zone de frontieră (Comunitatea Europeană a celor şase membri), cooperarea
transfrontalieră a început mai devreme ca în restul Europei.
Autorităţile regionale şi locale au stabilit competenţe pentru implementarea
programelor şi proiectelor INTERREG, antrenând şi cooperarea partenerilor sociali. În câteva
cazuri există deja structuri organizaţionale care funcţionează bine, care abordează procesul de
integrare, în baza unor acorduri legale bilateral sau pe tratate internaţionale.
Pentru regiunile de frontieră din interiorul UE priorităţile sunt:
- îmbunătăţirea cooperării transfrontaliere între întreprinderile mici şi mijlocii (în
zonele în care s-au prăbuşit vechile relaţii industriale şi în ciuda pieţei unice UE, nu se
prefigurează altele noi);
- rezolvarea problemelor structurale ale pieţei muncii (şomajul mascat datorat
decadelor de economie monostructurală);

173
Şi în această zonă limba şi cultura comună oferă o bună bază pentru cooperare transfrontalieră reală.
174
Regulamentul (CE) n° 1784/1999 al Parlamentului european şi al Consiliului, din 12 iulie 1999,
referitor la Fondurile sociale europene publicat în Journal officiel L 213, 13.08.1999.
- înlăturarea barierelor de infrastructură (pe scară largă prezente în Alpi şi Pirinei şi în
toate conexiunile lipsă în toate regiunile de frontieră);
- rezolvarea problemelor sociale în legătură cu numărul în creştere al navetiştilor peste
frontieră;
- rezolvarea problemelor de mediu cauzate de structura economică tradiţională
(industrie şi agricultură);
- conservarea mediului şi a naturii, cât şi a moştenirii culturale.
În zonele de frontieră izolate accentele sunt puse în mod diferit.
În Pirinei şi Alpi prioritatea cade pe depăşirea barierelor geografice naturale, pe poziţia
naţională periferică şi pe funcţia de tranzit în interiorul UE. De aceea, întâietate au măsurile de
modernizare a infrastructurii şi a comunicaţiilor, în special investiţiile care respectă problemele
ecologice în reţeaua feroviară şi telecomunicaţii175.
În Centrul şi Nord-Vestul UE (Franţa/Germania; Franţa/Luxemburg/Germania;
Belgia/Germania; Belgia/Olanda; Olanda/Germania; Franţa/Belgia/Anglia) regiunile de
frontieră au următoarele priorităţi:
- îmbunătăţirea cooperării transfrontaliere dintre întreprinderile mici şi mijlocii;
- îmbunătăţirea educaţiei profesionale transfrontaliere şi a potenţialului endogen al
forţei de muncă pentru crearea de noi locuri de muncă în scopul înlăturării efectelor
monostructurii îndelungate a economiei şi a şomajului “ascuns”;
- dezvoltarea conceptelor strategice transfrontaliere în marketing agrar, logistică,
reciclarea deşeurilor şi turism;
- îmbunătăţirea cooperării transfrontaliere în domeniul mediului prin luarea în
considerare a necesităţilor agriculturii, turismului şi dezvoltării regionale;
- rezolvarea problemelor cotidiene de frontieră;
- consolidarea cooperării în sectorul social (cooperare între spitale, agenţii de prestării
servicii, administraţii etc.);
- completarea verigilor lipsă în reţeaua de transport din regiunile de frontieră (legăturile
lipsă dintre principalele căi de transport naţionale şi europene).
În partea de Nord a UE (Suedia/Danemarca/Nordul Germaniei şi nordul
Olandei/Germaniei) priorităţile sunt:
- cooperarea transfrontalieră în domeniile economie şi tehnologie;
- dezvoltarea comună a regiunilor rurale şi de la gura unor fluvii, respectând probleme
de mediu;
- dezvoltarea de măsuri specifice cu privire la piaţa muncii;
- eliminarea punctuală a unor lipsuri încă existente în reţelele de transport (de exemplu, în
ceea ce priveşte extinderea principalelor artere europene de transport).

6.3.3. Regiunile de la frontierele externe


Regiunile de frontieră situate la graniţele externe ale UE prezintă o însemnată
diversitate în ce priveşte problematica dezvoltării şi alte caracteristici, inclusiv stadiul
dezvoltării politice. Ele pot aparţine celor mai dezvoltate regiuni din Europa Centrală
(frontierele UE cu Elveţia) şi din periferia nordică a Europei (frontierele externe cu Norvegia)

175
Dezvoltarea turismului şi întreţinerea moştenirii culturale pe ambele părţi ale frontierei, cât şi crearea
de noi locuri de muncă în agricultură (zone muntoase) sunt priorităţi viitoare.
dar şi regiunilor mai puţin dezvoltate din Estul Europei, care se învecinează cu Europa Centrală
şi de Est.
Aderarea la 1 mai 2004 a ultimelor zece state a adus cu sine numeroase schimbări
cantitative şi calitative în regiunile de frontieră situate la frontierele externe ale UE, care are în
prezent frontiere terestre cu Norvegia, Federaţia Rusă, Ucraina, România, Serbia, Bulgaria,
Albania, Macedonia (FYROM) şi Croaţia176.
Cooperarea transfrontalieră la frontierele externe ale UE nu este doar diferită de tipurile
întâlnite până acum, ci şi foarte diversă şi complexă. În plus, aceste regiuni de frontieră se
confruntă deseori cu schimbări rapide în regiunile de frontieră vecine.
Se pot deosebi următoarele categorii de regiuni de frontieră situate la frontierele externe
actuale ale UE:
- regiunile de frontieră cu ţările EFTA177;
- regiunile de frontieră din vecinătatea statelor candidate la UE (de exemplu România,
Bulgaria).
- regiunile de frontieră în vecinătatea altor state mai puţin dezvoltate (de exemplu
Albania, Federaţia Rusă, Maroc).
 Regiunile de frontieră cu statele EFTA se găsesc atât la frontierele Elveţiei cu
Franţa, Italia, Austria şi Germania cât şi ale Norvegiei cu partea de Nord a
Danemarcei/Suedia.
Cooperarea transfrontalieră se caracterizează prin următoarele caracteristici:
- distanţe mari şi poziţie periferică în Scandinavia;
- dezvoltarea economică este superioară sau relativ egală cu media UE;
- regiunile de frontieră sunt importante datorită zonelor de tranzit internaţional
(Danemarca, Suedia, Finlanda, Elveţia);
- există structuri, instituţii şi programe pentru cooperarea transfrontalieră.
Există atât proceduri instituţionalizate cât şi acorduri bilaterale. S-au stabilit grupuri de
lucru statale şi regionale, cum ar fi: Nordkalotten Mittnorden ARGE-ALP (Asociaţia Alpilor
Centrali), Alpen-Adria (Asociaţia Alpilor Estici), COTRAO (Grupul de Lucru al Alpilor
Vestici), Consiliul Lacului Constance178.
Regiunile de frontieră cu statele EFTA au ca priorităţi:
- infrastructura construită cu respectarea principiilor ecologice (prioritate pentru căile
ferate, comutare între căile de transport) cooperare în domeniul turismului, cooperare între
întreprinderi mici şi mijlocii, promovarea relaţiilor culturale şi protecţia moştenirii culturale;
- măsuri comune în scopul protecţiei regiunilor de frontieră muntoasă în scopul
împiedicării migrării populaţiei;
- stimularea dezvoltării economice şi a resurselor umane.
 Cooperarea transfrontalieră la frontierele externe ale UE cu statele Europei
Centrale şi de Est, cât şi cu cele din spaţiul mediteranean se caracterizează prin:

176
În situaţia intrării României şi Bulgariei în Uniunea Europeană la 1 ianuarie 2007 frontiera estică va fi
situată şi între România şi Republica Moldova.
177
European Free Trade Association (Asociaţia Europeană a Liberului Schimb) a fost creată la 3 mai
1960 de către state care nu făceau parte din Comunitatea Economică Europeană şi la ora actuală are ca membri
Islanda, Norvegia, Elveţia şi Liechtenstein-ul.
178
Paralel cu acestea au luat naştere în ultimii ani forme de cooperare transfrontalieră la nivel regional şi
local (euroregiuni şi alte structuri transfrontaliere atât în Scandinavia cât şi între Elveţia şi Austria, Germania,
Franţa, şi Italia).
- existenţa determinării ferme de sporire a cooperării transfrontaliere prin contacte
informale şi între organizaţii, la care statele naţionale au - sau păstrează - în continuare un rol
predominant;
- cooperarea transfrontalieră, care din motive politice lipsea în trecut, face astăzi
progrese, în special la nivel regional şi local;
- la frontierele externe ale UE (anterioare extinderii din 2004) cu Statele Baltice,
Polonia, Republica Cehă, Republica Slovacă, Ungaria, Bulgaria şi Slovenia s-au dezvoltat în
scurt timp euroregiunii şi alte forme de cooperare transfrontalieră, al căror număr s-a
intensificat considerabil (chiar şi la frontierele României, care în prezent are graniţă directă cu
UE);
- conflictele dintre statele vecine sau situaţia politică se constituie încă în impedimente
în calea cooperării transfrontaliere (zonele de frontieră UE din vecinătatea Albaniei, FYROM
sau Rusia);
- datorită diferitelor caracteristici geografice, economice şi industriale toate zonele de
frontieră situate la frontierele externe au înlăturat diferenţele economice considerabile
(disparităţi şi necoeziuni în: industrie şi comerţ, monedă şi salariu, infrastructură şi tranzit
peste frontieră, probleme de mediu);
- migraţiile (politice şi economice) au influenţat climatul politic şi psihologic în aceste
regiuni de frontieră;
- democraţiile încă tinere şi structurile administrative trebuie să fie îmbunătăţite în
continuare.
La frontierele externe cu Europa Centrală şi de Est concentrarea cade pe:
- construirea tinerelor democraţii şi a structurilor administrative;
- îmbunătăţirea infrastructurii şi deschiderea de noi puncte de trecere a
frontierei;
- îmbunătăţirea reţelelor de transport şi comunicaţii;
- dezvoltarea economică;
- eliminarea disparităţilor economice din ambele părţi ale frontierei;
- îmbunătăţirea protecţiei mediului în toate domeniile;
- cooperarea mai intensă la programele viitoare INTERREG şi la managementul
acestora;
- o mai bună combinare a resurselor UE cu cele ale PHARE-CBC şi ale TACIS-
CBC.
La frontierele externe ale Greciei accentul cade pe următoarele:
- dezvoltarea potenţialului endogen specific regional şi local;
- dezvoltarea infrastructurii transfrontaliere, îndeosebi înfiinţarea rapidă de noi puncte
de trecere a frontierei;
- proiecte cu caracter transfrontalier;
- tratarea temelor specifice transfrontaliere legate de domeniul ecologic;
- o mai amplă participare regională şi locală în cadrul procedurilor
INTERREG/PHARE-CBC.
Specific pentru cooperarea transfrontalieră la frontierele Finlandei/Norvegiei cu Rusia
este:
- eliminarea disparităţilor majore în ce priveşte standardul de viaţă şi structurile
politice, administrative;
- rezolvarea problemelor de drept şi proprietate ca premisă pentru o cooperare
viitoare pe termen;
- dezvoltarea treptată a legăturilor economice, care până acum au lipsit aproape
complet;
- depăşirea barierelor psihologice prin schimburi informaţionale permanente ca
premise ale înţelegerii şi încrederii.
6.3.4. Structuri transfrontaliere în Europa Centrală şi de Est, în anul 2005.
În Europa Centrală şi de Est există, pentru anul 2005, numeroase structuri
transfrontaliere care prezintă, în ceea ce priveşte scopul, competenţele şi capacităţile, o mare
diversitate. Acestea se diferenţiază după: poziţia lor geografică la frontierele UE (frontiere
externe UE), cooperarea dintre zonele de frontieră ale statelor în curs de aderare şi cooperarea
zonelor de frontieră la frontierele externe viitoare ale UE cu Rusia, Bielorusia, Ucraina şi
Moldova.
Ca şi în Europa de Nord, Vest şi Sud trebuie să se facă diferenţă cu privire la structurile
transfrontaliere între:
- euroregiuni şi structuri similare şi
- diferitele tipuri de grupuri de lucru.
Majoritatea euroregiunilor sau a instituţiilor similare din Europa Centrală şi de Est au
fost întemeiate la frontierele externe ale UE cu Estonia (Estonia/Finlanda), Polonia
(Germania/Polonia), Republica Cehă (Germania/Cehia, Austria/Cehia), Republica Slovacă
(Slovacia/Austria), Ungaria (Ungaria/Austria), Slovenia (Slovenia/Italia) şi Bulgaria
(Bulgaria/Grecia).
Aceste euroregiuni sunt, în acelaşi timp, cele mai avansate structuri transfrontaliere din
ţările Europei Centrale şi de Est. Multe euroregiuni situate de-a lungul frontierelor externe UE
au prosperat îndeosebi datorită sprijinului oferit de programele UE, mai ales INTERREG şi
PHARE-CBC179.
Alte regiuni de frontieră şi transfrontaliere au fost înfiinţate în ultimii ani, dar nu toate
au deja structurile permanente necesare în ceea ce priveşte forma lor legislativă, de organizare
şi finanţare. Cu toate acestea, experienţa trecută a euroregiunilor şi grupurilor de lucru din Vest
a constituit - şi acest lucru este foarte important de remarcat - o sursă de inspiraţie pentru
formarea structurilor şi pentru procesul de programare a cooperării transfrontaliere.
Ar fi de dorit ca regiunile de frontieră sau transfrontaliere din Europa Centrală şi de Est
să fie sprijinite mai ales în:
- consolidarea structurilor şi secretariatelor transfrontaliere;
- dezvoltarea şi implementarea de programe în perioada 2000-2006 şi managementul
lor financiar, cât şi
- în dezvoltarea specific-sectorială cu sprijinul seminariilor regionale, consultanţei şi
furnizării de informaţii.
6.3.5. Frontiere maritime
Regiunile maritime de frontieră se află atât la frontierele interne cât şi la cele externe
ale UE. Acestea cuprind trepte diferite de dezvoltare – de la zone de tip Obiectiv 1 până la cele

179
De exemplu, Euroregiunea North Karelia (Finlanda/Rusia), Pomerania (Germania/Polonia/Suedia),
Pro Europa Viadrina (Germania/Polonia), Bober-Neisse (Germania/Polonia), Neisse (Cehia/Germania/Polonia),
Elbe-Labe (Cehia/Germania), Erzgebirge (Cehia/Germania), Egrensis (Germania/Cehia), Bayerischer
Wald/Bohmerwald (Austria/Cehia/Germania) şi Zahorie-Weinviertel (Cehia/Austria/Slovacia). Cea mai veche
dintre aceste euroregiuni, Neisse, a fost înfiinţată în 1991 în Zittau (D) între Polonia, Republica Cehă şi Germania.
fără statut Obiectiv în cadrul Fondurilor Structurale Europene. Ţările nordice au o îndelungată
tradiţie în domeniul cooperării la frontierele maritime.
Elementele cheie care favorizează o cooperare transfrontalieră intensivă la frontierele
maritime sunt:
- distanţa scurtă între malurile regiunilor de frontieră cât şi bune legături de transport
(porturi, bacuri), care înlesnesc funcţiile gateway („portal”) pentru circulaţia liberă a
mărfurilor şi persoanelor, cât şi pentru transportul internaţional;
- în unele cazuri, în care regiunile de frontieră se află foarte aproape una de cealaltă,
s-a îmbunătăţit accesul prin crearea de legături fixe între malurile afectate, ceea ce
transformă frontiera maritimă într-o „frontieră teritorială”180;
- relaţii istorice puternice şi asemănări culturale (de exemplu, între
Danemarca/Suedia/Finlanda, între Estonia/Finlanda sau între Irlanda/Wales.
Priorităţile pentru regiunile de frontieră maritime constau în :
- îmbunătăţirea generală a reţelelor de transport pentru depăşirea dificultăţilor de
acces181.
- funcţia de gateway, ca stimul principal şi legătură de tranzit cu pieţele internaţionale
(de exemplu, Finlanda/Suedia);
- lacunele din infrastructura de transport şi din reţeaua de transport şi comunicaţii
care uneşte ambele regiuni de frontieră (puncte de trecere);
- monitorizarea mediului, protecţia şi managementul mediului, dezvoltarea comună şi
managementul comun al resurselor naturale;
- consolidarea regiunii transfrontaliere ca unitate economică. Aceasta se referă în
special la regiunile de frontieră maritime aflate foarte aproape una de cealaltă, cu
legături istorice şi culturale puternice prin acţiuni comune în domeniul dezvoltării
economice, turismului, cooperării între firme, cercetării şi educaţiei, (de exemplu,
Âland-Islands);
- provocarea principală pentru regiunile care se află la distanţă mare unele de altele
constă în dezvoltarea de contacte şi reţele între diferite autorităţi şi organizaţii în
cadrul cooperării interregionale.
În cazul programelor pentru frontierele maritime interne există importante diferenţe
grupate în principal după criterii geografice.
Toate cele 5 programe ale grupei nordice (Fyn-Kern, Storstrom-Ostholstein,
Qresund, Aland şi Kvarken-MittSkandia – Suedia/Finlanda) au structuri permanente
regionale/locale transfrontaliere care au fost responsabile practic de toate aspectele tehnice ale
dezvoltării şi ale managementului programelor INTERREG IIA. Cu excepţia Qresund-ului
toate aceste programe au un cont bancar comun în ceea ce priveşte contribuţiile UE.
Aceasta se află în contradicţie cu cele trei programe sud-europene (Grecia – Italia,
Corsica–Sardinia, Corsica–Toscana) care sunt complet dezvoltate în ceea ce priveşte trăsăturile
instituţionale transfrontaliere, dar există un prim indiciu al unei iniţiative pentru crearea de
structuri permanente la nivel regional/local.

180
De exemplu, prin tunelul de sub Canalul Mânecii, între Regatul Unit şi Franţa, podul peste Qresund
între Danemarca şi Suedia.
181
Aceasta se referă la tipurile de transport (bacuri, tren etc.), durata călătoriei de la o regiune de
frontieră la alte regiuni, costurile, distanţa (apropierea dintre regiunile de pe ambele părţi ale frontierei);
Cele trei programe vest-europene (Irlanda-Wales, Rives-Manche şi Kent-NPC)
constituie o formă intermediară, în care s-au creat condiţii specifice de management de
programe potrivit scopurilor pe care şi le propune INTERREG182.
În cadrul programului INTERREG IIA nu sunt folosite structurile şi procedurile
transfrontaliere din programele maritime externe în ceea ce priveşte dezvoltarea de programe şi
a managementului de program. Singura excepţie se întâlneşte în componenta
suedezo/norvegiană a programului Kvarken-MittSkandia (Suedia / Norvegia) unde Consiliul
Kvarken poartă responsabilitatea pentru managementul programului. Fireşte, este vorba de un
program mixt, care cuprinde atât frontierele interne şi externe ale UE cât şi frontierele terestre
şi maritime.
Anumite frontiere au deja structuri transfrontaliere sau noi iniţiative, care vor fi
probabil în viitor capabile să participe la managementul programelor INTERREG. Un exemplu
este Südost-Skane (S) care se presupune că va participa la programul pentru Pomerania
(D/PL)183.
În general există structuri transfrontaliere şi proceduri cu înalt nivel de dezvoltare şi pe
deplin funcţionale în cadrul programelor din grupa nordică, dar în grupa sudică acestea lipsesc.
Grupa vestică de programe a atins o poziţie de mijloc - toate cele trei programe au atins un
nivel însemnat de management comun, fără crearea de structuri transfrontaliere specifice.

7. INSTRUMENTE LEGISLATIVE CARE FACILITEAZĂ COOPERAREA


TRANSFRONTALIERĂ ÎN CADRUL UNIUNII EUROPENE

7.1. Instrumente legislative adecvate disponibile pentru cooperarea transfrontalieră


În anii trecuţi, cooperarea transfrontalieră între autorităţi şi organisme publice la nivel
local şi regional s-a dezvoltat foarte repede, nu numai în statele membre ale UE, ci şi în Europa
Centrală şi de Est. Au fost încheiate variate tipuri de acorduri, inclusiv protocoale şi tratate, în
vederea înlesnirii activităţii transfrontaliere sau având drept scop formarea structurilor
transfrontaliere.
Participarea directă a regiunilor transfrontaliere (autorităţi regionale şi locale) îndeosebi
la managementul programelor transfrontaliere este încă împiedicată de o serie de obstacole sau
restricţii de natură legislativă. Aceste obstacole sunt legate de o serie de factori:
o Deoarece nu există nici un instrument unic de drept public destinat în speţă
cooperării transfrontaliere şi aplicabil în întreaga Europă, activităţile şi
implementarea programelor specifice continuă să fie guvernate de acorduri
bilaterale între state, care depind mai ales de voinţa politică a partenerilor
implicaţi;
o Câteva sisteme legislative naţionale permit autorităţilor regionale/locale să
participe direct la iniţiative de cooperare transfrontalieră şi, în consecinţă, la
managementul programelor. De aceea participarea organismelor regionale la
acorduri internaţionale este foarte diferită în Europa, ceea ce afectează gradul
actual de centralizare/descentralizare al managementului programelor
transfrontaliere.
182
Aceste aranjamente nu implică structuri comune, dar sunt desfăşurate în schimb acţiuni coordonate ale
unor autorităţi de conducere competente centrale şi regionale/locale şi ale unor parteneri sociali de pe ambele
părţi, toate acestea având un important atribut transfrontalier.
183
Cu toate acestea nu există nici o iniţiativă pentru programele maritime externe ale grupei sudice în
vederea creării de structuri transfrontaliere locale/regionale.
o Cooperarea transfrontalieră bazată pe dreptul privat poate lansa programe care
sunt dezvoltate şi realizate de autorităţi zonale publice, deoarece există un
control al banilor publici. Formele publice-legislative ale cooperării rezistă mai
departe şi garantează tot mai mult o activitate democratică.
Diferitele tipuri de acorduri, inclusiv convenţii şi tratate, continuă să fie necesare pentru
a facilita cooperarea transfrontalieră şi pentru a asigura existenţa unor structuri transfrontaliere
sustenabile şi derularea unor programe comune.

7.2. Acorduri multilaterale


Aceste acorduri sunt unele dintre cele mai importante şi de lungă durată instrumente
existente, care au drept scop crearea cadrului de lucru pentru cooperarea transfrontalieră. Mai
întâi, există acordurile interstatale încheiate în contextul integrării regionale (ex.: acordul din
1977 de cooperare transfrontalieră între statele nordice). În al doilea rând, există acordurile
convenite sub auspiciile unor organizaţii internaţionale, cum ar fi Consiliul Europei, unde a
fost adoptată Convenţia cadru din domeniul cooperării transfrontaliere (pe care am analizat-o
în cuprinsul prezentei lucrări).
Aceste instrumente fixează un număr determinat de condiţii cadru pentru acorduri
bilaterale sau contracte între autorităţi locale/regionale. Acestea au efecte oarecum limitate,
specifice pentru fiecare caz, deoarece ele nu se constituie într-un tratat de cooperare
transfrontalieră, ci creează doar condiţiile cadru care trebuie să fie transpuse în legislaţia
naţională. Mai mult, există mari diferenţe în ceea ce priveşte structurile administrative locale
sau regionale şi sistemele juridice ale statelor semnatare. În multe cazuri această situaţie face
imposibil ca:
 Să fie încheiate acorduri directe între nivelele regionale implicate în scopul
formării de instrumente durabile pentru cooperare sub jurisdicţia dreptului
public sau privat, sau
 Să atribuie competenţe exclusive autorităţilor naţionale în chestiuni de drept
public în contextul cooperării transfrontaliere.

7.3. Acorduri bilaterale


În cadrul acordurilor şi protocoalelor există posibilitatea cooperării transfrontaliere
exclusiv între autorităţile naţionale. Acest tip de cooperare este îndeplinit în cadrul comisiilor
interstatale care au diverse planuri de activitate, operând în diferite spaţii geografice şi care
privesc, de regulă, promovarea cooperării în domeniul amenajării teritoriului sau în alte
domenii precis definite ale cooperării.
Acordurile interstatale cu privire la dezvoltarea şi promovarea cooperării
transfrontaliere au fost încheiate din anii ’60. Există forme diferite de acorduri, precum simple
acorduri de bună vecinătate la frontiere, acorduri asupra amenajării teritoriului, acorduri asupra
strategiilor de dezvoltare transfrontalieră regională sau acorduri interstatale în ceea ce priveşte
implementarea Convenţiei-cadru de la Madrid, care permit cooperarea transfrontalieră generală
între autorităţile administraţiei regionale şi locale în baza dreptului public.
Exemple de acorduri de bună vecinătate la frontiere, care promovează înţelegerea
reciprocă, cooperarea, prietenia şi buna vecinătate sunt acelea încheiate între:
 Ungaria şi Ucraina în 1991;
 Ungaria şi Slovenia în 1992;
 Ungaria şi Republica Slovacă în 1995;
 Ungaria şi România în 1996.
Polonia a încheiat contracte de cooperare transfrontalieră cu toţi vecinii ei
(Germania/Cehia/Slovacia/Ucraina/Belorusia/Lituania/Rusia) între anii 1990 şi 2000.184
Alte acorduri acoperă domenii specifice, de exemplu: Acorduri asupra prevenirii şi
ajutorului mutual în caz de catastrofe şi accidente grave (Austria – Rep. Slovacă 1999)
aprovizionare cu apă (Slovenia – Croaţia 1996), ocuparea forţei de muncă în zona de frontieră
(Austria – Ungaria 1997), sănătate publică (Norvegia – Suedia 1993), turism (Austria –
Ungaria 1980) sau în domeniul exploatării energiei nucleare (Finlanda – Suedia 1987).
Un domeniu special al acordurilor interstatale îl constituie comisiile
interguvernamentale pentru planificare regională, care au fost recomandate de către
Conferinţa Miniştrilor Amenajării Teritoriului. Din anii ’60 aceste comisii au fost înfiinţate,
mai ales în statele occidentale, de exemplu185:
- BENELUX în 1996;
- Belgia – Germania în 1971;
- Elveţia – Germania în 1973;
- Austria – Germania în 1974;
- Olanda – Germania în 1976.
Acordurile vest-europene care au condus la înfiinţarea comisiilor guvernamentale
pentru îmbunătăţirea cooperării transfrontaliere s-au ocupat de o gamă mai cuprinzătoare de
sarcini şi au fost, de asemenea, mai eficiente. Exemple din acest context pot fi:
• Franţa – Elveţia (Geneva) în 1973;
• Franţa – Germania – Elveţia în 1975;
• Franţa – Germania – Luxemburg în 1980;
• Franţa – Italia în 1981;
• Franţa – Spania în 1984.
În anii ’80 şi ’90, comisiile guvernamentale având sarcini legate de planificarea
regională au fost, de asemenea, înfiinţate în statele Europei Centrale şi de Est, prin
intermediul încheierii acordurilor interstatale, cum ar fi: Austria – Ungaria în 1985; Germania
– Polonia în 1992; Republica Slovacă – Polonia în 1994; Republica Slovacă – Ungaria în
1995; Republica Cehă – Polonia în 1995.
De asemenea, aceste acorduri permit autorităţilor regionale să participe la cooperarea
dintre autorităţile naţionale. Această soluţie este uzitată mai ales în statele federale, caz în care
acordurile de cooperare la diferite nivele ale autorităţilor publice oferă posibilitatea desfăşurării
cooperării şi, îndeosebi, a managementului de programe transfrontaliere186.
Datorită competenţelor lor exclusive, în probleme de relaţii internaţionale, autorităţile
locale şi regionale acţionează sub controlul celor naţionale care îşi rezervă dreptul în a le
aproba sau a le respinge. În plus statele se pot asocia pentru a încheia acorduri în scopul creării
unor baze generale de cooperare transfrontalieră regională şi locală. Convenţia transfrontalieră
184
Încă din 1973 Franţa şi Elveţia au încheiat acorduri speciale pentru înfiinţarea de „comisii de
vecinătate”, comisii speciale care au fost însărcinate cu reglementarea problemelor de vecinătate în cantonul
Geneva şi în departamentele Ain şi Haute-Savoie.
185
Dat fiind faptul că aceste comisii pot oferi doar recomandări, puterea lor de a exercita influenţă este
relativ limitată.
186
În cele mai multe cazuri autorităţile regionale şi locale sunt autorizate să încheie ele însele acorduri
internaţionale în domeniul afacerilor ce ţin de propria competenţă, atâta timp cât acestea sunt în acord cu
respectiva legislaţie naţională.
BENELUX din 1989/1997, Tratatul transfrontalier germano-olandez din 1991 şi Acordul de la
Karlsruhe din 1996 sunt trei exemple de acorduri interstatale încheiate pe baza Convenţiei
cadru de la Madrid şi care conferă autorităţilor locale şi regionale, precum şi anumitor
organizaţii publice să se angajeze în cooperarea transfrontalieră în baza dreptului public.
Tratate similare au fost încheiate între: Austria – Italia în 1993; Finlanda – Rusia în 1995;
Franţa – Italia în 1995; Franţa – Spania în 1997; Lituania – Belorusia în 1998.
Adiţional, în anii din urmă, au fost încheiate acorduri între regiuni europene fără
participarea guvernelor lor naţionale. Un exemplu de acest gen este acordul încheiat în 1996
între landurile North Rhine-Westphalia (Germania), Rhineland-Palatinate (Germania) şi
Comunitatea de limbă germană (Belgia). Acest acord este în multe privinţe comparabil cu cel
de la Anholt din 1991 (Germania/Olanda).
Aceste tipuri de convenţii/tratate de stat pot conţine, de asemenea, reglementări
specifice cu privire la managementul programelor de cooperare. Acestea au devenit în scurt
timp cele mai utilizate instrumente de cooperare transfrontalieră sub toate aspectele şi la toate
nivele unui „program transfrontalier”, mai ales la: Planificare, Implementare, Monitorizare,
Finanţare, Control.
Acordul germano-olandez de cooperare transfrontalieră187 a permis semnarea unui acord
adiţional de completare pentru managementul şi implementarea descentralizată a programelor
transfrontaliere INTERREG între Germania şi Olanda.

7.4. Acorduri încheiate la nivel regional şi local


Important de amintit referitor la aceste acorduri, este semnarea a numeroase protocoale
de lucru, ceea ce a atras după sine formarea de Grupuri de lucru la frontierele interne şi
externe ale UE (Communauté de Travail des Alpes Occidentales – CONTRAO; Communauté
de Travail des Pyrénées –CTP; Communauté de Travail du Jura – CTJ şi Communauté de
Trabalho do Notre Portugal – Galicia).

8. ETAPELE DE DEZVOLTARE A COOPERĂRII TRANSFRONTALIERE ŞI


STRUCTURILE ADECVATE

Analiza evoluţiei modalităţilor de cooperare transfrontalieră evidenţiază faptul că


aceasta s-a perfecţionat şi specializat continuu, fazele prin care se trece şi principiile care
trebuie respectate pentru a se ajunge la o colaborare eficientă putând fi rezumate astfel:
 - Activităţi orientate pe cazuri individuale şi iniţiative luate de persoane sau
grupuri de persoane individuale întemeiază orice tip de cooperare
transfrontalieră188.
 - Analize transfrontaliere, cooperarea orientată spre strategii şi dezvoltare
sunt necesare pentru utilizarea potenţialului endogen din regiunile de frontieră.
 - Contactele periodice cu regiunea de frontieră vecină sunt un pas important
în cooperare. În multe cazuri aceasta include formarea de reţele transfrontaliere
informaţionale şi a mecanismelor de contact similare. Când structurile
transfrontaliere devin necesare, ele tind să fie mai puţin formale.

187
Acordul de la Anholt din 1991.
188
Din aceasta se dezvoltă euroregiunile sau grupurile de lucru.
 - Dezvoltarea de concepte şi strategii transfrontaliere implică cooperarea
partenerilor de ambele părţi ale frontierei, din stadiul incipient. Aceştia
elaborează în comun o analiză socio-economică a regiunii transfrontaliere şi
fixează în comun scopuri strategice pentru dezvoltarea viitoare cât şi priorităţile
acţiunilor189.
 - Managementul independent al programului şi implementarea acestuia
reprezintă etapa cea mai evoluată a cooperării transfrontaliere. Acestea necesită
structuri cu mecanisme de decizie tehnice/administrative şi financiare, dar şi
politice. Un număr mare de probleme practice trebuie abordate în mod eficient
pentru a crea o structură care să fie potrivită pentru conducerea unui program în
cadrul iniţiativelor UE INTERREG sau PHARE CBC.
 - Principiile esenţiale ale înfiinţării structurilor corespunzătoare rezultă din
experienţele mai multor ani de cooperare transfrontalieră în Europa:
 - structurile transfrontaliere ar trebui constituite numai pentru a
corespunde nevoii de extindere şi aprofundare a activităţilor cooperării.
Acestea ar trebui să fie primul pas în cooperarea transfrontalieră;
 - la structurile transfrontaliere cu drepturi de decizie ar trebui să existe
paritate între partenerii de pe ambele părţi ale frontierei (indiferent de
suprafaţă, populaţie);
 - diferenţele în cadrul structurilor şi competenţelor din întreaga Europă
reprezintă cele mai frecvente obstacole pentru structurile
transfrontaliere;190
 - structurile transfrontaliere nu sunt noi structuri de administraţie. Ele
sunt o placă turnantă şi o agenţie de contact transfrontalier, în scopul
întăririi eficienţei cooperării transfrontaliere, dintre instanţele naţionale
şi locale/regionale pe fiecare parte a frontierei.

8.1. De la activităţi orientate pe cazuri izolate la cele strategice pe termen lung


Diversitatea politică, culturală şi socială a Europei a creat un spectru larg de sisteme
administrative şi drept, pe structuri şi prescripţii legislative diferite în statele membre ale
Uniunii Europene şi cele ale Consiliului Europei. Varietatea de sisteme şi structuri poate, dar
cu foarte mare greutate, să modeleze cooperarea zilnică de peste frontiere. Această situaţie
trebuie depăşită. Regiunile de frontieră şi transfrontaliere pot deveni eficiente ca punţi sau plăci
turnante între statele naţionale cu caracteristicile lor structurale191.
Structurile de cooperare transfrontalieră existente pot fi extrem de diferite în ceea ce
priveşte scopul general (colaborare ad-hoc sau colaborare constantă pe termen lung) şi gradul
colaborării. În ambele cazuri sunt aplicate diferite procese, metode de lucru şi procedee pentru
realizarea iniţiativelor şi programelor.
189
Structurile transfrontaliere cum ar fi grupurile de lucru şi secretariatele permanente sunt importante
pentru garantarea continuităţii şi a sprijinirii acestui proces strategic.
190
De aceea trebuie căutate pentru fiecare situaţie transfrontalieră soluţii practice regional – specifice.
191
Regiunile de frontieră cele mai afectate au înregistrat nu numai experienţe directe în această problemă,
ci şi experienţe în promovarea şi realizarea cooperării cu toţi partenerii participanţi de pe ambele părţi ale
frontierei.
Modul colaborării poate de asemenea să varieze mult. Oricare structuri s-ar alege,
rezultatele lor depind în orice caz de angajamentul şi încrederea oamenilor. Participarea
persoanelor individuale active este de o importanţă decisivă pe toate planurile colaborării192.
În cadrul structurilor de lucru se pot distinge două forme de bază:
• activităţi organizate pe cazuri izolate – cooperare, care urmează un scop
determinat, de exemplu, crearea reţelelor transfrontaliere pentru schimbul de informaţi, sau
întreprinderea unei anumite măsuri determinate (ex. construirea unui pod peste un râu de
frontieră);
• colaborarea strategică şi orientată spre dezvoltare, deci nu orientată pe
cazuri individuale, pentru folosirea potenţialului endogen al regiunilor de frontieră prin
cooperare transfrontalieră, pentru promovarea de noi activităţi ştiinţifice, în scopul creării de
locuri de muncă, al protecţiei mediului înconjurător şi al dezvoltării socio-culturale193.
Este evident faptul că toate eforturile de cooperare transfrontalieră cer, pentru aceste
trepte diferite ale cooperării, şi structuri diferite.
În acest context este deosebit de important de ştiut faptul că înfiinţarea structurilor
transfrontaliere nu înseamnă crearea de entităţi juridice distincte interne şi nici entităţi distincte
conform dreptului internaţional. Dezvoltarea structurilor transfrontaliere înseamnă în primul
rând interconectarea actorilor şi organizaţiilor de la nivel regional/ local (şi, în câteva cazuri,
naţional), care deseori s-a realizat deja, cât şi crearea de capabilităţi permanente (structuri
politice, tehnice, administrative) în scopul cooperării ca, de exemplu, înfiinţarea secretariatelor
sau a birourilor comune. Acest proces este prezentat mai jos în trei etape: cooperarea între
parteneri, dezvoltarea de strategii şi managementul programelor.
8.1.1. Cooperarea între regiunile partenere
Cooperarea transfrontalieră începe, de regulă, cu iniţiative individuale, chiar dacă
obiectivul este pe termen lung şi depinde adesea de persoane individuale, care fac primii paşi
necesari194.
Dezvoltarea unei baze de încredere între parteneri este prioritatea primelor contacte.
Încrederea se construieşte însă numai pas cu pas. A-ţi cunoaşte partenerii de (pe) cealaltă parte
a frontierei înseamnă a lua cunoştinţă de trecutul lor istoric, tradiţiile şi obiceiurile, de
structurile politice şi legislative, de sistemul juridic, raporturile economice şi, lucrul cel mai
important, pe limba lor.
Instrumentele care pot fi utilizate în această primă fază sunt diferitele forumuri sau
reţele transfrontaliere, care sunt formate în regiunile de pe ambele părţi ale frontierelor şi sunt
sprijinite de un secretariat. Aceste reţele servesc numai ca mecanism ce uşurează cooperarea
prin furnizarea infrastructurii sau la sprijinirea contactelor de afaceri, ci şi la depăşirea
obstacolelor majore (de exemplu, culturale, sociale, pe planul educaţiei sau al limbii). Ele oferă
şi soluţii pentru rezolvarea problemelor ce apar zilnic la frontieră.195
Adesea ea creează mai întâi fundamentul pentru proiecte transfrontaliere economice sau
infrastructurale eficiente. Cooperarea transfrontalieră în domeniul cultural dobândeşte rapid în
192
Aceasta cuprinde politicieni, experţi din instituţiile publice (de exemplu autorităţi regionale,
orăşeneşti, municipale, instituţii de instruire etc.), oameni de ştiinţă, persoane individuale din sectorul privat (de
exemplu întreprinderi, camere şi asociaţii profesionale), din sindicate şi grupări sociale.
193
În această privinţă regiunea transfrontalieră poate fi considerată ca o identitate autonomă.
194
Aceasta se întâmplă îndeosebi pentru frontierele cu un trecut politic sau istoric cu substraturi culturale
foarte diferite sau probleme cu minorităţile etnice.
195
În acest context experienţa arată că pentru domeniul socio-cultural, cooperarea transfrontalieră are
aceeaşi însemnătate ca şi cooperarea socio-economică.
majoritatea cazurilor rezultate vizibile, care contribuie esenţial la dezvoltarea înţelegerii cu
privire la relaţiile cu ţara vecină.196
8.1.1.1. Activităţi orientate pe cazuri individuale. Se găsesc la începutul oricărui tip de
cooperare. Ele pot forma baza unei cooperări transfrontaliere strategice, orientată pe termen
lung. Aceste activităţi orientate pe cazuri individuale (izolate) creează reţele şi conduc, în unele
cazuri şi la structuri cu efect multiplicator, deoarece acestea reprezintă platforma pentru
promovarea unei cooperări transfrontaliere generale. În plus, reţelele transfrontaliere de
informaţii pot fi utilizate în scopul producerii primelor contacte între actorii din regiune, care
au avantaje din această cooperare.
Elaborarea şi răspândirea de informaţii bilingve privind sferele tematice specifice (de
exemplu asupra oportunităţilor pieţei, producătorilor) şi statisticile sprijină mai departe acest
proces. Aceste informaţii stimulează nu numai formarea conştiinţei în regiunile de frontieră, ci
ele netezesc chiar calea pentru legarea de relaţii între actorii deja existenţi de ambele părţi ale
frontierei din domeniul privat şi public de exemplu în viaţa afacerilor (înainte de toate
întreprinderile mici şi mijlocii), între centrele de întreprinderi sau inovaţie, birouri de turism
sau institutele de cercetare ale universităţilor.
Instanţele publice, private sau organismele sectorului non-profit pot fi angrenate în
construirea acestor reţele transfrontaliere. Cooperarea se poate realiza ad-hoc, ori pe baza
înţelegerilor şi prin grupuri de lucru sporadice sau prin acorduri încheiate la nivel local,
regional sau naţional197.
Câteva principii generale stau la baza iniţializării cu succes a cooperării transfrontaliere
eficiente, respectiv:
• cooperarea transfrontalieră ar trebui să fie cât mai aproape posibil de cetăţeni, pe
plan regional şi local;
• implicarea politicienilor aleşi (de la nivel: naţional, regional, local şi, în măsura
în care e adecvat, european);
• cooperarea ar trebui să se bazeze pe parteneriat şi subsidiaritate;
• structurile transfrontaliere şi organismele anexă ale acestora, birou unic şi buget
comun, trebuie să fie dezvoltate mai departe ca rezultat şi ca instrument pentru
amplificarea cooperării şi nu ca scop în sine.
8.1.1.2. Cooperarea de orientare strategică şi de dezvoltare. Necesită o abordare pe
termen lung. Aceasta se bazează pe o analiză a situaţiei existente, a cooperării transfrontaliere
anterioare şi a potenţialului pentru dezvoltarea ştiinţifică şi socială a unei regiuni europene.
Unul din primii paşi este definirea regiunii transfrontaliere.
La aceasta se adaugă problemele comune, domeniile tematice şi interesele generale
comune în diferite domenii şi mai puţin factorii pur geografici sau administrativi. Chiar şi
denumirea (atribuirea unui nume) este importantă.
Scopul conceptelor (planurilor transfrontaliere de dezvoltare) constă în punerea la
dispoziţie a informaţiilor şi analizelor pentru o evaluare strategică integrată şi pe un termen
lung (cca.15-20 de ani) care defineşte scopurile şi priorităţile specifice de dezvoltare, în cadrul

196
Aceasta este de o importanţă fundamentală pentru elaborarea ulterioară de planuri de amenajare a
teritoriului, pentru probleme de mediu, pentru hotărâri necesare în luarea de măsuri economice sau pentru
realizarea de proiecte de infrastructură.
197
O asemenea cooperare comparativ mai puţin strânsă poate lua naştere între autorităţi regionale,
camere de industrie şi comerţ, asociaţii patronale, sindicate sau alte grupuri, care cooperează cu partenerii lor de
peste frontieră.
cărora se pot realiza proiectele individuale. Al doilea pas constă în dezvoltarea de programe
operaţionale pe termen scurt, pornind de la aceste strategii pe termen lung.
8.1.2. Managementul de program şi implementare
Implementarea unei strategii transfrontaliere pe termen lung şi orientată pe sarcini
(teme) necesită un management transfrontalier funcţional. De asemenea, trebuie să ţină cont şi
de responsabilităţi, cum ar fi priorităţile calitative şi temporale. În implementarea unei strategii
transfrontaliere generale există anumite componente care pot fi rezolvate doar cu asistenţă UE
(de exemplu, Iniţiativele Comunitare INTERREG, PHARE-CBC, TACIS-CBC), sau cu
ajutorul organismelor naţionale (de exemplu, programele naţionale de asistenţă) sau prin
intermediul regiunilor transfrontaliere implicate la nivel regional şi local198.
Atât strategia transfrontalieră cât şi aderarea la principiile de parteneriat şi subsidiaritate
sunt premise pentru un management eficient de concepte/programe şi proiecte de dezvoltare
pe plan regional şi local. Aceste principii trebuie să se oglindească în soluţiile practice care
sunt dezvoltate pentru fiecare regiune de frontieră în parte şi aplicate în diferitele etape ale
programului şi în implementare.
Acest demers constant şi pe termen lung serveşte la activarea şi folosirea potenţialului
endogen disponibil de dezvoltare al regiunii de frontieră prin intermediul cooperării
transfrontaliere. Obiectivele urmărite sunt: promovarea de noi activităţi economice şi
dezvoltarea bazei economice, crearea de locuri de muncă şi promovarea în continuare a
dezvoltării unei regiuni europene de frontieră în diverse domenii. Această abordare specific
regional-strategică în vederea dezvoltării unei regiuni de frontieră – respectiv transfrontaliere,
este promovat de UE printr-o serie de iniţiative şi programe, mai ales prin INTERREG şi
PHARE – CBC.
Într-un asemenea stadiu al colaborării este important să se creeze o structură
organizaţională cu caracter permanent care să fie capabilă de a se alătura în mod continuu
acestui proces de dezvoltare şi revizuire strategică. Aceasta poate să se realizeze printr-un
consiliu de conducere format pentru o regiune/structură transfrontalieră, cât şi prin grupuri
de lucru permanente şi/sau printr-un secretariat transfrontalier, cu membri provenind din
ambele părţi ale frontierei. Asemenea structuri transfrontaliere cu capacitate de decizie precum
şi sistemele financiare şi tehnice de sprijin (din interiorul şi din exteriorul regiunii de frontieră)
vor fi mai departe stringent necesare, în acest stadiu mai avansat de cooperare.
În structurile transfrontaliere cu capacitate de decizie (grupuri de lucru sau
euroregiuni), fie că sunt de drept public sau privat, este esenţial a fi respectată reprezentarea
egală în participarea din ambele părţi ale frontierei.
Este de importanţă crucială ca toţi actorii importanţi de pe ambele părţi ale frontierei
(autorităţile publice, parteneri sociali, asociaţii ecologice etc.), care pot aduce o contribuţie la
cooperarea transfrontalieră să fie implicaţi în implementarea programelor şi proiectelor199.
Cu toate acestea, dacă numărul partenerilor trebuie să fie diferenţiat datorită
deosebirilor din administraţiile, structurile şi competenţele naţionale de pe ambele părţi ale
frontierei, nu este necesară o reprezentare cu paritate numerică.
Această participare largă a tuturor resurselor dintr-o regiune transfrontalieră la acţiuni
practice garantează:
• obiective transfrontaliere veritabile şi domenii de acţiune;
198
Datorită structurilor şi sistemelor juridice diferite din Europa, trebuie găsite soluţii specifice pentru
managementul practic al unor astfel de programe şi proiecte transfrontaliere.
199
În acest scop sunt potrivite mai ales grupurile de lucru, în care se planifică, se dezvoltă şi se realizează
proiectele.
• caracterul transfrontalier al programelor şi proiectelor;
• îndeplinirea criteriilor UE pentru INTERREG, PHARE - CBC, a exigenţelor
planurilor naţionale şi a reglementărilor, dacă acestea sunt dezvoltate;
• caracterul echilibrat şi complet al programelor în ceea ce priveşte domeniile de
acţiune şi proiectele în cadrul unei regiuni transfrontaliere;
• furnizarea de mijloace financiare din ambele părţi ale frontierei (de exemplu,
pentru cofinanţarea naţională, regională şi locală a programelor UE);
• capacităţi de realizare a proiectelor transfrontaliere;
• urmărirea priorităţilor transfrontaliere în timpul realizării;
• evaluarea adecvată a programelor şi proiectelor.
8.1.3. Principiile esenţiale pentru înfiinţarea structurilor conexe
O cooperare transfrontalieră pe termen lung, orientată spre scop, necesită, mai
devreme sau mai târziu, structuri de organizare transfrontaliere durabile şi angajate.
Aceste structuri ar trebui să dispună de instrumente tehnice/administrative, financiare şi
cu capacitate de decizie corespunzătoare sarcinilor lor crescânde. În organismele cu
capacitate de decizie şi cu răspunderea politică sau managerială ar trebui ca partenerii
de pe ambele părţi ale frontierei să fie prezentaţi în mod egal, independent de mărimea,
populaţia şi de jurisdicţia unei regiuni.
Acest personal tehnic şi administrativ implicat în problemele transfrontaliere
trebuie să răspundă în faţa unui organism transfrontalier. Acest fapt ajută la depăşirea
obstacolelor care pot surveni datorită intereselor naţionale puternice şi ale unei „gândiri
locale”200.
Absenţa structurilor/organizaţiilor transfrontaliere şi a strategiilor conexe poate
provoca dificultăţi esenţiale în subvenţionarea regiunilor de frontieră, de către
organismele europene şi naţionale (de exemplu: În ce măsură regiunilor de frontieră li
se pot da competenţe descentralizate, pentru executarea unui program de tip
INTERREG? În ce măsură li se pot acorda direct mijloace financiare sau în ce măsură
pot fi ele răspunzătoare pentru acestea?).
În timp ce crearea de structuri transfrontaliere reale se poate realiza doar cu mari
eforturi într-o perioadă scurtă de timp, o serie de acorduri practice sunt relativ uşor de
atins. Managementul transfrontalier de programe şi realizarea de proiecte se poate
efectua pe termen scurt prin intermediul legislaţiei private şi, pe termen lung, numai
prin intermediul legislaţiei publice. Există posibilitatea înfiinţării fără mari dificultăţi a
asociaţiilor/societăţilor naţionale pe ambele părţi ale frontierei care se bazează pe
dreptul public existent în fiecare ţară.201
Structurile relativ avansate de cooperare de la frontiera germano-olandeză sunt
considerate adesea ca un rezultat al factorilor politici şi geografici deosebiţi. Înainte de
toate structurile juridice trebuie să se orienteze, după diferitele existenţe
regionale/locale şi naţionale. Că acest lucru este posibil, s-a dovedit în anii trecuţi de
exemplu, la frontiera spaniolă/portugheză, la frontierele Germaniei cu Polonia şi cu
Republica Cehă, în Austria, Irlanda/Nordul Irlandei sau Nordul Greciei, dar în special

200
Aceasta este singura cale pentru obţinerea unui consens transfrontalier regional, acceptabil pe plan
intern şi credibil pe plan extern.
201
Aceste structuri regionale/locale conform dreptului naţional („pârghii” juridice naţionale) servesc la
stabilirea de acorduri transfrontaliere de drept privat, cu ajutorul cărora se formează o structură transfrontalieră
comună.
în statele foste asociate cum ar fi: Polonia, Cehia, Slovacia, Ungaria, Slovenia,
România, Bulgaria sau Statele Baltice.
Greşelile mereu repetate care frânează structurile transfrontaliere şi
managementul de programe comune constau în tendinţa de a armoniza şi de a face
similare competenţele legale şi structurile de pe ambele părţi ale frontierei,
considerându-le o premisă pentru cooperarea transfrontalieră. Prin eforturile de acest fel
se pierd mulţi ani şi de aceea ele se pot dovedi contraproductive.
De fapt, nici un stat din interiorul sau exteriorul UE nu îşi va schimba structurile
culturale sau competenţele juridice doar datorită regiunii de frontieră. Este mult mai
important să se folosească posibilităţile care există de ambele părţi ale frontierei şi să se
meargă pe căile deja existente202.
Adiţional, regiunile transfrontaliere nu ar trebui să comită greşeala de a dori să
facă ele însele totul. Un management transfrontalier de programe este desigur necesar
pentru ca toate firele să se unească, dar implementarea proiectelor izolate ar trebui să
rămână în sarcina autorităţilor, organizaţiilor, asociaţiilor şi a tuturor celorlalte
organe/agenţii şi partenerilor sociali care sunt deja activi pe fiecare parte a frontierei,
făcând uz de expertiza lor în domeniu203.
Cooperarea transfrontalieră strategică în cadrul structurilor stabile (grupuri de
lucru, euroregiuni etc.) nu are ca scop crearea de noi structuri administrative
transfrontaliere, ci serveşte ca placă turnantă transfrontalieră şi ca motor pentru toate
sarcinile şi contactele transfrontaliere. Centrul de greutate cade pe funcţia de prestare a
unor servicii transfrontaliere pentru cetăţeni, economie, autorităţi şi parteneri sociali.
Gradul de acceptare a structurii transfrontaliere şi recunoaşterea competenţei pot
fi atinse, înainte de toate, prin activităţi politice şi practice eficiente. Elementele cheie
sunt parteneriatul şi subsidiaritatea, atât verticală (de jos în sus şi invers), cât şi
orizontală (peste frontiere) între structuri diferite şi competenţe de diferit nivel204.

8.2. Structuri de cooperare la nivel strategic (program)


8.2.1.Consideraţii generale
• Există numeroşi factori ce influenţează crearea structurilor
transfrontaliere. Printre factorii pozitivi se numără implicarea totală a partenerilor în
procesul de cooperare, crearea de tratate cadru şi programe de finanţare care se susţină
activităţile transfrontaliere. Printre factorii negativi se numără restricţiile impuse
autorităţilor locale/regionale de către legislaţia de stat ca şi diferenţele de competenţe
între nivele de administrare din ţări învecinate;
• Diferite forme de acorduri juridice (de ex. convenţii, tratate, protocoale, contracte)
există la nivel multilateral şi bi-/trilateral, implicând autorităţile naţionale şi/sau regionale
şi locale;

202
Pentru toţi partenerii implicaţi în cooperarea transfrontalieră este foarte important să coopereze în
interiorul condiţiilor-cadru naţionale.
203
Aceasta ar uşura nu numai povara de administrare a activităţii transfrontaliere, ci ar întări chiar şi baza
transfrontalieră în regiune şi angajamentul tuturor partenerilor.
204
În acest context, euroregiunile nu preiau competenţele celorlalţi şi nici nu acţionează împotriva
statului; din contră, acestea respectă partenerii de pe ambele părţi ale frontierei, realităţile şi diferenţele lor sociale,
culturale, istorice, juridice şi economice existente.
• Unele dintre aceste structuri implică crearea de noi organisme (noi
entităţi juridice), dar există şi cazuri de structuri informale care nu au o formă juridică.205
• Structurile transfrontaliere pot fi variate din punct de vedere al
funcţiilor pe care le îndeplinesc, capacităţilor pe care le au (tehnice, financiare, de decizie)
ca şi al scopului lor. Tipurile de structuri transfrontaliere cel mai frecvent întâlnite sunt:
 „Euroregiunile” (şi structuri similare în Ţările Scandinave)
ce reprezintă entităţi legal constituite, au scopuri variate şi capacităţile,
multiple, iar multe dintre ele au jucat un rol major în dezvoltarea şi
coordonarea programelor INTERREG I, IIA şi III A;
 „comunităţile de lucru” (şi organizaţii similare) se
bazează pe acorduri de lucru şi au capacităţi limitate, fiind rareori implicate în
coordonarea programelor INTERREG I şi IIA (dar care au contribuit la
alcătuirea şi dezvoltarea proiectelor).
• Liniile Directoare pentru INTERREG IIIA ca şi Reglementarea
PHARE CBC impun noi cerinţe în vederea coordonării în comun a programelor,
implicând crearea unor veritabile structuri transfrontaliere de parteneriat şi proceduri la
nivel regional/local.
8.2.2. Factori ce facilitează sau împiedică dezvoltarea structurilor
transfrontaliere
Dezvoltarea cooperării transfrontaliere necesită crearea de structuri transfrontaliere
permanente şi „de angajare”. Experienţele de până acum au demonstrat faptul că structurile
sunt totdeauna rezultatul stabilirii unei cooperări, de obicei în urma unui proces lent de
adaptare şi găsire a unor soluţii practice la multitudinea de probleme inerente de ordin juridic,
administrativ şi politic. Acest proces n-ar trebui să conducă la crearea unui nou nivel
transfrontalier de administrare206.
Termenul de „structură transfrontalieră” nu implică întotdeauna crearea de noi
organizaţii şi cu atât mai puţin instituirea de entităţi juridice separate. Adesea acestea
implică luarea de măsuri cum ar fi adaptarea, schimburile şi cooperarea între organismele
existente şi stabilirea unei multitudini de acorduri formale şi informale.
Există numeroşi factori care influenţează crearea şi dezvoltarea de structuri
transfrontaliere dintre care cei mai importanţi ar fi:
• Factorii pozitivi:
- experienţă îndelungată în domeniul cooperării transfrontaliere;
- acorduri specifice;
- acorduri cadru (ex. tratate internaţionale);
- posibilitatea de creare a unor programe de finanţare care să sprijine
activităţile transfrontaliere.
• Factori negativi:
- restricţii de drept public impuse autorităţilor locale/regionale de
legislaţia de stat;

205
Unele structuri au un caracter permanent, iar altele au fost create în vederea coordonării unor
programe UE specifice, cu precădere a programelor INTERREG şi PHARE CBC;
206
El ar trebui să fie de fapt considerat o „interferenţă” sau un „schimb” între nivelele relevante de
administrare care există de ambele părţi ale frontierei.
- diferenţele de structură şi competenţe ale diferitelor nivele de acorduri
şi administrare dintre cele două părţi ale frontierei;
- incapacitatea la nivel politic, mai ales la cel naţional, de a înlătura
constrângerile existente, prin instituirea unei noi legislaţii de stat sau a
unor tratate bilaterale.
Există variate forme de acorduri juridice (ex.convenţii, tratate, protocoale, contracte), la
nivel multilateral sau bi-/trilateral, implicând autorităţi naţionale şi/sau regionale. Multe dintre
aceste acorduri au furnizat o bază adecvată pentru crearea şi operarea structurilor
transfrontaliere la nivel strategic.
8.2.3. Tipuri de acorduri
8.2.3.1.Acorduri cadru. Tratatele internaţionale pot furniza un cadru comprehensiv
pentru cooperarea transfrontalieră şi inter-regională, atât în cazul organismelor private, cât şi al
celor de stat. S-au utilizat diferite tipuri de tratate internaţionale, convenţii şi acorduri
pentru facilitarea cooperării transfrontaliere la nivel local, inter-regional, inter-guvernamental
şi multi-naţional.207
S-au încheiat o serie de acorduri la nivel multilateral. Unul dintre primele tratate
multilaterale încheiate a fost „Tratatul de la Helsingfors” (1962), care a furnizat baza legală
pentru cooperarea între Statele Nordice. Prin acest tratat, Statele Nordice se angajează la o
cooperare restrânsă pe probleme de legislaţie, culturale şi socio-economice ca şi în domeniul
infrastructurii fizice şi reglementărilor ambientale. În 1977, Acordul Nordic208 referitor la
cooperarea transfrontalieră între municipalităţi a stipulat acordarea unui interes egal cooperării
între municipiile din cadrul aceluiaşi stat. Se mai stipula ca fiecare parte contractantă să
opereze schimbările necesare în legislaţia de stat care să permită stabilirea unei astfel de
cooperări.
• Consiliul Europei a prezentat pe scurt principalele tratate de cooperare
transfrontalieră în Convenţia asupra cooperării transfrontaliere între comunităţile sau
autorităţile teritoriale de la Madrid din 1981 (şi protocoalele aferente).
Protocolul adiţional la Convenţia de la Madrid, adoptat pe 1.12.1998, susţine
înfiinţarea de instituţii permanente pentru cooperarea transfrontalieră cu caracter de drept
public sau privat şi drept juridic de luare a deciziilor. Aceste instituţii permanente ar permite
comunităţilor sau autorităţile teritoriale:
• să încheie acorduri de cooperare transfrontalieră cu autorităţile sau comunităţile
teritoriale ale altor state;
• să instituie organisme permanente de cooperare ca entităţi de drept public
sau privat. Deciziile luate de aceste organisme de cooperare ar fi obligatorii din punct de
vedere juridic pentru autorităţile sau comunităţile care au încheiat acordul.
Principalele limitări în ceea ce priveşte aplicarea practică a Convenţiei de la Madrid se
datorează nivelelor diferite de centralizare şi diferenţelor de administrare a fiecărui stat,
ca şi sistemelor juridice diferite ale partenerilor implicaţi în regiunea de frontieră. Aceste
diferenţe împiedică aplicarea directă a sistemelor şi modelelor oferite de Convenţie. Exemplul
diferitelor regiuni frontaliere demonstrează necesitatea încheierii de tratate adiţionale între
două state naţionale în vederea stabilirii unei cooperări transfrontaliere directe între autorităţile
207
Pe baza acestor tratate se pot desfăşura activităţi transfrontaliere între organisme de stat la diferite
nivele (ex. între state şi regiuni, regiuni şi provincii, regiuni şi municipalităţi, autorităţi locale şi organizaţii
internaţionale), ce acoperă numeroase domenii de cooperare.
208
Încheiat între Finlanda, Danemarca, Suedia şi Norvegia
regionale şi locale. În ciuda acestor limitări de ordin general, Convenţia de la Madrid a pus
bazele dezvoltării cooperării transfrontaliere şi a făcut posibilă ratificarea recentă a unei serii
de tratate bilaterale.
Asemenea tratate internaţionale ce au pus bazele cooperării transfrontaliere între
autorităţile locale/regionale au fost aplicate după 1990 în următoarele cazuri:
• Convenţia BENELUX (semnată în 1986, adoptată în 1991);
• Tratatul transfrontalier germano-olandez (semnat în 1991, adoptat în 1993);
• Acordul Viena între Italia şi Austria (semnat în ianuarie 1993, adoptat în 1995)
şi Acordul Roma (semnat în noiembrie 1993, adoptat în 1994);
• Acordul Karlsruhe,209 ce acoperă cooperarea transfrontalieră între Franţa,
Germania, Luxembourg şi Elveţia (semnat în 1996, adoptat în 1997);
• Tratatul de la Bayonne între Franţa şi Spania (semnat în 1995, adoptat în 1997).
 Tratatul germano-olandez, încheiat în mai 1991 şi ratificat în 1993, constituie
un prim exemplu de acord cadru ce permite forma cea mai dezvoltată de participare a
autorităţilor regionale şi locale la cooperarea transfrontalieră şi oferă autorităţilor regionale
posibilitatea de a ratifica acorduri de drept public sau privat la nivel transfrontalier.
Acest acord se bazează pe un puternic angajament politic la toate cele trei nivele
(naţional, regional şi local) şi a fost destinat în primul rând dezvoltării unui instrument practic
care să permită organismelor locale şi regionale să se angajeze în procesul de cooperare210.
Caracteristica principală a tratatului germano-olandez este aceea că permite patru
tipuri de cooperare la nivel sub-regional:
• acorduri cu caracter juridic ce pot fi încheiate între autorităţile regionale şi
locale;
• o autoritate locală sau regională poate activa în numele altei autorităţi într-o ţară
străină;
• instituirea unei „Arbeitsgemeinschaft” (comunităţi de lucru) ca forum de luare a
deciziilor, însă fără puteri oficiale;
• instituirea unei „Öffentlich rechtlichen Zweckverband” (asociaţie administrativă
pentru servicii publice speciale de drept public) cu reprezentare juridică, ce poate activa în
numele membrilor săi la nivel transfrontalier şi reprezintă cea mai avansată formă de
cooperare.
Tratatul a mai furnizat şi cadrul pentru ratificarea unor acorduri speciale pentru
coordonarea şi implementarea programului INTERREG la graniţa Olanda/Germania. Aceasta
implică guvernele Ţărilor de Jos, Landurile germane, provinciile olandeze şi regiunile de
graniţă. În cazul Euroregiunii Rhein-Maas, se aplică acelaşi acord, dar implică şi autorităţile
belgiene.211

209
Acordul de la Karlsruhe a fost semnat la 23 ianuarie 1996 de către guvernul francez, guvernul
german, guvernul Marelui Ducat al Luxemburgului şi Consiliul federal elveţian, acţionând în numele cantoanelor
Soleure, Bâle-Ville, Bâle-Campagne, Argovie şi Jura.
210
Aplicarea tratatului a fost înlesnită de prezenţa unui număr redus de diferenţe între legislaţia olandeză
şi cea germană şi între sferele de competenţe ale autorităţilor olandeze/germane, ca şi de buna cunoaştere de către
autorităţile regionale şi locale din ambele ţări a formelor juridice şi posibilităţilor ce derivă din acest fapt în
vederea unei cooperări regionale şi locale.
211
Aceste acorduri speciale au stabilit cadrul structurii de coordonare şi modalităţile financiare pentru
programele operaţionale INTERREG I pentru toate cele cinci regiuni de graniţă.
 Un al doilea exemplu este dat de BENELUX – Convention 1989212 care
oferă organismelor locale publice din Belgia, Ţările de Jos şi Luxemburg, noi posibilităţi legale
de implementare a cooperării transfrontaliere, însă fără a avea nici o obligaţie.
S-au propus două soluţii: instituirea unei entităţi juridice de drept public, bazată pe
principiile olandeze de cooperare intercomunală, şi o cooperare mai restrânsă, bazată pe un
acord administrativ, fără crearea unei entităţi juridice.
8.2.3.2.Acorduri specifice. S-au încheiat adesea acorduri bi sau trilaterale între
guvernele naţionale în vederea stabilirii unor structuri speciale de cooperare inter-
guvernamentală, cum ar fi organisme de lucru ad hoc sau instituţii comune.
Unele dintre acestea sunt ilustrate cu exemple în cele ce urmează:
După 1960 au fost instituite Comisii interstatale în toată Europa Occidentală. Acest
mecanism de cooperare transfrontalieră a fost recomandat în 1970, în urma conferinţei
Ministerelor Europene de Planificare Spaţială, organizată de Consiliul Europei la Bonn. De
atunci, multe astfel de comisii au fost instituite la multe graniţe ale Europei Occidentale (ex.
Germania/Franţa, Germania/Ţările de Jos, Germania/Austria), dar şi la graniţele cu ţări ale
Europei Centrale şi de Est (după 1991) (ex. Germania/Polonia şi Ungaria, Polonia, Republica
Cehă, Slovacia şi Bulgaria cu toate ţările vecine)213.
Obiectivul general al comisiilor interstatale este de a îmbunătăţi procesul de cooperare
transfrontalieră în domeniul planificării spaţiale. În plus, comisiile interstatale au desfăşurat
activităţi în alte arii de planificare adiacente, ce influenţează rezultatul aplicării planificării
spaţiale. Printre aceste arii se numără:
• planificarea fizică de ambele părţi ale graniţei, mai ales în ceea ce priveşte
domeniul lucrărilor publice;
• dezvoltarea economică regională;
• mediu şi protejarea acestuia;
• infrastructura transportului, traficului şi transportului în comun;
• servicii publice şi facilităţi (ex. educaţie şi instruire, administrarea apelor şi
reziduurilor).
La nivel naţional au mai fost încheiate şi alte tipuri de acorduri/protocoale prin
intermediul cărora se instituie organizaţii specifice focalizate pe o anumită arie de cooperare,
cum ar fi instituirea unei comisii pentru crearea şi administrarea în comun a unui parc natural
(Luxemburg/Germania (1964), Germania/Belgia (1971), Germania/Ţările de Jos (1976));
ajutor reciproc în caz de calamităţi naturale (ex. Germania/Franţa (1977), Belgia/Germania
(1980), Belgia/Franţa (1981), Belgia/Ţările de Jos); protecţia mediului înconjurător (ex.Râul
Rin – Franţa/Germania/Elveţia/Luxemburg/Ţările de Jos; lacul Geneva – Franţa/Elveţia (1977,
1980) sau servicii comune de informaţii şi consultanţă referitoare la facilităţile de tehnologie
nucleară şi prevenirea calamităţilor în regiunile frontaliere, ex. Germania/Franţa (1981),
Elveţia/Franţa (1979).
În statele descentralizate uneori pot participa în procesul de cooperare şi unităţi sub-
naţionale, cu reprezentanţi din organismele centrale. În statele federale (ex. Germania,
Austria) autorităţile sub-naţionale (Länder) deţin funcţii bine stabilite şi pot stabili acorduri
internaţionale cu alte autorităţi naţionale sau state.
212
Semnată la Bruxelles la 12 septembrie 1986.
213
În funcţie de o serie de factori, aceste comisii interstatale se confruntă cu diferite nivele de intensitate a
lucrului şi acoperă diferite entităţi geografice (ex. instituirea unei comisii între state naţionale pentru întreaga
regiune frontalieră sau sub-comisii, ca în cazul Germania/Olanda (1976)).
În cazul statelor unitare, acordurile legale din punct de vedere juridic ce implică
organisme locale sau regionale necesită de obicei aprobare la nivel naţional, (ex. în Franţa, de
către Conseil d'État). Stabilirea unor acorduri bilaterale între autorităţi publice distincte este
adesea destinată administrării de proiecte specifice, cum ar fi:
• Acordul semnat între Luxemburg şi landul Rheinland – Pfalz în 1958 referitor la
administrarea unei fabrici hidraulice de pe râul Our;
• Acordul din 1977 între Elveţia şi landul german Baden-Württemberg referitor la
pescuitul în zona Rinului inferior.
• Scopul practic al angajării entităţilor sub-naţionale/regionale şi municipale între
tratate internaţionale este foarte diferit şi depinde de cadrul legal şi administrativ al ţării
respective. Aceste diferenţe de competenţe se reflectă în existenţa unor structuri administrative
diferite (de la structuri totale integrate la structuri absolut distincte), fapt ce are un efect
considerabil asupra administrării de zi cu zi a programelor transfrontaliere cum ar fi
INTERREG.
În urma experienţei oferite de implementarea programului INTERREG I se poate
observa prezenţa unor situaţii tipice. În unele cazuri, autorităţile naţionale au fost singurii
responsabili de semnarea acordurilor internaţionale (ex. în Franţa)214.
În anumite cazuri autorităţilor regionale li se conferă la nivel naţional responsabilitatea
de a încheia acorduri internaţionale, dar sub auspiciile guvernelor naţionale, sau participă la
implementarea acestor acorduri, fără a deţine însă nici o competenţă legală independentă (ex.
în Spania/Portugalia şi Italia). În astfel de situaţii, când aprobarea acordurilor a avut loc sub
controlul strict al guvernului naţional, autorităţilor regionale şi locale sau instituţiilor
transfrontaliere li s-au conferit competenţe limitate (ex. planificări şi propuneri de proiect).
În alte cazuri (ex. în Ţările Scandinave), organismelor regionale şi/sau teritoriale li s-a
conferit legal permisiunea de a încheia acorduri internaţionale, în funcţie de competenţele pe
care le deţineau, dar numai sub monitorizarea autorităţilor naţionale (care îşi păstrau deseori
dreptul de veto)215.
8.2.3.3. Acorduri formale. Într-o serie de cazuri, încheierea tratatelor la nivel naţional
şi/sau operarea la schimbări în legislaţia naţională a creat condiţiile necesare stabilirii unei
cooperări mai strânse între autorităţile regionale şi locale, iar unele dintre acestea au fost
încheiate formal în urma stabilirii unor acorduri/contracte.
Până în 1992, în unele dintre Statele Membre ale UE, cum ar fi Franţa, Italia şi Spania,
încheierea unor acorduri interstatale era condiţia participării autorităţilor regionale în procesul
de cooperare transfrontalieră.
Cu toate acestea, Loi Joxe din 1992 a adus schimbări în această situaţie din Franţa,
permiţând pentru prima dată ca autorităţile regionale şi locale să participe la încheierea
acordurilor transfrontaliere şi la instituirea de organisme transfrontaliere (Societăţi economice
mixte şi Grupări de interes public), fapt ce implică autorităţi regionale şi locale
corespunzătoare în regiunea parteneră. Aceste acorduri n-ar trebui însă să împiedice în nici un
fel aplicarea angajamentelor şi competenţelor deţinute de statul francez însuşi216.
214
Acest fapt corespunde în general situaţiei în care programele transfrontaliere au fost administrate
centralizat, cu contribuţie minimă din partea autorităţilor regionale şi locale în planificarea şi implementarea
programului.
215
Această situaţie corespunde unei administrări directe şi active şi observării îndeaproape a programelor
transfrontaliere de către autorităţile regionale.
216
În alte State Membre, cum ar fi Germania sau Ţările de Jos, încheierea acestui tip de acorduri este
necesară doar în cazul în care procesul de cooperare se bazează pe drept public.
Un alt exemplu oferit de Tratatul olandezo-german prezintă crearea de
„Zweckverbände” şi a altor forme de organizare între autorităţile locale/regionale la graniţa
Olanda/Germania. Euroregiunile existente au fost reconstituite sub auspiciile acestui Tratat,
cum ar fi Euroregiunea Rhein-Waal şi Ems-Dollart.
8.2.3.4. Acorduri de lucru. În Europa există un număr considerabil de exemple la nivel
regional şi local când autorităţi corespunzătoare au semnat protocoale sau acorduri de lucru
dintre care majoritatea nu au o bază legală internaţională (ex.Communauté de Travail des
Alpes Occidentales, Communauté de Travail du Jura, Comunidade de Trabalho Norte de
Portugal-Galicia; ARGE-ALP, Alpen Adria, etc.).
Aceste asociaţii au încercat stabilirea unei structuri de lucru alcătuită dintr-o serie de
grupuri de lucru în domeniile cele mai importante (ex. transport, mediu, turism etc.) care se
reunesc de câteva ori pe an217.
Problema unei „structuri legitime” conferite de guvernul naţional respectiv poate totuşi
juca un rol decisiv în implicarea potenţială la nivel regional în administrarea programelor de tip
INTERREG. Pe parcursul desfăşurării programului INTERREG I, unele asociaţii (cum ar fi
Comunidade de Trabalho Norte-Galicia) au fost implicate în planificarea şi administrarea
programului INTERREG, iar altele, cum ar fi CTP, nu au fost.
În Europa există o experienţă îndelungată în ceea ce priveşte stabilirea de astfel de
acorduri între autorităţile regionale şi locale. Ele au fost încheiate în vederea coordonării
serviciilor publice, cum ar fi transporturile, tratarea apelor şi reziduurilor în cazul oraşelor sau
localităţilor învecinate, cum ar fi:
• Convenţia dintre Consiliul de Stat din Basel şi Consiliul Municipal din Lörrach,
referitoare la deversarea apelor reziduale din Lörrach în râul Rin;
• Oraşele Ventimiglia (Italia) şi Menton (Franţa) au semnat un acord de intenţie
care, alături de o convenţie de cooperare (semnată la nivel regional între provincia italiană
Imperia şi departamentul francez al Alpilor Maritimi), a furnizat baza legală pentru instituirea
de servicii publice comune în oraşele de graniţă.

8.3. Tipologia structurilor transfrontaliere


În prezent există numeroase structuri transfrontaliere, cu mare diversitate în ceea ce
priveşte scopul, competenţele şi capacităţile deţinute (inclusiv implicarea în INTERREG şi
programe sau proiecte conexe). Tipologia de mai jos înglobează cele mai importante
caracteristici ale structurilor cu scopuri multiple, ca şi capacitatea lor reală (sau potenţială) de
îndeplinire a unor funcţii la nivel de program.
8.3.1. Euroregiuni şi organisme similare
O serie de organisme transfrontaliere sunt cunoscute sub denumirea de „euroregiuni”.
Cu toate că nu sunt identice din punct de vedere juridic sau organizatoric, ele au în comun
numeroase caracteristici, având cu precădere:
• un caracter permanent;
• identitate separată de cea a membrilor săi;
• resurse administrative, tehnice şi financiare proprii;
• capacitate proprie de luare a deciziilor.
217
În unele cazuri aceste acorduri s-au încheiat sub auspiciile guvernelor naţionale (ex.,Comunidade de
Trabalho Norte de Portugal-Galicia), iar în alte cazuri ele nu au beneficiat de recunoaştere formală din partea
guvernului central (CTP între Franţa şi Spania).
Aria geografică a unei euroregiuni este de obicei determinată de gradul de integrare
socio-economică şi nu doar de unităţile sale administrative. Organismele unei euroregiuni
transfrontaliere nu reprezintă o anexă a guvernului regional sau local, ci un nod central pentru
organismele existente218.
Practic toate euroregiunile din cadrul UE au deţinut un rol important în desfăşurarea
INTERREG atât la graniţele interne cât şi la cele externe UE. Ariile lor geografice au fost
desemnate ca arii eligibile pentru implementarea programului INTERREG, iar din punct de
vedere organizatoric ele îndeplinesc toate funcţiile sau parte din funcţiile necesare coordonării
şi implementării programului operaţional corespunzător.
Majoritatea euroregiunilor sau organismelor similare sunt instituite la graniţele
Germaniei cu Ţările de Jos, Belgia, Elveţia, Austria, Polonia, Republica Cehă, Franţa şi
Danemarca. Există însă euroregiuni şi la graniţele Belgia/Olanda (Euroregiunea Scheldemond),
Italia/Austria (Euroregiunea Tyrol), Grecia/Bulgaria (Euroregiunea Nestos/Mesta) şi
Franţa/Spania (Euroregiunea şi Midi-Pyrénées, Languedoc-Roussilion, Catalunya). Un număr
considerabil de structuri create pe aceleaşi criterii şi deţinând denumirea de „euroregiune”
există şi în ţări din Europa Centrală şi de Est.
De altfel, structurile transfrontaliere regionale din Ţările Scandinave prezintă şi ele
asemănări considerabile cu euroregiunile, mai ales în ceea ce priveşte identitatea, capacitatea
şi rolul jucat în cadrul INTERREG IIA.
Ele reprezintă asociaţii de autorităţi locale constituite sub Acordul Nordic, cu caracter
permanent şi multi - funcţional şi cu resurse proprii ce provin din cotizaţiile membrilor lor219.
Din punct de vedere al etapelor ce trebuie parcurse pentru stabilirea unei structuri de tip
euroregiune se poate alcătui o clasificare precum cea de mai jos (în cazul în care nici o graniţă
nu se află sub incidenţa vreunui tratat internaţional de cooperare transfrontalieră):
• constituirea de asociaţii compuse din autorităţi regionale/locale (municipalităţi,
comitate, etc.), formate în vederea cooperării transfrontaliere de ambele părţi ale graniţei sub
legislaţie naţională (de stat sau privată);
• instituirea unui acord de cooperare transfrontalieră între asociaţii (de obicei sub
drept privat), ce să îndeplinească cel puţin următoarele condiţii:
 reprezentare egală în organismele de guvernare (consilier, comitet);
 contribuţii financiare din partea asociaţiilor în vederea realizării unui
buget comun;
 secretariat comun.
• în cazul în care acordul de mai sus se află sub incidenţa legislaţiei de stat ce
permite autorităţilor publice participante să transfere responsabilităţi şi răspunderi însă nu şi
drepturi constituţionale asupra organismului transfrontalier, acordul poate acoperi şi
administrarea programelor şi proiectelor INTERREG; în caz contrar, este necesară constituirea
unui acord INTERREG separat, cu participare din partea autorităţilor de stat competente.
8.3.2. Comunităţi de lucru şi alte organisme

218
Cu toate că ele reprezintă organismul central pentru desfăşurarea tuturor activităţilor transfrontaliere la
nivel regional/local, implementarea majorităţii activităţilor incluse în planurile sau programele transfrontaliere
este efectuată de către autorităţi competente şi de alte organizaţii în conformitate cu procedurile naţionale.
219
Diferenţa majoră faţă de euroregiunile de la graniţa Germania/Olanda este aria geografică mult mai
mare pe care o acoperă unele dintre Structurile Nordice (ex. North Calotte).
Într-un număr considerabil de cazuri autorităţile regionale/locale sau alte organizaţii au
fost de acord să coopereze, (ex. prin semnarea unui protocol de cooperare sau a unui acord
legal fără obligaţii şi au creat un tip de structură, de obicei fără statut legal propriu).
Termenul cel mai des folosit pentru acest tip de structură este „comunitate de lucru”
(communauté de travail), iar cel mai des întâlnit tip de aderare este cel al autorităţilor
regionale220.
Un alt tip este Regionalrat (consiliu regional) care este alcătuit din politicieni aleşi din
rândurile autorităţilor regionale participante din ambele părţi ale graniţei.221 Regionalrat este
susţinut de grupurile de lucru tematice.
Se mai utilizează numeroase alte denumiri cum ar fi în cazul graniţei Irlanda/UK
(Irlanda de Nord) unde există trei „grupări” transfrontaliere (asociaţii informale) formate din
autorităţi locale (consilii districtuale din Irlanda), numite: EBRC (Comitetul regiunilor
frontaliere de est); ICBAN (Reţeaua irlandeză de graniţă centrală); şi NWRCBG (Grupul
transfrontalier al regiunii de nord-vest).
Caracteristicile principale comune ale acestui tip de structuri pot fi prezentate pe scurt,
astfel:
• au caracter permanent;
• au uneori identităţi separate (ex. ICBAN în Irlanda/Irlanda de Nord), dar în
cele mai multe cazuri păstrează identitatea membrilor săi (ex. Comunitatea
de lucru din Galiţia şi Norte din regiunea Spania/Portugalia);
• deţin rareori capacităţi separat de membrii săi, de obicei fiind conduse de un
preşedinte şi un secretariat prin rotaţie şi de comitete/grupuri de lucru
formate din oficialităţi reprezentanţi ai membrilor, ce se întâlnesc la anumite
perioade, şi nu deţin resurse financiare substanţiale proprii sau de personal;
• rareori au capacitatea de a lua decizii pe cont propriu, fără consultarea
membrilor săi, menţinând o formă inter-organizaţională de luare a deciziilor,
adică de participanţi în comisii, grupuri de lucru, etc. din cadrul structurilor
transfrontaliere ce activează ca reprezentanţi cu autoritate proprie.
Aceste structuri s-au axat în general pe activităţi de planificare strategică (cum ar fi
întocmirea de studii), şi/sau dezvoltarea unor proiecte specifice, dar până în prezent nu li s-au
acordat un rol important în desfăşurarea INTERREG222. Există totuşi tendinţa creării unor
structuri ce să acopere arii geografice mai restrânse şi care să fie mai angajate în INTERREG
pentru proiecte şi funcţii specifice, cum ar fi cele trei „grupări” Irlanda/Irlanda de Nord şi
Comunitatea de lucru din Galiţia/Norte/Galiţia (Portugalia/Spania).
Unele dintre aceste structuri sunt foarte cuprinzătoare în ceea ce priveşte numărul de
membri şi aria geografică acoperită, cum ar fi COTRAO, ARGE ALP, Alpen – Adria,
Asociaţia din Pirinei. Ca atare, ele nu au corespuns într-o mare măsură scopului INTERREG
IIA (cu toate că erau poate mai apropiate de IIC), iar membrii lor de obicei îndeplinesc funcţii
de altă natură în cadrul structurilor INTERREG.

220
Printre exemplele de astfel de comunităţi se numără: Jura (Franţa/Elveţia), Pyrenées (Spania/Franţa) şi
Extremadura/Alentejo (Spania/Portugalia).
221
De exemplu, Austria/Ungaria stabilită în 1993 şi care cuprinde ţinutul Györ-Moson-Sopron şi
Szombathely (Ungaria), ca şi landul Burgenland (Austria)
222
Un exemplu de implicare minimă în INTERREG I a fost cel al biroului de asistenţă tehnică la graniţa
Spania/Portugalia – Gabinete de Initiativas Trasfronterizas (GIT) de către comunitatea de lucru
Extremadura/Alentejo.
Există şi organisme transfrontaliere care sunt organizaţii non-guvernamentale
aparţinând sectorului privat sau de voluntariat. Un exemplu este oferit de Cooperarea Irlanda
din zona Irlanda/Irlanda de Nord, stabilit în 1979 de către un grup de oameni de afaceri de
marcă, comercianţi, specialişti şi profesori universitari, ce a dezvoltat şi implementat un număr
considerabil de proiecte ce promovau înţelegerea şi cooperarea la nivel transfrontalier în
domeniul economic, social şi cultural.
8.3.3. Structuri specifice programelor INTERREG sau altor programe UE
Ultima categorie este cea a structurilor create special pentru îndeplinirea scopurilor
INTERREG. Astfel de structuri există sub o formă sau alta pentru toate graniţele interne, care
deţin cel puţin un comitet de monitorizare a programului şi un secretariat.
Cu toate că prima raison d'être a unor astfel de structuri este aceea de coordonare a
implementării programelor INTERREG, există manifestări în sensul consolidării şi
transformării lor în structuri transfrontaliere permanente în vederea desfăşurării altor activităţi
de cooperare transfrontalieră. Un exemplu bun în acest sens este oferit de PAMINA la graniţa
Franţa/Germania. Un pas important în acest context l-a constituit instituirea «Biroului de
informare şi consultanţă pe probleme transfrontaliere» în ianuarie 1991. Acest birou furnizează
informaţii şi servicii de analiză pentru sectoarele privat şi public. Este finanţat în comun de
către landul german Rheinland-Pfalz şi Baaden Württemberg, din partea germană şi de către
regiunea Alsacia şi Departamentul Rinului inferior, din partea franceză.

8.4. Structuri de cooperare la nivel de proiect


8.4.1. Aprecieri generale
Nu toate proiectele transfrontaliere necesită o structură transfrontalieră proprie, ca
euroregiunile sau grupurile de lucru, pentru a fi dezvoltate şi implementate.223
Dacă este necesară o structură transfrontalieră de cooperare la nivel de proiect, există
câteva posibilităţi de implementare folosind baza legislativă corespunzătoare. Multe soluţii
sunt efectul unor reglementări pragmatice fără bază juridică.
Singurul instrument legislativ internaţional disponibil este EEIG224, care poate fi
aplicat mai mult iniţiativelor de cooperare în domeniul economic/comercial şi care nu s-a
dovedit a fi de o mare utilitate pentru autorităţile regionale şi locale.
În câteva ţări, mai ales în Franţa, există posibilitatea folosirii legislaţiei naţionale
pentru crearea unei structuri transfrontaliere de cooperare la nivel de proiect.
Acordurile interstatale, fie specifice unui proiect sau de natură generală (ex.:
acordurile cadru/convenţiile) pot, acolo unde există, să ofere o bază legislativă adecvată.
Este de aşteptat ca Programele INTERREG IIIA să conţină indicatori de proiect cu
ajutorul cărora să poată fi ridicată calitatea proiectelor transfrontaliere. Instanţele responsabile
de evaluarea proiectelor ar trebui să le evalueze în ceea ce priveşte conţinutul şi aplicabilitatea
internaţională la capitolul indicatorilor de proiect.

223
Multe asemenea proiecte se pot derula de către organismele existente pe ambele părţi ale frontierei,
dar, în general acestea pot beneficia de pe urma acordurilor sau structurilor transfrontaliere create pentru
cooperare orientată strategic.
224
European Economic Interest Grouping - Grupări europene de interes economic. Baza legală este
Regulamentul (CEE) nr. 2137/85 al Consiliului din 25 iulie 1985, privind înfiinţarea unei grupări europene de
interes economic, publicat în Journal officiel L 199, 31.07.1985. Pentru detalii suplimentare se poate consulta
http://europa.eu.int/scadplus/leg/fr/lvb/l26015.htm.
La fel ca în cazul colaborării la nivel de program, cooperarea la nivel de proiect aduce
cu sine diferite forme de reglementări. În practică au fost dezvoltate o serie de modele apte
pentru cooperarea la nivel de proiect.
Spectrul posibilităţilor de soluţionare cuprinde:
• instrumente de drept internaţional sau ale UE ca European Economic Interest
Groupings (EEIG) care a fost creată pe baza dreptului UE în scopul cooperării în
activităţi economice.
• soluţii naţionale, precum societatea economică mixtă, pot fi utilizate în anumite
cazuri, cum ar fi în Franţa şi posibil în şi cu câteva ţări vecine;
• acorduri internaţionale specifice şi interstatale sau tratate multilaterale, care s-
au încheiat între anumite state, înlesnesc cooperarea autorităţilor regionale şi locale.
• înţelegeri practice „ad-hoc” fără baze juridice, ca grupuri comune de lucru,
facilitează managementul de proiecte izolate, care sunt componentă a programelor
transfrontaliere comune.
8.4.2. Soluţii aplicate sub auspiciile dreptului internaţional / UE
8.4.2.1.Grupări europene de interes economic (European Economic Interest Groupings
- EEIG). Conceptul EEIG se constituie într-o facilitate juridică sub auspiciile dreptului
comunitar care permite înfiinţarea unei asocieri de întreprinderi sau a altor entităţi juridice şi
este îndeosebi destinată întreprinderilor mici şi mijlocii. Acest concept a fost adoptat încă din
anul 1985 de către Consiliul European de Miniştri dar, pentru a oferi statelor membre un
interval de timp suficient pentru crearea permiselor de întemeiere a EEIG, reglementarea a fost
pusă în aplicare abia în anul 1989.
Sarcina esenţială a unei EEIG stă în punerea la dispoziţie a unui instrument adecvat de
drept pentru dezvoltarea de activităţi economice între întreprinderi dincolo de frontierele
naţionale pentru stimularea activităţilor economice generale a membrilor ei prin ridicarea
nivelului de producţie şi al activităţii şi la îmbunătăţirea competitivităţii. Derularea sarcinilor
comune pe baza unei astfel de asocieri utilizând funcţiile existente, dar şi pe cele noi care vin
în completarea dezvoltării este necesară pentru a se obţine sporirea eficienţei şi competitivităţii.
Până acum EEIG au fost create în marea majoritate a statelor membre între întreprinderi
şi organizaţii din toate domeniile industriei şi serviciilor. Activităţile care se desfăşoară prin
intermediul acestor EEIG sunt diverse, oferind exemple care subliniază necesitatea de a lucra
împreună în următoarele domenii: promovarea de activităţi/servicii, schimb de informaţii,
cercetare, dezvoltare, vânzări şi marketing.
8.4.2.2. Limitele EEIG. Cu toate că nu există restricţii în ceea ce priveşte participarea
autorităţilor publice la EEIG (în măsura în care acestea cad sub incidenţa legii unui stat
membru) conceptul EEIG conţine câteva obstacole pentru cooperarea transfrontalieră,
rezultând din:
 faptul că au fost concepute doar pentru cooperare economică, fără angajament faţă de
alte forme de cooperare;
 natura şi caracterul lor juridic;
 relaţia juridică specială dintre EEIG, parteneri terţi şi organismele de drept public;
 limitări ale managementului.
Cu privire la natura şi caracterul juridic al EEIG, baza juridică care impune ca EEIG să
sprijine exclusiv „activităţile economice” limitează gama domeniilor lor de activitate
transfrontalieră. În plus, EEIG poate acţiona numai după dreptul privat şi sunt, din acest motiv,
incapabile să preia funcţiile statutare ale autorităţilor regionale/locale. Nu este astfel posibilă
crearea unei forme a dreptului public adecvată pentru un EEIG
O altă restricţie în utilizarea acestui instrument în scopul cooperării transfrontaliere se
bazează pe anumite relaţii juridice între EEIG, parteneri terţi şi organisme de drept public, care
nu pot fi controlate de către membrii EEIG, ci numai printr-o lege naţională specială.
Acolo unde au participat totuşi autorităţi de drept public la reglementări de drept privat,
nu se mai aplică controlul nemijlocit exercitat de către dreptul naţional. În acest caz, legătura
juridică este mai întâi susceptibilă de a fi controlată de către contractul asocierii respective şi
abia după aceea reglementarea comunitară poate fi aplicată. Legislaţia naţională este consultată
după ce s-a făcut uz de aceste două opţiuni. Relaţiile dintre partenerii terţi nu sunt posibile
conform dreptului naţional şi, pentru acest tip de relaţie, ar fi trebuit creat un nou organism de
reprezentare225.
Drept urmare a constituirii sale juridice, EEIG nu poate prelua managementul nici unuia
dintre participanţii ei, ci poate doar îndeplini sarcini auxiliare de dezvoltare a unor activităţi
economice ale membrilor. Nu dispune în relaţia cu membrii săi de o personalitate juridică
proprie. Autorităţile publice nu pot delega activităţi economice unei EEIG. Asta înseamnă că,
deşi aceste asocieri pot atrage ajutoare UE, ele nu pot fi folosite în mod direct pentru
administrarea unor activităţi economice. Ceea ce limitează mai departe posibilităţile de folosire
ale acestui instrument drept cadru instituţional pentru activităţi transfrontaliere.
În ciuda acestor limitări, astfel de asocieri au fost înfiinţate de către diferiţi factori
precum autorităţi locale, firme şi persoane fizice, sub jurisdicţia dreptului privat. Câteva
exemple notabile de autorităţi publice care au înfiinţat astfel de asocieri sunt proiectul
„ENARCT” în Irlanda (între Consiliul Municipal Derry din Irlanda de Nord şi Consiliul
Districtual Donegal Country Council din Irlanda) şi „EUROCORP EEIG” din Belgia unde a
fost întemeiată o EEIG abia de puţin timp prin Autoritatea Belgiană de Dezvoltare pentru
Brabantul Flamand (GOM Vlaams Brabant )în asociere cu firme private din Marea Britanie şi
Franţa şi autorităţi publice din Spania şi Olanda.
Pe măsură ce aceste tipuri de asocieri au fost înfiinţate de către organizaţii private, ele
au oferit soluţii simple, deşi limitate, la problemele cooperării transfrontaliere la nivel de
proiect.
8.4.3. Soluţii conform dreptului naţional
8.4.3.1. Societăţi economice mixte (Mixed Economy Companies – MEC). Societăţile
economice mixte sunt un instrument de drept francez care a fost utilizat în alte state
membre ale Uniunii. Acestea primesc şi întrebuinţează capital/ finanţare publică şi urmăresc
obiectivele dreptului public. Instanţele de drept public pot participa într-o MEC ca şi
autorităţile regionale şi locale, în cazul în care sunt asociate cu organizaţii publice sau private.
MEC pot activa în afara frontierelor statale naţionale în calitate de organism recunoscut
de dreptul privat, pot folosi mijloace financiar publice (ex. fonduri ale autorităţilor
publice) şi să reprezinte interesele publice. Ca atare, ele sunt un instrument util de cooperare
transfrontalieră, cu care autorităţile publice pot coopera.
Flexibilitatea financiară a MEC este totuşi limitată de diferiţi factori precum controlul
public strict asupra finanţării şi al acordurilor încheiate cu autorităţile naţionale:
responsabilitatea autorităţilor publice pentru cel puţin 50% din capital şi 50% din voturile

225
Pentru EEIG aceasta înseamnă o limitare importantă în ceea ce priveşte cooperarea transfrontalieră,
deoarece nu are abilitatea să conducă un program de cooperare vast (ceea ce va necesita stabilirea unor legături cu
terţii, încheiate sub acţiunea dreptului public) fără crearea unei alte structuri.
consiliului de conducere. În plus înfiinţarea acestui instrument trebuie să fie aprobată de către
statele membre de domiciliu ale partenerilor.
MEC au utilitate la nivel de proiect în domeniile cooperării transfrontaliere226.
8.4.3.2. Grupări de interes public (Public Interest Groupings - GIP). Asociaţiile de
interes public sunt un instrument permis de relativ puţină vreme de către legislaţia franceză.
Acestea au fost destinate iniţial cercetării ştiinţifice şi dezvoltării tehnologice, îndeosebi pentru
relaţiile dintre universităţi şi firme şi au fost folosite mai târziu în domeniile activităţilor
sociale şi de ocrotire a sănătăţii, precum şi în instruire şi management.
În Franţa asociaţiile de interes public se formează prin acorduri între instituţii de drept
privat şi public şi pot include autorităţi locale şi regionale. GIP sunt astfel autorizate să încheie
acorduri între autorităţi publice, persoane fizice şi ONG-uri (atât de drept public cât şi privat ).
Acestea pot desfăşura o largă gamă de activităţi cum ar fi managementul lucrărilor publice (în
cel mai larg sens) sau realizarea de cercetări comune şi dezvoltări tehnologice prin colaborarea
sectorul privat şi public.
Asociaţiile de interes public din Franţa pot fi considerate drept instrumente dinamice
pentru managementul proiectelor care înlesnesc crearea de structuri intermediare. Limitările
rezidă totuşi în faptul că GIP, potrivit dreptului francez, sunt responsabile şi supuse unui
control strict al autorităţilor naţionale (în speţă în ceea ce priveşte controlul financiar al
operaţiilor)227.
În Franţa dezbaterile despre cooperarea transfrontalieră au determinat autorităţile
naţionale să propună revizuirea legislaţiei pentru GIP deschizând calea cooperării
transfrontaliere.
În acest sens o lege franceză (Loi Joxe) din februarie 1992228 a conferit noi competenţe
organismelor publice pentru a opera la nivel transfrontalier (Art. 133). Pentru prima dată
autorităţile teritoriale franceze pot participa într-un organism juridic public străin. Acestea nu
sunt împuternicite totuşi să încheie acorduri cu autorităţi de acelaşi fel de partea cealaltă a
frontierei. O astfel de participare trebuie să respecte competenţele şi angajamentele
internaţionale ale statului francez şi au nevoie de un acord special din partea guvernului
naţional.
În termeni practici această lege permite participarea autorităţilor străine la societăţi
economice franceze mixte cu condiţia unei majorităţi de capital francez. Noutatea principală a
acestei legi este recunoaşterea oficială şi introducerea unui instrument legislativ: „grupul de
interes public” (Groupement d’Intérêt Public - GIP), care conferă dreptul de participare a
autorităţilor teritoriale străine la managementul proiectelor şi programelor pe teritoriul francez.
8.4.3.3. Înţelegerile practice „ad-hoc”. Structurile practice ad-hoc la nivel de proiect
iau naştere fără acorduri sau baze oficiale/juridice, fiind constituie în marea majoritate a
regiunilor de frontieră în scopul sprijinirii activităţii de management în corelare cu
transpunerea de proiecte transfrontaliere229. Odată cu introducerea Programului INTERREG ca

226
Un exemplu de bună practică se găseşte la frontiera franco-italiană, între oraşul francez Menton şi
oraşul italian Ventimiglia (în provincia Liguria).
227
Aceste proceduri stricte de control, asociate cu ritmul lent al procesului decizional sunt obstacolul
principal pentru utilizarea lor în cooperarea transfrontalieră.
228
Este vorba despre Legea ordinară 92-125 din 06/02/1992 privind orientarea administraţiei teritoriale
a Republicii, publicată în Journal officiel "Lois et Décrets" din 08/02/1992.
229
În mai multe regiuni de frontieră au existat astfel de structuri informale, ad-hoc, pentru o perioadă de
timp în cadrul reţelelor sau asociaţiilor de interes, participante la cooperarea transfrontalieră sau interesate de
aceasta.
program de asistenţă pentru cooperarea transfrontalieră, câteva dintre aceste organizaţii/reţele
au luat iniţiativa să înainteze propuneri ca răspuns la solicitarea guvernului naţional şi au
prezentat propuneri de proiecte transfrontaliere.
Structurile de lucru pentru cooperarea transfrontalieră, înfiinţate în regiunile europene
de frontieră, sunt de natură diferită în ceea ce priveşte varietatea obiectivelor/sarcinilor şi
cuprind actori diferiţi.
Având în vedere varietatea obiectivelor şi sarcinilor, astfel de structuri ad-hoc pot fi
create pentru îndeplinirea de diferite sarcini, de exemplu:
 să sprijine procesul de planificare a proiectului (ex. în cazul Grecia/Bulgaria s-au
format grupuri comune de lucru pentru identificarea domeniilor/proiectelor de cooperare în
diverse domenii, cum ar fi cooperarea economică, mediu şi autorităţi locale).
 să sprijine managementul de proiect în implementarea proiectelor transfrontaliere.
Aceasta implică un număr mare de sarcini printre care dezvoltarea unui program de
lucru (compus din mai multe faze), definirea şi repartizarea de sarcini specifice,
monitorizarea şi controlul progresului proiectului şi evaluarea pre şi post-proiect pentru
definirea activităţilor.
 să ofere asistenţă de ordin general sau consultanţă specială în anumite domenii de
cooperare exercitând, astfel funcţie de consultanţă pentru structurile de cooperare
existente.230
O serie de actori diferiţi pot participa la aceste structuri de consultanţă, dependent de
obiectivele şi tipul / mărimea proiectului. Participarea actorilor locali poate să difere, de
asemenea, în funcţie de tipul / tema proiectului, de exemplu:
• autorităţi regionale şi locale;
• administraţii teritoriale;
• parteneri sociali;
• asociaţii locale care activează în domeniul cooperării (ex.: protecţia mediului,
cultură, etc.);
• întreprinzători locali;
• instituţii de educaţie, universităţi, şcoli tehnice;
• centre şi parcuri tehnologice,
• camere de industrie şi comerţ..
8.4.4. Concluzii privind reglementările legislative
În prezent nu există în statele membre ale Uniunii Europene nici un instrument unitar
pentru cooperarea transfrontalieră la nivel de proiect. Există o serie de instrumente derivate
din dreptul UE (de ex.: EEIG) sau din practicile de cooperare bilaterale (legislaţie naţională,
înţelegeri ad-hoc, etc.).
În acest context trebuie observat faptul că instrumentele descrise mai sus în acest
capitol se bazează pe iniţiative de cooperare, pe iniţiative naţionale şi/sau regionale care se
referă la anumite domenii şi cazuri de cooperare. Aceste instrumente sunt supuse unei serii de
limitări, corespunzătoare legislaţiilor naţionale sau condiţiilor cadru legislative bilaterale în
interiorul cărora acţionează.
Tipul respectiv de cooperare transfrontalieră (proiecte individuale, programe pe mai
multe domenii, programe proiect), determină felul instrumentului utilizat. Din acest motiv o

230
Să asigure, de exemplu, secretariatul comun sau grupurilor de lucru transfrontaliere existente.
cooperare pentru proiecte este mai facilă decât pentru programe, deoarece se realizează prin
simple contacte sau printr-un acord.231
Alţi doi factori importanţi trebuie luaţi, de asemenea, în considerare în ceea ce priveşte
cooperarea transfrontalieră la nivel de proiect: durata proiectului (intervenţia diferitelor
instrumente de lungă şi scurtă durată) şi sustenabilitatea instrumentului pentru tipul de
activitate potrivit scopului proiectului.
Aşadar natura şi felul proiectului de cooperare (conţinut, scop, durată, etc.) precum şi
felul instrumentelor disponibile din interiorul cadrului legislativ naţional decid gradul
cooperării. De aici se pot trage următoarele concluzii:
- proiectele transfrontaliere nu sunt în general dificil de pus în practică şi nu necesită
neapărat soluţii instituţionale formale (a se vedea structurile ad-hoc sau o serie de înţelegeri
între autorităţile locale şi alţi actori care le permit pregătirea, administrarea şi implementarea
proiectelor transfrontaliere).
- proiectele de cooperare pot totuşi să fie legate de un cadru instituţional sau de o
structură de cooperare. Ceea ce este de ajutor când este vorba de mari dimensiuni şi de lungă
durată, deoarece necesită un control financiar mai riguros şi participare formală (care
necesită existenţa unei structuri).
- anumite instrumente se potrivesc mai degrabă pentru domenii de cooperare
transfrontaliere specifice de tip economic sau comercial (ex.: EEIG). În funcţie de cazul
respectiv şi de legislaţia naţională acestea pot fi legate cu altele (ex.: Societatea Economică
Mixtă în Franţa, „Societa Per Azioni” din Italia sau „Regies” din Portugalia).
- cu privire la activităţile de cooperare dintre autorităţile publice, guvernate de dreptul
public şi îndeosebi autorităţile regionale, Franţa este singurul stat membru al UE care a creat
un instrument specific, asocierea de interes public (Groupment d’Interet Public) cu care se pot
realiza proiecte transfrontaliere. Acest instrument trebuie să-şi mai demonstreze încă
eficacitatea sa în practică.

9. Principalele domenii ale cooperării transfrontaliere

9.1. Amenajarea teritoriului


Conferinţa Europeană a Miniştrilor Responsabili de Amenajarea Regională a
Teritoriului (ECMRP – CEMAT) a hotărât, în cadrul Consiliului Europei, să discute „liniile
directoare pentru o dezvoltare teritorială durabilă pentru continentul european”.232
Aceste linii directoare conţin următoarele principii ale politicii sustenabile de
dezvoltare a amenajării teritoriului de dezvoltare a amenajării teritoriului pentru întregul
continent european – inclusiv Federaţia Rusă – ceea ce înseamnă că acestea se aplică tuturor
statelor membre ale Consiliului Europei:
 promovarea unei dezvoltări socio-economice echilibrate;
 îmbunătăţirea capacităţii concurenţiale a regiunilor;
 protejare resurselor naturale;
 dezvoltarea identităţii şi diversităţii regionale;

231
De aceea, cooperarea la nivel de proiect este adesea primul pas în iniţierea unei cooperări integrate, pe
termen lung, în diferite domenii de interes şi autorităţi regionale şi locale, importanţă reciprocă.
232
Documentul a fost prelucrat în Comitetul Director al Oficialilor CEMAT începând cu 1997 şi a fost
adoptat în cadrul celei de a XII – a Conferinţe a Miniştrilor Responsabili de Amenajarea Regională a Teritoriului
(7- 8 septembrie 2000) la Hanovra.
 cooperarea între politicile de dezvoltare a amenajării teritoriului şi politicile cu
relevanţă pentru amenajarea teritoriului
În viitor, politicile de dezvoltare a amenajării teritoriului şi politicile cu relevanţa pentru
amenajarea teritoriului în Europa trebuie să contribuie cu precădere la:
 crearea condiţiilor-cadru atractive pentru investiţii private la nivel local şi
regional, compatibile cu interesele publice (parteneriat public-privat) şi
 promovarea integrării regiunilor europene de frontieră prin extinderea regiunilor
metropolitane, a oraşelor – punte de legătură şi construirea reţelelor de transport
sustenabile prin transformarea acestora într-o reţea pan-europeană de transport.
Printre măsurile de dezvoltare propuse, care au aproape toate importanţă pentru
regiunile transfrontaliere, un rol deosebit necesităţii de a folosi Cooperarea transnaţională şi
transfrontaliere ca instrument de angrenare mai adecvată a dezvoltării economice şi a
planificării amenajării teritoriului.
9.2. Dezvoltarea economică
Dezvoltarea economică, în special promovarea şi dezvoltarea de IMM-uri
(Întreprinderi mici şi mijlocii) trebuie înţeleasă în contextul mai larg al realizării Pieţei
Europene Comune, lansării monedei EURO şi accentuării coeziunii sociale şi economice.
Politica structurală dusă de Uniunea Europeană a sprijinit anumite regiuni, cu precădere
cele mai puţin dezvoltate, pentru a lua parte cu succes la aceste programe de dezvoltare.
Desfiinţarea barierelor înlesneşte apariţia unor mai mari oportunităţi de accesare a
resurselor productive şi de dezvoltare a afacerilor pe noi pieţe ca şi pentru inovaţii şi
dezvoltare tehnologică233.
Pentru a răspunde provocării către o extindere mai rapidă, creştere a competitivităţii
şi dezvoltare a pieţei forţei de muncă în cadrul UE s-au identificat noi domenii de angajare
care prezintă potenţial pentru o creştere masivă a pieţei locurilor de muncă ca şi pentru
dezvoltarea întreprinderilor mici. Instrumentele cu care lucrează „societatea informatizată”
constituie şi baza unor noi oportunităţi de afaceri cu drepturi depline, cum ar fi serviciile de
calitate oferite în cadrul afacerilor şi altele, iar folosirea lor pe scară largă poate îmbunătăţi
atât competenţa cât şi capacităţile din cadrul afacerilor şi poate întări baza economiei locale
şi regionale.
În prezent există „noi instrumente” având la bază tehnologii noi şi societatea
informatizată care poate sprijini îmbunătăţirea capacităţilor şi eficienţei în cadrul
întreprinderilor mici şi reduce efectele distanţei fizice dintre pieţe. Susţinerea constantă
reprezintă o altă problemă majoră, importanţa cea mai mare având-o crearea de activităţi
economice şi locuri de muncă, care să fie competitive pe pieţe mai largi, dezvoltarea
capacităţii de adaptare la schimbări în vederea menţinerii acelei competitivităţi şi care să fie
compatibile cu menţinerea şi promovarea unui cadru de dezvoltare de înaltă calitate.

9.3. Transport şi infrastructură


Mobilitatea este una dintre funcţiile cheie ale societăţii noastre. Transportul şi
infrastructura se numără alături de potenţialele de educaţie, formare şi inovaţie printre cei
mai importanţi factori (legaţi de amplasare) ai unei regiuni. Prin noile tehnici de transport,
233
Aceste oportunităţi pot contribui substanţial la creşterea în ansamblu a competitivităţii economiei în
UE, ca şi în regiunile frontaliere şi transfrontaliere.
logistica modernă şi posibilităţile îmbunătăţite de telecomunicaţii, centrele naţionale
principale şi regiunile aşezate favorabil sunt uşor accesibile şi companiile nu mai trebuie
amplasate în anumite centre de greutate regionale.
Având în vedere faptul că regiunile de frontieră europene:

sunt adesea amplasate la periferia ţărilor şi în câteva cazuri şi într-o poziţie
europeană mărginaşă;
• sunt expuse concomitent la concurenţa din interiorul pieţei interne europene;
• se confruntă cu probleme deosebite la frontierele externe ale UE şi pe de altă
parte trebuie să servească drept punţi spre vecini, este evident că îmbunătăţirea
transportului şi a infrastructurii se numără printre cele mai importante măsuri
din regiunile de frontieră şi transfrontaliere234.
Există trei motive principale datorită cărora dezvoltarea infrastructurii a rămas multă
vreme în urmă şi, în multe regiuni de frontieră, este încă inadecvată:
 În regiunile slab populate şi izolate, dezvoltarea infrastructurii este minimă
datorită cererii reduse.
 În regiunile mai intens populate şi dezvoltate economic (ex. regiunile
tradiţionale ale cărbunelui şi oţelului) în special motivele militare şi politice
au fost cele care au făcut ca edificarea de infrastructuri de transport să pară
neadecvată scopului;
 Marile legături de transport peste ape şi munţi (tunele, poduri) erau din
punct de vedere tehnic dificil de realizat şi costisitoare, astfel încât în
regiunile de frontieră s-a renunţat la ele.
Până în anii 1970 nu exista o abordare conceptuală în ceea ce priveşte depăşirea
restanţei infrastructurale din zona de frontieră prin investiţii orientate în acest scop. Situaţia
s-a schimbat treptat în anii 1980 şi 1990, mai ales prin:
• rolul crescut pe care a început să-l joace politica UE în domeniile tehnice
corespunzătoare;
• realizarea pieţei unice europene;
• deschiderea către Europa Centrală şi de Est;
• măsuri ale politicilor regionale europene şi Fondul de Coeziune;
• iniţiative comunitare INTERREG;
• asistenţă structurală de pre-aderare, începând din anul 2000, până la afilierea
respectivă a ţărilor candidate, cu sprijinul următoarelor trei instrumente de
finanţare:
- programul PHARE revizuit;
- Fondul SAPARD235;

234
Importanţa transporturilor şi a infrastructurii sunt indiscutabile, căci fără drumuri rutiere şi feroviare,
căi navigabile largi transfrontaliere şi interregionale şi fără transport aerian este practic imposibilă o cooperare
peste frontiere, lipsind premizele fizice.
235
Special Action for a Pre-Accesion Aid for Agriculture and Rural Developement reprezintă Fondul
special pentru agricultură şi dezvoltare rurală.
noul instrument de politici structurale de pregătire a aderării (ISPA236)
-
începând cu anul 2000 (7 miliarde Euro pentru circa 7 ani, sau 1 miliard
de Euro anual începând cu anul 2000).
Practic în toate cele 59 programe INTERREG IIA din perioada 1995-2000 sunt
cuprinse abordări conceptuale în vederea îmbunătăţirii infrastructurii de transport (ex.
transport, reţele energetice, telecomunicaţii), în conexiune cu principalele tematici ale
amenajării regionale a teritoriului şi cu infrastructura237.
Dar şi în Europa Centrală şi în Scandinavia au apărut posibilităţi de
îmbunătăţire a infrastructurii şi transportului transfrontalier, fie prin măsuri specifice
(missing links) sau prin studii conceptuale (din care apoi s-au dezvoltat proiecte finanţate în
regiuni de frontieră).
În Europa Centrală şi de Nord s-a recunoscut necesitatea, în completare la
legăturile Nord-Sud existente şi bine dezvoltate, a extinderii marilor coridoare de transport
de la Vest spre Est: modernizarea trecerilor de frontieră existente şi construcţia de poduri şi
tunele (DK/S), dezvoltarea tehnologiilor informaţionale transfrontaliere şi prefigurarea
noilor coridoare de transport.
În regiunile sud-europene mai slab dezvoltate, concentrarea cade pe
infrastructurile transfrontaliere fundamentale de transport rutier şi feroviar (inclusiv puncte
de trecere a frontierei) şi îndeosebi pe sporirea numărului de poduri şi tunele.
La frontierele externe ale UE şi la frontierele din Europa Centrală şi de Est,
alături de extinderea punctelor de trecere a frontierei existente, a fost deosebit de importantă
crearea de noi puncte de trecere a frontierei pentru transportul intra-regional şi
internaţional.238
O anume tendinţă este comună tuturor frontierelor europene: sporirea
semnificativă a traficului datorită mobilităţii ridicate şi dezvoltării comerţului internaţional.
Acest fenomen a apărut în trecut, în interiorul UE, mai ales pe axele Nord-Sud, la punctele
de trecere a Alpilor şi Pirineilor, iar astăzi şi pe legăturile Vest-Est, în dezvoltare. Acest fapt
conduce în regiunile afectate la o sporire a transportului dincolo de frontiere.
Pentru proiectele naţionale mari de infrastructură în zonele de frontieră pot face
uz de Fondul Structural în interiorul UE sau de PHARE, SAPARD sau ISPA ţările în curs
de aderare. Acestea pun la dispoziţie fonduri mai mari de investiţii pentru infrastructura de
transport decât INTERREG IIIA sau PHARE CBC.239

9.4. Turism

236
Instrument Structural de Preaderare care finanţează proiecte din domeniul mediului şi al
transporturilor.
237
Accentul asupra abordărilor programatice apare în regiunile cele mai sărace ale Europei: în aceste
zone Obiectiv-1, în multe cazuri, abia a fost creată o premisă fizică pentru o cooperare economică şi socio-
culturală durabilă prin dezvoltarea infrastructurii.
238
Din 1990 s-au făcut noi conectări ale reţelelor de transport între Vest şi Est şi s-au creat, alături de
punctele de trecere rutiere şi feroviare şi puncte adecvate de trecere pentru biciclişti şi pietoni.
239
INTERREG IIIA şi PHARE CBC trebuie să fie folosite numai pentru proiecte cu caracter clar
transfrontalier de infrastructură (într-un coridor îngust pe ambele părţi ale frontierei, precum missing links).
Turismul este privit ca o componentă importantă a acţiunilor de dezvoltare
economică regională şi transfrontalieră şi ca o sursă semnificativă de locuri de muncă în
Uniunea Europeană. Acest lucru a fost recunoscut în Tratatul de la Maastricht, care a admis
pentru prima oară că politicile Uniunii Europene trebuie să includă măsuri în domeniul
turismului. În marea majoritate a regiunilor transfrontaliere, turismul este acum o
componentă importantă a strategiilor sau conceptelor de dezvoltare, şi este una dintre
priorităţile Programelor Operaţionale Internaţionale.
În aprilie 1995, Comisia Europeană a publicat o „Cartă Verde” asupra rolului
Uniunii Europene în dezvoltarea turismului, care urmăreşte să stimuleze dezbaterea asupra
modalităţilor de maximizare a eficienţei rolului Uniunii Europene în sprijinirea turismului.
Principalele instrumente de susţinere a turismului includ următoarele:
• Fondurile Structurale UE, prin principalele Cadre de Lucru pentru Susţinere
Comunitară şi Documente Unice de Programare şi o serie de Iniţiative Comunitare,
instrumente de lucru care oferă o contribuţie importantă la dezvoltarea turismului în
regiunile Uniunii Europene şi caută să realizeze obiectivele coeziunii economice şi
sociale;
• politicile de piaţă interne care promovează un mediu favorabil creşterii comerţului, ce
poate promova turismul intra-comunitar şi ideea că Uniunea Europeană este o destinaţie
unică pentru turiştii din afara Uniunii Europene.
Dezvoltarea turismului poate ajuta la rezolvarea multor necesităţi de dezvoltare şi a
inadvertenţelor tipice regiunilor frontaliere – acestea includ promovarea unei game diverse
de activităţi economice în regiunile frontaliere; crearea noilor oportunităţi de angajare, o
creştere a numărului locurilor de muncă şi dezvoltarea unor noi abilităţi; oferirea unor
mijloace de conservare a patrimoniului natural şi cultural al unei regiuni şi oportunităţi de
creştere a gamei şi a calităţii atracţiilor şi serviciilor locale, precum şi a infrastructurii
locale.

9.5. Mediu
Mediul are o relaţie directă cu dezvoltarea economică a regiunilor şi, în general, este un
domeniu important de activitate în regiunile transfrontaliere – cu precădere în regiunile
frontaliere rurale. Calitatea mediului unei regiuni (aer, apă, caracteristicile fizice ale peisajului,
clădiri şi infrastructură) este un aspect cheie al vieţii locuitorilor şi are o influenţă din ce în ce
mai mare asupra potenţialului dezvoltării unor activităţi economice noi şi asupra locurilor de
muncă240.
În regiunile frontaliere, ameliorarea şi managementul mediului trebuie întreprinse în
cadrul cooperării transfrontaliere pentru abordarea eficientă a problemelor care afectează
întreaga regiune şi pentru promovarea metodelor reuşite bazate pe o dezvoltare sustenabilă.
În promovarea dezvoltării sustenabile, se ajunge din ce în ce mai mult la înţelegerea
faptului că problemele mediului trebuie integrate în planificarea şi dezvoltarea regională241.

240
Accentul pus de politica de promovare a formelor de dezvoltare cu şanse de susţinere în turism şi în
activitatea economică implică în general evitarea activităţilor dăunătoare resurselor naturale şi de mediu şi
accentuarea în special a promovării activităţilor cu impact pozitiv asupra mediului.
241
Aceasta tinde să fie un domeniu “natural“ pentru cooperarea transfrontalieră deoarece problemele de
mediu, precum poluarea aerului şi a căilor acvatice şi impactul principalelor proiecte de infrastructură în regiunile
transfrontaliere, nu se limitează strict la nivelul frontierelor naţionale.
Protecţia şi managementul mediului afectează şi alte aspecte de dezvoltare a regiunilor
transfrontaliere în cadrul cărora trebuie integrate, printre acestea numărându-se în mod special:
• Dezvoltarea economică. Politicile şi acţiunile de dezvoltare economică trebuie să se axeze
pe folosirea cu şanse de susţinere a resurselor naturale şi să asigure ca activităţile
industriale şi de producţie să nu degradeze mediul natural şi echilibrul ecologic al unei
zone. Calitatea mediului este un factor important în atragerea investiţiilor şi a stabilirii
noilor afaceri în zonă, bazate pe sectorul de servicii şi folosind “tehnologii curate”, în
dezvoltarea pieţei şi comercializarea produselor din zonă (în special produse alimentare şi
artizanale) precum şi în noile industrii de servicii în turism şi petrecerea timpului liber. O
altă calitate a mediului este de asemenea importantă în menţinerea şi atragerea populaţiei
spre regiunile frontaliere – unde să locuiască, să lucreze şi pe care să le viziteze.
• Dezvoltarea turismului. Un mediu de înaltă calitate (curat, atrăgător) este întotdeauna un
factor important în dezvoltarea şi menţinerea turismului în regiunile transfrontaliere.
• Probleme ale pieţei forţei de muncă. Realizarea şi menţinerea unui mediu de înaltă calitate
necesită aptitudini şi metode specifice în arii precum managementul mediului, reciclare şi
managementul unui turism bazat pe protejarea mediului.
• Dezvoltarea infrastructurii fizice. Cerinţele Uniunii europene pentru evaluarea impactului
asupra mediului ca parte a valorificării propunerilor de dezvoltare a principalelor
infrastructuri fizice demonstrează importanţa asigurării faptului că asemenea evoluţii nu
trebuie să aibă un efect negativ asupra mediului natural.242

9.6. Dezvoltarea educaţiei, instruirii şi pieţei forţei de muncă


Dezvoltarea procesului educaţional, a instruirii şi pieţei forţei de muncă reprezintă
activităţi cheie în cadrul promovării unei veritabile cooperări transfrontaliere şi constituie
elemente de bază ale integrării europene, facilitând mobilitatea locurilor de muncă, a
desfăşurării proceselor academice etc., în afara graniţelor naţionale. Cu toate acestea, procesul
de cooperare în aceste domenii este complex şi deseori implică numeroase dificultăţi de ordin
practic, care tind să depăşească contextul transfrontalier şi necesită o abordare atât la nivel
naţional cât şi al U.E.243
În termenii politicii UE, cooperarea în cadrul activităţilor educaţionale, de instruire a
pieţei locurilor de muncă cuprinde atât zona politicii sociale cât şi a celei educaţionale. La
început, politica socială europeană se ocupa de libera circulaţie a forţei de muncă, de asistenţa
oferită lucrătorilor din afara graniţelor ca şi de instituirea Fondului Social European.
Actul Unic European (1987) ca şi Tratatul de Uniune Europeană de la Maastricht au
instituit conceptul de apartenenţă la o Europă unică. Mai mult, această legislaţie a susţinut
dreptul fiecărui cetăţean UE de a trăi pe teritoriul oricărui stat membru şi de a se bucura de
acelaşi tratament în ceea ce priveşte găsirea unui loc de muncă şi a condiţiilor aferente, ca şi
cetăţenii ţării gazdă.
Alte aspecte legate de hotărârile UE cuprind recunoaşterea reciprocă a calificărilor,
cooperarea şi desfăşurarea de activităţi în domeniul instruirii profesionale. Stabilirea de
prevederi în toate aceste arii este esenţială pentru susţinerea procesului de cooperare

242
Planificarea atentă trebuie să ajute la reducerea congestiei şi poluării rutiere şi la economisirea energiei
şi să asigure de asemenea faptul că priveliştile atrăgătoare, peisajul şi ecologia nu sunt degradate de dezvoltarea
infrastructurii ( de exemplu tipuri necorespunzătoare de clădiri, şosele prin zone cu probleme de mediu etc.)
243
Regiunile transfrontaliere se situează la interfaţa promovării acestei integrări şi rezolvării dificultăţilor
de ordin practic ce rezultă din îndepărtarea obstacolelor formale.
transfrontalieră în domeniul educaţiei şi instruirii ca şi pentru funcţionarea unei pieţe unice a
forţei de muncă.

9.7. Sănătate şi servicii sociale


Cooperarea transfrontalieră trebuie să aibă în vedere toate aspectele vieţii umane:
locuinţele, locurile de muncă, agrementul, comunicarea, mediul înconjurător etc. Dezvoltarea
cooperării transfrontaliere sociale şi culturale trebuie considerată la fel de importantă precum
cea din domeniul economic şi al infrastructurii.
Nu puţine sunt cazurile în care cooperarea transfrontalieră culturală şi socială sunt cele
care stau la bază şi creează condiţiile necesare succesului constant în domeniul economic.
Serviciile de sănătate şi publice de calitate sunt caracteristici fundamentale şi
importante ale politicii de sănătate şi bunăstare socială. Cu toate acestea şi chiar într-o
proporţie mai mare decât ale vieţii noastre sociale, serviciile publice şi de sănătate rămân într-o
mare măsură la latitudinea statului şi se supun reglementărilor naţionale ale ţării respective.
Graniţele dintre state au condus la existenţa unor legi şi reglementări diferite referitoare
la serviciile publice, sistemul de taxe, organizarea sistemelor de asigurare medicală etc. Multe
regiuni frontaliere suferă de un grad ridicat de subdezvoltare, poziţie periferică şi depărtare din
punct de vedere al centrului naţional ce duce în multe cazuri la scăderea populaţiei tinere şi
existenţa unui număr mare de locuitori în întreţinere (copii şi bătrâni)244.
Având în vedere aceste condiţii, unele regiuni de graniţă pot întâmpina dificultăţi în
garantarea furnizării unui minim de servicii sociale şi facilităţi de îngrijire medicală.
Deschiderea graniţelor interne oferă noi oportunităţi de cooperare în sfera socialului şi în
sectorul de activităţi complementare. În scopul menţinerii competenţei şi calităţii serviciilor de
sănătate, sociale şi resurselor complementare în regiunile periferice, trebuie aplicate soluţii
adecvate şi creative în regiunile transfrontaliere.

9.8. Cultură şi mass-media


Rolul cooperării transfrontaliere este crucial în procesul de integrare europeană. Ea
ajută în primul rând la atenuarea dezavantajelor create de prezenţa acestor graniţe. În al doilea
rând, ea ajută şi la atenuarea poziţiei periferice pe care o au regiunile transfrontaliere în
interiorul propriei ţări, iar în al treilea rând ajută la îmbunătăţirea condiţiilor de trai ale
populaţiei din regiunile respective.
Prin urmare, cooperarea transfrontalieră ar trebui să se extindă asupra fiecărui sector al
vieţii, fie cultural, social, economic sau de infrastructură. În vederea dobândirii încrederii, este
neapărată nevoie de cunoaşterea şi înţelegerea caracteristicilor socio-culturale ale ţărilor
vecine.
Cooperarea transfrontalieră socio-culturală în fiecare sector al vieţii este o condiţie
prealabilă în vederea cooperării în plan economic, ambiental şi de infrastructură. Ea implică
desfăşurarea unui proces permanent de instituire a încrederii în regiunile frontaliere învecinate.
Este însă un proces ce trebuie susţinut de fiecare generaţie care urmează. Prin urmare este
importantă cunoaşterea în întregime a regiunilor transfrontaliere precum şi condiţiile
economice, socio-culturale şi istorice în vederea conştientizării atât a asemănărilor cât şi a
diferenţelor între cultura, societatea, tradiţiile şi modurile diferite de viaţă ale acestora245.
244
Zonele rurale şi cele cu o populaţie în scădere suferă de obicei de servicii sociale de calitate inferioară
datorită cererii insuficiente ce conduce la limitarea numărului anumitor servicii.
245
Această cunoaştere este cea mai importantă condiţie în vederea participării active a tuturor grupărilor
socio-politice şi cetăţenilor în cazul oricărui tip de cooperare transfrontalieră şi în orice sector al vieţii.
Cooperarea transfrontalieră socio-culturală înlesneşte de asemenea procesul de
selectare a acelor organizaţii regionale sau locale (asociaţii profesionale, sindicale, comitete de
lucru, întreprinderi publice sau private, autorităţi locale şi regionale etc.) care trebuie să se
angajeze activ în procesul de dezvoltare transfrontalieră regională.
Sintetizând, cooperarea transfrontalieră socio-culturală îmbogăţeşte viaţa socială,
culturală şi economică a popoarelor. Prin urmare, ea joacă un rol decisiv în creşterea
standardului de viaţă al ambelor popoare implicate în acest proces. În acelaşi timp, măreşte
interesul pentru regiunile implicate din punct de vedere al oportunităţilor de afaceri ca şi
capacitatea de a atrage potenţiali investitori.

9.9. Agricultură şi dezvoltare rurală


Majoritatea regiunilor aflate sub auspiciile programului INTERREG destinate
promovării cooperării transfrontaliere la graniţele interne şi externe ale UE sunt formate din
zone cu specific rural, de obicei ca urmare a poziţiei lor periferice în cadrul ţării din care fac
parte sau în Europa. Agricultura şi industria forestieră joacă un rol important în majoritatea
acestor regiuni transfrontaliere246.
Acest fapt s-a dovedit a fi benefic pentru procesul de dezvoltare, în cazul în care
măcar de o parte a graniţei există unul sau mai multe „locuri centrale” sau o localitate
urbană care să poată juca un rol major în comerţul local, cultură sau furnizare de utilităţi
publice247.
În ultimii câţiva zeci de ani s-a încercat să se descopere criteriile şi definiţiile care să
se aplice diferitelor „zone rurale”. În ciuda unei serii de discrepanţe, ele tind să cadă de
acord asupra faptului că diferenţele dintre zonele urbane şi rurale constă în structurile
diferite ale populaţiei din aceste zone. Ca urmare, zonele rurale ale Europei pot fi împărţite
în:
• zone rurale cu o populaţie relativ densă – între 100-150 loc./km2;
• zone rurale cu o densitate de sub 100 loc./km2;
• zone rurale puţin populate – în general sub 20 loc./km2.
Zone rurale cu o densitate a populaţiei relativ ridicată pot fi întâlnite mai ales în
centrul Europei, în Benelux, Marea Britanie, Germania şi Italia. Zone rurale mai puţin
populate se întâlnesc mai ales în Irlanda, Austria, Grecia şi Portugalia. În final, zone rurale
cu o densitate foarte scăzută se întâlnesc în primul rând în Scandinavia, dar şi în Scoţia, şi în
unele arii din Franţa, Spania şi Grecia248.
Regiunile transfrontaliere care cuprind zone rurale pot fi definite în felul următor:
• regiuni frontaliere care cuprind zone rurale bine integrate, cu o populaţie relativ
densă, agricultură bine dezvoltată, natalitate crescută, oportunităţi relativ bune
de angajare în sectoarele secundare şi terţiare în zone urbane mici şi mijlocii;

246
În general, acestea sunt caracterizate printr-un număr redus de locuitori ce populează sate sau oraşe
mici sau mijlocii ca mărime.
247
Trebuie acordată o atenţie deosebită relaţiei dintre densitatea populaţiei şi modul de utilizare a
terenului luat în calcul la întocmirea proiectelor transfrontaliere de dezvoltare pentru Programele Operaţionale
INTERREG.
248
În ceea ce priveşte integrarea zonelor rurale în economia regională, este evident că existenţa sau
apropierea de unele „centre zonale” este de mare importanţă.
• regiuni frontaliere cu zone rurale slab populate aflate în apropierea unor centre
urbane mai extinse, care cuprind la rândul lor un număr mare de centre mici şi
mijlocii şi beneficiază prin urmare de oportunităţi relativ bune de angajare şi
furnizare de utilităţi publice;
• regiuni frontaliere cu zone rurale trenante, aflate la mare distanţă de centre
importante, cu o populaţie redusă, lipsă de utilităţi, oportunităţi reduse de
ocupare a forţei de muncă, cu excepţia locurilor de muncă legate de cultivarea
pământului şi condiţii nefavorabile dezvoltării agriculturii (climat, distanţe
lungi, sistem de transport necorespunzător).
Astfel de condiţii atât de diferite au cu siguranţă efecte diverse asupra prosperităţii
grupurilor populaţionale care trăiesc în zonele rurale din regiunea respectivă. Cercetările
efectuate în zona UE au demonstrat faptul că produsul intern brut (PIB) în zonele rurale este
cu 8% până la 30% sub valoarea înregistrată de nivelul mediu naţional.
S-a constatat că procesul de dezvoltare a fost cu totul altul în zonele rurale cu o
poziţie avantajoasă sau în regiunile frontaliere cu centre de mai mari dimensiuni. Printre
astfel de zone se numără şi Tirol (Austria), zonele aflate la graniţa Franţa/Italia din Munţii
Alpi, provincia Luxemburg (Belgia), Bavaria de Răsărit (Germania) şi Nord-Estul Irlandei
(Marea Britanie).249

III. REGIMUL JURIDIC AL ACORDURILOR CU CARACTER DE EXTRANEITATE


ÎNCHEIATE DE AUTORITĂŢILE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE LOCALE DIN
ROMÂNIA

1. Aspecte generale privind tratatele internaţionale


Autorităţile administraţiei publice din România au posibilitatea, ca în cadrul
competenţelor legale, să încheie acorduri cu caracter de extraneitate, atât în planul cooperării
transfrontaliere cât şi în cel al cooperării interteritoriale.
Având în vedere faptul că Legea nr.590/2003 privind tratatele precizează că la
încheierea acordurile respective vor fi respectate în totalitate procedurile legii respective şi, pe
cale de consecinţă, li se aplică dreptul tratatelor, vom proceda la o trecere în revistă a
reglementărilor privind tratatele internaţionale pentru a avea un element de comparaţie la
analiza acordurilor în cauză.

1.1. Consideraţii generale, definiţie, clasificări şi denumiri ale tratatelor


Dreptul tratatelor reprezintă unul dintre capitolele cele mai importante ale dreptului
internaţional deoarece cuprinde principiile şi regulile esenţiale, de formă şi de fond, care
guvernează tratatele internaţionale, mijlocul principal prin care statele îşi manifestă astăzi
voinţa de a crea raporturi juridice.

249
Aceste zone rurale se numără printre cele care s-au dezvoltat cel mai puternic din întreaga Europă în
ultimii zece ani.
Prezentând o însemnătate deosebită pentru relaţiile dintre state, tratatele au format
obiectul unei preocupări susţinute în cadrul acţiunii de codificare a dreptului internaţional.
În acelaşi context, însăşi definirea acestei măsuri a dreptului internaţional reprezentat,
în decursul timpului, o problemă de interes pentru specialiştii în domeniu. În sensul larg al
cuvântului, denumirea de „tratat” trebuie să fie dată oricărui acord care se încheie între membri
ai comunităţii internaţionale şi care este destinat să producă efecte de drept internaţional250 .
În opinia profesorului I.M.Anghel, tratatul internaţional înseamnă orice fel de
angajament consensual făcut în baza dreptului internaţional şi constituie unul din mijloacele
prin care subiectele de drept internaţional dobândesc drepturi şi îşi asumă obligaţii unul faţă de
altul, obligaţii care se leagă în conformitate cu dreptul internaţional.
Convenţia de la Viena din 1969 cu privire la dreptul tratatelor apreciază că tratatul
reprezintă un acord internaţional încheiat între state în formă scrisă şi guvernat de dreptul
internaţional, fie că este consemnat într-un singur instrument sau în două ori mai multe
instrumente conexe şi oricare ar fi denumirea lor particulară.
Francezul Pierre–Marie Dupuy opinează că tratatul este expresia voinţelor
concordante, emanând de la subiecte de drept înzestrate cu capacitatea necesară în scopul de
a produce efecte juridice reglementate de dreptul internaţional251.
La rândul său Lordul Mc Nair precizează că termenul de tratat denotă un acord scris
prin care două sau mai multe state sau organizaţii internaţionale creează sau intenţionează să
creeze o relaţie între ele operând în sfera dreptului internaţional252.
Ultimele două definiţii ne permit să conchidem că tratatele internaţionale se pot încheia
nu numai între state, dar şi între organizaţii internaţionale.
Tratatul a mai fost definit şi ca „un act juridic exprimând acordul de voinţă intervenit
între state ca principale subiecte de drept internaţional ori între acestea şi alte subiecte de
drept internaţional, ori între acestea din urmă, în scopul de-a crea, modifica sau stinge
drepturi şi obligaţii în raporturile dintre ele253.
Legislaţia română care reglementează regimul juridic al tratatelor254 precizează că prin
tratat se înţelege actul juridic, indiferent de denumire sau de formă, care consemnează în scris
un acord la nivel de stat, la nivel guvernamental sau la nivel departamental, având scopul de a
crea, de a modifica ori de a stinge drepturi şi obligaţii juridice sau de altă natura, guvernat de
dreptul internaţional public şi consemnat într-un instrument unic ori în două sau în mai multe
instrumente conexe.
În doctrina dreptului internaţional s-a ridicat şi problema clasificării tratatelor. Fără a
proceda la o expunere detaliată au fost formulate trei mari clasificări255.
1.1.1. Tratatele contracte şi tratatele legi
Tratatele contracte sunt considerate cele care intervin între două sau un număr redus de
state, al căror obiect îl formează o serie de prestaţii reciproce la care se obligă părţile şi care-
şi încetează efectele de îndată ce prestaţiile respective au fost îndeplinite.

250
Ion M.Anghel, Dreptul tratatelor, Vol.I, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1993, pag.3.
251
Pierre-Marie Dupuy, Droit international public, Precis, Dalloz, edition 4e, 1998, pag.235.
252
Lord Mc Nair, The Low of Traties, Oxford, Clarendon Press, Ediţia a II-a, 1961.
253
Raluca Miga – Beşteliu, Drept internaţional public, Editura ALL, 1997, pag.262.
254
Legea nr. 590/2003 privind tratatele, publicată în Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 23 din
12 ianuarie 2004.
255
Victor Duculescu, Nicolae Ecobescu, Dreptul tratatelor, Editura Continent XXI, Bucureşti, 1995,
pag.19-21.
Tratatele legi sau normative desemnează tratatele care conţin reguli generale de
comportament, susceptibile – prin conţinutul lor – să fie aplicate de un număr mare de state
dacă nu chiar de ansamblul comunităţii statelor.
1.1.2. Tratatele bilaterale şi tratatele colective sau multilaterale
Tratatele bilaterale se referă la probleme ale căror reglementări prezintă interes doar pentru
părţile contractante, participarea altor subiecte de drept nefiind necesară.
Între tratatele colective sau multilaterale, unii autori fac distincţie, considerând că tratatele
colective sunt acelea în care există o identitate de voinţă a statelor, iar cele multilaterale ar fi
cele care realizează un echilibru de interese ale unor ţări ce au, în principiu, poziţii diferite
faţă de o anumită problemă internaţională256.
1.1.3. Tratatele propriu-zise şi acorduri în formă simplificată
Tratatele propriu-zise sunt cele care urmează întreaga desfăşurare a fazelor pe care le
implică (ratificarea, schimbul instrumentelor de ratificare etc.).
Acordurile în formă simplificată nu pot fi încheiate decât pentru anumite domenii sau
categorii de raporturi interstatale şi vizează, în principal, acele raporturi internaţionale care
nu urmează întreaga desfăşurare a fazelor pe care le implică (ratificare, schimbul
instrumentelor de ratificare etc.).

1.2. Denumirea tratatelor


Denumirea tratatelor nu reflectă deosebiri în ceea ce priveşte natura lor juridică şi, în
consecinţă, nu are influenţă asupra forţei juridice a respectivelor tratate. În practica
internaţională anumite denumiri pot însă indica o specificitate a obiectului tratatului şi a
domeniului în care intervine:
• Tratatul este un termen generic, folosit pentru înţelegeri solemne, care
reglementează domenii importante ale relaţiilor internaţionale257.
• Acordul este o expresie la care se recurge în mod frecvent, având o
semnificaţie generală şi un pronunţat caracter tehnic258;
• Convenţia desemnează, de regulă, înţelegeri prin care sunt reglementate
relaţiile internaţionale în domenii speciale259;
• Declaraţia desemnează un termen ce confirmă, de regulă, existenţa unui drept
preexistent, fără a aduce modificări sau a crea noi reguli de drept260, precum şi
declaraţia conducătorilor unor mari puteri261;

256
Paul Guggehheim, Traité de droit international public, tome I, Geneva, Libraire de L'Université,
1953, pag.61.
257
ex: tratate de pace, prietenie, neagresiune, comerţ şi navigaţie etc.
258
ex: acord economic, financiar, cultural şi comercial.
259
ex: Carta Europeană a Autonomiei Locale, din 15.10.1985, Convenţia-cadru europeană asupra
cooperării transfrontaliere a colectivităţilor sau autorităţilor teritoriale, din 21.05.1980, ambele semnate în cadrul
Consiliului Europei.
260
ex: Declaraţia de la Paris din 1896, Declaraţia de la Londra din 1909.
261
ex: Declaraţiile conducătorilor puterilor aliate de la Teheran, Yalta şi Postdam.
• Protocolul indică documentele accesorii la un tratat, în scopul completării,
modificării sau prelungirii acestuia262;
• Actul reprezintă un tratat multilateral prin care se stabilesc reguli de drept sau
un regim internaţional263;
• Actul final reprezintă o hotărâre sau un rezumat al lucrărilor unui congres sau
conferinţe264;
• Actul general este un termen folosit în acele cazuri când documentul nu se
limitează numai la enumerarea rezultatelor conferinţei, dar conţine însuşi
textul acestora ca o anexă265;
• Pactul este denumirea dată unor înţelegeri care, în general, au un caracter
solemn şi reglementează probleme politice266;
În practica diplomatică sunt folosite şi alte denumiri care desemnează tratate
internaţionale, şi anume: carta, concordatul, pactul de contrahendo, pactul de negociando,
schimbul de note, înţelegerea etc.

1.3. Încheierea tratatelor


Încheierea unui tratat internaţional reprezintă o operaţiune complexă, implicând toate
fazele şi momentele de desfăşurare şi finalizare a negocierilor, concretizate într-un text
convenit între statele participante.
1.3.1. Fazele încheierii tratatelor
 Negocierea este prima fază în procesul de elaborare a oricărui tratat
internaţional. Ea poate fi foarte scurtă sau poate să dureze ani întregi267.
Negocierea tratatelor se efectuează de regulă la nivelul diplomaţilor, fiind mai rare
cazurile în care sunt implicaţi direct miniştrii afacerilor externe sau şefi de state.268
În faza negocierilor, diplomaţii (care reprezintă statul) trebuie să dispună de depline
puteri269.
262
ex. Protocolul pentru semnarea Statutului Curţii Permanente de Justiţie Internaţională din 16 dec. 1920
263
ex: Actul de la Algesiras din 7 aprilie 1906.
264
ex: Actul final al Conferinţei de pace de la Lausanne din 1923.
265
ex: Actul final al Conferinţei de la Bruxelles din 1891; Actul Final al Conferinţei pentru Securitate şi
Cooperare în Europa.
266
ex: pactul Briand – Kellogg (1928); Pactul de la Bogota (1948).
267
ex: Actul Final al Conferinţei pentru Securitate şi Cooperare în Europa.
268
Conform art.2(1) din Legea nr.590/2003, România, Guvernul României, precum şi ministerele şi alte
autorităţi ale administraţiei publice centrale, pentru care această atribuţie este expres prevăzută de legislaţia în
vigoare, pot încheia tratate la nivel de stat, tratate la nivel guvernamental, respectiv tratate la nivel departamental.
269
Convenţia de la Viena din 1969 defineşte „deplinele puteri” ca fiind un document emanat de la o
autoritate competentă a unui stat prin care desemnează o persoană sau persoane să reprezinte statul pentru
negocierea, adoptarea sau autentificarea textului unui tratat.
Legea nr.590/2003 reglementează la art.17 eliberarea „deplinelor puteri” pentru reprezentanţii României,
astfel:
(1) După aprobarea negocierii, respectiv a semnării tratatelor la nivel de stat sau de Guvern, Ministerul
Afacerilor Externe eliberează deplinele puteri pentru negociere, dacă partenerul solicită asemenea depline
puteri, şi, respectiv, pentru semnare.
(2) Deplinele puteri pentru participarea la negocieri şi, respectiv, pentru semnarea tratatelor la nivel
departamental se eliberează conform alin. (1), numai dacă partenerul/partenerii de negocieri solicită
 Redactarea unui tratat internaţional implică anumite probleme, ca de pildă
alegerea limbii, care poate fi limba părţilor sau o limbă de circulaţie
internaţională (engleză, franceză, spaniolă etc.). În momentul de faţă prevalează
practica tratatelor plurilingve ce au valoare egală.
 Adoptarea are loc prin consimţământul tuturor statelor participante la
elaborarea tratatului şi se realizează prin votul a două treimi din statele
prezentate şi participante la vot, dacă ele nu hotărăsc cu aceeaşi majoritate să
aplice o altă regulă.
 Semnarea, ca procedeu tehnic, este actul prin care reprezentantul unui stat,
împuternicit în modul convenit, semnează tratatul în numele statului respectiv.
Semnarea reprezintă în acelaşi timp şi unul din momentele de exprimare a
consimţământului unui stat de a fi legat printr-un tratat.270

1.3.2. Conţinutul tratatelor


Potrivit unei practici îndelungate tratatele cuprind mai multe părţi:
 Invocaţia liminară. Această prevedere se întâlneşte la tratatele mai vechi şi
constă în invocarea divinităţii ca garant al bunei-credinţe a statelor semnatare
ale tratatului;
 Preambulul, care cuprinde enumerarea părţilor contractante (statele părţi sau
organele etatice, şefi de state şi şefi de guverne) şi expunerea de motive
(motivele care au stat la baza încheierii unui anumit tratat);
 Dispozitivul constă în ansamblul articolelor precum şi materia ce formează
obiectul reglementării;
 Clauzele finale precizează data şi locul semnării, limba sau limbile în care a
fost redactat textul, modalităţile de intrare în vigoare a tratatului, durata
rămânerii sale în vigoare etc.;
 Anexele formează de regulă o unitate cu textul tratatului271.
1.3.3. Ratificarea tratatelor

prezentarea deplinelor puteri.


(3) Preşedintele României, primul-ministru al Guvernului şi ministrul afacerilor externe pot negocia şi
semna tratate fără a prezenta depline puteri.
(4) Ministerul Afacerilor Externe eliberează depline puteri pentru participarea delegaţiilor
guvernamentale la reuniuni internaţionale, dacă este necesar potrivit regulilor de procedura ale reuniunii, în baza
mandatului aprobat de către Preşedintele României sau de către primul-ministru al Guvernului.
270
Aceast poate fi precedată în anumite cazuri de o operaţiune intermediară, parafarea, certificarea
textului tratatului spre a nu fi schimbat.
271
În caz contrar, în tratatul respectiv se prevede expres că anexele nu fac parte din acesta şi nu obligă
părţile la fel ca dispoziţiile din tratat. De exemplu, Convenţia-cadru privind cooperarea transfrontalieră a
autorităţilor sau colectivităţilor teritoriale prevede la art.3 că modelele şi schemele de acorduri, de statute şi de
contracte din anexă, fiind de natură indicativă, nu au valoare convenţională.
Ratificarea reprezintă momentul în care statul înţelege să-şi manifeste în mod deplin
şi irevocabil hotărârea de a se considera angajat juridic prin prevederile tratatului272.
1.3.4.Înregistrarea tratatelor
Înregistrarea constituie o operaţiune deosebit de importantă sub aspectul publicităţii
şi opozabilităţii faţă de terţi a textelor cuprinse în tratatele internaţionale.
În acelaşi timp, înregistrarea tratatelor permite un control al opiniei publice asupra
legalităţii şi conformităţii lor cu normele fundamentale ale dreptului internaţional.
Înregistrarea devine astfel o garanţie a conformităţii tratatelor cu marile principii de
drept şi de morală pe care societatea internaţională le preconizează astăzi ca fiind singura
bază pe care pot fi întemeiate relaţiile dintre state.
1.3.5. Validarea tratatelor
Condiţiile de validare a tratatelor se aseamănă cu condiţiile de validitate a
contractelor din dreptul intern şi sunt liceitatea obiectului şi libertatea consimţământului.
La exigenţa caracterului licit al obiectului trebuie precizat că, spre deosebire de
dreptul intern, în dreptul internaţional raţiunea de ordine publică are un caracter diferit. Într-
o asemenea accepţiune se consideră ca având valoare de jus cogens acele norme ale
dreptului internaţional privind menţinerea păcii şi securităţii internaţionale, drepturile
popoarelor, egalitatea în drepturi etc.
Este incontestabil că unor asemenea valori li s-au adăugat în ultimii ani, prin acordul
întregii comunităţi internaţionale, aspectele ce privesc drepturile omului, care s-au impus cu
tot mai multă acuitate ca probleme juridice esenţiale, de interes comun, de care depinde
pacea, securitatea şi stabilitatea dintre ţări.
În ceea ce priveşte libertatea consimţământului acţionează, evident, acelaşi principiu
ca şi în dreptul intern. Cu toate acestea în doctrină s-au manifestat puncte de vedere diferite
şi interpretări diferenţiate în legătură cu acest subiect.
1.4. Rezervele la tratatele internaţionale
Rezerva reprezintă o declaraţie expresă făcută de către un stat, devenit parte la un
anumit tratat, prin care acesta precizează că el înţelege să excludă o anumită prevedere a
tratatului în ceea ce priveşte obligativitatea faţă de el, să nu accepte anumite obligaţii, să
modifice unele stipulaţii sau să atribuie un sens deosebit unor dispoziţii conţinute de acest
tratat.

1.4.1. Momentul formulării rezervei


În ceea ce priveşte momentul în care rezerva poate fi formulată, practica distinge273:

272
Ratificarea tratatelor impune, uneori, elaborarea unei legislaţii interne pentru aplicarea dispoziţiilor
acestora sau tratatele pot ridica anumite probleme politice care presupun un anumit consimţământ din partea
Parlamentului.
 Rezerva cu prilejul semnării, pe care un stat o face chiar în momentul în care îşi
depune semnătura pe textul tratatului;
 Rezerva cu prilejul ratificării, care este făcută în momentul depunerii
instrumentelor de ratificare;
 Rezerva la aderare, care intervine în momentul în care tratatul a devenit
definitiv între contractanţii obligatorii;
Rezerva prezintă mari inconveniente dacă se referă la tratate - legi, deoarece tinde să
introducă o diversitate de regimuri incompatibile cu funcţia unificatoare a reglementării
convenţionale.
Obiecţia făcută la rezervă de către un stat contractant nu împiedică intrarea în
vigoare a tratatului între cele două state, afară de cazul în care statul care a formulat obiecţia
şi-a exprimat intenţia în sens contrar.
1.4.2.Efectele juridice ale rezervelor şi obiecţiilor la rezerve
În ceea ce priveşte efectele juridice ale rezervelor şi ale obiecţiilor la rezerve,
observăm că rezerva modifică – pentru statul autor al rezervei în relaţiile cu cealaltă parte –
dispoziţiile tratatului la care se referă rezerva, în măsura în care o prevede rezerva. Dacă
rezerva este acceptată, modifică aceste dispoziţii în aceeaşi măsură faţă de partea care a
acceptat-o, în relaţiile sale cu statul iniţiator. Rezerva nu modifică dispoziţiile tratatului faţă
de celelalte părţi în raporturile lor internaţionale.
O rezervă poate oricând să fie retrasă, fără a fi nevoie, pentru retragerea ei, de
consimţământul statului care a acceptat-o.274
Rezerva, acceptarea expresă a unei rezerve şi obiecţia la o rezervă trebuie să fie
formulate în scris şi comunicate părţilor contractante şi celorlalte state având calitatea de a
deveni părţi la tratat.
1.4.3. Diferenţa dintre rezerve şi declaraţii
O problemă pe care trebuie să o reţinem în legătură cu rezervele, este diferenţa dintre
rezerve şi declaraţii.
Practica a demonstrat că rezervele la tratatele internaţionale trebuie deosebite de
declaraţii, care definesc anumite luări de poziţie ale statelor faţă de unele prevederi ale
tratatelor multilaterale la care devin părţi. Spre deosebire de rezerve, care urmăresc
modificarea unor raporturi juridice, create prin tratat, declaraţiile se limitează să precizeze
numai anumite poziţii de principiu ale statului în cauză faţă de tratatul multilateral sau faţă
de unele clauze ale acestuia.275

1.5. Efectele tratatelor


273
Rezerva priveşte numai tratatele multilaterale, deoarece o rezervă făcută în cazul unui tratat
bilateral ar pune în discuţie însăşi valoarea reglementării convenite de părţi.
274
Pe cale de consecinţă, dacă un tratat nu dispune în alt mod, şi obiecţia la rezervă poate fi retrasă
oricând.
275
La depunerea documentelor de ratificare a Convenţiei–cadru privind cooperarea transfrontalieră a
autorităţilor sau colectivităţilor teritoriale România a făcut două declaraţii, una legată de zona de aplicare a
convenţiei şi una referitoare la abilitarea consiliilor judeţene să exercite competenţe regionale.
Referitor la efectele tratatelor doctrina diferenţiază efectele tratatelor în interiorul
statelor care sunt părţi la anumite convenţii internaţionale şi efectele tratatelor în afara
teritoriului statelor contractante – faţă de statele terţe.
1.5.1. Efectele tratatelor faţă de părţi
Efectele tratatelor faţă de părţi comportă două mari situaţii juridice276: efectele
tratatelor faţă de guvernanţi şi efectelor tratatelor faţă de cei guvernaţi.
 Efectelor tratatelor faţă de guvernanţi li se subscriu trei situaţii:
• prima situaţie priveşte efectele tratatelor în raport cu organul executiv.
Aceasta determină obligaţia executivului de a lua măsuri pentru aplicarea
tratatului în ordinea juridică internă;
• a doua situaţie se referă la efectele tratatelor faţă de organul legislativ, în
special la situaţiile în care este necesară elaborarea unei legi pentru ca tratatul
să-şi poată produce efectele în ordinea juridică internă. În astfel de cazuri
statele contractante au obligaţia de a adopta legile respective pentru ca
tratatele în cauză să-şi producă efectele necesare;
• a treia situaţie face trimitere la efectele tratatelor faţă de organul de jurisdicţie.
Tratatele internaţionale ratificate în mod corespunzător şi publicate sunt obligatorii pentru
toate organele statului, inclusiv pentru organele jurisdicţionale. Probleme pot să apară în
special atunci când există posibile conflicte între tratatele ratificate şi legea internă. Pentru
evitarea unor astfel de probleme legate de contrarietatea dintre legi şi tratate, ar fi preferabil
ca în momentul ratificării să fie analizată legislaţia internă în domeniul respectiv,
adoptându-se măsuri corective pentru eliminarea unor posibile conflicte.
 Efectele tratatelor faţă de cei guvernaţi. În ceea ce priveşte efectele tratatelor faţă de cei
guvernaţi, în dreptul internaţional prevalează ideea că tratatele nu produc direct efecte faţă
de indivizi.
Cu toate acestea, în ultimele decenii, prin elaborarea unor instrumente internaţionale ce
recunosc drepturile particularilor de a se adresa direct unor instanţe de anchetă sau de
justiţie internaţionale – în cazul încălcării drepturilor omului277 – conceptul respectiv a
înregistrat modificări semnificative. În afară de această excepţie nu se poate considera o
tendinţă generală de natură să altereze esenţa însăşi a dreptului internaţional, ca drept ce
reglementează raporturile dintre statele suverane.
Putem conchide că efectul tratatelor faţă de părţi este generat de principiul bunei-
credinţe, care a ajuns să se asocieze până la identificarea totală cu obligaţia reciprocă a
părţilor la un tratat de a realiza întocmai angajamentele asumate278.

1.5.2. Efectele tratatelor faţă de statele terţe

276
Victor Duculescu, Nicolae Ecobescu, op,cit., pag.70.
277
De exemplu, Convenţia Europeană pentru Apărarea Drepturilor şi Libertăţilor Fundamentale ale
omului adoptată de către Consiliul Europei.
278
Buna-credinţă constituie astfel criteriul pentru aprecierea condiţiilor în care un stat, parte la un tratat,
se achită de obligaţiile sale şi ea trebuie verificată în toate fazele pe care le parcurge tratatul.
În ceea ce priveşte efectele tratatelor faţă de state terţe, dreptul internaţional
consideră că acestea pot să apară dacă se îndeplinesc două condiţii: părţile la tratat să fi
înţeles să creeze o asemenea obligaţie prin dispoziţiile tratatului, iar statul terţ să accepte în
mod expres şi în scris această obligaţie.
În doctrină s-a apreciat că prin îndeplinirea celor două condiţii se realizează de fapt
un acord colateral între statele părţi la tratat şi statul terţ, unicul fundament juridic posibil al
forţei obligatorii pe care dispoziţiile unui tratat ar putea-o avea faţă de state care nu sunt
părţi la respectivul tratat.
1.6. Aplicarea tratatelor (Executarea)
Executarea tratatelor constituie obligaţia părţilor, refuzul traducerii în viaţă a
angajamentelor asumate fiind de natură să angajeze răspunderea internaţională.
În dreptul intern, executarea obligaţiilor prevăzute de tratate presupune luarea
măsurilor necesare în sensul aplicării lor de către autorităţile administrative sau
judecătoreşti.
Problema care poate fi pusă în discuţie este dacă tratatele produc direct efecte în
dreptul intern sau sunt necesare anumite acte pentru aceasta.
Sunt în acest sens diverse soluţii care depind de prevederile constituţionale ale
fiecărei ţări, cum ar fi: promulgarea urmată de publicarea sau emiterea de legi speciale
pentru declararea tratatului ca lege internă279.
Statele părţi nu pot invoca legislaţia internă pentru a justifica neexecutarea unui
tratat, indiferent de modalităţile de introducere a sa în ordinea juridică internă.
Din punctul de vedere al aplicării în spaţiu a tratatelor, regula generală este de
aplicare a acestora pe tot teritoriul statelor părţi.
Situaţii de excepţie apar atunci când statele părţi decid că un tratat nu se aplică unei
părţi din teritoriu (clauza federală şi clauza colonială) sau atunci când tratatele stabilesc în
mod expres regimuri juridice pentru spaţii sau zone geografice aflate dincolo de limitele
suveranităţii statelor părţi.
Referitor la aplicarea în timp a tratatelor, principiul general aplicabil este cel al
neretroactivităţii, dacă din conţinutul lor nu reiese o intenţie diferită.
1.7. Modificarea tratatelor (Revizuirea)
Revizuirea constituie o procedură prin care părţile la un tratat convin să-i aducă
acestuia modificările pe care ele le consideră indispensabile adaptării la noile circumstanţe.
Tratatul ca atare îşi menţine valabilitatea, în formă modificată, continuând să aibă
aceleaşi elemente de identificare (de numire, data încheierii etc.)280.

279
Constituţia României prevede la art.11 alin.2 că tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, fac
parte din dreptul intern.
280
Dacă prin procedura revizuirii un tratat ar fi stins în totalitate, nu s-ar mai putea vorbi de existenţa
acestuia, el fiind practic înlocuit cu un nou text.
Pentru a opera modificările apreciate necesare, părţile la un tratat recurg fiecare la
procedura de amendare a acestuia, fie la revizuirea textului. Efectul juridic este acelaşi la
ambele cazuri, cu menţiunea că amendarea defineşte modificarea de mică importanţă sau
parţială a tratatului, iar revizuirea vizează o schimbare mai mare, de amploare, sau chiar o
modificare generală a acestuia.
Regulile generale pentru modificarea tratatelor se stabilesc numai prin acordul
părţilor, de regulă aceste modificări parcurg, pentru a intra în vigoare, aceleaşi etape
prevăzute pentru încheierea tratatului.
În cazul tratatelor bilaterale este necesar acordul ambelor părţi pentru modificare.
În cazul tratatelor multilaterale se disting două situaţii:
• modificarea nu poate interveni decât prin acordul tuturor statelor părţi (regula
unanimităţii aplicată în principiu tratatelor cu un număr redus de părţi);
• modificarea poate interveni cu acordul majorităţii statelor părţi. În acest caz
tratatul poate să prevadă:
- opozabilitatea modificărilor aduse pentru toate statele părţi, indiferent
dacă nu au votat pentru modificare;
- opozabilitatea modificărilor numai pentru statele care au votat pentru
aceasta, ceea ce creează regimuri juridice diferite281.
Un regim juridic special a fost avut în vedere în legătură cu posibilitatea modificării
Cartei O.N.U. Astfel, Carta O.N.U. face distincţie clară între amendarea şi revizuirea sa, iar
până în prezent au fost amendate articolele 23, 27 şi 61 ale Cartei282.

1.8. Încetarea tratatelor (Stingerea)


Tratatele internaţionale, după cum se cunoaşte, au caracter temporar, ele nu sunt
încheiate odată pentru totdeauna. Acest caracter rezidă din evoluţia continuă a declaraţiilor
internaţionale, de maniera în care evoluţia este percepută de state în general şi în cadrul
fiecărui raport convenţional în parte.
Clauzele de încetare a efectelor tratatelor sunt de cele mai multe ori exprimate în
conţinutul acestora, iar atunci când nu se regăsesc astfel ele se pot desprinde din practica
convenţională a statelor.
Încercăm în continuare o detaliere exhaustivă a acestor cauze:
1.8.1. Încetarea ca urmare a voinţei părţilor
Încetarea tratatelor ca urmare a voinţei părţilor poate avea loc atât în conformitate cu
clauzele exprese ale tratatelor, cât şi ca urmare a unor împrejurări ce pot interveni în cursul
aplicării tratatului:
281
- între părţile care au acceptat modificările se aplică prevederile tratatului modificat;
- între părţile care au respins modificările se va aplica tratatul iniţial;
- între prima şi a doua categorie se aplică tot tratatul iniţial – la care ambele categorii sunt părţi.
282
În ceea ce priveşte revizuirea, s-a considerat că o conferinţă generală pe această temă ar putea ajunge la un
acord asupra unui text, care să fie apoi greu ratificat şi făcut să intre în vigoare, situaţie care ar conduce la slăbirea
valorii normative a dispoziţiilor actuale ale Cartei.
• tratatul poate fi încheiat pe o durată determinată, la împlinirea căreia îşi
încetează efectele;
• unele tratate încheiate pentru anumite perioade (5 ani, 10 ani etc.) prevăd şi o
clauză privind tacita reconducţiune, conform căreia la împlinirea perioadei
pentru care a fost încheiat tratatul se consideră reînnoit pe perioade identice,
dacă nici una din părţi nu îşi manifestă intenţia de a pune capăt tratatului la
expirarea perioadei respective;
• tratatul poate să-şi înceteze efectele ca urmare a unei condiţii rezolutorii
expres prevăzută în cuprinsul lui, adică datorită unui eveniment viitor şi
expres prevăzut în cuprinsul lui, adică datorită unui eveniment viitor şi incert,
care dacă şi atunci când se produce face să înceteze tratatul;
• un alt mod al încetării efectelor tratatelor este acela al denunţării sau
retragerii;283
• încetarea poate interveni tacit, atunci când între acele părţi se încheie un alt
tratat cu acelaşi obiect;
• încălcarea tratatului de către una din părţi poate atrage după sine încetarea
acestuia sau suspendarea efectelor lui;
• o situaţie intermediară prin raport cu încetarea definitivă a tratatului o
constituie suspendarea, care poate fi invocată de către una din părţi temporar
– „clauza de salvgardare”284, în anumite situaţii excepţionale – când întâmpină
dificultăţi în îndeplinirea angajamentelor asumate.
1.8.2. Încetarea independent de voinţa părţilor
Încetarea tratatelor independent de voinţa părţilor, intervenită în situaţii care fac imposibilă
executarea lor, ca urmare a dispariţiei obiectului sau părţilor la tratat şi ca efect al schimbării
fundamentale a împrejurărilor.
Ipotetic, prima situaţie (dispariţia totală sau permanentă a obiectului) poate fi exemplificată
prin secarea unui fluviu în legătură cu care ar fi existat un tratat pentru constituirea unui
baraj sau dispariţia unei insule care făcea obiectul unui tratat.
Invocarea clauzei de schimbare a împrejurărilor (rebus sic stantibus) intervine atunci când
numai una din părţi consideră că noile împrejurări sunt de natură să conducă la încetarea
tratatului, şi poate să dovedească:
• că schimbarea a transformat radical natura obligaţiilor;
• că împrejurările care au suferit schimbări constituiseră baza esenţială a
consimţământului părţilor de a se lega prin tratat.
Invocarea schimbării fundamentale a împrejurărilor este interzisă în cazul tratatelor
care stabilesc frontierele dintre state şi atunci când această schimbare rezultă dintr-o
încălcare a tratatului tocmai de către partea care cere ieşirea din tratat.

283
Practica convenţională consemnează că nu poate fi invocată această modalitate de încetare decât dacă
există o clauză expresă în tratat care să prevadă acest lucru.
284
De exemplu, Tratatul din 25/04/2005 privind aderarea Bulgariei şi a României la Uniunea
Europeană, Publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 465 din 01/06/2005, prevede mai multe situaţii în care se
poate aplica o clauză de salvgardare, atât înainte cât şi după aderare, dar măsurile nu pot fi menţinute mai mult
decât este strict necesar şi, în orice caz, sunt revocate la data la care angajamentul corespunzător este îndeplinit.
1.8.3. Încetarea prin ruperea relaţiilor consulare şi diplomatice
Ca şi războiul, ruperea relaţiilor consulare şi diplomatice poate crea, în ceea ce
priveşte anumite tratate, o imposibilitate de executare a acestora şi pot conduce la încetarea
lor285.
În cazul conflictelor armate, practica internaţională cunoaşte trei situaţii de încetare:
• tratatele bilaterale dintre beligeranţi, în mod expres cele privind relaţiile
economice şi financiare îşi încetează aplicarea;
• tratatele multilaterale sunt suspendate în raporturile dintre beligeranţi şi rămân
în vigoare în raporturile intre nebeligeranţi, precum şi în raporturile dintre
beligeranţi şi nebeligeranţi;
• tratatele bilaterale sau multilaterale privind reguli de purtare a războiului vor
rămâne în vigoare, precum şi tratatele privind frontierele.
1.8.4. Încetarea prin nulitatea tratatelor
Aceasta intervine în trei situaţii:
• în cazul în care tratatul contravine unei norme de jus cogens în vigoare în
momentul încheierii sale. Rezultă că două state nu pot, printr-un tratat între
ele, să încalce sau să modifice o normă imperativă a dreptului internaţional,
iar dacă totuşi au făcut-o, acesta ar fi lovit de nulitate din momentul încheierii
sale;
• în situaţia în care contravine unei noi norme de jus congens apărută în cursul
aplicării tratatului. În acest caz orice tratat existent, care este în conflict cu
această normă, devine nul şi ia sfârşit.286
• ca urmare a unor vicii de consimţământ:
- încălcarea dispoziţiilor dreptului intern privitoare la competenţa de a
încheia tratate. Aceasta se referă la încălcarea unor norme, de regulă constituţionale,
privind ratificarea şi aprobarea tratatelor;
- eroarea, atunci când este de fapt şi nu de drept, când afectează baza
esenţială a consimţământului şi când statul care o invocă nu a contribuit prin
comportarea sa la producerea erorii,
- dolul;287
- coruperea reprezentantului unui stat de către alt stat participant la
negocieri.288

285
Ruperea relaţiilor diplomatice şi consulare nu conduce automat la încetarea efectelor tratatelor
dintre statele în cauză.
286
Nulitatea apare aici din momentul apariţiei noii norme imperative de drept internaţional, nu din
momentul încheierii tratatului.
287
Un stat poate invoca nulitatea tratatului atunci când consimţământul său a fost obţinut în urma
conduitei frauduloase a unui alt stat care a participat la negociere.
288
În această situaţie actele de corupere trebuie să fie evidente şi în măsură să exercite o influenţă
considerabilă asupra acestui reprezentant.
- constrângerea exercitată asupra reprezentantului statului, în cazul în
care ea este constatată şi rezidă în ameninţări vizând libertatea sau integritatea fizică a
persoanei, cariera sau familia sa;
- constrângerea exercitată asupra statului prin ameninţarea sau folosirea
289
forţei.
1.9. Interpretarea tratatelor
Interpretarea unui tratat este operaţiunea prin care se determină sensul exact al
unui cuvânt sau al unei expresii, se lămuresc expresiile ambigue sau obscure ale unei
dispoziţii. Prin interpretare se încearcă să se regăsească voinţa comună a părţilor
contractante în momentul redactării tratatului. Urmărindu-se lămurirea textului
tratatului, desluşirea sensului adevărat al normei, interpretarea are drept scop aplicarea
corectă a tratelor şi respectarea acestora în spiritul şi litera lor.
Modurile de realizare a interpretării tratatelor sunt internaţionale şi interne.
Cele internaţionale sunt:
• guvernamentale: când interpretarea se face la nivelul organelor de stat. Ea
este expresă când se face prin clauze interpretative, înscrise în însuşi
cuprinsul tratatului, sau tacită, când decurge din practica statelor, concordantă
în aplicarea unui tratat, deşi ea nu se regăseşte într-un text formal290;
• jurisdicţionale: efectuate de instanţe judiciare internaţionale, care au forţă
obligatorie numai pentru părţile în litigiu şi speţa în cauză.291
• ale organizaţiilor internaţionale: care au ca obiect tratatele lor constitutive,
precum şi alte tratate la care sunt parte sau asupra cărora au atribuţii în a se
pronunţa.
Interpretarea internă a tratatelor este limitată prin aceea că nu este opozabilă decât
organelor statului în cauză şi nu altor state. Ea poate consta într-o interpretare
guvernamentală internă, făcută de organele oficiale, sau într-o interpretare jurisdicţională
internă pronunţată de instanţele judecătoreşti.
Ca reguli şi metode, reţinem că tratatele trebuie interpretate:
cu bună-credinţă;
-
potrivit sensului obişnuit (clar) al termenilor;
-
în lumina scopului şi obiectului său;
-
în lumina lucrărilor pregătitoare şi a împrejurărilor în care a fost
-
încheiat;
- considerând valoarea egală a textelor în diferitele limbi în care a fost
autentificat tratatul.
În afară de acestea există, desigur, şi alte reguli, metode şi tehnici de interpretare,
precum şi regula „efectului util a lui Vattel” (interpretarea care face un act inutil şi fără efect
nu poate fi admisă), sau factori istorici.

289
Problema ameninţării sau folosirii forţei ca viciu de consimţământ a apărut relativ recent în dreptul
internaţional.
290
Aceste interpretări au valoare autentică.
291
Aceste interpretări nu au valoare autentică.
2. Acordurile cu caracter de extraneitate încheiate de autorităţile administraţiei
publice locale

2.1. Consideraţii generale privind acordurile de cooperare externă


Cooperarea transfrontalieră este un domeniu relativ precis şi limitat al relaţiilor dintre state,
cu implicaţii asupra sistemului juridic intern al acestora.
Acest fenomen este la confluenţa dintre dreptul intern şi dreptul internaţional şi prin câteva
aspecte pune în discuţie diferenţele destul de clare pe care teoria juridică le-a stabilit între
domeniul juridic internaţional şi sfera juridică naţională.
Ca orice fenomen complex, cooperarea transfrontalieră în care sunt implicate autorităţile
sau colectivităţile locale îşi găseşte originea într-o conjugare de factori şi circumstanţe
particulare. Primul exemplu de cooperare transfrontalieră, în sensul reglementării acesteia
într-un document juridic contemporan, este situat în anii 1960, de-a lungul frontierei
franco-germane.292
Desigur, problema reglementării juridice a cooperării cu incidenţe de o parte sau de alta a
frontierei internaţionale este mult mai veche, putând fi citate în acest sens Tratatul Pirineilor
din 1659, încheiat între Spania şi Franţa prin care se recunoaşte Spaniei un drept de trecere
între enclava spaniolă Llivia şi teritoriul naţional, precum şi tratatele de la Bayonne din 2
decembrie 1846 şi 26 mai 1886, încheiate între aceleaşi două state, care au condus la
dezvoltarea dreptului de vecinătate şi în special a modului de utilizare a apelor lacului
Lanoux.
Odată cu evoluţia statelor şi multiplicarea sarcinilor acestora în raport cu cetăţenii, s-a simţit
şi necesitatea deconcentrării şi apoi a descentralizării unor activităţi şi centre de decizie.
Această evoluţie se manifestă în privinţa repartizării pe plan intern a unor atribuţii ale
statului, fără ca acestea să cunoască o corespondenţă echivalentă în ceea ce priveşte relaţiile
externe293.
În acest context, autorităţile sau colectivităţile publice locale care se văd obligate să
îndeplinească sarcini tot mai numeroase şi să-şi asume responsabilităţi doresc să poată
derula şi aspectele „transfrontaliere” sau „transnaţionale” necesare pentru o cât mai eficace
executare a atribuţiilor ce le revin, mai ales dacă autorităţile centrale nu au experienţa
necesară în acest sens.
De exemplu, pentru constituirea şi punerea în funcţiune a unui serviciu colector de
ape uzate între două autorităţi vecine situate de o parte şi de alta a unei frontiere naţionale,
respectarea regulilor privind relaţiile internaţionale impun serviciilor competente ale

292
Nicolas Levrat, Le droit applicable aux accords de coopération transfrontière entre collectivités
publiques infra-étatiques, Presses Universitaires de France, 1994, pag.15. Este vorba de Comunitatea de Interese
Economice Moyenne Alsace – Breisgrau care a fost constituită în 1956, dar care a dobândit personalitate juridică
în 1965 prin înscrierea acesteia în Registrul Asociaţiilor de la Tribunalul Colmar.
293
Adesea, domeniile de activitate s-au diversificat pe plan internaţional într-o măsură mai
importantă decât pe plan intern, iar fenomenele generate de societatea modernă nu pot fi gestionate în limitele
strict geopolitice ale unui stat.
ministerelor naţionale ale afacerilor externe din cele două ţări, sau chiar şefilor de state, să
se reunească pentru a realiza un acord care să permită realizarea în practică a unei lucrări
foarte simple.
Se observă în acest caz o disproporţie evidentă între mijloacele juridice şi obiectul
material pe care îl reglementează. Structurile etatice tradiţionale, în special cele cu
competenţe în domeniul relaţiilor externe, sunt mai puţin adaptate la acest tip de probleme,
iar statele acceptă să lase – dar fără să definească formele juridice exacte care reglementează
aceste situaţii – o anumită marjă de autonomie colectivităţilor locale pentru a derula relaţii
transfrontaliere.
Anumiţi autori apreciază294 că prin transferul de sarcini de la nivel central posedă o
formă de „competenţă implicită” care le permite să trateze direct pe plan transfrontalier sau
transnaţional afaceri care sunt de resortul lor exclusiv pe plan inter.
În acelaşi timp, se poate afirma că extinderea sarcinilor publice care a condus la o
redistribuire a competenţelor pe plan intern, permite o nouă repartiţie de atribuţii pe plan
inter sau transnaţional şi, deci, noi forme de relaţii internaţionale cu posibilitatea cooperării
directe între colectivităţile sau autorităţile publice locale din ţări diferite.

2.2. Reglementări juridice interne care permit autorităţilor sau colectivităţilor


locale din România încheierea de acorduri cu caracter de extraneitate
2.2.1. Constituţia României
Manifestarea şi punerea în practică de către autorităţile administraţiei publice locale
a posibilităţii de încheiere a unor acorduri cu caracter de extraneitate, posibilitate conferită
de către Convenţia-cadru europeană privind cooperarea transfrontalieră a colectivităţilor sau
autorităţilor teritoriale, nu s-ar putea materializa atâta timp cât legislaţia internă nu
reglementează mecanismele şi pârghiile prin care această posibilitate se poate materializa şi,
mai ales, nu garantează o autonomie totală în încheierea acestor acorduri sau înţelegeri.
Constituţia României, revizuită în 2003, prevede la secţiunea a 2-a „Administraţia
publică locală”, art.120 că (1) că „Administraţia publică din unităţile administrativ-
teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării
serviciilor publice”.
La art.121 sunt enumerate autorităţile împuternicite cu realizarea autonomiei
locale în comune şi în oraşe, respectiv consiliile locale alese şi primarii aleşi, în condiţiile
legii.
De asemenea, la art.122 sunt definite caracteristicile consiliului judeţean, respectiv
că acesta este „autoritatea administraţiei publice pentru coordonarea activităţii consiliilor
comunale şi orăşeneşti, în vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean”.
Este interesant de observat că inclusiv Constituţia în forma iniţială din 1991
garanta autonomia locală, în contextul în care România nu era membru al Consiliului
Europei şi nu ratificase nici Carta Europeană a Autonomiei Locale şi nici Convenţia-cadru
europeană privind cooperarea transfrontalieră a colectivităţilor sau autorităţilor teritoriale,

294
Nicolas Levrat, op.cit., pag.25
ceea ce a făcut mult mai facilă atât includerea principiului respectiv în legea privind
administraţia publică locală din 1991295, cât şi ratificarea convenţiei în anul 1998.
2.2.2. Legea nr.215/2001 privind administraţia publică locală
Legea cadru a administraţiei publice locale reglementează atât dreptul autorităţilor
administraţiei publice locale de a coopera şi încheia acorduri cu autorităţi similare din
străinătate, precum şi cadrul general de încheiere a acestora.
Dispoziţiile în cauză sunt disparate şi dispersate în cuprinsul legii, astfel încât vom
încerca o sintetizare a acestora.
Conform prevederilor art.2 alin.1 din lege, administraţia publică în unităţile
administrativ-teritoriale se organizează şi funcţionează în temeiul principiilor autonomiei
locale, descentralizării serviciilor publice, eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice
locale, legalităţii şi al consultării cetăţenilor în soluţionarea problemelor locale de interes
deosebit.
Aplicarea principiilor prevăzute mai sus nu poate aduce atingere caracterului de stat
naţional, unitar şi indivizibil al României.
Autonomia locală este numai administrativă şi financiară, fiind exercitată pe baza şi în
limitele prevăzute de lege.
Autonomia locală priveşte organizarea, funcţionarea, competenţele şi atribuţiile,
precum şi gestionarea resurselor care, potrivit legii, aparţin comunei, oraşului sau judeţului,
după caz.
Autonomia locală conferă autorităţilor administraţiei publice locale dreptul ca, în limitele
legii, să aibă iniţiative în toate domeniile, cu excepţia celor care sunt date în mod expres în
competenţa altor autorităţi publice296.
În relaţiile dintre autorităţile administraţiei publice locale şi consiliul judeţean pe de o
parte, precum şi între consiliul local şi primar, pe de altă parte, nu există raporturi de
subordonare.
Exercitarea competenţelor şi atribuţiilor stabilite prin lege revine autorităţilor administraţiei
publice locale care se găsesc cel mai aproape de cetăţean, iar stabilirea de competenţe şi
atribuţii pentru alte autorităţi trebuie să ţină seama de amploarea şi de natura răspunderii ce le
revine, precum şi de cerinţele de eficienţă şi eficacitate297.
În cadrul politicii economice naţionale, comunele, oraşele şi judeţele au dreptul la
resurse proprii, pe care autorităţile administraţiei publice locale le gestionează potrivit
atribuţiilor ce le revin, în condiţiile legii. Resursele financiare ale autorităţilor publice locale
trebuie să fie proporţionale cu competenţele şi cu responsabilităţile prevăzute de lege.
Autorităţile administraţiei publice locale administrează sau, după caz, dispun de
resursele financiare, precum şi de bunurile proprietate publică sau privată ale comunelor,
oraşelor şi judeţelor, în conformitate cu principiul autonomiei locale.

295
Legea nr.69/1991 a administraţiei publice locale.
296
Competenţele şi atribuţiile autorităţilor administraţiei publice locale se stabilesc numai prin lege.
Aceste competenţe sunt depline şi exclusive, cu excepţia cazurilor prevăzute de lege.
297
Autorităţile administraţiei publice centrale nu pot stabili sau impune nici un fel de responsabilităţi
autorităţilor administraţiei publice locale în procesul de descentralizare a unor servicii publice ori al creării de noi
servicii publice, fără asigurarea mijloacelor financiare corespunzătoare pentru realizarea respectivelor
responsabilităţi.
Articolele 11 şi 12 din lege conţin trei prevederi esenţiale referitoare la activitatea
regională internă şi la cea internaţională a autorităţilor administraţiei publice locale,
respectiv:
- autorităţile administraţiei publice locale au dreptul ca, în limitele competenţelor lor,
să coopereze şi să se asocieze cu alte autorităţi ale administraţiei publice locale din ţară sau
din străinătate, în condiţiile legii;
- pentru protecţia şi promovarea intereselor lor comune autorităţile administraţiei
publice locale au dreptul de a adera la asociaţii naţionale şi internaţionale, în condiţiile
legii.
- autorităţile administraţiei publice locale pot încheia între ele acorduri şi pot
participa, inclusiv prin alocare de fonduri, la iniţierea şi la realizarea unor programe de
dezvoltare regională, în condiţiile legii.
În ceea ce priveşte posibilităţile de cooperare transfrontalieră sunt prevăzute regulile
generale în care aceasta se poate desfăşura, cu referire directă la reglementările internaţionale,
astfel:
- Consiliile locale şi consiliile judeţene din unităţile administrativ-teritoriale limitrofe
zonelor de frontieră pot încheia acorduri de cooperare transfrontalieră cu autorităţile similare
din ţările vecine, în condiţiile legii298.
- Aceste acorduri se vor încheia numai în domeniile ce sunt de competenţa consiliilor
locale sau judeţene, potrivit prezentei legi, cu respectarea legislaţiei interne şi a angajamentelor
internaţionale asumate de statul român299.
- Prin acordurile de cooperare transfrontalieră pot fi create şi pe teritoriul României
organisme care să aibă, potrivit dreptului intern, personalitate juridică300.
- Consiliile locale şi consiliile judeţene care au încheiat acorduri de cooperare
transfrontalieră au dreptul să participe, în alte state, la organismele create prin respectivele
acorduri, în limita competenţelor ce le revin potrivit legii301.
Iniţiativa autorităţilor administraţiei publice locale de a coopera şi de a se asocia cu
autorităţi ale administraţiei publice locale din străinătate, precum şi de a adera la o asociaţie
internaţională a autorităţilor administraţiei publice locale, va fi comunicată Ministerului
Afacerilor Externe şi Ministerului Administraţiei şi Internelor.
Autorităţile administraţiei publice locale vor transmite Ministerului Afacerilor Externe
spre avizare proiectele de acorduri sau convenţii de cooperare pe care acestea intenţionează să
le încheie cu autorităţi ale administraţiei publice locale din alte ţări, înainte de supunerea lor
spre adoptare de către consiliile locale sau judeţene, după caz.

298
Condiţiile legale care trebuie respectate se referă atât la condiţiile de formă şi de fond ale acordurilor
respective, cât şi la procedurile interne de avizare din partea autorităţilor centrale.
299
Domeniile generale de activitate a autorităţilor administraţiei publice sunt prevăzute atât în cadrul
Legii nr.215/2001, precum şi într-o serie de acte normative conexe adoptate în cadrul procesului de
descentralizare. Angajamentele internaţionale avute în vedere sunt, în principal, Convenţia-cadru europeană
privind cooperarea transfrontalieră a autorităţilor şi colectivităţilor teritoriale, precum şi tratatele încheiate de către
România cu statele vecine.
300
Aceste organisme nu au, în sensul legii, competenţe administrativ-teritoriale. Ele se pot înfiinţa, pe
baza Ordonanţei Guvernului nr.26/2000 cu privire la asociaţii şi fundaţii, ca persoane juridice de drept privat fiind
supuse legislaţiei române în domeniu. Ordonanţa Guvernului nr.26/2000 a fost publicată în Monitorul Oficial al
României, partea I, nr.39 din 31 ianuarie 2000, fiind modificată şi completată ulterior.
301
De exemplu, consiliile judeţene din România membre ale Euroregiunii Dunăre-Mureş-Criş-Tisa sunt
fondatori şi ai unei Societăţi de Utilitate Publică (SUP), care a fost înfiinţată şi funcţionează în Ungaria, conform
legislaţiei din ţara respectivă.
Avizele trebuie emise în termen de 30 de zile de la primirea solicitării în caz contrar se
va considera că nu sunt obiecţii şi proiectul respectiv poate fi supus spre aprobare consiliului
local sau judeţean interesat.
Acordurile sau convenţiile încheiate de autorităţile administraţiei publice locale nu
angajează decât responsabilitatea consiliului local sau judeţean care este parte la acestea, fiind
supuse controlului de legalitate, iar actele emise în virtutea respectivelor acorduri sau convenţii
au în dreptul intern aceeaşi valoare juridică şi aceleaşi efecte ca şi actele administrative
adoptate în conformitate cu prevederile legii administraţiei publice locale.
Ca regulă generală, şedinţele consiliului local sunt publice, cu excepţia cazurilor în care
consilierii decid, cu majoritate de voturi, ca acestea să se desfăşoare cu uşile închise.
Dar, având în vedere importanţa deosebită şi efectele pe care le pot produce acordurile
de asociere, atât cele interne cât şi cele externe, precum şi pentru a da posibilitatea cetăţenilor
să se pronunţe asupra acestor chestiuni, legea impune ca problemele privind participarea la
programe de dezvoltare judeţeană, regională, zonală sau de cooperare transfrontalieră, precum
şi cele privind asocierea sau cooperarea cu alte autorităţi publice, organizaţii
nonguvernamentale, persoane juridice române sau străine se vor discuta întotdeauna în
şedinţă publică302.
În exercitarea atribuţiilor ce îi revin consiliul local adoptă hotărâri cu votul majorităţii
membrilor prezenţi, în afară de cazurile în care legea sau regulamentul de organizare şi
funcţionare a consiliului cere o altă majoritate.
Hotărârile privind participarea la programe de dezvoltare judeţeană, regională, zonală
sau de cooperare transfrontalieră, precum şi cele privind asocierea sau cooperarea cu alte
autorităţi publice, cu organizaţii nonguvernamentale, cu persoane juridice române sau străine
se adoptă cu votul a cel puţin două treimi din numărul consilierilor în funcţie303.
Ca şi în cazul consiliilor locale, consiliile judeţene care sunt implicate în activităţi de
cooperare transfrontalieră trebuie să ia în considerare faptul că exercitarea competenţelor de
mai sus este necesar să se facă ţinându-se cont şi de punctul de vedere al autorităţilor aflate
de cealaltă parte a frontierei.
2.2.3. Legea nr.590/2003 privind tratatele
Legea nr.590/2003 privind tratatele este actul normativ care reglementează procedura
încheierii înţelegerilor la nivelul autorităţilor administraţiei publice locale cu autorităţi similare
din alte state.
Importanţa acestei legi rezidă în faptul că asimilează înţelegerile de cooperare
internaţională ale autorităţilor administraţiei publice locale cu tratatele internaţionale încheiate
de către România, deoarece la art.41 alin.2 se precizează că aceste înţelegeri se încheie cu
respectarea tuturor dispoziţiilor din lege.
Astfel, autorităţile administraţiei publice locale au obligaţia de a solicita avizul de
oportunitate al Ministerului Afacerilor Externe şi al ministerului cu atribuţii de sprijin si

302
În legătură cu aceste probleme primarul sau preşedintele consiliului judeţean poate propune
consultarea cetăţenilor prin referendum, în condiţiile legii. Având în vedere că organizarea unui referendum, mai
ales la nivel judeţean, implică o procedură destul de laborioasă şi cu costuri financiare ridicată, de lege ferenda ar
fi indicat ca proiectele de hotărâre cu acest obiect de reglementare să fie incluse printre cele cărora li se aplică în
mod obligatoriu procedura privind transparenţa decizională în administraţia publică.
303
Pentru realizarea cvorumului respectiv este nevoie de o redactare foarte coerentă şi transparentă a
materialelor de şedinţă, deoarece în cazul absenţei unor consilieri de la şedinţa în care se supune la vot hotărârea
există riscul ca aceasta să fie respinsă.
control al autorităţilor publice locale304 cu privire la intenţia de a iniţia negocieri pentru
încheierea de înţelegeri de cooperare cu autorităţi similare din alte state.
Anterior semnării, proiectele de înţelegeri de cooperare pe care autorităţile
administraţiei publice locale intenţionează sa le încheie cu autorităţi similare din alte state vor
fi avizate de către Ministerul Afacerilor Externe şi de către ministerul cu atribuţii de sprijin şi
control al autorităţilor publice locale.
Înţelegerile de cooperare pot intra în vigoare de la data semnării.
Copii ale înţelegerilor de cooperare semnate vor fi transmise, în termen de 10 zile
lucrătoare de la data semnării, Ministerului Afacerilor Externe şi ministerului cu atribuţii de
sprijin şi control al autorităţilor publice locale.
Procedura de avizare este suplimentară procedurilor în acest domeniu care trebuie
îndeplinite la nivelul autorităţilor publice locale pentru aprobarea iniţierii negocierilor,
respectiv a semnării, sau pentru îndeplinirea altor acte cu privire la înţelegerile de cooperare
respective.

2.3. Categorii de acorduri care pot fi încheiate de către autorităţile


administraţiei publice locale din România
În conformitate cu prevederile art.11 alin.(1) din Legea nr.215/2001, modificată şi
completată ulterior, autorităţile administraţiei publice locale au dreptul ca, în limitele
competenţelor lor, să coopereze şi să se asocieze cu alte autorităţi ale administraţiei publice
locale din ţară sau din străinătate, în condiţiile legii.
Conform dispoziţiilor legale enunţate, autorităţile administraţiei publice locale au
dreptul să încheie acorduri de cooperare sau asociere cu autorităţi similare din străinătate,
indiferent unde sunt acestea situate în raport cu frontiera română.
Altfel spus, se pot încheia următoarele acorduri de cooperare, în funcţie de distanţa
autorităţii respective faţă de frontieră:
- autorităţile situate în judeţele limitrofe frontierei 305 pot încheia acorduri de cooperare
cu orice autoritate similară din străinătate, precum şi acorduri de cooperare transfrontalieră
reglementate de Convenţia-cadru;
- autorităţile situate în judeţele care nu sunt limitrofe frontierei pot încheia acorduri de
cooperare cu autorităţi similare din străinătate, inclusiv cu cele aflate sub incidenţa legislaţiei
frontierei din statul respectiv, dar nu pot încheia acorduri transfrontaliere în baza Convenţiei-
cadru.
Deoarece majoritatea acordurilor încheiate de autorităţile administraţiei publice locale
cu autorităţi similare din străinătate au un caracter multilateral şi stau la baza constituirii
structurilor asociative (Adunarea Regiunilor Europei, Conferinţa Regiunilor Periferice
Maritime etc.), vom prezenta în continuare modelele de acorduri, statute sau contracte propuse
de către Convenţia-cadru pentru a fi utilizate de către autorităţile sau colectivităţile locale în
cadrul raporturilor transfrontaliere.

304
Este vorba despre Ministerul Internelor si Reformei Administrative.
305
Distanţă acceptată de România prin Legea nr.129/2003 privind modificarea art.2 din Ordonanţa
Guvernului nr.120/1998 pentru ratificarea de către România a Convenţiei-cadru europene privind cooperarea
transfrontalieră a colectivităţilor sau autorităţilor teritoriale, adoptată la Madrid la 21 mai. Iniţial, prin Ordonanţa
Guvernului nr.120/1998 se permitea cooperarea transfrontalieră până la 25 km de la frontiera română, afară de
cazurile în care este vorba de judeţele limitrofe.
2.4. Consideraţii privind modelele de acorduri, statute sau contracte
La fel ca şi pentru state, colectivităţile locale ar trebui să dispună de o culegere de
acorduri şi contracte, selecţie care există deja astăzi într-un anumit număr de state, aşa cum o
demonstrează documentaţia destul de amplă în materia acordurilor.
Sistemul propus de către Convenţia-cadru306 comportă şase scheme de acorduri, de
contracte şi statute, ce corespund unor grade şi formule diferite de cooperare transfrontalieră
locală. Aceste scheme sunt, după obiectul şi situaţia legislaţiilor naţionale, fie susceptibile de o
utilizare imediată, fie subordonate adoptării unui acord interstatal care reglementează utilizarea
lor.
De o manieră generală, încheierea de acorduri interstatale, chiar acolo unde ea nu
pare absolut indispensabilă, ar putea contribui la precizarea condiţiilor de recurgere la aceste
acorduri din partea colectivităţilor locale.
Sistemul acestor scheme de acorduri destinate colectivităţilor locale corespunde
modelelor de acorduri interstatale reglementate de aceeaşi Convenţie-cadru307.
Este, de asemenea, posibil să se integreze acordurile şi organismele create la nivel
local şi structurile de concertare transfrontalieră, care ar fi stabilite la nivel regional sau
naţional. Astfel, grupurile locale de concertare ar putea să se integreze în structura comisiilor,
comitetelor şi grupurilor de lucru prevăzute în modelul de acord interstatal privind concertarea
regională transfrontalieră.
Este cazul totodată să se menţioneze că aceste modele au fost concepute pe o baza
schematică, deoarece nu este posibil să se imagineze ansamblul de probleme care se pot pune
în fiecare caz aparte. Aceste scheme constituie un îndrumar preţios, dar ele vor putea fi
modificate în funcţie de necesităţile întâlnite de colectivităţile locale care le-ar putea folosi.
Tot colectivităţile locale vor avea rolul de a determina modul în care ele înţeleg să-i
facă pe cetăţeni să participe la concertarea transfrontalieră, în special în domeniul socio-
cultural. O asemenea participare ar contribui, fără nici o îndoială, la eliminarea anumitor
obstacole în calea cooperării transfrontaliere. Concertarea sprijinită pe interesul cetăţenilor ar
beneficia astfel de o bază solidă. Unul dintre mijloacele de a instaura participarea publicului ar
putea fi acela de a recurge la o asociaţie. În acest fel, una dintre schemele de acorduri se referă
la crearea unei asociaţii de drept privat.

2.5. Procedura încheierii acordurilor externe de către autorităţile administraţiei


publice locale din România
Autorităţile administraţiei publice locale din România pot încheia acorduri externe,
inclusiv de natură transfrontalieră, cu autorităţi similare din străinătate, pe baza procedurilor
şi a metodologiei prevăzute în special de Legea nr.215/2001 şi Legea nr.590/2003.
Având în vedere că alin.2 al art.41 din Legea nr.590/2003 dispune că autorităţile
administraţiei publice locale pot iniţia negocieri şi încheia înţelegeri de cooperare cu
autorităţi similare din alte state cu respectarea prevederilor acestei legi, considerăm că la
încheierea acestor acorduri trebuie urmărite şi aplicate toate fazele încheierii unui tratat
internaţional interstatal.
306
Convenţia cadru conţine o anexă unde sunt prevăzute cinci modele de acorduri interstatale prin care
statele pot reglementa modul în care autorităţile din structura şi subordinea lor pot încheia acorduri, statute sau
contracte de cooperare transfrontalieră.
307
În situaţia când există acorduri interstatale de reglementare a cooperării transfrontaliere, se va face
referire la acestea în notele introductive care preced fiecare acord.
Un aspect extrem de important al încheierii acordurilor externe îl reprezintă regimul
juridic al actului administrativ de aprobare a acordurilor, respectiv hotărârea consiliului
judeţean sau a consiliului local, deoarece la adoptarea acestora trebuie respectate dispoziţiile
legale în materia dreptului administrativ.
După cum se observă din cele două precizări, la încheierea unui acord extern de către
autorităţile administraţiei publice locale sunt incidente trei categorii de norme juridice:
- normele juridice aparţinând dreptului constituţional în ceea ce priveşte respectarea
suveranităţii şi unităţii statului român;
- normele juridice aparţinând dreptului internaţional public în ceea ce priveşte
fazele încheierii acestora, care trebuie să corespundă, pe cât posibil, celor ale încheierii
tratatelor interstatale;
- normele juridice specifice dreptului administrativ în ceea ce priveşte adoptarea
actului administrativ prin care se aprobă (ratifică) acordurile respective.
INIŢIATIVA
În ceea ce priveşte iniţiativa încheierii unor acorduri externe, aceasta poate aparţine,
după caz:
- aleşilor locali308, care în urma participării la unele întâlniri cu caracter internaţional
pot propune aderarea autorităţii administraţiei publice pe care o reprezintă la un acord sau
statut încheiat deja între autorităţi similare din străinătate sau începerea negocierilor pentru
încheierea unor acorduri bilaterale sau multilaterale.
Propunerea în cauză se poate face în cuprinsul raportului309 întocmit ca urmare a
deplasărilor efectuate sau poate fi formulată verbal într-o şedinţă a consiliului respectiv.
- personalului din aparatul propriu de specialitate al consiliilor judeţene sau locale,
care poate propune aderarea sau începerea negocierilor ca urmare a participării la unele
întâlniri cu caracter internaţional, seminarii, cursuri etc. sau ca urmare a constatării, în
cadrul activităţii curente, a oportunităţii încheierii unor asemenea acorduri pentru
promovarea şi dezvoltarea intereselor unităţii administrativ teritoriale pe care o reprezintă.
Propunerea se formulează sub forma unui referat motivat adresat conducătorului
instituţiei publice din care fac parte persoanele respective.

308
Conform prevederilor art.2 alin.(1) din Legea nr.393/2004 privind Statutul aleşilor locali „prin aleşi
locali se înţelege consilierii locali şi consilierii judeţeni, primarii, primarul general al municipiului Bucureşti,
viceprimarii, preşedinţii şi vicepreşedinţii consiliilor judeţene. Este asimilat aleşilor locali şi delegatul
sătesc” .Legea nr.393/2004 a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 912 din 7 octombrie
2004.
309
Conform prevederilor art. 44 alin.(1) din Legea nr.393/2004, în urma îndeplinirii unor misiuni
oficiale, aleşii locali sunt obligaţi să prezinte, la prima şedinţă ordinară de consiliu, un raport privind deplasările
efectuate. În cazul primarului, viceprimarului şi consilierilor locali, termenul maxim de depunere a raportului este
de 30 de zile, iar în cazul consilierilor judeţeni este de 45 de zile de la data încheierii misiunii.
- cetăţenilor în baza dreptului la iniţiativă cetăţenească310, mai ales celor din zona de
frontieră, atunci când constată că sunt oportune acordurile externe încheiate cu autorităţi
similare situate de cealaltă parte a frontierei.
- viitorilor parteneri din cadrul acordurilor. Propunerile pot veni de la semnatarii
unor acorduri multilaterale care doresc extinderea organismelor din care fac parte sau de la
iniţiatorii unor viitoare acorduri de cooperare multilaterale sau bilaterale.
NEGOCIEREA
Negocierea acordurilor se efectuează de către unul din demnitarii aleşi din
administraţia publică locală având funcţii executive, asistaţi de personalul din aparatul
propriu al consiliului judeţean sau al consiliului local, numit în acest sens prin dispoziţie a
preşedintelui sau a primarului. Din echipele de negociatori este indicat să facă parte
funcţionari având specializările din domeniile de reglementare ale acordurilor, precum şi
jurişti şi experţi în relaţii internaţionale.
AVIZELE PREALABILE
 avize necesare pentru iniţierea negocierilor
Atât Legea nr.215/2001 cât şi Legea nr.590/2003 conţin dispoziţii contradictorii
privind obligaţia autorităţilor administraţiei publice locale pentru solicitarea unui aviz
prealabil în vederea iniţierii negocierilor pentru încheierea unor acorduri externe.
Astfel, în conformitate cu prevederile Legii nr.590/2003, autorităţile administraţiei
publice locale au obligaţia de a solicita avizul de oportunitate al Ministerului Afacerilor
Externe şi al ministerului cu atribuţii de sprijin şi control al autorităţilor publice locale cu
privire la intenţia de a iniţia negocieri pentru încheierea de înţelegeri de cooperare cu
autorităţi similare din alte state.
În schimb, Legea nr.215/2001 dispune că iniţiativa autorităţilor administraţiei publice
locale de a coopera şi de a se asocia cu autorităţi ale administraţiei publice locale din
străinătate, precum şi de a adera la o asociaţie internaţională a autorităţilor administraţiei
publice locale va fi comunicată Ministerului Afacerilor Externe şi Ministerului Administraţiei
şi Internelor.
Considerăm că ambele dispoziţii sunt criticabile, cel puţin din următoarele motive:
- ambele impun autorităţilor administraţiei publice locale obligativitatea, cel puţin, a
informării în legătură cu iniţierea unor negocieri, ceea ce, pe de o parte, încalcă autonomia de
care se bucură acestea, iar, pe de altă parte, această informare nu are, în cele mai multe cazuri,
nici o finalitate practică, deoarece intenţiile de cooperare sunt foarte numeroase şi în cele mai
multe cazuri nu-şi găsesc o continuitate din motive obiective;
- dacă s-ar comunica toate intenţiile de cooperare către cele două ministere s-ar ajunge
la un blocaj administrativ, deoarece ar fi nevoie de un personal numeros care să analizeze la
nivelul acestor structuri nişte propuneri despre care nu cunosc prea multe detalii nici cei care
le-au formulat.
310
Dispoziţiile art.1201 din Legea nr.215/2001 privind administraţia publică locală, cu modificările şi
completările ulterioare, permit cetăţenilor să propună consiliilor locale şi consiliilor judeţene pe a căror rază
domiciliază, spre dezbatere şi adoptare, proiecte de hotărâri. Promovarea unui proiect de hotărâre poate fi iniţiată
de unul sau de mai mulţi cetăţeni cu drept de vot, dacă acesta este susţinut prin semnături de cel puţin 5% din
populaţia cu drept de vot a unităţii administrativ-teritoriale respective.
- nu există nici o sancţiune pentru neinformarea celor două ministere, astfel încât nici ca
tehnică legislativă cele două prevederi legale nu-şi găsesc utilitatea.
De lege ferenda, este necesară eliminarea prevederilor din cele două legi care impun
autorităţilor administraţiei publice locale să informeze cele două ministere despre intenţia de a
începe negocieri pentru încheierea unor acorduri externe.
 avize necesare pentru aprobarea acordurilor
Ambele legi, conţin dispoziţii contrare şi în ceea ce priveşte emiterea avizului pe baza
proiectului de acord negociat de către părţi în forma finală, anterioară semnării.
Astfel, Legea nr.590/2003 prevede că anterior semnării, proiectele de înţelegeri de
cooperare pe care autorităţile administraţiei publice locale intenţionează să le încheie cu
autorităţi similare din alte state vor fi avizate de către Ministerul Afacerilor Externe şi de către
ministerul cu atribuţii de sprijin şi control al autorităţilor publice locale.
În schimb, Legea nr.215/2001 dispune că autorităţile administraţiei publice locale vor
transmite Ministerului Afacerilor Externe spre avizare proiectele de acorduri sau convenţii de
cooperare pe care acestea intenţionează să le încheie cu autorităţi ale administraţiei publice
locale din alte ţări, înainte de supunerea lor spre adoptare de către consiliile locale sau
judeţene, după caz.
Deosebirile sunt de esenţă şi aplicabilitate practică are dispoziţia din Legea
nr.215/2001, deoarece:
- acordurile externe negociate de către autorităţile administraţiei publice locale trebuie
supuse adoptării unui organism colectiv de decizie, respectiv consiliului local, unde există
riscul respingerii din cauza unor motive subiective, astfel încât dacă ar fi supus aprobării un
acord deja semnat de către preşedintele consiliului judeţean sau de către primar există riscul să
fie respins în totalitate sau să se propună modificări, ceea ce ar impune reînceperea negocierilor
cu partenerii străini;
- Legea nr.215/2001 solicită avizarea doar de către o instituţie, respectiv Ministerul
Afacerilor Externe, ceea ce conduce la o eficientizare a procesului de avizare.
În ceea ce priveşte Consiliile locale ale sectoarelor municipiului Bucureşti acestea au
nevoie conform prevederilor Legii nr.215/2001 de un acord prealabil311din partea Consiliului
General al Municipiului Bucureşti, ceea ce reprezintă o încălcare flagrantă a principiului
autonomiei locale proclamat de art.120(1) din Constituţia României, fiind în contradicţie chiar
cu alte articole din aceeaşi lege312.
REDACTAREA

311
Conform prevederilor art.95 alin.3 Consiliile locale ale sectoarelor municipiului Bucureşti:
p) hotărăsc, în condiţiile legii, cu acordul Consiliului General al Municipiului Bucureşti, cooperarea sau
asocierea cu autorităţi ale administraţiei publice locale din ţară sau din străinătate, precum şi aderarea la asociaţii
naţionale şi internaţionale ale autorităţilor administraţiei publice locale, în vederea promovării unor interese
comune;
q) hotărăsc, în condiţiile legii, cu acordul prealabil al Consiliului General al Municipiului Bucureşti,
cooperarea sau asocierea cu persoane juridice române sau străine, cu organizaţii neguvernamentale şi cu alţi
parteneri sociali, în vederea finanţării şi realizării în comun a unor acţiuni, lucrări, servicii sau proiecte de interes
public local;
312
Alineatul 1 al aceluiaşi art.95 precizează: „Consiliile locale ale sectoarelor municipiului Bucureşti se
constituie, funcţionează şi pot fi dizolvate în condiţiile prevăzute de dispoziţiile prezentei legi pentru consiliile
locale, care se aplică în mod corespunzător”, iar art.6 alin.2 stipulează expres că” în relaţiile dintre autorităţile
administraţiei publice locale şi consiliul judeţean, pe de o parte, precum şi între consiliul local şi primar, pe de altă
parte, nu există raporturi de subordonare”.
Acordurile sunt redactate de către reprezentanţii părţilor cu respectarea normelor privind
tehnica legislativă aplicabile în statele de unde provin părţile semnatare şi ale normelor
privind redactarea tratatelor.
ADOPTAREA
Pentru adoptarea unor acorduri, statute, contracte cu caracter extern autorităţile
administraţiei publice locale trebuie să adopte hotărâri exprese în acest sens.
Hotărârile privind asocierea sau cooperarea cu alte autorităţi publice, organizaţii
neguvernamentale, persoane juridice române sau străine se vor discuta întotdeauna în
şedinţă publică şi se vor adopta cu votul a cel puţin două treimi din numărul consilierilor în
funcţie.
Hotărârile vor fi însoţite de o expunere de motive prin care se justifică legalitatea şi
oportunitatea încheierii acordului respectiv, precum şi de forma finală a proiectului de acord
aşa cum a fost acesta negociat cu ceilalţi parteneri.
SEMNAREA
Semnarea acordurilor se face după aprobarea lor de către toate părţile, într-un termen
care este stabilit anterior de către negociatori.
În general, se alege un moment important al relaţiilor dintre părţi pentru creşterea
solemnităţii încheierii acordului respectiv.

INTRAREA ÎN VIGOARE
Intrarea în vigoare a acordurilor se poate face la data semnării313 sau la o dată
ulterioară, prevăzută în conţinutul acestora.
COMUNICAREA
Acordurile odată semnate, copii ale acestora vor fi transmise, în termen de 10 zile
lucrătoare de la data semnării, Ministerului Afacerilor Externe şi ministerului cu atribuţii de
sprijin şi control al autorităţilor publice locale.
Comunicarea are rolul de a se cunoaşte la nivel naţional situaţia acordurilor încheiate,
dificultăţile întâmpinate în aplicarea lor pentru a se putea acorda sprijinul instituţiilor statului în
depăşirea acestora şi adaptarea legislaţiei în domeniu la evoluţia problematicii respective.

2.6. Verificarea oportunităţii şi legalităţii acordurilor externe încheiate de către


autorităţile administraţiei publice locale din România
Verificarea oportunităţii şi legalităţii acordurilor externe încheiate de către
autorităţile administraţiei publice se efectuează în următoarele modalităţi:
- un control anterior de oportunitate realizat prin intermediul avizului de la
Ministerul Afacerilor Externe, avizul respectiv fiind un aviz consultativ, care trebuie
solicitat , dar nu este obligatoriu să se ţină seama de el la încheierea acordurilor;

313
Art.41 alin.4 din Legea nr.590/2003 prevede că înţelegerile de cooperare la nivelul autorităţilor
administraţiei publice locale cu autorităţi similare din alte state pot intra în vigoare de la data semnării.
- un control ulterior de legalitate, derulat în cadrul procesului general de tutelă
administrativă, exercitat de prefect314 asupra actelor administrative emise sau adoptate de
autorităţile administraţiei publice locale;
- un control jurisdicţional care se produce la momentul în care prefectura sau o altă
persoană interesată contestă la instanţa de contencios administrativ legalitatea hotărârilor
prin care sunt aprobate hotărârile de ratificare a acordurilor.
Acest control al legalităţii trebuie să aibă în vedere pe de o parte limitele de
competenţă ale autorităţilor sau colectivităţilor locale, iar pe de altă parte natura juridică a
respectivelor documente315.
Din punct de vedere al limitelor de competenţă ale acestor autorităţi sau colectivităţi,
ele nu se pot întinde în nici un caz şi cu privire la semnarea de tratate internaţionale care să
oblige statul. Aceste autorităţi pot, cel mult, să încheie o serie de acorduri, statute sau
contracte cu omologii lor din alte state pentru soluţionarea unor probleme legate de
vecinătatea lor sau pentru sporirea cooperării transfrontaliere în cele mai diverse domenii. În
ceea ce priveşte natura juridică a actelor pe care le încheie, aceasta va fi determinată în
fiecare caz în parte în funcţie de mai mulţi indicatori, printre care obiectul actului şi
circumstanţele care au însoţit încheierea sa. În nici un caz natura juridică a unor astfel de
acte nu poate fi aceea a unui tratat internaţional prin care să se angajeze un stat. Aceste
acorduri şi contracte sunt supuse însă dreptului intern al statelor şi reprezintă contracte de
drept intern public şi privat316.

3. Reglementarea juridică a cooperării transfrontaliere în documentele


internaţionale ale României semnate cu vecinii săi
Prin semnarea Convenţiei-cadru privind cooperarea transfrontalieră a colectivităţilor si
autorităţilor locale şi includerea în Constituţie a principiului autonomiei locale România a dat
„mână liberă” autorităţilor administraţiei publice locale pentru cooperarea cu autorităţi similare
situate de cealaltă parte a frontierelor naţionale.
Însă, această „libertate” trebuie dublată de „libertatea” de cooperare de care trebuie să
se bucure şi autorităţile locale din statele vecine României, indiferent dacă acestea din urmă au
ratificat sau nu Convenţia-cadru şi Protocoalele adiţionale ori dacă există sau nu acorduri de
interetatice de cooperare transfrontalieră.
În continuare vom prezenta situaţia acordurilor încheiate de România cu vecinii săi şi
care au tangenţă cu cooperarea transfrontalieră a colectivităţilor sau autorităţilor locale din cele
două state.
3.1. Acordurile încheiate cu Ungaria
Raporturile privind cooperarea transfrontalieră cu autorităţi din Ungaria sunt cele mai
avansate şi eficiente, determinate pe de o parte de „occidentalizarea” foarte rapidă a acestei ţări

314
Verificarea se face în baza prevederilor art.24 alin.1 lit.f) din Legea nr.339/2004 privind instituţia
prefectului, conform cărora prefectul verifică legalitatea actelor administrative adoptate sau emise de autorităţile
administraţiei publice locale şi judeţene, cu excepţia actelor de gestiune. Legea nr.339/2004 a fost publicată în
Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 658 din 21 iulie 2004
315
Ştefan Deaconu, Principiul bunei vecinătăţi în dreptul românesc, Editura All Beck, Bucureşti, 2005,
pag.79.
316
Idem, pag.80
după 1990, iar pe de altă parte de începerea negocierilor şi integrarea mult mai rapidă în
Uniunea Europeană a acestui stat.
3.1.1. Regimul juridic al frontierei româno-maghiare
Regimul juridic al frontierei dintre România şi Ungaria este reglementat de Acordul
dintre Guvernul Republicii Socialiste România şi Guvernul Republicii Populare Ungare
privind regimul frontierei de stat româno-ungare, colaborarea şi asistenţa mutuală în
problemele de frontieră317.
Conform art.3 din acordul respectiv, frontiera de stat între Republica Socialistă
România şi Republica Populară Ungară este stabilită în conformitate cu art.27 pct.3 din
Tratatul de pace, semnat la Trianon la 4 iunie 1920, art.2 din Tratatul de pace dintre România
şi Puterile Aliate şi Asociate, semnat la Paris la 10 februarie 1947, şi art.1 pct.2 din Tratatul de
pace dintre Ungaria şi Puterile Aliate şi Asociate, semnat la Paris la 10 februarie 1947.
Articolul 4 reglementează modalităţile de marcare pe teren a frontierei, respectiv prin
următoarele semne de frontieră:
a) borne principale, intermediare şi borne sfârşit de secţiune, situate pe linia de frontieră;
b) borne pietre de reper şi pietre poligonale, duble sau alternative, dispuse pe ambele părţi ale
frontierei;
c) piloni, pe terenurile inundabile sau mlăştinoase, dispuşi pe linia de frontieră;
d) punct comun de frontieră între Republica Socialistă România, Republica Populară Ungară
şi Republica Socialistă Federativă Iugoslavia, marcat printr-o bornă de granit (triplex-
confinium), şi punct comun de frontieră între Republica Socialistă România, Republica
Populară Ungară şi Uniunea Republicilor Sovietice Socialiste, marcat prin trei repere de granit
(triplex-confinium);
e) plachete metalice şi bandă de culoare roşie pe drumuri sau alte obiective.
Deşi a fost încheiat într-o perioadă în care activităţile în apropierea frontierei erau foarte
stricte, acordul respectiv permitea, indirect, prin interpretarea dispoziţiilor sale, o cooperare a
autorităţilor locale sau centrale pentru intervenţia în caz de incendii sau calamităţi.
Acordul prevede că părţile contractante vor lua măsuri pentru prevenirea incendiilor şi
extinderii acestora pe teritoriul celuilalt stat, iar când pericolul extinderii incendiului pe
teritoriul celuilalt stat este iminent, vor fi anunţate imediat, după caz, organele de grăniceri, de
ordine sau de pompieri318, pentru a lua măsurile corespunzătoare şi a acorda ajutor în vederea
stingerii acestuia.
De asemenea, în cazul calamitaţilor naturale declanşate în apropierea frontierei de stat,
grupele de salvare ale celuilalt stat vor putea trece frontiera pentru acordarea sprijinului
necesar, fără documente de trecere şi numai la solicitarea organelor competente ale statului
lovit de calamitate.
În cazul izbucnirii unui incendiu în apropierea frontierei de stat sau al extinderii
acestuia peste frontiera de stat, echipele de pompieri ale celuilalt stat vor putea trece frontiera
fără documente de trecere, dacă li se solicită ajutor să participe la stingerea lui.

317
Acordul a fost semnat la Budapesta în 28/10/1983 şi a fost publicat în Buletinul Oficial al României
nr. 34 din 06/06/1986, fiind în vigoare şi în prezent, deşi în opinia noastră este caduc în ceea ce priveşte
reglementarea cooperării şi a activităţilor în zona de frontieră .
318
Deşi nu se prevede în mod expres, având în vedere gradul excesiv de centralizare din perioada
respectivă, este logic să se afirme că intervenţia imediată era făcută de către unităţile de pompieri voluntari ai
localităţilor de frontieră şi nu de către pompierii militari din subordinea statului, care erau cazarmaţi în oraşe aflate
uneori la distanţe apreciabile de frontieră.
Trecerea frontierei de stat fără documente se poate efectua şi în cazurile când se solicită
sprijinul organelor competente ale celuilalt stat să acorde ajutor medical sau veterinar ce
comportă urgenţă.
Persoanele implicate în intervenţiile menţionate mai sus vor putea trece frontiera de
stat prin orice loc şi vor putea rămâne pe teritoriul celuilalt stat atâta timp cât este necesar. În
scopul acordării de ajutor, persoanele respective vor putea aduce cu ele, fără formalităţi,
materiale, instalaţii şi obiecte de echipament necesare, cu condiţia ca acestea să fie aduse
înapoi.
Înapoierea se va efectua, după caz, prin acelaşi loc de trecere sau prin cel mai apropiat
punct de control pentru trecerea frontierei.
Acordul prevede şi dispoziţii privind protecţia persoanelor afectate de calamităţi
naturale sau incendii, în sensul că persoanele expuse pericolului provocat de calamităţi naturale
sau incendii vor putea trece frontiera de stat fără formalităţi şi vor putea rămâne pe teritoriul
celuilalt stat până la încetarea pericolului. În aceste situaţii, sunt obligate să se prezinte la cel
mai apropiat organ de grăniceri sau de ordine.
În acelaşi timp, Acordul reglementează şi alte activităţi care pot fi incluse în cadrul
cooperării transfrontaliere a autorităţilor sau colectivităţilor locale, respectiv: circulaţia pe
drumurile care traversează frontiera de stat, gospodărirea apelor de frontieră, pescuitul
industrial şi sportiv în apele de frontieră.
În ceea ce priveşte activităţile economice desfăşurate în zona de frontieră acestea se
desfăşurau ori cu măsuri extreme de protecţie, ori erau posibile în anumite zone doar cu
aprobarea autorităţilor centrale319.
3.1.2. Cooperarea în domeniul frontalier dintre România şi Ungaria după anul 1990
După anul 1990 raporturile dintre România şi Ungaria, la toate nivelele, au fost
determinate de dorinţa de integrare a ambelor ţări în familia europeană, ceea ce a condus la
încheierea unui nou tratat de bună vecinătate între cele două state.
Astfel, a fost semnat la Timişoara, la 16 septembrie 1996, Tratatul de înţelegere,
cooperare şi bună vecinătate dintre România şi Republica Ungară320, document adaptat la
cerinţele unei colaborări bazate pe relaţiile pe încredere, cooperare şi respect reciproc.
În ceea ce priveşte dispoziţiile care au tangenţă sau facilitează cooperarea
transfrontalieră a colectivităţilor sau autorităţilor locale, tratatul prevede, printre altele că:
- părţile contractante se vor abţine, în relaţiile lor reciproce, de la ameninţarea cu forţa
sau folosirea forţei, fie îndreptate împotriva integrităţii teritoriale sau a independenţei politice
a celeilalte părţi contractante, fie în orice alt mod incompatibil cu scopurile Organizaţiei
Naţiunilor Unite şi cu principiile Actului final de la Helsinki;
- părţile, în conformitate cu principiile şi normele dreptului internaţional, precum şi cu
principiile Actului final de la Helsinki, reconfirmă că vor respecta inviolabilitatea frontierei
lor comune şi integritatea teritorială a celeilalte părţi contractante;
- în scopul realizării obiectivelor acestui tratat, părţile contractante vor crea cadrul
corespunzător colaborării în toate domeniile de interes reciproc;
319
De exemplu, art.32 prevede că „părţile contractante vor lua măsuri ca activităţile ce se desfăşoară în
apropierea frontierei de stat (minerit, exploatări petroliere, lucrări forestiere şi agricole, cercetări şi măsurători şi
altele) să nu provoace pagube pe teritoriul celuilalt stat şi să nu pericliteze integritatea corporală a persoanelor
care se găsesc în apropierea frontierei. Lucrările de minerit la suprafaţă, pe o distanţă de 20 de metri de ambele
părţi ale liniei de frontieră, se vor putea executa numai pe baza acordurilor încheiate între părţile contractante”.
320
Ratificat de România prin Legea nr. 113/1996, publicată in Monitorul Oficial al României, Partea I,
nr.250 din 16/10/1996.
- pentru aplicarea acestui tratat, părţile contractante vor asigura un loc prioritar
colaborării şi extinderii relaţiilor dintre organele lor legislative şi executive321;
- părţile contractante, în înţelegere cu alte ţări europene interesate, vor conlucra pentru
realizarea unor proiecte de cooperare regională şi subregională şi a altor forme de
colaborare care să favorizeze accelerarea dezvoltării ţărilor participante la acestea, în
domeniile de interes comun - economie, industrie, agricultură, ecologie, transporturi,
telecomunicaţii şi altele. Ele vor încuraja participarea celor direct interesaţi, în concordanţă
cu legislaţia fiecărei părţi, la realizarea acestor proiecte şi forme de cooperare;
- părţile contractante vor coopera, la nivel bilateral, subregional şi regional, în scopul
prevenirii, reducerii şi eliminării poluării care afectează teritoriile lor şi al îmbunătăţirii
condiţiilor pentru securitatea lor ecologică.
Din analiza acestor precizări se observă că, în mod paradoxal, deşi la momentul
semnării tratatului ambele state semnaseră Convenţia-cadru privind cooperarea transfrontalieră,
în textul acestuia nu se face nici o trimitere directă la aplicarea convenţiei de către cele două
părţi.
Pe baza tratatului şi pentru punerea sa în aplicare au fost încheiate mai multe înţelegeri
la nivel guvernamental, dintre care cele mai importante în domeniul cooperării transfrontaliere,
cu sau fără implicarea directă şi explicită a autorităţilor locale, amintim:
a) - Acordul dintre Guvernul României şi Guvernul Republicii Ungare privind
cooperarea în domeniul protecţiei mediului, semnat la Bucureşti la 26 mai 1997322.
Acordul reglementează obligaţia părţilor de a acţiona în următoarele direcţii:
1. să promoveze schimbul de informaţii dintre autorităţile şi instituţiile lor
competente în materie de protecţia mediului;
2. să evalueze în comun starea mediului şi a ecosistemelor din zona de frontieră
pentru îmbunătăţirea pe lungă durată a acesteia, să execute măsuri concrete de reglementare,
administrative şi tehnice, conform jurisdicţiei interne a fiecărui stat, pentru prevenirea poluării
în context transfrontier şi pentru reducerea cantităţilor de poluanţi la niveluri cât mai mici
posibil;
3. să convină asupra modului de organizare, dezvoltare şi exploatare a sistemelor de
măsurare şi de monitorizare a stării mediului din zona de frontieră;
4. să pună în aplicare măsurile juridice, administrative şi tehnice pentru sporirea
eficienţei controlului privind asigurarea aplicării şi respectării prevederilor Convenţiei de la
Basel privind controlul transportului peste frontiere al deşeurilor periculoase şi al eliminării
acestora323.
5. să coopereze pentru protecţia şi conservarea habitatelor naturale, a diversităţii
biologice şi a peisajului din zona de frontieră, pentru exploatarea şi valorificarea durabilă a
resurselor biologice naturale din flora şi fauna sălbatică în limitele potenţialului natural de
regenerare;
6. să identifice, să promoveze şi să realizeze în comun proiecte de reconstrucţie
ecologică în zona de frontieră sau în zone ce pot influenţa starea mediului din zona de frontieră

321
Inclusiv celor care acţionează la nivelul administraţiei publice locale.
322
Aprobat prin Hotărârea Guvernului României nr.1050/2000, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I nr. 611 din 28/11/2000.
323
România a aderat la convenţia respectivă prin Legea nr.6/1991, publicată in Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr. 18 din 26/01/1991.
sau peste frontieră, folosindu-se experienţa şi posibilităţile tehnice ale celor două state, precum
şi facilităţile financiare, inclusiv din partea unor terţe părţi;
În realizarea angajamentelor asumate prin respectivul acord părţile contractante vor
proceda la înfiinţarea unei Comisii mixte româno-ungare pentru protecţia mediului.
Prin intermediul Comisiei părţile vor facilita vizitele care contribuie la schimbul de
informaţii reciproce în zonele de frontieră, la organizarea unor seminarii şi reuniuni de lucru cu
participarea unor specialişti din institute de cercetări în domeniul protecţiei mediului, din
administraţia publică centrală şi locală cu responsabilităţi în acest domeniu, precum şi a
reprezentanţilor organizaţiilor neguvernamentale.
b) - Acordul între Guvernul României şi Guvernul Republicii Ungare privind
cooperarea şi ajutorul reciproc în cazul producerii dezastrelor, semnat la Budapesta la 9
martie 2003324.
Scopul acordului respectiv este crearea cadrului juridic pentru cooperarea şi acordarea
de ajutor reciproc în cazul producerii dezastrelor, al limitării şi înlăturării efectelor acestora,
precum şi stabilirea altor forme de colaborare a participanţilor la aplicarea acordului.
Colaborarea părţilor contractante în cadrul acordului, pe lângă acordarea de ajutor în
caz de dezastre, poate include şi forme de cooperare, cu implicarea inclusiv a autorităţilor
locale din zona de frontieră, precum:
a) prognozarea, prevenirea, evaluarea şi înlăturarea efectelor dezastrelor, precum şi
schimburile de experienţă ştiinţifică, tehnică, respectiv practică;
b) organizarea de conferinţe, călătorii de studii, programe ştiinţifice şi cursuri de
specialitate, colaborarea instituţiilor de învăţământ şi executarea de aplicaţii comune prin
cooperarea autorităţilor competente şi a instituţiilor interesate ale statelor părţi contractante;
În cazul iminenţei sau producerii unui dezastru, la cererea autorităţii competente a
părţii solicitante, populaţia aflată în pericol, respectiv afectată de dezastru, poate fi evacuată
temporar pe teritoriul statului părţii solicitate.
Persoanele evacuate temporar pe teritoriul statului părţii solicitate, în decursul evacuării
şi revenirii, pot trece frontiera pe baza documentelor de atestare a identităţii sau, în lipsa
acestora, pe baza unui tabel nominal întocmit de autorităţile părţii solicitante.
Persoanelor evacuate temporar pe teritoriul statului părţii solicitate li se asigură
asistenţă de primă necesitate (subzistenţă şi asistenţă medicală de urgenţă).
Partea solicitantă se obligă să reprimească în cel mai scurt timp posibil persoanele care
au fost evacuate temporar de pe teritoriul statului său.
Membrii echipelor de acordare a ajutorului pot trece frontiera statului părţii solicitante
prin punctele de control de trecere a frontierei pe baza documentelor de identitate valabile şi
pot staţiona pe teritoriul statului părţii solicitante fără viză, permis de şedere şi fără îndeplinirea
altor formalităţi privind intrarea şi şederea străinilor. Şeful echipei de acordare a ajutorului
trebuie să dispună de o scrisoare de acreditare, emisă de autoritatea competentă sau de organul
autorizat al părţii solicitate, în care sunt menţionaţi şi membrii echipelor de acordare a
ajutorului.
Părţile contractante nu aplică interdicţiile şi restricţiile economice referitoare la
circulaţia mărfurilor pentru trecerea echipamentelor şi transporturilor de ajutoare peste
frontieră.

324
Ratificat de Parlamentul României prin Legea nr.58/2004, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr. 362 din 26 aprilie 2004.
Dacă li se justifică destinaţia, transporturile de ajutoare şi echipamentele sunt scutite de
plata taxelor vamale, a impozitelor, a accizelor şi a celorlalte impuneri financiare pentru
import/export.
c) - Acordul între Guvernul României şi Guvernul Republicii Ungare privind
colaborarea pentru protecţia şi utilizarea durabila a apelor de frontieră, semnat la
Budapesta la 15 septembrie 2003325.
Încheierea acestui acord a fost determinată de intenţia celor două state de a dezvolta
cooperarea lor pentru protecţia şi utilizarea durabilă a cursurilor de apă transfrontiere sau care
formează frontiera, a apelor subterane intersectate de frontieră, precum şi pentru protecţia
ecosistemelor acvatice.
Pe baza acordului părţile se angajează, în principal:
- că nu vor executa lucrări şi nu vor lua, în mod unilateral pe teritoriul statului propriu,
măsuri care ar produce pe teritoriul statului celeilalte părţi contractante inundaţii, înmlăştiniri,
sărăturări sau colmatări, iar lucrările hidrotehnice de pe apele de frontieră vor fi exploatate
astfel încât să nu producă efectele arătate;
- să aibă în vedere ca executarea lucrărilor de regularizare să nu afecteze stabilitatea
albiilor pe sectoarele pe care acestea formează sau traversează frontiera;
- că în perioada apariţiei pericolului de inundaţie din cursuri de apă sau din ape interne,
autorităţi competente ale părţilor contractante acţionează coordonat, în conformitate cu
prevederile regulamentelor specifice.

3.2. Acordurile încheiate cu Serbia326


Înainte de anul 1990 relaţiile dintre România şi Serbia în domeniul transfrontier, la
nivel interetatic, au cunoscut cea mai amplă punere în practică prin construirea celor două
amenajări hidroenergetice de la Porţile de Fier, cooperări care şi-au dovedit eficienţa în
regularizarea traficului fluvial şi evitarea unor inundaţii catastrofale.
În ceea ce priveşte relaţiile la nivelul autorităţilor locale din cele două state, acestea au
fost destul de limitate instituţional, în schimb a fost extrem de dezvoltat micul trafic de
frontieră practicat de către persoanele fizice din localităţile de frontieră, care beneficiau de
permise de mic trafic cu un număr limitat de călătorii.
După anul 1990, deşi România a început procesul de cooperare şi la nivel local, acesta a
stagnat datorită conflictelor din fosta Iugoslavie. La ora actuală, după primirea Serbiei în
Consiliul Europei şi începerea de către acest stat a negocierilor de aderare la Uniunea
Europeană, activităţile reglementate de cooperarea transfrontalieră au intrat într-o etapă nouă,
în contextul în care Programul PHARE CBC are o componentă destinată României şi
Serbiei327.
3.2.1.Regimul juridic al frontierei dintre România şi Serbia

325
Aprobat prin Hotărârea Guvernului României nr.577/2004, publicată in Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr. 400 din 05/05/2004
326
Vom face referire la relaţiile frontaliere cu Serbia pe considerentul că la data de 15 septembrie 2006
acest stat este succesorul fostelor structuri statale de la graniţa sud-vestică a României, respectiv fosta Republică
Socialistă Federativă Iugoslavia, fosta Republică Federală Iugoslavia şi fosta Republică Serbia şi Muntenegru care
şi-a încetat practic existenţa în urma referendumului din 21 mai 2006 şi a declaraţiei de independenţă a
Muntenegrului din data de 3 iunie 2006.
327
Ultima sesiune de proiecte, cu termen de depunere 10 iulie 2006, a fost lansată în cadrul Programului
PHARE CBC 2004 - 2006: România şi Serbia-Muntenegru.
Regimul juridic al frontierei dintre cele două state este reglementat de Convenţia din
15/12/1976 între guvernul Republicii Socialiste România şi guvernul Republicii Socialiste
Federative Iugoslavia privind reconstituirea, marcarea şi întreţinerea liniei de frontieră şi a
semnelor de frontieră, la frontiera de stat romano-iugoslavă328.
Conform Convenţiei, frontiera de stat între Republica Socialistă România şi Republica
Socialistă Federativă Iugoslavia a fost trasată pe baza prevederilor art.3 din Tratatul de la
Sevres din 10 august 1920, Protocolului relativ la stabilirea definitivă a liniei de frontieră între
România şi Iugoslavia, din 24 noiembrie 1923, precum şi a prevederilor art.9 din Acordul
dintre Republica Populară Română şi Republica Socialistă Federativă Iugoslavia privind
construirea şi exploatarea Sistemului hidroenergetic şi de navigaţie "Porţile de Fier", pe fluviul
Dunărea, semnat la 30 noiembrie 1963.
Linia de frontieră în zona obiectivului principal al Sistemului hidroenergetic şi de
navigaţie "Porţile de Fier" a fost stabilită prin Protocolul dintre guvernul Republicii Socialiste
România şi guvernul Republicii Socialiste Federative Iugoslavia privind rectificarea frontierei
de stat romano-iugoslavă în zona obiectivului principal al Sistemului hidroenergetic şi de
navigaţie "Porţile de Fier", pe fluviul Dunărea, semnat la 8 februarie 1975.
Linia de frontieră este marcată pe teren astfel:
- cu piramide de frontieră, care sunt plantate în punctele: Triplex confinium româno-
iugoslavo-ungar; pe malul drept al Dunării în raionul confluenţei acesteia cu râul Nera (borna
"Starceva Livada") şi pe malul stâng al Dunării în raionul confluenţei acesteia cu râul Timoc,
care serveşte la determinarea punctului Triplex confinium româno-iugoslavo-bulgar;
- prin borne de frontieră situate pe un singur rând pe linia de frontieră;
- prin borne de frontieră situate pe două rânduri (perechi sau alternative) plantate de o parte şi
de alta a liniei de frontieră, de-a lungul râurilor, lacurilor, canalelor, pâraielor, virogilor şi
drumurilor sau de-a lungul unor porţiuni ale acestora;
- cu stâlpi ajutători de frontieră, din lemn (piloţi), plantaţi pe linia de frontieră, pe profile
transversale, între bornele de frontieră perechi sau alternative, în terenuri inundabile sau
mlăştinoase;
- pe partea carosabilă a drumurilor şi a podurilor, printr-o bandă roşie, din ciment marmură
sau dintr-un alt material corespunzător.
Piramidele de frontieră prevăzute mai sus sunt confecţionate de dimensiuni diferite, iar
toate celelalte semne de frontieră, de la frontiera de stat româno-iugoslavă, sunt tipizate.
De la Triplex confinium româno-iugoslavo-ungar până la confluenţa râului Nera cu
Dunărea, linia de frontieră este marcată cu borne mari şi mici, din beton, iar de la confluenţa
râului Nera cu Dunărea, până la aproximativ 750 metri în aval de obiectivul principal al
Sistemului hidroenergetic şi de navigaţie "Porţile de Fier", linia de frontieră este marcată cu
stâlpi de frontieră principali şi ajutători, din beton, plantaţi pe ambele maluri ale Dunării.
Convenţia este un document strict tehnic şi nu face nici un fel de referire la cooperarea
în zona frontierei dintre cele două ţări sau autorităţile locale de sub controlul acestora.

3.2.2. Cooperarea în domeniul frontalier dintre România şi Serbia


Documentul de bază care reglementează raporturile dintre cele două state este Tratatul
cu privire la relaţiile de prietenie, bună vecinătate şi cooperare între România şi Republica
Federală Iugoslavia, semnat la Belgrad la 16 mai 1996329.

328
Ratificată prin Decretul nr. 82/1977, publicat în Buletinul Oficial al României, nr. 34 din 23/04/1977.
Pornind de la respectarea reciprocă a frontierelor lor existente, ca definitive şi
inviolabile, cele două state se angajează că vor sprijini şi vor facilita, în conformitate cu
legislaţia lor naţională, libera circulaţie a persoanelor şi a informaţiilor, precum şi extinderea
schimburilor comerciale, în scopul unei mai rapide dezvoltări economice şi sociale şi al
integrării la nivel regional şi european. Ele vor acţiona pentru înlăturarea obstacolelor care stau
în calea realizării acestor obiective.
Tratatul conţine prevederi exprese în ceea ce priveşte cooperarea autorităţilor locale din
cele două state, inclusiv în zona de frontieră, respectiv:
- cele două state vor sprijini şi vor facilita cooperarea reciprocă, atât la nivelul autorităţilor
publice centrale, cât şi între unităţile administrativ-teritoriale ale părţilor contractante;
- cele două state vor încuraja parteneriatul şi relaţiile directe dintre oraşe şi alte
localităţii, în spiritul relaţiilor de bună vecinătate;
- pornind de la principiile economiei de piaţă şi de la interesele lor comune, părţile
contractante vor încuraja cooperarea economică reciproc avantajoasă, inclusiv la nivelul
unităţilor administrativ-teritoriale, al agenţilor economici, precum şi în zonele de
frontieră;
- părţile vor încuraja cooperarea dintre instituţiile competente în domeniile culturii şi artei,
învăţământului, sportului, informaţiilor şi protecţiei monumentelor istorice şi culturale;
- cele două state vor încuraja contactele, în toate domeniile, între cetăţenii celor două state
şi vor sprijini eforturile pentru o mai bună înţelegere între popoarele lor;
- părţile semnatare ale convenţiei respective vor facilita şi vor încuraja contactele şi
schimburile dintre organizaţii de tineret şi femei, partide politice, asociaţii sportive, comunităţi
religioase, fundaţii, sindicate şi alte instituţii sociale.
- ele vor asigura, fiecare pe teritoriul său, protecţia şi respectarea drepturilor membrilor
minorităţii naţionale sârbe din România şi ale membrilor minorităţii naţionale române din
Serbia.
Pe baza acestei ultime prevederi din tratat referitoare la protecţia minorităţilor naţionale
din cele două ţări, a fost încheiat Acordul între Guvernul României şi Guvernul Federal al
Republicii Federale Iugoslavia privind cooperarea în domeniul protecţiei minoritatilor
naţionale, semnat la Belgrad la 4 noiembrie 2002.330
Acordul în cauză dispune că părţile vor lua măsuri pentru a încuraja cooperarea
transfrontalieră, inclusiv în cadrul euroregiunilor, luând în considerare rolul de punte al
minorităţilor naţionale.
Iată un document care, deşi se raportează la reglementarea situaţiei minorităţilor
naţionale din cele două ţări, face trimitere directă la cooperarea transfrontalieră a autorităţilor şi
colectivităţilor locale din cele două state.
În ceea ce priveşte efectele încetării uniunii statale Serbia şi Muntenegru asupra
relaţiilor frontaliere ale României cu Serbia, considerăm că nu există nici un fel de probleme
care să conducă la eventuale litigii de delimitare a frontierei între cele două state, deoarece
întreaga frontiera a României cu fosta Republică Serbia şi Muntenegru a rămas pe teritoriul şi
în administrarea Serbiei. În aceste condiţii, toate consideraţiile de mai sus, care erau valabile

329
Ratificat prin Legea nr.112/1996, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.250 din
16/10/1996.
330
Ratificat de Parlamentul României prin Legea nr. 419/2003, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr.757 din 29 octombrie 2003. Acordul a intrat în vigoare la 21 iulie 2004.
până la data de 3 iunie 2006 în raporturile dintre România şi Republica Serbia şi Muntenegru
îşi păstrează valabilitatea în totalitate şi vor fi preluate în raporturile dintre România şi Serbia.

3.3. Acordurile dintre România şi Bulgaria


În perspectiva integrării europene, frontierele dintre România şi Bulgaria, atât cea
fluvială cât şi cea terestră, vor deveni frontiere interne ale Uniunii Europene.
3.3.1. Regimul juridic al frontierei româno-bulgare
Regimul frontierei terestre dintre România şi Bulgaria este reglementat de Convenţia
între guvernul Republicii Socialiste România şi guvernul Republicii Populare Bulgaria
privind protecţia, întreţinerea şi reconstituirea liniei de frontieră şi a semnelor de frontieră,
în sectorul de uscat al frontierei de stat româno-bulgară, semnată la Bucureşti la 27 mai
1978.331
Conform Convenţiei, frontiera de uscat între România şi Bulgaria a fost stabilită pe
baza Tratatului de la Craiova din 7 septembrie 1940332.
Traseul frontierei de uscat între România şi Bulgaria reprezintă o linie poligonală care
începe de la malul Mării Negre şi se termină la malul drept al fluviului Dunărea.
Frontiera de uscat este marcată pe teren prin următoarele semne de frontieră:
a) borne principale şi intermediare situate pe un singur rând pe linia de frontieră;
b) borne suplimentare dispuse alternativ de o parte şi de cealaltă a unui drum, când linia de
frontieră urmează mediana acestuia;
c) bandă de culoare roşie când linia de frontieră intersectează drumuri sau alte obiective.
Convenţia nu face nici o referire la cooperarea sau colaborarea în zona de frontieră a
celor două state, nici la nivel central nici la nivel local.
3.3.2.Reglementări privind cooperarea frontalieră între România şi Bulgaria
Unul din primele documente cu caracter internaţional semnate de România după anul
1990 este Tratatul de prietenie, colaborare şi bună vecinătate dintre România şi Republica
Bulgaria.333
Tratatul, în articolul 16, face referire la posibilitatea cooperării între autorităţile locale
în diverse domenii, în sensul că: „Părţile contractante vor dezvolta colaborarea economică
reciproc avantajoasă, inclusiv la nivel local şi între întreprinderi. Ele vor asigura, în
conformitate cu legislaţiile lor, cele mai favorabile condiţii pentru activitati antreprenoriale,
331
Ratificată prin Decretul nr.432/1978, publicat în Buletinul Oficial al României, nr. 104 din
16/11/1978.
332
Conform Anexei A la respectivul tratat, noua frontieră va începe de la Dunăre, imediat în aval de
Silistra, pentru a ajunge la Marea Neagră la aproximativ 8 km Sud de Mangalia.
Între aceste două puncte extreme, ea va urma o linie convenţională lăsând:
- de o parte, Bulgariei, satele: Kalipetrovo, Kara-Orman-Kranova, Kadi-Keui (Cadiul), Terz-Kundu (Ters-
Cindu), Ketchi-Deresi (Pârâul Caprei), Deliyusuf Kuyussu (Pădureni), Hassantchi (Asăneşti), Dourassy, Enidje
(Enigea-Haidar), Hissarlik, Tchifut-Kuyussu, Murfatche (Predel), Husseintche (Viceva) şi Akandji (Vâltoarea);
- de altă parte, României, satele: Almaly, Essekeui, Karvan Mic, Karvan Mare, Velikeui, Kalaidji (Făurei),
Redjebkuyussu (Tudor Vladimirescu), Teke Deresi (Valea Ţapului), Dobrimir (Dobromir din Deal), Hissarlik
(Cetatea), Hairankeui (Dumbrăveni), Dokusagatch (Măgura), Dere-keui (Cerchezul), Doulikeui (Darabani),
Valaly (Vâlcelele), Kadikeui (Coroana) şi Ilanlik (Vama Veche).
333
Ratificat de România prin Legea nr.74/1992, Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I,
nr.174 din 23/07/1992.
comerciale şi alte activitati economice pe teritoriul lor, desfăşurate de persoane fizice şi
juridice ale celeilalte parti. Ele vor stimula, în primul rând, dezvoltarea diferitelor forme de
cooperare în domeniile industriei şi agriculturii, legăturile directe, schimbul de informaţii şi
de experienţă între întreprinderi, firme şi alţi agenţi economici din cele două ţări, precum şi
crearea de întreprinderi şi bănci mixte, inclusiv cu participarea unor parteneri din terţe ţări.
Părţile vor stimula investiţiile reciproce şi vor asigura protecţia lor.
Ele vor sprijini extinderea schimburilor turistice dintre cele două ţări, precum şi
dezvoltarea unor forme adecvate de colaborare în domeniul turismului”.
De asemenea, cele două state se angajează: „ că vor acorda o atenţie specială
extinderii contactelor între parlamentele celor două state, precum şi între organele locale,
îndeosebi în zonele de frontieră”.
Un alt document care face trimitere la cooperarea româno-bulgară în zona de frontieră
este Acordul între Guvernul României şi Guvernul Republicii Bulgaria privind cooperarea
dintre autorităţile de frontieră, semnat la Sofia la 22 decembrie 2004.334
Din păcate, acordul se referă numai la cooperarea autorităţilor centrale pentru a
combate criminalitatea transfrontalieră în zona de frontieră, precum şi pentru a asigura
supravegherea şi controlul frontierei de stat comune, prin intermediul autorităţilor centrale335,
deşi se puteau face referiri şi la implicarea autorităţilor locale336.
După începerea negocierilor de aderare la Uniunea Europeană, între România şi
Bulgaria s-au derulat mai multe programe de cooperare transfrontalieră cu finanţare
comunitară337, posibila aderare de la 1 ianuarie 2007 conducând la accesarea fondurilor
structurale pentru cooperare transfrontalieră.

3.4. Acordurile dintre România şi Republica Moldova


Relaţiile directe dintre România şi Republica Moldova au fost demarate după obţinerea
independenţei acestui stat, majoritatea acţiunilor desfăşurate având drept scop conştientizarea
apartenenţei cetăţenilor celor două state la aceeaşi naţiune, respectiv naţiunea română.
Cooperarea a fost limitată şi de conflictul intern din Republica Moldova, care a condus
la reţineri din partea română pentru a nu fi acuzată de intervenţie în acest conflict.
3.4.1. Regimul juridic al frontierei dintre România şi Republica Moldova
Între România şi Republica Moldova nu există reglementări privind regimul juridic al
frontierei, aceasta rămânând la dimensiunile avute în perioada când Republica Moldova făcea
parte din URSS, iar frontiera respectivă era frontieră comună româno-sovietică. Regimul
frontierei dintre România şi URSS a fost reglementat prin Tratatul între Guvernul Republicii
Populare Române şi Guvernul Uniunii Republicilor Sovietice Socialiste privind regimul
frontierei de stat româno-sovietice, colaborarea şi asistenţa mutuală în problemele de
frontieră, semnat la Bucureşti la 27 februarie 1961338

334
Ratificat de Parlamentul României prin Legea nr.172/2005, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr. 511 din 16 iunie 2005, intrat în vigoare la 28 iulie 2005.
335
Din partea României responsabil este Inspectoratul General al Poliţiei de Frontieră a României, iar din
partea Republicii Bulgaria, Serviciul Naţional "Poliţia de Frontieră".
336
La nivelul comunelor, oraşelor şi municipiilor este înfiinţată Poliţia comunitară, instituţie care are în
atribuţii şi participarea la acţiuni privind combaterea infracţionalităţii, inclusiv a celei frontaliere.
337
De exemplu, Programul PHARE CBC 2004 - 2006: România – Bulgaria, Fondul Comun al
Proiectelor Mici România - Bulgaria 2004-PHARE RO2004/016-784.01.04, are termen de depunere a proiectelor
data de 7 iunie 2006 şi este destinat cooperării transfrontaliere a autorităţilor locale din cele două state.
Prin Protocolul între Guvernul României şi Guvernul Federaţiei Ruse privind
inventarierea înţelegerilor bilaterale încheiate între România şi Uniunea Republicilor Sovietice
Socialiste, semnat la Bucureşti la 8 noiembrie 2005339, se precizează că respectivul tratat nu
mai este în vigoare în relaţiile dintre România şi Federaţia Rusă, ceea ce conduce la ideea că
aspectele privind regimul frontierei situate pe teritoriul fostei Republici Socialiste Sovietice
Moldova au fost preluate de Republica Moldova.
3.4.2. Reglementări privind cooperarea frontalieră dintre România şi Republica
Moldova
Sunt foarte puţine documentele încheiate la nivel bilateral între cele două state care să
implice şi aspecte de cooperare directă, inclusiv transfrontalieră, a autorităţilor locale situate
de-a lungul frontierei comune.
Angajamente privind cooperarea cu conotaţii transfrontaliere sunt asumate prin
intermediul unor documente internaţionale multilaterale, semnate de ambele state, precum:
- Convenţia privind cooperarea pentru protecţia şi utilizarea durabilă a fluviului
Dunărea (Convenţia pentru protecţia fluviului Dunărea), semnată la Sofia la 29 iunie 1994340
care conţine câteva prevederi cu trimitere la cooperarea transfrontalieră:
 părţile vor lua măsuri urgente de întărire a măsurilor naţionale şi internaţionale de
prevenire, control şi reducere semnificativă a impactului transfrontier cauzat de
substanţele periculoase şi de nutrienţii evacuaţi în mediul acvatic din bazinul Dunării,
acordând, totodată, o atenţie deosebită Mării Negre;
 părţile vor acţiona pentru o îmbunătăţire de durată şi o protecţie a fluviului Dunărea şi
a apelor din bazinul său hidrografic, în special în context transfrontier şi pentru o
gospodărire durabilă a apei, luând în considerare interesele statelor dunărene în
domeniul utilizării apei şi, în acelaşi timp, contribuind la protecţia mediului marin al
Mării Negre;
 părţile contractante vor dezvolta, adopta şi aplica măsuri legislative, administrative şi
tehnice adecvate, vor asigura premisele interne şi bazele necesare pentru protecţia
eficientă a calităţii apei şi utilizarea durabilă a apei, realizând astfel prevenirea,
controlul şi reducerea impactului transfrontier;
 părţile contractante vor lua măsuri adecvate pentru prevenirea sau reducerea
impacturilor transfrontiere, pentru o utilizare durabilă a resurselor de apă, precum şi
pentru conservarea resurselor ecologice;
 periodic, părţile vor evalua condiţiile de calitate a fluviului Dunărea şi progresele
înregistrate prin măsurile adoptate, în scopul prevenirii, controlului şi al reducerii
impacturilor transfrontiere.
- Carta Organizaţiei Cooperării Economice a Mării Negre, semnată la Yalta la 5 iunie
1998341 care prevede, printre alte domenii de colaborare şi pe acela dintre serviciile vamale şi
alte autorităţi de frontieră.

338
Ratificat prin Decretul Consiliului de Stat nr.163/1961, publicat in Buletinul Oficial al României, nr.
21 din 11/08/1961.
339
Publicat in Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 342 din 17/04/2006.
340
Publicată in Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 41din 27/02/1995.
341
Ratificată de România prin Legea nr.68/1999, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I,
nr.183 din 29/04/1999.
S-a demarat un proces de colaborare pentru schimburi de experienţă între funcţionarii şi
aleşii din administraţia publică locală, dar aceste acţiuni au fost iniţiate la nivel central şi nu
prin cooperări directe între autorităţile locale342.
În perspectiva aderării României la Uniunea europeană, frontiera cu Republica Moldova
devine frontieră externă a Uniunii europene, astfel încât sunt necesare activităţi specifice de
cooperare, inclusiv prin intermediul programelor cu finanţare comunitară343, pentru dezvoltarea
infrastructurii şi crearea unor organisme cu competenţe transfrontaliere.

3.5. Acordurile dintre România şi Ucraina


Ca şi în cazul Republicii Moldova, relaţiile României cu Ucraina s-au reluat după
Declaraţia de independenţă a acestui stat la 16 iulie 1990, anterior acest stat făcând parte din
Uniunea Republicilor Sovietice Socialiste.

3.5.1. Regimul juridic al frontierei româno-ucrainene


Stabilirea coordonatelor frontierei comune dintre România şi Ucraina s-a făcut prin
intermediul Tratatului între România şi Ucraina privind regimul frontierei de stat româno-
ucrainene, colaborarea şi asistenţa mutuală în problemele de frontieră, semnat la Cernăuţi la 17
iunie 2003.344
Frontiera de stat dintre România şi Ucraina trece pe teren astfel cum este definită şi
descrisă în Tratatul dintre Guvernul Republicii Populare Române şi Guvernul Uniunii
Republicilor Sovietice Socialiste privind regimul frontierei de stat româno-sovietice,
colaborarea şi asistenţa mutuală în probleme de frontieră, semnat la Bucureşti la 27 februarie
1961, precum şi în toate documentele de demarcare corespunzătoare.
De asemenea, sunt luate în considerare hărţile frontierei de stat între fostele Republica
Populară Română şi Uniunea Republicilor Sovietice Socialiste, procesele-verbale ale semnelor
de frontieră cu schiţele crochiu, anexele corespunzătoare şi completările la acestea, precum şi
în documentele verificărilor traseului liniei frontierei de stat în vigoare între fostele Republica
Populară Română/Republica Socialistă România şi Uniunea Republicilor Sovietice Socialiste
la 16 iulie 1990 - data adoptării Declaraţiei privind suveranitatea de stat a Ucrainei şi în
completările şi anexele la documentele de demarcare menţionate mai sus, care pot fi încheiate
între părţile contractante în perioada de valabilitate a tratatului.
Este exceptat acel sector al liniei frontierei de stat definite mai sus, care trece de la
punctul nordic de întâlnire a frontierelor de stat ale României, Ucrainei şi Republicii Moldova
până la punctul sudic de întâlnire a frontierelor de stat ale acestor state şi se continuă de la
semnul de frontieră nr.1439 (baliză) pe limita exterioară a mării teritoriale a Ucrainei din jurul
Insulei Şerpilor până la punctul cu coordonatele 45o05'21'' latitudine nordică şi 30o02'27''
longitudine estică, fiind punctul de întâlnire cu frontiera de stat a României care trece pe limita
exterioară a mării sale teritoriale.

342
De exemplu, Hotărârea Guvernului României nr.546/1995, pentru finanţarea unor acţiuni cuprinse în
Programul de acţiuni privind colaborarea dintre România si Republica Moldova în domeniul administraţiei
publice locale pe anul 1995, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 173 din 04/08/1995.
343
Un asemenea instrument este Programul PHARE CBC 2004 - 2006: România - Republica Moldova,
cu termen de depunere a proiectelor de infrastructură la 30 iunie 2006.
344
Ratificat de Parlamentul României prin Legea nr. 93/2004, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr.348 din 21 aprilie 2004 şi intrat în vigoare la 27 mai 2004.
Marea teritorială a părţilor contractante, măsurată de la liniile de bază la punctul de
intersecţie a limitelor exterioare ale acesteia, va avea, în permanenţă, lăţimea de 12 mile
marine.
Întreţinerea semnelor de frontieră se efectuează de către părţile contractante astfel:
a) partea română întreţine stâlpii de frontieră şi semnele de direcţie de pe teritoriul propriu,
precum şi geamandurile, balizele şi bornele de centru cu număr impar care sunt dispuse pe linia
frontierei de stat;
b) partea ucraineană întreţine stâlpii de frontieră şi semnele de direcţie de pe teritoriul
propriu, precum şi geamandurile, balizele şi bornele de centru cu număr par care sunt dispuse
pe linia frontierei de stat.
Tratatul conţine două dispoziţii care pot fi considerate contradictorii în ceea ce
priveşte cooperarea şi intervenţia în cazul unor calamităţi sau incendii în zona de frontieră.
Astfel, în cazul producerii unei calamităţi naturale în zona limitrofă frontierei de stat a
unei părţi contractante, de comun acord cu împuterniciţii de frontieră, echipele de salvare ale
celeilalte părţi contractante pot să treacă frontiera de stat pentru acordarea ajutorului necesar,
prin orice loc, la orice oră, şi să rămână pe teritoriul părţii contractante respective, în zona
calamitată, pe perioada necesară acordării ajutorului.
În schimb, în cazul extinderii unui incendiu peste linia frontierei de stat sau al
pericolului iminent al unei astfel de extinderi, organele corespunzătoare ale părţii contractante
pe teritoriul căreia s-a produs incendiul doar vor informa despre aceasta, imediat, organele
corespunzătoare ale celeilalte părţi contractante, fără a le fi permisă intervenţia dincolo de
frontieră.345
Deşi este cel mai actual, complex şi bine redactat tratat de acest gen încheiat de către
România cu vecinii săi, în mod paradoxal nu se face nici o referire la implicarea autorităţilor
locale în activităţi frontaliere, nici cel puţin în ceea ce priveşte întreţinerea fâşiei de frontieră.

3.5.2. Reglementarea raporturilor de colaborare transfrontalieră dintre România şi


Ucraina
Tratatul cu privire la relaţiile de buna vecinătate şi cooperare dintre România şi
Ucraina, semnat la Constanţa la 2 iunie 1997346 conţine la art.8 o prevedere expresă cu privire
la cooperarea transfrontalieră în sensul că: „Părţile contractante, potrivit prevederilor
Convenţiei-cadru europene privind cooperarea transfrontalieră dintre comunităţi sau
autorităţi teritoriale, vor încuraja şi vor sprijini contactele directe şi colaborarea reciproc
avantajoasă dintre unităţi administrativ-teritoriale din România şi Ucraina, îndeosebi în
zonele de frontieră. De asemenea, ele vor contribui la colaborarea dintre unităţi
administrativ-teritoriale din cele două state în cadrul euroregiunilor existente, precum şi al
euroregiunilor "Prutul de Sus" şi "Dunărea de Jos", nou-create, la care pot fi invitate să
participe şi unităţi administrativ-teritoriale din alte state interesate. Părţile contractante vor
acţiona pentru includerea acestei cooperări în cadrul activităţilor corespunzătoare ale
instituţiilor europene347”.

345
Reglementarea poate conduce la pagube imense, deoarece dacă partea pe teritoriul căreia s-a declanşat
incendiul are echipamentele de intervenţie la faţa locului ar putea interveni imediat şi dincolo de frontieră, fără a
mai lua în consideraţie existenţa unor forme de relief care nu permit intervenţia decât de pe teritoriul statului unde
s-a declanşat incendiul.
346
Ratificat de România prin Legea nr.129/1997, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.
157 din 16/07/1997.
De asemenea, pentru a asigura dezvoltarea şi aprofundarea relaţiilor bilaterale, precum
şi pentru efectuarea unor schimburi de vederi referitoare la problemele internaţionale, cele
două state vor favoriza contactele regulate dintre organele şi instituţiile lor centrale şi locale.
În acelaşi timp, cele două state se angajează că vor sprijini lărgirea contactelor directe
dintre cetăţenii lor, precum şi dintre organizaţiile şi asociaţiile civice neguvernamentale din
cele două ţări.
Pe baza Tratatului de bună vecinătate, între guvernele celor două state au fost încheiate
mai multe acorduri de cooperare în diverse domenii, o parte având incidenţă asupra facilitării
cooperării transfrontaliere, precum:
 Acordul dintre Guvernul României şi Guvernul Ucrainei privind
cooperarea în domeniul gospodăririi apelor de frontieră, semnat la Galaţi
la 30 septembrie 1997348.
Pe baza acordului respectiv, părţile vor coopera şi vor lua toate măsurile legale,
administrative şi tehnice adecvate pentru ca, cel puţin, să menţină sau să îmbunătăţească
actuala stare a calităţii apelor de frontieră, să prevină şi să reducă impacturile nefavorabile şi
modificările ce apar sau pot fi cauzate.
Părţile vor întreprinde pe apele de frontieră şi în bazinele acestora acţiuni menite să
prevină şi să micşoreze pericolul viiturilor, inundaţiilor, scurgerii gheţurilor, al perioadelor
secetoase; vor preveni efectiv poluarea apelor, îşi vor acorda asistenţă reciprocă şi, de
asemenea, vor conveni principiile colaborării pentru realizarea lucrărilor în domeniu.
Părţile se angajează expres că vor sprijini colaborarea autorităţilor publice locale şi
organizaţiilor obşteşti ale ambelor părţi, întreprinsă pentru realizarea prevederilor acordului.
 Acordul dintre Guvernul României şi Cabinetul de Miniştri al Ucrainei cu
privire la condiţiile călatoriilor reciproce ale cetăţenilor, semnat la Kiev la
19 decembrie 2003349.
Acordul respectiv conţine două prevederi prin care se permite circulaţia mai facilă a
persoanelor din zona de frontieră, ceea ce poate da un impuls proiectelor de colaborare
transfrontalieră, astfel :
- misiunile diplomatice şi oficiile consulare ale statelor părţilor contractante vor elibera
cetăţenilor cu domiciliul permanent în zona de frontieră vize cu multiple intrări, gratuite, cu
termen de valabilitate de până la 1 an.
- misiunile diplomatice şi oficiile consulare ale statelor părţilor contractante vor elibera
cetăţenilor cu domiciliul permanent în zona de frontieră, care efectuează călatorii în grup, vize
colective gratuite.
3.5.3. Aspecte critice privind atitudinea Ucrainei în raporturile frontaliere cu
România
3.5.3.1.Consideraţii privind principiul bunei - vecinătăţi

347
Includerea acestei prevederi în tratat poate fi considerată ca deosebită, în contextul în care România a
semnat Convenţia la 27.02.1996, cu puţin timp înaintea semnării tratatului.
348
Ratificat de România prin Legea nr.16/1999, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I,
nr.13 din 19 ianuarie 1999.

349
Aprobat prin Hotărârea Guvernului României nr.179/2004, publicată în Monitorul Oficial al
României, nr.169 din 26 februarie 2004.
După cum se observă din cele prezentate mai sus, la nivel de documente bilaterale şi al
dreptului tratatelor, între România şi Ucraina există o serie de acorduri care reglementează cu
un grad ridicat de acurateţe raporturile din zona de frontieră comună.
Deşi unele din aceste documente conţin reglementări cu trimitere la cele mai recente
acte internaţionale din sfera cooperării transfrontaliere, semnate şi ratificate de către ambele
state, din partea Ucrainei se constată desfăşurarea unor activităţi care pun sub semnul întrebării
respectarea de către acest stat a angajamentelor internaţionale asumate, în special în ceea ce
priveşte Canalul Bâstroe şi Insula Şerpilor.
Respectivele acţiuni ale Ucrainei, care tind să conducă la exercitarea în exclusivitate a
suveranităţii acestui stat asupra teritoriilor respective, au fost supuse, de către România, spre
analiză şi luarea unei decizii imparţiale, organismelor internaţionale de reglementare a
diferendelor interstatale.
Principala acuzaţie care i se poate aduce Ucrainei este aceea de încălcare gravă a
normelor de drept internaţional consacrate de principiul bunei-vecinătăţi.
Ca principiu esenţial al dreptului internaţional, buna vecinătate presupune abţinerea de
la comiterea oricărei acţiuni de natură a înrăutăţi relaţiile dintre ţările respective şi, totodată,
întreprinderea de măsuri care să asigure desfăşurarea normală a relaţiilor dintre statele în
cauză, să ducă la întărirea şi consolidarea prieteniei şi cooperării între vecini350.
Buna vecinătate presupune, totodată, acţiuni din partea statelor vecine care să asigure
desfăşurarea normală a relaţiilor dintre ţările respective şi dezvoltarea prieteniei şi cooperării
pe multiple planuri între statele în cauză.
Experienţa demonstrează că întărirea şi extinderea relaţiilor de prietenie şi cooperare
între vecini reprezintă acel teren care favorizează soluţionarea paşnică a oricăror probleme, cu
respectarea intereselor legitime ale tuturor statelor, în lumina criteriilor care definesc conduita
statelor în lumea contemporană, asigurând un climat în care pacea şi securitatea se pot menţine
şi consolida.
Întreprinderea unor acţiuni care să ducă la desfăşurarea normală a relaţiilor dintre ţările
respective, la dezvoltarea prieteniei şi cooperării a devenit o necesitate vitală în condiţiile unei
lumi a interdependenţelor, în care numeroase probleme, din cele mai variate şi mai importante
pentru viaţa, bunăstarea şi civilizaţia popoarelor pe planeta noastră: politice, economice,
culturale, tehnico-ştiinţifice şi altele, nu pot fi rezolvate fără o cooperare strânsă, fără
participarea activă a tuturor statelor şi popoarelor.
Între acţiunile de natură a dezvolta prietenia şi cooperarea între state şi buna vecinătate
există o interconexiune. Dacă orice iniţiativă menită să extindă prietenia şi cooperarea
contribuie la consolidarea bunei vecinătăţi, experienţa demonstrează, totodată, că numai în
condiţiile unor raporturi de bună vecinătate se poate dezvolta o cooperare fructuoasă, la care
să-şi aducă o contribuţie efectivă ţările respective şi de care să beneficieze celelalte popoare.
Buna vecinătate are o sferă largă de cuprindere, presupunând – odată cu respectarea şi
aplicarea integrală a principiilor şi normelor fundamentale ale dreptului internaţional –
statornicirea şi aplicarea unor norme specifice, rezultate din situarea ţărilor respective în
aceeaşi zonă sau regiune geografică. 351
Normele bunei vecinătăţi obligă statele: a) să se consulte-atunci când au o problemă de
rezolvat, care priveşte ambele părţi – şi b) să coopereze pentru soluţionarea acelei probleme.352

350
Dumitru Mazilu, Dreptul internaţional public, vol.I, Editura Lumina Lex, 2001, Bucureşti, pag.229
351
Idem
352
Dumitru Mazilu, Dreptul comunitar al mediului, Editura Lumina Lex, Bucureşti 2006, pag.81
3.5.3.2. Situaţia Canalului Bâstroe
Dunărea a devenit în contextul geo-politic şi cultural actual, principala axă de
comunicare şi cooperare economică, de care dispune Uniunea Europeană extinsă353.
Primele beneficiare sunt cele 13 state354 din bazinul hidrologic al Dunării, cu atât mai
mult cu cât Marea Neagră reprezintă un spaţiu geo-strategic şi economic mult mai interesant
pentru comunităţile de afaceri din arealul european şi nu numai.
Pornind de la aceste aprecieri, precum şi de la „dificultăţile” economice 355 cu care se
confruntă Ucraina, aceasta a hotărât, în anul 2001356, lărgirea porţiunii navigabile (pe o porţiune
de câţiva kilometri) în estuarul Bâstroe şi în continuare braţul Chilia, totalizând 162,2 km,
lucrările urmând să se încheie în anul 2008.
Braţul Chilia reprezintă una din frontierele fluviale ale României cu Ucraina, ce-i
drept trasată abuziv de sovietici la 4 februarie 1948357, cu sfidarea normelor de drept
internaţional, iar din anul 1991 Delta Dunării358 este declarată rezervaţie naturală aflată în
patrimoniul mondial U.N.E.S.C.O.
3.5.3.2.1 Canalul Bâstroe în context frontalier
Gurile Dunării au reprezentat permanent un interes strategic pentru Rusia, respectiv
U.R.S.S.359
Frontiera pe braţul Chilia a fost pentru prima oară stabilită între Rusia şi România prin
Tratatul de la Berlin în 1878. Încă de atunci s-au ivit divergenţe în legătură cu stabilirea
traseului frontierei la gura de vărsare a braţului Chilia în Marea Neagră, respectiv pe canalul
Stambulul Vechi, singurul navigabil din acest sector. La cinci ani de la semnarea tratatului, în
1883, guvernul imperial rus reuşeşte cu concursul Austriei şi Franţei să scoată braţul Chilia de
sub autoritatea Comisiei Europene360, pentru a-şi deschide singur acces la Marea Neagră prin
gurile Oceajov, Prova sau Paluşnoi. Acţiunile respective s-au soldat cu un eşec lamentabil,
determinat de factorii de mediu specifici zonei361. In această situaţie singura soluţie a rămas
Canalul Stambulul Vechi, aflat pe linia de frontieră cu România.
Anul 1948 vine cu două reglementări de interes pentru tema dezbătută, Protocolul
referitor la cursul liniei frontierei de stat între România şi U.R.S.S. semnat la Moscova la 4

353
Marian Mihăilă, Canalul Bâstroe între furcile caudine ale dreptului internaţional, Revista Caiete de
drept internaţional, nr.4(5)/2004, pag.5-12.
354
Germania, Austria, Slovacia, Ungaria, Croaţia, Serbia, România, Bulgaria, Republica Moldova,
Ucraina, Cehia, Slovenia, Bosnia şi Herţegovina.
355
Prin porturile ucrainene la Dunăre vor trece toate navele ucrainene şi circa două treimi din vasele
străine în tranzit, care ar aduce venituri Ucrainei de peste un milion de dolari anual.
356
In anul 1991 Delta Dunării era declarată rezervaţie naturală, aflată în patrimoniul U.N.E.S.C.O.
357
Protocolul referitor la precizarea cursului liniei frontierei de stat între România şi U.R.S.S., semnat la
Moscova, impune punctul de vedere sovietic, asupra delimitării traseului liniei de frontieră.
358
Delta Braţului Chilia aparţine aproape în întregime Ucrainei.
359
Interese preluate de Ucraina în conformitate cu normele internaţionale care reglementează
succesiunea statelor la tratate.
360
Prin Conferinţa şi Tratatul de la Londra, semnat la 10 martie 1893, fără participarea României, s-a
inaugurat un principiu de drept cu totul nou în politica internaţională, după care marile puteri erau îndreptăţite să
acorde uneia dintre ele, pe domeniul fluvial al unui stat mai puţin puternic „Privileg” fără altă bază decât
interesele politice: P. Manolescu., Istoricul reglementării navigaţiei pe Dunăre, Institutul de arte grafice ale
muncii, Bucureşti, 1941, pag. 75-80.
361
Grigore Antipa, Dunărea şi problemele ei ştiinţifice, economice şi politice.
februarie 1948 şi Conferinţa Dunăreană de la Belgrad din perioada 30 iulie-18 august 1948,
unde a fost adoptată nouă convenţie cu privire la regimul navigaţiei pe Dunăre362.
Primul document (care trece abuziv sub jurisdicţia U.R.S.S. şi Insula Şerpilor)
reglementează şi traseul liniei de frontieră, care se mută de pe canalul Stambulul Vechi mult
spre sud, pe canalul Musura, integrând astfel în teritoriul rus canalul Stambulul Vechi, cu
scopul de a fi modernizat şi introdus în circuitul de navigaţie.
Cel de-al doilea document a fost Convenţia cu privire la regimul navigaţiei pe Dunăre,
adoptat la Conferinţa Dunăreană de la Belgrad la care au participat 10 state363.
Convenţia a intrat în vigoare la 11 mai 1949 şi reglementează şi în prezent regimul
juridic internaţional al Dunării. Această Convenţie (cum rezultă din conţinut) se aplică părţii
navigabile a Dunării de la Ulm la Marea Neagră, urmând braţul Sulina şi nu braţul Chilia, aşa
cum încerca să sugereze preşedintele ucrainean Leonid Kucima pe data de 25 august 2004 cu
ocazia inaugurării porţii navigabile a canalului364.
Din cele două documente emanate în anul 1948 se desprind două concluzii: frontiera
fluvială a României cu Ucraina în zona de vărsare a Dunării în Marea Neagră, a fost mutată
abuziv de pe canalul Stambulul Vechi pe canalul Musura. Canalul navigabil al Deltei Dunării
este braţul Sulina, aflat integral pe teritoriu naţional şi în nici un caz Chilia (amenajat pentru
navigaţie între anii 1862-1902).
Potrivit jurisdicţiei internaţionale în domeniu365, pe râurile şi fluviile navigabile, traseul
frontierei se modifică permanent cu schimbarea naturală a mijlocului şenalului navigabil, iar
dacă sunt insule, traseul navigabil trece întotdeauna pe braţul care conţine şenalul navigabil
principal. Şenalul reprezintă porţiunea navigabilă în lungul unui râu, al unui canal sau al unui
lac, destul de largă pentru a asigura navigaţia. In cazul în care din cauza unor fenomene
naturale mijlocul şenalului navigabil principal se modifică (se schimbă), traseul frontierei şi
apartenenţa teritorială urmează talvegul366 noului curs. Dacă se schimbă poziţia albiei, frontiera
se consideră ca trecând pe locul albiei vechi, iar fluviul devine apă interioară a statului pe
teritoriul căruia şi-a mutat albia, statul interesat având dreptul de a readuce fluviul în albia
veche367.
Evoluţiile cursului Dunării în zona Deltei au determinat şi o modificare a şenalului
navigabil368 Ucraina doreşte păstrarea actualei situaţii, care o avantajează, în ciuda prevederilor
internaţionale care fac referire la evaluări şi reconsiderări periodice ale traseului frontierei369.

362
Marian Mihăilă, Carmen Suciu, Dan Stan, Tratat de drept internaţional public, vol. I, Editura Bren –
V.I.S. Print, Bucureşti, 2004, pag. 380-381
363
Anglia, Bulgaria, Cehoslovacia, Franţa, Iugoslavia, România, S.U.A., Ungaria, Rusia şi Ucraina
364
El a precizat în acest context că Ucraina nu a construit un nou canal Dunăre-Marea Neagră, ci a reluat
un coridor tradiţional de transport, care a funcţionat din anul 1957 şi care era traversat de circa 4000 de nave anual
(romanian parţial.com 8/26/2004, http//www.ziua.net)
365
Nae Androne, Dreptul internaţional fluvial- Regimul juridic al unor fluvii internaţionale,. Editura
Academiei, Bucureşti, 1973, pag. 51-52, A.O Cukwarah. The Settlement of Boundary Disputs in the
International Regulation of Frontier Disputes, Editura E. Laurd, Londra, 1970, pag. 271-276, Marian Mihăilă,
Elemente de drept internaţional public şi privat, Editura All Beck, Bucureşti, 2001, pag. 65.
366
Talveg- linia celor mai mari adâncimi ale fluviului ce desparte teritoriu a două state.
367
Mihăilă Marian, Suciu Carmen, Stan Dan, op. cit pag. 346.
368
Aceste modificări au fost anticipate de Antipa Grigore şi se aflau în atenţia specialiştilor în materie
369
Ziarul Ziua, articolul „Ucraina, fără deltă conform acordului impus în 1948”, anul X, nr. 2797 din
26.08.2003; Ziarul Ziua, articolul „Kievul încearcă să preia controlul asupra gurilor Dunării”, anul X, nr. 2802
din 01.09.2003
O eventuală rediscutare a traseului frontierei maritime ar putea fi făcută în cadrul
Comisiei româno-ucrainene de delimitare a platoului continental, desfăşurată la nivelul
ministerelor de externe de la Bucureşti şi de la Kiev.
Aceasta, cu atât mai mult cu cât partea ucraineană a amplasat balize de semnalizare la
nici zece metri de malul românesc al braţului Chilia al Dunării, încălcând prevederile
Tratatului de frontieră încheiat cu România în aprilie 2004.
Potrivit art.35 al Tratatului „ trecerea frontierei de stat de către persoanele care întreţin
căile ferate, şoselele sau alte instalaţii care traversează frontiera de stat, precum şi de către
acele persoane care efectuează lucrări pe apele de frontieră se va reglementa prin acorduri
separate”. În baza normelor convenite prin acelaşi tratat, orice acţiune a unei părţi – care
priveşte frontiera – trebuie adusă la cunoştinţa celeilalte părţi cu 20 de zile înainte. Or, partea
ucraineană nu a respectat aceste norme, acţionând unilateral pentru amplasarea balizelor de
semnalizare lângă malul românesc.370

3.5.3.2.2.Canalul Bâstroe din punct de vedere al protecţiei mediului


Dacă aspectul frontalier prezintă relevanţă doar din punct de vedere bilateral, româno-
ucrainean, cel cu privire la mediu este mult mai complex.
Braţul Bâstroe pe care vor să-l modernizeze ucrainenii străbate în mare parte Delta
Dunării, care este una din locaţiile cheie pe plan mondial pentru păsările sălbatice şi pentru un
număr impresionant de specii de peşte.
Zona braţului Bâstroe era pe lista regiunilor protejate datorită florei şi faunei:21 de
specii de plante rare şi 15 colonii de păsări. Era o rezervaţie protejată, care fusese evocată drept
„o realizare de referinţă” prin măsurile ecologice adoptate de specialiştii ucraineni.
La 2 februarie 2004 – prin Decretul nr.117 al Preşedintelui Ucrainei – albia braţului
Bâstroe (Bâstrâi) a fost trecută în compunerea lanşafturilor antropogene, fiind scoasă de pe
lista zonelor protejate.
Deci, printr-un Decret prezidenţial a fost anulat statutul de rezervaţie pe care îl avea
zona Bâstroe. În felul acesta, lucrărilor de construcţie a canalului li s-a dat „un cadru
juridic”.371
Prin amenajarea braţului se vor pierde peste 1500 de hectare de deltă, precum şi
numeroase habitaturi unice. Capacitatea naturală a Deltei de-a asigura aprovizionarea cu apă
potabilă, apă pentru irigaţii şi apă necesară activităţilor de pescuit ar fi sever compromisă. In
aceeaşi măsură ar fi diminuată capacitatea naturală a cursului braţului şi ar reduce intrarea
substanţelor nutritive în Marea Neagră.
Delta Dunării a devenit în anul 1991 rezervaţie naturală aflată în patrimoniul mondial
U.N.E.S.C.O..
O astfel de locaţie este protejată prin mai multe acorduri şi convenţii internaţionale,
multe dintre ele preluate şi de legislaţia internă a Ucrainei.
Astfel, Uniunea Ucraineană pentru Conservarea păsărilor, reclamă faptul că această
construcţie a fost demarată fără consultarea forului respectiv şi în contextul în care într-o zonă
specială (aşa cum este Delta Dunării) orice activitate economică este interzisă372.

370
Dumitru Mazilu, Dreptul comunitar al mediului, pag.83.
371
idem.
372
Ziarul Ziua, articolul „Canalul ucrainean din deltă încalcă legislaţia internaţională” autori Luminiţa
Moroianu şi George Coman, Anul X, nr, 3017 din 18.05.2004.
Concepţia privind impactul asupra mediului în context transfrontalier , cunoscută
ca şi „Convenţia ESPOO”373 la care este parte şi Ucraina, reiterează obligativitatea părţilor de
a lua toate măsurile necesare pentru prevenirea, reducere şi controlul impactului transfrontalier
negativ semnificativ pe care activităţile propuse îl produc asupra mediului. Convenţia prevede
evaluarea impactului asupra mediului înaintate de luare deciziei de a autoriza sau de a
întreprinde o astfel de activitate. Mai mult, părţile ce pot fi afectate de activitatea propusă
trebuie notificate, chiar din faza de proiect de activităţii propuse.
Până în prezent România nu a fost notificată oficial de Ucraina cu privire la construirea
canalului Bâstroe. In schimb, România a sesizat Secretariatul Convenţiei ESPOO de la Geneva,
solicitând în acelaşi timp punctul de vedere privind deplina conformare a Ucrainei cu
prevederile Convenţiei. Invocând acelaşi document România a solicitat Ucrainei informaţii
despre proiectul aflat deja în derulare.
Convenţia asupra zonelor umede de importanţă internaţională în special ca
habitat al păsărilor acvatice, cunoscută şi „Convenţia Ramsar”374, a fost invocată de
„Birdlife International”, Worldlife Fund” şi „Watland International” (trei dintre organizaţiile
internaţionale partenere), în mai multe comunicate de protest înaintate atât Ucrainei cât şi unor
organisme internaţionale competente în domeniu.
Convenţia privind cooperarea pentru protecţia şi utilizarea durabilă a fluviului
Dunărea, cunoscută ca şi „Convenţia pentru protecţia Dunării”375, defineşte ca principal
obiectiv al părţilor contractante, realizarea unei gospodăriri durabile şi echitabile a apelor,
fluviului, motiv pentru care vor coopera şi vor lua toate măsurile legale, administrativ şi
tehnice adecvate.
Pe lângă aceste documente cu vocaţie internaţională, Ucraina mai este parte şi la alte
tratate convenţii sau acorduri, prin care şi-a asumat obligaţii în plan internaţional şi regional cu
privire la protecţia şi conservarea mediului. Majoritatea documentelor prevăd în conţinutul lor,
obligaţia consultării prealabile şi informarea statelor potenţial a fi afectate de proiectele cu
impact transfrontalier376.
3.5.3.2.3.Acţiuni internaţionale pentru normalizarea situaţiei cu privire la canalul
ucrainean
1.-Organizaţia Naţiunilor Unite, prin intermediul instituţiei sale specializate
U.N.E.S.C.O. a realizat o reuniune consacrată amenajării canalului Bâstroe la care au fost
invitaţi principalii susţinători ai proiectului: adjunctul ministrului pentru mediu, Viaceslav
Kruk şi un responsabil al ministrului transporturilor ucrainean.
Urmare acestei întâlniri, precum şi a situaţiei existente în teren, Koichiro Matsuura,
directorul general al U.N.E.S.C.O., apreciază că „misiunea trimisă la faţa locului în octombrie
2003” în cadrul programului Omul şi Biosfera – a conchis că din cele trei variante ale canalului
(n.a. propuse de Ucraina) navigabil, acela aflat de-a lungul braţului Bâstroe reprezintă soluţia
cea mai rea”.

373
După locul unde a fost adoptată la 25 februarie 1991, localitatea Espoo din Finlanda, preluată şi de
legislaţia română prin Legea nr. 22 din 22 februarie 2001.
374
După localitatea iraniană unde a fost semnată la data de 02.02.1971, preluată şi de legislaţia română
prin Legea nr. 5 din 1991.
375
A fost semnată la 29 iunie 1994 la Sofia şi preluată de legislaţia română prin Legea nr. 44 din 1995.
376
Convenţia de la Bonn din 1979 privind Conservarea Speciilor Migratoare şi a Animamelor Sălbatice,
Convenţia de la Berna din 1979 privind Conservarea Vieţii Sălbatice Europene şi a Habitatelor Naturale,
Convenţia privind Protecţia Patrimoniului Mondial Cultural şi Natural de la Paris din 1975.
In acest context U.N.E.S.C.O. a trimis o „recomandare” autorităţilor ucrainene, prin
care a făcut apel (printre altele) la realizarea unui studiu de impact asupra mediului, în
conformitate cu normele internaţionale.
2.-Summitul U.E. – Ucraina din luna iulie 2004 a determinat o serie de demnitari
europeni să adopte o poziţie favorabilă părţii române, în ecuaţia canalului Bâstroe.
Romano Prodi, preşedintele Comisiei Europene şi comisarul european pentru afaceri
externe Chris Patten şi-au exprimat îngrijorarea lor faţă de efectele negative pe care construcţia
canalului Bâstroe le-ar putea avea asupra Deltei Dunării377.
Comisarul european pentru mediu Margot Walstrom a transmis la rândul său o
scrisoare porţii ucrainene în care-şi exprimă îngrijorarea cu privire la efectele negative care ar
succede construcţiei canalului Bâstroe.
3.-Comisia Europeană prin directorul general pentru mediu Catherine Day, a solicitat
Ucrainei încetarea lucrărilor de construire a canalului Bâstroe din Delta Dunării până la
realizarea unui studiu complet asupra impactului pe care acesta îl poate avea asupra mediului
din zonă378.
4.Adunarea Parlamentară a Consiliului Europei (A.P.C.E.) a adoptat la 25 iunie
2004, o recomandare referitoare la bazinele de apă transfrontalieră din Europa prin care se
solicită statelor membre să-şi intensifice cooperarea în vederea realizării unui management
integrat al resurselor de apă transfrontaliere.
Cu această ocazie, pe lângă poziţia delegaţiei României, parlamentarul britanic Alan
Meale, a depus o propunere de rezoluţie privind protecţia deltelor europene, în care este
menţionată şi situaţia Canalului Bâstroe din Delta Dunării care în anul 2000 a primit din partea
Consiliului Europei „Diploma europeană pentru zone protejate”.
Propunerea respectivă a fost materializată prin Rezoluţia 1444/6 iunie 2005 privind
protecţia deltelor europene a Adunării Parlamentare a Consiliului Europei care “se declară
preocupată de proiectul ucrainean de extindere a unui canal de navigaţie pe braţul Chilia al
Dunării, în prelungirea canalului Bâstroe, care traversează rezervaţia biosferei din partea
ucraineană a deltei până la mare. Această iniţiativă poate avea grave consecinţe pentru
totalitatea ecosistemelor din Delta Dunării. Adunarea Parlamentară este conştientă de
responsabilitatea guvernului ucrainean în ceea ce priveşte ameliorarea condiţiilor economice
şi sociale ale locuitorilor deltei, dar este important ca aceste măsuri să fie luate în contextul
dezvoltării durabile a deltei Dunării.”
În ceea ce priveşte măsurile dispuse, prin respectiva rezoluţie se solicită Ucrainei,
României şi Republicii Moldova să coopereze pentru o gestionare cât mai echilibrată a deltei
Dunării, dar se cere imperativ Ucrainei :
-să oprească imediat lucrările de adâncire a canalului navigabil până când va fi realizat
un studiu internaţional de impact asupra mediului, iar rezultatele acestui studiu vor fi puse în
aplicare;
-să comunice o documentaţie completă asupra acestui proiect de modificare a canalului
către toate părţile interesate;
-să caute alternative la construcţia canalului respectiv;

377
Ziarul Ziua, articolul „U.E. aplică presiuni asupra Ucrainei” autor George DAMIAN, Anul X, nr.
3064 din 15.07.2004.
378
Opinia directorului general pentru mediu din cadrul Comisiei Europene a fost exprimată la cea de-a
doua Conferinţă Ministerială a Procesului de Cooperare Dunăreană, desfăşurată pe data de 14 iulie 2004 la
Bucureşti.
-să respecte dispoziţiile acordurilor internaţionale la care este parte şi, în special, a:
 Convenţiei referitoare la conservarea faunei sălbatice şi a mediului natural din
Europa;
 Convenţia asupra conservării speciilor migratoare aparţinând faunei sălbatice;
 Convenţia cu privire la zonele umede de importanţă internaţională;
 Convenţia de la Aarhus asupra accesului la informaţie, a participării publicului
la procesul decizional şi accesul la justiţie în materie de mediu înconjurător;
 Convenţia referitoare la evaluarea impactului de mediu în context transfrontier;
 Convenţia referitoare la cooperarea pentru protecţia şi utilizarea durabilă a
Dunării;
 Convenţia UNESCO pentru protecţia patrimoniului mondial, cultural şi natural;
-să se conformeze recomandărilor organizaţiilor internaţionale pertinente (Comisia
europeană, Consiliul Europei, UNESCO, Comisia internaţională pentru protecţia Dunării etc.)
şi să asigure o cooperare efectivă cu comunitatea internaţională în căutarea şi găsirea unei
soluţii responsabile, susceptibilă de a elimina orice degradere suplimentară a ecosistemului din
delta Dunării;
-să aplice procedurile interne necesare pentru intrarea în vigoare a acordurilor încheiate
între ministerele cu competenţe în protecţia mediului din Ucraina, România şi Moldova pentru
crearea şi gestionarea unei zone protejate transfrontalier între cele trei state în zonele protejate
din delta Dunării şi cursul inferior al Prutului;
-să organizeze în cadrul structurilor parlamentare naţionale o dezbatere referitoare la
consecinţele asupra mediului ca urmare a construirii canalului de navigaţie şi a alternativelor
avute în vedere.
Având în vedere că aceste solicitări ale organismului european au rămas fără acţiuni
concrete din partea autorităţilor ucrainene, la data de 11 aprilie 2006 a fost depus de către mai
mulţi membrii ai Adunării Parlamentare a Consiliului Europei un proiect de recomandare
prin care să se ceară Ucrainei „ oprirea imediată a lucrărilor la cursul canalului navigabil şi
să ia măsurile necesare pentru repararea pagubelor aduse deja mediului prin lucrările
efectuate în delta Dunării”
5.-Comisia Dunării prin secretarul său executiv, Philip Weller, apreciază că Ucraina
este pe cale de a încălca atât „spiritul” convenţiilor internaţionale cât şi „baza” acordurilor
încheiate de aceasta. Consecinţele vor fi negative pentru segmentul ecologic al Deltei
Dunării379.
6.-Guvernul S.U.A.380 a solicitat imperativ Guvernului Ucrainei să realizeze elaborarea
unei evaluări de impact asupra mediului pe canalul propus şi să aleagă un traseu care să
minimalizeze impactul distinctiv asupra mediului, astfel ca Ucraina să îşi respecte obligaţiile
internaţionale care rezultă din acordurile de mediu la care este parte.
7.-Fondul mondial pentru Natură, apreciază că noul canal este o ameninţare pentru
mediu, invocând în sprijinirea acestei concluzii argumentele conferite de legislaţia

379
Ziarul Ziua, articolul „Cel mai distructiv plan din deltă”, semnat de George Coman, anul X, nr. 3016
din 17 mai 2004.
380
Ziarul Ziua, articolul „S.U.A. se pronunţă împotriva distrugerii Deltei”, semnat George Coman şi
Luminiţa Moroianu, Anul X, nr. 3018 din 19 mai 2004.
internaţională din domeniul protecţiei mediului, încălcată de Ucraina, prin realizarea canalului
Bâstroe.
8.-Trei organizaţii ecologice de prestigiu World Wildlife Fund, Birdlife International
şi Wetlands International, i-au cerut în mod expres preşedintele ucrainean Leonid Kucima
oprirea imediată a construcţiei canalului navigabil, deoarece acesta ameninţă întreaga biosferă
a Deltei Dunării.
9.-Mişcarea Ecologică din Moldova (M.E.M.) în calitatea de reprezentant oficial al
Centrului „Naturopa”al Consiliului Europei, a cerut autorităţilor ucrainene „respectarea cu
stricteţe a statutului juridic al Deltei Dunării, ca rezervaţie a biosferei mondiale protejată de
U.N.E.S.C.O. şi de convenţiile internaţionale ratificate de Ucraina”.
M.E.M. subscrie şi aderă la toate declaraţiile şi avertismentele organismelor
internaţionale ale Consiliului Europei, Comisiei Internaţionale pentru Protecţia fluviului
Dunărea, susţine protestele legitime ale ecologiştilor ucraineni. Se solidarizează cu ei şi este
deschisă la dialog.
Acestor organizaţii neguvernamentale (O.N.G.)li s-au alăturat altele, care prin forme
specifice şi-au exprimat indignarea pentru consecinţele dezastruoase ale transformării braţului
Chilia în canal navigabil prin modernizarea canalului Bâstroe.
3.5.3.2.4. Rezultate şi perspective în soluţionarea diferendului privind Canalul Bâstroe.
În urma sesizărilor făcute de către autorităţile române381, mai multe organisme şi experţi
internaţionali, la care pot fi adăugaţi şi membrii Academiei Naţionale Ucrainene, şi-au
exprimat punctele de vedere asupra situaţiei din zonă, cu referire la consecinţele asupra
mediului, toate documentele elaborate de către aceştia concluzionând că Ucraina a încălcat o
serie de prevederi internaţionale din domeniul protecţiei mediului la care este parte şi au
solicitat oprirea imediată a lucrărilor şi începerea discuţiilor cu partea română pentru găsirea
unor soluţii bilateral acceptabile de rezolvare a diferendului.
Astfel, reprezentanţii UNESCO şi ai Convenţiei de la Ramsar au ajuns la concluzia că
„prin construcţia canalului Bâstroe se va înregistra un impact nefavorabil asupra zonei centrale
a Rezervaţiei Delta Dunării, afectând habitatul vital pentru păsările acvatice aflate în perioada
de reproducere sau creştere”. Această construcţie afectează „zonele de depunere a icrelor în
apele de coastă de adâncimi reduse”.
În raportul Comisiei de la Ramsar se recomandă luarea în considerare a reînnoirii şi
modernizării braţului Oceacovo şi a canalului Prorva şi construirea unei ecluze în partea de
nord a Deltei Dunării, care să lege braţul Solomonov de golful Zhebryanskaya.
Experţii Convenţiei de la Ramsar au susţinut opiniile Academiei Naţionale Ucrainene -
care răspunde de administrarea părţii ucrainene a Deltei – opinii susţinute de argumente
ştiinţifice, potrivit cărora construcţia canalului pe braţul Bâstroe este inacceptabilă, deoarece
are un impact deosebit de grav asupra mediului.
Totodată, experţii Convenţiei de la Ramsar au cerut părţii ucrainene să se consulte cu
partea română asupra modului în care ar putea promova proiectul ucrainean. Totuşi, cu foarte
puţin timp înainte de inaugurarea Canalului Bâstroe, oficialii ucraineni au trimis un raport
superficial părţii române în legătură cu lucrările efectuate la gurile Dunării382.

381
A fost sesizat Secretariatul Convenţiei de la Ramsar şi Comitetul Consultativ al Reţelei Mondiale a
Rezervaţiei Biosferelor al UNESCO-Programul „Omul şi Biosfera”; Comisia internaţională pentru Protecţia
Fluviului Dunărea; Secretariatul Convenţiei de la Espoo pentru constituirea unei Comisii de anchetă internaţională
etc.
382
Dumitru Mazilu, Dreptul comunitar al mediului, pag.82.
Un alt organism internaţional care s-a pronunţat asupra situaţiei canalului Bâstroe este
Comisia Economică a Naţiunilor Unite pentru Europa383 care şi-a prezentat raportul la 10 iulie
2006.
România este primul stat semnatar al Convenţiei de la Espoo care a apelat la arbitrajul
acestei comisii.
Experţii, care au adus la cunoştinţa celor doua ţări concluziile lor, după sesizarea făcuta
in 2004 de către Bucureşti, au estimat că respectivul canal, distruge habitatul peştilor si al
pasărilor migratoare din aceasta zona protejata si le perturba reproducerea. In opinia experţilor,
dragarea albiei fluviului va antrena, de asemenea, constituirea de depozite de sedimente sau
deversarea lor in mare, cu riscul de a perturba zone marine.
Echipa de specialişti a apreciat acţiunea Ucrainei drept „probabil, un puternic efect
transfrontalier nefast“ în această zonă a Deltei, aflată la graniţa dintre România şi Ucraina.
Deşi autorităţile române sunt optimiste în ceea ce priveşte atitudinea viitoare a
Ucrainei, respectiv că aceasta va discuta problema în cadrul unor întâlniri bilaterale384, nu
există o garanţie certă în acest sens, mai ales după declaraţiile oficialilor ucraineni 385, astfel
încât apare posibilitatea sesizării de către România a Curţii Internaţionale de Justiţie de la
Haga.
Curtea Internaţională de Justiţie de la Haga poate realiza şi un arbitraj în cadrul unui
diferend dintre două state care au încheiate acorduri bilaterale, doar în cazul în care ambele
părţi implicate sunt de acord cu un asemenea arbitraj.
Ucraina ar putea refuza un arbitraj la Haga, ceea ce ar însemna că este în culpă, sau ar
putea accepta un astfel de arbitraj fiind conştientă că a încălcat 11 convenţii sau tratate
internaţionale.
Documentele pe baza cărora acţiunea juridică de sesizare a Curţii de la Haga este
îndreptăţită sunt „Tratatul politic de bază”, semnat de cele două ţări în 1997 şi „Tratatul
privind regimul frontierei de stat româno-ucrainene” semnat de cele două ţări la Cernăuţi în
2003.
Primul document invocat conţine o formulare din care rezultă că problema platoului
continental trebuie rezolvată de cele două părţi în decurs de doi ani de la semnarea
documentului. In caz contrar, una din cele două ţări poate sesiza Curtea Internaţională de
Justiţie de la Haga. Prin intrarea în vigoare a celui de-al doilea document (Tratatul privind
regimul frontierei de stat româno-ucrainene) la 27 mai 2004, sunt îndeplinite condiţiile pentru
sesizarea unilaterală de către România a instanţei internaţionale de la Haga. In această situaţie,
383
Această comisie este una din cele cinci comisii regionale ale Naţiunilor Unite. Ea reprezintă un for
unde ţările din vestul, centrul şi estul Europei, Asia centrală şi America de Nord - în total 55 de state - urmăresc
armonizarea convenţiilor, normelor şi standardelor internaţionale. Experţii Comisiei acordă asistenţă tehnică
ţărilor din centrul şi sud-estul Europei, Caucaz şi Asia centrală, conform
http://www.unece.org/programs/programs.htm.
384
Ministrul de externe al României, Răzvan Mihai Ungureanu, a precizat că România asteaptă ca partea
ucraineană să respecte "cu stricteţe şi cu bună-credinţă concluziile comisiei", conform articolului „Canalul
Bastroe, criticat la Geneva. ONU dă dreptate României”, articol din ziarul România Liberă din 11 iulie 2006.
385
Ministrul Transporturilor şi Comunicaţilor de la Kiev, Viktor Bondar, declară că extinderea canalului
Bâstroe „nu rentează”, fiind inutilă din perspectivă economică, dar că ţara sa este obligată să reia lucrările din
motive „strategice”. „Din punct de vedere politic şi strategic, canalul este important pentru Ucraina, fiind singura
ieşire spre Dunăre pentru armatorii ucraineni şi pentru forţele armate ucrainene. Ucraina este decisă să continue
lucrările cu bani de la bugetul de stat, deşi numărul navelor care traversează apele interne nu va amortiza niciodată
banii cheltuiţi”, articolul “ONU atestă mpactul ecologic nefast al canalului Bâstroe” din ziarul Gândul, 11 iulie
2006.
canalul Bâstroe trebuie asimilat platformei continentale (expres prevăzută în documentul
invocat).
3.5.3.3 Insula Şerpilor– între forţa dreptului şi dreptul forţei386
Insula Şerpilor constituie un elocvent exemplu de încălcare a dreptului internaţional de
către cei care au stăpânit sau stăpânesc pe nedrept acest teritoriu românesc.
Atâta timp cât, juridic, Insula Şerpilor s-a aflat între graniţele României, ţinând seama că
ea a fost, din totdeauna, un teritoriu românesc, a funcţionat forţa dreptului, iar atunci când ea s-
a aflat sub turci, ruşi sau, ca în prezent, sub stăpânire ucraineană, a funcţionat dreptul forţei.
Din punct de vedere al istoriei României, care la 1 decembrie 1918 şi, ulterior, prin
Tratatele de Pace de la Paris (1919-1920) îşi recăpăta vatra sa firească şi devenea stăpână pe
integritatea sa teritorială387, rupturile ulterioare, inclusiv al Insulei Şerpilor, constituiau o
încălcare flagrantă a dreptului internaţional, a dreptului natural şi istoric al poporului român.
Insula Şerpilor a făcut parte odinioară din soclul continental al Dobrogei388, fiind situată
la est de gurile Dunării, în Marea Neagră, în dreptul oraşului port Sulina, la o distanţă de
44,814 km de uscat. Localizarea sa : 30 de grade, 14 minute, 41 de secunde longitudine estică
şi 45 grade, 15 minute, 53 secunde latitudine nordică. Are o suprafaţă de 17 hectare şi o
circumferinţă de 1973 m, cu o formă neregulată. Lungimea insulei, de la nord la sud, este de
440 m, iar pe direcţia sud-vest, de 662 m. Adâncimea mării, în jurul insulei, este cuprinsă între
4-25 m.
Economic, Insula Şerpilor nu a avut în trecut o importanţă deosebită. Ea constituia un
masiv calcaros stâncos, o serie de roci marine şi o bună bază de pescuit. Importanţa sa
economică a crescut o dată cu descoperirea unor importante rezerve de petrol şi gaze naturale
în subsolul platoului continental din jurul insulei.
Odată cu trecerea timpului a crescut şi importanţa strategico-militară a insulei. După
ocuparea ei de către U.R.S.S., în 1948, aici s-a dezvoltat o puternică bază militară, de control
naval şi aerian, de apărare antiaeriană şi maritimă, aparţinând acum Ucrainei.
În prezent, pe insulă se află staţii de radiolocaţie ce execută cercetarea aeronavală la
mare distanţă, cercetarea spaţiului aerian putându-se executa într-un perimetru ce cuprinde
Marea Neagră şi Marea Mediterană, până la coastele Libiei. Rezultatele cercetării sunt
transmise unui punct de conducere, unde se stochează şi informaţiile nucleare intercontinentale
de pe teritoriul ucrainean. Tot pe insulă sunt amplasate staţii de bruiaj şi ascultare atât a
convorbirilor în fonie, cât şi a celor prin cablu. Este dislocată o garnizoană militară cu mai
multe subunităţi independente, care deservesc un heliodrom, un miniport militar, staţii de
radiolocaţie, depozite, instalaţii energetice, un far şi sistemul de pază şi apărare a graniţelor de
stat ale Ucrainei. Apărarea bazei militare de pe insulă este realizată de o navă tip fregată, o
navă de patrulare şi unul sau două submarine.
Din datele cunoscute până în prezent reiese că, în zonă, Ucraina a intensificat activităţile
sale militare şi economice.389

386
Marian Mihăilă, Carmen Suciu, Dan Stan, Tratat de drept internaţional public, vol. I, 2004, pag. 348-
352.
387
Ionel Ciohchin, Radu Paiuşan, „Insula Şerpilor, pământ românesc”, Editura Eurostampa, Timişoara
2002, pag.161.
388
În acest sens, Aurel Stoican, România este sora Latinei, în “Noi tracii”, nr.137, aprilie 1986, pag.6.
389
Ziarul Ziua, nr.2743 din 24.06.2003, articolul “Insula Şerpilor, pământ românesc ce nu trebuie
abandonat”.
În legendele mitologice, Insula Şerpilor este menţionată sub denumirea de Leuce ( în
greaca veche, Alba)390.
În ceea ce priveşte istoria statutului juridic al Insulei Şerpilor, se ştie că în timpul lui
Mircea cel Bătrân (la sfârşitul domniei sale), puterea domnitorului s-a întins de-a lungul
ambelor maluri ale Dunării, până la gurile acesteia şi pe coastele Mării Negre, inclusiv Insula
Şerpilor. Numeroase balade şi poezii româneşti, dar şi bulgăreşti sau ruseşti, conţin dovezi că
românii au stăpânit dintotdeauna atât Dobrogea, cât şi coasta adiacentă a Mării Negre.391
În Tratatul de la Adrianopol din 1829 şi cel de la Paris din 1856, unde se vede clar că
cele două părţi îşi disputau teritorii ce nu le aparţinea, Insula Şerpilor este menţionată ca loc de
amplasare a unui far. Prin Protocolul din 6 ianuarie 1857, Imperiul Otoman reia în posesia sa
Delta Dunării şi Insula Şerpilor, fapt confirmat şi de Tratatul de la Paris din 19 iunie 1857,
Poarta obligându-se să întreţină un far pe această insulă.
Apoi, în 1877 (războiul ruso-româno-turc), Rusia impune Imperiului Otoman, prin
Tratatul de la San Ştefano, ignorând ajutorul hotărâtor al României, să-i fie cedată Insula
Şerpilor.
Dar Rusia, neavând intenţia de a anexa aceste teritorii, îşi exprimă dorinţa de a le
schimba pe partea din Basarabia, menţionată în tratatul din 1856.
România protestează, arătând că Turcia a înstrăinat ilegal gurile Dunării prin tratatele de
la Bucureşti din 1812 şi Adrianopol, 1829, care după ce i-au fost restituite prin Pacea din 1856
(Paris), au fost smulse din nou, fără drept, prin Protocolul din 6 ianuarie 1857.
O iniţiativă diplomatică promovată la timp şi argumentată pertinent are un impact
deosebit şi este, de regulă, încununată de succes392. Aceasta s-a demonstrat şi prin Memoriul lui
Ion C. Bratianu si Mihail Kogalniceanu, din 12/24 iunie 1878, adresat Congresului de la
Berlin, prin care aceştia cereau „garantarea integrităţii teritoriale a României“. Ion C. Bratianu
era preşedintele Consiliului de Miniştri, iar Mihail Kogalniceanu, ministru al Afacerilor
Străine, deci persoanele cele mai indicate să promoveze şi să apere interesele României în
timpul negocierilor diplomatice de la Berlin.
Cei doi iluştri oameni de stat au supus plenipotenţiarilor marilor puteri - în condiţiile în
care Tratatul de la San Stefano făcea obiectul dezbaterilor Europei - cinci exigenţe
fundamentale, a căror luare în considerare răspundea „nevoilor şi dorinţelor legitime ale ţării“,
consacrând „drepturile sale şi garantarea intereselor europene“. În Memoriu se cerea ca: 1.
nicio parte a actualului teritoriu să nu fie detaşată de România; 2. pământul românesc să nu fie
supus unui drept de trecere în folosul armatelor ruse; 3. în virtutea titlurilor sale seculare,
Principatul Romaniei să intre în posesia insulelor şi Gurilor Dunării, inclusiv Insula Şerpilor; 4.
să primească în proporţie cu forţele militare pe care le-a pus în linie o indemnizaţie în forma în
care s-ar aprecia a fi mai practică; 5. independenţa să fie definitiv consacrată şi teritoriul
neutralizat. În conformitate cu acest document excepţional, „posesia Insulei Şerpilor, ca şi a
celorlalte insule şi a Gurilor Dunării“ era solicitată „în virtutea titlurilor seculare“ ale
României, cei doi demnitari atragând atenţia că „aceste cereri ies din domeniul dreptului şi al
echităţii“, fiind „în deplină armonie cu interesul general al Europei“.

390
Pliniu cel Bătrân, Istoria Naturală, IV, 13 (27), 93.
391
Ex. Pindar; în „Olimpicile” îl citează pe Eschil (525-456 în CH.) cel mai de seamă poet liric al Tebei;
Herodian despre Prozodia generală, Cartea a XII-a, I, 313, 10.
392
Dumitru Mazilu, Dispută diplomatică pe agenda Curţii de la Haga. Insula Şerpilor, revista Lumea
Magazin, nr.9/2006.
Ulterior, România a fost silită să accepte hotărârea Congresului de la Berlin, cedând
Rusiei cele trei judeţe din sudul Basarabiei şi acceptând Dobrogea.393 Singura dreptate făcută
României cu acest prilej a fost includerea districtului Mangalia şi a Insulei Şerpilor la teritoriul
Dobrogei, fapt consfinţit prin art.45-46 din Tratat.
Ca o concluzie, neacceptând nici una din cele două alternative, România a făcut ca
Europa, şi nu Rusia, să-i recunoască drepturile sale legitime asupra Dobrogei, lăsând
generaţiilor viitoare, intact, dreptul ţării asupra Basarabiei.
Ion I.C.Brătianu scria “România n-a voit să primească Dobrogea şi Insula Şerpilor de
la Rusia drept compensaţie, ci de la Congres, ca o restabilire a unei străvechi stăpâniri şi
drept consacrare a unui interes european la gurile Dunării.
Iar în ce priveşte Basarabia, a vrut să se constate că cedăm cu protestare, numai
înaintea forţei şi a hotărârii puterilor.”
Situaţia juridică a Insulei Şerpilor a rămas neschimbată la sfârşitul primului război
mondial.394
Insula Şerpilor a ajuns sub jurisdicţia U.R.S.S. prin semnarea Protocolului privind traseul
frontierei de stat între România şi U.R.S.S., protocol semnat la 4 februarie 1948 de Petru Groza
şi Veaceslav Molotov şi care stabileşte că “Insula Şerpilor, situată în Marea Neagră, la
răsărit de gurile Dunării, intră în componenţa U.R.S.S.” ( deci până atunci nu intrase,
apartenenţa ei la România nu fusese afectată nici de Pactul Ribbentrop-Molotov, nici de
Tratatul de Pace din 1947). În procesul-verbal încheiat la 23 mai1948 şi semnat de N.P.Sutov,
prim-secretar la Ambasada U.R.S.S. din Bucureşti şi Eduard Mezincescu, ministru
plenipotenţiar, se consemnează că „ Insula Şerpilor a fost înapoiată U.R.S.S. de către
R.P.România şi încadrată în teritoriul U.R.S.S.” Astfel “se înapoia” ceea ce nu fusese
niciodată al U.R.S.S., nici măcar împrumutat sau cedat de România.
Din punct de vedere juridic înţelegerile bilaterale sunt şi rămân neconstituţionale,
neputându-se ceda porţiuni din teritoriul românesc fără aprobarea unui asemenea act din partea
Parlamentului, care nu a ratificat niciodată Protocolul după semnarea lui în 1948.395 Astfel de
înţelegeri internaţionale nu intrau în vigoare de la data semnării, ci numai după ratificarea lor
de parlamentele părţilor contractante.
Putem concluziona că, din punct de vedere al dreptului constituţional, actele încheiate
sunt nule şi neavenite.
În urma dezmembrării fostei U.R.S.S., Insula Şerpilor a fost preluată de Ucraina, care a
moştenit tratatele în stadiul în care se aflau la data succesiunii.
Un act de dictatură – cum sunt cele prin care Marea Putere de la Răsărit a anexat
teritorii care sunt de drept ale României-rămâne un act abuziv până în momentul anulării sale şi
înapoierea teritoriilor acaparate celor care aparţin de drept.
Caracterul abuziv al actului în cauză nu încetează prin „preluarea acelui act de către
statul succesor”. Preluarea „actului respectiv de către statul succesor duce la perpetuarea
abuzului şi ilegalităţii”, cu toate consecinţele pe care le implică în relaţiile dintre statele şi

393
Poziţia şovăielnică a plenipotenţiarilor români la Congresul de pace de la Berlin a fost criticată adesea:
”Acum va apare mai mult decât ori când într-o tristă lumină şovăirea politicii româneşti de la 1877, când ţinutul
turcesc, dintre Rusciuc şi Varna, unde nu era picior de bulgar, a fost oferit României, împreună cu judeţul
românesc al Vidinului, a fost o minută rară în istoria statului românesc” (fragment dintr-o scrisoare din
Macedonia, publicată în “Convorbiri literare” Bucureşti an XLII, nr.10, 1908, pag.439.
394
Dumitru Mazilu, Dreptul internaţional public, Vol.I, Ed. Lumina Lex, Bucureşti 2001, pag.568-575.
395
Gheorghe I. Ioniţă, Românii de dincolo de actualele hotare ale ţării, Bucureşti 1966, pag.140.
popoarele în cauză, deoarece caracterul profund imoral al unui asemenea act a fost, în toate
timpurile, dezvăluit şi condamnat cu toată hotărârea.396
Invocarea de către Ucraina a calităţii de succesor la documentele juridice încheiate de
către fosta URSS, încheiate când România se afla sub ocupaţie sovietică şi trebuia să-şi asume
obligaţiile oneroase impuse de Pactul de la Varşovia, este inoperantă, întrucât prin participarea
sa directă la Tratatul general de pace din 1947 de la Paris Ucraina este obligată să-şi respecte
semnătura depusă pe acest document de către ambasadorul său I.Senin.
Declarându-se succesoare la înţelegerile juridice bilaterale sus-menţionate, care
contrazic prevederile Tratatului de la Paris la care este parte, Ucraina încalcă, în mod manifest,
principiile pacta sunt sevanda şi bona fide397.
Ucraina, făcând uz de decizia ca apele sale teritoriale să fie de 12 mile, aproximativ 20
de kilometri, a început o serie de activităţi în zonă şi nu a ţinut seama de necesitatea punerii de
acord cu partea română.398
Insula Şerpilor, intrată în posesia Ucrainei în calitatea acesteia de fostă succesoare a
U.R.S.S., a devenit o piedică neaşteptată în activitatea de elaborare a Tratatului politic dintre
România şi Ucraina.
Negocierile la nivel de experţi, între România şi Ucraina, pentru reglementarea
raporturilor de bună vecinătate, au demarat în martie 1995, punându-se de acord asupra mai
multor documente politico-juridice. Au rezultat mai multe puncte în litigiu, printre care se
menţiona şi situaţia Insulei Şerpilor. Poziţia oficială a Ucrainei se concretiza prin susţinerea
faptului că Insula Şerpilor este teritoriu ucrainean, şi în consecinţă nu se pot purta discuţii pe
tema dreptului acestui stat asupra insulei propriu-zise, cât şi a platoului continental, pe o rază
de 12 mile marine în jurul său.
În privinţa Insulei Şerpilor poziţia României este şovăielnică: România nu are pretenţii
teritoriale faţă de nici o ţară, deci nici faţă de Ucraina, ea respectând status-quo-ul politico-
geografic, ca ţară semnatară a acordurilor de la Helsinki. Diferendul asupra Insulei Şerpilor nu
se referă la retrocedarea ei României, ci la împărţirea spaţiilor maritime ce revin celor două
state, aspect ce a fost ridicat de România în faţa Curţii de Justiţie de la Haga. România
apreciază Ucraina ca pe unul dintre cei mai importanţi vecini ai săi, motiv pentru care există
dorinţa clară de a găsi cele mai bune modalităţi pentru ca această relaţie să fie exprimată în
acţiuni şi iniţiative comune, precum şi în documente juridice ratificate de ambele părţi.
Ca să rămână în limitele acestor aprecieri ”diplomatice” s-a găsit şi soluţia, de altfel ca
şi în cazul “Tezaurului românesc de la Moscova”.
Soluţia găsită nu a fost nici măcar intuită înainte de Convenţia de la Montego Bay din
1982 privind dreptul mării, sau după aceasta, nici de diplomaţii străini nici de cei autohtoni,
396
Dumitru Mazilu, Tratat de drept internaţional, vol.1, pag.575. În acelaşi sens, a se vedea şi Victor
Duculescu, Dreptul succesiunii statelor.Tratatele internaţionale şi probleme ale succesiunii statelor, Editura
Veritas, Tg.Mureş, 2000.
397
Ştefan Deaconu, Principiul bunei vecinătăţi în dreptul românesc, Editura All Beck, Bucureşti, 2005,
pag.103.
398
Ex. “ la data de 24 iunie 2003, preşedintele Ucrainei Leonid Kucima a vizitat insula Şerpilor,
teritoriu care face parte din componenţa raionului Chilia al regiunii Odesa. Acesta a făcut următoarea notiţă în
Cartea oaspeţilor: aici pe insula de frontieră, este îndeosebi de simţitoare măreţie şi avuţie a Ucrainei. Insula
Şerpilor - nu e pur şi simplu o porţiune a teritoriului nostru, care ne-a venit prin succesiune de la generaţiile
precedente, şi nu este doar un obiect istorico - cultural unic. Noi pe drept o numim, ca un post al nostru strategic
avansat şi punem destul de multe speranţe faţă de ea în plan economic.”(Comunicatul a fost remis de serviciul de
presă al Ambasadei Ucrainei la Bucureşti şi publicat în cotidianul Ziua nr.2746 din 27 iunie 2003 sub titlul
“Kucima: Insula Şerpilor postul nostru strategic avansat)”.
respectiv că: “insula Şerpilor este o excrescenţă a platoului continental, deci nu poate avea
relevanţă juridică care să îndrituiască stabilirea unei suprafeţe de mare teritorială sau de
zonă economică exclusivă, implicit partea română să fie privată de o suprafaţă
corespunzătoare”. Punctul de vedere aparţine fostului secretar de stat în Ministerul Afacerilor
Externe, Cristian Diaconescu.399 Dacă ar fi intuit această formulă Eduard Mezincescu - ministru
plenipotenţiar, reprezentantul Ministerului Afacerilor Străine al României în 1948, i-ar fi fost
mai uşor când a semnat protocolul privitor la frontiera dintre URSS şi România, în care printre
altele era reiterat:” Insula Şerpilor situată în Marea Neagră la răsărit de gurile Dunării intră
în cadrul URSS”.
În aceeaşi manieră se pune întrebarea dacă, la 9 mai 1877, I.C. Brătianu preşedintele
Consiliului de Miniştri şi M. Kogălniceanu ministru al Afacerilor Străine al României, ar mai fi
înaintat memoriu Congresului de la Paris în care revendicau şi insula Şerpilor, dacă o apreciau
doar ca pe o „excrescenţă a platoului continental”.
Negocierile trebuie purtate pe tema “Insulei Şerpilor” şi nu a “Excrescenţei Şerpilor”,
forţa dreptului trebuie respectată cu demnitate de ambele părţi. Umilinţa diplomatică de cele
mai multe ori a fost încriminată de urmaşi, atunci când contemporanii au fost prea comozi să o
facă.
Insula Şerpilor, Bucovina de Nord, ţinutul Herţa şi ţinutul Hotin ca şi celelalte teritorii
anexate abuziv de fosta URSS - sunt - de drept ale României, iar guvernanţii ţării au datoria să
afirme aceste adevăruri şi să militeze prin toate mijloacele stipulate în normele dreptului
internaţional pentru recunoaşterea dreptului poporului român, pentru că aşa cum observa
Francois Jules Simon, membru al Academiei Franceze: “ când o cauză este dreaptă mai
curând sau mai târziu ea va învinge”.400
3.5.3.4.Sesizarea Curţii Internaţionale de Justiţie de la Haga
Decizia României de a apela la Curtea Internaţionala de Justiţie de la Haga (CIJ)
pentru reglementarea disputei cu Ucraina în privinţa delimitării zonelor economice din Marea
Neagră a fost luată după 24 de runde de negociere desfăşurate pe parcursul a şase ani de zile.
Pe parcursul acestor negocieri Ucraina a manifestat o poziţie inflexibilă, pretinzând o suprafaţă
cu până la 200% mai mare decât cea pretinsă de URSS. Prima sesizare a fost depusă de
România la CIJ pe data de 15 august 2004, replica ucraineană fiind înaintată la data de 19 mai
2006401.
Prin Ordonanţa din 30 iunie 2006 CIJ a autorizat ca România să prezinte o replică până
în data de 22 decembrie 2006, iar Ucraina să prezinte o duplică până la 15 iunie 2007.
La termenele din data de 8 si 11 iunie 2007 Curtea a prorogat termenele pentru
depunerea duplicii de către Ucraina.
In perioada 2-19 septembrie 2008 a avut dezbaterea publica, iar Curtea a rămas in
pronunţare.

399
Ziarul Ziua, nr.2802 din 01.09.2003, articolul :”România respinge pretenţiile Ucrainei de a
considera Insula Şerpilor locuibilă”; nr.2940 din 17.02.2004, articolul: „Kievul încearcă să populeze Insula
Şerpilor”; nr. 2942 din 19.02.2004, articolul “Nici România şi nici Ucraina nu renunţă la Insula Şerpilor”.
400
Citat de către Dumitru Mazilu, în Dreptul internaţional public, Vol.I, pag.576.
401
Prin Ordonanţa din 19 noiembrie 2004, Curtea internaţională de justiţie a ONU a decis că România
poate depune un memoriu până la data de 19 august 2005, iar Ucraina un contra-memoriu până la data de 19 mai
2006. Pentru detalii privind soluţionarea cauzei în faţa Curţii se poate accesa http://www.icj-
cij.org/cijwww/cdecisions.htm
Pentru ca România să poată apela la CIJ trebuie îndeplinite următoarele condiţii:
negocierile între cele două părţi să dureze cel puţin doi ani şi între cele două state să existe un
tratat privind regimul frontierelor de stat în vigoare.
Deşi părţile au convenit principiile de drept internaţional conform cărora ar trebui să
se facă delimitarea platoului continental şi a zonelor economice exclusive, poziţiile României
si Ucrainei diferă atât în ceea ce priveşte metoda folosită pentru delimitare, cât şi în privinţa
stabilirii ţărmurilor relevante între care se face delimitarea. Ucraina doreşte ca delimitarea să se
realizeze luând în calcul întreg ţărmul său la Marea Neagră şi, pe de altă parte, susţine că Insula
Şerpilor trebuie luată în calcul în acest proces.
Metodele de delimitare propuse de partea română sunt inspirate din jurisprudenţa
Curţii de la Haga şi de cele mai recente speţe soluţionate de aceasta (Bahrain versus Qatar sau
Camerun versus Nigeria).
Printr-o notificare transmisă la 2 iunie 1997 de către Adrian Severin, ministrul român
al afacerilor externe, omologului său ucrainean Ghenadi Udovenko se propune, la art.4, ca
Guvernul României şi Guvernul Ucrainei să negocieze un Acord pentru delimitarea platoului
continental şi a zonelor economice exclusive ale celor două ţări în Marea Neagră, pe baza unor
principii cuprinse în documente cu caracter internaţional.
La lit.h) a aceluiaşi articol 4 se prevede că « În situaţia în care aceste negocieri nu
vor duce la încheierea susnumitului acord într-un termen rezonabil, dar nu mai mult de 2 ani
de la începerea acestora, Guvernul României şi Guvernul Ucrainei au convenit ca problema
delimitării platoului continental şi a zonelor economice exclusive să fie soluţionată de Curtea
de Justiţie Internaţională a ONU, la cererea oricărei din părţi, cu condiţia intrării în vigoare
a Tratatului privind regimul frontierei de stat dintre România şi Ucraina. Cu toate acestea,
Curtea de Justiţie Internaţională a ONU va putea examina cererea referitoare la delimitarea
platoului continental şi a zonelor economice exclusive, înainte de intrarea în vigoare a
Tratatului privind regimul frontierei de stat, dacă va constata că întârzierea intrării în vigoare
a acestuia s-a produs din vina celeilalte Părţi ».

În finalul acestui capitol observăm că există diferenţe foarte mari în reglementarea


juridică a cooperării transfrontaliere între autorităţile locale din România şi ţările limitrofe,
mergând de la prevederea expresă a facilitării cooperării pe baza Convenţiei-cadru privind
cooperarea transfrontalieră (în cazul Ucrainei), până la inexistenţa oricărei referiri la acest gen
de cooperare (în cazul Moldovei).

Aspecte privind funcţia publică din cadrul Uniunii europene

1.Consideraţii privind funcţia publică europeană


În cadrul organismelor Uniunii europene îşi desfăşoară activitatea agenţi supuşi
unor norme speciale, norme care reprezintă dreptul funcţiei publice europene402.

402
Constanţa Călinoiu, Verginia Vedinaş, Teoria funcţiei publice comunitare, Editura Lumina Lex, Bucureşti,
1999, pag.9
Având în vedere existenţa, disparată, la nivelul celor trei comunităţi din care
provine actuala Uniune europeană, a unei multitudini de norme care reglementează
activitatea funcţionarilor proprii ai comunităţilor şi a agenţilor detaşaţi, începând cu
01.01.2005 s-a realizat un document centralizator referitor la drepturile şi obligaţiile
acestora.403
Conform Titlului VI, „Regimul disciplinar”, articolul 86 (24) (96) din statut orice
încălcare a obligaţiilor pe care funcţionarul sau fostul funcţionar este sau era obligat
să le respecte, săvârşită intenţionat sau prin neglijenţă, îl expune pe acesta unei
sancţiuni disciplinare.
Autoritatea investită cu competenţa de numire a funcţionarului sau Oficiul
european de luptă antifraudă pot deschide o anchetă administrativă în vederea
verificării existenţei unei încălcări a obligaţiilor, atunci când elementele probatorii care
prezumă existenţa unei abateri au fost aduse la cunoştinţa acestora.
a)aplicarea sancţiunilor disciplinare
Regulile, procedurile şi sancţiunile disciplinare, precum şi regulile şi procedurile
desfăşurării anchetei administrative sunt stabilite în anexa nr.IX la Statut.
Conform art.9 (96) al anexei nr.IX , autoritatea investită cu competenţa de
numire a funcţionarului îi poate aplica una din sancţiunile următoare:
a)avertismentul scris;
b)blamul
c)suspendarea avansării în grad pe o perioadă cuprinsă între o lună şi 23 de
luni;
d)schimbarea gradului;
e)retrogradarea temporară pe durata unei perioade cuprinse între 15 zile şi un
an;
f)retrogradarea în aceeaşi grupă de funcţii;
g)clasarea într-o grupă de funcţii inferioară, cu sau fără retrogradare;
h)revocarea cu, dacă este cazul, reducerea pro tempore a pensiei sau o
reţinere, pentru o durată determinată, a alocaţiei de invaliditate, fără ca efectele
acestei sancţiuni să afecteze pe cei cu drept de moştenire ai funcţionarului.
În cazul unui pensionar sau a unui funcţionar beneficiind de o alocaţie de
invaliditate, autoritatea investită cu numirea poate decide, pentru o durată
determinată, o reţinere asupra nivelului pensiei acestuia sau a alocaţiei de invaliditate,
fără ca efectele acestei sancţiuni să se întindă asupra moştenitorilor funcţionarului.
În acelaşi timp, se precizează că o abatere nu poate da posibilitatea aplicării
decât a unei singure sancţiuni.
De asemenea, se stipulează că sancţiunea disciplinară aplicată trebuie să fie
proporţională cu gravitatea abaterii săvârşite.
b)căile de recurs
Articolul 91 (8) din statut precizează competenţa Curţii de justiţie a Uniunii
europene de a hotări asupra oricărui litigiu între comunităţi şi una din persoanele
vizate de statut şi care are ca obiect legalitatea unui act ce aduce o imputaţie acelei
persoane în sensul art.90, alin.2 din statut404.

403
Statut des fonctionnaires des Communautés européennes. Régime applicable aux autres agents des
Communautés européennes, conform http://europa.eu.int/comm/dgs/personnel_administration/index_fr.htm .
404
Dispoziţiile invocate sunt următoarele:
În litigiile cu caracter pecuniar, Curtea de justiţie are o competenţă de plină
jurisdicţie.
Un recurs în faţa Curţii de justiţie nu este admisibil decât:
-dacă autoritatea investită cu competenţa de numire a fost în prealabil sesizată
cu o reclamaţie în sensul art.90 alin.2 şi în termenul prevăzut la acel alineat
şi
-această reclamaţie a făcut obiectul unei decizii explicite sau implicite de
respingere.
Recursul trebuie formulat într-un termen de trei luni. Acest termen curge:
-din ziua notificării deciziei considerate ca răspuns la reclamaţie;
-începând cu data expirării datei de răspuns, atunci când recursul are ca obiect
o decizie implicită de respingere a unei reclamaţii formulate în aplicarea art.90 alin.2;
totuşi, atunci când o decizie explicită de respingere a unei reclamaţii intervine după
decizia implicită de respingere, dar în termenul de recurs, aceasta din urmă face să
curgă un nou termen de recurs.
Prin derogare de la condiţiile de admisibilitate prevăzute mai sus, cel interesat
poate, după ce a introdus o reclamaţie în sensul art.90 alin.2, să sesizeze imediat
Curtea de justiţie cu un recurs, cu condiţia ca, la acest recurs să se alăture o cerere
care are drept scop obţinerea amânării executării actului atacat sau a măsurilor
provizorii. În acest caz, procedura de fond în faţa Curţii de justiţie este suspendată
până la momentul în care intervine o decizie explicită sau implicită de respingere a
reclamaţiei.
Recursurile vizate de art.91 sunt instrumentate şi judecate în condiţiile
prevăzute în regulamentul de procedură stabilit de către Curtea de justiţie a Uniunii
europene.

2.Înfiinţarea Tribunalului privind funcţia publică

2.1. Necesitatea înfiinţării


Tratatul de la Nisa405 a prevăzut crearea de camere jurisdicţionale în câteva
domenii specifice. Pe această baza a fost adoptată Decizia Consiliului

„Orice persoană vizată de prezentul statut poate sesiza autoritatea investită cu competenţa de numire cu o
reclamaţie îndreptată împotriva unui act care îl încriminează, fie că numita autoritate a luat o decizie, fie că aceasta
s-a abţinut să ia o măsură impusă de statut. Reclamaţia trebuie introdusă într-un termen de trei luni. Acest termen
curge:
-din ziua publicării actului dacă este o măsură cu caracter general;
-din ziua notificării deciziei către destinatar şi în orice caz cel mai târziu din ziua când cel interesat a luat cunoştinţă
de acest act dacă are caracter individual; totuşi, dacă un act cu caracter individual este de natura unei plângeri
contra unei persoane alta decât destinatarul, acest termen curge faşă de acea persoană din ziua când ea a luat
cunoştinţă despre acest act, dar nu mai târziu de data publicării;
-începând cu data expirării termenului de recurs atunci când reclamaţia este făcută împotriva unei decizii implicite
de respingere în sensul alin. 1.
Autoritatea notifică decizia sa motivată celui interesat într-un termen de patru luni începând cu ziua introducerii
reclamaţiei. La expirarea acestui termen, lipsa răspunsului la reclamaţie echivalează cu decizia implicită de
respingere, susceptibilă să facă obiectul unui recurs în sensul articolului 91”.
405
În vigoare după 1 februarie 2003.
(2004/752/CE, Euratom)406 din 2 noiembrie 2004 pentru înfiinţarea tribunalului
funcţiei publice a Uniunii europene.
Această nouă jurisdicţie specializată, compusă din şapte judecători, va fi
chemată să statueze asupra contenciosului funcţiei publice a Uniunii europene,
competenţă exercitată până la momentul respectiv de către Tribunalul de primă
instanţă.
Deciziile acestei instanţe pot face obiectul unui recurs limitat la chestiuni de
drept în faţa Tribunalului de primă instanţă, şi excepţional a unei reexaminări de către
Curtea de justiţie.
Crearea Tribunalului funcţiei publice europene constituie un pas important în
reforma sistemului jurisdicţional prevăzut de Tratatul de la Nisa. El va permite
reducerea procedurilor şi ameliorarea tratamentului aplicat cauzelor, nu numai a celor
referitoare la funcţia publică europeană, ci a întregului contencios supus Tribunalului
de primă instanţă.
În acest sens se va adăuga Tribunalului de primă instanţă o cameră
jurisdicţională, care, pe plan instituţional şi organizaţional, va fi o parte integrantă a
instituţiei Curtea de justiţie şi ai cărui membri vor avea un statut asimilat celui al
membrilor tribunalului de primă instanţă.
În scopul asigurării lisibilităţii sistemului jurisdicţional în ansamblul său,
dispoziţiile relative la competenţe, compoziţie, organizare şi la procedura camerei
jurisdicţionale au fost inserate într-o anexă la statutul Curţii de justiţie.
Tribunalul funcţiei publice a Uniunii europene are sediul pe lângă Tribunalul de
primă instanţă.

2.2.Competenţa Tribunalului funcţiei publice


Tribunalul funcţiei publice exercită în primă instanţă competenţele pentru a
decide asupra litigiilor dintre comunitate şi agenţii săi în virtutea articolului 236 din
tratatul CE şi al articolului 152 din tratatul CEEA, precum şi litigiile dintre orice organ
sau organism şi personalul său pentru care competenţa este atribuită Curţii de justiţie.

2.3.Componenţa Tribunalului funcţiei publice


Tribunalul funcţiei publice este compus din şapte judecători dintre care se alege
şi preşedintele. În cazul în care Curtea de justiţie o cere, Consiliul, hotărând cu
majoritatea calificată, poate mări numărul acestora.
Judecătorii sunt numiţi pentru o perioadă de şase ani. Judecătorii care şi-au
încheiat mandatul pot fi numiţi din nou.
Judecătorii sunt numiţi de către Consiliu, cu unanimitate de voturi, după
consultarea unui comitet407 desemnat expres pentru selectarea candidaţilor.
406
Journal officiel de l’Union européenne L 333/7, 9.11.2004.

407
Organizarea şi funcţionarea acestui comitet este reglementată prin Decizia Consiliului nr.
2005/49/CE, Euratom, din 18 ianuarie 2005 referitoare la regulile de funcţionare ale comitetului prevăzut la
articolul 3, paragraful 3 al anexei I la protocolul asupra statutului Curţii de justiţie. Decizia respectivă a fost
publicată în Journal officiel de l’Union européenne L 21/13, 25.1.2005.
Comitetul este compus din şapte personalităţi, alese dintre foştii membrii ai Curţii de justiţie şi ai
Tribunalului de primă instanţă, precum şi dintre juriştii posedând competenţe notorii.
Pentru desemnarea judecătorilor, Consiliul va urmări stabilirea unei compoziţii
echilibrate a Tribunalului pe o bază geografică cât mai largă posibil dintre resortisanţii
statelor membre şi sistemele juridice naţionale reprezentate.

2.4. Condiţiile pentru a ocupa funcţia de judecător


Condiţiile pentru ocuparea funcţiei de judecător la Tribunalul funcţiei publice
sunt prevăzute la pct.5 al anexei la Decizia Consiliului nr.2005/150/CE, Euratom 408
din 18 ianuarie 2005, respectiv :
-să ofere toate garanţiile de independenţă ;
-să posede capacitatea necesară pentru exercitarea funcţiilor jurisdicţionale ;
-să posede cetăţenia Uniunii.
În plus faţă de aceste condiţii minimale, comitetul de selecţie va fi abilitat să ia
în considerare în special capacitatea candidaţilor de a lucra în interiorul unei structuri
colegiale, într-un mediu plurinaţional şi multilingvistic, precum şi natura, importanţa şi
durata experienţei dobândite în exercitarea funcţiilor exercitate.

2.5. Procedura pentru selecţia şi numirea judecătorilor Tribunalului


funcţiei publice
Pentru desemnarea judecătorilor, Consiliul lansează apelul pentru depunerea
candidaturilor409.
Candidaturile sunt analizate de către comitetul de selecţie care îşi dă avizul
asupra compatibilităţii candidaţilor pentru exercitarea funcţiei de judecător la
Tribunalul funcţiei publice. Comitetul însoţeşte acest aviz de o listă de candidaţi care
posedă experienţa cea mai înaltă. Lista respectivă va trebui să cuprindă un număr de
candidaţi corespunzând cel puţin dublului numărului de judecători numiţi de către
Consiliu.
Consiliul va numi, în unanimitate, pentru o periadă de şase ani, de pe lista
respectivă numărul de judecători pentru posturile vacante.
Judecătorii desemnează dintre ei, pentru trei ani, preşedintele Tribunalului
funcţiei publice. Mandatul său este reeligibil.
Pentru prima componenţă a tribunalului, după ce toţi judecătorii au fost numiţi şi
au depus jurământul, preşedintele Consiliului va proceda la desemnarea, prin tragere

Aceste personalităţi sunt desemnate pentru o perioadă de patru ani. La sfârşitul acestei perioade,
persoanele respective pot fi desemnate din nou ca membrii ai comitetului. Preşedinţia comitetului este asigurată de
unul dintre membrii săi, desemnat în acest sens de către consiliu.
Comitetul decide în mod valabil dacă cel puţin cinci din membrii săi sunt prezenţi.
Comitetul hotărăşte cu majoritatea simplă. În caz de egalitate de voturi cel al preşedintelui este
preponderent.
408
Decizia Consiliului nr.2005/150/CE, Euratom din 18 ianuarie 2005 referitoare la condiţiile şi
modalităţile privind prezentarea şi tratamentul aplicat candidaturilor în vederea numirii judecătorilor funcţiei publice
a Uniunii europene, publicată în Journal officiel de l’Union européenne L 50/7, 23.2.2005.

409
Pentru prima componenţă a Tribunalului s-au depus 243 de candidaturi, pe lista finală au rămas 14 candidaţi
din care au fost aleşi cei şapte judecători.
la sorţi, a trei410 judecători ale căror mandate vor înceta după primii trei ani de mandat,
prin excepţie de la statutul Curţii.
Tribunalul funcţiei publice decide în camere compuse din trei judecători.
Tribunalul poate, în cazuri expres determinate prin regulamentul său de procedură, să
decidă în componenţa sa de şapte judecători, în camere de cinci judecători sau cu
judecător unic.
Preşedintele Tribunalului funcţiei publice prezidează completul de şapte
judecători şi camera de cinci judecători. Dacă preşedintele tribunalului este în camera
de trei judecători, această cameră este prezidată de către preşedinte.
Prin regulamentul de procedură se determină competenţele şi cvorumul
completului de şapte judecători, precum şi compoziţia camerelor şi atribuirea cauzelor
acestora din urmă.
Tribunalul funcţiei publice are un grefier căruia îi stabileşte statutul. Grefierului
i se aplică în mod corespunzător prevederile articolului 3, alineatul 4 şi articolele 10,11
şi 14 ale statutului Curţii de justiţie.

2.6.Procedura în faţa Tribunalului funcţiei publice411

Procedura în faţa Tribunalului funcţiei publice este reglementată de titlul III al


statutului Curţii de justiţie, cu excepţia articolelor 22 şi 23. Ea este completată, în caz
de nevoie, prin regulamentul de procedură al Tribunalului funcţiei publice.
Dispoziţiile privitoare la regimul lingvistic al Tribunalului de primă instanţă sunt
aplicabile tribunalului funcţiei publice.
Faza scrisă a procedurii cuprinde prezentarea plângerii şi a memoriului în
apărare (întâmpinarea), mai puţin dacă Tribunalul funcţiei publice decide că este
necesar un al doilea schimb de memorii scrise. Dacă un al doilea schimb de memorii
(documente) a avut loc, Tribunalul funcţiei publice poate, cu acordul părţilor, să decidă
judecarea cauzei fără procedura orală.
Pe toată durata procedurii, Tribunalul funcţiei publice poate examina
posibilităţile unei rezolvări amiabile a litigiului şi poate facilita o asemenea rezolvare.
Tribunalul funcţiei publice decide asupra cheltuielilor. Sub rezerva dispoziţiilor
particulare cuprinse în regulamentul de procedură, orice parte care pierde este
condamnată la cheltuieli, dacă se conchide în acest sens.
Dacă o plângere sau un alt act de procedură care este adresat Tribunalului
funcţiei publice este depus din greşeală la grefierul Curţii de justiţie sau la Tribunalul
de primă instanţă, acesta este imediat transmis de către acesta grefierului de la
Tribunalul funcţiei publice. De asemenea, dacă o plângere sau un alt act de procedură
adresat Curţii sau Tribunalului de primă instanţă este depus din eroare la grefierul
Tribunalului funcţiei publice, acesta le va transmite imediat grefierului Curţii de justiţie
sau tribunalului de primă instanţă.

410
Prin Decizia Consiliului din 22 iulie 2005 (2005/577/CE, Euratom) referitoare la numirea judecătorilor
tribunalului funcţiei publice a Uniunii europene, publicată în Journal officiel de l’Union européenne L 197/28,
28.7.2005, au fost numiţi cei 7 judecători, precizându-se, totodată, că patru din aceşti judecători sunt numiţi pe o
perioadă de şase ani, începând cu 1 octombrie 2005 până la 30 septembrie 2011, iar ceilalţi trei judecători sunt
numiţi pentru o perioadă de trei ani, începând cu 1 octombrie 2005 până la 30 septembrie 2008.
411
Prevăzută de art.7 şi art.8 din anexa la Decizia Consiliului (2004/752/CE, Euratom).
Atunci când Tribunalul funcţiei publice constată că nu este competent cu
judecarea unui recurs care intră în sfera de competenţă a Curţii sau a Tribunalului de
primă instanţă, acesta îl retrimite Curţii sau Tribunalului de primă instanţă. De
asemenea, atunci când Curtea sau tribunalul de primă instanţă constată că un recurs
este de competenţa Tribunalului funcţiei publice, cele două organe sesizate greşit vor
retrimite recursul acestuia din urmă care nu mai poate să-şi decline competenţa.
Atunci când Tribunalul funcţiei publice şi Tribunalul de primă instanţă sunt
sesizate cu cauze care ridică aceeaşi problemă de interpretare sau pune în cauză
validitatea aceluiaşi act, Tribunalul funcţiei publice, după ce ascultă părţile, poate
suspenda procedura în faţa sa până la pronunţarea hotârârii Tribunalului de primă
instanţă.
Dacă Tribunalul funcţiei publice şi Tribunalul de primă instanţă sunt sesizate cu
cauze având acelaşi obiect, Tribunalul funcţiei publice îşi va declina competenţa în
favoarea Tribunalului de primă instanţă pentru a hotărî asupra cauzei.