CONTRACTUL ADMINISTRATIV

Conf.univ.dr. Daiana Maura Vesmaș

Masterand : Tamba (KURCSI) Corina Angela

0
 Cuprins

Introducere

I. Noţiunea şi evoluţia teoriei contractelor administrative

II. Trăsăturile contractului administrativ

III. Clasificarea contractelor administrative

IV. Încheierea şi executarea contractului administrativ

V.Controlul contractelor administrative

Concluzii

Bibliografie

1
 Introducere

Teoria contractelor administrative, deşi a fost fundamentată mai târziu decât

majoritatea conceptelor de drept administrativ, fiind rezultatul jurisprudenţei
Consiliului de Stat din Franţa sfârşitului secolului al XIX-lea şi începutul secolului al
XX-lea, a evoluat cu rapiditate datorită oportunităţii utilizării acestor contracte în
special în domeniul prestării serviciilor publice. Rădăcinile contractului administrativ
se găsesc în dreptul roman, unde se obişnuia darea în arendă a terenurilor în favoarea
patricienilor bogaţi, în scopul menţinerii loialităţii acestora faţă de deţinătorii puterii.

Având în vedere diversele teorii din doctina juridică privitoare la teoria contractelor
administrative, considerăm necesară clarificarea conceptuală a noţiunii de contract
administrativ şi circumscrierea problematicii contractului administrativ ca formă de
prestare a serviciilor publice. Acceptarea instituţiei juridice a contractului administrativ
a însemnat o intensă luptă ideologică, pe măsură ce s-a produstranziţia de la concepţia
civilistă, proprie regimului de drept privat, la adoptarea unui model hibrid, concretizat
în modelarea liberului acord de voinţă, pe scheletul rigid al normelor de drept public.

Primele contracte administrative prin care serviciile publice au fost încredinţate spre
prestare privaţilor au fost cele de concesiune, realizându-se căi ferate, drumuri şi
poduri, reţele de distribuţie aapei, gazului ori a energiei electrice. De aceea, pentru
realizarea unui studiu cât mai complex al apariţiei şi dezvoltării tezei contractelor
administrative, este firesc să acordăm atenţie deosebită actului juridic alconcesiunii,
care este contractul administratativ prin definiţie.

Contractul administrativ, încă de la începuturile sale a fost privit ca o formă juridică

de gestionarea bunurilor, serviciilor şi lucrărilor publice. Această instituţie juridică a
dreptului administrativ a constituit şi constituie subiectul a numeroase cercetări
juridice în domeniu, justificate de nevoia stringentă de a cunoaşte dimensiunile şi
implicaţiile contractelor administrative într-o societate încontinuă dezvoltare, în
vederea stabilirii liniilor de acţiune pentru implementarea cu succes a acestora
înactivitatea de administrare.

2
 I.Noţiunea şi evoluţia teoriei contractelor administrative

Potrivit unui autor consacrat din perioada interbelică, administaţia

acţionează în unele cazuri şi prin acte contractuale pe care le încheie cu
particularii. Astfel sunt contractele de vânzare cumpărare, contractele de
închiriere sau arendarea, contractele de locaţiune de servicii, împrumuturile,
donaţiile etc. Aceste contracte sunt supuse în principiu Codului civil, dar unele
din contractele încheiate urmăresc satisfacerea unui interes general sau buna şi
regulata funcţionare a serviciilor publice, motiv pentru care sunt supuse
regimului administrativ.

Etimologic, termenul de contract provine din latinescul „contrahere” şi

reprezintă „acordul de voinţă dintre două sau mai multe părţi, care determină
naşterea, modificarea sau stingerea unor drepturi şi obligaţii”.1

Conţinutul unui contract administrativ se stabileşte pe cale reglementară

şi pe cale convenţională. Partea reglementară cuprinde clauzele cu caracter
obligatoriu, prevăzute de lege iar partea convenţională, clauze negociate de
părţi. Contractele încheiate de administraţie cu particularii în scopul de a
colabora în vederea satisfacerii unui serviciu public sau a unui interes general,
supuse din această cauză regimului administrativ sunt contracte de drept public
sau contracte administrative. Contractul administrativ este un alt mijloc,
instrument juridic prin care, alături de actul administrativ, unele autorităţi,
organe, instituţii din cadrul sistemului de administraţie publică îşi realizează
atribuţiile, în executarea legii. Aceste acte de gestiune ale administraţiei sunt
supuse unui regim juridic special. Spre deosebire de actele administrative care
sunt acte unilaterale, contractele sunt acte juridice bilaterale.

Teoria contractelor administrative s-a format în dreptul francez modern,ca

o creaţie a jurisprudenţei consiliului de stat,preluată şi dezvoltată ulterior de
doctrina administrativă franceză.

1
Brânduşa Ştefănescu,Raluca Dumitru,Drept civil pentru învăţământ superior economic,Lumina
Lex,buc.2002,p267.
3
 Teoria contractelor administrative în România

În România, această teorie a apărut şi s-a dezvoltat o dată cu dezvoltarea

raporturilor juridice dintre administraţie şi întreprinzătorii particulari ce aveau
ca obiect „concesiunea unor lucrări publice sau servicii publice. Marii specialişi
din perioada interbelică au întâmpinat-o însă cu unele rezerve, calificând-o ca o
„instituţie exogenă ce nu putea evoca esenţa realităţilor endogene”. Inexistenţa
unor instanţe de contencios administrativ în România perioadei interbelice a
conferit particularităţi specifice teoriei contractelor administrative.

Această teorie a contractelor este strâns legată de domeniul public şi

implicit de proprietatea publică, precum şi de serviciul public, noţiuni de drept
constituţional. În doctrina actuală, contractul administrativ este definit ca
reprezentând „un acord de voinţă între o autoritate publică, aflată pe o poziţie de
superioritate juridică pe de-o parte şi alte subiecte de drept pe de altă parte ,prin
care se urmăreşte satisfacerea unui interes general, prin prestarea unui serviciu
public, efectuarea unei lucrări publice sau punerea în valoare a unui bun public,
supus unui regim de putere publică.”2

Obiectul şi părţile în contractul administrative

Obiectul contractului îl constituie punerea în valoare a unor bunuri

aparţinând domeniului public sau prestarea unor servicii publice. Spre exemplu,
pot forma obiectul unor astfel de contracte:

 Concesionarea de servicii publice ;

 Achiziţii guvernamentale ;
 Executarea de lucrări de construcţii-montaj public ;
 Prestări de servicii etc.

În ceea ce priveşte părţile în contractul administrativ, întotdeauna o parte

contractantă este purtător al autorităţii publice, care acţionează în temeiul
competenţei cu care este învestită de lege în vederea realizării unui interes
public sau a utilizării domeniului public. Referindu-ne la partea din contract
purtătoare a interesuli public, aceasta poate fi:
2
4 V.Vedinaş,Drept administrativ şi instituţii politico-administrative,Ed. Lumina Lex,Buc.,2002
4
  Miniştrii şi conducătorii celorlalte organe de specialitate ale
administraţiei publice centrale, de persoanele împuternicite de
aceştia(pentru domeniul public al statului);
 Preşedinţii consiliilor judeţene, pentru contractele administrative care
privesc domeniul public al judeţului;
 Primarii comunelor şi oraşelor, pentru contractele administrative care
privesc domeniul public al comunelor, oraşelor respective.

Conducătorii instituţiilor publice pentru contractele încheiate potrivit

sumelor alocate din bugetul propriu de venituri şi cheltuieli sau potrivit
subvenţiilor alocate de la bugetul de stat ori de la bugetele locale, potrivit
normelor legale. Cealaltă parte a contractului administrativ poate fi orice
particular, persoană fizică sau juridică, română sau străină.

Regimul juridic aplicabil contractelor administrative şi deosebirile faţă de

contractul civil

În ceea ce priveşte regimul juridic, acesta împrumută unele caracteristici

din dreptul privat, se mai susţine în doctrină, cum ar fi condiţiile de validitate,
dar se distinge prin două elemente esenţiale şi anume: se bazează pe inegalitatea
juridică a părţilor iar autoritatea publică parte în contract nu dispune de o
libertate de voinţă identică cu cea reglementată de dreptul privat.

Competenţa autorităţilor publice sau persoanelor juridice de drept public

este determinată de lege şi „circumscrisă realizării interesului general şi din
acest motiv ea este expres determinată prin actul constitutiv sau actul normativ
de organizare şi funcţionare a autorităţii respective” .3

Fiind un contract cu ajutorul căruia administraţia îşi realizează sarcinile,

”regimul juridic aplicabil este unul exorbitant, de drept public în special, având
şi clauze negociate, ceea ce-i conferă un regim mixt de drept public şi privat”.
Administraţia se află într-o situaţie privilegiată prin interesul pe care-l urmăreşte
şi poate impune clauze exorbitante în contract, poate controla modul de
executare a contractuli, putând şi dispune unilateral rezilierea contractului.

Se face distincţie întra contractele administrative unde organele

administraţiei publice acţionează ca autorităţi statale având întâietate şi
contractele civile la care organele administrative participă în aceleaşi condiţii ca
orice persoană particulară.Ca asemănare, ambele contracte cuprind un acord de
voinţă,generator de drepturi şi obligaţii pentru părţile contractante.
3
Em Bălan,Drept administrativ şi contencios administrativ,Ed. Fundaţiei „Romînia de măine”,Buc,2000
5
 Contractul administrativ urmăreşte o mai bună funcţionare a serviciului
public. Neexistând egalitatea părţilor contractante şi un echilibru perfect de
interese, autoritatea administrativă contractantă urmăreşte interesul
colectivităţii. Elaborarea clauzelor contractuale nu rezultă din negocierea dintre
părţile contractante „deoarece una din părţi -administraţia- stabileşte în mod
unilateral clauzele,iar cealaltă le poate doar accepta sau refuza în bloc.” 4

II.Trăsăturile contractului administrativ

Pot fi identificate următoarele trăsături în ceea ce priveşte contractul

administrativ:

 Acord de voinţă prin care se naşte un raport juridic;

 Întotdeauna, una din părţile contractante este o componentă a sistemului de
administraţie publică (sau un alt subiect de drept autorizat de o autoritate a
administraţiei publice), aceasta are calitatea de parte în acest contract,urmare
a prevederilor legale care o autorizează să realizeze un interes public pentru
utilizarea domeniului public,încheind contracte administrative. Cealaltă parte
poate fi o persoană fizică sau juridică,română sau străină,din afara sistemului
de administraţie publică.
De regulă, această parte este aleasă de organul de administraţie publică, în
urma organizării licitaţiei publice.
 Aceste contracte au titlu oneros, în sensul că particularul realizează animite
activităţi în schimbul unui „preţ”, a unei plăţi. Cheltuielile trebuie prevăzute
în bugetul autorităţii, serviciului de administraţie publică ce organizează
licitaţia şi încheie contractul;
 Contractul administrativ este destinat să asigure funcţionarea aceluiaşi
serviciu public a cărui organizare reprezintă tocmai obligaţia organului
administrativ contractant: organizarea unui serviciu public sau punere în
valoare a bunurilor respective;
 Unele clauze din contract – pe care părţile trebuie să le accepte – sunt
stabilite prin lege sau în baza legii, prin hotărâre a guvernului; particularul
nu poate decât să le accepte sau nu. Aceste clauze nu pot fi negociate, ele
fiind făcute cunoscute printr-un caiet de sarcini,dat publicităţii sau pus la
dispoziţia celor interesaţi o dată cu anunţarea licitaţiei publice,în urma căreia
se va încheia contractul;

4
E.Popa,op.,cit,2002.p.297
6
  Referitor la obligaţiile şi drepturile contractuale, organul administraţiei
publice nu le poate ceda decât altui organ de administraţie publică, în timp
ce particularul le poate ceda, transfera oricui, dar cu aprobarea organului
administraţiei;
 În anumite circumstanţe – precizate de la bun început, (neîndeplinirea,din
culpă, de către particular a obligaţiilor sau când executarea devine
împovărătoare pentru acesta) organul de administraţie publică poate
modifica sau rezilia contractul, fără a se recurge la justiţie;
 Condiţiile de executare a contractului administrativ sunt mai riguroase şi
sancţiunile mai energice decât în cazul contractelor civile;
 Părţile au înţeles că se vor supune unui regim de drept public ;
 Soluţionarea litigiilor revine instanţelor de contencios administrativ;
 Capacitatea de a contracta – în toate situaţiile când administraţie încheie
un contractea nu face defapt decât să pună în valoare o competenţă a sa.
”Capacitatea de a contracta a organelor administraţiei publice este legată
de personalitatea juridică acestora, pentru că atunci când un serviciu
public încheie diferite contracte, se angajează statul nu serviciul public.”5

III.Clasificarea contractelor administrative

Clasificarea contractelor administrative se poate face după mai multe

criterii şi având în vedere mai multe opinii. Asfel, contractele sunt clasificate
după mai multe criterii:
a) Subiecte;
b) Natură(obiect);
c) Modalităţi de încheiere.

Raportându-ne la subiecte, se disting două mari categorii:

1. Contracte încheiate între două autorităţi de administraţie publică (în

general între două persoane de drept public);

2. Contracte încheiate între o persoană de drept public şi un particular

(persoană fizică sau juridică,de drept privat).

5
Ion Corbeanu,Drept administrativ,carte format digital.
7
După natură se pot disting cel puţin două mari categorii:
1. Contracte care sunt încheiate pentru realizarea serviciilor publice
destinate punerii în valoare a bunurilor domeniului public (de dare în
administrare, concesionare, închiriere);
2. Contracte care sunt încheiate pentru realizarea altor servicii publice –
învăţământ, sănătate, menţinerea ordinii publice etc.
O altă clasificare se face după:

1. Modul de perfectare:

-Contracte administrative perfectate pe bază de licitaţie publică;

-Contracte administrative perfectate pe bază de învoială.

2 .Domeniul public ce se contractează:

-Contracte privind domeniul public al statului

-Contracte privind domeniul public al judeţului

-Contracte încheiate pentru domeniul public al municipiilor,oraşelor,comunelor.

Contractul de concesiune

În perioada interbelică problema concesiunii a fost abordată de doi mari

autori în domeniul dreptului public: Prof. Paul Negulescu şi E.D. Trangul.

Primul autor definea concesiunea ca fiind „ modul de organizare a

serviciilor publice,în care administraţia încredinţează un serviciu public unui
particular. Acesta se angajează să gireze serviciul public pe socoteala şi pe
riscul său,în conformitate cu regulile stabilite de administraţie, remunerându-se
de taxele pe care le percepe de la particulari,care se servesc de serviciul public
concesionat.

Al doilea autor defineşte concesiunea ca fiind „o formă de exploatare a

unui serviciu public în care particularul ia asupra sa riscurile exploatării şi
conducerea activităţii serviciului, în schimbul dreptului de a percepe taxele
pentru serviciile prestate.

8
 În legislaţia română actuală, o definiţie a concesiunii întâlnim în art.1,
alin 2 din Legea 219/1998, legea cadru privind concesiunea. Potrivit
legiuitorului român, concesiunea se face pe baza unui contract, între o persoană
numită concedent care transmite pentru o perioadă determinată de cel mult 49
de ani, unei alte persoane numită concesionar, care acţionează pe riscul şi pe
răspunderea sa, dreptul şi obligaţia de exploatare a unui bun, a unei activităţi
sau a unui serviciu public în schimbul unei redevenţe.

Acest contract este unul administrativ pentru că:

1. Una din părţi este o autoritate administrativă;

2. Contractul de concesiune cuprinde clauze prevăzute în caietul de

sarcini,stabilite de către autoritatea administrativă concedentă şi care sunt
obligatorii pentru concesionare.

Concesiunea este un act de gestiune a patrimoniului propriu şi nu un act

de autoritate deoarece esenţa concesiunii constă în administrarea de către privat
a patrimoniului public, în vederea eficientizării economice a acestuia. Indiferent
de iniţiatorul concesiunii, aceasta se bazează pe un studiu de oportunitate şi se
aprobă pe baza unui caiet de sarcini.

Contractul cuprinde elemente de identificare a părţilor respectiv nume,

prenume, domiciliu, denumire, sediu, cetăţenie, naţionalitate, reprezentanţii
legali.

Potrivit art.28, Legea 219/1998, contractul de concesiune se încheie în

termen de 30 de zile de la data la care concedentul a informat ofertantul despre
acceptarea ofertei sale, dacă prin caietul de sarcini nu s-a stabilit altfel.
Contractul se încheie în conformitate cu legea română, indiferent de cetăţenia
sau naţionalitatea concesionarului.

Durata pentru care se încheie acest contract nu poate depăşi 49 de ani

începând de la data semnării lui, potrivit art.30,alin.1 din legea cadru.

Conţinutul contractului de concesiune este formar pe de o parte din clauze

reglementare, fiind cuprinse în caietul de sarcini. Aceste clauze sunt prestabilite
şi reprezintă unul din elementele specifice contractelor administrative.

Contractele de concesiune pot fi clasificate după mai multe criterii:

1. După criteriul obiectului lor. Această grupare este făcută de legiuitor

în art.1 din legea 219/1998 care prevede că obiect al concesiunilor îl
9
 pot constitui bunurile, proprietate publică sau privată a
statului,judeţului, oraşului, comunei sau activităţile şi serviciile de
interes naţonal.
2. Clasificarea după modul de încheiere a lor. Prin modul de încheiere se
desemnează modalitatea efectivă de selecţionare a concesionarului de
către concedent,procedură obligatorie şi prealabilă momentului naşterii
drepturilor şi obligaţiilor de natură contractuală a părţilor.

În funcţie de acest criteriu, contractul de concesiune poate fi clasificat

astfel:
a) Contract de concesiune încheiat prin negociere directă;
b) Contracte încheiate în urma unei licitaţii publice a concesiunii;
c) Contract de concesiune încheiat direct şi obligatoriu.
3. În funcţie de natura concedentului, putem distinge două mari grupe de
contracte de concesiune în care concedent este un minister sau alt organ
de specialitate a administraţieie publice centrale sau dimpotrivă, contracte
în care această calitate o are consiliul judeţean sau local sau o instituţie de
interes public local.
Încheierea contractului de concesiune este reglementată și în situaţiile în
care acest contract încetează, cazurile fiind următoarele:
 La expirarea duratei stabilite în contractul de concesiune ;
 În cazul în care interesul naţional/local o impune, prin denunţarea
unilaterală de către concedent, cu plata unei despăgubiri juste şi
prealabile în sarcina concedentului;
 În cazul nerespectării obligaţiilor de către concesionar prin
rezilierea unilaterală de către concedent cu plata unei despăgubiri în
sarcina concesionarului.

IV.Încheierea şi executarea contractului administrativ

Încheierea contractelor este posibilă datorită faptului că statul, judeţul,

oraşul, comuna au patrimoniu (bunuri mobile şi imobile) de care pot
dispune, ceea ce constituie domeniul public al statului sau autotităţilor
locale. Norma stabilită în actele normative în materie prevede că încheierea
contractelor administrative se face în urma organizării licitaţiei
publice,încredinţarea directă fiind o situaţie de excepţie. După condiţiile de
participare stabilite de autoritatea de administraţie ce organizează
licitaţia,aceasta poate fi:
1) Licitaţie publică deschisă,fără precalificare;
2) Licitaţie deschisă cu precalificare;
3) Licitaţie publică restrânsă (selectivă).
10
 Fazele licitaţiei publice:
 Lansarea caietului de sacini şi publicitatea licitaţiei (în M.O. sau
alte mijloace de massmedia);
 Depunerea ofertelor (angajamentul ofertantului);
 Examinarea,compararea ofertelor;
 Adjudecarea,de către comisia de licitaţie a ofertei convenabile;
 Încheierea contractului.

Executarea obligaţiilor care decurg din contractul administrativ sunt

supuse unui regim mai riguros. Autorităţile administraţiei publice îşi rezervă
dreptul de a controla ori de câte ori consideră necesar modul în care sunt
respectate clauzele contractuale,urmărind totodată felul în care aste respectat
interesul public. Executarea obligaţiilor ce decurg din contractul
administrativ nu sunt deosebite în asenţă de cele care decurg din contractul
civil.
Cele mai multe obligaţii revin contractantului care odată ce a aderat la
condiţiile impuse prin caietul de sarcini,trebuie să execute obligaţiile,aşa cum
şi le-a asumat.

V.Controlul contractelor administrative

Controlul este una din componentele activităţii de administrare sau

conducere şi este nelipsit în sistemele administrative din toate timpurile.
Exercitarea controlului se integrează în activitatea de administraţie şi
reprezintă „activitatea de verificare a conformităţii acţiunilor autorităţilor şi
instituţiilor publice,ale organizaţiilor nestatale,ale persoanelor fizice şi
juridice cu reglementările juridice în vigoare” .6
Asupra contractelor administrative se exercita una din formele de control,
şi anume controlul judiciar prin intermediul instanţelor de contencios
administrativ
Contenciosul administrativ este „activitatea de soluţionare, de către
instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii, a litigiilor în
care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a
născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, fie
din nesoluţionarea în termen legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o
cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.”7
Contractul administrativ poate fi atacat in faţa instanţelor de contencios
prin faptul că emană de la o autoritate administrativă. Acest control judiciar
asupra legalităţii (nu şi oportunităţii) constituie o garanţie suplimentară a
exercitării depline de către cetăţeni a dreptului lor. În urma controlului, dacă
se constată nelegalităţi,actul poate fi anulat cu plata unei despăgubiri.
6
D.Brezoianu,Drept administrativ român,Ed. All Back,Bucureşti,2004.
7
Legea nr 554/2004-Legea contenciosului administrativ.
11
 În anumite condiţii, precum îndeplinirea defectuoasă a obligaţiilor
asumate sau când îndeplinirea acestora devine prea împovărătoare pentru
particulari, autoritatea de administraţie publică poate să rezilieze contractul,
fără să apeleze la instanţă.
Controlul se impune nu numai pentru protecţia drepturilor cetăţenilor, a
drepturilor omului în general dar şi pentru îmbunătăţirea activităţii organelor
administraţiei publice, a sarcinilor generale ale statului.
Activitatea de administraţie publică se realizează parţial şi prin încheierea
de contracte administrative de către unele componente ale sistemului de
administreţie publică,astfel pentru a eficientiza activitatea, se impune
existenţa unui control.

CONCLUZII

În concluzie vreau să menţionez că, Contractul administrativ reprezintă

un acord de voinţă a două sau mai multe părţi, o parte fiind obligatoriu o
autoritate a administraţiei publice, se încheie în mod benevol, şi prevede un
şir de drepturi şi obligaţii obligatorii ale părţilor, având ca scop realizarea
interesului public. Contractul administrativ se supune normelor dreptului
administrativ.

12
 BIBLIOGRAFIE

 Brânduşa Ştefănescu,Raluca Dumitru,Drept civil pentru învăţământ superior

economic,Lumina Lex,buc.2002,p267.

 D.Brezoianu,Drept administrativ român,Ed. All Back,Bucureşti,2004.

 Drept administrativ” ,Al.Nigoiţă, ed. Silvy ,Buc.1998, p. 174-177,, Drept administrativ şi
elemente de ştiinţa administraţiei,, Emilian S. Ticomes, S.Gheorghe, ed Sedcom Libris
Iaşi 2003, pag. 322,323.
 E.Popa,op.,cit,2002.p.297
 Em Bălan,Drept administrativ şi contencios administrativ,Ed. Fundaţiei „Romînia de
măine”,Buc,2000

 Ion Corbeanu,Drept administrativ,carte format digital.

 Legea nr 554/2004-Legea contenciosului administrativ.
 V.Vedinaş,Drept administrativ şi instituţii politico-administrative,Ed. Lumina
Lex,Buc.,2002

13