Drept administrativ

Referat la tema:
Contractul administrativ

Student FILIPESCU Ciprian-Cătălin

Cuprins
➢ Introducere

➢ Noţiunea şi evoluţia teoriei contractelor administrative

➢ Elementele contractului administrativ

➢ Regimul juridic al contractului administrativ

➢ Executarea contractului administrativ

➢ Încetarea contractului administrativ

➢ Concluzii

➢ Bibliografie

Introducere
 Teoria contractelor administrative, deşi a fost fundamentată mai târziu decât majoritatea
conceptelor de drept administrativ, fiind rezultatul jurisprudenţei Consiliului de Stat din Franţa
sfârşitului secolului al XIX-lea şi începutul secolului al XX-lea, a evoluat cu rapiditate datorită
oportunităţii utilizării acestor contracte în special în domeniul prestării serviciilor publice.
Rădăcinile contractului administrativ se găsesc în dreptul roman, unde se obişnuia darea în
arendă a terenurilor în favoarea patricienilor bogaţi, în scopul menţinerii loialităţii acestora faţă de
deţinătorii puterii. Studiul de faţă are în vedere prevederile existente în legislaţiile României şi
Republicii Moldova cu privire la practica aplicativă a contractelor administrative în materia prestării
serviciilor publice. Având în vedere diversele teorii din doctina juridică privitoare la teoria
contractelor administrative, considerăm necesară clarificarea conceptuală a noţiunii de contract
administrativ şi circumscrierea problematicii contractului administrativ ca formă de prestare a
serviciilor publice.

Acceptarea instituţiei juridice a contractului administrativ a însemnat o intensă luptă

ideologică, pe măsură ce s-a produs tranziţia de la concepţia civilistă, proprie regimului de drept
privat, la adoptarea unui model hibrid, concretizat în modelarea liberului acord de voinţă, pe
scheletul rigid al normelor de drept public.

Primele contracte administrative prin care serviciile publice au fost încredinţate spre prestare
privaţilor au fost cele de concesiune, realizându-se căi ferate, drumuri şi poduri, reţele de distribuţie
a apei, gazului ori a energiei electrice. De aceea, pentru realizarea unui studiu cât mai complex al
apariţiei şi dezvoltării tezei contractelor administrative, este firesc să acordăm atenţie deosebită
actului juridic al concesiunii, care este contractul administratativ prin definiţie. Contractul
administrativ reprezintă instituţia juridică aflată la confluenţa dintre dreptul public şi cel privat. Prin
intermediul acestei instituţii, rigiditatea dreptului public capătă valenţele unei anumite libertăţi
contractuale caracteristică dreptului privat, în limitele legii şi ale caietului de sarcini întocmit pentru
încheierea fiecărui contract administrativ. Contractul administrativ, încă de la începuturile sale a fost
privit ca o formă juridică de gestionare a bunurilor, serviciilor şi lucrărilor publice. Această
instituţie juridică a dreptului administrativ a constituit şi constituie subiectul a numeroase cercetări
juridice în domeniu, justificate de nevoia stringentă de a cunoaşte dimensiunile şi implicaţiile
contractelor administrative într-o societate în continuă dezvoltare, în vederea stabilirii liniilor de
acţiune pentru implementarea cu succes a acestora în activitatea de administrare.

Numărul serviciilor care trebuie prestate către populaţie s-a diversificat, mărindu-se considerabil
datorită creşterii necesităţilor colective. În condiţiile actuale ale limitării resurselor financiare ale
statului şi ale colectivităţilor locale, administraţia are obligaţia găsirii soluţiilor optime pentru
prestarea la un înalt nivel calitativ a serviciilor publice. Mijlocul de realizare a acestui deziderat este
degrevarea bugetelor publice prin autorizarea agenţilor privaţi de a presta servicii publice.
Instrumentul juridic utilizat este contractul administrativ, în diversele sale variante: concesiune,
parteneriat public-privat, achiziţie de servicii publice etc. Având în vedere reglementările europene
în materia contractelor de achiziţie publică şi de concesiune de lucrări şi servicii publice, constatăm
că cercetările juridice în domeniu sunt incomplete, studiile efectuate nereuşind să surprindă întreaga
problematică a prestării serviciilor publice prin intermediul contractului administrativ. Se impune
deci, realizarea unei ample cercetări a contractului administrativ privit ca modalitate de prestare a
serviciilor publice. Pe parcursul lucrării, vom avea în vedere atât forma juridică concretă a
contractului administrativ utilizat în activitatea de prestare a serviciilor publice, cât şi stabilirea
caracteristicilor sale, care-i determină regimul juridic special de drept administrativ. Utilitatea şi
actualitatea contractului administrativ ca mijloc de prestare a serviciilor publice se manifestă cu
precădere în perioada actuală, apărând drept principala modalitate princare administraţia poate face
faţă cu succes recesiunii economice. Prezenta lucrare va evidenţia importanţa contractului
administrativ ca formă de prestare aserviciilor publice, analizându-se trăsăturile sale caracteristice şi
subliniindu-se deficienţele şilacunele legislative din domeniul studiat, pentru a se realiza în final, un
instrument practic delucru, uşor de utilizat atât de către autorităţile publice cât şi de către partenerii
lor privaţi.Aspecte ale temei supuse investigaţiei, au făcut obiectul de studiu al multor
autorifrancezi, români şi moldoveni, studii consultate de noi în vederea unei abordări cât mai
amănunţite a acestei materii.

Noţiunea şi evoluţia teoriei contractelor administrative

Contractele administrative sunt contractele încheiate pe baza acordului de voinţă ce intervine

între o autoritate a administraţiei publice sau un subiect autorizat de aceasta şi un particular, supuse
regimului de drept administrati. În activitatea administraţiei întâlnim noţiunile de act unilateral
(decizie executorie proprie dreptului francez) şi de acord de voinţă, particularizat, în acest ultim caz,
în procedeul contractual. În general, contractul este acordul de voinţă generator de drepturi şi
obligaţii corelative aparţinând părţilor. Dar, aceste contracte se pot încheia şi între două autorităţi
administrative sau între autorităţi administrative şi un particular. În funcţie de obiectul lor,
contractele încheiate de administraţie se împart în contracte administrative şi contracte de drept
privat (de drept comun). Teoria contractelor administrative s-a născut şi dezvoltat în Franţa pe baza
jurisprudenţei Consiliului de Stat care a funcţionat ca tribunal administrativ pentru litigiile dintre
particulari şi autorităţi. Cel ce a sistematizat şi dezvoltat în doctrină teoria contractelor
administrative a fost Gaston Jèze, care a subliniat diferenţa de fond între contractul administrativ şi
contractul civil, rezumată la faptul că efectele contractelor administrative nu sunt aceleaşi cu cele
născute din contractele civile. Aceste contracte care nu-şi găsesc locul în cadrul contractelor de
drept civil sau de drept comercial, au un regim juridic diferit de cel aplicabil contractelor de drept
privat. Literatura juridică franceză recentă subliniază că natura juridică a contractului administrativ,
respectiv regimul juridic administrativ la care este supus, are drept sursă:

a. determinarea legii

b. jurisprudenţa administrativă.

În Franţa, dacă legea nu dispune altfel, litigiile născute din contractele administrative sunt de
competenţa instanţelor de contencios administrativ. Definirea contractelor administrative s-a făcut
fie din punct de vedere material, având drept criterii clauza exorbitantă şi obiectul contractului, fie
din punct de vedere organic, după calitatea persoanelor contractante. Dacă contractele de drept
privat se caracterizează prin egalitatea părţilor, contractele administrative sunt fondate pe o certă
inegalitate. Clauzele contractuale sunt determinate în prealabil şi în mod unilateral, autoritatea
administrativă poate să le modifice sau să rezilieze unilateral contractul, particularului rămânându-i
ori să accepte aşa cum este întocmit contractul, ori să refuze încheierea lui. Nu întâmplător în
doctrină aceste contracte mai sunt denumite şi contracte de adeziune (contract d´adhésion).
Încheierea contractului între administraţie şi particular presupune: un acord de voinţă, o autoritate
administrativă competentă şi acolo unde este cazul reprezentată (primarul pentru comună), o
autorizare (împuternicire) din partea autorităţii administrative (executivul colectivităţii teritoriale
trebuie să primească autorizarea organului deliberativ). Forma contractului este în mod obişnuit cea
scrisă, dar au existat şi contracte sub formă verbală. Întotdeauna în cazul contractelor de furnituri,
lucrări publice sau de concesiune a serviciilor publice forma scrisă este obligatorie. Clauzele
contractuale se regăsesc totdeauna în caietul de sarcini, care cuprinde ansamblul documentelor ce
determină condiţiile contractuale. Caietul de sarcini cuprinde documente generale (caietul cu
clauzele administrative generale, caietul cu clauzele tehnice generale) şi documente particulare
(caietul cu clauzele administrative particulare, caietul cu clauze tehnice particulare). Alegerea
contractantului se face după punerea în concurs şi publicitatea ofertei de contractare, prin trei tipuri
de procedee: adjudecare (deschisă sau restrânsă), cerere de oferte (deschisă sau restrânsă),
negociere. În cadrul executării contractului administrativ, autoritatea administrativă, ca o expresie a
puterii unilaterale de care se bucură în acest tip de raporturi contractuale, poate să controleze, să
sancţioneze, să modifice clauzele acestuia, sau chiar şi să îl rezilieze. La rândul său particularul este
obligat să execute personal şi cu bună credinţă obligaţiile contractuale. Totodată, în anumite situaţii,
jurisprudenţa franceză a admis posibilitatea ca pe parcursul executării contractului să survină fapte
noi care să împiedice sau să îngreuneze realizarea sa. Aceste evenimente pot fi exterioare voinţei
părţilor sau să constituie chiar fapte ale administraţiei. Consecinţele juridice ale acestor fapte noi,
privind executarea obligaţiilor sau plata de despăgubiri au fost interpretate prin prisma a trei teorii:
 - teoria forţei majore: priveşte un eveniment exterior, independent de voinţa contractanţilor
şi care împiedică executarea contractului; are drept efect eliberarea particularului de obligaţia sa şi
privează administraţia de dreptul de a aplica sancţiuni pentru neexecutarea contractului; permite
particularului să ceară judecătorului rezilierea contractului administrativ.

- teoria denumită “le fait du prince”: se referă la toate măsurile edictate de autorităţile
publice, parte sau nu în contractul administrativ şi care au drept consecinţă crearea unei situaţii mai
dificile sau mai oneroase în îndeplinirea obligaţiilor contractuale pentru particular (de exemplu,
modificarea unor legi fiscale sau sociale etc.); naşte dreptul particularului de a fi despăgubit integral
pentru daunele suferite.

- teoria impreviziunii: pentru a fi aplicată, evenimentele trebuie să prezinte un caracter

anormal şi imprevizibil, să fie independente de voinţa co-contractanţilor şi să provoace o tulburare
economică, perturbând executarea contractului (de exemplu, criza economică, războiul, deprecierea
monetară etc.); au drept consecinţe juridice: co-contractanţii sunt ţinuţi să-şi execute integral
obligaţiile, particularul are dreptul la o compensaţie bănească, starea de impreviziune are un
caracter temporar, provizoriu.

Elementele contractului administrativ

Elementele contractului administrativ sunt părţile, obiectul şi clauzele contractului . Părţile

contractului administrativ sunt autorităţile administraţiei publice, ca părţi supraordonate şi
particularii care pot avea calitatea de persoane fizice sau juridice. Bunăoară potrivit naturii juridice
a contractului administrativ calitatea de subiecte supraordonate o pot avea:

- miniştrii şi conducătorii celorlaltor organe de specialitate ale administraţiei publice în

calitate de ordonatori principali de credite; - preşedinţii consiliilor judeţene care potrivit legii
îndeplinesc atribuţiile ce revin judeţului în calitate de persoană juridică;

- primarii comunelor şi oraşelor care exercită drepturile şi îndeplinesc obligaţiile ce revin

comunei sau oraşului în calitate de persoane juridice;

- conducătorii instituţiilor publice în calitate de ordonatori de credite pentru sumele alocate prin
bugetul propriu de venituri şi cheltuieli, etc.

Pentru a avea calitatea de parte cocontractantă, particularii trebuie să participe la licitaţia

organizată, acceptă caietul de sarcini şi îşi adjudecă licitaţia. Obiectul contractului administrativ îl
constituie concesionarea serviciilor publice, executarea de lucrări publice, achiziţiile publice,
achiziţiile guvernamentale, închirierea de bunuri, locaţia de gestiune, împrumutul public (de stat sau
local), oferta de concurs, etc. Bunăoară potrivit Legii 15/1990 Guvernul aprobă prin hotărâre
concesionarea unor servicii publice, unităţi de producţie ale unor regii autonome, terenuri,
închirierea de bunuri din proprietatea statului iar în baza acestor hotărâri autorităţile administrative
competente încheie contractele administrative. Prin concesionarea unui serviciu public administraţia
încredinţează unui particular sarcina de a face să funcţioneze acel serviciu fiind remunerat fie de
către utilizatorii acestuia, fie de către administraţie. Dacă particularul este însărcinat cu efectuarea
unei lucrări necesare serviciului public (de pildă construirea unei reţele de tramvaie) este vorba de
concesionarea de lucrări publice. În cazul în care administraţia încredinţează unui antreprenor privat
construcţia sau întreţinerea unui imobil ori a unei lucrări imobiliare de interes public suntem tot în
prezenţa concesionării de lucrări publice. Achiziţiile publice (pieţele de furnituri) constă în
procurarea de către administraţie a bunurilor mobiliare de orice fel. Prin împrumutul public (de stat
sau local) un particular împrumută unei persoane publice o sumă de bani, în condiţiile stabilite de
lege. Oferta de concurs priveşte angajamentul luat de către un particular de a coopera financiar sau
material la realizarea unei lucrări publice. În afara unor astfel de contracte care corespund unui tip
determinat, cum ar fi contractele speciale de drept civil, administraţia publică poate utiliza
procedeul contractual şi în alte situaţii, cu finanţări diverse, prin intermediul contractelor nenumite
ale dreptului administrativ. Clauzele contractului administrativ sunt derogatorii de la dreptul comun.
Legea prevede modul de stabilire a clauzelor contractului şi procedura de încheiere a acestuia. Ca
regulă generală orice contract administrativ se încheie numai în urma organizării unei licitaţii
publice. Prin licitaţie se realizează alegerea cocontractantului care oferă preţul cel mai bun şi
asigură cele mai avantajoase condiţii de executare a contractului. Totodată se înlătură orice
suspiciuni în privinţa autorităţii publice sau a organizatorului de licitaţie, în alegerea particularului.
La stabilirea clauzelor contractului se are în vedere atât capacitatea de a contracta , cât şi lucrul de
contractat . Clauzele contractului sunt cuprinse într-un caiet de sarcini, prevăzându-se drepturile şi
obligaţiile cocontractanţilor. Prin urmare, activitatea contractuală se realizează de administraţie
potrivit competenţei legale care nu este întotdeauna discreţionară.

Regimul juridic al contractului administrativ

Regimul juridic al contractului administrativ rezultă din concilierea intereselor părţilor

contractului. Astfel autoritatea administrativă doreşte înfăptuirea interesului general iar particularul
intenţionează realizarea unui interes personal. Ca urmare, regimul de drept public este un regim
derogatoriu, de la regimul de drept comun, în considerarea interesului general. În cazul
concesionării, concesionarul este obligat să execute contractul încheiat, în condiţii riguroase şi să
asigure continuitatea serviciului şi egalitatea tuturor beneficiarilor serviciului public. Contractul
administrativ se compune din două documente: o convenţie care consacră acordul părţilor şi caietul
de sarcini în care sunt cuprinse drepturile şi obligaţiile contractanţilor precum şi regulile de
organizare şi funcţionare a serviciului public .

Executarea contractului administrativ

Prerogativele administraţiei decurg din contractul administrativ care conţine atât reguli
generale de executare, cât şi sancţiunile aplicabile în caz de neexecutare normală. Administraţia
publică dispune chiar şi în materia contractelor de prerogative exorbitante dreptului comun, în
numele interesului general, fiind legitimate de acesta. Dar cocontractantul administraţiei nu este
lipsit de orice prerogative întrucât interesul său particular este respectat, având dreptul la
echilibrarea financiară a contractului. Pentru asigurarea respectării obligaţiilor părţilor contractului
administrativ trebuie să prevadă şi sancţiunile aplicabile. Din acest punct de vedere dreptul
administrativ prezintă o notă de originalitate prin reglementarea exercitării de către administraţia
publică a unui drept de sancţionare unilaterală a contractantului.

Încetarea contractului administrativ

Contractul administrativ poate înceta odată cu realizarea obiectului său sau la expirarea
perioadei pentru care a fost încheiat. În unele cazuri însă contractul administrativ este susceptibil de
a lua sfârşit, înainte de termen, prin voinţa părţilor sau în caz de forţă majoră. Altă modalitate de
încetare a contractului administrativ o constituie rezilierea acestuia de către administraţie fie cu titlu
de sancţiune, fie că nu există o vină a cocontractantului, dacă acest lucru este cerut de interesul
public, sau pe cale judecătorească, la cererea particularului ori a administraţiei, când aceasta renunţă
voluntar la dreptul său de a pronunţa rezilierea. În mod obişnuit contractele administrative au o
durată determinată care se stabileşte în contract potrivit legii. Aceste contracte pot să conţină clauze
privind posibilitatea reînoirii lor. Uneori reînoirea contractului administrativ poate fi rezultatul unei
clauze tacite de continuitate. Pe durata executării contractului administrativ cocontractantul poate să
transfere unui terţ beneficiul şi sarcinile acestuia cu aprobarea autorităţilor competente. Cesionarea
neautorizată este lovită de nulitate şi duce la desfacerea contractului administrativ, cocontractantul
neputându-se prevala de drepturile contractului, fiind legat de obligaţiile asumate. Pe lângă
contractele cu durată determinată, administraţia poate încheia contracte administrative cu executare
instantanee, cum sunt bunăoară cele privind livrarea unor bunuri sau acordarea unor împrumuturi,
etc. La încheierea contractului administrativ părţile procedează la efectuarea mai multor operaţii
privind mijloacele materiale şi cele financiare. Astfel are loc transferul proprietăţii bunurilor ce au
făcut obiectul contractului administrativ sau utilizarea acestora. În cazul lucrărilor publice actul
final al încheierii contractului administrativ îl reprezintă recepţia lucrării. Actul de recepţie
determină transferul proprietăţii asupra lucrării şi momentul din care curge termenul de garanţie
prevăzut de lege precum şi preluarea riscurilor lucrării. Bunurile contractului de cesiune pot fi
bunuri returnabile care datorită importanţei lor se restituie gratuit concedentului fiind ab initio
proprietate publică. Alte bunuri prezintă un interes scăzut pentru persoana publică sau nu sunt
amortizate la sfârşitul concesiunii fiind astfel calificate bunuri reluate. Ca urmare, în contul acestora
colectivitatea publică are facultatea de a stabili şi încasa o indemnizaţie medie. Totodată expirarea
contractului administrativ antrenează clarificarea conturilor financiare dintre părţi. De regulă părţile
întocmesc un decont general şi definitiv care are ca scop încheierea relaţiilor contractuale.

CONCLUZII

Astăzi practica administrativă din ţările cu tradiţie în aplicarea economiei de piaţă

demonstrează existenţa unor beneficii indiscutabile în realizarea interesului general, obţinute de
administraţie prin încheierea unor contracte în regim de drept administrativ Contractele
administrative au o pondere din ce în ce mai mare în activitatea administraţiei publice. Servirea în
bune condiţii a cetăţenilor impune delegarea gestiunii serviciilor publice prin contracte de
concesiune. Apoi orice autoritate publică încheie contracte de achiziţii publice necesare pentru
realizarea în regim de continuitate şi regularitate a serviciilor publice. De asemenea orice cetăţean
trebuie să aibă acces la serviciile de utilitate publică, accesul la acestea fiind făcut în baza
contractelor administrative de furnizare. În condiţiile pieţei unice reglementate de Uniunea
Europeană, contractele administrative joacă un rol foarte important existând numeroase
reglementări cu privire la condiţiile de publicitate şi principiile de contractare. Legislaţia
comunitară în acest domeniu are un rol important în conturarea unui drept administrativ european
precum şi în armonizarea dreptului contractelor administrative din ţările membre ale Uniunii
Europene. În concluzie, vreau sa mentionez, că contractul constituie una din cele mai flexibile şi
prin urmare şi eficiente modalităţi de reglementare a raporturilor social-juridice şi anume pentru
acele adâncuri unde legea nu poate şi nu necesită a pătrunde, iar totodată este una din cele mai
importante mijloace juridice de asigurare a dezvoltării relaţiilor sociale.

Bibliografie:

1. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Ediţia 4, Editura All Beck, Bucureşti,
2007;

2. Anton Trăilescu, Drept administrativ, Ediţia 2, Editura All Beck, Bucureşti, 2007;

3. Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Hamangiu, Bucureşti, 2009;

4. Ioan Alexandru,  Administraţia publică - Teorii, realităţi, perspective. Editia a IV-a
revizuită şi adaugită, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2006;
5. M. Preda, Drept administrativ, Ed. Lumina Lex,Bucuresti 2007;
6. Ioan Alexandru, Administraţia publică, ed.a IV-a, Editura Lumina Lex, Bucureşti,
2007 ;