F Contenciosul Administrativ

Conf. dr. Dacian Dragos, Asist. drd.
Ana Ranta ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV
Suport de curs an universitar 2011/2012
Cap. VI Contenciosul administrativ
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Capitolul al VI-lea CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV1 Seciunea I Consideraii introductive. Contenciosul administrativ i statul de drept. 1. Instituia contenciosului administrativ element esenial i indispensabil al statului de drept. ntr-un stat ntemeiat pe ordinea de drept, instituia contenciosului administrativ reprezint forma democratic de reparare a nclcrilor svrite de ctre organele i autoritile administrative, de limitare a puterii arbitrare a acestor a, de asigurare a drepturilor individuale ale administrailor, sau, mai sintetic, forma juridic de aprare a particularilor persoane fizice sau juridice mpotriva abuzurilor administraiei publice2. Nu exist libertate i nici respect pentru persoana uman fr judector: oricine se consider lezat sau oprimat se poate adresa unei autoriti independente. n faa ei, va avea facultatea de a se explica i de a obine, dup o dezbatere contradi ctorie o sentin care se impune tuturor, n particular autoritii publice care l -a lezat prin atitudinea sa3. 2. Contenciosul administrativ. Noiune. Contenciosul administrativ reprezint, sintetic, ansamblul de reguli juridice privind soluionarea pe cale jurisdicional a litigiilor administrative 4. Etimologic, noiunea deriv din latinescul contendo, contendere, care evoc ideea unei nfruntri prin lupt, n sens metaforic ns, adic ntre interese contrarii 5. Legea contenciosului administrativ nr.554/2004 definete contenciosul administrativ ca activitatea de soluionare, de ctre instanele de contencios administrativ competente potrivit legii organice, a litigiilor n care cel puin una dintre pri este o autoritate public, iar conflictul s-a nscut fie din emiterea sau ncheierea, dup caz, a unui act administrativ, n sensul prez entei legi, fie din nesoluionarea n termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim (art.2 alin.1 lit.f). Putem aadar observa c definiia legal a contenciosului administrativ, formulat n concordan cu opiniile exprimate de doctrina de drept administrativ6, este structurat pe mai multe paliere: a) este o activitate de soluionare a unui litigiu dintre o autoritate public i alte entiti publice sau private; b) activitatea este realizat de instane de contencios administrativ; c) conflictul juridic soluionat de instanele de contencios administrativ se poate nate fie din emiterea sau ncheierea unui act administrativ (1), fie din nesoluionarea n termenul legal a unei cereri (2), fie, n fine, din refuzul nejustificat de a rezolva cererea (3). 3. Sediul materiei contenciosului administrativ n dreptul romn. Contenciosul administrativ romn i are sediul materiei n Constituie, n legea general a contenciosului administrativ, precum i n legi speciale. Astfel, art.52 alin.1 al Constituiei din 1991 revizuite n 2003, chiar dac nu folosete expres noiunea de contencios administrativ7, descrie esena acestei instituii juridice: persoana vtmat ntr -un drept al su ori ntr-un interes legitim8, de o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, este ndreptit s obin recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului i repararea pagubei. n alineatul 2 al aceluiai text constituional, se precizeaz c prin lege organic vor fi stabilite condiiile i limitele exercitrii acestui drept. Textului menionat i se adaug cel al art.123 alin.5, care consacr faza jurisdicionalizat a co ntrolului de legalitate exercitat de prefect asupra actelor autoritilor locale. Legea nr.29/19909 reinterpretat n lumina Constituiei din 199110, a constituit pn recent sediul general de rang legal al materiei contenciosului administrativ. n urma criticilor exprimate de doctrin i de practicieni legate de faptul c, dei Constituia impunea adoptarea unei legi organice a contenciosului administrativ, aceasta s -a lsat ateptat mai mult de 12 ani, la
Pentru acest suport de curs s-a avut n vedere legislatia de pana la data de 09.05.2008. Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, ediie revzut i adugit, Editura Cordial Lex, Cluj-Napoca, 2001, p.327. Ltat et le citoyen, Club Jean Moulin, Edition Seuil, 1961, p.397. 4 Jean-Marie Auby, Jean-Bernard Auby, Institutions administratives, 7e edition, Editions Dalloz, 1996, p.251. 5 Verginia Vedina, Introducere n dreptul contenciosului administrativ, Editura Fundaiei Romnia de Mine, Bucureti, 1999 , p.21 6 Pentru aceste definiii, a se vedea Gilles Darcy, Michel Paillet, Contentieux administratif, 3e edition, Editions Dalloz, Armand Colin, Paris, 2000, p.2; Jean-Marie Auby, Jean-Bernard Auby, Institutions administratives, 7e edition, Editions Dalloz, 1996, p.251; T. Drganu, Introducere, op.cit., p.168; Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.327; Alexandru Negoi, Contenciosul administrativ romn i elemente de drept administrativ, Editura Lumina Lex, 1992, p.79; Constantin G. Rarincescu, Contenciosul administrativ romn, Editura Universala Alcalay & Co., Bucureti, 1936, p.33; Verginia Vedina, op.cit, Editura Fundaiei Romnia de Mine, Bucureti, 1999 , p.21. 7 Noiunea este folosit, ns, n art.126 alin. 6 i n art.73 alin.3 lit. k din Constituie. 8 Aceast prevedere a fost introdus la revizuirea din 2003. 9 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 228 din 8 noiembrie 1990, cu modificrile ulterioare. 10 A se vedea, n acest sens, Decizia nr.97/1997 a Curii constituionale, ce confirm nlocuirea termenului de autoritate administrativ cu cel de autoritate public.
1 2 3
Conf. dr. Dacian Dragos, Asist. drd. Ana Ranta ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------sfritul anului 2004, a fost adoptat Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ 1, prima lege organic a contenciosului administrativ romn2, i care constituie n prezent sediul materiei contenciosului administrativ, ca lege general 3. Art.31 al noii legi abrog n mod expres legea general a contenciosului administrativ nr.29/1990, nu i legile speciale care conin soluii derogatorii sub aspectul competenei, termenelor, etc., de la legea general. 4. Tipuri de contencios administrativ. Pentru nceput, este util distingem ntre contenciosul ad ministrativ obiectiv i cel subiectiv, primul fiind un proces contra actului administrativ, raportat la regulile (legi, alte acte normative) care -i guverneaz emiterea, pe cnd al doilea are n centrul su preocuparea fa de drepturile subiective ale pe rsoanelor fizice sau juridice, fr a se preocupa de legalitatea obiectiv a actului administrativ. De asemenea, amintim faptul c doctrina francez face distincie ntre contenciosul n anulare, care d dreptul judectorului s anuleze actul atacat, i contenciosul de plin jurisdicie, care autorizeaz Consiliul de Stat s se substituie administraiei, decizia sa nlocuind actul administrativ anulat 4. n doctrina romn interbelic, ns, dac noiunea contenciosului contenciosului n anulare este identic, din punct de vedere al coninutului, cu cea folosit de doctrina francez, contenciosul de plin jurisdicie este caracterizat prin faptul c puterile judectorului sunt mai largi, i decizia lui nu se limiteaz la anularea actului, ci poate ordona i alte msuri, cum ar fi recunoaterea unui drept subiectiv, restituiri, reintegrri, despgubiri i chiar eventual reformarea unui act administrativ - cu alte cuvinte ne aflm n prezena unui contencios de plin jurisdicie cnd puterile judectorului sunt ct mai depline 5. De asemenea, se apreciaz c n cazul contenciosului subiectiv suntem n prezena unui contencios de plin jurisdicie, iar contenciosul obiectiv este un contencios n anulare. Prima calificare, are, ntotdeauna n vedere obiectul constatrilor instanei, iar cea de-a doua decizia acesteia6. 5. Abordare metodologic. Condiii de admisibilitate i condiie de admitere a aciunii n contencios administrativ. n aces curs universitar, vom trata separat: a) condiiile de admisibilitate ale aciunii n conten cios administrativ, adic acele condiii care sunt absolut necesare pentru exercitarea dreptului la aciune i fr de care pricina nu poate fi judecat pe fond (recursul administrativ prealabil, capacitatea i legitimarea procesual activ i pasiv, termene de intentare a aciunii, obiectul aciunii, competena, etc), i b) condiia de admitere pe fond a aciunii de contencios administrativ existena i vtmarea dreptului subiectiv, ceea ce determin ca actul s fie ilegal iar refuzul s fie nejustific at7. n lipsa unei condiii de admisibilitate, aciunea va fi respins ca indamisibil sau competena va fi declinat unei alte instane, pe cnd n cazul n care actul este legal sau refuzul justificat, aciunea va fi respins ca nefondat. n momentul introducerii aciunii de contencios administrativ, reclamantul afirm doar existena unui drept subiectiv sau interes legitim i vtmarea sa prin actul atacat, urmnd ca efectiv existena dreptului sau a interesului i legtura de cauzalitate ntre actu l administrativ i vtmare s fie dovedite cu prilejul judecrii pe fond a litigiului. Seciunea a II-a Condiii de admisibilitate ale aciunii n contencios administrativ 1. Legitimarea procesual activ n contenciosul administrativ 1. Aciunea persoanei fizice sau juridice. Legea precizeaz pentru nceput, fcnd aplicarea art.52 din Constituia republicat n 2003, faptul c orice persoan care se consider vtmat ntr -un drept al su ori ntr-un interes legitim, de ctre o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim i
1 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 1154 din 7 decembrie 2004, modificat prin Legea 262/2007, Rectificarea nr. 797/2007, Legea nr. 97/2008, Legea nr. 100/2008. 2 Este prima lege organic deoarece Legea nr.29/1990, fiind anterioar Constituiei din 1991, care a consacrat dihotomia legi organice legi ordinare, nu a putut fi considerat ca avnd o astfel de natur, ci doar ca fiind n vigoare, cu respectarea art.154 alin.1 din Constituie. 3 Pentru o prim analiz a legii, realizat chiar de iniiator, a se vedea Antonie Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ genez i explicaii, Editura Roata, 2004. Pentru o alt lucrare n acest domeniu, a se vedea Dacian Cosmin Drago, Legea contenciosului administrativ. Comentarii i explicaii, Editura All Beck, 2005. 4 Agathe Van Lang, Genevive Gondouin, Vronique Inserguet -Brisset, Dictionnaire de droit administratif, 2e edition, Editions Dalloz, Armand Collin, Paris, 1999, p.237. 5 C. G. Rarincescu, op.cit., p.37. 6 Ibidem, p.40. 7 Aceast dihotomie nu este nou, ea fiind promovat de prof. I. Iovna - Drept administrativ, vol.II, Editura Servo Sat, 1997, p.142; autorul mparte mparte condiiile controlului direct asupra actelor administrative n condiii de admisibilitate (procedura prealabil, calitatea procesual, etc.), care determin respingerea aciunii ca inadmisibil, fr ca instana s ntre pe fondul cauzei, i condiii de admitere pe fond a aciunii (ilegalitatea actului, caracterul nejustificat al refuzului, respectiv vtmarea dreptului subiectiv), care determin respingerea aciunii ca nefondat (nentemeiat).
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------repararea pagubei ce i-a fost cauzat, i c se poate adresa instanei de contencios administrativ i persoana vtmat ntr -un drept al su sau ntr-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept. 1.1. Termenul persoan vtmat este definit ca desemnnd orice persoan titular a unui drept ori a unui interes legitim, vtmat de o autoritate public printr -un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri . Sunt asimilate
persoanei vatamate si grupul de persoane fizice, fara personalitate juridica, titular al unor drepturi subiective sau interese legitime private, precum si organismele sociale care invoca vatamarea prin actul administrativ atacat fie a unui interes legitim public, fie a drepturilor si intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate.
n definiia legal dat noiunii de persoan vtmat n art.2 alin.1 lit.a se pot identifica trei pri distincte: a) persoana vtmat este n primul rnd o persoan fizic sau juridic titular a unui drept (subiectiv), definit n alt seciune ca fiind orice drept prevazut de Constitutie, de lege sau de alt act normativ, caruia i se aduce o atingere printr-un act
administrativ.
Persoanele fizice sau juridice pot fi vtmate n depturile lor i prin efectul tcerii administrative sau a refuzului nejustificat de rezolvare a cererii, aceste fapte administrative fiind asimilate actelor administrative (art.2 alin.2). Persoanele fizice sau juridice trebuie s aib capacitate juridic i procesual. Persoanele fizice pot aciona n contencios administrativ chiar dac nu au cetenia romn, deoarece legea nu face nici o precizare n acest sens 1. b) n al doilea rnd, sunt asociate persoanelor vtmate i grupurile de persoane fizice. Intenia legiuitorului a fost aceea de a crea un fel de aciune colectiv, ntemeiat pe comunitatea de drepturi i interese vtmate, exercitat n comun de mai multe persoane fizice. Dou observaii se impun n legtur cu acest text 2: textul legal este neconstituional n raport cu art.52 din legea fundamental, care se refer exclusiv la persoane (1), iar dac l interpretm n sensul c aciunile sunt introduse separat de persoanele fizice, el dubleaz, n mod inutil, dispoziiile art.47 C.pr. civ. mai multe persoane pot fi mpreun reclamante sau prte dac obi ectul pricinii este un drept sau o obligaiune comun ori dac drepturile sau obligaiile lor au aceeai cauz (2). Formarea unui grup de persoane fizice n vederea introducerii aciunii are, prin umare, importan doar organizatoric, informal, fr a avea consecine juridice n plan procesual. n aceast ordine de idei, i persoanele juridice pot introduce aciune separat, urmnd a fi apoi obligate prin decizia judectorului s-i desemneze un mandatar. Din aceast perspectiv, nu vedem raiunea om iterii persoanelor juridice din textul legal comentat, i nici preferina artat fa de persoanele fizice. 1.2. Conform legii, sunt asimilate persoanei vtmate i organismele sociale care invoc vtmarea prin actul administrativ atacat a unui interes legitim public, fie a drepturilor si intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate. n primul rnd, din analiza textului rezult c suntem n prezena unei aciuni de contencios administrativ obiectiv, ce vizeaz anularea actului administrativ, n temeiul interesului public. Aciunea este asimilat n ceea ce privete celelalte aspecte n totalitate aciunii persoanei fizice sau juridice vtmate n drepturi. Prin urmare, termenele de intentare sunt aceleai, la fel procedura prealabil administrativ. Considerm, ns, c anumite elemente ale aciunii persoanelor fizice sau juridice vtmate nu au aplicabilitate aici: este vorba n primul rnd de posibilitatea de a cere despgubiri (despgubirile pot fi cerute numai n cazul contenciosului administrativ subiectiv, atunci cnd sunt vtmate drepturi i liberti private, personale). Vor putea fi solicitate doar cheltuieli de judecat. De asemenea, ilegalitatea actului administrativ atacat trebuie s fie una obiectiv, afectnd legalitatea obiectiv, i nu una subiectiv, ntemeiat pe vtmarea unui drept subiectiv al organismului social. Ct privete noiunea de organisme sociale interesate, ea este definit n art.2 alin.1 lit.s) din lege: structuri neguvernamentale, sindicate, asociaii, fundaii i altele asemenea, care au ca obiect de activitate protecia drepturilor diferitelor categorii de ceteni sau, dup caz, buna funcionare a serviciilor publice administrative. 1.3. Legea prevede expres3 posibilitatea terului fa de actul administrativ individual de a contesta actul administrativ, administrativ, chiar dac nu i se adreseaz direct. Considerm textul superfluu, aceast posibilitate reieind clar att din art.1 alin.1: orice persoan care se consider vtmat [] se poate adresa [], ct i din ansamblul reglementrii contenciosului administrativ, fiind recunoscut de asemenea i de practica judiciar nc din perioada de aplicare a Legii nr.29/1990. Oarecum util era doar precizarea referitoare la curgerea termenelor de contestare pentru teri - de la luarea la cunotin a actului administrativ (art.7 alin.3). Condiionarea referitoare la interdicia lurii la cunotin nu mai trziu de 6 luni de la emiterea actului, prevzut la art 7 alin. 7, a fost declarat neconstituional, prin urmare luiarea la cunotin poate avea loc oricnd4.
A se vedea Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.2632/2000, decizia nr.1800/2000, n Buletinul Jurisprudenei Curii Supreme de Justiie, 2000, p.592, 752. 2 Pentru alte critici ale textului, din perspectiv practic, a se vedea T. Drganu, art.cit., Revista de drept public nr.3/2004, p.60. 3 Art.1 alin.2: se poate adresa instanei de contencios administrativ i persoana vtmat ntr -un drept al su sau ntr-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept. 4 Prin DECIZIA CURII CONSTITUIONALE nr. 797 din 27 septembrie 2007, publicat n MONITORUL OFICIAL nr. 707 din 19 octombrie 2007 a fost admis excepia de neconstituionalitate a dispoziiilor art. 7 alin. (7) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 , constatndu-se c textul de lege este neconstituional n msura n care termenul de 6 luni de la data emiterii actului se aplic plngerii prealabile formulate de persoana vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept dect destinatarul actului. Prin
1
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------1.4. Tot n beneficiul persoanei fizice, legea reglementeaz pentru prima dat n dreptul nostru i o aciune intentat de instituia Avocatului poporului. Astfel, dac Avocatul Poporului, in urma controlului realizat, potrivit legii sale organice, apreciaza
ca ilegalitatea actului sau refuzul autoritatii administrative de a-si realiza atributiile legale nu poate fi inlaturat decat prin justitie, poate sesiza instanta competenta de contencios administrativ de la domiciliul petentului. Petitionarul dobandeste de drept calitatea de reclamant, urmand a fi citat in aceasta calitate. Daca petitionarul nu isi insuseste actiunea formulata de Avocatul Poporului la primul termen de judecata, instanta de contencios administrativ anuleaza cererea (art.1, alin 3).
Pe parcursul procesului de adoptare a legii, Avocatul poporului n funcie dar i Guvernul, n punctele lor de vedere au criticat iniiativa din proiect, considernd c instituia n cauz nu se poate substitui cetenilor n exercitarea drepturilor lor procesuale, nu poate prelua interesele cetenilor; acest lucru ar fi mpotriva spiritului instituiei, ale crei origini se afl n instituia Ombudsman-ului nordic i european, care abordeaz n activitatea sa o etic necontencioas de soluionare a petiiilor utiliznd n acest sens procedura medierii i fr a declana un proces 1. Curtea constituional a declarat ns prin Decizia nr. 507/2004 textul ca fiind constituional2. Soluia intentrii aciunii de ctre Avocatul poporului este extrem de criticabil, indiferent din ce perspectiv privim: - dac, n urma anchetei efectuate de Avocatul poporului, petiionarul este determinat s se judece cu administraia, el ar putea intenta aciunea singur, fr ca pornirea procesului de ctre Avocatul poporului s se justifice de altfel, suntem convini c aceasta va fi i conduita practic adoptat de instituie n aplicarea legii, adic ndrumarea petiionarului ctre justiie printr-o aciune n nume propriu. - dac, dimpotriv, petiionarul nu este hotrt s se judece cu administraia, introducerea lui oarecum forat n proces, de ctre Avocatul poporului, nu -i are rostul, ntruct oricum continuarea procesului depinde de petiionar, care poate i renuna la litigiu. - Avocatul poporului devine, n condiiile legii, un adevrat avocat pledant, cel puin pn la momentul prelurii aciunii de ctre persoana fizic, ori nu aceasta este menirea instituiei, care trebuie s rmn echidistant fa de pri le litigiului. Petiionarul devine reclamant din momentul n care este introdus aciunea, (de drept art.1 alin.3 teza a doua), prin urmare el va fi citat n cauz n aceast calitate, prelund procesul. Avocatul poporului nu mai poate interveni dup aces t moment n nici un fel n proces, concluzie ce reiese i din formularea art.28 alin.3 din Legea nr.554/2004 conform cruia actiunile introduse de persoanele de drept public si de orice autoritate publica, in apararea unui interes public, precum si cele introduse impotriva actelor administrative normative nu mai pot fi retrase, cu exceptia situatiei in care sunt formulate si pentru apararea drepturilor sau intereselor legitime de care pot dispune persoanele fizice sau juridice de drept privat. Se ridic ntrebarea cine achit taxa de timbru pentru aciunea n contencios administrativ, petiionarul sau Avocatul poporului? Deoarece este vorba de o tax de timbru judiciar (3,7 lei 3), ea trebuie pltit anticipat (adic odat cu introducerea cererii de chemare n judecat). Soluia este aceea a plii taxei de timbru de ctre petiionar, la prima zi de nfiare la care a fost citat n calitate de reclamant. Refuzul su de a achita taxa reprezint i o desistare, renunare la proces, posibil, s pre deosebire de desistarea Avocatului poporului, interzis expres prin art.28 alin.2. din lege. Avocatul poporului nu este obligat s efectueze procedura prealabil (art.7 alin.5). n acest context, legitimarea procesual activ special a Avocatului poporului pune ntr -un con de umbr dispoziiile legale care condiioneaz aciunea direct n contencios administrativ de ndeplinirea unor formaliti, cum ar fi termenul de introducere i procedura prealabil. Astfel, persoana fizic care nu efectueaz procedura prealabil sau care pierde termenul de sesizare direct a instanei de contencios administrativ (6 luni de la comunicarea actului), se poate adresa Avocatului poporului, pentru care termenul de sesizare a instanei (tot de 6 luni) curge de la data la care a cunoscut existena actului nelegal (art.11 alin.3), adic din momentul sesizrii de ctre petiionar. Prin urmare, din pcate, lipsa de diligen a persoanei fizice poate fi acoperit prin apelare a la sprijinul procesual al Avocatului poporului, efectul fiind renvierea termenelor de contestare; nu credem c acesta este spiritul reglementrii, ns nimic nu mpiedic practic o astfel de conduit. Bineneles c Avocatul poporului nu este obligat s exe rcite aciunea. 1.5. n aceeai manier, legea reglementeaz n numele i pe seama persoanei fizice sau juridice i o aciune de contencios administrativ subiectiv a Ministerului public. Astfel, Ministerul Public, atunci cnd, n urma exercitrii atribuiilor prevzute de legea sa organic, apreciaz c nclcrile drepturilor, libertilor i intereselor legitime ale persoanelor se datoreaz existenei unor acte administrative unilaterale individuale ale autoritilor publice emise cu exces de putere, sesizeaz instana de contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice vtmate, cu acordul prealabil al acestora. Petiionarul dobndete, de drept, calitatea de reclamant, urmnd a fi citat n aceast calitate.
RECTIFICAREA nr. 797 din 27 septembrie 2007 , publicat n MONITORUL OFICIAL nr. 751 din 6 noiembrie 2007, la pct. 2 din dispozitiv se elimin sintagma "dect destinatarul actului". n consecin, textul de lege (art. 7 alin. 7) este neconstituional n msura n care termenul de 6 luni de la data emiterii actului se aplic plngerii prealabile formulate de persoana vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept. 1 A se vedea pentru aceste puncte de vedere A. Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ genez i explicaii, Roata, 2004, p.48-55. 2 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004. 3 Art.17 din lege coroborat cu Legea nr. 146/1997 privind taxele judiciare de timbru, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 173 din 29 iulie 1997, cu modificrile i completrile ulterioare.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Este o aciune asemntoare celei puse la dispoziia Avocatului poporului, cu deosebirea c Avocatul poporului poate aciona numai n numele persoanelor fizice, nu i juridice. Obiectul cererii l constituie un act administrativ emis cu exces de putere de o autoritate public, nu i refuzul nejustificat de rezolvare a unei cereri sau tcerea administrativ, prin urmare: - actul este ilegal din punct de vedere subiectiv, deoarece dreptul de apreciere al autoritii publice, conferit de o anumit lege sau care decurge din tcerea legii, a fost exercitat cu nclcarea drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor, prevzute de Constituie sau de lege, adic cu exces de putere 1, astfel cum este definit de lege. - actul atacat poate fi emis nu numai de autoritile administrative, ci de orice autoritate public, adic de orice organ de stat sau al unitilor administrativ teritoriale care acioneaz, n regim de putere public, pentru satisfacerea unui int eres public, precum i de persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obinut statut de utilitate public sau sunt autorizate s presteze un serviciu public, persoane asimilate, n sensul legii, autoritilor publice (art.2 alin.1 lit.b). Din analiza dispoziiilor legale, putem trage concluzia c Ministerul public devine aprtorul drepturilor i libertilor persoanelor fizice i juridice n faa abuzurilor administraiei publice. n consecin, aciunea de contencios administrativ subiectiv exercitat de Ministerul public ridic acelai tip de probleme ca i aciunea Avocatului poporului. 2. Aciunea de contencios administrativ obiectiv a Ministerului public . Ministerul public are menirea de a reprezenta, n activitatea judiciar, interesele generale ale societii i de a apra ordinea de drept, precum i drepturile i libertile cetenilor2. Cnd Ministerul Public apreciaz c prin emiterea unui act administrativ normativ, se vatm un interes public, va sesiza instana de contencios administrativ competent de la sediul autoritii publice emitente. Instana, din of iciu sau la cerere, poate introduce n cauz organismele sociale cu personalitate juridic interesate. n temeiul existenei unui interes legitim public, definit de lege ca fiind interesul care vizeaz ordinea de drept i democraia constituional, garantarea drepturilor, libertilor i ndatoririlor fundamentale ale cetenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenei autoritilor publice 3, Ministerul public are aadar posibilitatea de a intenta o aciune de contencios administrativ obiectiv. Acesta vizeaz doar actele administrative normative, nu i cele individuale, i, fiind un contencios obiectiv, urmrete doar anularea actului, nu i despgubiri. Spre deosebire de aciunea de contencios administrativ subiectiv, care poate fi intentat dup ce, n exercitarea atribuiilor proprii, Ministerul public apreciaz c nclcarea drepturilor persoanelor se datoreaz unui act administrativ, n cazul aciunii de contencios administrativ obiectiv legea nu mai condiioneaz intentarea aciunii de concluziile reieite din activitatea de urmrire penal, n consecin Ministerul public poate aciona fie din oficiu, n urma exercitrii competenelor legale, fie la cererea unor persoane fizice sau juridice. Obiectul aciunii l constituie anularea actului administrativ normativ, fiind exclus posibilitatea de a solicita despgubiri sau emiterea unui alt act administrativ. Justificarea acestei soluii rezid n faptul c Ministerul public acioneaz ca aprtor al legalitii obiective, al bunei funcionri a administraiei publice, i nu n vederea aprrii unui drept subiectiv, propriu. O dispoziie special, pe care o regsim doar n cazul aciunii de contencios administrativ obiectiv a Ministerului public, prevede c instana, din oficiu sau la cerere, poate introduce n cauz organismele sociale cu personalitate juridic interesate (art.1 alin.9). De asemenea, Ministerul public poate cere instanei, acionnd la cerere sau din oficiu, n temeiul art.14 alin.3 din lege, suspendarea actului administrativ normativ, ns numai n prezena unor anumite condiii, i anume ca interesul public pretins a fi aprat s fie unul major, de natur a perturba grav funcionarea unui serviciu public administrativ. Instana va rezolva cererea de urgen i cu precadere, cu citarea prilor (art.14 alin.2). Observm c interesul public major vizeaz servicii publice naionale, nu i locale, soluie inexplicabil i criticabil, deoarece acestea din urm sunt cele mai afectate de deciziile luate de ctre guvernani la nivel central. Astfel, este binecunoscut situaia administraiilor locale obligate s preia anumite servicii publice teritoriale aflate anterior n competena administraiei centrale, fr s li se asigure i sursele de finanare corespunztoare, aa cum prevede legea i conveniile internaionale la care ara noastr este parte. n aceast situaie, cererea Ministerului public ar fi binevenit, dei exist ntotdeauna posibilitatea ca autoritile locale s acioneze ele nsele, n numele colectivitilor locale pe care le reprezint. De asemenea, se pot ivi situaii n care funcionarea serviciilor publice naionale s fie afectate prin acte normative emise la nivel local sau judeean. 3. Aciunea persoanelor de drept public. n condiiile legii, aciuni n contencios ad ministrativ pot fi introduse de prefect, de Agenia Naional a Funcionarilor Publici, precum i de orice persoan de drept public vtmat ntr -un drept (1) sau, dup caz, cnd s-a vtmat un interes legitim (2). n teza a doua (2), textul se refer la legitimarea procesual activ a persoanelor juridice de drept public, legitimare care observm c putea fi dedus foarte uor i din formularea general a art.1 alin.1, referitoare la persoane, deoarece
A se vedea art.2 alin.1 lit.m). din lege, unde este definit excesul de putere. Art.131 din Constituie i art.4 alin.1 din Legea nr.304/2004 privind organizarea judiciar, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 576 din 29 iunie 2004, modificat de Ordonana de urgen nr. 124/2004, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 1.168 din 9 decembrie 2004. 3 Art.2 alin.1 lit.r din lege.
2
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------persoanele pot fi fizice sau juridice, de drept privat sau de drept public. Prin urmare, nu era strict necesar aceast precizare, cum c i persoanele de drept public pot intenta aciuni de contencios administrativ subiectiv. Suntem n prezena unui contencios subiectiv, atunci cnd sunt vtmate drepturile persoanelor juridice de drept public (1), respectiv a unui contencios obiectiv, ce rezult din formularea impersonal s-a vtmat un interes legitim din finalul textului, ce poate fi interpretat n sensul c se refer i la interesul legitim public (2). Persoanele de drept public sunt Statul romn, reprezentat prin Ministerul finanelor, Guvern (Cancelaria Primului Ministru este cea care are personalitate juridic), ministerele 1, judeul, oraul i comuna2, precum i alte entiti declarate ca atare prin legi sau hotrri de Guvern (Fondul romn de Dezvoltare Social 3, Agenia Naional a Funcionarilor Publici4, etc.). 4. Aciunea Prefectului i Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. Tutela administrativ. Legea nr.554/2004 reglementeaz un aspect care aparine, ca domeniu de reglementare special Legii administraiei locale i Statutului funcionarilor publici. Este vorba de dreptul prefectului de a ataca, n termenele prevzute n lege, n faa instanei de co ntencios administrativ, actele emise de autoritile administraiei publice locale, dac le consider nelegale, i de posibilitatea Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici de a ataca n faa instanei de contencios administrativ actele autoritilor publice centrale i locale prin care se ncalc legislaia privind funcia public, n condiiile prezentei legi i ale Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat. n ambele cazuri, pn la soluionarea cauzei, actul atacat este suspendat de drept. Tutela administrativ este o noiune consacrat a doctrinei dreptului administrativ, desemnnd un control exercitat de organe centrale asupra organelor locale descentralizate, autonome. Ea are dou forme: prima, mai dur, d dreptul autorit ii de tutel (reprezentanta puterii centrale) s anuleze, s aprobe, s autorizeze actul administrativ emis de o autoritate descentralizat, pe cnd forma moderat confer autoritii de tutel doar dreptul de sesizare a unei jurisdicii administrative n vederea anulrii acelui act administrativ5. Pn n 2004, cea mai cunoscut form de tutel administrativ din legislaia noastr era cea jurisdicionalizat, exercitat de prefect asupra actelor autoritilor administraiei publice locale 6. n prezent, avem dou astfel de autoriti publice, nsrcinate cu tutela administrativ: a) prefectul, care este autoritate de tutel administrativ jurisdicionalizat pentru autoritile administraiei publice locale. n aceast calitate, prefectul poate ataca n faa instanei de contenc ios administrativ, dispoziiile primarului, hotrrile consiliului local, dispoziiile preedintelui consiliului judeean i hotrrile consiliului judeean . Prefectul exercit aciunea n contencios administrativ ca reprezentant al statului, n temeiul textelor constituionale art.123 alin.5 din Constituie (prefectul poate ataca, n fata instanei de contencios administrativ, un act al consiliului judeean, al celui local sau al primarului, n cazul n care consider actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept), ale Legii nr.340/2004 privind instituia prefectului 7, ca lege lege special, i ale legii contenciosului administrativ, ca lege general, prin urmare are legitimare procesual activ conferit prin aceste reglementri8. Termenul de contestare este diferit, n funcie de tipul actului administrativ: (1) actele administrative individuale pot fi atacate n termenul de 6 luni prevzut de art.11 alin.1 din Legea contenciosului administrativ, cu posibilitatea de prelungire a termenului la un an, n temeiul art.11 alin.2, pentru motive temeinice. Actiunea se formuleaza in termenul prevazut la art. 11 alin. (1), care incepe sa curga de la momentul comunicarii actului catre prefect art. (3. alin. (1). (2) actele administrative normative vor putea fi atacate oricnd, n baza art.11 alin.4 din Legea contenciosului administrativ. Obiectul controlului de tutel administrativ exercitat de prefect este actul administrativ, ns i faptele sau actele asimilate prin legea contenciosului administrativ, actului administrativ unilateral tcerea administrativ i refuzul nejustificat de rezolvare a cererii. Astfel, prefectul, acionnd n temeiul dreptului i interesului legitim public conferit prin art.3 alin.1din Legea nr.554/2004, are posibilitatea, atunci cnd constat c inaciunea unei autoriti publice este contrar interesului public, s solicite acesteia, printr-o petiie, ndeplinirea atribuiilor legale, iar n cazul tcerii sau a refuzului, poate duce conflictul n faa instanei de contencios administrativ, care va obliga autoritatea public la realizarea atribuiilor legal e. Este cazul, spre exemplu, al primarului care refuz s nainteze consiliului local proiectul de buget local, sau al consiliului local care refuz s ia act de
1 A se vedea, spre exemplu, Hotrrea Guvernului nr.83/2005, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 132 din 11 februarie 2005, sau Hotrrea Guvernului nr.8/2001, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 15 din 10 ianuarie 2001. 2 Art. 19 din Legea nr.215/2001 i art.87 C.pr.civ . 3 Art.1 din Legea nr.129/1998, republicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 483 din 8 iunie 2005. 4 A se vedea art.19 din Legea nr.188/1999. 5 Agathe Van Lang, Genevive Gondouin, Vronique Inserguet -Brisset Dictionnaire de droit administratif, 2eedition, Editions Dalloz, Armand Collin, Paris, 1999, p.282. 6 Am afirmat c este cea mai cunoscut deoarece exist i alte forme de tutel administrativ, cum ar fi cea exercitat de Ministerul Afacerilor Externe, n temeiul art.14 din Legea nr.215/2001 a se vedea D. C. Drago, Principalele nouti ale Legii nr.215/2001 a administraiei publice locale , n Dreptul nr.10/2001, p.15. 7 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 658 din 21 iulie 2004. 8 n acest sens, a se vedea i Verginia Vedina, op.cit., p.113. Prefectul nu are doar facultatea, ci obligaia de a ataca actele ilegale ale autoritilor locale - Ioan Romoan, Controlul legalitii exercitat de prefect asupra actelor autoritilor administraiei publice locale , n Dreptul nr.1/1994, p.80; remarcm c obligaia este, ns, fr sanciune juridic.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ncetarea mandatului de consilier local pe alte temeiuri dect incompatibilitatea. Inaciunea poate fi sancionat ns numai atunci cnd ea are legtur cu o atribuie de putere legat a autoritii publice, nu i atunci cnd ea vizeaz atribuii exercitate cu putere discreionar, deoarece instituia de control nu se poate substitui celei controlate. Obiectul cererii de chemare n judecat introdus de prefect poate fi doar anularea n tot sau n parte a actului ilegal . Prefectul nu poate cere despgubiri, deoarece aceast posibilitate este conferit prin Legea nr.554/2004 doar persoanelor fiz ice sau juridice. Actul administrativ unilateral atacat de prefect este suspendat de drept, din momentul introducerii aciunii i pn la soluionarea cauzei, soluie menit a mpiedica producerea unor pagube bugetelor locale sau bunei funcionri a administraiei publice locale1. Din pcate, aceast prevedere este folosit deseori de prefect, organ politic, pentru icanarea autoritilor locale conduse de demintari de alt orientare politic, prin urmare considerm c i prefectul ar trebui s aib obligaia de a justifica, n faa instanei, necesitataea suspendrii actului atacat. Legea 340/2004 prevedea c n exercitarea atributiei cu privire la verificarea legalitii actelor administrative ale consiliului judeean, ale preedintelui consiliului judeean, ale consiliului local sau ale primarului, prefectul, cu cel puin 10 zile naintea introducerii aciunii n contenciosul administrativ, va solicita autoritilor care au emis actul, cu motivarea necesar, reanalizarea actului socotit nelegal, n vederea modificrii sau, dup caz, a revocrii acestuia. Practica administrativ a demonstrat c, prin utilizarea acestei atenionri a autoritii publice emitente, litigiul poate f i evitat, autoritatea public fiind mai interesat s -i revoce actul dect s-i fie anulat de ctre instan; pe de alt parte, de multe ori ilegalitatea actului nu este sesizat de emitent (mai ales n localitile rurale, care duc lips de personal competent), iar, prin cererea de reanalizare, acestuia i se ofer posibilitatea de a reveni asupra actului ilegal, dovedind bun credin. Din datele statistice2, reiese cu eviden importana procedurii prealabile administrative i eficiena ei n cadrul controlului exercitat de prefect, atunci cnd autoritile locale sunt de bun credin. n majoritatea cazurilor, se observ o rat de succes de peste 85%, ceea ce dovedete eficiena maxim a procedurii prealabile. Din pcate, dup modificrile din 2007, n ciuda opiniilor doctrinare care susineau aceast procedur prealabil, ea a fost exclus prin abrogarea expres a dispoziiilor din Legea 340/2004. Pentru admiterea aciunii, prefectul va trebui s fac dovada i a unui interes procesual; astfel, prefectul (de fapt, prin intermediul acestei instituii, statul romn) nu are interes, spre exemplu, n anularea unui act administrativ care i -a epuizat deja efectele juridice n mod definitiv i complet o autorizaie de demolare, de pild. Aciunea prefectului este scutit de taxa de timbru, i se judec de urgen i cu precdere, termenele de judecat neputnd depi 10 zile. b) Agenia Naional a Funcionarilor Publici, n temeiul art.3 alin.2 din Legea nr.554/2004, este autoritate de tutel administrativ jurisdicionalizat pentru toate autoritile publice, centrale i locale, ns numai ntr-un domeniu strict determinat, acela al raporturilor de funcie public. Aciunea poate fi introdus fie mpotriva actelor administrative ilegale ce au ca obiect raporturi de funcie public, fie mpotriva refuzului nejustificat sau tcerii administrative, art.2 alin.2 din Legea nr.554/2004 fiind deplin aplicabil. Astfel, spre exemplu, Agenia va putea contesta actele administrative de numire n funcie emise cu nclcarea legii, dar i refuzul autoritilor publice de a-i ndeplini obligaiile derivate din legislaia funciei publice, cum este aceea de a organiza concurs pentru o funcie vacant, sau de a asigura evaluarea anual a funcionarilor publici. n doctrin s-a apreciat, pe bun dreptate, c Agenia este obligat s cerceteze toate sesizrile privind nclcarea legii prin acte sau fapte administrative din domeniul funiei publice, nu se poate limita la constatrile fcute cu ocazia activitii de control efectuate din proprie iniiativ 3. Nici n acest caz procedura prealabil prevzut de art.7 alin.1 nu este obligatorie (art.7 alin.5), soluie criticabil atta vreme ct nici Legea nr.188/1999 nu impune o astfel de atenionare a organului emitent 4, care astfel nu are obligaia de a ncerca medierea, i de a pune capt litigiului n faza administrativ, mai puin costisitoare dect cea judiciar. Agenia Naional a Funcionarilor Publici are ns posibilitatea de a efectua procedura prealabil, deoarece textul nu i interzice acest lucru; singura diferen este c efectuarea recursului administrativ nu prorog termenul de sesizare a instanei de contencios administrativ. Agenia Naional a Funcionarilor Publici va fi nevoit s achite taxa de timbru, deoarece nu este scutit prin lege special ca n cazul prefectului, consideraiile critice de mai sus fiind reiterabile aici. Actul atacat (nu i refuzul5) este suspendat de drept, iar termenele de contestare sunt i aici diferite, n funcie de tipul actului contestat:
n sensul c n acest caz actul nu este suspendat, ci nu a intrat nc n vigoare, a se vedea V. I. Priscaru, op.cit., p.104. A se vedea, pentru aceste date, D.C. Drago, Legea contenciosului administrativ, op.cit., 2005. Verginia Vedina, Legea nr.188/1999 privind statutul funcionarilor publici, cu modificrile ulterioare, republicat, comentat, ediia a III-a, Editura Lumina Lex, 2004,p.62; Rodica Narcisa Petrescu, Implicaii teoretice i practice ale controlului Ageniei Naionale funcionarilor Publici, conform art.20 alin.3-5 din Legea nr.188/1999, republicat, n Revista de drept public, nr.3/2004, p.110. 4 Pentru o propunere de lege ferenda n sensul instituirii unei proceduri prealabile speciale i pentru Agenie,a se vedea Rodi ca Narcisa Petrescu, art.cit, p.112. 5 Ibidem, p.111.
1 2 3
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------(1) n cazul actelor individuale, 6 luni (art.11 alin.1) de la momentul comunicarii actului, data luarii la cunostinta, data introducerii cererii sau data incheierii procesului-verbal de conciliere, dupa caz. (art.11 alin.2) deoarece Agenia Naional a Funcionarilor Publici este o autoritate public direct interesat de actele administrative emise de autoritile locale n domeniul funciei publice, aceste acte vor trebui obligatoriu comunicate Ageniei de ctre secretarul unitii administrativ teritoriale, n termen de 10 zile de la adoptare sau emitere, obligaie ce rezult din art.85 alin.1 lit.h din Legea nr.215/2001. (2) actele administrative normative vor putea fi atacate oricnd, n baza art.11 alin.4. Este cazul, spre exemplu, al hotrrilor de Guvern adoptate cu nclcarea dispoziiilor legale din domeniul funciei publice, sau al ordinelor ministeriale ce au ca obiect situaia juridic a funcionarilor publici dintr-un anumit domeniu de activitate, ilegale. Att n cazul aciunii prefectului, ct i a celei exercitate de Agenia Naional a Funcionarilor Publici, legalitatea actului administrativ atacat va fi analizat de ctre instana de contencios administrativ n mod obiectiv, nu subiectiv, aici intervenind deja tradiionala distincie ntre contenciosul obiectiv i cel subiectiv. Astfel, Contenciosul obiectiv are la baz noiunea de drept obiectiv, neleas ca o regul, un comandament de drept 1, independent de subiectele raportului juridic concret, care au drepturi subiective 2. Cu alte cuvinte, n timp ce contenciosul subiectiv are n centrul su grija pentru drepturile subiective ale persoanelor, oferindu-le acestora mijloace juridice de aprare a acestor drepturi n faa abuzurilor administraiei, contenciosul obiectiv evoc necesitatea respectrii, n activitatea administraiei publice, a regulilor impersonale de drept, subsumate cmpului semantic al sintagmei drept obiectiv. Instana va constata care este starea de legalitate, aa cum ea rezult din acte normative, i dac aceast stare de legalitate a fost vtmat printr-un act al unei autoriti a administraiei publice locale.
2. Legitimarea procesual pasiv n contencios administrativ condiie de admisibilitate a aciunii. 1. Conceptul de autoritate public3. Noiunea de autoritate public este prefigurat parial de Constituie, chiar dac nu ntr-un mod unitar; astfel, titlul III cuprinde autoritile publice din clasicele puteri ale statului, n timp ce alte articole din legea fundamental desemneaz i ele autoriti publice, cum ar fi Avocatul poporului, Curtea Constituional, Curtea de Conturi. n sensul legii contenciosului administrativ ns, pentru a putea fi considerat o autoritate public, o anumit entitate trebuie s ntruneasc trei caracteristici: a) s fie organ de stat sau al unitilor administrativ teritoriale; calitatea de organ4 de stat sau al unitilor administrativ teritoriale este conferit prin lege, dei legislaia romn nu folosete ntotdeauna aceast noiune, ci una echivalent, de autoritate - de exemplu, art.18 din Legea nr.215/2001: Comunele, oraele i judeele sunt uniti administrativ-teritoriale n care se exercit autonomia local i n care se organizeaz i funcioneaz autoriti ale administraiei publice locale (s.n.D.C.D) i art.21 din aceeai lege: autoritile administraiei publice prin care se realizeaz autonomia local n comune i orae sunt consiliile locale, comunale i oreneti, ca autoriti deliberative, i primarii, ca autoriti executive. b) s acioneze n regim de putere public; puterea public este conferit i ea prin lege (n sens larg) - astfel, rmnnd n sfera legii administraiei publice locale, dup ce art.3 alin.1 definete autonomia local ca fiind dreptul i capacitatea efectiv a autoritilor administraiei publice locale de a soluiona i de a gestiona, n numele i n interesul colectivitilor locale pe care le reprezint, treburile publice, n condiiile legii, precizeaz n alin.2 c acest drept se exercit de consiliile locale i primari, precum i de consiliile judeene (), precizare care are de fapt semnificaia conferirii de putere public acestor autoriti locale. c) aciunea ei s aib ca scop satisfacerea unui interes legitim public, n condiiile n care interesul public este definit de lege ca fiind interesul care vizeaz ordinea de drept i democraia constituional, garantarea drepturilor, libertilor i ndatoririlor fundamentale ale cetenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenei autoritilor publice ( art.2 lit.l). Legea contenciosului administrativ asimileaz autoritilor publice persoanele juridice private care, potrivit legii, au obtinut statut de utilitate publica sau care sunt autorizate s presteze un serviciu public, in regim de putere publica. Este vorba
Mircea Djuvara, Teoria general a dreptului. Drept raional, izvoare i drept pozitiv , Editura ALL-BECK,1999, p.280. Eugen Popa, Discuii n legtur cu intervenia n interes propriu n cazul contenciosului administrativ, Dreptul nr.1/1995, p.70, nota 2. 3 Pentru dezvoltri cu privire la a ceast tem, a se vedea D.C.Drago, Legea contenciosului administrativ. Comentarii i explicaii , Editura All Beck, 2005, comentariul art.2. 4 Pentru disputa doctrinar legat de opiunea legiuitorului constituant pentru noiunea de organ, a se vedea Ion Deleanu, Revizuirea Constituiei, n Dreptul nr.12/2003, p.5-36; A. Iorgovan, Noua lege.....,op.cit., p.282.
1 2
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------de organisme profesionale (Barourile de avocai) sau organisme private (asociaii, fundaii) 1; putem aduga aici societile cooperative (Legea nr.1/20052), i chiar societile comerciale (Legea nr.30/19913). n conformitate cu Ordonana Guvernului nr.26/2000 cu privire la asociaii i fundaii4, prin utilitate public se nelege orice activitate care vizeaz atingerea unor scopuri benefice n domenii de interes public general i/sau comunitar (art.38 1), iar procedura de obinere a statutului de utilitate public am prezentat-o n primul capitol al cursului. Distincia ntre utilitate public, autoritate public, persoan juridic de drept public. Noiuni apropiate n aparen i adesea confundate n practic, cele trei se deosebesc fundamental: a) utilitatea public este un atribut recunoscut persoanelor juridice de drept privat organizate sub form de fundaii sau asociaii, iar efectul obinerii acestui statut l -am explicat mai sus (drepturi i obligaii n raporturile cu administraia public i cu cetenii). Asociaia sau fundaia de utilitate public poate emite acte administrative, caz n care legalitatea loc poate fi contestat pe calea contenciosului administrativ, sau poate refuza rezolvarea unei cereri adresate de un particular (persoan fizic sau juridic), referitoare la activitatea proprie sau la drepturile particularilor opozabile asociaiei sau fundaiei (aa numitele drepturi publice, despre care vom vorbi n alt loc), caz n care, din nou, calea contenciosului administrativ este deschis . b) autoritatea public este acel organ de stat sau local nzestrat cu putere public pentru a satisface un interes public; deosebirea fa de asociaia sau fundaia de utilitate public este dat de faptul c autoritatea public este organul unei p ersoane juridice de drept public, pe cnd asociaia sau fundaia rmn persoane private. Pe de alt parte, fundaia sau asociaia au personalitate juridic, pe cnd autoritile publice nu toate au personalitate juridic (de exemplu, consiliul local, primaru l, consiliul judeean, ministrul) c) persoanele juridice de drept public sunt astfel calificate doar prin lege (de pild, comuna, oraul, judeul, ministerul, alte autoriti centrale expres calificate ca atare), i se deosebesc de asociaiile sau fundaiile de utilitate public prin forma de finanare (majoritar public, respectiv majoritar privat), prin natura juridic a proprietii (majoritar public, respectiv exclusiv privat), precum i prin natura atribuiilor (n principal de putere public, respectiv doar excepional de putere public). Prin urmare, pentru ca o persoan de drept privat s devin persoan juridic de drept public nu este suficient s primeasc atribuii de putere public, ci trebuie s aib i proprietate public, finanare public i s i se aplice legislaia finanelor publice, iar toate acestea s fie realizate prin lege. Ct privete relaia dintre persoana de drept public i autoritatea public, ea este asemntoare relaiei dintre persoana juridic de drept privat i organele sale de conducere: astfel, spre exemplu, primarul este autoritatea public care reprezint persoana juridic de drept public - comuna sau oraul, n relaiile cu alte persoane i prin intermediul creia se pune n aplicare principiul autonomiei locale. La fel, o instituie public termen folosit adeseori pentru a desemna autoritile publice cum ar fi o Cas de Cultur Municipal, este tot un organ al persoanei juridice de drept public municipiul. n concluzia celor de mai sus, autoritile publice vor avea, n principiu, calitate de prt n litigiile de contencios administrativ, ele fiind emitentele actelor administrative ilegale, ns numai alturi de persoana de drept public atunci cnd se solicit i despgubiri; lor li se altur, ca urmare a asimilrii situaiilor juridice, asociaiile i fundaiile de utilitate public, precum i alte persoane juridice private care presteaz servicii publice. Calitatea de reclamant, ns, l vor avea persoanele juridice private n temeiul art.1 alin.1 al legii contenciosului administrativ, atunci cnd le sunt vtmate drepturile sau interesele lor private, iar persoanele juridice de drept public, n temeiul art.1 alin.8 teza final, cnd le sunt vtmate drepturile (1) sau cnd este vtmat interesul public (2). Autoritile publice vor putea prin urmare aciona ca reclamante n contencios administrativ doar n numele persoanei juridice de drept public pe care o reprezint, cum este cazul primarului care poate introduce aciune n aceast calitate doar n numele comune i sau oraului. 3. Condiia ca obiectul aciunii s l constituie ilegalitatea unui act administrativ sau a formelor asimilate acestuia. 1. Definiia legal a actului administrativeste realizat n lege5 n conformitate cu constantele doctrinei administrative referitor la aceast instituie juridic1, desprinzndu-se cteva elemente definitorii:
A. Iorgovan, Noua lege.....,op.cit., p.283. Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 172 din 28 februarie 2005. 3 Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 1.066 din 17 noiembrie 2004. 4 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 39 din 31 ianuarie 2000, cu modificrile i completrile aduse de Ordonana nr. 37 din 30 ianuarie 2003, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 62 din 1 februarie 2003. 5 Act administrativ - actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate public, in regim de putere publica, n vederea executrii legii sau a executarii in concret a legii, care da nastere, modifica sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, in sensul prezentei legi, si contractele incheiate de autoritatile publice care au ca obiect punerea in valoare a bunurilor proprietate publica, executarea lucrarilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizitiile publice; prin legi speciale pot fi prevazute si alte categorii de contracte administrative supuse competentei instantelor de contencios administrativ (Art.2 alin.1 lit.c din Legea nr.554/2004).
2 1
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------a) este un act unilateral, adic este expresia manifestrii de voin a unui singur subiect al raportului juridic, cel nzestrat cu putere public. b) este emis de autoritile publice - prin urmare nu de persoanele juridice de drept public, ci de organele acestora. Aici este aplicabil asimilarea din art.2 alin.1 lit.b, referitoare la persoanele juridice private de utilitate public sau care presteaz servicii publice. c) scopul emiterii actului administrativ este executarea sau organizarea executrii legii. d) este un act juridic deoarece d natere, modific sau stinge raporturi juridice; natura raporturilor juridice este una de drept public sau administrativ, caracterizate prin faptul c prile raportului sunt, pe de o parte, administraia public (cu extensiunile ei persoane private asociate activitii administrative), i, pe de alt parte, persoanele fizice, juridice, sau tot administraia public prin organele sale. e) simplele adeverine prin care autoritatea public atest existena sau inexitena unui fapt nu sunt acte administrative; la fel, comunicri interne, propuneri, referate, etc., ce sunt menite s pregteasc emiterea actului administrativ. Acelai caracter l are adresa emis de Direcia General a Vmilor prin care se exprim un punct de vedere n legtur cu prevederile unei ordonane de urgen2, sau de Ministerul finanelor referitoare la nelesul unor dispoziii legale 3, adresa prin care se calific activitatea reclamantei ca prestatoare de servicii (aceasta fiind un simplu punct de vedere a Ministerului finanelor, exprimat n urma cererii adresate de reclamant, nu o calificare obligatorie) 4, adresa Casei de Asigurri de Sntate a Avocailor prin care se comunic modul de calcul al pensiei5. Hotrrea de Guvern prin care se iniiaz nfiinarea unei universiti nu este un act final al administraiei, susceptibil de a vtma drepturi recunoscute prin lege, ci doar act preparator al deciziei finale de nfiinare efectiv a universitii n cauz6. La fel, propunerea de privatizare a unei societi comerciale nu ntrunete caracteristicile unui act administrativ final din perspectiva administraiei 7. f) pe de alt parte, avizul favorabil deschiderii unei farmacii, emis de Colegiul Farmacitilor din Romnia prin filialele sale judeene, n ciuda denumirii sale, este un veritabil act administrativ de autoritate, avnd natura unei autorizaii de funcionare8; la fel, comunicarea emis de organele deconcentrate ale Ministerului Muncii i Proteciei Sociale este act administrativ de autoritate, calificare justificat de coninutul acestuia diminuarea salariului unui funcionar public9. De asemenea, adresa Baroului prin care a fost suspendat din funcie un avocat este act administrativ, n ciuda denumirii folosite de emitent10; 2. Ilegalitatea obiectiv a actului administrativ se apreciaz n funcie de momentul emiterii sale, pentru actele cu executare din mai multe operaiuni determinate, respectiv pe parcursul executrii, pentru actele cu executare succesiv, continu, nelimitat n timp. Astfel, n acest ultim caz, dac actul devine ilegal datorit adoptrii unei legi care nu mai p ermite existena lui, actul este anulabil, chiar dac la momentul emiterii el a fost legal. Ilegalitatea subiectiv a actului cu executare imediat sau prin operaiuni determinate ca numr sau ca durat, se apreciaz n momentul emiterii sale, deoarece actele normative ulterioare nu pot afecta situaii juridice anterioare, n baza principiul neretroactivitii. Actele cu executare continu (o autorizaie de funcionare, spre exemplu), trebuie apreciate ns i n funcie de actele normative ce sunt adoptate pe du rata executrii lor, putnd deveni din legale, ilegale. 3. Acte atipice i fapte asimilate actului administrativ. Alineatul 2 al art.2 din Legea nr.554/2004 reglementeaz n mod expres asimilarea tcerii administrative (faptul de a nu rspunde solicitantului n termenul legal) i a refuzului nejust ificat de a rezolva o cerere, actului administrativ unilateral. Tcerea administrativ este un fapt administrativ asimilat, ca efecte juridice, actului administrativ unilateral, pe cnd refuzul nejustificat, fiind o manifestare de voin a autoritii publice , poate fi considerat ca un act administrativ atipic, asimilat actului administrativ tipic.
1 Pentru diferite definiii ale actului administrativ, a se vedea T. Drganu, Introducere, op.cit., p.139; Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.251; I. Iovna, Drept administrativ, 1997, p.21; A. Iorgovan, Tratat ... , op.cit., 2002, p.481; Alexandru Negoi, Noiunea actului administrativ, n Dreptul nr.7/1997, p.38; Curtea Suprem de Justiie, a artat, de asemenea, n deciziile sale, c actele administ rative nu sunt numai actele efectuate de organele administrative de stat, ci i acele acte efectuate de autoritile care au calitatea de organe administrative, chiar dac nu sunt ntotdeauna de stat, dac acestea sunt investite prin lege s ndeplineasc funciuni administrative, n scopul aplicrii legilor - Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.227/1992, n Probleme de drept din deciziile Curii Supreme de Justiie, 1990-1992, p.557. 2 Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.2584/2000, n Buletinul Jurisprudenei Curii Supreme de Justiie, 2000, p.496 3 Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.654/1998, n Repertoriu IV, p.53. 4 Numai n cazul n care se ncheie un act de control financiar care stabilete obligaii bneti n sarcina reclamantei se pune problema unei aciuni n contencios administrativ Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.407/1998, n Repertoriu IV, p.54 5 Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.568/1997, n Repertoriu III, p.51. 6 Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.1935/1999, n Buletinul Jurisprudenei Curii Supreme de Justiie, 1999, p.523 7 Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.517/1998, n Repertoriu IV, p.237. 8 Curtea de Apel Cluj, secia comercial i de contencios administrativ, sentina nr.334/2000, n Colectiv, Buletinul jurisprudenei Curii de Apel Cluj pe anul 2000, vol.II, p.63. 9 Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.890/2000, n Buletinul Jurisprudenei Curii Supreme de Justiie, 2000, p.811 10 Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.2110/1999, n Buletinul Jurisprudenei Curii Supreme de Justiie, 1999, p.491.
10
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------3.1. Tcerea administrativ. Definit prin folosirea formulrii extinse, de nesoluionare n termenul legal a unei cereri, tcerea administrativ vizeaz dou situaii distincte, care dau dreptul petiionarului s intenteze aciunea n faa instanei de contencios administrativ: a) lipsa unui rspuns n termenul de soluionare a cererii iniiale adresate unei autoriti publice; b) lipsa unui rspuns n termenul de soluionare a recursului administrativ prealabil adresat autoritii publice emitente a actului administrativ ilegal, sau celei superioare. Termenul alocat prin legea contenciosului administrativ pentru rspunsul autoritii publice este de 30 de zile, ns cu precizarea dac prin lege nu se prevede un alt termen. Termenul de 30 de zile prevzut de Legea nr.554/2004 este aplicabil ca termen special, ns textul legal ce-l reglementeaz se completeaz cu Ordonana Guvernului nr.27/2002, care este dreptul comun n materia petiiilor, consecina fiind c termenul se poate prelungi cu maximum 15 zile n condiiile art.9 din ordonan. Calculul termenului se va face pe zile calendaristice, deoarece interesul particularilor de a primi un rspuns din partea administraiei publice prevaleaz asupra mprejurrii c administraia public i desfoar activitatea cu publicul doar 6 z ile pe sptmn. 3.2. Refuzul nejustificat. Prin refuzul nejustificat de rezolvare a cererii legiuitorul a neles exprimarea explicit, cu exces de putere, a voinei de a nu rezolva cererea unei persoane; este asimilata refuzului nejustificat si nepunerea in executare a actului administrativ emis ca urmare a solutionarii favorabile a cererii sau, dupa caz, a plangerii prealabile . Spre deosebire de tcerea administrativ, care este considerat refuz implicit de rezolvare a cererii, de aceast dat suntem n prezena unui refuz explicit de rezolvare. Refuzul explicit de rezolvare trebuie s fie exprimat cu exces de putere, sintagma care, dei pare la prima vedere greu de descifrat, desemneaz, de fapt, ilegalitatea subiectiv a refuzului. n ceea ce privete forma de manifestare a refuzului, trebuie precizat faptul c soluionarea unei cereri n defavoarea petiionarului sau contrar ateptrilor sale, nu reprezint automat un refuz nejustificat, caracterul nejustificat putnd reiei numai prin raportare la legislaia existent, cu care refuzul trebuie s fie n contradicie. Refuzul trebuie s fie exprimat n scris, i motivat n drept, deoarece Ordonana Guvernului nr.27/2002 impune aceste forme procedurale n cazul soluionrii petiiilor, prin urmare un refuz verbal (greu de dovedit, de altfel) va putea fi folosit mai greu n instan. Preferabil este, n cazul unui refuz verbal, s se atepte expirarea termenului de rspuns, tcerea administrativ fiind mai uor de dovedit. Art.1 al Legii 554/2004 se refer la atacarea n justiie a refuzului nejustificat de a rezolva cererea privitoare la un drept, fr s prevad prin ce anume trebuia s fie rezolvat cererea - prin act administrativ sau printr-o alt manifestare de voin. n consecin, rezolvarea cererii poate fi fcut nu numai prin emiterea unui act administrativ, ci i prin emiterea unei adeverine (care nu este act administrativ), certificat etc., adic prin nscrisuri doveditoare sau constatatoare a unor fapte 1, sau chiar printr-un fapt administrativ2. Obiectul cererii, i, ulterior, al refuzului nejustificat nu este, prin urmare, determinant n aprecierea admisibiliti i aciunii de contencios administrativ, cu condiia, totui, ca el s aib legtur cu un raport juridic de drept administrativ3, s se se fundamenteze pe un drept subiectiv public, adic opozabil administraiei, i, bineneles, s fie licit. Astfel, ntr-un studiu din 2000, ntocmit pe baza Legii nr.119/1996 privind actele de stare civil, am artat c i refuzul de a ntocmi actul de stare civil este un refuz nejustificat, i se ncadreaz la excepia referitoare la recursul paralel 4, chiar dac actul de stare civil nu este este un act administrativ, ci doar o operaiune material de constatare a unui fapt juridic. De asemenea, refuzul Comitetului Romn pentru Adopii de a nscrie un copil pe lista copiilor adoptabili5 sau de a lua n eviden cererea unor strini de adoptare a a unui copil, de a le comunica numrul i data nregistrrii cererii de adopie i de a le permite accesul la evidenele Comi tetului (toate acestea fiind operaiuni materiale tehnice) a fost considerat act administrativ vtmtor care poate fi atacat n contencios administrativ. Pe de alt parte, avizul negativ al oficiului juridic nu este refuz de soluionare a cererii, ci un act preparator emiterii deciziei finale de ctre autoritatea public 6. Prin urmare, refuzul trebuie s privesc un act final al administraiei, sau o operaiune final, prin care se rezolv cererea adresat de petiionar, nu acte preparatorii care nu produc efecte juridice dect n interiorul aparatului administrativ. Obiectul refuzului nu poate fi un raport ce ine de dreptul penal sau procesual penal - refuzul Inspectoratului Judeean de Poliie de a efectua cercetri penale 7, refuzul Parchetului de a ncepe urmrirea penal 8 sau de a trimite n judecat o
T. Drganu, Actele administrative i faptele asimilate lor supuse controlului judectoresc pe baza Legii nr. 1/1967, Editura Dacia, Cluj-Napoca,
1970, p.90.
2 Astfel, prtul, Consiliul Naional de Evaluare i Acreditare Academic a fost obligat s efectueze o vizit la facultatea reclamant, n vederea ntocmirii corecte a raportului de evaluare pentru autorizaia provizorie, obligaie legal a acestuia Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.116/1998, n V. I. Priscaru, op.cit., p.312, cu not critic de autorul citat. 3 Sau, mai larg, de drept public a se vedea Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.374/1998, n Repertoriu IV, p.234; O. Podaru, Not la sentina nr.257/2000 a Curii de Apel Cluj, n Studia Universitatis Babe Bolyai, Iurisprudentia nr.2/2000, p.53. 4 D. C. Drago, Formele de activitate, supracit, p.96. 5 Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ , decizia nr.136/1995, n Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.359. 6 Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.698/1998, n Repertoriu IV, p.282 7 Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.1716/1997, n M. Preda, V. Anghel, Decizii i hotrri, p.582 8 Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.215/2000, n Pandectele Romne nr.3/2001, p.103.
11
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------persoan1 sau de activitatea legislativ refuzul Senatului, Camerei Deputailor, Guvernului, Ministerului justiiei i Ministerului finanelor de a avea iniiativ legislativ 2. 4. Contractele administrative. Legea asimileaz actului administrativ i contractele ncheiate de autoritile publice care au ca obiect: punerea n valoare a bunurilor proprietate public; executarea lucrrilor de interes public; prestarea serviciilor publice; achiziiile publice. Prin legi speciale pot fi prevazute si alte categorii de contracte administrative supuse competentei instantelor de contencios administrativ (art.2 alin.1 lit.c teza a doua). n primul rnd, trebuie s remarcm c, dei n mod evident legiuitorul a avut n vedere ceea ce doctrina de drept administrativ denumete, n unanimitate, contracte administrative, noiunea n sine nu se regsete n legea contenciosului administrativ, preferndu -se o formulare ambigu, sfera contractelor crora li se aplic textul legal fiind determinat prin referire la obiectul lor. Considerm c s -a irosit o ocazie excelent pentru consacrarea acestei noiuni, att de utilizat de doctrina i practica statelor vestice, dar refuzat ani de -a rndul de legiuitorul romn i de practica noastr judiciar. Astfel, legea asimileaz actelor administrative anumite contracte ncheiate de autoritile publice, n funcie de obiectul lor, fiind vorba de: a) punerea n valoare a bunurilor proprietate public este vorba de contractele de concesiune a unui bun public (OUG 54/2006), de nchiriere a unui bun public (Legea nr.114/1996, Leg ea nr.213/1998), de administrare a unui bun public (Legea nr.213/1998). Deoarece textul se refer doar la bunurile proprietate public, bunurile proprietate privat ale statulu i sau ale unitilor administrativ teritoriale, vor fi puse n valoare prin contracte de drept privat, atacabile pe calea dreptului comun, i nu pe calea contenciosului administrativ. b) executarea lucrrilor de interes public este vorba, practic, de concesiunea de lucrri i servicii, reglementate de Ordonana de urgen a Guvernului nr.34/20063. c) prestarea serviciilor publice. Serviciile publice pot fi prestate pe baza unui contract de concesiune (OUG 34/2006 i OUG 54/2006), sau a unui contract de delegare a gestiunii (Legea nr.230/2006 privind iluminatul public, Legea 101/2006 privind serviciile publice de salubrizare a localitilor, etc) . 5. Actul administrativ jurisdicional. Pentru prima dat n legislaia noastr, Legea nr.554/2004 ofer o definiie a actului administrativ jurisdicional actul juridic emis de o autoritate administrativ investita, prin lege organica cu atribuii de jurisdictie administrativa speciala. Legea 262/2007 defineste jurisdictia administrativa speciala ca fiind activitatea infaptuita de o autoritate administrativa care are, conform legii organice speciale in materie, competenta de solutionare a unui conflict privind un act administrativ, dupa o procedura bazata pe principiile contradictorialitatii, asigurarii dreptului la aparare si independentei activitatii administrativ-jurisdictionale. Analiznd aceast definiie, constatm c ea se refer la mai multe trsturi pe care actul administrativ jurisdicional trebuie s le ntruneasc pentru a fi calificat ca atare: a) s fie un act juridic, adic s confere drepturi i obligaii subiectelor de drept ntre care se stabilete raportul juridic. b) s fie emis de o autoritate administrativ cu atribuii jurisdicionale; autoritile administrative sunt cele cuprinse n puterea executiv, i formeaz administraia public consiliul local, primarul, ministerele, autoritile centrale autonome, Guvernul, instituiile publice centrale sau locale, etc. Atribuiile jurisdicionale sunt conferite autoritilor administrative prin lege, fie n mod expres (spre exemplu, Legea nr.18/1991 privind fondul f unciar n art.52), fie implicit, prin reglementarea unei proceduri care s poat fi calificat ca procedur administrativ jurisdicional. c) s fie emis ca urmare a rezolvrii unui conflict juridic, nscut ntre dou sau mai multe persoane fizice sau j uridice sau ntre persoane private i autoriti publice. Prin urmare, actul iniial, cel care este contestat pe calea administrativ jurisdicional, are natura unui act administrativ tipic (de exemplu, actul administrativ fiscal art.41 C.pr.fiscal). d) procedura de rezolvare a conflictului s ntruneasc n mod cumulativ trei condiii: (1) contradictorialitate principiu de baz al judecii, potrivit cruia probele administrate n cauz sunt supuse discuiei; const n drepturile prilor de a fi prezente la judecat, de a cunoate preteniile formulate mpotriva lor, de a discuta n contradictoriu n faa autoritii toat e elementele de fapt i de drept ale cauzei, putnd administra probele lor i combate pe cele ale adversarilor. (2) asigurarea dreptului la aprare inclus de regul n principiul contradictorialitii, devine foarte important atunci cnd nu poate fi asigurat cu adevrat contradictorialitatea, i anume cnd partea implicat n proces este i judector, ceea ce se ntmpl n majoritatea procedurilor administrativ jurisdicionale. (3) independena procedurii de soluionare. Analiznd textul legal prin raportare la doctrin4, observm c, dintre caracteristicile doctrinare, legiuitorul din 2004 a reinut doar contradictorialitatea, care implic n principiu i dreptul la aprare. Nu au fost reinute motivarea actului administrativ jurisdicional, i stabilitatea actului imposibilitatea revocrii. Prin urmare, ne vom afla n prezena unui act administrativ jurisdicional i atunci cnd autoritatea public ce soluioneaz conflictul juridic este parte a acelui conflict juridic (fiind chiar emitent al actului atacat pe aceast cale, fie superiorul ierarhic al emitentului); n acest caz procedura i pstreaz
Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.470/1998, n Th. Mrejeru, Culegere de decizii, vol. I, p.24 Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.767/1996, n M. Preda, V. Anghel, Decizii i hotrri, p.597 3 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 418 din 15 mai 2006, cu modificrile i completrile aduse de: Legea nr. 337/2006. 4 A se vedea D.C.Drago, op.cit., 2005, comentariul art.2.
1 2
12
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------caracterul jurisdicional atta vreme ct legea ce o reglementeaz prevede asigurarea dreptului la aprare al celeilalte pri, cci de contradictorialitate nu mai poate fi vorba n sensul ei clasic. Ct privete motivarea actului administrativ jurisdicional, dei legea contenciosului administrativ nu o prevede ca principiu general aplicabil, ea va trebui totui realizat, cel puin din punct de vedere legal, fiind aplicabile dispoziiil e art.13 din Ordonana Guvernului nr.27/2002 privind activitatea de soluionare a petiiilor semnarea rspunsului se va face numai de ctre eful compartimentului care a soluionat petiia; n rspuns se va indica n mod obligatoriu temeiul legal al soluiei adoptate. Justificarea acestei obligativiti de motivare st n faptul c actul administrativ jurisdicional este, n fapt, un rspuns la o petiie adresat de una din pri, care solicit soluionarea conflictului juridic, iar legea special (n acest caz, Le gea nr.554/2004) se completeaz cu legea general din domeniul petiiilor (Ordonana G uvernului nr.27/2002) n fine, stabilitatea actului administrativ jurisdicional nu este cu nimic diferit de a altor acte administrative, cu excepia cazurilor cnd prin lege special se prevede c actul nu mai poate fi revocat. Prin urmare, principiul este c actele administrativ jurisicionale sunt revocabile atta vreme ct pe baza lor nu s-au ncheiat alte acte juridice1. Excepiile vin ns s consacre aceast caracteristic ce lipsete din legea contenciosului administrativ. Astfel, Codul de procedur fiscal precizeaz c decizia de soluionare a contestaiei este definitiv n sistemul cilor administrative de atac, prin urmare singura cale de anulare este aciunea n faa instanei de contencios administrativ (art.174 i 178). 4. Condiia de admisibilitate negativ: actul atacat s nu fie exceptat de la contenciosul administrativ. 1. Actele administrative exceptate de la contenciosul administrativ. Sediul materiei se afl n art.5 din Legea nr.554/2004, care prevede c nu pot fi atacate n contenciosul administrativ: a) actele administrative ale autoritilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul; b) actele de comandament cu caracter militar. De asemenea, se precizeaz c nu p ot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinarea crora se prevede, prin lege organic, o alt procedur judiciar. n fine, actele administrative emise pentru aplicarea regimului strii de rzboi, al strii de asediu sau al celei de urgen, cele care privesc aprarea i securitatea naional ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum i pentru nlturarea consecinelor calamitilor naturale, epidemiilor i epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere. 2. Constituionalitatea textului art.5 din legea contenciosului administrativ . n urma revizuirii constituionale din 2003, art.126 al Constituiei consacr regula conform creia controlul judectoresc al actelor administrative ale autoriti lor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, instituind ns i dou excepii de la regul: actele care privesc raporturile cu Parlamentul i actele de comandament cu caracter militar. Pe de alt parte, art. 52 al legii fundamentale, care reglementeaz dreptul persoanei vtmate de o autoritate public, precizeaz n alin.2: condiiile i limitele exercitrii acestui drept se stabilesc prin lege organic. n primul rnd, trebuie precizat c, n opinia noastr, consacrarea constituional a unor excepii de la contenciosul administrativ este criticabil, deoarece textele legii fundamentale nu trebuie s mearg mai departe de impunerea unor princi pii de funcionare a administraiei i justiiei, lsnd legiuitorului organic reglementarea unor aspecte cum ar fi excepiile de la contenciosul administrativ. Pe de alt parte, prin reglementri speciale specifice anumitor domenii, cum este aprarea naional, aprarea civil, sigurana naional, etc, se pot sustrage anumite acte controlului de contencios administrativ n temeiul legii generale, fr a fi necesar exceptarea lor prin chiar legea general. Disputa teoretic ce se nate din coroborarea celor dou texte constituionale privete admisibilitatea reglementrii prin legea organic de care amintete art.52 a unor excepii de la contenciosul administrativ altele dect cele consacrate prin art.126, i caracterul absolut al acestora din urm. Astfel, ntr -o opinie2, excepiile consacrate de legea fundamental au semnificaie doar n faa instanelor de contencios administrativ, nu i n faa instanelor de drept comun, unde actele respective pot fi contestate. Este adevrat c intenia legiuitorului a fost de a le sustrage complet controlului judectoresc, ns redactarea deficitar a art.126 din Constituie i a art.5 din lege, precum i coroborarea lor cu art.21 din Constituie, susin concluzia doctrinar la care ne raliem. n opinia contrar, mai restrictiv, se susine sustragerea complet a actelor exceptate de la controlul judectoresc 3. Legea nr.554/2004 vine s reglementeze mai detaliat dispoziiile constituionale, instituind dou tipuri de excepii: (1) excepii absolute. Utiliznd formula nu pot fi atacate n contenciosul administrativ, respectiv pe calea contenciosului administrativ", sunt prevzute ca excepii: a) actele administrative ale autoritilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul; b) actele de comandament cu caracter militar; c) actele administrative pentru modificarea sau desfiinarea crora se prevede, prin lege organic, o alt procedur judiciar.
A se vedea comentariul de la art.1 alin.6. A se vedea Corneliu Liviu Popescu, Exceptarea actelor de comandament cu caracter militar de la contenciosul administrativ, potrivit revizuirii constituionale, n lumina dreptului de acces la o instan judectoreasc, n Curierul judiciar nr.11/2003, p.100-119; Idem, Contenciosul administrativ potrivit dispoziiilor constituionale revizuite, n Dreptul nr. 2/2004, p.17. 3 A. Iorgovan, Noua lege.....,op.cit., p.306.
2
13
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------(2) excepii relative. n ce privete actele administrative emise pentru aplicarea regimului strii de rzboi, al strii de asediu sau al celei de urgen, cele care privesc aprarea i securitatea naional ori cele emis e pentru restabilirea ordinii publice, precum i pentru nlturarea consecinelor calamitilor naturale, epidemiilor i epizootiilor, acestea vor putea fi atacate numai pentru exces de putere. 3. Excepiile absolute. Aceste excepii sunt valabile numai n faa instanelor de contencios administrativ, actele vizate putnd fi contestabile pe calea dreptului comun, n temeiul art.21 din Constituie 1, ns numai pentru despgubiri. Nu putem accepta ideea conform creia aceste acte sunt sustrase oricrui control judectoresc2, din dou motive: a) textul constituional (art.126) i cel legal (art.5) se refer la acte ce nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ, nu n justiie, cum prevedea vechea lege a contenciosului administrativ; b) principiul liberului acces la justiie (art.21) vine s completeze art.126 din legea fundamental, constituind cadrul general pentru atacarea acestor acte n justiie; Prin urmare, fiind inadmisibil o aciune n anulare pe temei de ilegalitate n faa unei instane de drept comun, deoarece numai instanele de contencios administrativ au competen general n aceast materie, persoanele vtmate n drepturile lor prin aceste acte vor putea solicita despgubiri prin aciune intentat n faa instanelor de drept comun, ridicnd excepia de ilegalitate a actelor exceptate de la controlul direct n contencios administrativ. 3.1. Actele administrative ale autoritilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul. Legea 262/2007 defineste actele care privesc raporturile cu Parlamentul actele emise de o autoritate publica, in realizarea atributiilor sale, prevazute de Constitutie sau de o lege organica, in raporturile de natura politica cu Parlament ul. Justificarea excepiei corespondente din Legea nr.29 /19903 consta n primul rnd n caracterul politic al actelor emise de Parlament i n raporturile cu Parlamentul 4. Actele Guvernului n raporturile sale cu Parlamentul (informaii, documente cerute de camerele Parlamentului, declaraii cu privire la politica Guvernului, propuneri privind negocierea unor tratate internaionale, etc.) sunt toate acte cu caracter politic5. 3.2. Actele de comandament cu caracter militar6. Conform art.2 lit.j din Legea nr.554/2004, actul de comandament militar este definit ca actul administrativ referitor la problemele strict militare ale activitii din cadrul forelor armate, specifice organizrii militare, care presupun dreptul comandanilor de a da ordine subordonailor n aspecte privitoare la conducerea trupei, n timp de pace sau rzboi, sau, dup caz, la ndeplinirea serviciului militar; prin urmare, n sfera noiunii intr toate ordinele i instruciunile de serviciu privind msurile de pregtire a trupelor, mobilizrile i concentrrile de trupe, atribuirea i efectuarea de comenzi, manevre, exerciii i operaiuni militare. Sustragerea acestor acte justiiei administrative este justificat de necesitatea de a asigura spiritul de disciplin al subordonailor, precum i acele condiii de energie, capacitate, unitate i rapiditate necesare operaiunilor militare7. Rmn acte administrative tipice i, prin urmare, sunt contestabile n contencios administrativ actele contractuale, actele de gestiune, ncheiate de autoritile militare cu diferite persoane n vederea aprovizionrii, pentru a se asigura funcionarea serviciului de aprare naional. De asemenea, categoria actelor de administraie militar8 sau a actelor autoritilor autoritilor militare9 - altele dect cele cu caracter de comandament militar 10, sunt atacabile pe calea contenciosului administrativ: ele privesc numiri n grad, avansri, acte de sancionare, de punere n retragere, de pensionare 11, sau, mai sintetic, acte legate de managementul resurselor umane 12. De asemenea, este actual distincia de sorginte interbelic ntre acte de comandament militar care intervin n raporturile cu populaia civil, i acte de comandament militar din interiorul ierarhiei militare 13. Cele din prima categorie sunt supuse controlului de contencios administrativ, dac sunt emise pe timp de pace14. Intr n categoria opus, a actelor emise pe timp de rzboi, spre exemplu, actul prin care se interzice circulaia auto sau pietonal ntr -o zon minat15. 3.3. Actele exceptate n temeiul existenei unui recurs paralel.
C.L.Popescu, art.cit, p17. A. Iorgovan, Noua lege.....,op.cit., p.306, paragraful 2. 3 Art.2 lit.a): Actele care privesc raporturile dintre Parlament sau Preedintele Romniei i Guvern. 4 Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.374; Alexandru Negoi, Contenciosul administrativ romn i elemente de drept administrativ, Editura Lumina Lex, 1992, p.103. ntr-o opinie, rmas izolat, actele n discuie erau exceptate deoarece nu erau emise de autoriti administrative - I. Iovna, op.cit., 1997, p.151. 5 Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.375 6 Pentru dezvoltri teoretice asupra instituiei, a se vedea Antonie Iorgovan , Florea erban, Despre actele de comandament cu caracter militar, n Revista de drept public nr.1-2/1997, p.41; Ion Dragoman, Comandament i administraie n activitatea militar, n Caietul tiinific al Institutului de tiine Administrative al Romniei, Sibiu, 2000, p.25. 7 Ibidem. 8 A. Teodorescu, op.cit., p.433; P. Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Editura Institutului de arte Grafice Marvan, 1934, p.519. 9 Aceast formulare o regsim n art.3 din Legea contenciosului administrativ din 1925. 10 n sensul c autoritile de comandament militar pot emite i acte administrative tipice, fiind, n fapt, organe de conducere a unui serviciu public, a se vedea C. G. Rarincescu, op.cit., p.312. 11 A. Teodorescu, op.cit., p.433; C. G. Rarincescu, op.cit., p.326. 12 A. Iorgovan, F. erban, op.cit., p.45. 13 De asemenea, ntre acte fcute n timp de rzboi i acte fcute pe timp de pace - A. Teodorescu, op.cit., p.433 14 C. G. Rarincescu, op.cit., p.327. 15 A. Iorgovan, F. erban, op.cit., p.45.
2 1
14
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Dup revizuirea Constituiei dar nainte de adoptarea Legii nr.554/2004, doctrina administrativ a apreciat c excepia referitoare la actele pentru desfiinarea sau modificarea crora se prevede prin lege special o alt procedur judiciar subzist, dei enumerarea art.126 din Constituia revizuit pare limitativ1. Confirmnd aceast linie de gndire, noua lege a contenciosului administrativ reglementeaz din nou excepia, n art.5 alin.2 . Excepia reprezint reflectarea, n plan legislativ, a teoriei recursului paralel, care susine ideea conform creia calea dreptului comun pentru contestarea actelor administrative va fi folosit doar atunci i n msura n care nu exist o lege special care s prevad o alt procedur de urmat 2 Analiza legilor speciale care consacr aciuni de contencios administrativ se poate structura n legi care consacr recursul paralel (1), n legi care, dei stabilesc o competen derogatorie de la dreptul comun, nu consacr un recurs parale l (2), i n legi care trimit explicit sau implicit la legea general n materie (3). Trebuie observat aici c recursul paralel presupune existena unei legi organice (sau ordonane de urgen emise n domeniul legii organice) care s prevad o alt procedur judiciar, prin urmare sunt excluse legile ordinare i, cu att mai mult, dup cum am mai artat, procedurile administrativ jurisdicionale. n cazul legilor simple i a ordonanelor simple, n consecin, dispoziiile referitoare la procedura de contestare sunt abrogate expres prin intrarea n vigoare a Legii nr .554/2004. Ne aflm n prezena unui recurs paralel, spre exemplu, n situaiile reglementate de Legea nr.18/1991 a fondului funciar, de Legea nr.119/1996 privind actele de stare civil, de Legea nr. 67 din 25 martie 2004 pentru alegerea autoritilor administraiei publice locale. 4. Excepiile relative - n sensul c aceste acte sunt exceptate de la contenciosul administrativ numai dac ilegalitatea lor este obiectiv, raportat la legile ce le reglementeaz emiterea, sau subiectiv, referitoare la drepturi i interese legitime ale persoanelor juridice, ntemeiate pe lege, nu i atunci cnd ilegalitatea lor subiectiv deriv din emiterea lor cu exces de putere, adic nclcnd drepturile i libertile fundamentale ale cetenilor (art.2 lit.m). Legea precizeaz ns c, spre deosebire de regimul juridic obinuit al aciunii ntemeiate pe excesul de putere, n cazul excepiilor relative nu se aplic dispoziiile referitoare la suspendarea actului administrativ atacat (art.14) i cele referitoare la judecarea recursului n situaii deosebite (art.21). n cazul persoanelor juridice, este deschis calea dreptului comun, n condiiile art.21 din Constituie. 4.1. Actele emise pentru aplicarea regimului strii de rzboi, de asediu i de urgen. Este vorba, n primul rnd, de o trimitere la regimul juridic al strii de asediu i de urgen, guvernate de Ordonana de urgen nr.1/19993; n prezent nu avem o reglementare cadru a strii de rzboi, deoarece art.6 din ordonana de urgen, care prevedea trecerea de la starea de urgen la starea de asediu i apoi la cea de rzboi a fost abrogat n 2004, prin urmare n acest domeniu se aplic doar conveniile internaionale la care Romnia este parte, i dispoziiile speciale disparate din legi spe ciale4. Starea de asediu i starea de urgen privesc situaii de criz, ce impun msuri excepionale, care se instituie n cazuri determinate de apariia unor pericole grave la adresa aprrii rii i securitii naionale, a democraiei constituionale, ori pentru prevenirea, limitarea sau nlturarea urmrilor unor dezastre (art.1). Starea de asediu reprezint ansamblul de msuri excepionale de natur politic, militar, economic, social i de alta natur, aplicabile pe ntreg teritoriul rii ori n unele uniti admi nistrativ-teritoriale, instituite pentru adaptarea capacitii de aprare a rii la pericole grave, actuale sau iminente, care amenin suveranitatea, independena, unitatea ori integritatea
1 n acest sens, Ioan Santai, Implicaii viznd unele prevederi revizuite ale Constituiei n materia contenciosului administrativ , Revista de drept public nr.1/2004, p.39. 2 Agathe Van Lang, Genevive Gondouin, Vronique Inserguet-Brisset, Dictionnaire de droit administratif, 2e edition, Editions Dalloz, Armand Collin, Paris, 1999, p.134. n doctrina noastr, s -a apreciat c nu este cazul, atunci cnd se reglementeaz pri n lege activitatea unor servicii publice administrative, s se prevad posibilitatea celui vtmat n drepturile sale de a se adresa instanei de contencios administrativ, acest drept decurgnd din legea general; doar atunci cnd se dorete consacrarea competenei unor alte instane dect cele de contencios administrativ, se impune precizarea acestui lucru - V. I. Priscaru, op.cit., p.5. 3 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 22 din 21 ianuarie 1999, aprobat i modificat prin Legea nr.453/2004, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 1.052 din 12 noiembrie 2004. Aceast reglementare a fost adoptat, aa cum se arat n doctrin, sub presiunea unor evenimente ce puteau avea consecine imprevizibile (ultima mineriad precizarea ns., D.C.D.) - Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, op.cit., p.381, nu urmnd calea fireasc, ce impunea adoptarea unei legi organice, pe cale parlamentar. Pentru o analiz din perspectiv constituional a reglementrii, a se vedea Ioan Poian, Ioan Lascu, Statul de drept i starea de necesitate, n Dreptul nr.10/1999, p.73-78. 4 Este vorba de reglementarea unor atribuii specifice ale autoritilor publice pe timp de rzboi spre exemplu, Jandarmeria romn, pe durata strii de rzboi, se subordoneaz operaional autoritii militare naionale la nivel strategic, ndeplinind, pe lng atribuiile obinuite, n calitate de component a forelor armate, i urmtoarele atribuii: a) execut paza, protecia i aprarea obiectivelor stabilite de autoritile militare, altele dect cele la care se asigur paza militar n timp de pace; b) particip la descoperirea, capturarea sau la neutralizarea inamicului desantat ori debarcat pe teritoriul rii, n locurile de dispunere a unitilor sau subunitilor de jandarmi; c) particip la aprarea unor localiti; d) asigur paza bunurilor aparinnd domeniului public sau privat, n cazurile de evacuare impuse de aciunile inamicului; e) particip la aciunile de nlturare a efectelor loviturilor executate de ctre inamic din aer, cu mijloace de nimicire n mas, incendiare sau clasice; f) execut, n cooperare cu alte fore abilitate, aciuni pentru descoperirea, capt urarea sau neutralizarea elementelor paramilitare care activeaz pe teritoriul naional; g) particip la aciuni de evacuare a populaiei, control i ndrumare a circulaiei, de escortare a pri zonierilor de rzboi i paz a acestora n obiective din zona interioar, de dirijare i ndrumare a refugiailor, paz i aprare a unor zone cu destinaie special; h) particip la anunarea i trimiterea la celelalte uniti ale Ministerului Administraiei i Internelor a personalului necesar pentru completarea acestora, n condiiile legii; i) coopereaz cu celelalte componente ale sistemului de aprare i securitate naional pentru asigurarea i protecia mobilizrii i particip la asigurarea punerii n aplicare a ordonanelor militare, potrivit legii; j) execut orice alte atribuii i misiuni privind aprarea rii, potrivit legii (art.22 din Legea nr.550/2004).
15
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------teritorial a statului. n cazul instituirii strii de asediu se pot lua msuri excepionale aplicabile pe ntreg teritoriul rii ori n unele uniti administrativ-teritoriale (art.2). Starea de urgen reprezint ansamblul de msuri excepionale de natur politic, economic i de ordine public aplicabile pe ntreg teritoriul rii sau n unele uniti administrativ-teritoriale care se instituie n urmtoarele situaii (art.3): a) existena unor pericole grave actuale sau iminente privind securitatea naional ori funcionarea democraiei constituionale ; b) iminena producerii ori producerea unor calamiti care fac necesar prevenirea, limitarea sau nlturarea, dup caz, a urmrilor unor dezastre. Pe durata strii de asediu i a strii de urgen sunt interzise: a) limitarea dreptului la via, cu excepia cazurilor cnd decesul este rezultatul unor acte licite de rzboi; b) tortura i pedepsele ori tratamentele inumane sau degradante; c) condamnarea pentru infraciuni neprevzute ca atare, potrivit dreptului naional sau internaional; d) restrngerea accesului liber la justiie. Prin urmare, chiar dac legea contenciosului administrativ sustrage actele administrative emise n aceste condiii din competena instanei de contencios administrativ, atunci cnd sunt vtmate drepturi subiective ale persoanelor juridice, legea special (O.u.G. 1/1999) permite accesul liber la justiie, chiar dac numai pentru despgubiri. Prin urmare, excepia de ilegalitate va putea fi utilizat ca mijloc de obinere a despgubirilor. Pe durata strii de asediu sau a strii de urgen, exerciiul unor drepturi i liberti fundamentale poate fi restrns, cu excepia drepturilor omului i a libertilor fundamentale prevzute la art.3 2, numai n msura n care situaia o cere i cu respectarea art. 53 din Constituia Romniei, republicat. n funcie de evoluia situaiilor de pericol, Preedintele Romniei, cu ncuviinarea Parlamentului, poate prelungi durata strii instituite i poate extinde sau restrnge aria de aplicare a acesteia. Iat un prim exemplu de act administrativ exceptat de la controlul de contencios administrativ obiectiv, ns atacabil pentru exces de putere. n cazul instituirii strii de urgen n temeiul art.3 lit. a) din ordonana de urgen, coordonarea aplicrii msurilor dispuse prin decret revine Ministerului Administraiei i Internelor. Tot aici trebuie avut n vedere Legea nr.132/1997 privind rechiziiile de bunuri i servicii1, conform creia rechiziia de bunuri i prestrile de servicii reprezint msuri cu caracter excepional prin care autoritile publice mputernicite prin lege oblig agenii economici, instituiile publice, precum i alte persoane juridice i fizice la cedarea temporar a unor bunuri mobile sau imobile, n scopul punerii lor la dispoziia forelor destinate aprrii naionale sau a autoritilor publice, la declararea mobilizrii pariale sau totale a forelor armate ori a strii de rzboi, la instituirea strii de asediu sau de urgen, at t pentru prevenirea, localizarea, nlturarea urmrilor unor dezastre, ct i pe timpul acestor situaii. Rechiziionarea de bunuri i chemarea persoanelor fizice pentru prestri de servicii n interes public se dispun astfel: a) la declararea mobilizrii pariale sau totale, precum i a strii de rzboi, prin decretul de declarare emis de Preedintele Romniei; b) la instituirea strii de asediu sau de urgen, prin decretul de instituire emis de Preedintele Romniei; c) n cazul prevenirii, localizrii i nlturrii urmrilor unor dezastre, prin hotrre a Guvernului sau prin ordine ale prefecilor. Ca efect al exceptrii acestor acte de la controlul instanelor de contencios administrativ, conformitatea lor cu legea special ce le reglementeaz emiterea nu va putea fi verificat, ns rmne verificabil aspectul vtmrii drepturilor i libertilor fundamentale ceteneti, cu posibilitatea acordrii despgubirilor. 4.2. Actele care privesc aprarea i securitatea naional. Actele referitoare la sigurana intern i extern a statului (sigurana naional) sunt exceptate de la controlul de contencios administrativ datorit faptului c au un pronunat caracter politic2, reglementarea legal aplicabil actelor n discuie fiind Legea nr.51/1991 privind sigurana naional 3, care statornicete c prin siguran naional4 se nelege starea de legalitate, echilibru i stabilitate social, economic i politic, necesar existenei i dezvoltrii statului naional romn, ca suveran, unitar, independent i indivizibil, meninerii ordinii de drep t, precum i a climatului de exercitare nengrdit a drepturilor, libertilor i ndatoririlor fundamentale ale cetenilor, potrivit normelor i principiilor democratice statornicite prin Constituie (art.1). Actele administrative viznd sigurana naional pot fi emise de Consiliul Suprem de Aprare a rii (care coordoneaz aceast activitate), de structurile specializate din Ministerul Aprrii Naionale, Ministerul de Interne 5 i Ministerul Justiiei, de Serviciul Romn de Informaii, Serviciul de Informaii Externe, Serviciul de Protecie i Paz (art.6) .
1 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 161 din 18 iulie 1997, modificat prin Legea nr.410/2004, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 986 din 27 octombrie 2004. 2 Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.377. 3 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 163 din 7 august 1991. 4 Literatura de specialitate a ajuns la concluzia c noiunile de siguran intern i extern a statului i siguran naional sunt echivalente Rodica Narcisa Petrescu, Actele administrative referitoare la sigurana intern i extern a statului i cele cuprinznd msuri urgente luate pentru nlturarea unui pericol public, n Dreptul nr.12/1993, p.51; A. Iorgovan, Tratat ... , op.cit., 2002, p.549. Se consider chiar c sintagma siguran naional o nlocuiete pe cea de siguran extern i intern, deoarece este folosit de legea fundamental atunci cnd se refer la Consiliul Suprem de Aprare a rii a se vedea, n acest sens, Verginia Vedina, op.cit., p.87. 5 De exemplu, Ordinul Ministrului de Interne de ridicare a dreptului de edere a unui cetean strin n Romnia, i declararea acestuia ca persoan indezirabil n ara noastr a se vedea Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.311/2002, n Curierul judiciar nr.10/2002, p.49 i urm.
16
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------4.3. Actele emise pentru restabilirea ordinii publice. Aceast excepie are un caracter de noutate nefiind ntlnit n vechile reglementri; ea face trimitere, implicit, la reglementrile speciale din domeniu, n primul rnd la Legea nr.61/1991 privind sancionarea faptelor de nclcare a unor norme de convieuire social, a ordinii i linitii publice 1, care prevede o serie de contravenii pentru fapte ce aduc atingere ordinii publice, constatate i sancionate (cu amend) prin acte administrative emise de primar, mputerniciii acestuia, de ctre ofierii sau subofierii de poliie ori de ctre ofierii, maitrii militari, subofierii sau militarii din jandarmerie, angajai pe baz de contract. Conform legii, mpotriva procesului -verbal de constatare a contraveniilor prin care s-a aplicat sanciunea amenzii se poate face plngere n termen de 15 zile de la comunicarea acestuia, iar litigiul este de competena judectoriei (art.7 -9). Prin raportare la legea contenciosului administrativ ns, aceast cale de atac este desfiinat, actele de constatare i sancionare fiind atacabile numai pe temeiul excesului de putere, adic atunci cnd aduc atingere drepturilor i libertilor fundamentale ceteneti. Ct despre persoanele juridice, ele nu pot utiliza nici mcar aceast form de contestare, deoarece instituia excesului de putere, astfel cum a fost reglementat la noi, nu protejeaz dect cetenii. Concluzia care se impune este aceea c excepia este profund nepotrivit i criticabil, mai mult chiar dect celelalte excepii de la contenciosul administrativ, deoarece efectele ei practice sunt de neacceptat. 4.4. Actele emise pentru nlturarea consecinelor calamitilor naturale, a epidemiilor, epizootiilor. Este vorba de acte emise n situaii excepionale, ce nu au dus la instituirea strii de urgen - msuri administrative luate pentru combaterea calamitilor naturale, incendiilor de pduri, epidemiilor, epizootiilor i altor evenimente de aceeai gravitate, de ctre autoritile administraiei publice centrale, ns de cele mai multe ori locale2. Astfel, art. 4 al Legii nr.132/1997 privind rechiziiile prevede c rechiziionarea de bunuri i chemarea persoanelor fizice pentru prestri de servicii n interes publi c se dispune, n cazul prevenirii, localizrii i nlturrii urmrilor unor dezastre, prin hotrre a Guvernului sau prin ordine ale prefecilor. Excepia a fost criticat de unii autori chiar nainte de 2003, considerndu -se c nu trebuia inserat n dispoziiile Legii nr.29/19903. n ce ne privete, considerm c, n situaii excepionale devin aplicabile legile speciale ce au ca obiect de reglementare tocmai aceste situaii, iar ele autorizeaz autoritile publice s ia msuri care, n mod obinuit, ar fi consi derate ilegale i abuzive; n aceast ordine de idei, ntotdeauna legea special care reglementeaz msuri speciale pentru cazuri de rzboi, stare de urgen sau de necesitate, stri excepionale determinate de calamiti naturale, etc, va avea prioritate n aplicare fa de legea contenciosului administrativ, care este lege general. Aa fiind, ce importan practic are reglementarea unor excepii de la contenciosul administrativ, atta vreme ct actele administrative emise n situaii excepionale sunt legale r aportate la legile speciale aplicabile? Singura justificare pe care o vedem pentru aceste excepii este acoperirea situaiilor sau actelor nereglementate prin lege special, dar care pot aprea n practic. 5. Concluzii. Privind n mod unitar actele exceptate de la contenciosul administrativ, putem trage urmtoarele concluzii: a) excepiile absolute sunt atacabile pe calea dreptului comun, pentru despgubiri, cu ridicarea excepiei de ilegalitate (neconstituionalitate n cazul ordonanelor). b) excepiile relative sunt atacabile att n contencios administrativ pentru ilegalitate obiectiv (exces de putere), ct i n faa instanelor de drept comun pentru despgubiri, cu ridicarea excepiei de ilegalitate. Mai mult, dac legea special p revede o procedur special de contestare, ea se aplic, de asemenea, reclamantul avnd alegere ntre procedura special i procedura contenciosului administrativ. c) ct privete refuzul nejustificat de exercitare a atribuiilor legale din domeniile exceptate, deoarece refuzul nejustificat, conform art.2 alin.2, este asimilat actului administrativ, este exceptat i el de la controlul de contencios administrativ, respectiv poate fi atacat doar pentru ilegalitate subiectiv. n cazul n care legea special reglementeaz o anumit form de contestare a acestui refuz, ea va fi aplicabil. 5. Condiia de admisibilitate privind introducerea aciunii la instana competent 1. Contenciosul administrativ reglementat de legea general nr.554/2004. 1.1. Competena material de fond este reglementat de lege n funcie de dou criterii: a) poziionarea autoritii publice emitente a actului ilegal n sistemul administraiei publice (autoriti centrale/locale), respectiv b) valoarea impozitului, taxei, contribuiei, datoriei vamale care face obiectul actului administrativ contestat (suma de difereniere fiind cea de 500.000 RON). n consecin, exist dou tipuri de competen, n funcie de obiectul actului administrativ:
1 Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 387 din 18 august 2000, cu modificrile i completrile aduse d e Legea nr. 169/2002; Ordonana nr. 55/2002; Legea nr. 265/2004; Legea nr. 355/2004. 2 A se vedea, n acest sens, A. Iorgovan, Tratat ... , op.cit., 2002, p.559. 3 Ioan Romoan, Controlul legalitii exercitat de prefect asupra actelor autoritilor administraiei publice locale , n Dreptul nr.1/1994, p.75
17
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------a) dac obiectul actului administrativ nu este un impozit, tax, contribuie sau datorie vamal, competena se stabilete dup poziia organului emitent, fiind irelevant cuantumul despgubirilor solicitate prin aciune. Regula se aplic i contrac telor administrative1. b) dac obiectul actului administrativ este un impozit, tax, contribuie sau datorie vamal, competena se stabilete dup valoare, nu dup poziionarea organului emitent. Astfel, chiar dac actul de impunere a fost emis de o autoritate public situat la nivel local dar litigiul are ca obiect o valoare mai mare de 500.000 RON, competena va aparine Curii de apel, nu tribunalului, iar dac valoarea este sub prag iar organul este central, tribunalului. Legea vizeaz, pentru stabilirea competenei, suma care face obiectul actului administrativ, nu suma efectiv contestat prin aciunea n contencios administrativ2; astfel, chiar dac se contest doar o parte din suma impus prin act, competena va fi stabilit totui n raport cu ntreaga sum ce face obiectul actului administrativ; n situaia opus, cnd actul are ca obiec t un impozit ntr-un anumit cuantum, ns despgubirile cerute de reclamant sunt mai mari, instana competent va fi stabilit n funcie de suma ce face obiectul actului administrativ, fr despgubiri. Sunt, prin urmare, de competena tribunalului actele emise de consiliul judeean i preedintele consiliului judeean, consiliul local i primar, autoritile sau instituiile subordonate consiliului judeean sau local, organismele deconcentrate n teritoriu (direcii, inspectorate), prefect. Dimpotriv, sunt de competena Curii de apel actele emise de Preedinte, Guvern, Ministere, autoritile centrale autonome, autoriti centrale subordonate Guvernului sau ministerelor. Legea 262/2007 se prevedea formarea completului de judecata din 2 judecatori, precizare care nu se mai regaseste in formularea art. 10 alin 1, in urma modificarii acestuia prin Legea 97/2008 3. 1.2. Competena teritorial de fond4. Aici, reclamantul are alegere ntre instana de la domiciliul (sau sediul) su sau cea de la sediul prtului (autoritatea public)5. Suntem n prezena unei competene de favoare, pus la ndemna reclamantului pentru o mai bun ocrotire a intereselor sale. Odat aleas ns instana de ctre reclamant, acesta nu mai poate reveni asupra opiunii sale, dect dac s-a aflat n eroare6. n situaia n care un strin sau apatrid contest un act administrativ n contencios administrativ, aplicarea art.10 alin.3 din lege impune judecarea cauzei de instana de la sediul autoritii prte, reclaman tul neavnd drept de opiune, deoarece nu exist o instan judectoreasc romneasc la domiciliul su. Cu alte cuvinte, n acest caz, competena nu mai este alternativ, ci exclusiv. 2.3. Competena material n recurs aparine instanei imediat superioare celei care a judecat fondul, respectiv Curii de apel sau naltei Curi de Casaie i Justiie, seciile de contencios administrativ i fiscal, dac prin lege organica special nu se prevede altfel. 2.4. Competena n cazul persoanelor private asimilate autoritilor pu blice. Probleme de interpretare ridic persoanele juridice private autorizate s presteze servicii publice cum pot fi ele caracterizate, ca centrale sau locale (judeene)? Considerm c ntinderea teritorial a serviciului public prestat este cea relevant n aceast situaie, nu sediul persoanei juridice, prin urmare, dac serviciul prestat acoper teritoriul unei localiti sau unui jude, competent va fi tribunalul, iar dac el este un serviciu public naional, Curtea de apel; ct privete competena teritorial, n cazul n care reclamantul nu opteaz pentru instana de la domiciliul sau sediul su, va fi stabilit n funcie de sediul serviciului public (locul unde el este prestat), nu prin raportare la sediul social al persoanei juridice, deoarece e xist situaii n care acestea nu coincid (o companie din capital poate presta servicii publice n judeul Cluj, spre exemplu, sau invers). Datele problemei se complic dac serviciul public profit mai multor judee, atrgnd competena unor tribunale diferite n acest caz, primul tribunal sesizat este cel competent. 2.5. Competena de judecare a cererilor persoanelor vtmate prin ordonane care nc nu au fost declarate neconstituionale aparine, conform art.10 din lege, Curii de apel, fiind vorba de acte ale Guvernului, autoritate central. 3. Competena de a soluiona litigii de contencios administrativ n temeiul unor legi speciale. Legea nr.554/2004 permite, prin precizarea din finalul art.10, ca prin legi organice speciale s fie consacrat alt competen material dect cea
A. Iorgovan, Noua lege.....,op.cit., p.323. Iniiatorul legii, n comentariul su, nu rezolv aceast problem, referindu-se fie la obiectul actului, fie la ntinderea despgubirilor - A. Iorgovan, Noua lege.....,op.cit., p.322. 3 LEGEA nr. 97 din 14 aprilie 2008, publicat n MONITORUL OFICIAL nr. 294 din 15 aprilie 2008. 4 Competena teritorial este de trei feluri: de drept comun aplicabil, n principiu, tuturor proceselor dac legea nu prevede altfel, alternativ care confer reclamantului posibilitatea de a alege ntre dou sau mai multe instane deopotriv competente, i exclusiv sau excepional care se refer la capacitatea special a unei instane de a judeca un anumit litigiu - I. Deleanu, Tratat, op.cit., 2000, vol.I., p.314; I. Lazr, Competena instanelor judectoreti n procesul civil, Editura Servo-Sat, Arad, 2000, p.27. 5 Formularea textului este neinspirat, deoarece folosete numai termenul de domiciliu, att pentru reclamant, ct i pentru prt, n condiiile n care reclmant poate fi i o persoan juridic, iar prt este n cvasi -totalitatea cazurilor o persoan juridic. 6 Pentru jurisprudena anterioar anului 2004, relevant i n prezent, a se vedea Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.115/1994 - n Buletinul Jurisprudenei Curii Supreme de Justiie, 1994, Editura Proema, 1995, p.648, i n Dreptul nr.10-11/1994, p.112-113; decizia nr.737/1995, n Constantin Criu, tefan Criu, Repertoriu de practic i literatur juridic, vol. III, 1994-1997, Editura Argessis 1998, p.203; decizia nr.351/2000, n Theodor Mrejeru, Rozalia Ana Lazr, Bogdan Mrejeru, Autoritile administrative i economia de pia jurisprudena Curii Supreme de Justiie, 1998-2001, Editura ALL-BECK, 2001, p.253; decizia nr.737/1995, n Dreptul supliment pe 1996, p.35; decizia nr.61/1993, n V. I. Priscaru, op.cit., p.329; decizia nr.373/1995 , n Buletinul Jurisprudenei Curii Supreme de Justiie, 1995, Editura Proema, 1996, p.596.
2
18
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------din prima parte a textului, prin urmare legile speciale care reglementeaz n mod derogator competena de soluionare aciuni lor de contencios administrativ rmn valabile, nefiind contrare legii contenciosului administrativ n sensul art.31. 6. Condiia de admisibilitate referitoare la introducerea aciunii n termenul prevzut de lege 1. Consideraii introductive. Pentru a nelege sistemul instituit prin art.11 vom reitera o convenie asupra termenilor, urmnd ca prin petiie s nelegem cererea iniial, prin care o persoan fizic sau juridic solicit administraiei publice ceva, prin recurs administrativ vom nelege plngerea prealabil reglementat de art.7 din Legea nr.554/2004, iar prin refuz nejustificat vom nelege att refuzul explicit, ct i cel implicit de soluionare, fie a petiiei, fie a recursului administrativ. De asemenea, vom ine seama de faptul c exist acte administrative ilegale emise n urma unei petiii (de exemplu, o autorizai e de construcie) sau din oficiu (un proces verbal de sancionare contravenional). n fine, trebuie s mai inem seama de faptul c Legea nr.554/2004 se completeaz, n privina termenelor, cu Ordonana Guvernului nr.27/2002 privind petiiile, care permite prelungirea termenului de rspuns la o petiie cu 15 zile n cazuri justificate. Astfel, art.11 din legea contenciosului administrativ instituie dou termene, unul de 6 luni i altul de 1 an, aplicabile dup cum urmeaz: a) actul administrativ tipic: cazul emiterii unui act administrativ ilegal (n urma unei petiii sau din oficiu), urmat de recursul administrativ, iar autoritatea public refuz nejustificat soluionarea lui, prin rspuns nesatisfctor (1), ref uz propriu-zis de soluionare (2), respectiv tcere, adic expirarea termenului de rezolvare a recursului (3). Termenul de 6 luni de sesizare a instanei va curge din momentul primirii rspunsului nesatisfctor (1), a refuzului (2), respectiv din momentul cnd expir cele 30 de zile (plus 15, dac s -a decis) pentru rspuns la recursul administrativ (3). Termenul de 1 an curge din momentul emiterii actului administrativ vtmtor. Pentru motive temeinice, in cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusa si peste termenul prevazut la alin. (1), dar nu mai tarziu de un an de la data comunicarii actului, data luarii la cunostinta, data introducerii cererii sau data incheierii procesului-verbal de conciliere, dupa caz. b) actul administrativ asimilat sau atipic: n cazul n care petiia primete un rspuns nemulumitor pentru petiionar (1), un refuz nejustificat explicit de soluionare (2) sau nu primete nici un rspuns n termenul legal (3), termenul de 6 luni i cel de 1 an vor curge din aceste momente ale rspunsului, refuzului, respectiv expirrii termenului. b) In cazul suspendarii, potrivit legii speciale, a procedurii de solutionare a plangerii prealabile, termenul curge dupa reluarea procedurii, de la momentul finalizarii acesteia sau de la data expirarii termenului legal de solutionare, dupa caz. c) contractul administrativ: termenul de 6 luni curge de la data incheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, din momentul comunicrii ctre pri a procesului verbal de ncheiere a concilierii, indiferent de rezultatul acesteia, iar termenul de 1 an nu este aplicabil. d) aciunile autoritilor publice cu legitimare special . Legea precizeaz c termenul de 6 luni i cel de 1 an se aplic i aciunilor introduse de Prefect, Avocatul poporului, Ministerul public sau Agenia Naional a Funcionarilor Publici, fiind socotite de la efectiva luare la cunotin a actului administrativ, respectiv de la emiterea actului administrativ. Dei legea nu precizeaz n mod expres, n cazul refuzului nejustificat de soluionare a cererii sau n cazul tcerii administrative, termenele de 6 luni i 1 an vor curge de la comunicarea refuzului, respectiv expirarea termenului de rspuns. n cazul Avocatului poporului, termenul de contestare va curge din momentul epuizrii recursului administrativ propriu, exercitat n temeiul legii speciale, fr rspuns favorabil din partea autoritii publice. n cazul Prefectului, termenul curge de la comunicarea actului administrativ de ctre secretarul unitii administrativ teritoriale. (6 luni de la momentul comunicarii actului catre prefect) e) actul administrativ normativ i ordonanele guvernamentale : aciunile viznd aceste acte sunt imprescriptibile. f) Ct despre calificarea expres dat de lege termenelor, cel de 6 luni prescripie, respectiv cel de 1 an decdere, considerm inoportun diferenierea lor n acest fel, ele avnd acelai efect juridic, distingndu -se doar prin ordinea de aplicare i condiiile n care ele pot fi folosite. Prin urmare, credem c se impunea definirea lor, mpreun, fie ca termene de prescripie, fie ca termene de decdere. Practica judiciar anterioar anului 2004 califica termenul (de 30 de zile) ca fiind termen de prescripie1, ns nu unitar, unele instane calificndu-l ca termen de decdere2. Importana practic a calificrii corecte decurge din dou aspecte: n primul rnd, numai termenele de prescripie pot fi suspendate, ntrerupte ori repuse n termen n condi iile Decretului nr.167/1958; n timp ce termenul de decdere se ntrerupe n caz de for major, urmnd s nceap derularea unui nou termen la ncetarea cauzei de ntrerupere, termenul de prescripie se suspend n aceeai situaie. Motivele pentru care instana poate accepta depirea termenului de 6 luni credem c sunt cele prevzute de art.103 C.pr.civ. pentru repunerea n termen: mprejurri mai presus de voina prii fora major i cazul fortuit.
1 Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.304/1992, n Dreptul nr.7/1993, p.80, respectiv n Repertoriu, I, p.186; Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.66/1994, n Dreptul nr.6/1994, p.112; Tribunalul judeean Satu Mare, sentina civil nr.460/1993, nepublicat; Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.310/1997, n Repertoriu IV, p.244; Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.929/2000, n Buletinul Jurisprudenei Curii Supreme de Justiie, 2000, p.869. 2 Curtea de Apel Timioara, secia comercial i de contencios administrativ, sentina nr.8/1998, n Repertoriu IV, p.276
19
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------g) Sesizarea instanei nainte ca termenul s-i nceap cursul determin respingerea aciunii ca prematur, pe cnd introducerea cererii cu depirea termenului atrage respingerea aciunii ca prescris. Aceast soluie se impune indiferent dac termenul de 1 an s-a mplinit sau nu. Fiind termen de prescripie, n lipsa unei reglementri speciale, termenului de 6 luni i sunt aplicabile dispoziiile Decretului nr.167/1958, care constituie dreptul comun n materia prescripiei extinctive, i, n consecin, termenul este su pus ntreruperii, suspedrii i repunerii n termen. h) Termenul de 6 luni este termen procesual, deoarece se raporteaz la sesizarea instanei, la exercitarea dreptului la aciune. Importana practic a includerii termenului n categoria termenelor procesuale, nu a celor de drept material, const n metoda diferit de calcul: termenele procesuale stabilite pe luni se sfresc n ziua lunii corespunztoare zilei de plecare, iar dac termenul a nceput la 29, 30 sau 31 ale lunii, i se sfrete ntr-o lun care nu are o asemenea zi, el se va socoti mplinit n ziua cea din urm a lunii1, pe cnd termenele de drept material sunt calculate conform art.1887 i 1889 C. civ., adic folosind sistemul intermediar, n care nu se socotete ziua de nceput a cursului prescripiei, dar intr n calcul ultima zi a acestu ia. i) Termene prevzute n legi speciale. Legile speciale anterioare legii nr.554/2004 sunt n vigoare, deoarece abrogarea lor nu putea fi realizat dect expres, prin identificarea lor complet (aa cum cere Legea nr.24/2000). Termenul de 6 luni se aplic atunci cnd nu este prevzut un alt termen prin reglementri sp eciale2. Acest lucru rezult din caracterul de reglementare de drept comun pe care o are Legea contenciosului administrativ. Termenul de 1 an, ns, este aplicabil i n cazurile prevzute prin legi speciale, dac exist motive temeinice de depire a termenului special. Prin legi speciale pot fi stabilite termene diferite - 15 zile (Ordonana Guvernului nr.2/2001), 3 luni (art.16 din Legea nr.16/1995 privind protecia topografiei circuitelor integrate); Legea nr.215/2001 a administraiei publice locale stabilete termene speciale pentru contestarea n contencios administrativ a ordinului prefectului de constatare a dizolvrii de drept a consiliului local (10 zile de la comunicare sau de la luarea la cunotin de ctre consilierii interesai art.58 alin.4), sau de constatare a ncetrii de drept a mandatului primarului (10 zile de la comunicare art.72 alin.5), a hotrrii de validare sau invalidare a mandatului de consilier (5 zile de la adoptare sau comunicare - art.33 alin.2), a hotrrii Guvernului d e dizolvare a consiliului local (10 zile de la publicarea n Monitorul oficial art.57 alin.3), etc. n aceste cazuri, o consecin a instituirii unor termene foarte scurte este aceea c se exclude n mod implicit procedura prealabil - legea special prevede socotirea termenului de la comunicarea actului, fiind clar dorina legiuitorului de a duce actul administrativ direct n faa instanei de contencios administrativ ct mai rapid. Dac interpretm textul art.31 din lege n sensul c toate textele derogatorii din legile speciale au fost abrogate (aa cum susine iniiatorul legii, prof. Iorgovan 3), ar nsemna ca ntrega argumentaie a legiuitorului special, avut n vedere pentru adoptarea acestor texte, s fie infirmat printr -o decizie cu caracter general, ceea ce este inacceptabil. Astfel, spre exemplu, validarea mandatelor de consilier este o procedur ce trebuie realizat cu rapiditate, n aa fel ca autoritatea deliberativ s funcioneze cu ntreruperi ct mai mici, nu este compatibil cu termenele de contestare prevzute de legea general. 7. Condiia de admisibilitate referitoare la efectuarea recursului administrativ prealabil sau a recursului administrativ jurisdicional. 1. Recursul administrativ prealabil. 1.1. Sediul materiei. Sediul materiei pentru recursul administrativ prealabil sesizrii instanei de contencios administrativ se afl n art.7 din Legea nr.554/2004, coroborat cu Ordonana Guvernului nr.27/2002 privind petiiile. Astfel, art.7 din legea contenciosului administrativ prevede, sub titlul procedura prealabil, c nainte de a se adresa instanei de contencios administrativ competente, persoana care se consider vtmat ntr -un drept al su sau ntr-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, trebuie s solicite autoritii publice emitente, n termen de 30 de zile de la data comunicrii actului, revocarea, n tot sau n parte, a acestuia. Plngerea se poate adresa n egal msur organului ierarhic superior, dac acesta exist. Este ndreptit s introduc plngere prealabil i persoana vtmat ntr-un drept al su sau ntrun interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, din momentul n care a luat cunotin, pe orice cale, de existena acestuia, n limitele termenului de 6 luni. Plngerea prealabil n cazul actelor administrative unilaterale se poate introduce, pentru motive temeinice, i peste termenul de 30 de zile, dar nu mai trziu de 6 luni de la data emiterii actului. Termenul de 6 luni e ste termen de prescripie. n continuare, textul exclude anumite autoriti publice de la obligativitatea efecturii procedurii prealabile (prefectul, Agenia Naional a Funcionarilor Publici, Avocatul poporului, Ministerul public), i, de asemenea, scutete aciunea contra ordonanelor guvernamentale de aceast procedur. n fine, se mai precizeaz c plngerea prealabil n cazul aciunilor care au
Termenul care se sfrete ntr-o zi de srbtoare legal, sau cnd serviciul este suspendat, se va prelungi pn la sfritul primei zile de lucru urmtoare (art.101 C. pr. civ.). 2 Pentru jurisprudena anterioar legii, nc relevant, a se vedea Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administra tiv, decizia nr.1477/1996, n M. Preda, V. Anghel, Decizii i hotrri, p.624; Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.1614/1997, n V. I. Priscaru, op.cit., p.462. 3 n Legea contenciosului administrativ, Roata, 2004.
1
20
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ca obiect contractele administrative are semnificaia concilierii n cazul litigiilor comerciale, dispoziiile din Codul de procedur civil fiind aplicabile n mod corespunztor. 1.2.Teoria general a recursului administrativ1. n raporturile lor cu administraia, persoanele particulare dispun de dou categorii de mijloace pentru a se plnge mpotriva actelor ce le vatm drepturile sau interesele: recursul administrativ i recursul jurisdicional (sau aciunea de contencios administrativ)2. Recursul administrativ este cererea adresat unei autoriti administrative prin care particularul solicit luarea unor msuri administrative cu privire la actul vtmtor: anularea, modificarea sau emiterea unui act atunci cnd acest lucru a fo st refuzat de administraie. Recursul jurisdicional (aciunea de contencios administrativ) este o cale de atac prin a crei exerc itare particularul duce conflictul su cu administraia n faa unei instane judectoreti de drept comun sau a unui tribunal administrativ, aadar a unui judector. n principiu, cele dou mijloace juridice enunate mai sus sunt independente, ns n unele cazuri legea condiioneaz exercitarea recursului jurisdicional de exercitarea n prealabil a recursului administrativ sau confer recursului administr ativ, dac este efectuat, efecte juridice n planul recursului jurisdicional. n acest fel ia nate re recursul administrativ prealabil sesizrii instanei de contencios administrativ. Recursul administrativ presupune existena prealabil a unui act administrativ sau a unui fapt administrativ asimilat actului administrativ3; simpla cerere adresat administraiei pentru eliberarea, spre exemplu, a unei autorizaii nu poate fi considerat recurs administrativ. Doar n cazul refuzului de eliberare a autorizaiei sau a lipsei unui rspuns la cerere n termenul legal, atitudinea administraiei d natere unei contestaii care poate forma obiectul unui recurs administrativ. Particularul poate fi ns vtmat i printr-o operaiune administrativ, nu numai printr-un act administrativ, ca n cazul recursului jurisdicional. Sintagmele procedur administrativ prealabil, plngere prealabil, procedur precontencioas, recurs administrativ prealabil , recurs administrativ precontencios, procedur premergtoare aciunii de contencios administrativ4 se refer, indiferent de formularea uzitat, la recursul administrativ pe care particularii lezai n drepturile lor prin aciunea sau inaciunea unei autoriti administrative sunt obligai sau au facultatea s -l exercite n faa autoritii emitente sau a celei superioare acesteia, nainte de a promova o aciune de contencios administrativ. Conotaia termenului de recurs n dreptul administrativ difer de cea din dreptul procesual civil, unde este privit ca fiind calea ordinar de atac prin care se cere unei instane judectoreti superioare modificarea unei hotrri nelegale ori netemeinice, pronunate de o instan inferioar, sau casarea (desfiinarea) ei n vederea rejudecrii 5. Dimpotriv, tiina dreptului administrativ definete recursul ca fiind calea de atac sau mijlocul procedural care creeaz posibilitatea remedierii nclcrilor drepturilor subiective i a intereselor legitime n urma unor vtmri cauzate de ctre organele administraiei de stat6. 2. Fundamentul juridic al recursului administrativ se gsete n dreptul de petiionare al cetenilor7, drept prevzut prevzut de majoritatea constituiilor sau legislaiilor moderne, i n principiul de drept administrativ al revocrii actelo r administrative8. Recursul administrativ, chiar dac se ntemeiaz pe dreptul de petiionare, nu se confund cu s implele cereri adresate admininistraiei, fundamentate i ele pe dreptul de petiionare 9. n cazul recursului administrativ ne aflm n prezena unui litigiu, n care se contest o decizie explicit sau implicit a organului administrativ. Simplele cereri nu presupun existena unui litigiu10, ns, provocnd administraia s rspund, vor sta la baza deciziei explicite sau implicite care va fi atacat cu recurs administrativ. Recursul administrativ poate fi condiionat de lege, ntr -un fel sau altul, prin termene de intentare, prin condiii referitoare la petiionar, sau poate fi redus n privina obiectului su - doar la aspecte de legalitate a actului administrativ. El poate fi facultativ sau obligatoriu. 3. Recurs graios, recurs ierarhic, recurs de tutel. n cazul n care persoana fizic sau juridic adreseaz o cerere de revocare organului emitent al actului administrativ, ne aflm n prezena recursului graios. n unele cazuri recursul graios este singurul posibil, deoarece autoritatea administrati v constituie ultima treapt a ierarhiei administrative 11.
1 Pentru o tratare detaliat a problematicii recursului (procedurii) prealabil administrativ, a se vedea Dacian Cosmin Drago, Recursul administrativ i contenciosul administrativ, Editura All Beck, 2001. 2 Constantin G. Rarincescu, Contenciosul administrativ romn, Editura Universala Alcalay & Co., Bucureti, 1936, p.106. 3 C. G. Rarincescu, op.cit., pp.106-108. 4 Ion Deleanu, Procedura civil, vol.I, Editura Servo-Sat, Arad, 1998, vol.I, p.334. 5 I. Stoenescu, S. Zilberstein, Drept procesual civil, teoria general, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1993, p.20. 6 Antonie Iorgovan, op.cit., 1996, p.386. 7 J-M. Auby, M. Fromont, op.cit., p.216; Corneliu Liviu Popescu, nota (I) la decizia nr.416/1995 a Curii Supreme de Justiie, s. cont. adm, n Dreptul nr.10/1997, p.105 ; Guy Isaac, La procdure administrative non contentieuse, Librairie gnrale de droit et de jurisprudence, Paris, 1968, p.619. 8 Constantin G. Rarincescu, op.cit., p.118. 9 Georges Dupuis, Marie-Jos Gudon, Patrice Chrtien, Droit administratif, 6eedition revue, Edition Dalloz, Armand Colin, Paris, 1999, p.42 10 J-M. Auby, M. Fromont, op.cit., p.215 , Jacques Chevallier, Llaboration historique du principe de sparation de la jurisdiction administrative et de ladministration active, Librairie gnrale de droit et de jurisprudence, Paris, 1970, p.34.. 11 Constantin G. Rarincescu, op.cit., p.109.
21
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Dac cererea de revocare sau anulare a actului administrativ este adresat organului ierarhic superior celui care a emis acel act, este vorba de recurs ierarhic. Dac, dimpotriv, cererea este adresat unui organ cu atribuii de control ntr-un anumit domeniu, dar care nu este, n ierarhia administrativ, superiorul ierarhic al organului controlat, ne aflm n prezena recursului ierarhic impropriu1. O alt form de recurs administrativ este recursul de tutel. Acesta se adreseaz autoritii administrative nsrcinate cu controlul deciziilor administraiei publice descentralizate (de regul prefectul), care ns are dreptul de a hotr liber declanarea controlului de tutel 2. Tutela administrativ are dou forme: prima, mai dur, d dreptul autoritii de tutel s anuleze, aprobe, autorizeze actul administrativ emis de o autoritate descentralizat, pe cnd forma moderat confer autoritii de tutel do ar dreptul de sesizare a unei jurisdicii administrative n vederea anulrii acelui act administrativ3. 4. Relaia recurs administrativ recurs jurisdicional. Recursul administrativ are un regim juridic distinct i nu poate fi confundat cu recursul jurisdicional (contencios). Sisteme de soluionare a litigiilor administrative n principiu separate i independente, primul se adreseaz administraiei active, pe cnd al doilea este adresat instanelor judectoreti 4. Problema care s-a pus n doctrina dreptului comparat este dac n recurs se poate decide n defavoarea celui interesat, adic minus petita. Astfel, recursul poate fi considerat subiectiv, autoritatea emitent sau superioar fiind inut s rspund petentului n limitele cererii sale, sau aceasta se poate considera sesizat doar n vederea aprecierii legalitii obiective a actului atacat, caz n care actul va fi analizat n ansamblu? n legtur cu prima ipotez, evident c reclamantului nu -i convine ca o cale de atac prevzut pentru aprarea drepturilor sale s se ntoarc mpotriva sa, agravndu-i situaia. Semnificaia celei de-a doua ipoteze este aceea c cererea particularului declaneaz doar controlul, nu -i stabilete limitele. Organul de recurs poate ns statua fr restricii ultra petita, adic s acorde reclamantului mai mult dect a cerut. 5. Justificarea teoretico-practic a recursului administrativ n general i a celui prealabil sesizrii instanei de contencios administrativ n special. Recursul administrativ prealabil a fost justificat n literatura de specialitate avnd n vedere mai multe aspecte i din mai multe puncte de vedere. n primul rnd, s-a subliniat c instituirea procedurii prealabile administrative are un dublu scop 5. Din punctul de vedere al administraiei, se d posibilitatea organului emitent sau celui ierarhic superior s-i repare ele nsele eventualele greeli, asigurndu-se astfel o cale mai rapid de restabilire a legalitii 6. tiind c cetenii au dreptul de a se adresa justiiei pentru salvgardarea drepturilor subiective, funcionarii vor examina cu mai mult atenie i grij reclamaiile acestora7. Recursul prealabil este un mijloc de protecie a autoritii publice emitente sau care tace, evitnd chemarea sa n judecat ca prt, suportarea unor cheltuieli de judecat, plata unor daune mai mari particularului lezat n dreptul su, i chiar lezarea prestigiului su, prin pierderea unui proces public prin care s -a dovedit nu numai c a vtmat un particular, dar i c a rmas pasiv n nlturarea acestei vtmri 8. n acelai timp, recursul prealabil are ca scop i protecia particularului, el avnd posibilitatea de a obine anularea actului sau emiterea lui printr-o procedur administrativ () simpl, rapid i scutit de taxa de timbru 9. Pe de alt parte, dac administraia rspunde negativ la recurs, susinerile particularului fiind considerate nentemeiate, acesta va avea posibilitatea s-i evalueze obiectiv ansele de a ctiga procesul i va putea opta n cunotin de cauz pentru aceast cale de drept. La cele dou scopuri expuse mai sus, protecia administraiei respectiv a particularului, adugm nc unul, de asemenea relevat de doctrina de specialitate: degrevarea instanelor judectoreti de contencios administrativ de acele litig ii care pot fi soluionate pe cale administrativ10. Doctrina german11 legitimeaz recursul administrativ prealabil obligatoriu sub dou aspecte: el evit, pe ct posibil, procesul, iar n cazul n care procesul este inevitabil, oblig prile s defineasc cu precizie obiectul acestuia, astfel nct particularul va ti exact care sunt aprrile administratorului, iar acesta din urm va analiza actul emis anterior i va hotr dac poate s-i apere legalitatea n instan.
J-M. Auby, M. Fromont, op.cit., p.218; J. Rivero, J. Waline, op.cit., p.206. R. Chapus, op.cit., tome 1, p.581; G. Darcy, M. Paillet, op.cit., p.20. Agathe Van Lang, Genevive Gondouin, Vronique Inserguet -Brisset Dictionnaire de droit administratif, 2eedition, Editions Dalloz, Armand Collin, Paris, 1999, p.282. 4 J-M. Auby, M. Fromont, op.cit., p.215 ; G. Darcy, M. Paillet, op.cit., p.22; J. Rivero, J. Waline, op.cit., p.206. 5 Editorial, Perfecionarea sistemului legal de ocrotire a drepturilor persoanelor n raporturile cu organele administraiei de stat, n Studii i cercetri juridice nr.3/1967, p.315. 6 A. Iorgovan, Tratat, op.cit., 1996, p.453 ; Editorial, op.cit., p.316 ; Mircea Anghene, Controlul judectoresc al legalitii actelor administrative, Revista romn de drept nr. 6/1968, p.83. 7 G. Dupuis, M-J. Gudon, P. Chrtien, Droit administratif, 6e edition revue, Edition Dalloz, Armand Colin, Paris, 1999 , p.57. 8 C. L. Popescu, nota (I) la decizia nr.416/1995 a Curii Supreme de Justiie, s. cont. administrativ, op.cit., p.104. 9 Mircea Preda, Tratat elementar de drept administrativ romn, Editura Lumina Lex, 1996, p.169; T. Drganu, Introducere, op.cit., p.156; C. L. Popescu, nota (I) la decizia nr.416/1995 a Curii Supreme de Justiie, s. cont. administrativ, op.cit., p.103. 10 Radu Gherghinescu, Reclamaia prealabil obligatorie la organul care a emis actul ilegal, Revista romn de drept nr. 4/1969, p.97. 11 J-M. Auby, M. Fromont, op.cit., p.42.
2 3
22
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Avantajul evident i de necontestat al recursului prealabil este acela c reclamantul are dreptul de a invoca, iar autoritatea public de a aprecia, alturi de motivele de ilegalitate ale actului administrativ, motive de inoportunitate ale acestuia1, pe cnd n faa instanei de contencios administrativ se pot invoca doar motive de ilegalitate a actului. Aceast posibilitate este recunoscut att autoritii emitente a actului, ct i autoritii ierarhic superioare acesteia, fiind de principiu abordarea, n cadrul controlului administrativ, att a aspectelor de legalitate ct i a celor de oportunitate2. Recursul administrativ prealabil nu este ns la adpost de critici. Mai mult, exist opinii n conformitate cu care aceast cale de atac este anacronic, inutil i chiar obstrucionist, n totalitatea ei sau numai n parte . n literatura de specialitate s-a fundamentat teza conform creia recursul prealabil n cazul atacrii refuzului sau tcerii administrative nu mai este necesar. Astfel, s-a afirmat3 c n situaia refuzului i a tcerii administrative, organul administra tiv a fost sesizat o dat, prin cererea iniial, a crei rezolvare a fost refuzat explicit sau implicit, prin urmare o nou sesiz are este inutil. Prin recursul administrativ, petiionarul se expune aceleiai atitudini negative sau de indiferen 4. Mai mult, procedura procedura prealabil nu numai c ntrzie restabilirea legalitii de ctre instanele judectoreti, dar d natere la unele complicaii i dificulti n aplicare5. Potrivit Legii nr. 29/1990, n toate cazurile n care se intenta o aciune n contencios administrativ trebuia efectuat procedura prealabil. Unii autori i-au exprimat nedumerirea fa de aceast soluie, artnd c este nepotrivit ca n cazurile n care administraia refuz s satisfac cererea referitoare la un drept recunoscut de lege sau nici mcar nu rspunde, s fii obligat s te adresezi autoritii respective, expunndu-te aceleiai atitudini. n asemenea situaii, procedura administrativ prealabil nu face dect s prelungeasc abuzul autoritii administrative 6. Se mai susine c inutilitatea procedurii prealabile este determinat i de existena principiului revocrii actelor administrative. Astfel, organul emitent sau cel ierarhic superior pot revoca actul ilegal oricnd, din oficiu, nu numai la se sizare7. sesizare7. De asemenea, nu trebuie uitat c, deoarece recursul graios, fiind un autocontrol al administraiei, determin o judecat judecat n propria cauz8, el poate pctui prin subiectivism, acest lucru ntmplndu -se, de fapt, n majoritatea cazurilor. Recursul ierarhic, deopotriv, sufer de acelai neajuns9, ntruct superiorul ierarhic va fi mai degrab tentat s apere structurile administraiei i s-i acopere subalternul, dect s dea satisfacie particularului. Pe de alt parte ns, aceast atitudine subiectiv comport riscul ca, n cazul pierderii procesului, superiorul ierarhic s fie considerat rspunztor alturi de subalternul su i obligat la plata unor daune. 6. Recursul administrativ prealabil sesizrii instanei de contencios administrativ n reglementarea actual. Legea nr.554/2004 reglementeaz, n tradiia legislaiei romneti, recursul administrativ prealabil obligatoriu, soluie aparent ludabil, ns ulterior, analiznd alte dispoziii ale legii i mai ales modul de reglementare al instituiei revoc rii, se poate observa c eficiena recursului administrativ este periclitat. Astfel, analiznd textul legal, considerm c trsturile caracteristice ale recursului administrativ prealabil sunt urmtoarele: a) recursul administrativ poate fi graios (adresat autoritii emitente a actului administrativ) sau ierarhic (adresat autoritii superioare ierarhic, atunci cnd aceasta exist 10). Dac sunt sesizate, concomitent sau succesiv, ambele autoriti, iar acestea nu-i coordoneaz rspunsul, soluia favorabil petiionarului (anularea sau revocarea actului) se va impune n faa celei de soluionare negativ (refuzul explicit sau implicit de revocare), indiferent dac ea vine de la organul superior sau de la cel emitent, i indiferent de succesiunea rspunsurilor. Termenul de sesizare a instanei va ncepe ns n momentul primirii primului rspuns sau expirrii primului termen de rspuns. Trebuie precizat aici c organul ierarhic superior nu se poate deznvesti de soluionarea recursului ierarhic, pe motivul c a fost introdus i recurs graios, deoarece scopul celor dou recursuri este relativ diferit, la fel i controlul declanat prin ele (ierarhic, respectiv intern), prin urmare fiecare autoritate este obligat s rspund.
n acest sens, a se vedea Constantin G. Rarincescu, op.cit., p.109 ; T. Drganu, Introducere, op.cit., p.157; Alexandru Negoi, Legea contenciosului administrativ, aspecte de drept procesual, n Dreptul, nr.7-8/1991, p.13. 2 Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.50. 3 M. Anghene, op.cit., p.81 ; Editorial, op.cit., p.316 ; I. Stoenescu, S. Zilberstein, Drept procesual civil, teoria general, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1993, p.453. 4 A. Iorgovan, I. Moraru, D. Mustea, op.cit., p.213 ; Romulus Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970, p.374. 5 A. Iorgovan, I. Moraru, D. Mustea, op.cit., p.213 Viorel Mihai Ciobanu, Termenele prevzute de articolul 5 din Legea contenciosului administrativ, n Dreptul, nr.1/1992, p.26 ; Idem, nota (II) la decizia nr.416/1995 a Curii Supreme de Justiie, s. cont. administrativ, op.cit., p.107. 6 V. M. Ciobanu, Termenele prevzute de articolul 5 din Legea contenciosului administrativ, n Dreptul, nr.1/1992, p.26 ; Idem, nota (II) la decizia decizia nr.416/1995 a Curii Supreme de Justiie, s. cont. administrativ, op.cit., p.107 ; A. Iorgovan, Tratat..., op.cit., p.592; Ion Deleanu, Tratat de procedur civil, vol.II, Editura Europa Nova, Bucureti, 1997, p.289, nota 36. 7 Ibidem, p.453. 8 T. Drganu, Introducere, op.cit., p.156 9 Constantin G. Rarincescu, op.cit., p.110. 10 Spre exemplu, n cazul primarului, nu exist autoritate superioar n ceea ce privete atribuiile de autoritate local autonom.
1
23
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Credem ns c recursul ierarhic poate fi exercitat, n lipsa unei prevederi contrare, omisso medio, adic nu la autoritatea imediat superioar, ci la cea aflat pe un palier mai nalt n ierarhia administrativ. Rmne ns ntrebarea dac autoritatea public superioar poate anula actul emis de o autoritate inferioar? Considerm c anularea este posibil n principiu, pe baza reglementrilor care guverneaz funcionarea celor dou instituii , ns superiorul ierarhic nu va putea emite un alt act administrativ dect dac atribuia nu este exclusiv prevzut n competena emitentului. n acest caz, autoritatea ierarhic superioar va emite un act de obligare a emitentului la nlocuirea actului an ulat cu unul legal. Emitentul poate ns contesta acest ordin pe calea contenciosului administrativ, de oarece acum actele de control ierarhic nu mai sunt exceptate de la controlul direct n contencios administrativ. b) obligativitatea recursului administrativ prealabil este impus de lege numai n cazul aciunilor n anularea unui act administrativ, nu i n cazul aciunilor ntemeiate pe tcerea administraiei sau pe refuzul nejustificat de rezolvare a cererii. n aceste ultime cazuri, justificarea inutilitii recursului prealabil const n aceea c persoana fizic sau juridic nu mai t rebuie supus nc o dat unui refuz din partea administraiei, prin urmare poate intenta direct aciunea n faa instanei de contencios administrativ. c) de asemenea, recursul prealabil este obligatoriu numai n cazul aciunilor exercitate de persoanele fizice sau juridice, vtmate n drepturile sau interesele lor legitime prin acte administrative, nu i a aciunilor exercitate n temeiul unei legitimri procesuale active speciale (prefectul, Agenia Naional a Funcionarilor Publici, Ministerul public, Avocatul poporului) , a aciunilor contra ordonanelor guvernamentale, precum i n cazul excepiei de ilegalitate (art.7 alin.5). Dac n cazul aciunii viznd ordonanele guvernamentale i a excepiei de ilegalitate acceptm faptul c recursul administrativ prealabil nu se justific, deoarece este vorba de o problem de neconstituionalitate, respectiv din raiuni de celeritate a actului de justiie, iar Avocatului poporului intenteaz aciunea dup ce procedurile specifice de conciliere nu au dat rezultate, nu putem accepta ideea exceptrii autoritilor publice (Ministerul public, Prefectul, Agenia Naional a Funcionarilor Publici) de la obligativitatea recursului administrativ prealabil, considernd soluia legal ca fiind extrem de criticabil i neavenit. Astfel, nu vedem de ce Ministerul public, Prefectul sau Agenia Naional a Funcionarilor Publici nu pot ncerca soluionarea pe cale amiabil a conflictului juridic, aceasta fiind de fapt menirea procedurii prealabile administrative? Pra ctica administrativ ne arat, n cazul Prefectului sau a Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, o receptivitate destul de mare a autoritilor publice la solicitrile de revocare a unor acte administrative ilegale, prin urmare recursul administrativ, cel puin n aceste cazuri, i face din plin datoria1. De altfel, am artat deja c n cazul prefectului, recursul administrativ prevzut de Legea nr.340/2004 este n continuare obligatoriu, n considerarea faptului c este o lege special fa de Legea nr.554/2004. Singurul efect al dispoziiei art.7 alin.5 asupra legislaiei preexistente privete caracterul facultativ al procedurii prealabile n cazul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, care, nainte, era inut s efectueze procedura prealabil prevzut de Legea nr.29/1990. d) termenul de introducere a recursului administrativ este de 30 de zile de la comunicarea actului administrativ individual2. Natura juridic a termenului pare a fi aceea de termen de recomandare3, deoarece el este dublat de termenul de 6 luni, calculat de la emiterea actului administrativ4, calificat expres de lege ca fiind termen de prescripie. Legiuitorul a complicat ns destul de mult situaia, plasnd n minile autoritii publice emitente sau ierarhic superioare puterea discreionar de a aprecia temeinicia motivelor invocate de persoana fizic sau juridic n justificarea depirii termenului de 30 de zile. Astfel, tendina evident a autoritii publice va fi aceea de a considera motivele pentr u care termenul a fost depit ca fiind netemeinice, i recursul administrativ inadmisibil, cu efectul imediat al inadmisibilitii aciunii n justiie; corelativul ne este oferit ns de aciunea pentru exces de putere, care este menit a contracara tocmai astfel de atitudini, i de a proteja drepturile i libertile fundamentale ale cetenilor, n cazul de fa dreptul la acces n justiie. Prin urmare, odat cu aciunea n anularea actului administrativ, persoan fizic sau juridic va introduce i o aciune viznd excesul de putere al autoritii publice n aprecierea motivelor invocate pentru justificarea depirii termenului de recurs administrativ, urmnd ca instana de contencios administrativ s judece mai nti aciunea viznd temeinicia motivelor de depire, i numai apoi, n caz de admiterea a acestei aciuni, s soluioneze aciunea n anularea actului administrativ. Operaiunea de calificare a
A se vedea statisticile de la comentariul art.3. Momentul concret luat n calcul pentru curgerea termenului trebuie s fie cel al lurii la cunotin efectiv a actului, ori a prezumrii lurii la cunotin, nu cel al expedierii acelui act prin pot - instanele judectoreti solicit dovada expedierii comunicrii, pentru a putea prezuma luarea la cunotin Tribunalul Bucureti, secia de contencios administrativ, sentina nr.302/1992, n Dan Lupacu, Valentina Sandu, Diana Pasre , Florea Muha, Culegere de practic judiciar a Tribunalului Bucureti, 1992-1998, Editura All-Beck, 1999, p.39. Pe de alt parte, simpla luare la cunotin de ctre cel interesat, n orice mod, despre emiterea i coninutul actului, de la funcionari publici sau ntr-o audien, nu este suficient pentru a determina curgerea termenului, dac actul nu a fost comunicat formal celui interesat - Ilie Iovna, Drept administrativ, vol.II, Editura Servo-Sat, Arad, 1997, p.139. De asemenea, Curtea Suprem de Justiie a decis, n temeiul vechii legi, c nu pot fi aplicate la calcularea termenului pentru recursul graios, prin analogie, dispoziiile art.284 C. pr. civ., privind data de la care se socotete comunicat hotrrea pentru partea care face apel nainte de comunicare - Curtea Suprem de Justiie, s. cont. adm, dec. nr. 749/1996, n Theodor Mrejeru, Culegere de decizii ale Curii Supreme de Justiie, secia de contencios administrativ, vol.II, Editor Tribuna Economic, 1999, p.77. 3 A. Iorgovan, Noua lege.....,op.cit., p.314. 4 Data emiterii actului administrativ este cuprins n antetul acestuia, alturi de numrul actului, pe cnd cea de comunicare rezult de pe confirmarea confirmarea de primire a actului sau din alte dovezi aduse n sprijinul acestei aseriuni, atunci cnd nu exist confirmare d e primire.
2 1
24
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------motivelor ca netemeinice de ctre autoritatea public este supus cenzurii ulterioare a instanei de contencios administrat iv, prin urmare practica judiciar va avea un rol covritor n identificarea motivelor temeinice. Criteriul care ar trebui avut n vedere aici este cel stabilit de C.pr.civ. pentru repunerea n termen (art.103): mprejurri mai presus de voina persoanei, fiind relevant i practica judiciar n materie1. Simplul fapt c funcionarul public a fost n concediu medical nu constituie o mprejurare mai presus de voina sa care s justifice, n baza art. 103 C. proc. civ., repunerea n termen2. Poate fi ns considerat motiv temeinic pentru depirea termenului mprejurarea lipsei din ar a persoanei fizice destinatare a actului administrativ, atunci cnd actul a fost comunicat prin afiare pe ua locuinei. Revenind la natura juridic a termenului de 30 de zile, n lumina aspectelor relevate mai sus, putem afirma c depirea sa, fr motive ntemeiate, are ca efect att inadmisibilitatea recursului administrativ, ct i a aciunii n faa instanei de contencios administrativ, prin urmare nu este un termen de recomandare fr e fecte juridice. Momentul la care recursul graios se consider introdus este cel al expedierii prin pot3, al primirii mesajului de pot electronic (e-mail)4, al nregistrrii direct la sediul autoritii publice, respectiv al consemnrii n scris a reclamaiei verbale. Forma scris a recursului sau consemnarea acestuia n scris se impune, deoarece numai astfel se poate face, ulterior, dovada efecturii lui. Un eventual recurs verbal neconsemnat n scris ar face dovada mai dificil 5; n cazul n care, ns, n cursul procesului autoritatea prt recunoate efectuarea recursului verbal, ea nu va mai putea ridica ulterior excepia neefectur ii lui6. lui6. Recursul administrativ (reclamaia, n conformitate cu Ordonana Guvernului nr.27/2002, art.7) trebuie s precizeze datele de identificare ale petentului7 i s fie semnat de acesta, petiiile anonime atrgnd clasarea. Din pcate, legea nu impune motivarea recursului administrtaiv, soluie contrar reglementrilor moderne n dreptul comparat 8. Cu toate acestea, dat fiind dualitatea recurs admninistrativ recurs administrativ jurisdicional, ntre care petiionarul trebuie uneori s aleag, considerm necesar precizarea mcar a textului de lege pe care se ntemeiaz recursul (Legea nr.554/2004, art.7, respectiv legea special privind jurisdicia administrativ). e) Legea nu se pronun cu privire la termenul de efectuare a recursului administrativ n cazul actelor administrative normative, care se public, nu se comunic, ns nici nu l exclude expres sau implicit din punct de vedere al obligativitii. n cazul acestor acte, care pot fi atacate oricnd n faa instanei de contencios administrativ (art.11 alin.4), recursul admi nistrativ prealabil este obligatoriu i poate fi exercitat oricnd nainte de intentarea aciunii n faa instanei de contencios administrativ; prin urmare, aciunea nu va putea fi exercitat dect dup efectuarea recursului administrativ i primirea unui rspuns din partea autoritii publice emitente, respectiv dup expirarea termenului de rspuns. f) termenul de soluionare a recursului administrativ prealabil este de 30 de zile, cu posibilitatea de prelungire cu maxim 15 zile, prin decizie a conductorului autoritii publice, atunci cnd aspectele sesizate prin recurs necesit o cercetare mai amnunit (art.8 i 9 ale Ordonanei Guvernului nr.27/2002, la care face trimitere art.2 alin.1 lit.g din lege, la acest din urm articol fcnd trimitere art.7 alin.4 din lege). g) dac, n urma recursului administrativ, autoritatea public este n imposibilitate de revocare a actului administrativ datorit incidenei art.1 alin.6 din lege 9, referitor la irevocabilitatea actelor intrate n circuitul civil, ea este obligat s solicite instanei de contencios administrativ constatarea nulitii actului administrativ, urmnd ca reclamantul s fac cerere de intervenie n proces doar pentru obinerea despgubirilor pentru daune materiale sau morale. Ne -am exprimat deja critic cu privire la aceste dispoziii legale10. Nu vedem de ce este posibil anularea actului de ctre instan, ntemeiat pe raiuni de interes public, la cererea autoritii publice emitente, dar nu este permis revocarea lui de ctre aceast autoritate, tiut fiind
1 A se vedea, spre exemplu, C.S.J., secia de contencios administrativ, decizia nr. 3441 din 13 noiembrie 2002, n All Beck, Buletinul Jurisprudenei format electronic. 2 C .S.J., secia de contencios administrativ, decizia nr. 2689 din 25 septembrie 2002, 3 Recursul administrativ se consider introdus n termen dac a fost predat recomandat la oficiul potal nainte de mplinirea termenului - Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.1434/2000, n Buletinul Jurisprudenei Curii Supreme de Justiie, 2000, p.754 4 n conformitate cu art.2 al Ordonanei Guvernului nr.27/2002, este acceptat formularea petiiilor prin e -mail. n acest caz, particularul trebuie s se asigure c mesajul su a ajuns la destinaie, eventual prin solicitarea unei confirmri, iar mesajul transmis trebuie salvat n fiierul de ieiri ( outbox), care dovedete trimiterea lui la adresa electronic oficial a instituiei sau autoritii publice la o anumit dat. Dac instituia are un site oficial unde se pot nregistra reclamaiile, este necesar ca petiionarul s se asigure c exist i o modalitate de confirmare a nregistrrii reclamaiei sale, eventual prin primirea unui mesaj tip e-mail de confirmare. n lipsa unei astfel de posibiliti, dovada nregistrrii se poate face prin tiprirea site-ului oficial n aa fel nct s se poat citi reclamaia i data nregistrrii ei. Dac data curent nu este afiat pe pagina de internet, este preferabil recurgerea la alt modalitate de depunere a recursului administrativ. 5 Dovada nu este ns imposibil, mai ales dac autoritatea public ptt nu se opune; astfel, sesizarea verbal a Ministerului Educaiei Naionale s-a fcut n cursul unei audiene la Direcia de Control a acestui minister, i a fost recunoscut de autoritatea public - Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.962/2000 i decizia nr.40/1994, n Buletinul Jurisprudenei Curii Supreme de Justiie, 2000, p.767 6 Trib. jud. Neam, sent.nr.11/1991, n V.I. Priscaru, op.cit., p.495. 7 Ordonana nu precizeaz care sunt acestea, dar credem c este vorba cel puin despre nume, prenume, domiciliu. 8 G.Brabant, N.Questiaux, C.Wiener, op.cit., p.264 ; R.Chapus, Droit du contentieux, op.cit., p.571 ; G.Peiser, op.cit., p.121. 9 Autoritatea public emitent a unui act administrativ nelegal poate s solicite instanei constatarea nulitii acestuia, n situaia n care actul nu mai poate fi revocat, ntruct a intrat n circuitul civil i a produs efecte juridice. n cazul admiterii aciunii, instana se va pronuna, la cerere, i asupra legalitii actelor civile ncheiate n baza actului administrativ nelegal, precum i asupra efectelor civile produse. 10 A se vedea D.C.Drago, Legea contenciosului administrativ. Comentarii i explicai i, Editura All Beck, 2005, comentariul de la art.1 alin.6.
25
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------faptul c revocarea este, n esen, tot o decizie de anulare, aflat la dispoziia autoritii emitente a actului. n aceste condiii, se pune chiar problema existenei revocrii ca instituie juridic. Contraponderea deciziei de revocare ar constitui -o naterea dreptului celor care au ncheiat contractul civil de a fi despgubii, dac au fost de bun credin la ncheierea lui, precum i de a ataca n contencios administrativ actul de revocare, pentru verificarea legalitii lui. h) situaia terilor fa de actul administrativ individual este una privilegiat n mod nejustificat, deoarece ei vor putea exercita recursul administrativ prealabil din momentul lurii la cunotin a existenei actului administrativ vtmtor, n limita termenului de 6 luni de la emiterea actului administrativ, fr a fi nevoii s justifice depirea unui termen de 30 de zile de la efectiva luare la cunotin, nici chiar dac destinatarul actului, autoritatea public sau alt persoan care are interes n meninerea actului face aceast dovad. Prin urmare, singurul termen care li se aplic terilor pentru efectuarea procedurii prealabile este cel de 6 luni; nu este clar dac aceasta a fost intenia legiuitorului 1, ns aceasta este interpretarea textului legal. Propunere de lege ferenda. n ce ne privete, considerm c practica judiciar deja statornicit2 la data adoptrii noii legi a contenciosului administrativ ar fi justificat lipsa unui text legal care s rezolve situaia terilor, iar dac tot s-a dorit o astfel de reglementare, ea ar fi trebuit s aib urmtoarele coordonate: tera persoan are posibilitatea de a efectua recursul administrativ n termen de 30 de zile de la efectiva luare la cunotin a existenei actului administrativ, cu condiia ca aceast luare la cunotin s nu intervin la mai mult de 6 luni de la emiterea actului administrativ vtmtor. i) Efectul devolutiv al recursului administrativ i problema aplicrii principiului non reformatio in pejus. O problem care a stat n atenia doctrinei dreptului comparat 3 este dac organul emitent sau cel ierarhic superior poate decide n defavoarea celui interesat, adic minus petita. Cu alte cuvinte, natura recursului administrativ este una subiectiv, autoritatea emitent sau superioar fiind inut s rspund petentului n limitele cererii sale, sau se poate considera sesizat n vederea aprecierii legalitii obiective a actului atacat, caz n care actul va fi analizat n ansamblu? Mai concret, persoana fizic sau juridic determin limitele soluionrii recursului, sau l declaneaz doar, neavnd nici o influen asupra soluiei? Soluia, n lipsa unei prevederi exprese a legii contenciosului administrativ, se desprinde din interpretarea voinei legiuitorului, i din principiile aplicabile cilor de atac administrative. Din economia acestei reglementri, rezult c recursul administrativ este att o cale de obinere, de ctre particular, a unei rezolvri mai rapide a litigiului, deci o cale de ata care a actului administrativ, ct i o oportunitate oferit administraiei de a -i revoca actele ilegale. Prin urmare, dac emitentul sau superiorul ierarhic descoper, n cursul analizrii recursului, c actul este ilegal sau inoportun, ns nu n sensul invocat de particular, el poate emite un nou act, care vatm ntr -o mai mare msur drepturile acestuia, sau, dimpotriv, satisface preteniile petentului. Aceast posibilitate exist, pentru superiorul ierarhic, doar atunci cnd actul nu este de competena exclusiv a organului inferior, n caz contrar calea de urmat fiind cea a ndrumrilor obligatorii date inferioru lui pentru a emite un alt act. Administraia a verificat, astfel, legalitatea obiectiv a actului administrativ, iar petentul, chiar dac i se nrutete situaia, are la ndemn calea justiiei pentru a dobndi satisfacie. El se va adresa ns instanei mpotriva noului act, nu a celui iniial care a fost, implicit, revocat. Fiind vorba de o cale de atac administrativ, nu judiciar, guvernat de principiile controlului administrativ intern sau ierarhic, nu se aplic principiul non reformatio in pejus4. Procedura prealabil nu se mai efectueaz, deoarece ar fi inutil, noul act fiind emis tocmai n urma unei astfel de proceduri. j) Sanciunea neexercitrii recursului administrativ. Respingerea de ctre instan a aciunii neprecedate de recursul prealabil, va fi fcut pe motiv de prematuritate, atunci cnd termenul de exercitare 5 a recursului administrativ nu a expirat, respectiv de inadmisibilitate, atunci cnd recursul administrativ nu mai poate fi efectuat (dup 6 luni de la emiterea actului administrativ). Instana noastr suprem a decis c n acest caz cererea va fi respins ca inadmisibil, deoarece procedura prealabil este o condiie special de exerciiu a dreptului la aciune 6.
Explicaiile iniiatorului sunt neclare, ns concluzia noastr este sprijinit de precizarea conform creia de la regula motivrii depirii termenului de 30 de zile este reglementat o singur excepie, pentru tera persoan - A. Iorgovan, Noua lege.....,op.cit., p.314. Prin urmare, dac tera persoan nu trebuie s motiveze depirea termenului, nseamn c acesta nu i se aplic, fiind un simplu termen de recomandare, fr efecte jurid ice. 2 Curtea Suprem de Justiie, s. cont. adm, dec. nr. 884/1996, n M. Preda, V. Anghel, op.cit., p.606; n acelai sens, Curtea Suprem de Justiie, s. cont. adm., decizia nr.1416/2000, n Buletinul Jurisprudenei Curii Supreme de Justiie, 2000, p.765. 3 Posibilitatea reformrii actului administrativ n defavoarea reclamantului este deschis, fr restricii, n Germania, iar n Frana este posibil ca regul general3, comportnd, deci, i excepii. Organul de recurs poate ns statua fr restricii ultra petita, adic s acorde reclamantului mai mult dect a cerut - G.Brabant, N.Questiaux, C.Wiener, op.cit, p.277. 4 n sensul atacrii actului iniial doar atunci cnd prin rezolvarea recursului administrativ se confirm soluia anterioar, nu i cnd se emite un nou act, a se vedea I. Iovna, op.cit., p.162. i M.Anghene susinea, n temeiul legii nr.1/1967, c aciunea n justiie se va ndrepta mpotriva ultimului act emis op.cit, p.83. 5 Aceeai soluie se impune n cazul n care cel vtmat a introdus recursul graios, dar apoi a depus cererea de chemare n judecat nainte de a fi primit rspuns la acel recurs i nainte ca termenul de rspuns s se fi mplinit - C. L. Popescu, nota ( I ), op.cit., p.106 6 Curtea Suprem de Justiie, s. cont. adm, dec. nr. 416/1995, n Dreptul nr.10/1997, p.101-102; Curtea Suprem de Justiie, s. cont. adm, dec. nr. 134/1991, n V. Bogdnescu, L. Pastor i colab., Probleme de drept din deciziile Curii Supreme de Justiie, 1990-1992, Editura Orizonturi, Bucureti, 1993, p.645; Curtea de Apel Piteti, decizia nr.79/1998, n . Criu, E.D. Criu, Repertoriu de practic i literatur juridic, 1997 -2000, Editura Argessis, 2000, p.247. Pentru doctrina aferent acestei jurisprudene, a se vedea, n acelai sens, V.M. Cioba nu, nota (II) la decizia nr.416/1995 a Curii Supreme de Justiie, op.cit., p.109; Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.376, iar n sens contrar, C.L. Popescu, nota (I) la decizia nr.416/1995 a Curii Supreme de Justiie, op.cit., p.105; V.I. Priscaru, op.cit., p.198; M. Preda, op.cit., p.184.
1
26
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------k) Obiectul recursului administrativ va fi ntotdeauna, revocarea actului administrativ ilegal, despgubirile putnd fi cerute, n principiu, numai n faa instanei de contencios administrativ, odat cu cererea de anulare sau ulterior. Dac act ul a fost revocat de ctre emitent, reclamantul are deschis aciunea de drept comun n despgubiri, ntemeiat pe actul de revocare, care dovedete culpa autoritii publice. Despgubirile ar putea fi cerute, teoretic, prin intermediul recursului administrativ, i direct autoritii care a revocat actul, care s le acorde n urma efecturii unei expertize, ns n practic suntem convini c autoritatea public va prefera, de cele mai multe ori, obinerea de ctre reclamant a unei hotrri judectoreti, pentru a fi acoperit. Pentru a formula aceast concluzie avem n vedere i dispoziiile art.72 din Statutul funcionarilor publici, care condiioneaz aciunea n regres a autoritii publice contra funcionarului vinovat de emiterea actului, de existena unei hotrri judectoreti de obligare a autoritii publice. Prin urmare, sumele nu vor putea fi recuperate de la funcionarii publici vinovai dect atunci cnd exist o hotrre judectoreasc de condamnare a autoritii publice, nu i pe baza unei simple expertize. l) Concilierea n litigiile privind contractele administrative. Plangerea prealabila in cazul actiunilor care au ca obiect contracte administrative are semnificatia concilierii in cazul litigiilor comerciale, dispozitiile Codului de procedura civila fiind aplicabile in mod corespunzator. In acest caz, plangerea trebuie facuta in termenul de 6 luni, care va incepe sa curga: a) de la data incheierii contractului, in cazul litigiilor legate de incheierea lui; b) de la data modificarii contractului sau, dupa caz, de la data refuzului cererii de modificare facute de catre una dintre parti, in cazul litigiilor legate de modificarea contractului; c) de la data incalcarii obligatiilor contractuale, in cazul litigiilor legate de executarea contractului; d) de la data expirarii duratei contractului sau, dupa caz, de la data aparitiei oricarei alte cauze care atrage stingerea obligatiilor contractuale, in cazul litigiilor legate de incetarea contractului; e) de la data constatarii caracterului interpretabil al unei clauze contractuale, in cazul litigiilor legate de interpretarea contractului. Recursul administrativ prealabil se aplic doar n cazul actelor administrative, nu i al contractelor prevzute de art.2 lit.c teza a doua, pentru care legea face trimitere la procedura concilierii din materie comercial, prevzut n C.pr.civil. Observm astfel, o ndeprtare a regimului juridic al contractelor asimilate actului administrativ tipic de regimul specific contractului administrativ, i asimilarea lor, sub acest aspect, contractelor comerciale, soluie care credem c putea fi evitat, n ideea de a sublinia mai mult specificul administrativ al acestor contracte. Procedura de conciliere, reglementat de art.720 1 C.pr.civ., presupune ca reclamantul s convoace partea advers la conciliere, comunicndu-i n scris preteniile sale i temeiul lor legal, precum i toate actele doveditoare pe care se sprijin acestea. Convocarea se va face prin scrisoare recomandat cu dovad de primire, prin telegram, telex, fax sau orice alt mijl oc de comunicare care asigur transmiterea textului actului i confirmarea primirii acestuia. Convocarea se poate face i prin nmnarea nscrisurilor sub semntur de primire. Data convocrii pentru conciliere nu se va fixa mai devreme de 15 zile de l a data primirii actelor comunicate. Rezultatul concilierii se va consemna ntr-un nscris cu artarea preteniilor reciproce referitoare la obiectul litigiului i a punctului de vedere al fiecrei pri. nscrisul despre rezultatul concilierii ori, n cazul n care prtul nu a dat curs convocrii, dovada c de la data primirii acestei convocri au trecut 30 de zile, se anexeaz la cererea de chemare n judecat. Instana competent s arbitreze concilierea este instana de contencios administrativ competent s judece i litigiile nscute din contract, n temeiul art.8 alin.2 din legea contenciosului administrativ (fiind vorba de o chestiune de aplicare i executare a contractului administrativ). 2. Recursul administrativ jurisdicional i actul administrativ jurisdicional. 2.1. Sediul materiei se afl n Constituie (art.21 alin.4 jurisdiciile administrative sunt facultative i gratuite) i n art.6 al Legii nr.554/2004, care reia textul constituional i -l dezvolt. 2.2. Natura juridic a procedurilor administrativ jurisdicionale . nainte de revizuirea constituional din 2003, recursul administrativ jurisdicional trebuia obligatoriu exercitat nainte de sesizarea instanei de contencios administrati v, sub sanciunea decderii, fiind, prin urmare, un recurs administrativ prealabil sesizrii acestei instane1. Dei a rmas un recurs prealabil sesizrii instanei de contencios administrativ, caracterul obligatoriu al recursului administrativ jurisdicional nu mai subzist, el devenind facultativ n considerarea dispoziiilor art.21 alin.4 din legea fundamental, conform cruia jurisdiciile administrative sunt facultative i gratuite. Astfel, persoanele fizice sau juridice nu mai sunt obligate s recurg la recursul administrativ -jurisdicional atunci cnd intenioneaz s conteste un act administrativ pentru care legea prevede aceast procedur, putnd intenta direct aciunea n contencios administrativ. Urmare a acestei realiti juridice consacrate constituional, Legea contenciosului administrativ reglementeaz problema raportului dintre recursul administrativ jurisdicional i aciunea n contencios administrativ pe urmtoarele coordonate:
1 n acest sens, s-a precizat c soluionarea litigiilor de ctre administraie, deci emiterea de acte administrative cu caracter jurisdiciona l, nu poate fi dect o faz prealabil aciunii n justiie - A.Iorgovan, Tratat, op.cit., p.131. n sensul identitii de regim juridic ntre recursul administrativ prealabil tipic i recursul administrativ jurisdicional s-a pronunat i Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, n deciziile sale a se vedea decizia nr.823/2000, n Buletinul Jurisprudenei Curii Supreme de Justiie, 2000, p.1005
27
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------a) jurisdiciile administrative speciale sunt facultative i gratuite, prin urmare, dac prin lege este reglementat o anumit procedur administrativ jurisdicional de contestare a unui act administrativ, ea poate fi urmat de petiionar sau, n egal msur, acesta poate sesiza direct instana de contencios administrativ; b) de asemenea, dac procedura administrativ jurisdicional este format din fond i ci de atac, petiionarul are opiunea de a renuna la cile de atac administrativ jurisdicionale i de a intenta aciune n contencios administrativ, de aceast dat ntr-un termen special, de 15 zile. c) dup exercitarea cilor de atac administrativ jurisdicionale prevzute de legea special se poate intenta aciune n contencios administrativ, n termenul special de 15 zile. 2.3. Etape n procedura de contestare. Pentru a nelege mai bine aceast procedur de contestare, vom detalia n continuare etapele ei, ncepnd cu emiterea actului administrativ atacat: 2.3.1. Autoritatea administrativ emite un act administrativ ilegal (sau refuz explicit sau implicit soluionarea unei cereri) pentru care legea special prevede ci administrativ jurisdicionale de a tac. 2.3.2. n acest moment, cel vtmat n drepturi prin actul administrativ ilegal are opiune ntre: (a) efectuarea recursului administrativ (procedurii administrative prealabile) prevzut la art.7, i apoi contestarea n contencios administrativ n ter menul de 6 luni, sau (b) utilizarea recursului administrativ-jurisdicional (procedurii administrativ jurisdicionale) prevzute de legea special (de exemplu, Codul fiscal). Opiunea trebuie s fie clar (cu indicarea legii speciale i a articolului de le ge, respectiv a Legii nr.554/2004, art.7), deoarece uneori organul de soluionare a recursului administrativ jurisdicional poate fi acelai cu cel competent s soluioneze recursul administrativ tipic. 2.3.3. Dac cel vtmat alege cea de-a doua soluie, organul administrativ jurisdicional va soluiona litigiul, prin emiterea unui act administrativ jurisdicional (din acest moment devine aplicabil art.6 din lege). Observm c, dup sesizarea organului administrativ jurisdicional i pn la emiterea actului administrativ jurisdicional, petentul mai poate renuna 1 la alegerea fcut prin cererea de soluionare a litigiului, i s opteze pentru procedura de contestare obinuit, care presupune i efectuarea recursului administrativ prealabil prevzut de art.7 din lege2. 2.3.4. Din acest moment, actul administrativ jurisdicional poate fi contestat: a) direct n faa instanei de contencios administrativ, n termen de 15 zile de la comunicare, atunci cnd nu exist ci administrativ jurisdicionale de atac prevzute n legea special; b) direct n faa instanei de contencios administrativ, n termen de 15 zile de la notificarea prevzut la art.6 alin.3 (adresat organului administrativ jurisdicional competent s soluioneze calea de atac, nu celui care a soluionat litigiul n fond, prin emiterea actului administrativ jurisdicional), atunci cnd legea special prevede ci administrativ jurisdicionale de atac; c) n faa organului administrativ jurisdicional competent s soluioneze calea de atac administrativ jurisdicional, atunci cnd legea prevede o astfel de cale de atac, i n termenul prevzut de acea lege special. Ajuns aici, petentul are d in nou opiune, ntre (c1) finalizarea cii de atac3 i atacarea n faa instanei de contencios administrativ a actului administrativ jurisdicional, n termen de 15 zile de la emiterea deciziei de soluionare (termenul de soluionare a cii de atac fiind, dac legea special nu prevede altfel, cel de 30 de zile cu posibilitate de prelungire cu nc 15 zile, reglementat de Ordonana Guvernului nr.27/2002), respectiv (c2) renunarea la calea de atac prin notificare urmat de decizia organului administrativ jurisdicional (art.6 alin.4), i atacarea actului administrativ jurisdicional n faa instanei de contencios administrativ, n termen de 15 zile de la decizie. 2.4. Modul de reglementare al procedurii de renunare la jurisdicia administrativ (art.6 alin.4) impune discutarea anumitor aspecte: a) procedura este aplicabil att n faa organului administrativ jurisdicional ce soluioneaz fondul (contestaia ndreptat mpotriva actului administrativ tipic), ct i n faa organului administrativ jurisdicional ce soluioneaz cil e de atac administrativ jurisdicionale. b) procedura presupune dou etape: notificarea adresat de petent organului administrativ jurisdicional sesizat (1) respectiv emiterea de ctre organul administrativ jurisdicional sesizat a unei decizii de constatare a acestei notificri (2). Dac notificarea poate fi adresat pn la momentul emiterii deciziei de soluionare a litigiului (fiind aplicabile termenele prevzute n legea special, respectiv cel din Ordonana Guvernului nr.27/2002), decizia de constatare poate fi emis (n condiiile omisi unii legiuitorului de a prevedea un termen prin legea contenciosului administrativ) - n termenul prevzut de Ordonana Guvernului nr.27/2002, notificarea fiind, n esen, o petiie. c) n aceste condiii, considerm criticabil aceast procedur, ce presupune acceptul organului administrativ jurisdicional, tiut fiind tendina administraiei romneti de a se folosi de orice dispoziie legal pentru a ntrzia declanarea aciunilor de contencios administrativ, i experiena relevat de aplicarea legilor speciale n materie fiscal, care cer eau emiterea unui act administrativ jurisdicional pentru admisibilitatea aciunii n contencios administrativ, fr a preciza un termen p entru emiterea lui (Ordonana Guvernului nr.13/2001, spre exemplu). Considerm c era suficient notificarea adresat organului administrativ jurisdicional, ce putea fi dovedit cu data de nregistrare la registratura acestuia.
Procedura de renunare este cea prevzut n alin.4 al art.6. A se vedea, n acest sens, A. Iorgovan, Noua lege.....,op.cit., p.311. 3 n cazul unor ci administrativ jurisidicionale de atac multiple, se aplic aceeai procedur, fr a se putea sri peste etapele legale de c ontestare.
1 2
28
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Datorit faptului c numai decizia de constatare a notificrii declaneaz termenul de sesizare a instanei de contencios administrativ, putem afirma c suntem n prezena unei alterri a dreptului fundamental al petentului de a renuna la jurisdicia administrativ sesizat, drept ce rezult indirect din caracterul facultativ al acesteia, prin umare partea final a art.6 alin.4 este neconstituional. 2.5. Recursurile (procedurile) administrativ jurisdicionale reglementate n legislaia romn. Fiind reglementri anterioare Legii nr.554/2004, caracterul administrativ jurisdicional al acestor proceduri poate fi apreciat n funcie de dou aspecte: fie procedura de contestare asigur contradictorialitatea soluionrii litigiului (respectiv dreptul de aprare), cerin specific legii contenciosului administrativ (1), fie legea calific expres procedura de contest are ca fiind administrativ-jurisdicional (2). Astfel, Codul de procedur fiscal - Ordonana Guvernului nr.92/20031, constituie n prezent sediul materiei pentru principalul recurs administrativ-jurisdicional (art.174-187)2. n conformitate cu aceast reglementare, contestaia (cale administrativ de atac care nu nltur dreptul la aciune al celui care se consider lezat n drepturile sale printr -un act administrativ fiscal sau prin lipsa acestuia), formulat mpotriva actelor administrative fiscale, se depune la organul fiscal, respectiv vamal, al crui act administrativ este atacat, n termen de 30 de zile de la data comunicrii actului administrativ fiscal (sub sanciunea decderii). O alt reglementare este Legea nr. 33/19943 privind exproprierea pentru ca uz de utilitate public prevede o procedur administrativ-jurisdicional, parte a procedurii de expropriere. Astfel, persoanele fizice i juridice notificate n legtur cu propunerile de expropriere pot face ntmpinare, n 45 de zile de la aceasta, care se depune la primarul localitii unde se afl imobilul supus exproprierii, i se soluioneaz de o Comisie, numit de Guvern sau de Delegaia permanent a Consiliului judeean, dup caz. Termenul de soluionare este de 30 de zile, iar decizia trebuie s fie motivat. Respingerea propunerilor expropriatorului d dreptul acestuia s revin cu alte propuneri, care, dac sunt din nou respinse, legitimeaz aciunea n instana de contencios administrativ4, n 15 zile de la aceast a doua respingere. Caracte rul administrativ-jurisdicional este dat de modul de constituire a comisiei, posibilitatea solicitrii unor date i informaii suplimentare, audierea persoanelor interesate, consemnarea n hotrrea pronunat a acordului dintre pri5. Seciunea a III-a Condiia de admitere a aciunii n contencios administrativ: actul administrativ sau formele asimilate acestuia s fie ilegale 1. Modificarea textului constituional de baz n 2003. Efecte. Modificarea art.48 din forma iniial a Constituiei, n sensul introducerii sintagmei de interes legitim, a fost realizat n urma propunerilor de lege ferenda naintate de o mare parte a doctrinei de drept administrativ, n frunte cu prof. Antonie Iorgovan, pe timpul ct a fost n vigoare Legea nr.29/1990. Propune rile de lege ferenda aveau n vedere sistemul de contencios administrativ francez, divizat ntre contenciosul de plin jurisdicie ntemeiat pe vtmarea unui drept subiectiv, i conten ciosul de anulare, pentru exces de putere, ntemeiat pe existena unui interes legitim. Din pcate, ns, aa cum reiese din formularea art.52 din Constituia republicat, text legal ce nlocuiete vechiul art.48, aciunilor ntemeiate pe vtmarea drepturilor subiective li se altur o categorie nou de aciuni, ntemeiate p e interesul legitim, regimul juridic al celor dou tipuri de aciuni fiind identic! Astfel, n prezent temeiurile aciunii n contencios administrativ sunt: a) vtmarea unui drept al persoanei (fizice sau juridice), respectiv b) vtmarea unui interes legitim, aparinnd tot persoanei fizice sau juridice. De fapt, este vorba de afirmarea vtmrii unui drept subiectiv sau a unui interes legitim, n momentul intentrii aciunii n contencios administrativ, i de dovedirea acestei vtmri, pe parcursul procesului, n urma judecrii pe fond a cauzei. Vtmarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim poate proveni: a) de la un act administrativ; b) ca urmare a nesoluionrii n termenul legal a unei cereri; c) ca urmare a refuzului nejustificat de rezolv are a unei cereri, fapt asimilat prin art.2 alin.2 actului administrativ6. Este vorba, n esen, despre actul administrativ, respectiv refuzul nejustificat explicit sau implicit de rezolvare a unei cereri.
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 560 din 24 iunie 2004, modificat prin Ordonana Guvernul ui nr.20/2005. A se vedea Corneliu Liviu Popescu, Natura administrativ jurisdicional a procedurii fiscale prevzute de Codul de procedur fiscal , n Revista de drept al afacerilor nr.2/2004, p.8; Idem, Frauda la Constituie realizat de Legea nr.174/2004 pentru aprobarea O.G. 92/2003 privind Codul de procedur fiscal, prin calificarea expres a procedurii fiscale drept procedur administrativ, n Curierul judiciar nr.7-8/2004, p.196. 3 Publicat n Monitorul oficial al Romniei, partea I, nr.139 din 2 iunie 1994 4 Aa cum corect s-a subliniat n literatura de specialitate, expropriatorul va contesta respingerea propunerilor, iar titularii de drepturi admiterea propunerilor Fl. Baias, B. Dumitrache, Discuii pe marginea legii nr.33/1994 privind exproprierea pentru cauz de utilitate public, n Dreptul nr.4/1995, p.24. 5 Liviu Giurgiu, Consideraii n legtur cu Legea nr.33/1994 privind exproprierea pentru cauz de utilitate public, n Dreptul nr. 2/1995, p.19; Ibidem, Domeniul public, Editura Tehnic, Bucureti, 1997, p.119. 6 Art.2 alin. 2: se asimileaz actelor administrative unilaterale i refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, dup caz, faptul de a nu rspunde solicitantului n termenul legal.
1 2
29
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Interpretarea textelor legale n conformitate cu definiiile date noiunilor n art.2 duce la concluzia c: a) contenciosul administrativ subiectiv este ntemeiat pe dreptul subiectiv sau interesul legitim (noiuni care se suprapun, dup cum vom vedea); din aceast perspectiv, consacrarea unui contencios ntemeiat pe interesul legitim nu a avut succes; ar fi avut o astfel de semnificaie insituirea unei aciuni a persoanei care justific un interes procesual legitim i personal n anularea unui act ilegal n mod obiectiv. b) contenciosul administrativ obiectiv este ntemeiat fie pe legitimarea procesual special a unor subiecte de drept public (Ministerul public, prefectul, Agenia Naional a Funcionarilor Publici), fie pe interesul public; avnd n vederea acest ultim noiune, avem o nou concepie a contenciosului administrativ, care permite aciunea popular. 2. Interesul public. Noiune. n ceea ce privete noiunea interesului public, o constant a dreptului administrativ i public, extrem de greu de definit, legea contenciosului administrativ totui o definiie, axat pe mai multe coordonate. Astfel, Astfel, interesul legitim public vizeaz: a) ordinea de drept; b) democraia constituional; c) garantarea drepturilor, libertilor, i ndatoririlor fundamentale ale cetenilor (nu ns i ale persoanelor juridice, acestea fiind omise); d) satisfacerea nevoilor comunitare; e) realizarea competenelor autoritilor publice. Pentru prima dat n Romnia, vor fi admisibile aadar aciuni n contencios administrativ viznd anularea unor acte administrative ilegale pe motivul c ele greveaz nejustificat bugetul comunitii locale (satisfacerea nevoilor comunitare), sau aciuni privind obligarea prefectului s ia act de dizolvarea de drept a unui consiliu local, sau obligarea secretarului municipiului s propun prefectului constatarea ncetrii mandatului unui consilier local pe motiv de incompatibilitate (realizarea competenelor autoritilor publice), aspecte ce acoper un mare gol reglementar resimit de practica noastr administrativ. 3. Definiiile excesului de putere, a dreptului vtmat, a interesului legitim privat i public. Considerm c aceste definiii bulverseaz ntreaga concepie logic a contenciosului administrativ modern, alternd unitatea de gndire i logica necesar a unei astfel de reglementri1. 3.1. Astfel, interesul legitim privat este definit ca posibilitatea de a pretinde o anumit conduit, n considerarea realizrii unui drept subiectiv viitor i previzibil, prefigurat (art.2). Interesul legitim, aa cum este el neles n doctrin i n jurisprudena francez din care s-ar prea c s-a inspirat legiuitorul constituant romn, nu confer posibilitatea reclamantului s cear administraiei ceva, s obin obligarea ei la emiterea unui act, i cu att mai mult nu poate justifica o cerere de despgubiri. El poate fi folosit doar n combinaie cu ilegalitatea obiectiv a actului administrativ, pentru a determina anularea actului administrativ, i nimic mai mult. n recursul pentru exces de putere francez, interesul legitim este interesul procesual care trebuie verificat n litigiile de contencios administrativ, pe cnd ilegalitatea obiectiv a actului administrativ este cea care determin admiterea aciunii p e fond. Dac se dorea preluarea corect i la noi a recursului pentru exces de putere, formularea textului constituional trebuia s scoat n eviden diferenierea de regim juridic ntre aciunea n anulare (de exemplu, orice persoan fizic sau juridic interesat poate solicita instanei de contencios administrativ anularea unui act administrativ ilegal) i aciunea de plin jurisdicie (formulat ca n fostul art.48, condiionat aadar de vtmarea unui drept subiectiv), urmnd ca prin legea contenciosului administrativ s fie specificate caracteristicile interesului legitim, personal, direct, etc. Legiuitorul constituant, prin formularea utilizat, a complicat situaia ntr -un mod destul de bizar dac avem n vedere inteniile iniiale, asimilnd dreptului subiectiv interesul legitim. Dat fiind aceast situaie, care nu mai poate fi remediat dect la urmtoarea revizuire, singurul corectiv posibil ar fi fost cel promovat pe cale legal, prin legea contenciosului administ rativ, care s aduc anumite precizri utile. Din pcate, dup cum reiese din lege, s-a mers pe aceeai linie de gndire, asimilndu-se aciunea ntemeiat pe interesul legitim celei ntemeiate pe dreptul subiectiv. Mai mult, noiunea interesului legitim privat, astfel cum este definit, se confund cu dreptul subiectiv (existent n considerarea unui drept viitor), i se aseamn cu dreptul eventual dreptul subiectiv cruia i lipsete fie obiectul, fie subiectul activ, i care confer titularului lor un grad redus de putere i de certitudine (ex: dreptul la repararea unui pre judiciu susceptibil a se produce n viitor)2, sau cu dreptul subiectiv virtual, sintagm introdus de prof. I. Santai 3, pe care am neles-o n sensul c dreptul subiectiv este pe cale s se nasc, dar nc nu s-a nscut, existnd i posibilitatea de a nu se mai nate n viitor. 3.2. Excesul de putere este definit ca fiind exercitarea dreptului de apreciere, aparinnd autoritilor administraiei publice, prin nclcarea limitelor competentei prevazute de lege sau prin incalcarea drepturilor i libertilor cetenilor. Dimpotriv, n doctrina comparat excesul de putere are alt semnificaie. Astfel, autoritilor administraiei publice li se confer, prin lege, uneori, un drept de apreciere n ceea ce privete realizarea unei aciuni, emiterea unui act, sau abi nerea de
Pentru o analiz complex a variantelor posibile de reglementare a acestor instituii prin legea contenciosului administrativ, realizat dup revizuirea Constituiei dar nainte de adoptarea noii legi, a se vedea D. C. Drago, Implicaiile revizuirii Constituiei asupra contenciosului administrativ: discuii privind semnificaia sintagmei interes legitim, Pandectele romne, supliment 2004 In honorem Ion Deleanu, p.69-93. 2 Drepturile viitoare nu se confund cu simplele nzuine, expectative sau sperane cu privire la dobndirea n viitor a unui drept subiectiv M. Costin, M. Murean, V. Ursa, op.cit., p.227. 3 Ioan Santai, Comentarii i propuneri la proiectul de lege a contenciosului administrativ , n A. Iorgovan, Noua lege.....,op.cit., p.102.
1
30
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------la aciune, numit putere discreionar spre exemplu, dreptul prefectului de aprecia dac se impune sau nu sesizarea Guvernului n vederea dizolvrii consiliului local, n temeiul art.57 din Legea nr.215/2001. Acest drept de apreciere face ca , indiferent de decizia luat de prefect, ea s fie legal. Prin urmare, doar prin instituirea unei aciuni ntemeiat pe excesu l de putere discreionar adic pe exercitarea cu rea-credin a dreptului de apreciere se poate exercita un control judectoresc asupra deciziilor luate cu putere discreionar. Dei practica administrativ romneasc ar avea nevoie de un astfel de contr ol, trebuie amintit faptul c n sistemul nostru de drept principiul separaiei puterilor n stat este incompatibil cu eventuala posibilitate a instanelor judectoreti de a se pune n locul autoritilor publice i a aprecia chestiunile care exced legalitii aciunii administrative, adic aspectele de oportunitate, n caz contrar judectorul devenind funcionar public. Refuznd consacrarea conceptului clasic al excesului de putere discreionar, legiuitorul consacr un alt concept, conform cruia excesul de putere discreionar este similar cu ilegalitatea subiectiv sau obiectiv a actului administrativ. 3.3. Prin drepturi vtmate, n sensul legii contenciosului administrativ, se nelege orice drept prevazut de Constitutie, de lege sau de alt act normativ, caruia i se aduce o atingere printr-un act administrativ. 4. Admiterea aciunii n contencios administrativ. n contextul celor artate mai sus, admiterea unei aciuni n contencios administrativ poate interveni atunci cnd instnaa constat, dup aprecierea condiiilor de admisibilitate i jude carea fondului litigiului, c: a) actul atacat este ilegal n mod obiectiv (vatm interesul public), deoarece a nclcat dispoziii legale ce -i reglementeaz emiterea sau ncheierea. b) actul administrativ este ilegal n mod subiectiv (vatm drepturi subiective sau interese legitime private), n acest caz existnd o nclcare a reglementrilor ce vizeaz dreptul subiectiv sau interesul legitim, indiferent de faptul c actul este legal sau nu n mod obiectiv. c) refuzul (explicit sau implicit) de a soluiona o cerere este nejustificat, fiind contrar unor reglementri ce apr drepturi subiective. Seciunea a IV-a Procedura n faa instanei de contencios administrativ 1. Obiectul aciunii judiciare. Pentru nceput, este util s reamintim distincia ce trebuie fcut ntre contenciosul administrativ obiectiv i cel subiectiv, primul fiind un proces contra actului administrativ, raportat la legile care -i guverneaz emiterea, pe cnd al doilea are n centrul su preocuparea fa de drepturile subiective ale persoanelor fizice sau juridice, fr a se preocupa de legal itatea obiectiv a actului administrativ. Obiectul aciunii de contencios administrativ este circumscris de ipotezele n care poate fi sesizat instana de contencios administrativ, dup cum urmeaz: a) actul administrativ ilegal n mod subiectiv . n cazul actului administrativ ce vatm drepturi subiective (sau interese legitime), dup efectuarea recursului administrativ prealabil, mai exact dup primirea unui rspuns explicit (refuz nejustificat) sau implicit (tcerea administrativ) negativ la recursul administrativ. Situaia opus este aceea n care autoritatea public rspunde favorabil petiionarului, n urma soluionrii recursului administrativ prealabil. Trebuie avut ns n vedere faptul c rspunsul favorabil nu presupune automat revocarea actului vtmtor, prin urmare nu confer siguran celui vtmat. n consecin, un simplu rspuns al autoritii publice conform cruia petiionarul are dreptate n susinerile sale nu este suficient, dac nu coincide cu (sau este urmat de) revocarea efectiv a actului. Revocarea actului administrativ ilegal prin intermediul actului emis ca urmare a soluionrii recursului administrativ trebuie s fie expres i explicit, clar, nendoielnic. n caz contrar, petiionarul va trebui s apeleze totui la instana de judecat pen tru obligarea autoritii publice la revocare, i, dac este cazul, la emiterea unui alt act, conform legii. Dac, ns, buna -credin a petiionarului face ca termenul de constatare a actului administrativ, nerevocat de autoritatea public care a rspuns favorabil la recursul administrativ, s expire, dreptul de exercitare a aciunii se stinge, prin urmare trebuie acordat o mare atenie manifestrilor de voin ale autoritii publice. De asemenea, revocarea actului administrativ vtmtor trebuie urmat , uneori - dac s-a cerut prin recursul administrativ de emiterea unui alt act, de aceast dat legal; n lipsa unei astfel de msuri, aciunea poate fi intentat, fr a fi nevoie s se mai reia procedura petiie refuz aciune n instan. Revocarea poate fi mpiedicat de faptul c actul administrativ a intrat n circuitul civil i a devenit irevocabil, caz n care din rspunsul autoritii publice emitente la recursul administrativ trebuie s rezulte acest lucru n mod clar, i s fie urmat de intentarea aciunii n constatare prevzut de art.1 alin.6. Situaia se complic, pe de alt parte, atunci cnd organul superior ierarhic ajunge la concluzia c actul este ilegal, n urma soluionrii recursului administrativ, dat fiind faptul c numai organ ul emitent are legitimare procesual activ conform art.1 alin.6. n acest caz, organul superior ierarhic va solicita organului emitent, n baza raportului de subordonare, intentarea aciunii n contencios administrativ pentru constatarea ilegalitii a ctului administrativ. n fine, reamintim aici faptul c revocarea actului administrativ nu scutete petiionarul de intentarea aciunii n faa instanei de contencios administrativ, pentru despgubiri.
31
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Sintetiznd, avem urmtoarele situaii: (1) rspuns favorabil la recursul administrativ, prin care actul administrativ este i revocat, iar dac s-a solicitat, emiterea unui alt act administrativ aciunea n instan mai este necesar doar pentru despgubiri; (2) rspuns favorabil, dar care nu este urmat de revocarea actului, respectiv urmat de revocarea actului dar fr emiterea unuia nou aciunea este necesar, pentru anularea n ntregime sau parial a actului i/sau obligarea la emiterea unuia legal, plus despgubiri; (3) rspuns nefavorabil explicit sau implicit aciunea poate fi intentat pentru anularea (total sau parial) a actului, obligarea la emiterea unui alt act i/sau despgubiri. b) refuzul nejustificat explicit sau implicit. n cazul refuzului nejustificat acesta poate fi obligarea autor itii publice la emiterea unui act administrativ sau la efectuarea unei operaiuni administrative, precum i plata despgubirilor pentru da une materiale i/sau morale1. c) aciunea direct exclusiv pentru despgubiri este admisibil n trei cazuri: n caz ul reglementat de art.9 alin.4, atunci cnd o ordonan a fost declarat neconstituional n urma unei excepii ridicate n alt cauz (c1), n cazul reglementat de art.9 alin.1,2 i 3, odat cu ridicarea excepiei de neconstituionalitate (c2), respectiv atunci cnd autoritatea public sesizeaz ea nsi instana de contencios administrativ n vederea constatrii nulitii actului, fiind n imposibilitate de a -l revoca (c3). n afar de aceste situaii, nu este admisibil o aciune intentat exclusiv pentru obinerea de despgubiri pentru daune materiale, sau pentru despgubiri pentru daune materiale i morale , fr a se cere anularea actului administrativ vtmtor nc atacabil pe cale direct, chiar dac se ridic excepia de ilegalitate a actului administrativ. Argumentul pentru aceast soluie este legat de faptul c ridicarea excepiei de ilegalitate este admisibil doar atunci cnd nu mai este posibil anularea direct a actului administrativ care produce, nemijlocit, vtmarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim, prin urmare ea va fi admisibil atunci cnd este vorba de un act administrativ care nu vatm direct, nemijlocit, dreptul sau interesul prii, indiferent de faptul c acesta este anulabil pe cale direct sau nu. Spre exemplu, dac un act administrativ unilateral ilegal (o dispoziie a primarului) este emis n temeiul unui alt act, individual sau normativ (o hotrre guvernamental), ridicarea excepiei de ilegalitate fa de acesta din urm (hotrrea guvernamental) este admisibil, deoarece vtmarea dreptului sau interesului este efectul direct al actului atacat direct cu aciune n anulare (dispoziia primarului), i numai indirect a hotrrii guvernamentale. Nu este ns admisibil ridicarea excepiei de ilegalitate a dispoziiei primarului, ntr-un proces intentat pentru despgubiri, dac ea mai poate fi atacat cu aciune direct n anulare. Justificarea opiniei pe care o susinem st n faptul c procedura n faa instanelor contencios adminis trativ are n vedere, n primul rnd, desfiinarea prin intermediul lor a actelor administrative ilegale, i numai apoi, n subsidiar, dac anularea nu mai este posibil sau dac ea nu profit imediat prii, ignorarea actului administrativ ilegal ca urmare a ridicrii excepiei de ilegalitate. d) n cazul aciunilor de contencios administrativ obiectiv (intentate de prefect, Agenia Naional a Funcionarilor Publici, Ministerul public, persoanele juridice de drept public) nu se pot solicita despgubiri, ci doar anularea actului sau obligarea la rezolvarea cererii. e) n cazul aciunilor de contencios administrativ subiectiv intentate de Avocatul poporului sau de Ministerul public, reclamantul introdus n proces va aprecia dac solicit i despgubiri, n acest caz completndu -i aciunea introductiv. f) n cazul contractelor administrative (este vorba de cele enumerate la art.2 alin.1 lit.c teza a doua), obiectul aciunii este circumscris parial de art.18 alin.4 din lege, care arat soluiile pe care le poate hotr instana de con tencios administrativ: n faza premergtoare ncheierii contractului obligarea autoritii publice la ncheierea contractului, iar n faza posterioar ncheierii acestuia anularea contractului, obligarea prilor la ndeplinirea unei obligaii sau suplinirea voinei acestora atunci cnd interesul public o cere, obligarea la plata unor despgubiri. Considerm c aici mai intr i obligarea autoritii pub lice la emiterea unor acte sau efectuarea unor operaiuni premergtoare atribuirii contractului administrativ, precum i anularea unor astfel de acte sau operaiuni. g) aciunile mpotriva ordonanelor Guvernului. Persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim prin ordonane sau dispoziii din ordonane poate introduce aciune la instana de contencios administrativ, nsoit de excepia de neconstituionalitate, n msura n care obiectul principal nu este constatarea neconstituionalitii ordonanei sau a dispoziiei din ordonan (art. 9 alin 1) 2. Textul art.93 din legea contenciosului administrativ vizeaz, n esen, dou aspecte: sesizarea Curii constituionale n urma unei aciuni intentate cu acest scop exclusiv n faa instanei de contencios administrativ (1), respectiv soluionarea
1 2
A se vedea i art.18 alin.1 din lege. Alin. (1) al art. 9 a fost modificat de articolul unic din LEGEA nr. 100 din 9 mai 2008, publicat n MONITORUL OFICIAL nr. 375 din 16 mai
2008.
3 Prin DECIZIA CURII CONSTITUIONALE nr. 660 din 4 iulie 2007, publicat n MONITORUL OFICIAL nr. 525 din 2 august 2007, a fost admis excepia de neconstituionalitate a art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 n msura n care permite ca aciunea introdus la instana de contencios administrativ s aib ca obiect principal constatarea neconstituionalitii unei ordonane sau a unei dispozi ii dintr-o ordonan. DECIZIA CURII CONSTITUIONALE nr. 660 din 4 iulie 2007, publicat n MONITORUL OFICIAL nr. 525 din 2 august 2007 se referea la art. 9 din Legea nr. 554/2004 in forma pe care o avea nainte de LEGEA nr. 262 din 19 iulie 2007, publicat in MONITORUL OFICIAL nr. 510 din 30 iulie 2007. Conform art. 147 din CONSTITUIA ROMNIEI republicat in MONITORUL OFICIAL nr. 767 din 31 octombrie 2003, dispoziiile din le gile si ordonanele in vigoare, precum si cele din regulamente, constatate ca fiind neconstituionale, i nceteaz efectele juridice la 45 de zile de l a publicarea deciziei
32
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------cererilor de despgubiri ntemeiate pe ordonane declarate (total sau parial) neconstituionale, tiut fiind faptul c instana de control constituional poate doar s declare o ordonan neconstituional, nu poate acorda despgubiri (2). Prtul va fi, n ambele cazuri, Guvernul, iar ca funcionar public vinovat de emiterea actului poate fi chemat n judecat Primul Ministru i minitrii ce au contrasemnat ordonana 1. Actiunea poate avea ca obiect acordarea de despagubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonante ale Guvernului, anularea actelor administrative emise in baza acestora, precum si, dupa caz, obligarea unei autoritati publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operatiuni administrative. n acest context, vom reine doar dou ipoteze n care textul legal se aplic: ordonana nu a fost nc declarat ca fiind neconstituional . Pentru ca o ordonan s fie cercetat de Curtea constituional i declarat neconstituional, o instan judectoreasc trebuie s sesizeze Curtea cu o excepie ridicat n faa ei; de aceea, Legea nr.554/2004 consacr, n aplicarea textului constituional, posibilitatea ca aciunea n despgubiri s poat fi intentat chiar nainte de declararea ca neconstituional a ordonanei, tocmai pentru a facilita sesizarea Curii constituionale de ctre o instan de judecat. Aceast interpretare dat textului legal are avantajul de a demonta contradicia ntre art.9 alin.1 i art.art.5 alin.1 lit.a , primul sugernd c este vorba de o aciune n anulare a ordonanei, iar cel de-al doilea avnd menirea de a excepta ordonanele guvernamentale de la controlul instanelor de contencios administrativ. Art.11 alin.4 precizeaz c ordonanele pot fi atacate oricnd. Se ridic ns ntrebarea dac aciunea poate fi intentat pn la aprobarea ordonanei prin lege, sau i dup acest moment? Considerm c, prin aprobare, Parlamentul verific n ce mod a fost respectat legea de abilitare de ctre Guvern, i nsuete dispoziiile ordonanei i le aprob printr -o lege, fr ca ordonana s devin propriu zis lege; prin urmare, ea mai poate fi ncadrat n sfera de aplicare a textului art.126 din Constituie i dup aprobarea de ctre Parlament 2. Problema este ns c n acest moment avem regimuri diferite pentru ordonane i legi, numai primele putnd beneficia de dispoziiile art.126 din Constituie i de cele ale art.9 din Legea nr.554/2004. Corelativul este, n cazul legilor neconstituionale, faptul c orice persoan fizic sau juridic are posibilitatea de a intenta o aciune n anulare contra unui act administrativ de punere n aplicare a legii, ridicnd excepia de neconstituionalitate a acelei legi i demonstrnd astfel ilegalitatea actului (neconstituionalitatea este o form mai grav de ilegalitate). Concluzia pe care o susinem, cum c nu suntem n prezena unei aciuni n anulare a ordonanei, ci a uneia n despgubiri, este confirmat i de prevederea conform creia instana, dup pronunarea Curii constituionale, repune cauza pe rol i va da termen, cu citarea prilor, (); ne ntrebm, n acest context, ce motive mai sunt pentru a continua judecarea acestui proces, dac nu judecarea cererii de despgubiri, tiut fiind faptul c ordonana este deja suspendat de drept, ci d oar acord despgubiri dup declararea ei ca neconstituional. ordonana a fost declarat neconstituional. n ipoteza reglementat de alin.4, aciunea este admisibil atunci cnd o ordonan a fost declarat neconstituional n urma unei excepii ridicate n alt cauz. Termenul de intentare a aciunii va fi de 6 luni, respectiv, pentru motive temeinice, de un an de la publicarea deciziei de neconstituionalitate n Monitorul Oficial al Romniei, partea I. 2. Cerine procedurale. Reclamantul anexeaza la actiune copia actului administrativ pe care il ataca sau, dupa caz, raspunsul autoritatii publice prin care i se comunica refuzul rezolvarii cererii sale. In situatia in care reclamantul nu a primit niciun raspuns la cererea sa, va depune la dosar copia cererii, certificata prin numarul si data inregistrarii la autoritatea publica, precum si orice inscris care face dovada indeplinirii procedurii prealabile, daca acest demers era obligatoriu. In situatia in care reclamantul introduce actiune impotriva autoritatii care refuza sa puna in executare actul administrativ emis in urma solutionarii favorabile a cererii ori a plangerii prealabile, va depune la dosar si copia certificata dupa acest act." n continuare, la primirea cererii, instana va dispune citarea prilor i va putea cere autoritii al crei act (sau refuz) este atacat s i comunice de urgen acel act (sau motivaia refuzului), mpreun cu ntreaga documentaie care a stat la ba za emiterii lui, precum i orice alte lucrri necesare pentru soluionarea cauzei. Dac autoritatea public nu trimite n termenul stabilit de instan lucrrile cerute, conductorul acesteia va fi obligat, prin ncheiere interlocutorie, s plteasc statului, cu titlu de amend judiciar, 10% din salariul minim brut pe economie p entru fiecare zi de ntrziere nejustificat. n consecin, vom sintetiza situaiile juridice ce apar ca urmare a aplicrii textului legal astfel:
Curii Constituionale dac, in acest interval, Parlamentul sau Guvernul, dup caz, nu pun de acord prevederile neconstituionale cu dispoziiile Constituiei. Pe durata acestui termen, dispoziiile constatate ca fiind neconstituionale sunt suspendate de drept. In aceste condiii, dispoziiile art. 9, in forma avut anterior ultimelor modificri, au fost suspendate n intervalul 2 august 2007-14 septembrie 2007, n msura n care permit ca aciunea introdus la instana de contencios administrativ s aib ca obiect principal constatarea neconstituionalitii unei ordonane sau a unei dispoziii dintr-o ordonan, iar ncepnd cu data de 15 septembrie 2007 acestea i-au ncetat efectele juridice. 1 A. Iorgovan, Noua lege.....,op.cit., p.320. 2 n sens contrar, A. Iorgovan, Noua lege.....,op.cit., p.320.
33
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------(1) n cazul atacrii actului administrativ tipic, reclamantul va depune, odat cu cererea introductiv de instan, copia actului administrativ atacat (a), copia recursului administrativ prealabil nregistrat la autoritatea public (b), respectiv rspunsul nefavorabil la recursul administrativ (c) . Terul fa de actul administrativ, aflat n imposibilitate de a obine copia actului administrativ vtmtor de la destinatar sau de la autoritatea public, va afirma doar existena actului, urmnd a deveni aplicabile dispoziiile art.13 alin.2 instana va solicita autoritii publice emitente comunicarea, de urgen, a actului atacat, stabilind pentru aceasta i un termen, de preferin scurt, deoarece litigiile de contencios administrativ trebuie judecate cu celeritate. Astfel, conform art.13, la primirea cererii, instanta dispune citarea partilor si poate cere autoritatii al carei act este atacat sa ii comunice de urgenta acel act, impreuna cu intreaga documentatie care a stat la baza emiterii lui, precum si orice alte lucrari necesare pentru solutionarea cauzei. In mod corespunzator se procedeaza si in cazul actiunilor care au ca obiect refuzul de rezolvare a cererii privind un drept recunoscut de lege sau un interes legitim. n cazul n care reclamantul nu prezint instanei rspunsul primit la recursul administrativ, autoritatea public va face aceast dovad. (2) n cazul contestrii refuzului nejustificat explicit de soluionare a unei cereri, reclamantul va depune, (chiar dac legea omite s precizeze), copia cererii, pentru a se putea determina caracterul nejustificat al refuzului raportat la cererea iniial (a) i refuzul propriu-zis, care poate fi doar un nscris, nu i un rspuns verbal (b). n cazul n care instana consider util, va solicita autoritii publice s -i comunice documentaia ce a stat la baza refuzului, pentru aprecierea caracterului justificat sau nejustificat al acestuia (art.13 alin.3 raportat la art.13 alin.2). (3) n fine, n cazul refuzului nejustificat implicit (tcerea administrativ), reclamantul depune copia cererii nregistrate la autoritatea public, n funcie de data acesteia putnd fi determinat mprejurarea expirrii termenului de rspuns; de asemenea, n cazul n care autoritatea public i -a comunicat prelungirea termenului de rspuns, conform Ordonanei Guvernului nr.27/2002, reclamantul va fi obligat s ataeze i acest nscris. Dovada prelungirii termenului de rspuns, atunci cnd reclamantul omite s prezinte nscrisul, incumb autoritii publice, la prima zi de nfiare sau odat cu comunicarea documentaiei cerute de instan, de aceea este foarte important ca aceast prelungire a termenului s fie comunicat cu confirmare de primire, sau utiliznd toate mijloacele legale posibile, pentru ca dovada s poat fi realizat. (4) legea ncearc s favorizeze nejustificat Ministerul public i Avocatul poporului, subiecte cu legitimare procesual activ special, exonerndu-le de obligaia atarii copiei actului administrativ atacat, dei aceste entiti au cunotin de acest act. Astfel, Avocatul poporului poate introduce aciunea n contencios administrativ numai ca ultim resort, dup ce procedurile prevzute de legea special nu au dus la nici un rezultat, ori pentru declanarea controlului exercitat de aceast instituie este de la sine neles c persoana fizic trebuie s prezinte actul administrativ vtmtor, sau, n caz contrar, autoritile publice sunt obligate s comunice actul Avocatului poporului; ipoteza vizat de lege este, prin urmare, doar aceea n care Avocatul poporului, prin utilizarea mijloacelor proprii, nu reuete s obin o copie de pe actul administrativ vtmt or. La fel, Ministerul public are o multitudine de mijloace prin care poate intra n posesia actului administrativ vtmtor, i nu vedem de ce nu ar trebui s-l prezinte n copie la introducerea cererii. n consecin, considerm c i Avocatul poporului, i Ministerul public au obligaia de a ataa, n copie, actul administrativ atacat, documentaia ce a stat la baza emiterii lui fiind solicitat de instan sub sanciunea amenzii judicia re aplicate conductorului autoritii publice. (5) amenda judiciar. Legea cotenciosului administrativ prevede o procedur de nfrngere a rezistenei autoritii publice n privina comunicrii documentaiei ce a stat la baza emiterii actului administrativ sau a refuzului nejustificat, care are anse de succes n practic, spre deosebire de procedura din vechea lege, unde sumele erau derizorii. Astfel, considerm binevenit instituirea unui sistem proporional de calcul al amenzii judiciare pe zi de ntrziere, aplicat conductorului autoritii publice prte. Raportarea cuantumului amenzii judiciare la salariul minim brut pe economie face ca suma s fie actual pentru o lung perioad de timp. n prezent, salariul minim brut pe economie este (330 RON), iar amenda judiciar va fi, prin urmare, 330.000 lei (33 lei noi) / zi de ntrziere, sum suficient de important pentru a nfrnge rezistena conductorului autoritii publice. Trebuie observat ns c legea acord instanei de contencios administrativ puterea discreionar de a aprecia cnd ntrzierea este nejustificat, fiind aplicabil n completare art.1081 alin.2 C.pr.civ.1; considerm c, pentru aplicarea acestui text de lege n spiritul su i n considerarea faptului c trebuie s avem o administraie eficient, dedicat ceteanului i ne voilor sale, cteva aspecte necesit precizri: a) ineficiena intern a autoritii publice nu poate fi considerat ca justificare pentru ntrziere;
Amenda nu se va aplica persoanelor la care se refer pct. 2 al alin. (1), dac motive temeinice le-au mpiedicat s aduc la ndeplinire obligaiile ce
le revin.
34
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------b) lipsa din localitate a conductorului autoritii publice nu este o justificare pentru ntrziere, deoarece obligaia comunicrii actelor este instituit pentru autoritatea public, ca i entitate, or conductorul autoritii are obligaia de a delega expres sau tacit atribuiile sale unui funcionar public din instituie, pe perioada deplasrii sale din localitate. c) nici mprejurarea schimbrii mandatului ntre persoane (alegeri, numirea altei persoane) nu constituie motiv justificat pentru ntrziere, autoritatea public avnd o activitate permanent i continu, fr ntreruperi; va fi avut ns n vedere , pentru aplicarea amenzii judiciare, momentul efectiv al comunicrii ncheierii interlocutorii, amenda putnd fi chiar divizat ntre persoana care a predat mandatul i cea care l-a preluat. d) dac n fia postului unui funcionar public este prevzut obligaia comunicrii ctre instan e a documentelor solicitate potrivit Legii nr.554/2004, ntrzierea n comunicare poate fi motiv de sancionare a acestuia, ns amenda judiciar va fi pltit de conductorul autoritii publice. 3. Suspendarea executrii actului administrativ. a) In cazuri bine justificate si pentru prevenirea unei pagube iminente, dupa sesizarea a autoritatii publice care a emis actul sau a autoritatii ierarhic superioare, persoana vatamata poate sa ceara instantei competente sa dispuna suspendarea executarii actului administrativ unilateral pana la pronuntarea instantei de fond. In cazul in care persoana vatamata nu introduce actiunea in anularea actului in termen de 60 de zile, suspendarea inceteaza de drept si fara nicio formalitate. Instanta solutioneaza cererea de suspendare, de urgenta si cu precadere, cu citarea partilor. Cand in cauza este un interes public major, de natura a perturba grav functionarea unui serviciu public administrativ, cererea de suspendare a actului administrativ normativ poate fi introdusa si de Ministerul Public, din oficiu sau la sesizare. Hotararea prin care se pronunta suspendarea este executorie de drept. Ea poate fi atacata cu recurs in termen de 5 zile de la comunicare. Recursul nu este suspensiv de executare. In ipoteza in care se emite un nou act administrativ cu acelasi continut ca si cel suspendat de catre instanta, acesta este suspendat de drept. In acest caz nu este obligatorie plangerea prealabila. Nu pot fi formulate mai multe cereri de suspendare succesive pentru aceleasi motive. Suspendarea executarii actului administrativ are ca efect incetarea oricarei forme de executare, pana la expirarea duratei suspendarii. Suspendarea executarii actului administrativ unilateral poate fi solicitata de reclamant, pentru motivele prevazute la art. 14, si prin cererea adresata instantei competente pentru anularea, in tot sau in parte, a actului atacat. In acest caz, instanta poate dispune suspendarea actului administrativ atacat, pana la solutionarea definitiva si irevocabila a cauzei. Cererea de suspendare se poate formula odata cu actiunea principala sau printr-o actiune separata, pana la solutionarea actiunii in fond. In ipoteza admiterii actiunii de fond, masura suspendarii se prelungeste de drept pana la solutionarea definitiva si irevocabila a cauzei, chiar daca reclamantul nu a solicitat suspendarea executarii actului administrativ. 3.1. Justificarea suspendrii actului administrativ. Soluii posibile. Actele administrative sunt executorii din oficiu i prin ele nsele, adic nu necesit intervenia unui alt organ pentru a le nvesti cu formul executorie1. Datorit acestui specific, devine necesar suspendarea lor, atunci cnd sunt contestate din punct de vedere al legalitii, i cnd prin executarea lor ar putea provoca o pagub persoan elor fizice sau juridice protejate prin instituia contenciosului administrativ. n dreptul comparat sunt consacrate mai multe sisteme cu privire la suspendarea actelor administrative contestate: suspendarea de drept, odat cu introducerea recursului administrativ sau a aciunii n justiie; suspendarea la cerere, ns tot de drept, n unul din aceste dou cazuri; suspendarea judectoreasc, la cerere, nainte de introducerea cererii n anulare, odat cu aceasta sau dup pornirea procesului. Astfel, n principiu, n Frana, introducerea recursului administrativ nu are ca efect suspendarea execuiei actului atacat2. Excepiile de la principiu trebuie s fie prevzute n mod expres. Dimpotriv, n Germania, recursul administrativ este un obstacol n calea executrii actelor care impun obligaii, precum i a celor care restrng drepturi. Excepiile de la acest principiu pot fi stabilite de legiuitor, sau de administraie, care poate ordona, dac un interes public sau privat o cere, e xecutarea imediat a actului administrativ atacat. De asemenea, ea are puterea de a restabili, tot pentru raiuni de interes public, un efect suspensiv exclus prin lege. n Suedia i Norvegia recursul nu paralizeaz execuia actului dect dac organul de recurs decide n acest sens, la fel se ntmpl i n Elveia, cu excepia actelor ce oblig la prestaii pecuniare, ntotdeauna suspendate 3. Fiecare sistem are avantaje i dezavantaje. Sistemul suspendrii de drept ncurajeaz pe acei care urmresc ca actul s fie aplicat cu ntrziere, fr a se inteniona cu adevrat declanarea unui proces cu acest obiect; suspendarea facultativ, adic lsat la aprecierea instanei, are dezavantaje nscute tocmai din aceast putere discreionar a instanei, care poate refuz a suspendarea, dei se impune acordarea ei (pe de alt parte, o hotrre de respingere a cererii de suspendare poate fi atacat, la instana superioar, deci exist modaliti de reformare a ei). n ce ne privete, considerm c acest din urm sistem, de suspendare judectoreasc, este cel mai puin defavorabil dac avem n vedere ambele pri administraia i particularii, cu condiia ca suspendarea s poat fi cerut oricnd dup emiterea actului vtmtor, adic nainte de introducerea aciunii, odat cu ea sau n cursul pro cesului. Legea nr.554/2004
1 2
Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.256; A. Iorgovan, Noua lege.....,op.cit., p.333. Ren Chapus, Droit du contentieux administratif, op.cit., p.334. 3 G. Brabant, N. Questiaux, C. Wiener, op.cit, p.277.
35
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------consacr, ca regul general, suspendarea judectoreasc, la cerere, odat cu introducerea recursului administrativ sau a aciunii n faa instanei de contencios administrativ 3.2. Suspendarea ntemeiat pe exercitarea recursului administrativ este o suspendare judectoreasc, facultativ, admisibil dup introducerea recursului administrativ prealabil, i care dureaz pn la soluionarea cauzei pe fond. Deoarece recursul administrativ prealabil reglementat de art.7 din lege are acelai scop ca i procedurile adminsitrativ jurisdicionale, reglementate prin legi speciale, considerm c dispoziiile art.14 i 15 se aplic i n cazul contestrii actelor administrativ jurisdicionale, aducnd ca argument, n acest sens, i practica instanei noastre supreme ntemeiate pe vechea lege 1 . Soluia aleas de legiuitor este criticabil sub aspectul duratei suspendrii, ea ncurajnd recursuri administrative nefinalizate cu intentarea unei aciuni n contencios administrativ. Astfel, persoana interesat s obin o psuire de la executarea actului administrativ, solicit, dup introducerea recursului administrativ, suspendarea acestuia, i nu mai intenteaz aciunea n faa instanei de contencios administrativ. Obine, astfel, un rgaz de 30 de zile ct dureaz soluionarea recursului, la care se adaug 6 luni termenul de intentare a aciunii. Corelativul ar fi fost ncetarea de drept a suspendrii la un anumit termen, mai scurt (de exemplu, 30 de zile), socotit de la soluionarea (explicit sau tacit) a recursului administrativ, perioad suficient pentru a deslui inteniile persoanei vtmate; n acest caz, reclamantul, cunoscnd faptul c suspendarea actului expir n 30 de zile, ar fi mai diligent n inte ntarea aciunii n faa instanei de contencios administrativ. n situaia dat, prin urmare, un rol decisiv au instanele de contencios administrativ, care trebuie s aprecieze cu obiectivitate aparena de ilegalitate a actului administrativ, i s hotrasc suspendarea actului cu mare atenie i numai n acele cazuri n care ea se impune cu eviden. Trebuie subliniat c suspendarea dureaz pn la soluionarea cauzei pe fond, adic n prim instan, nu i pe parcursul soluionrii recursului. Hotrrea instanei va fi o sentin (art.14 alin.4)2, deoarece este vorba de o aciune de sine stttoare, nu accesorie uneia n anulare. 3.3. Suspendarea ca accesoriu al aciunii n faa instanei de contencios administrativ . Odat cu aciunea n anulare, sau separat, pe parcursul judecrii fondului cauzei, reclamantul solicit i suspendarea actului administrativ. Legtura indisolubil dintre aciunea principal n anulare i cea accesorie de suspendare a actului 3 rezult din formularea art.15 i confirm practica anterioar anului 2004, consacrat prin decizii ale instanei noastre supreme 4, care a statuat c, n cazul renunrii reclamantului la aciunea principal, cererea de suspendare rmne fr obiect, i va fi respins pe acest temei5. Caracterul accesoriu este confirmat i de faptul c hotrrea instanei asupra cererii de suspendare va fi o ncheiere, nu o sentin. Practica judectoreasc anterioar este aplicabil i n prezent: motivele suspendrii trebuie s apar, de la prima vedere, ca fiind temeinice6, s creeze de la nceput o ndoial asupra legalitii actului contestat, i s fie cuprinse n considerentele hotrrii7. Trebuie subliniat c cererea de suspendare poate fi formulat separat, pe tot parcursul judecrii fondului, ns suspendarea poate fi dispus de instan pn la soluionarea definitiv i irevocabil a cauzei, adic pn la expirarea termenului de recurs sau soluionarea recursului. Aceast soluie vine s acopere ntr-o anumit msur golul lsat de inadmisibilitatea cererii de suspendare n recurs, inexplicabil dac avem n vedere faptul c motivele de suspendare ar putea aprea i dup soluionarea fondului; astfel, titular ul autorizaiei de construcie ateapt s taie copacii de pe terenul construibil pn cnd cauza este judecat pe fond, ns soluia de respingere a aciunii n anulare justific o anumit ncredere n soluionarea similar a recursului, ce -l poate determina s treac la fapte, n condiiile n care pstrarea spaiului verde este un motiv temeinic de suspendare a actului administra tiv din
Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.2320/1997, n M. Preda, V. Anghel, Decizii i hotrri, p.901. A. Iorgovan, Noua lege.....,op.cit., p.336. 3 Nu se poate pune problema suspendrii refuzului de soluionare a cererii - T. Drganu, Actele administrative i faptele asimilate lor, op.cit .,
1 2
p.249.
4
Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.2067/2000, n Buletinul Jurisprudenei Curii Supreme de Justiie, 2000,
p.758 Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.271/1993, n V. I. Priscaru, op.cit., p.189. A se vedea Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.1604/1998, n Th. Mrejeru, Rozalia Ana Lazr, B. Mrejeru, op.cit., p.14; Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.932/1994, rezumat de Liviu Giurgiu i Rozalia Ana Lazr, n Practica seciei de contencios administrativ a Curii Supreme de Justiie, Revista de drept public nr.1/1995, p.157; Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.822/2000, n Buletinul Jurisprudenei Curii Supreme de Justiie, 2000, p.1028; Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.1848/2000, n Pandectele Romne nr.3/2001, p.106. Cererea de suspendare a unui act de transfer al unui funcionar public - Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.17/1998, n Dreptul nr10/1998, p.151, cu not critic a redaciei; Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.1056/2001, n Dreptul nr.12/2001, p.155. 7 Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.1871/2000, n Buletinul Jurisprudenei Curii Supreme de Justiie, 2000, p.759
5 6
36
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------perspectiva comunitii locale. n aceast situaie, dac aciunea n anulare a fost respins, introducerea cererii de suspen dare este inadmisibil n recurs, soluie legal pe care o considerm deosebit de criticabil. Iniiatorul legii afirm c un alt corelativ este recursul n situaii deosebite, reglementat de art.21 al legii 1, prilej cu care se poate solicita i suspendarea actului; considerm c aceast concluzie nu se desprinde din lege, recursul n situaii deos ebite fiind supus tuturor regulilor recursului, cu excepia termenului de intentare i a motivaiei intentrii, i, n plus, el nu descrie o situaie ce poate interveni n practic, ci una ipotetic, teoretic, dup cum recunoate i iniiatorul 2, prin urmare aplicabilitatea sa este nul, impunndu-se chiar abrogarea. 3.4. Calea de atac contra hotrrii de suspendare. n temeiul vechii legi, practica judectoareasc a fost inconsecvent n problema naturii juridice a hotrrii de suspendare: ncheiere sau sentin 3. Curtea Suprem de Justiie s-a pronunat la nceput n sensul c ncheierea prin care se admite sau respinge cererea de suspendare a actului administrativ a tacat nu este supus, separat, nici unei ci de atac, ci, fcnd aplicarea regulilor din C. pr. civ. (art.282 i 316), doar odat cu hotrrea asupra fondului4. Ulterior, practica instanei noastre supreme a luat o alt turnur, statund printr -o decizie n interesul legii c este susceptibil a fi atacat cu recurs att hotrrea prin care se soluioneaz cererea de suspendare a executrii actului administrativ formulat n cadrul aciunii principale, ct i hotrrea prin care o atare cerere este soluionat separat 5, aceasta fiind practica ulterioar6. Noua lege nu rezolv foarte clar problema, statund c suntem n prezena fie a unei ncheieri, fie a unei sentine, dup caz. Explicaia iniiatorului este ns aceea c este vorba de sentin atunci cnd cererea de suspendare este introdus separat, n temeiul art.14, i de ncheiere atunci cnd cererea este accesoriu aciunii n anulare (art.15)7. Att sentina, ct i ncheierea, vor putea fi atacate cu recurs, n termen de 5 zile de la pronunare, recursul fiind nesuspensiv de executare, prin urmare admiterea cererii de suspendare produce efecte juridice i pe parcursul soluionrii recursului. 3.5. Sintetiznd, dup efectuarea recursului administrativ se poate solicita i acorda suspendarea pn la soluionarea fondului, pe cnd n cazul aciunii accesorii, se poate solicita i acorda suspendarea pn la soluionarea definitiv i irevocabil a cauzei. 3.6. Competena de judecare a cererii de suspendare aparine instanei competente s judece fondul litigiului, fiind inadmisibil alegerea unei alte instane competente teritorial atunci cnd aciunile sunt introduse separat (prima, cererea de suspendare, i ulterior aciunea n anulare). Prin urmare, opiunea realizat de reclamant la intentarea aciunii n suspenda re este obligatorie i pentru aciunea n anulare. O alt situaie este aceea cnd dou persoane diferite atac acelai act administrativ, una alegnd instana de la domiciliul su, alta instana de la sediul autoritii publice. n acest caz, dac este vorba de un act individual, suspendar ea se judec n funcie de motivele invocate de fiecare persoan, actul putnd fi suspendat de la executare numai n ceea ce privete persoana a crei cerere este admis, adic parial. n fine, o precizare foarte important este aceea c, dac prin lege special se prevede o alt instan competent s judece cererea de anulare a actului administrativ, dispoziiile ei prevaleaz, fiind aplicabile i cererii de suspendare. 3.7. Suspendarea actului administrativ la solicitarea Ministerului public este supus unor anumite condiii: a) poate viza doar acte normative; b) este ntemeiat doar atunci cnd prin actul normativ se perturb grav activitatea unui serviciu public administrativ8; c) este ntemeiat pe un interes public major, nu pe un drept subiectiv vtmat, fiind, prin urmare, obiectiv; d) este independent de aciunea n anularea actului administrativ normativ. n primul rnd, nu vedem pe deplin utilitatea textului legal, atta vreme ct persoana juridic de drept public sau privat care administreaz acel serviciu public de importan naional are posibilitatea i interesul de a aciona ea nsi pentru anularea
A. Iorgovan, Noua lege.....,op.cit., p.338. Ibidem, p.360. 3 Pentru controversa doctrinar i jurisprudenial asupra acestui aspect, a se vedea D. C. Drago, Procedura., op.cit., p.515; Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.407; Ioan Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, vol.I, Sibiu, 1992, p.10; Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr. 932/1994, n Repertoriu, II, p.54; Curtea de Apel Bucureti, secia de contencios administrativ, decizia nr.218/1997, n Culegere de practic judiciar a Curii de Apel Bucureti, secia de contencios administrativ , 1993-1998, p.54. 4 Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.385/1995, n Buletinul Jurisprudenei Curii Supreme de Justiie, 1995, p.614 i n Repertoriu III, p.734; Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.130/1996, n Buletinul Jurisprudenei Curii Supreme de Justiie, 1996, p.585; Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.1816/1996, n M. Preda, V. Anghel, Decizii i hotrri, p.900; Curtea de Apel Bucureti, secia de contencios administrativ, sentina nr.626/1998, n Culegere de practic judiciar a Curii de Apel Bucureti, secia de contencios administrativ, 1993-1998, p.239. 5 Curtea Suprem de Justiie n Secii Unite, decizia nr.IV / 1999, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr . 636 din 27 decembrie 1999, i n Buletinul Jurisprudenei Curii Supreme de Justiie, 1999, p.46. Din considerentele deciziei citate rezult c ncheierea prin care se soluioneaz cererea de suspendare nu este o ncheiere premergtoare, n sensul de a pregti hotrrea ce urmeaz a se da asupra legalitii actului administrativ, ci un capt distinct de cerere n procesul referitor la substana actului administrativ. 6 A se vedea, spre exemplu, Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.2082/ 2000, decizia nr.736/2000, decizia nr.920/2000, n Buletinul Jurisprudenei Curii Supreme de Justiie, 2000, p.761, 1029, 1030. 7 A. Iorgovan, Noua lege.....,op.cit., p.337. 8 Nu vedem importana acestei precizri, atta vreme ct art.2 alin.1 lit.k definete doar serviciile publice nu i serviciile publice administrative; concluzia este c cele dou noiuni se suprapun.
2 1
37
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------actului administrativ normativ, i, odat cu recursul administrativ sau cu intentarea aciunii n anulare, poate solicita suspendarea actului administrativ; n acest caz, exist att un interes public pentru meninerea serviciului public, ct i un drept subiectiv al acelui serviciu public de a contesta actul normativ ilegal, prin urmare cele dou se suprapun, fiecare n parte justificnd aciunea n anulare i cea pentru suspendare. n al doilea rnd, ne ntrebm ce sens are suspendarea actului administrativ dac nu se solicit totodat anularea actului administrativ, tiut fiind faptul c Ministerul public poate intenta aciunea n anulare fr a parcurge recursul administrat iv prealabil? Din textul legal nu rezult nicidecum legtura cererii de suspendare cu aciunea n anulare, aa cum susine iniiatorul legii1. De asemenea, atunci cnd Ministerul public acioneaz n numele unei persoane fizice sau juridice vtmate, aciunea n anulare este una ntemeiat pe ilegalitatea subiectiv a actului, pe cnd cererea de suspendare reglementat de art.14 alin.3 este una pe temei obiectiv, al interesului public major; n consecin, nu este admisibil introducerea de ctre Ministerul public a cererii de suspendare a actului administrativ normativ ce vatm drepturi subiective ale unor persoane fizice sau juridice, aa cum susine iniiatorul legii 2. 3.8. Suspendarea de drept a actului administrativ. n temeiul unor dispoziii ale legii contenciosului administrativ, dar i a unor legi speciale, introducerea aciunii n contencios administrativ poate avea ca efect suspendarea de drept a act ului administrativ atacat. Este cazul contenciosului obiectiv declanat la iniiativa Prefectului sau a Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici (art.123 din Constituie, respectiv art.3 alin.3 din Legea nr.554/2004). De asemenea, n temeiul Legii nr.215/2001, hotrrea de dizolvare a consiliului local sau ordinul de constatare a dizolvrii consiliului sunt suspendate de drept n momentul intentrii aciunii de ctre consilierii interesai (art.57 alin.3 i art. 58 alin.3). Justificarea acestei opiuni a legiuitorului, ce are n vedere faptul c prin astfel de aciuni se apr legalitatea obiectiv i buna funcionare a administraiei publice, nu scap criticilor, deoarece se creaz o situaie favorizat, n care reclamantul nu trebuie s motiveze n nici un fel necesitatea suspendrii, iar aplicarea n practic a acestor dispoziii poate duce la abu zuri cum ar fi cazul prefectului, organ politic, care, n mod icanator, introduce aciuni n contencios administrativ, blocnd astfel activitatea autoritilor administraiei publice locale n care activeaz demnitari de alt orientare politic. Din pcate, n cazul prefectului nici nu poate fi vorba de adoptarea unei soluii diferite prin lege, ntruct suspendarea de drept este impus prin Constituie - situaie n aceeai msur criticabil, deoarece rolul unei legi fundamentale este acela de a stabili doar principii de funcionare, nu de a intra n detaliu i a reglementa exhaustiv anumite instituii de drept. n cazul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, ns, considerm necesar i posibil modificarea legii n sensul n care i aceast autoritate s fie obligat s-i justifice cererea de suspendare adresat instanei de contencios administrativ. 4. Introducerea n cauz a funcionarului public vinovat de emiterea/elaborarea actului administrativ. 4.1. Sediul materiei. Art.16 al legii contenciosului administrativ permite chemarea n judecat i a persoanei fizice care a elaborat, a emis sau a ncheiat actul ori, dup caz, care se face vinovat de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, ns numai n cazul n care se solicit plata unor despgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru ntrziere. n cazul n care aciunea se admite, persoana respectiv va putea fi obligat la plata despgubirilor, solidar cu autoritatea public respectiv. La rndul ei, persoana acionat astfel n justiie l poate chema n garanie pe superiorul su ierarhic, de la care a primit ordin scris s elaboreze sau s nu elaboreze actul. Legitimarea procesual special reglementat de acest text legal privete persoane fizice care au contribuit, ntr-o msur mai mare sau mai mic, la emiterea actului administrativ ilegal sau la refuzul nejustificat de rezolvare a unei cereri. 4.2. Caracteristicile aciunii. a) Textul vizeaz persoane fizice care au elaborat, emis sau ncheiat actul, prin urmare legea acoper att sfera funcionarilor publici, ct i pe cea a demnitarilor, dar i personalul angajat cu contract de munc n autoritile publice sau n serviciile publice. b) Prin elaborarea actului, sunt vizate persoanele care au participat efectiv la redactarea actului administrativ, dar nu au semnat n final acest act cei care au emis avize, acorduri, cei care au fcut propunerea n vederea emiterii actului, cei care au participat n comisia de licitaie, cei care au contrasemnat actul, etc. Rspunderea lor se angajeaz de cele mai multe ori pentru aspectele faptice, de fond ale actului administrativ de exemplu, emiterea unei autorizaii de construcie pe un teren mai mare dect are n proprietate beneficiarul, nclcnd dreptul de proprietate al altei persoane. c) Prin emiterea actului administrativ sunt vizai cei care semneaz actul administrativ, n baza competenei legale, determinnd calitatea de emitent pentru autoritatea public pe care o reprezint. Aici intervine o rspundere derivat din atribuiile de conducere pe care le are, de obicei, semnatarul unui act administrativ, urmnd ca, n cazul n care actul a fo st elaborat ilegal, el s solicite instanei introducerea n cauz i a persoanei care a elaborat actul, pentru a rspunde solidar cu aceasta.
1 2
A. Iorgovan, Noua lege.....,op.cit., p.334. Ibidem, p.334.
38
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------d) ncheierea se refer la manifestarea de voin prin care autoritatea public devine parte a unui contract administrativ, i ea poate fi un act administrativ distinct (hotrrea consiliului local, spre exemplu), prin care se aprob un contract administrativ. Rspunderea membrilor organului colegial, care, de cele mai multe ori, ncheie contractele administrative, va fi angajat pe principiul solidaritii, cu exceptarea celor care nu au participat la edin sau au votat mpotriv. e) n fine, poate fi acionat n instan i persoana fizic care a semnat (n solidar cu cea care a elaborat) refuzul explicit de rezolvare a cererii; de asemenea, persoana responsabil pentru tcerea administraiei, care este cea nsrcinat cu rspunsul n termen la petiii (conductorul autoritii publice, n temeiul art.4 din Ordonana Guvernului nr.27/2002, n so lidar cu eful compartimentului care avea competena de a rezolva petiia art.13 - sau cu eful compartimentului de relaii cu publicul, dac petiia nu a fost repartizat corespunztor art.6). f) Rspunderea persoanei fizice poate fi angajat dac se solicit plata unor despgubiri pentru prejudiciul cauzat (daune materiale sau morale) sau pentru ntrziere, prin urmare ea este inadmisibil n aciunea care are ca obiect exclusiv anularea actului. Constatm c activarea calitii procesuale pasive a persoanei fizice vinovate de emiterea (elaborarea, ncheierea) actului aparine, n principiu, reclamantului, care, de cele mai multe ori, nu poate identifica de unul singur persoana vinovat, ci doar semnatarul actului; prin urmare, aa cum s-a ntmplat i pe baza vechii legi, n unele procese reclamantul poate formula o astfel de cerere, iar n altele el este interesat doar de obinerea despgubirilor, nu i de cine le pltete; de asemenea, n unele cauze instana poate hotr obligarea funcionarului la despgubiri, pe cnd n altele, utilizndu -i puterea discreionar conferit de lege, poate respinge acest capt de cerere, oblignd doar autoritatea public, situaii inechitabile i inexplicabile din punct de vedere al principiului egalitii tuturor n faa legii. Se favorizeaz, n acest fel, din pcate, plata din bugetele publice a unor greeli personale, fr ca efectul educativ al condamnrii s se produc, fiind astfel ncurajat lipsa de responsabilitate att n rndul demnitarilor publici, ct i a funcionarilor publici. Considerm c se impune, de lege ferenda, instituirea obligaiei pentru instan de a introduce forat n proces persoana fizic vinovat, identificarea ei fiind realizat pe baza informaiilor solicitate autoritii publice, iar n cazul n care aceste infomaii nu sunt comunicate, va rspunde persoana semnatar a actului. n cazul funcionarilor publici, un corelativ este oferit de Statut: autoritatea public poate, n baza dreptului comun procesual, s cear intervenia forat a funcionarului n cauz, pentru ca hotrrea s -i fie opozabil; din coroborarea dispoziiilor art.16 din Legea nr.554/2004 cu cele ale art.78 din Legea nr.188/1999 statutul funcionarilor publici - rezult c intervenia forat a funcionarului este necesar, ntruct recuperarea sumelor pltite cu titlu de daune se face direct n baza hotrrii de contencios administrativ rmas irevocabil, fr a fi nevoie de introducerea de ctre autoritatea public a unei aciuni n regres1. Consilierii locali sau judeeni rspund n nume propriu, pentru activitatea desfurat n exercitarea mandatului, precum i solidar, pentru activitatea consiliului din care fac parte i pentru hotrrile pe care le -au votat. n procesul-verbal al edinei consiliului va fi consemnat rezultatul votului, iar, la cererea consilierului, se va meniona n mod expres votul ac estuia (art.56 din Legea nr.399/2004 privind statutul aleilor locali). n fine, pentru persoanele angajate cu contract de munc, exist rspunderea patrimonial reglementat de art.270 C. muncii. g) Sintetiznd, pe baza unui exemplu concret, putem spune c hotrrea ilegal a unui consiliu local atrage rspunderea n solidar a membrilor consiliului care au votat pentru adoptarea ei, a primarului care a propus -o, precum i a funcionarilor vinovai de elaborarea proiectului de hotrre. n condiiile refuzului reclamantului sau a instanei de a introduce n cauz funcionarul vinovat, vor fi aplicabile regulile rspunderii civile a funcionarului public sau a salariatului, iar n cazul aleilor locali, Legea statutului aleilor locali nr.393/2004, care, din pcate, nu prevede forme specifice de rspundere civil. 4.3. Chemarea n garanie a superiorului ierarhic, justificat n mod corect n lege ca fiind ntemeiat pe faptul c s a primit un ordin scris, este n concordan cu soluia promovat de Statutul funcionarilor publici, care, n art.43 alin.2, prevede posibilitatea funcionarului inferior de a refuza, motivat, ndeplinirea dispoziiilor date de funcionarul superior, atunci cnd le consider ilegale; el va fi, ns obligat s execute dispoziia, dac, n urma refuzului, primete un ordin scris din partea superiorului. Executarea nu l face rspunztor pe el, ci pe superiorul ierarhic. O omisiune a legii face ca acest alineat s vorbeasc doar de elaborarea actului, nu i de emiterea sau de ncheierea lui, ns dispoziiile sale trebuie interpretate n spiritul ntregului articol, ca incluznd i aceste situaii. 4.4. Chemarea n judecat a funcionarului public se face odat cu aciunea n despgubiri, prin urmare ea va lua forma cererii accesorii aciunii n anulare sau n obligarea la rezolvarea cererii; de asemenea, ea va putea fi cerut pe cale principal, ulterior judecrii cererii de anulare, atunci cnd despgubirile nu au putut fi cunoscute la data judecrii cererii n anulare, sau n faa instanei de contencios administrativ, atunci cnd nu se dorete anularea actului sau obligarea la rezolvarea
1 Posibilitatea autoritii publice de a recupera sumele pltite ca daune de la funcionarul vinovat se ntemeiaz pe art.77 lit.c din Statutul funcionarilor publici, n conformitate cu care rspunderea civil a funcionarului public se angajeaz i pentru daunele pltite de autoritatea public, n calitate de comitent, unor tere persoane, n temeiul unei hotrri judectoreti definitive i irevocabile.
39
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------cererii. Credem c nu este admisibil chemarea n judecat a funcionarul public pe calea unei aciuni principale cu acest si ngur obiect1. 4.5. Rspunderea persoanei fizice vinovate mai poate fi angajat prin aciune n regres, potrivit dreptului comun (art.26 din lege), i atunci cnd nu aduce la ndeplinire dispoziiile hotrrii judectoreti de contencios administrativ, i ar conductorul autoritii publice este obligat de instan la plata unei amenzi de ntrziere, sau atunci cnd, pe acelai motiv, reclamantul solicit acordarea daunelor pentru ntrziere, n condiiile art.24 alin.2 din lege. In cazul in care cei vinovati sunt demnitari sau functionari publici, se aplica reglementarile speciale. 5. Soluii posibile n dispozitiv. Art.18 din lege reia art.11 din vechea reglementare, Legea nr.29/1990, text ce a fost contestat n faa Curii Constituionale, pe motivul c nu prevedea posibilitatea de a se recunoate pe calea contenciosului administrativ existena unui drept. Instana de contencios constituional a respins excepia ca vdit nefondat, art.48 din Constituie presupunnd existena n prealabil a unui drept, nu transformarea aciunii de contencios administrativ ntr-una civil, de constatare2. Deoarece noua lege reglementeaz tot un contencios de plin jurisdicie, instana poate adopta urmtoarele soluii, prezentate n cele ce urmeaz. 5.1. Anularea n ntregime sau n parte3 a actului administrativ. Anularea n parte a actului, dei prin cerere s-a solicitat anularea total a actului, poate fi consecina epuizrii unor efecte ale acestuia pn la darea hotrrii 4. Anularea poate fi nsoit de obligarea administraiei la emiterea unui alt act, legal de aceast dat5. n considerentele hotrrii, instana se va pronuna i asupra ilegalitii actelor sau operaiunilor care au stat la baza emiterii actului atacat (art.18 alin.2); problema care se ridic aici este aceea dac ne aflm n prezena unor ef ecte specifice excepiei de ilegalitate, ce implic nlturarea din cauz a actului cercetat, sau instana poate chiar decide anularea actul ui administrativ ilegal. Considerm c prin pronunare legiuitorul vizeaz doar constatarea ilegalitii actului, i poate decide doar nlturarea lui din cauz6; dac nu am interpreta astfel textul legal, ar nsemna ca pe calea unei veritabile excepii de ilegalitate s se poat ajunge la anularea unor acte care nu au fost atacate n termenele legale, concluzie inadmisibil din perspectiva raiunii de a fi a acestor termene de prescripie. Nu acelai lucru se poate spune despre sfera soluiilor posibile n dispozitiv cu privire la actele subsecvente actului atacat, instana putnd anula i aceste acte, a cror ilegalitate deriv din actul pe care se ntemeiaz. 5.2. Obligarea autoritii publice la rezolvarea cererii, prin emiterea unui act, a unui certificat, a unei adeverine sau a oricrui alt nscris; constatm o restrngere a obiectului acestei aciuni doar la obinerea de nscrisuri, cu omiterea operaiunilor administrative; din acest punct de vedere, textul este neconstituional, pentru c art.52 nu restrnge sfera obiectului hotrrii de obligare la rezolvarea cererii; n consecin, interpretarea constituional este aceea c rezolvarea cererii poate fi impus prin orice modalitate7, chiar prin efectuarea unor operaiuni administrative, cu condiia ca raportul juridic stabilit ntre administraie i particular s fie unul de drept administrativ. Hotrrea judectoresc nu poate ns ine loc de act administrativ, sau s-l modifice8, cu excepia anulrii pariale, care este n esen o modificare. Instana poate s oblige administraia exclusiv s rspund la cerere, n temeiul actualului art.51 din Constitui e privind dreptul de petiionare9 i al Ordonanei Guvernului nr.27/2002. 5.3. Obligarea la plata de daune materiale sau morale (alturi de anularea actului sau de obligarea la rezolvarea cererii, adic n caz de admitere a aciunii principale, respectiv atunci cnd actul administrativ a fost revocat de emitent sau anulat de instan). Se pot acorda exclusiv daune, prin aciune separat, atunci cnd nu se cunotea ntinderea pagubei la data judecrii cererii de anulare (sau de obligare la rezolvarea cererii). Astfel, cnd persoana vtmat a cerut anularea actului administrativ,
A se vedea, n sens contrar, V. I. Priscaru, op.cit., p.173. Curtea Constituional, decizia nr.87/1995, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 251 din 1 noiembrie 1995, i n M. Preda, V. Anghel, Decizii i hotrri, p.517 3 Pentru practica anterioar, nc actual datorit pstrrii esenei reglementrii, a se vedea Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.512/2000, n Buletinul Jurisprudenei Curii Supreme de Justiie, 2000, p.498. 4 Din practica anterioar citm Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.1934/1999, n Buletinul Jurisprudenei Curii Supreme de Justiie, 1999, p.530. 5 A se vedea i Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.18/2000, n Buletinul Jurisprudenei Curii Supreme de Justiie, 2000, p.727 6 A. Iorgovan, n Tratat ... , op.cit., 2002, p.595, arat c pe aceast cale se poate constata i abrogarea unui text de lege printr-o dispoziie a unei legi ulterioare, sau chiar prin intrarea n vigoare a Constituiei, dac pe textul de lege n cauz se bazeaz actul administrativ atacat. 7 De exemplu, obligarea organului administrativ sanitar de a dezinfecta gratuit o ncpere infectat - T. Drganu, Actele administrative i faptele asimilate lor, op.cit., p.46, sau nscrierea reclamantului la un concurs de la care a fost respins ilegal. 8 Verginia Vedina, op.cit., p.124; Corneliu Liviu Popescu, Not aprobativ la decizia nr.692/1994 a Curii Supreme de Justiie, secia de contencios administrativ, n Dreptul nr.12/1995, p.70; decizia a mai fost publicat i n Buletinul Jurisprudenei Curii Supreme de Justiie, 1994, p.637 i n Repertoriu III, p.206. 9 Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.3094/2000, n Buletinul Jurisprudenei Curii Supreme de Justiie, 2000, p.757.
1 2
40
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------fr a cere n acelai timp i despgubiri, termenul de prescripie pentru cererea de despgubire curge de la data la care ac esta a cunoscut sau trebuia s cunoasc ntinderea pagubei. Aciunea ulterioar n despgubiri necesit precizarea mai multor aspecte: a) poate fi intentat numai atunci cnd ntinderea despgubirii nu a fost cunoscut la data intentrii aciunii n anulare (sau n obligare, chiar dac legea a omis s precizez e acest lucru); b) aciunea n anulare sau n obligare trebuie s fi fost intentat i admis; c) termenul de prescripie este de un an, socotit de la data cnd persoana vtmat a cunoscut sau trebuia s cunoasc ntinderea pagubei, nu de la emiterea actului administrativ. d) instana competent s soluioneze cererea este tot instana de contencios administrativ, deoarece ne aflm n prezena unei laturi a aciunii de contencios administrativ. e) cererea se judec de urgen i cu precdere, fiind supus taxei de timbru pentru cererile neevaluabile n bani, n prezent de 37000 lei (3,7 lei noi). f) daunele solicitate prin aciune pot fi materiale sau morale1; dac, odat cu cererea de anulare sau de obligare, s-au solicitat daune materiale, art.19 este aplicabil pentru solicitarea ulterioar a daunelor morale, i invers. Jurisprudena romn a decis c despgubirile cerute n contencios administrativ pot fi ntemeiate pe prejudiciul suferit de reclamant prin deprecierea monedei naionale n perioada ct sumele sale reinute ilegal de administraie au fost imobilizate, sau pe prejudiciul rezultat din beneficiul nerealizat de reclamant pe perioada imobilizrii acelor sume 2. g) aciunea principal n despgubiri este admisibil n mai multe cazuri: (1) atunci cnd un act administrativ normativ a fost anulat n urma aciunii intentate de o alt persoan fizic sau juridic, iar reclamantul a fost vtmat la rndu -i prin act. n aceast situaie, chiar dac este vorba doar de obinerea despgubirilor pentru un act deja anulat, aciunea va fi introdus tot n faa instanelor de contencios administrativ, n termenul 1 an de la data cunoaterii pagubei (sau de la data la care trebuia s fie cunoscut), aplicabilitatea art. 19 din lege fiind extins i la acest caz, deoarece sunt despgubiri acordate pe baza unui act administrativ ilegal, ce atrage competena instanei specializate de contencios administrativ. (2) atunci cnd actul administrativ nu mai poate fi revocat, deoarece a produs consecine juridice, iar aut oritatea emitent sesizeaz instana de contencios administrativ n vederea constatrii nulitii actului; reclamantul va solicita, n acest caz, doar despgubiri. Persoana fizic sau juridic poate, pe de alt parte, interveni n interes propriu n procesul autoritii publice declanat pentru constatarea nulitii actului administrativ ilegal. (3) n cazul ordonanelor guvernamentale, declarate neconstituionale sau contestate n vederea ridicrii excepiei de neconstituionalitate. h) Instituia excepiei de ilegalitate, reglementat pentru prima dat n dreptul nostru, ridic o problem discutat i n temeiul vechii reglementri: admisibilitatea solicitrii despgubirilor pe cale principal, prin aciune intentat n faa instanelor de drept comun, care vor aprecia actul administrativ pe calea excepiei de ilegalitate. n susinerea admisibilitii acestei aciuni se poate aduce ca argument raiunea de a fi a instituiei excepiei de ilegalitate, menit a face inaplicabil, n cauza judecat, un act administrativ, fr a fi relevant faptul c actul respectiv poate fi atacat pe calea unei aciuni n anulare. Ca i argument contrar, se poate spune c excepia de ilegalitate nu intenioneaz s nlocuiasc aciunea n anulare ca i efecte, prin urmare, ea poate fi ridicat numai fa de acte care nu produc direct vtmarea dreptului sau interesului legitim, respectiv, n cazul nostru, daunele materiale sau morale, ci doar fa de acte care stau la baza actului analizat n proces. n ce ne privete, considerm c aciunea n despgubiri astfel formulat este inadmisibil, pentru argumentele expuse mai sus. Este suficient s ne imaginm c o persoan solicit despgubiri pentru un act de impunere ilegal, ridicnd excepia de ilegalitate a acestuia rezultatul este c, dup judecarea cauzei, actul de impunere i se aplic n continuare persoanei n cauz, prin urmare, ea ar fi nevoit, la intervale regulate de timp, s reitereze astfel de aciuni n despgubiri, soluie inacceptabil dac avem n vedere c exist aciunea n anulare. Mai mult, n acest caz competena instanelor de contencios administrativ de a acorda despgubirile n litigii de contencios administrativ este ocolit, n favoarea instanelor de drept comun, ceea ce est e, de asemenea, inacceptabil. Dimpotriv, este admisibil o astfel de aciune n despgubiri, atunci cnd aciunea n anulare s-a prescris sau cnd actul administrativ a fost executat; termenul de intentare este cel de prescripie de drept comun, 3 ani, i presupune ridicarea excepiei de ilegalitate a actului definitivat prin neatacare sau prin respingerea aciunii n anulare. ntr-o opinie emis n temeiul vechii reglementri 1, la care ne raliem, prin aciune principal adresat instanelor de drept comun se pot solicita despgubiri i pentru pagubele cauzate prin acte exceptate de la controlul de contencios administrativ.
1 Legea nr. 29/1990 a fost prima lege post-decembrist care a recunoscut posibilitatea acordrii daunelor morale, i, demn de remarcat, chiar i persoanelor juridice, noua lege prelund aceast concepie; pentru detalii privind daunele morale, a se vedea Gh. Vintil, C. Furtun , op.cit., p.204. 2 Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.2872/2000, n Buletinul Jurisprudenei Curii Supreme de Justiie, 2000, p.789
41
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Nu putem fi de acord cu susinerea conform creia n cazul actelor administrative exceptate de la contenciosul administrativ n temeiul recursului paralel, rspunderea statului pentru pagubele cauzate prin aceste acte nu poate fi angajat 2. Dimpotriv, considerm c rspunderea va fi angajat prin intentarea unei aciuni n despgubiri, cu ridicarea excepiei de ilegalitate. i) Rezumnd, despgubirile pot fi cerute pe urmtoarele ci procedurale: - odat cu anularea actului, sau cu aciunea n obligare, printr -o cerere accesorie, care urmeaz soarta cererii principale; - dup anularea actului, sau dup admiterea aciunii n obligare, n termen de 1 an de la cunoaterea pagubei, dac paguba nu a fost cunoscut la data judecii, prin aciune principal adresat instanei de contencios administrativ; - pe cale principal, n cazul ordonanelor guvernamentale declarate neconstituionale sau odat cu ridicarea excepiei de neconstituionalitate; - pe cale principal, n urma admiterii aciunii n constatare a nulitii actelor administrative ce nu mai pot fi revocate; - pe cale principal, n cazul unui act normativ anulat n urma aciunii unei alte persoane (sau a Minister ului public, sau a Prefectului, Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici); - pe cale principal, n faa instanelor de drept comun, cu ridicarea excepiei de ilegalitate a actului administrativ definitivat prin neatacare, a crui aciune n anulare a fost respins, respectiv celui executat; - pe cale principal, n faa instanei de contencios administrativ, n cazul ntrzierii de executare a hotrrii de contencios administrativ. 5.4. Obligarea celui czut n pretenii la plata cheltuielilor de judecat3. 5.5. Instana poate stabili un termen pentru executare, n caz contrar aplicndu-se termenul de 30 de zile prevzut la art.24 alin.1; de asemenea, instana poate s hotrasc, nc din aceast faz, c n cazul nerespectrii termenului de executare a hotrrii de contencios administrativ, conductorul autoritii publice sau persoana vinovat de emiterea actului vor fi obligai la plata amenzii de ntrziere prevzut la art.24 alin.2; despgubirile pentru ntrziere se pot acorda ns reclamantului numai n urma unei noi cereri, deoarece ele trebuie dovedite. 5.6. n cazul aciunilor de contencios administrativ obiectiv (prefectul, Agenia Naional a Funcionarilor Publici) nu se pot solicita despgubiri, ci doar anularea actului sau obligarea la rez olvarea cererii. 5.7. n cazul aciunilor intentate de Avocatul poporului sau de Ministerul public, reclamantul introdus n proces va aprecia dac solicit i despgubiri, n acest caz completndu-i aciunea introductiv. 5.8. n cazul contractelor administrative (este vorba de cele enumerate la art.2 alin.1 lit.c teza a doua), soluiile din dispozitiv pot viza: (1) n faza premergtoare ncheierii contractului obligarea autoritii publice la emiterea unor acte sau efectuarea unor operaiuni premergtoare atribuirii contractului administrativ sau la anularea unor astfel de acte sau operaiuni (aceste dou soluii din dispozitiv nu sunt prevzute expres n lege, ns reies din faptul c instana este competent s se pronune asu pra litigiilor din fazele premergtoare contractului administrativ, n temeiul art.8 alin.2), respectiv la ncheierea contractului. (2) n faza posterioar ncheierii contractului anularea contractului (a), obligarea prilor la ndeplinirea unei obligaii (b) sau suplinirea voinei acestora atunci cnd interesul public o cere (c) , obligarea la plata unor despgubiri (d). 5.9. Penaliti de ntrziere. Unele soluii din dispozitiv pot fi prevzute sub sanciunea unei penaliti pentru fiecare zi de ntrziere (art.18 alin.5); este vorba de: (a) obligarea autoritii administrative la rezolvarea cererii, (b) obligarea autoritii publice la ncheierea contractului administrativ, precum i impunerea unei pri a contractului administrativ ndeplinirea unei obligaii. 6. Excepia de ilegalitate. Legea contenciosului administrativ reglementeaz pentru prima dat n dreptul nostru excepia de ilegalitate. Astfel, legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetat oricnd n cadrul unui proces, pe cale de excepie, di n oficiu sau la cererea prii interesate. n acest caz, instana, constatnd c de actul administrativ depinde soluionarea litigiului pe fo nd, va sesiza prin ncheiere motivat instana de contencios administrativ competent, suspendnd cauza. n cazul n care instana de contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului, instana n faa creia s-a ridicat excepia va soluiona cauza, fr a ine seama de actul a crui nelegalitate a fost constatat. 6.1. Trsturile caracteristice ale excepiei de ilegalitate, n temeiul noii legi a contenciosului administrativ, sunt urmtoarele:
1 A. Trilescu, n op. ultim. cit., p.21. Aceeai concluzie se poate trage din precizarea prof. T. Drganu conform creia nu este exclus examinarea consecinelor actelor exceptate, prin prisma dreptului privat - Introducere, op.cit., p.218. n acelai sens, Rodica Narcisa Petrescu, Actele administrative referitoare la sigurana intern i extern a statului i cele cuprinznd msuri urgente luate pentru nlturarea unui pericol public, n Dreptul nr.12/1993, p.52. n sens contrar, a se vedea Vasile Ptulea, Rspunderea autoritilor publice pentru vtmrile produse cetenilor prin actele lor, n Dreptul nr.4/1997, p.19. 2 Vasile Ptulea, Rspunderea autoritilor publice pentru vtmrile produse cetenilor prin actele lor , Dreptul nr.4/1997, p.20. 3 A se vedea i Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.1429/1996, n M. Preda, V. Anghel, Decizii i hotrri, p.898
42
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------a) este o aprare, prin urmare nu are ca efect anularea actului administrativ, ci doar constatarea ilegalitii i nlturarea lui din cauz. De aceea, faptul c termenul de exercitare a aciunii directe n anularea actului a expirat i c aciunea s-a prescris este irelevant pentru admiterea excepiei de ilegalitate. b) poate fi ridicat oricnd (este imprescriptibil), i pe tot parcursul procesului judiciar (fond, apel sau recurs). Astfel, n cazul n care nu a fost ridicat n faa instanei de fond, sau dac a fost ridicat i respins, excepia poate fi ridicat din nou n apel sau recurs, fie prin cererea de apel sau recurs 1, fie ulterior, deoarece legea precizeaz oricnd n cadrul unui proces (art.4 alin.1). c) vizeaz numai actele administrative tipice, nu i actele administrative asimilate. Dac ne raportm la art.2 alin.2, care asimileaz refuzul nejustificat i tcerea administrativ actului administrativ, am putea concluziona c i aceste manifestri de voin exprese sau tacite ale administraiei publice pot fi cercetate pe calea excepiei de ilegalitate; concluzia nu poate ns fi acceptat, deoarece excepia de ilegalitate este un mijloc de aprare a prii de un act existent, nu de un act ce nu a fost emis (1); partea care invoc actul n instan nu poate invoca faptul c nu a rspuns unei cereri sau a respins -o, iar partea care invoc excepia are ca scop nlturarea actului din proces, nu obinerea unui rspuns la o cerere, fapt ce ar presupune obligarea autoritii publice la a aciona ntr-un anumit fel, or nu aceasta este raiunea de a fi a acestui mijloc procedural (2). d) poate fi ridicat de oricare parte a procesului, sau de instan din oficiu. e) instana de drept comun poate refuza sesizarea instanei de contencios administrativ numai n cazul n care de actul administrativ cercetat nu depinde soluioarea n fond a pricinii 2, fapt ce va fi reflectat ulterior de considerentele hotrrii. Incheierea de sesizare a instantei de contencios administrativ nu este supusa niciunei cai de atac, iar incheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi atacata odata cu fondul. f) natura juridic a excepiei este aceea a unei excepii procesuale de ordine public, chiar dac are efecte doar inter partes3. g) poate fi ridicat n orice proces de competena instanelor judectoreti - civil, comercial, de dreptul muncii, penal 4, precum i n procese de contencios administrativ - ns nu i n cazul procedurilor administrativ-jurisdicionale5, deoarece acestea rmn ci administrative de atac, specie a recursului administrativ, chiar dac mprumut caracteristici jurisdicion ale. h) Competena soluionrii pe fond a excepiei de ilegalitate aparine instanei de contencios administrativ, sesizat fiind de instana n faa creia a fost ridicat, prin ncheiere motivat; pe tot parcursul judecrii excepiei de ilegalitate, cauza principal va fi suspendat6. Suspendarea cauzei nu se dispune in ipoteza in care instanta in fata careia s-a ridicat exceptia de nelegalitate este instanta de contencios administrativ competenta sa o solutioneze si nici atunci cand exceptia de nelegalitate a fost invocata in cauze penale. i) In cazul in care exceptia de nelegalitate vizeaza un act administrativ unilateral emis anterior intrarii in vigoare a prezentei legi, cauzele de nelegalitate urmeaza a fi analizate prin raportare la dispozitiile legale in vigoare la momentul emiterii actului administrativ. n urma constatrii ilegalitii sale, actul administrativ continu s produc efecte juridice, att fa de destinatar, ct i fa de tere persoane7, singurul efect al declarrii ilegalitii lui constnd n faptul c instana de judecat, chemat s soluioneze cauza, l consider inopozabil n cadrul acesteia. ntr -o alt cauz, ntre aceleai pri sau ntre alte pri, legalitatea actului administrativ va trebui pus din nou n discuie, ns ea va beneficia de autoritatea lucrului judecat, invocat de pri sau de instan din oficiu. j) pe calea aciunii directe n contencios administrativ, actul este anulat de instan, acest lucru fiind trecut n dispozitivul hotrrii; n cazul excepiei de ilegalitate, constatarea ilegalitii actului se face de ctre instana de contencios administrativ printr-o hotrre, n dispozitiv (1) , iar de ctre instana n faa creia a fost ridicat, n considerentele hotrrii, unde va fi reluat dispozitivul hotrrii de contencios administrativ (2). k) Excepia de ilegalitate este admisibil indiferent de faptul c actul n discuie mai poate fi contestat pe cale direct sau nu, deoarece legea nu face aceast distincie. l) Excepia de ilegalitate i actele exceptate de la aciunea direct n contencios administrativ. n temeiul vechilor reglementri ale contenciosului administrativ i n condiiile n care Constituia din 1991, varianta iniial, nu consacra excepii de la contenciosul administrativ, unii autori au fost de prere c excepia de ilegalitate era
n sensul c excepia poate fi ridicat numai prin cererea de recurs se pronun iniiatorul legii, n op.cit., p.299. Prin aceasta, procedura excepiei de ilegalitate se deosebete de procedura excepiei de neconstituionalitate prevzut de Legea nr.47/1992 republicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 643 din 16 iulie 2004, care vizeaz orice legi, nu numai cele de care depinde soluionarea cauzei a se vedea, n acest sens, A. Iorgovan, Noua lege.....,op.cit., p.299. 3 Ibidem., p.299 4 T. Drganu, Actele de drept administrativ, p.260; A. Iorgovan, Tratat ... , op.cit., 2002, p.600; A. Trilescu, supracit., p.21. De exemplu, infraciunea de uzurpare de caliti oficiale ar putea implica, n cursul judecii, invocarea de ctre nvinuit a unui act de nvestire n funcia respectiv; dac actul este ilegal i el tia acest lucru, soluia condamnrii se impune - I. Iovna, op.cit., p.170. n acest caz, considerm c excepia poate fi invocat de ctre procuror. n aceeai situaie, spre exemplu, dac actul invocat n cauz este unul de destituire din funcia respectiv, i nvinuitul dovedete ilegalitatea acestuia, el va fi exonerat de rspundere. 5 n sens contrar, a se vedea V. I. Priscaru, op.cit., p.240. 6 Pentru o critic documentat a acestei prevederi, a se vedea Liviu Giurgiu, Consideraii privind excepia de nelegalitate a actelor administrative n reglementarea instituit prin Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, n Curierul judiciar nr.2/2005, p.50 i urm. 7 A se vedea C. G. Rarincescu, op.cit., p.179.
1 2
43
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------inadmisibil n cazul actelor exceptate de la controlul direct de contencios administrativ 1, cu excepia cauzelor penale, atunci cnd actul respectiv condiioneaz vinovia persoanei trimise n judecat 2. Dimpotriv, ali doctrinari au considerat c n condiiile sistemului constituional din 1991, i actele exceptate pot fi nlturate din soluia procesului pe aceast cale procedural3 . n prezent, discuia se poart pe fondul existenei unor excepii de la contenciosul administrativ n textul legii fundamentale (art.126 alin.6), ns i raportat numai la legea contenciosului administrativ, soluia ar fi aceeai: n cazul actelor exceptate de la controlul judectoresc al instanelor de contencios administrativ prin Constituie i legea contenciosului administrativ, cum sunt actele care privesc raporturile cu Parlamentul i actele de comandament cu caracter militar - excepia de ilegalitate este admisibil4, pentru c actul nu este atacat direct i anulat, ci doar ignorat n judecarea unei alte cauze, pentru a a permite, spre exemplu, acordarea despgubirilor; la fel, n cazul actelor exceptate pe temeiul recursului paralel, excepia este admisibil, intenia legiuitorului nefiind aceea de a scoate aceste acte de sub controlul justiiei, ci de a le da n competen unei alte instane dect cea de contencios administrativ. Exemple practice n care se poate folosi excepia de ilegalitate: a) atunci cnd se dorete obinerea anulrii unui act administrativ individual, ns nu i a actului administrativ normativ pe baza cruia a fost emis acel act (acesta declannd o alt competen); n acest caz, actul individual este atacat direct, prin aciune, iar actul normativ, indirect, prin ridicarea excepiei de ilegalitate. Poate fi chiar o succesiune de acte, doar pri mul justificndu-se a fi atacat cu aciune direct n anulare. b) n cazul n care aciunea direct n contencios administrativ s -a prescris prin expirarea termenului de contestare, iar n baza actului administrativ astfel definitivat a fost emis un alt act administrativ, atacabil cu aciune direct; ilegalitatea actului atacat direct deriv din cea a actului anterior, prin urmare ea poate fi dovedit prin ridicarea excepiei de ilegalitate a a ctului anterior, cel definitivat. Aceast modalitate este aplicabil i refuzurilor explicite sau tacite; astfel, refuzul de a emite autorizaie de construcie pe motivul c planul urbanistic zonal nu permite, n condiiile n care acest plan este ilegal. c) n cazul n care actul ce impune anumite obligaii nu este respectat de ctre destinatar i, ca urmare a acestei nerespectri, se trece la executarea silit, persoana fizic sau juridic poate ridica excepia de ilegalitate a actului cu p rilejul contestrii actului de executare silit. d) se pot solicita despgubiri, pe calea dreptului comun, odat cu ridicarea excepiei de ilegalitate a unui act administrativ epuizat material (cum ar fi o autorizaie de demolare executat). e) de asemenea, se pot solicita despgubiri pe calea dreptului comun, odat cu ridicarea excepiei de ilegalitate a actului administrativ, atunci cnd acesta s-a definitivat, i nu mai poate fi atacat pe cale direct. 7. Procedura de executare a hotrrilor de contencios administrativ. Hotararile judecatoresti definitive si irevocabile prin care s-au respins actiunile formulate potrivit dispozitiilor Legii 554/2004 si s-au acordat cheltuieli de judecata se investesc cu formula executorie si se executa silit, potrivit dreptului comun. Executarea hotrrilor de contencios administrativ poate parcurge mai multe etape, fiecare etap avnd propriile mijloace de constrngere: a) hotrrea judectoreasc definitiv i irevocabil constituie titlu executor, i trebuie executat fie n termenul stabilit de instan n dispozitiv, fie n 30 de zile de la pronunare (sau de la comunicare, n cazul prii lips - soluie din dreptul comun procesual care completeaz textul legal). b) hotrrile de anulare a actelor administrative normative pot fi publicate n Monitorul Oficial al Romniei, partea I (actele autoritilor centrale), respectiv n Monitoarele de jude (actele autoritilor locale sau judeene), la solicitarea instanei, fiind scutite de taxe de publicitate. Salutm aceast reglementare, ateptat de toi de mult vreme, ns considerm criticabile anumi te aspecte: publicarea n Monitoarele de jude nu va avea efectul scontat cunoaterea hotrrii de ctre toi cei interesai, datorit gradului sczut de acoperire a acestora i a distribuirii deficitare; dou soluii pot fi identificate aici: fie publicarea hotrrii tot n Monitorul Oficial al Romniei, partea I sau ntr-o parte special (a), fie publicarea obligatorie a Monitoarelor judeene n mod unitar, pe un singur site de internet5, fie al Ministerului Justiiei fie al Ministerului Administraiei i Internelor, concomitent cu introducerea lor ca parte distinct n programele de legislaie aflate pe pia (obligaie care poate fi impus prin lege) (b). c) executarea silit este necesar n primul rnd n cazul hotrrii de obligare a autoritii publice la rezolvarea cererii, indiferent dac aceasta dubleaz hotrrea de anulare sau nu. Astfel, sunt vizate: hotrrile de anulare a actului
T. Drganu, Actele administrative i faptele asimilate lor, , op.cit., p.55; Tr. Ionacu, E. A. Barasch, op.cit., p.351; Ilie Merlescu, Reglementarea controlului legalitii actelor administrative , exercitat de tribunale pe cale de excepie, n Studii i cercetri juridice nr.1/1968, p.71; I. Iovna, op.cit., p.170; V. I. Priscaru, op.cit., p.268. n doctrina interbelic, n acest sens s-a exprimat P. Negulescu, op.cit., p.293. 2 T. Drganu, Actele administrative i faptele asimilate lor , op.cit., p.62; I. Iovna, op.cit., p.171; V. I. Priscaru, op.cit., p.237. 3 A. Iorgovan, Tratat ... , op.cit., 2002, p.600; Aceeai concluzie se desprinde din decizia adnotat de Aurel Sitaru - Not aprobativ la decizia nr.48/1991 a Curii Supreme de Justiie, secia de contencios administrativ, n Dreptul nr.11/1992, p.53. 4 n sens contrar, a se vedea A. Iorgovan, Noua lege.....,op.cit., p.298. 5 n acest fel, se pot informa i persoanele care sunt interesate de aspecte ale administraiei publice din alte judee dect cel de reedin, precum i persoanele care fac cercetri tiinifice sau n interes propriu.
1
44
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------administrativ i n acelai timp de obligare a autoritii publice la emiterea unui alt act sau la efectuarea unei operaiuni administrative, precum i hotrrile date n urma tcerii administrative sau a refuzului nejustificat explicit. ntr-o prim faz a neexecutrii, persoanei obligate, sau, n lipsa acesteia, conductorului autoritii publice i poate fi aplicat ameda pentru ntrziere, valoarea ei fiind dubl fa de cea a amenzi aplicate de instan pentru necomunicarea actelor necesare judecrii dosarului (art.13 alin.4), i anume 20% din salariul minim brut pe economie, pe zi de ntrziere. De asemenea, reclamantul poate solicita acordarea daunelor pentru ntrziere, care vor fi pltite din bugetul autoritii publice, urmnd a fi imputate funcionarului public vinovat de neexecutare, n temeiul art.72 din Statutul funcionarilor publici. Autoritatea public poate ns solicita introducerea forat n cauz a funcionarului vinovat, astfel nct acesta s fie obligat direct prin hotrre la plata daunelor cuvenite reclamantului. d) n al doilea rnd, amenda i despgubirile pentru ntrziere sunt utile n cazul aciunii n anulare cnd s-au acordat despgubiri, fiind menit a impulsiona plata despgubirilor de ctre autoritatea public i a nfrnge rezistena acesteia. Despgubirile pentru ntrziere se vor aduga la despgubirile pentru daunele cauzate prin actul administrativ, cumulndu-se n beneficiul reclamantului. e) a doua faz a neexecutrii, care presupune deja c persoana responsabil a fost obligat la amend pentru ntrziere, permite reclamantului sau instanei din oficiu sesizarea Ministerului public pentru nceperea urmririi penale, n considerarea infraciunii prevzute la art.24 alin.3. Hotrrea de obligare la amend (i despgubiri) trebuie s fie definitiv i irevocabil pentru a se face plngere penal. f) aciunea n regres: dac cel obligat la plata amenzii i a despgubirilor pentru ntrziere este conductorul autoritii publice, el se poate ndrepta cu aciune n regres contra demnitarului sau funcionarului public (art.72 Statut) sau salariatului ( art.270 C.muncii) vinovat de ntrzierea n executare. Legea face trimitere la legislaia special n materie, Statutul funcionarilor publici, prin urmare se pune problema dac aciunea n regres poate fi exercitat n temeiul art. 72 lit.c din Statut, n condiiile n care acesta vorbete despre rspunderea civil pentru daunele pltite de autoritatea sau instituia public (subl.ns.D.C.D), n calitate de comitent, unor tere persoane, n temeiul unei hotrri judectoreti definitive i irevocabile, prin urmare despre paguba adus bugetului instituiei, nu despre amenzi pltite de conductorul acesteia, ca persoan fizic. Considerm c legea contenciosului administrativ extinde rspunderea civil a funcionarului public i la astfel de cazuri, fiind o modificare expres a legii speciale n materie, deci art.72 este aplicabil. Executarea hotrrilor de contencios administrativ este, pe de alt parte, o atribuie de serviciu a funcionarului public care activeaz n domeniul ce face obiectul actului administrativ anulat sau a cererii care trebuie rezolvat, prin urmare neexecutarea hotrrii de contencios administrativ constituie abatere disciplinar, i atrage rspunderea disciplinar a funcionarului, n temeiul art.65 din Statut. Funcionarul public se poate ns apra invocnd ordinul scris, primit chiar prin email de la conductorul autoritii publice sau al unui departament. n cazul salariailor, este evident c se va declana un litigiu de dreptul muncii1. g) n cazul contractelor administrative, amenda i despgubirile pentru ntrziere n executare pot fi aplicate (acordate) n cazul obligrii autoritii publice la emiterea unor acte sau efectuarea unor operaiuni n faza prealabil ncheierii con tractului (1), sau chiar la ncheierea contractului (2), respectiv n cazul obligrii uneia din prile contractului la ndeplinirea unei obligaii (3), i, n fine, atunci cnd o parte este obligat la plata unor despgubiri (4).
A. Iorgovan, Noua lege.....,op.cit., p.368.
45

F Contenciosul Administrativ

Încărcat de

Informații document

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

F Contenciosul Administrativ

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Conf. dr. Dacian Dragos, Asist. drd.

Ana Ranta ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV

Suport de curs an universitar 2011/2012

Cap. VI Contenciosul administrativ

Suport de curs an universitar 2011/2012

Cap. VI Contenciosul administrativ

Suport de curs an universitar 2011/2012

Cap. VI Contenciosul administrativ

Suport de curs an universitar 2011/2012

Cap. VI Contenciosul administrativ

Suport de curs an universitar 2011/2012

Cap. VI Contenciosul administrativ

Suport de curs an universitar 2011/2012

Cap. VI Contenciosul administrativ

Suport de curs an universitar 2011/2012

Cap. VI Contenciosul administrativ

Suport de curs an universitar 2011/2012

Cap. VI Contenciosul administrativ

Suport de curs an universitar 2011/2012

Cap. VI Contenciosul administrativ

Suport de curs an universitar 2011/2012

Cap. VI Contenciosul administrativ

Suport de curs an universitar 2011/2012

Cap. VI Contenciosul administrativ

Suport de curs an universitar 2011/2012

Cap. VI Contenciosul administrativ

Suport de curs an universitar 2011/2012

Cap. VI Contenciosul administrativ

Suport de curs an universitar 2011/2012

Cap. VI Contenciosul administrativ

Suport de curs an universitar 2011/2012

Cap. VI Contenciosul administrativ

Suport de curs an universitar 2011/2012

Cap. VI Contenciosul administrativ

Suport de curs an universitar 2011/2012

Cap. VI Contenciosul administrativ

Suport de curs an universitar 2011/2012

Cap. VI Contenciosul administrativ

Suport de curs an universitar 2011/2012

Cap. VI Contenciosul administrativ

Suport de curs an universitar 2011/2012

Cap. VI Contenciosul administrativ

Suport de curs an universitar 2011/2012

Cap. VI Contenciosul administrativ

Suport de curs an universitar 2011/2012

Cap. VI Contenciosul administrativ

Suport de curs an universitar 2011/2012

Cap. VI Contenciosul administrativ

Suport de curs an universitar 2011/2012

Cap. VI Contenciosul administrativ

Suport de curs an universitar 2011/2012

Cap. VI Contenciosul administrativ

Suport de curs an universitar 2011/2012

Cap. VI Contenciosul administrativ

Suport de curs an universitar 2011/2012

Cap. VI Contenciosul administrativ

Suport de curs an universitar 2011/2012

Cap. VI Contenciosul administrativ

Suport de curs an universitar 2011/2012

Cap. VI Contenciosul administrativ

Suport de curs an universitar 2011/2012

Cap. VI Contenciosul administrativ

Suport de curs an universitar 2011/2012

Cap. VI Contenciosul administrativ