Structuri administrative publice locale n state federale

Statul federal formeaz o uniune de drept constituional; el este un stat descentralizat din punct de vedere politico-administrativ, rezultat din suprapunerea a dou tipuri de state - statul federal i statele federate - acestea din urm renunnd la utilizarea exclusiv a suveranitii lor. Ca o consecin logic, exist dou ordini constituionale i anume: a) ordinea major a federaiei; b) ordinele minore ale statelor componente. UE are n momentul de fa trei state federale n componena s: Germania, Austria, Belgia. Federaia este un fel de uniune de tip constituional care are la baz ca act de drept intern, constituia federal. Statul federal are patru trsturi caracteristice principale: 1. unitatea statului federal; 2. pluralitatea de state (federate); 3. autonomia constituional a statelor federate; 4. suprapunerea parial a celor dou ordini constituionale. A. Germania1

Jurgen Schwartze, Droit administratif. Office des publication officialtes des communite Europeennes, Bruyllant, 1994,pag.219-242

1. n ceea ce privete unitatea statului federal, aceasta se relev n dou dimensiuni i anume: - din punctul de vedere al dreptului internaional; - din punctul de vedere al dreptului constituional. Statul federal este unic sub aspectul dreptului internaional, problema organizrii federale fiind o chestiune de drept intern. Statul federal apare singur ca subiect al dreptului internaional public, are singur capacitate internaional. De asemenea, n plan internaional exist unitate de cetenie, cea federal i cea a statului federat, neexistnd situaie de dubl cetenie. 2. Cel de al doilea aspect se refer la pluralitatea de state federate (16 landuri n Germania), elementele componente ale federaiei reprezentnd, ele nsele, entiti politice complete. 3. Aceast trstur se justific, din punct de vedere istoric, prin modul de apariie a federaiei. Statele federale au o ordine constituional proprie, un sistem propriu de organe ale celor trei puteri (legislativ, executiv, judectoreasc) i o legislaie proprie. 4. n legtur cu ultimul aspect, se poate aprecia c ordinea constituional a federaiei limiteaz ordinea constituional a statelor federate, sub aspecte ca regimul politic sau forma de guvernmnt. Conform logicii federaiei, partajul competenelor ntre federaie i statele federate se face n favoarea celor din urm. Competena de drept comun aparine statelor federate, federaia nedispunnd dect de o competen rezidual30 (numit competen de atribuie). Aceste caracteristici fac ca fenomenul federal s fie unul complex i variat, prezentnd de fiecare dat trsturi specifice, care tind, fiecare, s rezolve ct mai bine problemele particulare crora sunt chemate s le dea soluii optime.

Sistemul administrativ din Germania asigur o larg autonomie local, care rezult, att din structura federal a statului, ct i din existena colectivitilor locale, ale cror resurse i atribuii sunt mult mai mari dect n oricare alt stat al Uniunii Europene. Structura administrativ a Germaniei a cunoscut o evoluie neregulat, marcat uneori de un grad ridicat de autonomie din partea colectivitilor locale, iar alteori de o inciden crescut a puterilor statului. Astfel, n statele care s-au nscut din Sfntul Imperiu Roman Germanic, monarhia a pus n aplicare o politic foarte centralizat. Dup primul rzboi mondial, odat cu instituirea Republicii de la Weimar, s-a evideniat o tendin net n favoarea unei mari liberti acordat colectivitilor locale, statuat ulterior prin vot universal. Slaba gestiune practicat de anumite colectiviti locale, nsoit de marea criz economic mondial, marcat n mod particular prin deprecierea mrcii germane, au determinat eecul sistemului administrativ bazat pe autonomie local. Odat cu instituirea regimului naional-socialist s-a aplicat cu rigoare o politic de unificare a administraiilor publice locale. Sistemul electoral a fost suprimat i pe scena politic german s-a aplicat un regim centralizat de stat bazat pe principiile Fuhrerului (Fuhrer Prinzip). 2 Organizarea local a fost realizat prin intermediul unor agenii publice numite direct de ctre puterea politic (Staathalter). O lege promulgat n anul 1935, privind organizarea comunelor, a stabilit noile principii de autoritate i centralism. Prin instaurarea regimului hitlerist, se deschidea o nou perioad, n cadrul creia fiecare autoritate de ocupaie urma s administreze direct zona care i-a fost atribuit. Procesul urma s se desfoare gradual, pe msura progreselor nregistrate n privina epurrilor. Adunrile i autoritile executive ale colectivitilor locale, dup ce n prima faz au fost numite de ctre puterea de ocupaie, erau ulterior alese n mod liber, conform modalitilor diverse, specifice fiecrei regiuni. Administraia public local se supune unor reguli stabilite prin Constituia adoptat n anul 1949. Aceasta prevede c Germania este un stat federal i definete competenele respective ale Federaiei statelor membre (numite Landuri), acordnd o
2

Jean Bonlouis, Droit institutionel des communates, Paris, ed. A-Iia, 1993,pag.133138

larg autonomie local. Pentru a avea o imagine de ansamblu, este de remarcat faptul c Federaia angajeaz 13% din funcionarii publici, n timp ce landurile i comunele angajeaz 54% i respectiv 33% dintre acetia; bugetul federaiei asigur acoperirea a 48,5% din cheltuielile publice, n timp ce landurile i comunele realizeaz 33% i respectiv 18%. Germania, fosta RFG, a fost mult timp statul federal veritabil al Uniunii Europene. mprirea fostei RFG n 11 landuri dateaz din 23 mai 1949, dat la care s-a promulgat Legea Fundamental ("GRUNDGESTETZ"). n fosta RDG, cele 5 landuri au fost abolite n 1952. Dup unificarea din 3 octombrie 1990, ele au fost restabilite i integrate n RFG i, implicit, n Comunitatea European. Astfel, geneza federalismului german se datoreaz landurilor, vzute ca formaiuni statale, preexistente statului federal. Dac n perioada 1935-1945, Germania a fost un stat unitar, n anul 1949 s-a revenit la organizarea federativ a statului n landuri; astfel, federalismul a fost privit ca un element de libertate. n noile condiii, n Germania exist 16 astfel de "state federate": BadenWrttemberg, Bavaria, Berlin, Brandenburg, Brmen, Hamburg, Hessen, Lower Saxony, Mecklenburg-West Pomerania, Renania de Nord-Westphalia, Rhineland-Palatinate, Saarland, Saxony, Saxony-Anhalt, Schleswig-Holstein, Thuringia. Populaia acestor landuri variaz de la 676.000 locuitori (landul Bremen) - 17.962.000 locuitori (Renania de Nord-Westphalia). n fruntea fiecrui land se afl un ministru-preedinte, ales de ctre Parlamentul landului. La rndul su, ministrul-preedinte numete minitrii landului i i face cunoscut programul politic pe care dorete s-l realizeze. Minitrii rspund n faa Parlamentului de Land i, cu acordul acestuia, pot fi revocai de ctre ministrulpreedinte. Landul este divizat ntr-un anumit numr de circumscripii; cetenii landurilor sunt suverani n privina modului de organizare n propriul resort teritorial. De asemenea, nu exist un regim uniform de organizare al landurilor, fiecare avnd propria structur funcional. Autonomia landurilor rezult n primul rnd din repartiia competenelor legislative, care este ns limitat prin Constituie. Astfel, Constituia

definete domeniile care sunt n exclusivitate de competena Federaiei sau chiar a landurilor i domeniile care sunt de competen comun/concurent, att pentru statul federal, ct i pentru landuri. Federaia deine n exclusivitate atribuiuni legate de urmtoarele domenii: afaceri externe, aprare naional, protecie civil, comer exterior, direcia vmilor, pot i telecomunicaii, cai ferate, trafic aerian, politica monetar. Att Federaia, ct i landurile se pot ocupa de probleme comune privind: legislaia muncii i legislaia economic, asigurri i asisten social, despgubiri de rzboi, cercetare tiinific, transporturi, naionalizri, legislaii anticartel. n aceste domenii, landul poate aciona n msura n care Federaia nu intervine, el trebuie s salvgardeze unitatea juridic i economic i s armonizeze condiiile de via pe ansamblul teritoriului. Anumite probleme sunt numai de competena landurilor cum este cazul educaiei i radiodifuziunii. Responsabilitile de natur administrativ aparin, n principal, statelor membre i nu federaiei. Landurile au competene n executarea legilor proprii ct i a legilor federaiei. Din acest motiv, ele se supun controlului de legalitate exercitat de ctre Guvernul central i chiar pot s primeasc instruciuni de la autoritile centrale, dac exist un act normativ care s prevad acest lucru. n plus, landurile sunt nsrcinate din ce n ce mai frecvent cu executarea unor funcii administrative cu care au fost delegate de statul federal. Din acest domeniu fac parte: administraia aprrii, autostrzi federale, impozitarea societilor, iar Guvernul central exercit un control de oportunitate asupra modului de ndeplinire a aciunilor respective; n plus, el poate interveni n procesul de numire al funcionarilor publici pe diferite posturi. Numai n situaii excepionale, administraia federal central dispune de organe de execuie proprii pe ansamblul teritoriului (servicii diplomatice i consulare, financiare, de pot, transporturi etc.). n mod normal, aceste instituii se creaz numai n domeniile n care Federaia deine competene legislative. Principala diviziune administrativ a landului este circumscripia (regiunea), entitate care nu are personalitate juridic. Suprafaa i populaia unei circumscripii sunt variabile: de la 178 km2 la 16.338 km2, de la 300.000 la 5.600.000 locuitori. De

exemplu, landul Renania Westphalia cuprinde 6 regiuni, fiecare avnd n medie 6.200 km2 i 2.650.200 locuitori, iar n ansamblul Germaniei sunt 33 de regiuni. Guvernul landului are cte un reprezentant n fiecare regiune, care deine competene de coordonare a ntregii activiti. El este controlat de ctre ministrul de Interne al landului i de ctre fiecare ministru nsrcinat cu probleme tehnice. Administraia regiunii este important i se structureaz n mai multe servicii. Regiunile exercit o tutel asupra oraelor independente i gruprilor comunale. n Germania se gsesc 426 de departamente, 117 municipaliti i 16.068 comune a cror autonomie este foarte mare. Conceptul de descentralizare n Germania se traduce, ntr-un mod particular, prin recunoaterea constituional a domeniului propriu de aciune al comunelor. Cea mai mare parte dintre constituiile landurilor precizeaz, n acelai timp, libertatea de principiu recunoscut comunelor. Astfel, comunele sunt, n limitele lor teritoriale, singurele responsabile i promotoare, n exclusivitate, al ansamblului administraiei publice locale. Ele ndeplinesc toate sarcinile publice, n msura n care, acestea nu au fost atribuite altor autoriti prin intermediul unor dispoziii legale. Fiecare land are o legislaie comunal proprie, dei organele administraiei publice locale sunt caracteristice tuturor statelor (att federale, ct i unitare) i ele sunt: Primria i Consiliul (Municipal/Comunal). n privina organizrii administraiei publice comunale, se ntlnesc trei forme principale, i anume:3 1) regimul local, n care predomin autoritatea Consiliului Comunal. n cadrul acestui sistem, Consiliul este ales de ctre ceteni i exercit n acelai timp, att sarcini legislative, ct i sarcini executive. Rolul primarului este restrns i el nu poate aciona dect cu acordul Consiliului. Acest regim este foarte ntlnit n sudul Germaniei, dar n modalliti diverse. De exemplu, n landul Baden-Wurtemberg, preedintele Consiliului municipal este totodat i eful administraiei publice locale. Ales pentru o perioad de 8 ani de ctre Consiliu, el este un funcionar relativ independent i prezideaz Comitetul de ceteni, organism creat numai n comunele care au peste 3000 de locuitori; o variant a acestui sistem este regimul local de influen britanic, n cadrul cruia, puterile care n
3

Mariana Stancu-Tripic, Persoanale juridice de drept public, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2006,pag.88

mod normal, revin Consiliului, sunt exercitate n mare parte de comisia administrativ, n fruntea creia se afl preedintele Consiliului Comunal. Dar preedintele nu are dreptul s exercite funcii administrative. Ele sunt ncredinate unui funcionar ales de ctre Consiliu, pentru o perioad de 6-12 ani care conduce administraia comunal i execut deciziile comisiei administrative. n plus, el nu se supune autoritilor locale, ci primete directive de la autoritile centrale ale landului; 2) regimul comunal, n care predomin autoritatea primarului. El este eful administraiei locale, ct i reprezentant al puterii centrale, fiind ales pentru o perioad de 8-12 ani, n unele landuri iar n alte landuri, numai pentru un mandat de 4 ani; 3) regimul comunal n care predomin autoritatea Comitetului de magistrai; acesta este un organ colegial, n cadrul cruia primarul are o poziie onorific. Comitetul este ales de ctre Consiliul Comunal, care rmne de drept organul legislativ i organul de tutel asupra administraiei locale. Comunele ndeplinesc, att competene obligatorii, ct i facultative. Cele obligatorii se refer la: construcia i ntreinerea colilor, combaterea polurii, aprovizionarea cu ap i energie, producerea i distribuia gazelor, acordarea de asisten minerilor, etc. Atribuiile facultative conin: acordarea de ajutoare economice (concesiuni de terenuri, credite pentru construcii industriale, comerciale etc), construirea de abatoare, piee en-gros, porturi publice maritime sau interne, centre de transbordare. Anumite competene sunt exercitate n contul administraiei statului federal: construcia de locuine, poliie, pompieri. n Germania legi locale privind administraia se delimiteaz n funcie de o trstur a lor esenial, i anume: dac administraia local, ct i consiliul local, au n fruntea lor una i aceeai persoan - monism - sau dac exist dou persoane - dualism - adic un conductor onorific al Consiliului local (primarul) i un ef al administraiei locale. Se ntlnesc astfel, diferite variante de reglementri locale, i anume: . 1. Conducere prin magistratur care se caracterizeaz prin:

alegerea n mod nemijlocit de ctre ceteni a consiliului deputailor oraului, iar acesta i desemneaz la rndul su o conducere administrativ cu putere de decizie (magistratur); alegerea viceprimarilor onorifici se realizeaz pe baza votului general, n timp ce viceprimarii din oficiu sunt alei pe baza votului nominal; primarul este preedintele magistraturii i are drept de veto. 2. Conducerea prin intermediul primarului principale: organul de conducere este consiliul local/orenesc, care este ales de ceteni; primarul este n acelai timp i preedintele Consiliului orenesc; exist i organisme oreneti alctuite din primar i viceprimari care pregtesc deciziile ce urmeaz a fi adoptate de Consiliul orenesc. 3. Modelul Germaniei de Nord - conducere prin intermediul consiliului care se caracterizeaz prin urmtoarele: - cetenii aleg Consiliul local al oraului care, la rndul su, i desemneaz un preedinte (primarul general); - consiliul local i alege un director comunal (director al oraului) care va fi i viceprimarul localitii i va ndeplini atribuiile de conductor al administraiei locale. 4. Modelul Germaniei de Sud - conducere prin intermediul consiliului urmtoarele trsturi definitorii: - cetenii aleg consiliul local; primarul sau primarul general este ales de ceteni prin vot direct; primarul este preedintele Consiliului local i directorul Administraiei; - consiliul local alege viceprimarii, care se subordoneaz primarului. 5. Modelul de conducere comunal din cele 5 noi landuri germane are ca principale caracteristici: - cetenii aleg direct reprezentanii obtei; - consiliul local are un preedinte, un prezidiu sau un organ de conducere; - primarul i viceprimarii sunt alei de Consiliul local pe o durat de 4 ani; care are care are urmtoarele caracteristici

- n oraele cu peste 10.000 locuitori se poate constitui i o magistratur; - n localitile mai mici, la propunerea consiliului local, primarul onorific poate fi i preedintele Consiliului.

B.Belgia Belgia este singurul stat din U.E. care a trecut recent de la structura unitara la cea de tip federal.4 Prin Constituia din 1831, care s-a aflat n vigoare pn n 1994, dar cu modificri nenumrate, Belgia este proclamat monarhie constituional i stat unitar. Viaa politic postbelic a Belgiei a fost marcat de conflicte, uneori cu accente violente, dintre sudul valon i nordul flamand; nc din anul 1968 au aprut tendine de federalizare care au impus reforma organizrii administrative a statului. Drept urmare, prin revizuirea Constituiei din 1970, s-a remutat la structura unitar, deschizndu-se procesul de federalizare, iar n 1980 sunt instituite comunitile i regiunile, ca persoane juridice de drept public. O alt revizuire constituional, din 1988, s-a finalizat prin transferul de atribuii legislative semnificative n seama comunitilor i regiunilor. Revizuirea Constituiei din 1993 a ncheiat practic procesul de federalizare, deoarece n art. 1 se prevede c Belgia este un stat federal care se compune din comuniti i regiuni. n Belgia organizarea puterii n raport cu teritoriul este complex. Pe de o parte exist State Federale cu organele sale, iar pe de alta exist comunitile i regiunile avnd organe caracteristice statelor federale. Belgia este compus din: - trei comuniti: francez, germanofon, flamand; - trei regiuni: flamand, valon, Bruxelles. ntruct aria comunitilor nu coincide n ntregime cu aria regiunilor, exist patru spaii lingvistice: francez, german, olandez, bilingv Bruxelles.
4

Jacques Ziller, Administrations comparees. Les systemes politico-administratifs de lEurope de Douze, Editions Montcherestien, Paris, 1993,pag.144-162

De remarcat c Belgia este un stat federal atipic, ntruct nu exist constituii ale regiunilor i comunitilor i nici organe jurisdicionale ale acestora.

Bibliografie Jacques Ziller, Administrations comparees. Les systemes politico-administratifs de lEurope de Douze, Editions Montcherestien, Paris, 1993 Mariana Stancu-Tripic, Persoanale juridice de drept public, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2006 Jean Bonlouis, Droit institutionel des communates, Paris, ed. A-Iia, 1993 Jurgen Schwartze, Droit administratif. Office des publication officialtes des communite Europeennes, Bruyllant, 1994

10