Disciplina: Proceduri juridice Titular disciplina: Conf. univ. dr. Gabriel Badarau Titular seminar: drd.

Elena Rusu

Studenta:

2007

1. Definitia actului administrativ Prin act administrativ se intelege acea forma juridica principala a activitatii organelor administratiei publice care consta intr-o manifestare unilaterala si expresa de vointa de a da nastere, a modifica sau a stinge drepturi si obligatii, in realizarea puterii publice sub controlul principal de legalitate al instantelor judecatoresti. Exemple de acte administrative: - actele autoritatilor administratiei publice centrale si locale; - actele organelor administratiei de stat si structuri subordonate acestora; - actele organismelor neguvernamentale autorizate prin lege sau de un organ guvernamental, in baza legii, sa presteze servicii publice, in regim de putere publica; - deciziile Comisiei pentru atestare si avizare in domeniul impresariatului artistic; - actele individuale ale Comisiei Nationale a Valorilor Mobiliare; - deciziile emise de Comisia Suprema de expertiza medicala a persoanelor cu handicap; -deciziile emise de Comisia speciala de retrocedare constituita in baza O.U.G. nr. 94/2000; Inca din primele lucrari de drept administrativ din secolul al XIX-lea, s-a impus teza dupa care actul administrativ trebuie adoptat/emis intr-o forma specifica, intelegandu-se atat aspectul exterior, cat si aspectele interioare. Majoritatea autorilor de drept administrativ fac referire la forma sa specifica, fie atunci cand analizeaza notiunea, fie atunci cand analizeaza regulile regimului juridic aplicabil. Manifestarea de vointa, care constituie actul administartiv, nu poate produce efecte juridice (data fiind importanta acestor efecte), daca nu este concretizata, ca regula intr-o forma scrisa. Aceasta inseamna ca emiterea/adoptarea actelor administrative in forma scrisa este un principiu al regimului juridic al actelor administrative, mai exact o conditie de legalitate. Legalitatea actelor administrative presupune conformarea acestora cu legile adoptate de Parlament, cu actele normative emise de autoritatile superioare celui al carui act se discuta daca este legal sau nu. Legalitatea exprima conformitatea cu dreptul , cu regularitatea juridica. Legalitatea actelor administrative trebuie privita ca un principiu fundamental ce trebuie sa stea la baza intregii activitati a administratiei. Actul administrativ fiind o manifestare unilaterala de vointa emanata de o autoritate publica investita cu putere publica ce actioneaza in regim de putere publica, imbraca in majoritatea cazurilor forma scrisa. La actele administrative cu caracter normativ, forma scrisa se impune nu numai ca mijloc de proba a manifestarii de vointa ci, constituie o 2

modalitate de existenta a acestora dupa ce au fost publicate (in acest sens art.99(1) si 107 (4) din Constitutie). Regula formei scrise este impusa si de faptul ca uneori actele administrative au un continut complex ce trebuie cunoscut si inteles de catre cei carora li se aplica, ca pe baza unor acte administrative se incheie acte juridice in alte ramuri ale dreptului- dreptul civil, dreptul comercial, dreptul muncii. Tot astfel, actele administrative au caracter de acte autentice, emise in numele si cu autoritatea statului. Dar forma scrisa se impune si din considerente practice. Pe de alta parte, legea dispune pentru anumite categorii de acte administrative cine trebuie sa le semneze sau sa le contrasemneze, iar nici un text de lege nu dispune expres ca functionarii publici pot emite acte administrative verbale, fara insa a le interzice (spre exemplu, decizia agentului de politie care impune conducatorilor auto un anumit comportament pe drumul public, poate fi luata si oral (verbal), dar efectul acestui act se consuma pe loc, iar forma scrisa ar fi pagubitoare pentru cei carora li se adreseaza si pentru agentul de politie insarcinat cu aceasta misiune publica). Daca forma scrisa dupa cum am vazut, reprezinta o conditie ad validitatem1 nici motivarea actului nu se situeaza de aceasta conditie.Actul administrativ, ca act de autoritate creeaza sau modifica situatii juridice, impune particularilor sau unor servicii publice anumite conduite, ceea ce face ca actul sa poata fi mai bine inteles. Pentru aceasta motivarea se impune ca o conditie obligatorie si in special la actele cu caracter normativ, la actele care creeaza o situatie juridica, un statut nou unei persoane, cum ar fi actul de numire sau eliberarea dintr-o functie publica. 2. Procedura de emitere/adoptare a actului administrativ Procedurile ce intervin in procesul de elaborare a actelor administrative sunt clasificate de unii autori in trei categorii: procedura anterioara; procedura concomitenta; procedura posterioara emiterii actelor administrative.2

Procedura anterioara sau premergatoare emiterii actului administrativ. Emiterea unui act administrativ presupune de cele mai multe ori o activitate premergatoare, complexa in special cand actul administrativ ce urmeaza a fi emis va avea caracter normativ sau cand priveste modificari substantiale a ordinii

Antonie Iorgovan , Tratat de drept administrativ,vol. I, op. cit. p.304, editia a 3-a revazuta si adugita, editura All Beck, Bucuresti, 2001; 2 Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ Ed. Accent, Cluj Napoca, 2004

juridice ori a situatiei juridice a unei persoane. Activitatile premergatoare emiterii actului administrativ se pot concretiza sub forma unor avize, acorduri, propuneri, rapoarte, studii, sesizari, declaratii, aprobari, etc3. Unele dintre acestea au rol deosebit in configuratia juridica a actului. Aceste operatiuni premergatoare emiterii actului administrativ au caracter preparator, pregatesc conditiile tehnice, operative pe baza carora functionarul sau organul administratiei publice ca lua decizia- emite actul. Avizele- sunt opinii exprimate de un functionar sau un organ al administratiei publice la cererea organului sau functionarului administrativ ce urmeaza a emite actul administartiv.Avizele sunt prevazute in diferite acte normative4. Avizele sunt de cele mai multe ori opinii ale unor specialisti care tind sa lamureasca daca proiectul de act administrativ corespunde din punct de vedere legal, tehnic, al oportunitatii astfel incat autoritatea competenta sa ia o anumita decizie care de multe ori u are o pregatire in specialitatea domeniului in care se emite actul administrativ, sa poate opta pentru o decizie corecta, legala, operationala. Nu de putine ori in ultimii ani am asistat la luarea unor decizii pripite, nefundamentate suficient, ceea ce a dus la reveniri asupra actelor initiale, cu prejudicierea unor interese publice sau private. Cum am aratat, avizele si in general aceste acte preparatorii, premergatoare emiterii actului adminsitrativ pot proveni de la o sursa interna sau de la una exterioara. Astfel, potrivit art. 116, alin. 2 din Constitutie, Guvernul si ministerele, cu avizul Curtii de Conturi, pot infiinta organe de specialitate, in subordine lor, numai daca legea le recunoaste aceasta competenta. In doctrina romana5 si straina s-a conturat urmatoarea clasificare a avizelor: - avize facultative; - avize consultative; - avize conforme. Avizele facultative se caracterizeaza prin aceea ca organul competent sa emite actul adminsitrativ este liber sa solicite avizul, iar atunci cand l-a solicitat si l-a
3

V. Prisacaru, Tratat de drept administrativ roman, partea generala, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 1993, pag 261, si 262; 4 Legea nr. 204 din 24 august 1993 publicata in Monitorul Oficial; 5 Antonie Iorgovan, op. Cit. Pag. 307;Rodica Narcisa Petrescu, op. Cit. Pag. 238; V. Prisacaru, op. Cit. Pag. 302, 303;

primit, poate sa tina sau nu seama de el, avnd deci o libertate, o autonomie sporitain emiterea actului. Caracterul facultativ al avizului in conditiile aratate face din aceasta o norma de prudenta usa la dispozitia organului administrativ competent sa emita un act administrativ. Credem ca in special in cazul actelor administrative complexe si cu caracter normativ, avizele consultative pot ajuta substantial autoritatea competenta I emiterea actului administrativ care, in lipsa opiniei tehnice sau de legalitate exprimate prin aviz ar fi lipsit de o arie larga de apreciere, de temeinica cunoastere a situatiei inaintea luarii deciziei, respectiv a emiterii actului administrativ. Avizele consultative- sunt caracterizate prin faptul ca organul competent sa emita actul administrativ, este obligat sa ceara avizul unui alt organ sau unei structuri interne, dar, are latitudinea libertatea de apreciere, de a se supune continutului avizului sau nu. Problema care se pune este ec consecinte va avea asupra organului care a emis actul administrativ daca nu a cerut avizul consultativ s-au daca l-a cerut dar l-a nesocotit si in cele din urma actul administrativ este declarat nul si prejudiciant al intereselor publice. Apreciem ca in astfel de situatii ramane la latitudinea instantei de contencios administrativ sa aprecieze daca, in conditiile care sa- emis actul administrativ, emitentul a fost sau nu suficient de prudent, a fost de buna credintasau nu. Poate, in perspectiva modificarii legii privind responsabilitate ministeriala, ori a legii privind statutul functionarului public, problema aminitita mai sus sa constituie obiect de reflexie, deoarece in practica autoritatilor administratiei publice, nu putine sunt cazurile cand conducatori acestora, fara experienta sau cu o capacitate de conducere modesta emit acte adminstrative vadit nelegale, sau care prejudiciaza interese private sau publice si nu pot fi in nici un fel sanctionati. Avizele conforme- asa cum le est si denumirea sunt obligatoriipentru organul competent sa emita un act administrativ, atat sa le solicite cat si sa li se conformeze. Aceasta categorie de avize, obliga organul competent atat sa le ceara cat si sa li se conformeze. Daca avizul este negativ, organul competent sa emita actul poate reveni, mai documentat, cu o noua cerere de aviz, ori este pus in situatia de a nu emite actul preconizat 6. De regula, avizele conforme sunt calificate expres de legiuitor asa cum prevede art.35 alin.3 din legea 31/19907. In
6 7

... Drgan T., Drept constituional i instituii politice, Bucureti, 1988, vol.1 Legea 31/1990, modificataa fost republicata in Monitorul Oficial, nr.33/1998

prezent, foaret multe functii din administratie (de decizie) sunt ocupate pe criterii politice sau politico-administrative, ceea ce da activitatii de conducere un caracter specializat care poate fi suplinit prin infiintarea unor structuri cu atributii consultative, influentand intr0n anume mod actul de decizie (ex. Oficiul juridic, inspectoratul de mediu etc.) sau cazul actului de numire al conducatorilor serviciilor publice descentralizate sau de eliberare din functie care se ia cu avizul prefectului, in calitatea de conducator al serviciilor publice descentralizate ale ministerelor si ale celorlalte organe centraleart.122(2) Constitutie. Consideram ca un astlef de aviz este unul conform , altminteri s-ar ajunge la disfunctionalitati in activitatea serviciilor publice descentralizate ale ministerelor8. Acordurile- reprezinta puncte de vedere comune, consimtamantul dat de organ

al administratiei competent, unui alt organ al administratiei care are competenta emiterii unui act. Acordul poate fi prealabil, concomitent sau posterior emiterii actului administrativ. Acordul poate preexista sau urmeaza a fi emis. Cand legea cere acordul unui organ al administratiei publice, autoritatea administrativa care urmeaza a emite actul poate uneori sa aprecieze momentul cand va solicita acordul. In principiu, acordul este obligatoriu, este o conditeie de conformare. Daca acordul s-a cerut, autoritatea daministrativa solicitanta poate reveni asupra hotararii sale de a emite actul preconizatpentru acre s-a obtinut acordul. Deci emiterea acordului solicitat nu obliga autoritatea in cauza sa emita actul. Autorizarea si aprobarea- sunt operatiuni cu caracter juridic si/sau tehnic ce implica prin participarea printr-o masura mai mare sau mai restransa, a altor organe sau structuri interne administrative la emiterea actelor administrative. Alte operatiuni, proceduri prealabile, sunt propuneri, rapoarte, anchete

certificate,care prin ele insele nu produc efecte. Este cazul certificatului de urbanism prevazut de art.4 din legea 50/1991 acre sta la baza emiterii actului administrativ autorizatia de constructie (art.5 din legea 50/1991) care nu produce nici un efect, din punct de vedere juridic, insa legiuitorul a prevazut aceasta procedura dintr-un considerent de protectie a unor reguli de dezvoltare urbanistica echilibrata si cu respectarea traditiilor locale.

Corneliu-Liviu Popescu, Avizul Prefectului pentru numirea sau eliberarea din functie a conducatorilor serviciilor publice(deconcentrate) in revista Dreptul, nr.5/1998, pag . 51,52 si 53

Procedura concomitenta emiterii actului administrativ. Organul emitent al actului administrativ poate fi unul colegial sau unipersonal. De aceea, in special privitor la organele administrative colegiale, trebuie indeplinite mai multe conditii concomitente emiterii actului precum: cvorumul, majoritatea ceruta pentru adoptarea actului, semnarea contrasemnarea actului, motivarea acestuia, etc. Cvorumul reprezinta numarul de membri prezenti la dezbaterea si adoptarea actului administrativ prin raportare la numarul total ce constituie organul colegial. Cvorumul este obligatoriu in primul rand pentru ca organul sa functioneze legal. De principiu, cvorumul presupune prezenta a cel putin jumatate plus unu din membrii ce compun organul colegial.