UNIVERSITATEA TITU MAIORESCU

FACULTATEA DE DREPT TG JIU

LUCRARE DE LICEN
DISCIPLINA: DREPT ADMINISTRATIV

COORDONATOR TIIIFIC:
LECT. UNIV. DRD. SECULA MIHAI:

ABSOLVENT:
CIORA CONSTANTIN
OVIDIU

TRGU-JIU 2013

UNIVERSITATEA TITU MAIORESCU

FACULTATEA DE DREPT TG JIU

LUCRARE DE LICEN
DISCIPLINA: DREPT ADMINISTRATIV
SUSPENDAREA ACTELOR
ADMINISTRAATIVE

COORDONATOR TIIIFIC:
LECT. UNIV. DRD. SECULA MIHAI:

ABSOLVENT:
CIORA
CONSTANTIN OVIDIU

TRGU-JIU 2013

Introducere.1
Capitolul I. Teoria general a actului administrativ...6
1.1 Sfera i definiia actului administrativ...6
1.2 Caracteristicile actelor administrative.9
1.3 Clasificarea actelor administrative....15
1.4 Intrarea n vigoare i executarea actelor administrative ...20
1.5 ncetarea efectelor actelor administrative, modificarea i completarea
lor.....22
Capitolul II. Suspendarea actelor administrative.26
2.1 Consideraii generale26
2.2 Regimul juridic al formei clasice a suspendrii....31
2.3 Cererea de suspendare 34
2.4 Procedura n faa instanei de contencios administrative...38
2.5 Efectele hotrrii de suspendare....43
Capitolul III. Tipuri de suspendare.....44
3.1 Suspendarea administrativ...44
3.2 Suspendarea juridic.46
3.3 Suspendarea legal....49
3.3.1 Suspendarea legal de drept..49
3.3.2 Suspendarea legal facultativ..51
Capitolul IV. Jurispruden.52
4.1 Practic judectoreasc.52
Concluzii.58
Anex .60
Bibliografie.62

Introducere
Prin drept administrativ se nelege un grup de norme juridice care, datorit
particularitilor pe care le reprezint, formeaz o ramur distinct de drept, n
cadrul sistemului de drept.
Dreptul administrativ este strns legat de noiunea administraiei publice,
care se prezint ca activitate dar i ca sistem de organizare.
Noiunea de contencios administrativ a fost definit de doctrin i de
legislaie, legea actual a contenciosului administrativ (554/2004) stabilind la
art. 2 o definiie a contenciosului administrativ.
Astfel contenciosul administrativ reprezint activitatea de soluionare de
ctre instanele de contencios administrativ, competente potrivit legii organice,
a litigiilor n care cel puin una din pri este o autoritate public iar conflictul s-a
nscut din emiterea sau ncheierea unui act administrativ, n sensul prezentei
legi, fie din nesoluionarea n termenul prevzut de lege a unei cereri ori din
refuzul nejustificat de a soluiona o cerere referitoare la un drept sau interes
legitim1.
Astfel neleas, instituia contenciosului administrativ a reprezentat i
reprezint o garanie juridic a ceteanului n faa abuzurilor autoritilor
publice, un senzor foarte important al democraiei.
Instituia i are originea n Frana, n perioada consulatului, unde s-a
constituit organismul care o simbolizeaz, Consiliul de Stat, forma sub care a
fost introdus i n Principatele Unite, prin Legea din 11 februarie 1864 a
Consiliului de Stat.
Modelul francez al unor organe speciale i specializate s-a impus ca un
model mondial, alturi de modelul anglo-saxon, n care asemenea litigii sunt
date n competena instanelor de drept comun.
n Romnia, dup scurt perioad de aplicare a Legii Consilului de stat,
prin Constituia din 1866, se stabilete competena instanelor de drept comun,
adic a instanelor din sistemul naltei Curi de Casaie i Justiie, cu nuanarea
primei perioade a regimului communist, n care nuanarea contenciosului
administrativ a fost desfinat.

Legea Contenciosului administrativ, nr. 554/2004.

Avnd n vedere importana deosebit pe care o ridic fenomenul

administrativ n ara noastr, n urma evenimentelor din 1989, am gsit
necesar abordarea temei de fa, ,, Suspendarea actelor administrative.
Revizuire Constituiei din 2003 aduce semnificative precizri i cu privire la
Instiuia

contenciosului

administrativ, modificndu-se

nu

numai

dreptul

fundamental al ceteanului, n sensul lrgirii sferei acestuia i la interesul

legitim.
Modificrile eseniale sunt sugerate i pentru suspendarea actului
administrativ prin Legea 554/2004, care nu este condiionat de exercitarea
proceduri prealabile, poate fi cerut i de Avocatul Poporului sau de Ministerul
Public, inclusiv din oficiu.
n raport cu obiectivul propus prin tratarea acestei teme, am precizat n
desfurarea analizei pe patru capitole i anume: Teoria general a actului
administrativ; Suspendarea actelor administrative;

Tipuri de suspendare

ncheind cu, Cazuri practice judectoreti.

n prima parte am urmrit aspecte legate de sfera i definiia actului
administrativ, caracteristicile i clasificarile

actelor administrative, modul de

intrare n vigoare a actelor administrative precum i modul de

ncetare,

modificare i completare. Cea de-a doua parte cuprinde consideraii generale

asupra actului administrativ, regimul juridic clasic al suspendri, aici am fcut
referire la vechea Lege a contenciosului administrativ nr.29/1990; cererea de
suspendare; procedura suspendrii n faa instanei de contencios administrativ
i efectele hotrri de suspendare. n partea a treia am enumerat i analizat
cele trei tipuri de suspendare: administrativa, legal i

juridic. Pentru a

nelege mai bine procedura de suspendarea actului administrativ am gsit

necesar a expune spee, mai exact, puncte de vedere al practicii judectoreti.
Existena contenciosului administrativ este condiionat, n statul de drept,
de aplicarea a dou principii: principiul respectrii drepturilor legal dobndite i
principiul obligativitii statului de a asigura executarea hotrrilor judectoreti.
Este necesar ca persoana s fie sigur c raporturile juridice, ncheiate n mod
legal , n cadrul ordinii de drept existente, sunt intangibile. Att activitatea fiinei
umane ct i aceea a administraiei se caracterizeaz prin posibilitatea de a
scruta viitorul n estimrile efectuate. Prevederea este garantat numai dac

persoanele i administraia au sigurana n durabilitatea raporturilor juridice pe

care i-au ntemeiat i orientat activitile.

Capitolul I.

Teoria general a actului administrativ

1.1 Sfera i definiia actului administrativ

n literatura juridic s-au utilizat mai multe noiuni pentru a desemna
actele juridice cu caracter unilateral ale organelor administraiei publice.
Termenul cel mai des ntrebuniat n literatura noastr dintre cele dou rzboaie,
precum si n literatura francez a fost cel de act administrativ2.
Actul administrativ constituie o categorie distinct de acte juridice
adoptate sau emise, n principal, de autoritile administraiei publice, precum i
de instituiile i celelalte structuri organizatorice constituite n condiiile legii, prin
care se asigura realizarea sarcinilor care revin administraiei publice. Actele
administrative constituie principala form juridic a activitii autoritilor
administraiei publice. Numrul actelor administrative este mai mare la
autoritaile administraiei publice situate la un nivel superior n ierarhia organelor
administraiei publice (Preedintele Romniei, Guvern, ministere) i scade pe
msur ce coborm la organele ce constituie baza sistemului. n schimb, n
activitata acestora din urm, pondere au faptele materiale-juridice i
operaiunile materiale-tehnice.
n opinia lui T. Drganu, s-a considerat ca prevederile art. 51 din
Constituie se refer la autoritile publice se pot emite acte administrative.3 Prin
urmare, pe lng autoritile administraiei publice, organele judectoreti i
cele ale parchetului ndeplinesc unele activiti care ntrunesc caracteristicile
activiti executive i, prin urmare, emit acte administrative n condiiile legii. 4 n
conformitate cu Legea privind organizarea judectoreasc, instanele sunt
conduse de ctre un preedinte care exercit i atribuii administrative; apoi,
2

Rodica N. Petrescu, Drept administrativ, Editura Hamangiu, Bucureti, 2009, pag. 305.
Adrian Gorun, Horatiu.T Gorun, Elemente de epistologie juridica.Administratia locala i mediul ei.
Actele administrative,. Editura Academic Brncui, Tg-Jiu, 2010, pag. 174.
4
Ibidem.
3

Curii de Apel, ori prim-procurorul parchetul de pe lng Curtea de Apel,

numete personalul auxiliar administrativ i de serviciu care urmeaz s
acioneze n circumscripia Curii de Apel.
n prezent, aceast tez i pstreaz pe deplin valabilitatea, fiind
confirmat de texte constituionale i legale, n primul rnd de art. 52 alin. (1)
din Constituie, care se refer expres la actul administrativ al unei autoriti
publice, i de art. 2 lit. b) din Legea conteciosului administrativ nr. 554/2004 5,
modificat, care stipuleaz ca prin autoritatea public se nelege orice organ de
stat sau al unitilor administrativ-teritoriale care acioneaz, n regim de putere
public, pentru satisfacerea unui interes public.
n al doilea rnd, i pstreaz actualitatea aa numitele acte
administrative prin delegaie, categorie despre care s-a aratat c, dei nu sunt
acte de drept administrativ, prin subiectul care s-a artat c, prin subiectul care
le elaboreaz, acesta fiind o structur nestatal, ele trebuie socotite ca atare,
dat

fiind

ca

structurile

emitente

acioneaz

ca

adevarate

autoriti

administrative, pe baza unei delegaii exprese date de lege. Astfel, trebuie

considerate acte administrative prin delegaie cele emise n realizarea unui
serviciu public de structuri nestatale autorizate prin lege s funcioneze n acest
scop6, cum sunt asociaii, fundaii neguvernamentale, societi comerciale sau
insituii private de utilitate public. n acest sens, potrivit dispoziiilor art. 2 din
Legea

contenciosului

administrativ

sunt

asimilate

autoritilor

publice

persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obinut un statut de

utilitate public sau sunt autorizate s presteze un serviciu public 7, n regim de
putere public.
n definirea actelor administrative, vom avea n vedere actele
administrative ale autoritilor publice, nzestrate cu o anumita competen, i
regimul juridic aplicabil, adic sensul formal i cel material al actelor
administrative8. Drept urmare, actele administrative pot fi definite ca manifestri
unilaterale i exprese de voin ale autoritilor publice, n principal, autoriti

Monitorul Oficial, nr. 1154 din 7 decembrie 2004.

Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrative. Vol. II, Ediia a IV-a, Editura CH. Beck, Bucureti,
2005, pag. 24.
7
Art. 2 lit. b) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificat.
8
A.Iorgovan, op.cit., 2005, pag. 24.
6

ale administraiei publice, n scopul de a produce efecte juridice, n temeiul

puterii publice9.

1.2 Caracteristicile actelor administrative

Prima trasatur caracteristic este aceea c actele administrative sunt
acte juridice.
Aceast caracterizare distinge actul administrativ de operaiunile tehnicoadministrative.
Actul administrativ reprezint o manifestare de voin fcut n scopul
naterii, modificrii sau stingerii raporturilor juridice, a carei realizare este
garantat prin fora de constrangere a statului.
Aceasta reprezint forma juridic principal a activitaii structurilor
administraiei publice.
Din cele de mai sus rezult c nu orice manifestare de voin este un act
juridic, simpla exprimare a unei opinii din partea unei instituii publice
administrative nefiind un act administrativ.
Printr-un act administrativ iau natere drepturi i se stabilesc noi obligaii
sau se sting unele vechii. De asemenea, pot fi refuzate pretenii juridice, pe
care le formuleaz persoanele fizice sau juridice n faa organelor administraiei
publice. Aa cum arat prof. Al. Negoi, refuzul nejustificat de a rezolva o
pretenie privitoare la un drept recunoscut de lege sau tcerea structurilor
administrative publice la formularea unor astfel de pretenii juridice au valoarea
de acte administrative.10 Caracterul de act administrativ, pe care l are refuzul
manifest sau tacit de satisfacere a preteniei juridice formulate de o persoana
fizic sau juridic n faa autoritilor administraiei publice, decurge din
interpretarea dinamic a principiului legalitii care guverneaz activitatea
organelor

administraiei

publice.

Potrivit

acestui

principiu,

persoanele

administrative au dreptul de a aciona pe baza i n executarea legii, dar

obligaia de a face n condiiile prescrise de lege. Inaciunea acestora este, n

Ibidem.
Emil Blan, Drept administrativ i procedur administrativ, Editura Universitar, Bucureti, 2002,
pag. 237.
10

interpretarea dispoziiilor art. 1 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul

administrativ, act administrativ nelegal.11
Fiind o specie a actelor juridice, sunt necesare cteva nuanrii n privina
actelor administrative:
- nu orice act volunional cu implicaii juridice este act juridic, ci doar
acea manifestare facut n scopul producerii de efecte juridice.
- simpla opinie a unei autoriti administrative nu este act administrativ.
Se pune ntrebarea dac scopul n vederea cruia a fost fcut o
manifestare de voin este suficient prin el nsui pentru ca aceast manifestare
s reprezinte act juridic? Un exemplu n acest sens: un inspectorat pentru
protecia consumatorilor refuz s satisfac cererea unei persoane fizice, care
solicit obinerea unui certificat n privina calitii unui produs vandabil.
Prin refuzul respectiv, inspectoratul i-a manifestat voina. Ceea ce are n
vedere inspectoratul ns, nu este ncalcarea dreptului subiectiv al solicitantului,
ci alte considerente (amnare, depairea din neglijena a unui termen legal). De
aceea, ntre manifestarea de voin, scopul urmrit i consecinele juridice nu
este o concordan. Prin urmare, refuzul de a satisface o cerere privitoare la un
drept, atunci cnd se dovedete nejustificat, este un fapt juridic material, nu un
act juridic. Situaia nerezolvrii n termen a unei cereri privitoare la un drept
poarta numele de ,,tcerea administrativ. 12
Se poate concluziona c este necesar s existe o concordan ntre voin,
scopul manifestrii de voin i efectele pe care legea le recunoate: inexistena
acestei concordane implic inexistena actului administrativ, fiind prezent fie o
operaiune tehnic material, fie un fapt juridic material, fie un act politic.
Actul administrativ este n temeiul i pentru realizarea puterii publice.
Actul administrativ concretizeaz voina autoritii administrative ca subiect de
drept nvestit cu putere public. Ca atare, actul administrativ emis de autoritatea
administraiei publice, n calitatea ei de purttoare a puterii publice, d natere,
modific sau stinge drepturi i obligaii crora li se aplica un regim de putere
public.
Actul administrativ este obligatoriu 13. Obligativitatea actelor administrative
trebuie neleasa sub mai multe aspecte:
11

Ibidem.
A. Gorun, H. Gorun, op.cit., 2010, pag. 177.
13
A.Iorgovan, op. cit., 2005, pag. 33.
12

actul administrativ este obligatoriu pentru toate subiectele de drept

(personae juridice de drept public sau privat si persoane fizice) care
intr sub incidena dispoziiei respective. Aceasta obligativitatea este o
consecin a prezumiei de legalitate de care se bucur actele
administrative ale autoritilor administraiei publice fiind emise pe baza
i n vederea executrii dispoziiilor legale n vigoare 14;

actul administrativ este obligatoriu pentru organul emitent, atta vreme

ct nu a fost abrogate, revocat sau anulat;

actul administrativ este obligatoriu i pentru organul administrativ

superior celui emitent, dar, referitor la acest aspect, trebuie fcut
distincie ntre actele administrative normative i cele individuale 15. Actul
administrativ normativ al organului inferior este obligatoriu pentru
organului superior pn cnd acesta din urm emite, la rndul lui, un act
normativ cu un coninut contrar actului normativ al organului inferior. Dat
fiind ca actul normativ nou emis are fora juridic superioar, el l obrog
pe cel al organului inferior. Deci, elabornd noi acte administrative
normative, organului superior poate oricnd s lipseasc de efecte
juridice actele normative ale organului inferior.
Actul administrativ individual al organului inferior trebuie i el respectat

de organul superior, atta timp ct acesta nu l anuleaz n condiiile prevzute

de lege. Se pot distinge dou situaii: organul superior poate anula actul
individual ilegal al organului inferior i poate s emit, el nsui, actul sau s-l
oblige pe acesta din urm s-l emit. Trebuie precizat c, n msura n care ne
aflam n prezena unor acte administrative individuale pe care normele juridice
n vigoare l consider irevocabile, efectele lor juridice nu pot fi desfinate nici de
organul ierahic superior, nici de organul care l-a elaborat.
Actul administrativ este executoriu 16 prin el nsui, adic se execut
din oficiu, fr a mai fi necesar s intervin instanele judectoreti pentru a-l
nvesti cu titlu executoriu. Caracterul executoriu al actului administrativ se
datoreaz faptului c este emis de o autoritate a administraiei publice, nvestit
prin norme juridice cu aptitudinea de a face actul, ceea ce i confer valoare
obligatorie pentru orice persoan fizic i juridic creia i se adreseaz. Dac
14

Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, Editura tiinific, Bucureti, 1959, pag. 33.
Ibidem, pag. 68-70.
16
A.Iorgovan, op. cit., 2005, pag. 33.
15

10

cel vizat prin acest act l considera ilegal, are dreptul de a se plnge organului
emitent, celui ierarhic superior, altor organe ale administraiei publice n cazurile
prevzute de lege, precum i instanelor de contencios administrativ conform
Legii nr. 554/2004.
Cu alte cuvinte, daca cei interesai contest legalitatea unor acte
administrative, acestea rmn n vigoare pn cnd sunt anulate n mod expres
de o autoritate administrativ sau de judector. Executarea care are loc, aa
cum se arat n doctrina francez, intervine pe riscul i rspunderea
administraiei, fiind o executare provizorie. Totui, n unele cazuri, autoritile
administrative au dreptul de a proceda n executarea forat a unui act
administrativ, de exemplu, procedeaz la ridicarea unui vehicul care staioneaz
ntr-un loc unde acest lucru este interzis.
Actul administrativ este emis pe baza legii i pentru organizarea
executrii i executarea n concret a legilor i a celorlalte acte normative.
Aceast trastur a actelor administrative este consecina ierahiei n care se
constituie normele juridice. n vrful piramidei se gsete Consituia, urmeaz
legile ordinare ale Parlamentului, decrete prezideniale, ordonanele i hotrrile
Guvernului, ordinele i instrucile minitrilor etc. legile fiind emanaia puterii
legiuitoare, toate celelalte acte juridice trebuie s-i fie subordonate, iar legea
poate oricnd anula, modifica sau suspenda un act administrativ. Aa fiind, este
criticabil practica administrativ potrivit creia printr-o hotrre adoptat de
Guvern se adaug noi dispoziii la o lege sau la o ordonan de urgen
publicate n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I.
Afirmaia potrivit creia actele administrative organizeaza aplicarea

concret legile nu trebuie interpretate strmt, deoarece n cadrul funciei

executive se recurge i la acte juridice normative conforme cu legea, iar, n
anumite cazuri, legea acorda autoritilor administrative o putere de apreciere, o
putere discreionar, n temeiul creia acestea nu se mrginesc s aplice legea,
ci ai libertatea de a alege, n anumite limite, ntre dou sau mai multe soluii.
Regimul juridic specific al actului administrativ compus din reguli
specifice privind forma, procedura de emitere, condiiile de valabilitate i
controlul legalitii actelor administrative de ctre instanele de contencios
administrativ constituie, ntr-o opinie, o trastura a actului administrativ 17. Pe
17

A.Iorgovan, op.cit., 2005, pag 36.

11

lng considerarea regimului juridic administrativ, regimul juridic specific actelor

administrative apare i ca o rezultant a tuturor trasturilor caracteristice, a
condiiilor de valabilitate i controlului legalitii actului administrativ realizat de
ctre instanele de contencios administrativ.

1.3 Clasificarea actelor administrative

12

Actele administrative pot fi clasificate n mai multe categorii, n funcie de

diferite criterii18:
A) Dup criteriul ntinderii efectului juridic pe care l produc, actele
administrative

se

grupeaz

acte

administrative

normative

acte

administrative individuale19:
- actele administrative normative cuprind reglementari de principiu cu
caracter obligatoriu, formulate abstract, n vederea aplicrii la un numr
nedeterminat de persoane20. De regula, actele administrative normative cuprind
att norme imperative, ct i prohibitive sau permisive;
- actele adminsitartive individuale sunt manifestri de voin care
creeaz, modific, desfineaz drepturi sau obligaii n beneficiu sau sarcina
uneia sau mai multor persoane dinainte determinate.
Actele administrative individuale pot fi i ele mprite n mai multe
categorii, dup coninutul lor:
1) Acte prin care se stabilesc drepturi sau obligaii determinate
pentru subiectul sau subiectele carora li se adreseaz. Spre exemplu, actul
prin care se elibereaz o autorizaie de construcie i confer titularului o serie
de drepturi i obligaii concrete n vederea realizrii unui anumit imobil; actul
adminsitrativ fiscal prin care se stabilete impozitul pe care i datoreaz un
cetean pentru cldirile pe care le deine conine o obligaie concret pentru
particularul respectiv.
Cu privire la actele din aceast categorie, s-a artat ca eliberarea unora
dintre ele depinde de aprecierea autoritii emitente, n schimb, emiterea altora
este obligatorie, dac sunt ndeplinite condiiile legii. Astfel, eliberarea
autorizaiei de amenajare a unui spatiu public depinde de aprecierea consiliului
local cu privire la o serie de factori, cum ar fi bonitatea solicitanilor, experiena
n domeniu i altele.
n schimb, primarul este obligat s emit autorizaia de construcie dac
solicitantul prezint documentaia cerut de lege din care rezult ndeplinirea
tuturor condiiilor cerute de Legea nr. 51/1991, republicat.

18

Tudor Dragnu, Drept constituional i instituii politice. vol. I,Editura Lumina Lex, Bucureti, 1998,
pag 214.
19
A.Iorgovan, op.cit., 2005, pag. 36.
20
T. Drganu, op.cit., 1959, pag 86-87.

13

S-a mai subliniat ca actele administrative individuale eliberate cu

posibilitatea de apreciere a organului emitent pot fi controlate de organul
adminsitrativ superior i alte organe prevazute de lege, atat sub aspectul
legalitii, ct i al oportunitii.
n schimb, actele administrative emitente vor fi verificate numai din punctul de
vedere al legalitii:
2) Actele prin care se confer un statut personal sau acte atributive
de statut personal. Prin aceste acte se recunoate o activitate anterioar a
persoanelor n favoarea crora se emit i li se confer un complex de drepturi,
n condiiile cerute de lege. Asemenea acte sunt, spre exemplu, diploma
colar, diploma universitar, decizia de pensionare etc.
S-a subliniat c, uneori, este dificil de fcut distincie ntre actele prin care
se stabilesc drepturi sau obligaii determinate pentru subiectul sau subiectele
carora li se adreseaz, cum sunt autorizaiile i actele prin care se confer un
statut personal, deoarece i autorizaiile se emit numai dac sa constat c sunt
ndeplinite condiiile cerute de lege. Pentru a le putea totui deosebi, trebuie s
se in seama de faptul ca actele atributive se statut personal nu asigura prin
ele nsele legalitatea unei activiti viitoare, fiind necesar s intervin un nou act
administrativ sau de alt natur, n schimb, n cazul autorizaiilor, prin simpla lor
obinere, beneficiarul are dreptul s exercite o anumit activitate pe deplin
legal21.
3) Acte prin care se aplica constrangerea administrativ. Cele mai multe
dintre aceste acte se caracterizeaz prin faptul ca instituie constrangerea
administrativ sub forma sanciunii. Exemplul tipic l constituie actul prin care se
consemneaz svrirea contraveniilor i se aplica sanciunea legal
corespunzatoare.
4) Actele administrative jurisdicionale. n doctrina, aceste acte au fost
caracterizate prin urmatoarele trasturi: sunt emise de organe care fac parte din
sistemul administraiei publice, denumite organe administrative jurisdicionale
sau organe administrative de jurisdicie; au ca obiect soluionarea unor litigii ce
iau natere n administraia activ, pe baza unei sesizri a celui interesat sau a
altor organe prevzute de lege; elaborarea actelor administrative jurisdicionale
se face conform unei proceduri bazate pe contradictorialitate, adic parile au
21

T. Drganu, op.cit., 1959, pag. 90.

14

posibilitatea de a discuta n opoziie toate elementele litigiului; organul emitent

este independent n luarea soluiei; au o stabilitate mai mare

22

dect actele

administrative tipice fiind exceptate de la principiul revocabilitii acestor acte,

autoritatea administrativ care ntr-o anumit cauz a emis un act administrativ
jurisdicional nu l mai poate revoca, modifica sau suspenda.
n doctrina i practica judiciar se foloseau mai multe denumiri pentru a
evoca actele administrative caracterizate prin trsturile menionate mai sus, de
exemplu, ,,act administrativ jurisdicional, ,,act administrativ cu caracter
jurisdicional i ,,act administrativ de jurisdicie.
b) Prin revizuirea Constituiei 23, la art. 21 avnd ca obiect ,, Accesul liber la
justiie, s-a introdus un nou alin. (4) care prevede: ,, Jurisdiciile speciale
administrative sunt facultative i gratuite24.
Prin acest text, se recunoate expres existenta unor autoriti
administrative cu activitate jurisdicional, iar precizarea referitoare la caracterul
facultativ si gratuit al jurisdicilor administrative se refera la cei administrai,
persoane fizice i personae juridice, care vor decide dac se vor folosi sau nu
aceste jurisdicii.
Aadar, n msura n care unele autoriti ale administraiei publice se
bucur de independen n soluionarea litigiilor, cerin formulat n practica
Curii Europene a Drepturilor Omului, i hotrrile pe care le iau urmeaz o
procedur asemntoare cu cea a instanelor judectoreti, urmeaza a fi
scocotite autoriti administrative cu atribuii jurisdicionale i actele lor vor avea
o natura administrativ-jurisdictional.
c) Definiia actului administrative jurisdicional din perspectiva Legii
contenciosului administrativ nr. 554/2004. nainte de modificare prin Legea nr.
262/2007, in art. 2 lit. d) din Legea nr. 554/2004, actul administrativ jurisdicional
era definit ca actul juridic emis de o autoritate administrativ ca atribuii
jurisdicionale n soluionarea unui conflict, dup o procedura bazat pe
contradictorialitate i cu asigurarea dreptului de aparare.
Prin modificrile aduse de Legii contenciosului administrative nr. 554/2004
de ctre Legea nr. 262/2007, cea mai mare parte din caracteristicile actului
administrative jurisdicional se ntlnesc n definiia termenului de jurisdicie
22

A. Iorgovan, op.cit., 2005, pag. 883.

R.N. Petrescu, op. cit., 2009, pag. 314.
24
Ibidem.
23

15

administrativ special, si nu n definiia actului administrativ-jurisdicional. O

alt remarc privete conceptul de jurisdicie administrativ special, legiuitorul
prefernd sensul funcional al acesteia dei pn la aceast dat se ntrebuina
sensul organic pentru a stabili nelesul de jurisdicie administrativ.
n prezent, prin act administrativ-jurisdicional se nelege ,,actul emis de o
autoritate administrativ, nvestit prin lege organic cu atribuii de jurisdicie
administrativ special25, iar prin jurisdicie administrativ special se nelege
,, activitatea nfptuit de o autoritate administrativa care are, conform legii
organice speciale n materie, competena de soluionare a unui conflict privind
un act administrativ, dup o procedur bazat pe principiile contradictorialitii,
asigurrii dreptului de aparare i independenei activitii administrativejurisdiionale26.

1.4 Intrarea n vigoare i executarea actelor administrative

Pentru a putea intra n vigoare, actul juridic unilateral trebuie s ating,
n coninutul su, un anumit grad de concretizare. Astfel, unele asemenea acte,
avnd un coninut general i impersonal, ar putea, n cazuri extreme, s fie att
25
26

Art. 2, alin. (1) lit. d), din Legea contenciosului administrativ, revizuit.
Art. 2 alin. (1) lit. e).

16

de abstracte, nct, pentru a putea fi aplicate n concret, s fie nevoite de

elaborarea unor msuri complementare care sa i confere o determinare
suficienta; aceste precizri suplimentare ar putea emana att de la autorul
primei norme, ct i de la autoritate subordonat, delegate n acest sens 27.
Actele administrative sunt susceptibile de executare i de a produce
efecte juridice de la data intrarii lor n vigoare. Punerea lor n executare se face
de la data aducerii la cunotiin prin comunicare n cazul actelor individuale
sau prin publicare n cazul actelor normative.
Fac excepie de la regul c actele administrative produc efecte juridice
n momentul publicrii/comunicrii actelor care, prin voina emitentului sau n
funcie de natura lor produc afecte de la o dat ulterioar.
n situaia n care legea impune aprobarea sau confirmara ulterioar a
actului adiministrativ, aducerea la cunotin se face dup primirea aprobrii
sau confirmrii.
Actele administrative sunt executorii de drept i pot fi executate silit, ele
reprezentnd titluri executorii.
Prin excepie, actele administrative pentru care se prevd alte termene
de intrare n vigoare sau de exercitare a unor ci de atac, pot fi executate numai
dup expirarea acestor termene.
Actele administrative cu coninut normativ se pun n executare n
momentul aducerii lor la cunotin public, n formele prevzute de lege, sau
de la data prevzut n actul administrativ respectiv.
Actele administrative individuale se pun n executare din momentul
comunicrii lor persoanelor interesate.
Punerea n executare a actelor administrative se realizeaz de ctre
persoana administrativ emitent, prin structurile organizatorice ale acesteia,
precum i de subiectele de drept legal obligate crora le este destinat actul.
mpotriva modului de executare se poate exercita calea de atac n faa
persoanei administrative emitente, la cel ierahic superioar sau a altor autoriti
competente, n condiiile legii. n exercitarea cilor de atac este obligatorie
respectarea principiului ierarhiei administrative.

27

O. Pondaru,. Drept administrativ, Vol. Actul administrativ, Editura Hamangiu, Bucureti, 2010,
pag. 265.

17

Pe durata cercetrii i soluionrii recursului administrativ persoana

administrativ sesizat poate dispune suspendarea executarii actului reclamant.
Procesul executarii actelor administrative implic ndeplinirea unor forme
procedurale cerute de lege 28.
Astfel, n executarea actelor administrative-fiscale vom ntlni forme
procedurale precum: comunicarea, somaia, intiinarea de plat, sechestrul
asigurator, poprirea asiguratorie, .a.

1.5 ncetarea efectelor actelor administrative, modificarea i

completarea lor

Actele administrative n intregul sau norme din acesta produc efecte

juridice pn n momentul ieirii lor din vigoare sau al desfinrii acestora,
potrivit legii.
Ele pot fi abrogate, anulate, revocate i, de asemenea, pot fi suspendate,
modificate ori completate.
Abrogarea
Abrogarea reprezint situaia de ncetare a efectelor actului
administrative prin intervenia unui act nou. Abrogarea poate fi expresa i tacit.
De asemenea, abrogarea poate fi total, cupriznd ntreg actul administrativ,
sau parial.
Abrogarea se dispune, de regul, printr-o dispozitie expres cu
menionarea elementelor de identificare ale actului abrogate: tipul, numrul,
data i locul publicrii, iar n cazul abrogrii pariale, i a textelor scoase din
vigoare.
Prevederile cuprinse ntr-un act administrativ normativ, contrare unei noi
reglementri de acelai nivel sau de nivel superior se socotesc abrogate tacit.
28

Ioan Santai, Drept administrativ i tiina administraiei. Vol. II, Editura Risoprint, Cluj-Napoca, 2003,
pag. 107-112.

18

n cazul unor abrogri pariale, intervenit succesiv, ultima abrogare va

trebui s se refere la ntregul act, viznd toate textele scoase i rmase n
vigoare, fiind urmat de republicarea ntregului act.
Abrogarea unui act administrativ are ntotdeuna caracter definitiv. Nu este
admis, de ctre normele de tehnic legislativ, ca prin abrogarea unui act
anterior, s se repun n vigoare actul iniial. Abrogrile pariale sunt asimilate
modificrilor de acte, actul abrogat parial rmnnd n vigoare prin dispoziiile
rmase neabrogate.
Anularea
Anularea reprezint sanciunea actelor administrative emise adoptate cu
ncalcarea legii i const n lipsirea acestora de efecte juridice n vederea
crora au fost elaborate.
Cauzele anularii pot viza legalitatea i/sau oportunitatea, putnd fi
anterioare, concomitente sau ulterior pare actelor, dup caz.
Anularea poate privi att actele administrative cu caracter normativ,
precum si pe cele cu caracter individual i se poate dispune de ctre persoana
administrativ ierarhic superioar, de autoritile cu activitate administrativejurisdicional stabilite prin lege ori de instanele judectoreti.
Actele n anulare desfineaz efectele actelor anulate, considerndu-se
ca acestea din urm nici nu au existat.
n cazul n care anularea intervine pentru cauze de oportunitate actul
nceteaza s produc efecte juridice pentru viitor.
Modificarea
Modificarea reprezint operaiunea juridic prin care se schimba parial
coninutul unui act administrativ. Aceasta poate fi determinate, dup caz de
schimbarea strii de drept sau a strii de fapt avute n vedere la
emiterea/adoptarea actului.
Pe data intrarii n vigoare a actului modificator, dispoziiile schimbate.
Modificarea unui act normative se face, de regula, de catre emitentul
acestuia. Actul pote fi modificat si printr-un act cu forta juridical superioara,
conform procedurii specifice acestuia din urma.
Modificarea poate fi expres sau tacit.
n ipoteza modificrii exprese, noul act juridic exprim, n mod explicit,
voina de a schimba un act administrativ n vigoare.
19

Modificarea este tacit, atunci cnd rezult numai din coninutul diferit al
reglementrilor din cele dou acte.
Nu pot fi modificate sau desfinate actele administrative cu caracter
individual, dac au intrat n circuitul civil, actele administrative care produc
efecte juridice garantate de lege sub aspectul stabilitii, actele administrative
jurisdicionale, acte administrative care au fost executate material i orice alte
situaii prevzute expres de lege.
Revocarea
Revocarea este o operaiunea juridic prin care autoritatea administraiei
publice emitente scoate din vigoare propriul act.
Actele administrative sunt revocabile cu exceptia actelor individuale daca
au intrat n circuitul civil, a actelor administrative-jurisdicionale a actelor care au
fost executate material, i a altor situaii expres prevzute de lege.
Cauzele care determin revocarea actelor sunt: ilegalitatea, i
inoportunitatea acestora. Aceste cauze pot fi anterioare, concomitente sau
ulterioare emiterii/adoptarii actului administrativ.
n ipoteza cauzelor anterioare i concomitente, revocarea produce efecte
i cu caracter retoactiv.
Renunarea beneficiarului actului administrativ la dreptul conferit prin
acest act constituie temei pentru revocarea actului.
Suspendarea
Suspendarea reprezint operaiunea juridic prin care nceteaz n mod
vremelnic, efectele juridice ale actelor administrative.
Actele administrative pot fi suspendate la cerere sau din oficiu.
Suspendarea intervine n cazuri excepionale, atunci cnd exist ndoieli,
cu privire la legalitatea sau oportunitatea actelor administrative, precum i,
obligatoriu, n cazurile expres prevzute de lege.
n cazurile n care nu se confirm, actul adminitrativ va fi repus n vigoare
sau n executare, dup caz.
Atunci cnd se stabileste n mod cert nelegalitatea sau neoportunitatea
actului respectiv, se dispune desfiinarea actului prin revocare sau anulare.
Suspendarea poate opera de drept, n temeiul legii, sau poate fi dispus,
prin act juridic, la cererea sau din oficiu, n condiiile legii, de ctre persoana

20

administrativ emitent, persoana ierahic superioar, autorizat cu atribuii

jurisdicionale stabilite de lege ori instana judectoreasc.

Capitolul II. Suspendarea actelor administrative

2.1 Consideraii generale

21

Reprezint operaia de ntrerupere temporar a efectelor produse de un

act juridic n general i de un act administrativ n particular.
Suspendarea este o stare temporar urmnd ca ulterior actul s-i
recapete caracterul executoriu sau s nceteze complet a mai produce efecte
juridice fiind anulat sau revocat.
Suspendarea reprezint o operaiune juridic de excepie.
Actul administrativ, cum se tie se bucur de prezumia de legalitate care,
la rndul su se bazeaz pe autenticitate (actul eman de la cine se spune ca
eman) i de verdicitate (actul exprim ceea ce n mod real a decis organul
emitent). De aici principiul executrii din oficiu, actul administrativ unilateral este
el nsui titlu executoriu. A nu se executa actele administrative, care nu sunt
emise n baza legii, echivaleaz cu a nu executa legea, ceea ce este de
neconceput ntr-o bun ordine juridic, ntr-un stat de drept i o democraie
constituional.
Tocmai de aceea suspendarea actelor administrative ne apare ca o
situaie de exceptie, care poate fi de drept, cnd legea o prevede 29 sau
judectoreasc30, dar n limitele i condiiile prevzute de lege. n doctrin se
vorbete despre principiul revocabilitii actului administrativ, dar nu i despre
principiul suspendrii, suspendarea fiind o excepie de la regula executrii din
oficiu.
Tradiional, ntr-o form sau alta, Legile contenciosului administrativ au
reglementat i instituia suspendrii actului administrativ atacat. Se tie c
Legea nr. 29/1990 a reglementat, n art. 9 posibilitatea suspendrii dup
modelul ordonanei preediniale, chiar i fr citarea prilor, hotrrea
pronunat fiind executorie de drept.
Suspendarea poate interveni de drept, n temeiul unei dispoziii legale
exprese, poate interveni n baza unei hotrri sau ordin a unui organ ierarhic
superior, n baza unei hotrri de retractare vremelnic emis de organul
emitent, n baza unei hotrri judectoreti sau a unei ordonane a Parchetului,
n cazul hotrrilor judectoreti , hotrrea este executorie i se ataca cu
recurs n 5 zile de la comunicare.

29
30

Art. 123, alin final din Constituie.

Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrative. Vol.II, Editura All Beck, Bucureti, 2002, pag 80.

22

Suspendarea intervine n situaia n care exista ndoieli cu privire la

legalitatea sau oportunitatea actului administrativ.
n

mod

tradiional

normele

contenciosului

administrativ

cuprind

reglementri cu privire la instituia suspendrii actului administrativ atacat.

Actuala lege a contenciosului administrativ precizeaz n mod expres
posibilitatea suspendrii unui act administrativ, de ctre instana de contencios
administrativ competent s judece aciunea principal, chiar

i nainte de

introducerea aciunii. Suspendarea nu se dispune din oficiu, ea trebuie s fie

solicitat prin cerere formulat fie de persoana vtmat, fie de Ministerul
Public pentru o cauz de interes public31.
Suspendarea nu este sau nu ar trebui s fie considerat un mod de
ieire din vigoare a unui act administrativ. i aceasta, pentru simplu fapt ca idea
de ieire din vigoare o conine, n sine, pe aceea de fenomen extintiv definitiv.
Or, suspendarea prin definiie este doar o stare tranzitorie, un incident n
aplicarea normal a unui act administrativ, un soi purgatoriu care traneaz
situaia incerta a unui act administrativ catalogat ca dubios din punctul de
vedere al legalitaii sale.32
Suspendarea n contextul mai larg al ieirii din vigoare a actului
administrativ printr-o manifestare de voin contrar, pe de o parte, din punct de
vedere didactic, este cea mai bun soluie, iar, pe de alta, din punct de vedere
teoretic, dac admitem idea existent n doctrina german, n sensul c
revocarea cu efecte ex nuc33 nu este altceva dect o revocare parial, cci
lasnd neatinse efectele actului produs n trecut, de ce nu am admite-o i pe
aceea c suspendarea este tot un fel de revocare parial, dar cu efecte
temporale i mai restrnse, cci este limitat cronologic ntre momentele
emiterii deciziei de suspendare i a celei de repunere n vigoare a acestuia 34.
De vreme ce suspendarea actului administrativ nu poate fi pronunat dect
pn la pronunarea instanei de fond i cum suntem n faa aciunii prealabile,
deci nu este nc sesizat instana cu fondul, cu aciunea n anulare, este, logic,
ca fondul s fie o cauz separat. n ipoteza n care instana dispune
suspendarea, va pronuna o sentina care, potrivit alin. 4 al art. 14 poate fi
31

Antonie Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ. Genez i explicaii, Editura Roata,
Bucureti, 2004, pag. 270.
32
Ovidiu Pondaru, op. cit., 2010, pag. 338.
33
Ibidem.
34
Ibidem.

23

atacat n recurs n termen de 5 zile de la pronunare, oricum soluia este

executorie de drept. Daca nu s-a declarat recurs ori daca recursul a fost
respins, soluia de suspendare produce efecte numai pn la pronunarea
soluiei n dosarul care are ca obiect anularea actului. Aici pot interveni dou
situaii, admiterea sau respingerea aciunii, iar problemele delicate se ridic n
cazul admiterii, existnd posibilitatea s se reitereze interpretarile amintite n
baza vechii legi.
Din logica intern a textului i din interpretarea sistematica a legii, nu se
poate trage concluzia dup care, odata ce instana de fond a admis aciunea,
dispunnd anularea actului atacat, urmare a exercitrii recursului, care este
suspensiv de executare potrivit art. 20 alin. 2 cade i soluia suspendrii, actul
administrativ ncepnd s produc efecte juridice.
Pentru a preveni orice speculaii, noua lege a reglementat distinct soluia
suspendrii prin aciunea principal, n art. 15, iar alin. 2 i 3 ale acestui articol
rezolva expres problema care ne preocup35.
Numai din coroborarea alin. 4 al art. 14 cu alin. 2 al art. 15 rezult c
instana de fond poate menine msura suspendrii, pronunnd o ncheiere
poate fi atacata separat cu recurs, n termen de 5 zile de la pronunare. n felul
acesta, efectul suspensiv al recursului, reglementat de art. 20 alin. 2, nu se
rsfrange i asupra suspendrii actului administrativ. Aceasta concluzie se
impune cu atat mai mult. Din alin. 3 al art. 15, care nltur orice dubiu,
precizand ca introducerea recursului ,,nu se suspend executarea36. Se
observ c n art. 14, alin. 4 se utilizeaz att noiunea de ,,ncheiere, ct i
noiunea de ,,sentin, cu precizarea ,,dup caz, adic dupa cum aciunea n
suspendare este o aciune separat, potrivit alin. 1, cnd vine vorba de sentina,
ori este un capt de cerere n aciunea principal, introdus potrivit alin. 3, cnd
va fi vorba de ncheiere37.
Nu este exclus nici conturarea unei practici de a se introduce i de ctre
subiectele vizate de alin. 2 aciunea n anulare, o dat cu aciunea n
suspendare.

35

A. Iorgovan, op. cit., 2004, pag. 337.

Legea contenciosului administrativ 554/2004, art. 14, alin 4.
37
A. Iorgovan, op. cit., 2004, pag. 337.
36

24

n aceste ipoteze, instana se va pronuna, potrivit art. 2 numai asupra

suspendrii, dar prin ncheiere, dndu-se termen pentru fond, dup expirarea
termenului n care trebuie s se rezolve plangerea prealabil.
S-a renuntat la reglementarea soluionrii cererii chiar i fr citarea
prilor, care a devenit neconstituional fa de principiul introdus n art. 21 al
Constituiei, prin Legea de revizuire n 2003: Prile au dreptul la un proces
echitabil i la soluionarea cauzelor ntre-un termen rezonabil 38.
Nu poate fi vorba de un proces echitabil dac o parte nu a fost citat,
orict urgen ar fi n rezolvarea acesteia. Este motivul pentru care n art. 4
alin. e) din Lege s-a introdus soluia citrii prilor iar n art. 21 alin (5) se
vorbete despre citarea prin orice mijloc rapid de comunicare a informailor
scrise39.

2.2 Regimul juridic al formei clasice a suspendrii

38
39

Constituia Romniei revizuit n 2003, art. 21 alin. 3.

A. Iorgovan, op. cit., 2004, pag 337.

25

Legea actual menine formularea tradiional, care a fost prezent i n

Legea nr. 29/1990, dup care suspendarea se poate cere ,,n cazuri bine
justificate i pentru prevenirea unei pagube iminente40. Sunt aa cum s-a
conturat n doctrina41, dar i n practic, dou condiii, care trebuie ndeplinite n
mod cumulativ. Este n afara de orice ndoial ca cele dou condiii se
determin reciproc, logic, nu se poate vorbi despre caz bine justificat fr a
exista pericolul producerii pagubei i, invers, nu poate fi vorba despre ,,iminena
pagubei42 cnd cazul nu este bine justificat, daca nu se identific sub aspectul
coninutului.
Textul cere reclamantului ca, pe lng iminenta pagub s nfaieze
instanei i alte mprejurri ( legate de starea de fapt, de diligenele depuse, de
atitudinea autoritii, de posibile efecte asupra altor persoane, aspecte
referitoare la situaia sa social sau la alte situaii juridice conexe regimului
administrativ de actul atacat etc.), care s fie de natura a argumenta c este
vorba de un caz bine justificat.
Ct privete paguba iminent, se reine c n art. 2 alin. 1 lit. s) s-a
convenit asupra unui sens larg, avndu-se n vedere nu numai sensul clasic de
prejudiciu efectiv, ci i sensul de perturbare a funcionrii a unei autoritii
publice, dup caz unui serviciu public.
Se nelege ca ntr-o aciune, care are ca temei ncalcarea unui drept
subiectiv, reclamantul poate invoca idea de perturbare doar dac se afla ntr-o
legtur cauzal cu paguba. Actul administrativ, evident normativ, n loc s
organizeze serviciul public pentru a oferi reclamantului posibilitatea s-i
valorifice drepturile i intersele legitime, a condus la operaiuni ale administraiei
prin care i s-au nclcat drepturile i interesele legitime, fiind eminent i o
pagub.
Este vorba, desigur, de acele servicii publice care apar ca o obligaie
legal, chiar constituional a administraiei la dreptul ceteanului 43.
n schimb persoanele de drept public, precum i organismele sociale
interesate n aciunile care au ca obiect suspendarea vor invoca, prin ipotez,
pericolul perturbrii propriei activiti, dup caz, a unui anumit serviciu public.
40

Art. 14 alin. (1).

A.Iorgovan, op.cit., 2002, pag. 93.
42
Art. 14 alin. (1).
43
A. Iorgovan, op. cit., 2004, pag. 335.
41

26

Se impune a remarca faptul c legea noua introduce soluia suspendrii

actului administrativ atacat pn la pronunarea instanei de fond, spre
deosebire de Legea anterioara, care coninea soluia suspendrii pn la
soluionarea aciunii. A fost o soluie neinspirata care a condus n practic la
interpretri i hotrri judecatoreti diferite.
Sintagma pn la soluionarea aciunii s-a interpretat c evoc
soluionarea att a fondului, ct i a recursului, apoi dac instana de fond
respingea aciunea recursului atrgea suspendarea soluiei instanei de fond,
potrivit art. 14 alin. 2 din fosta Lege nr. 29/1990.
ntr-o alt construcie juridic s-a susinut c, odata ce s-a pronunat
instanta de fond, respingnd aciunea, n mod implicit suspendarea, care era o
soluie provizorie, a rmas fr obiect, iar efectul suspensiv al recursului se
rsfrngea i asupra soluiei instanei de fond privind suspendarea actului
administrativ atacat. Era vorba de o suspendare a suspendrii.
Desigur, aceste interpretari i practice diferite au fost determinate i de
modul n care s-a cerut suspendarea, n cauza care avea obiect anularea, cnd
soluia de suspendare era dat prin ncheiere care ar putea fi atacata cu recurs
odata cu fondul sau ntr-o cauz separat, cnd instana pronun o sentin
care putea fi atacata separat cu recurs.
Legea nr. 29/1990 nu ngduia n mod expres, introducerea cererii de
suspendare n perioada recursului prealabil, cum nu era foarte clar dac
suspendarea se putea cere numai odata cu anularea, deci n aceasta aciune,
sau ntr-o aciune separat, practica instanelor fiind diferit sub acest aspect.

2.3 Cererea de suspendare

Termenul de introducere. Potrivit art. 11, cererile prin care se solicit
anularea actului administrativ individual sau recunoaterea dreptului pretins i
repararea pagubei cauzate se pot produce n termen de 6 luni de la:
-

data primiri rspunsului la plngerea prealabil sau, dup caz, data

comunicrii refuzului, considerat nejustificat, de soluionare a cererii;

27

data expirrii termenului legal de soluionare a cererii, fr a depi

termenul de un an de la data emiterii actului;

data ncheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, n

cazul contractelor administrative.

Pentru motive temeinice, n cazul actului administrativ unilateral, cererea
poate fi introdus i peste termenul de 6 luni, dar nu mai trziu de un an de la
data emiterii actului.
n cazul actiunilor formulate de Avocatul Poporului, Ministerul Public sau
Agenia Naional a Funcionarilor Publici, termenul curge de la data cnd s-au
cunoscut existena actului nelegal, dar nu mai tarziu de un an de la data emiterii
actului.
Legiuitorul e prevzut n art. 15 din Legea nr 554/2004 ca cererea de
suspendare poate fi promovat cu respectarea unor condiii, de persoan
vtmat ntr-un drept ori ntr-un interes legitim sau de Ministerul Public.
Considerm c instana din oficiu nici chiar atunci cnd i exercit rolul activ 44,
nu poate dispune din oficiu suspendarea executrii actului administrativ, deci n
lipsa cereri prii vtmate sau a Ministerului Public, deoarece n toate cazurile,
potrivit art. 129 Codul de Procedur Civil, judectorii hotrsc numai asupra
obiectului cererii deduse judecii.
Cererea de suspendare poate fi introdus la instana de competen fie
separate, nc din momentul sesizrii autoritii publice conform art. 7 din Legea
nr. 554/2004, care se refer la procedura prealabil administrativ, fie o data cu
solicitarea adresat instanei judectoreti pentru anularea n tot sau n parte a
actului atacat. Este firesc c potrivit prevederilor art. 15 teza II-a din Legea nr.
554/2004 partea vtmat sau Ministerul Public s cear suspendarea
executrii actului administrativ unilateral doar pn la soluionarea aciunii n
fond, atta timp ct, potrivit art. 20 alin. 2 din acelai act normativ recursul
exercitat asupra hotrrii ce s-a pronunat pe fond suspend de drept
executarea. ns indiferent dac partea vtmat se adreseaz instanei
judectoreti pe cale separat pe durata procedurii prealabile administrative
sau solicit suspendarea o data cu aciunea principal, cererea poate fi
formulat numai n cazuri bine justificate i pentru prevenirea unei pagube

44

Codul de procedur civil, art. 129, alin. 4 i 5.

28

iminente. Cele dou condiii se presupune c trebuie s fie ndeplinite prin

demonstraie, cumulativ.
Din nelesul art. 15 si 15 din Legea nr. 554/2004 deducem c cererile de
suspendare pot fi de mai multe tipuri, dup cum urmeaz:
-

cererea formulat pe cale separat o data cu sesizarea autoritii

emitente sau n timpul proceduri prealabile administrative; (vezi anex)

cererea formulat n cuprinsul aciunii principale de anulare adresat

instanei de contencios administrativ competente;

cererea formulat separat de aciunea principal, dar numai pn la

soluionarea aciunii de fond.
1. Condiiile cerute a fi ndeplinite cumulative n cazurile bine justificate i

pentru prevenirea unei pagube iminente, se pretind a fi ndeplinite n cazul

tuturor tipurilor de cerere.
2. n toate cazurile instana va rezolva cererea de suspendare, de urgen
cu citarea prilor. n cazul n care cererea de suspendare este introdus o data
cu aciunea principal, instana respectand caracterul urgent dar i principiul
celeritii o poate soluiona chiar naintea primei zile de nfiare pentru
aciunea de fond.
3. Ministerul Public este ntrituit prin Legea contenciosului administrativ s
sesizeze instana de contencios administrativ n dou situaii potrivit art 1 alin. 4
i alin. 5. Coroborand dispoziiile art. 1 alin. 5 cu cele ale art. 14 alin. 3 din
Legea nr. 554/2004, constatm c Ministerul Public poate introduce cererea de
suspendare la instana judecatoreasc ori n faza procedurii prealabile
administrative ori o data cu cerea adresat instanei competente pentru
anularea actului administrativ sau separate pn la soluionarea fondului.
Dac n condiiile art. 1 alin. 4, Ministerului Public i pierde calitatea de
reclamant i deci nu poate introduce cerere de suspendare, din coroborarea
art. 1 alin. 5 i art. 15 din Legea nr 554/2004, rezult c n msura n care este
reclamant Ministerul Public poate fi titular al cererii de suspendare, cu o singur
condiie, obiectul cereri s fie un act adminsitrativ normativ. Dar, se pune
ntrebarea daca n cazul prevzut de art. 14 alin. 3, Ministerul Public poate
interveni chiar i atunci cnd nu este titular al aciunii introductive n contencios
administrativ, adic poate solicita suspendarea din oficiu sau la sesizare?
Legiuitorul las la interpretarea instanei o astfel de situaie, care n fond ar
29

presupune un rspuns afirmativ, n sensul c Ministerul Public are deschis

aceasta cale, intrnd per absurdum ntr-un raport juridic n care nu este parte,
doar pe considerentul c este n cauza un interes public major, de natura a
perturba grav funcionarea unui serviciu public administrativ de importana
naional. Aceasta ultim condiie care se ndeprteaz foarte mult de
prevederile art. 1 alin. 5 din Legea nr. 554/2004, este lsat de asemenea, a fi
la aprecierea, n limitele puterii descriionare, a judectorului.
4. Soluionarea cererii de suspendare n cazul n care exista numai o
procedur prealabil administrativ se face prin aciunea principal, iar atunci
cnd exista deja o aciune principal n anulare se face prin ncheiere,
hotrrea putnd fi atacat cu recurs n termen de 5 zile de la pronunare.
Potrivit art. 15 alin. 3 din Lege hotrrea dat n baza cererii de suspendare
este executorie de drept, iar introducerea recursului, n cazul acestei hotrri,
nu se suspend executarea45.

2.4 Procedura n faa instanei de contencios administrativ

Aciunea n contencios administrativ se introduce la instana de judecat

dup ndeplinirea procedurii administrative prealabile, dac acesta este
obligatorie.

45

A. Iorgovan, op. cit., 2004, pag. 268.

30

Potrivit art. 12 din Legea nr 554/2004, o dat cu cererea de chemare n

judecat, reclamantul va depune copia actului administrativ pe care l atac
sau, dup caz, rspunsul autoritii adminstrative prin care i se comunica
refuzul nejustificat al rezolvrii cereri sale. n cazul n care reclamantul nu a
primit niciun rspuns n legtura cu cererea sa, va depune la dosar copia cererii
certificate pentru conformitate cu originalul, prin numrul i data nregistrarii la
autoritatea publica prt, precum i orice nscris care face dovada ndeplinirii
proceduri prealabile. Aciunea se poate introduce nu numai mpotriva autoritii
publice, ci i mpotriva funcionarului autoritii prte care a elaborat actul sau
care se face vinovat de refuzul nejustificat al rezolvrii cererii, dar numai dac
se solicit i plata unor despgubiri pentru prejudiciul cauzat sau pentru
ntrziere. La rndul sau, funcionarul prt poate chema n garanie pe
superiorul su ierarhic de la care a primit ordin scris s elaboreze sau s nu
elaboreze actul a crui legalitate este supus controlului instanei de judecat. 46
Potrivit art. 16 din Legea nr.554/2004, instana de contencios administrativ
poate introduce n cauz, la cerere, organismele sociale interesate sau poate
pune n discuie, din oficiu, necesitatea introducerii n cauz a acestora, precum
i a altor subiecte de drept.
Aceste text de lege reglementeaz participarea terilor n procesul de
contencios administrativ n modalitile prevzute de capitolul III din Codul de
procedur civil, n special intervenia voluntar i intervenia forat.

Suspendarea executrii actului

Art. 14
(1) n cazuri bine justificate i pentru prevenirea unei pagube iminente, o
dat cu sesizarea, n condiiile art. 7, a autoritii publice care a emis actul,
persoana vtmat poate s ceara instanei competente s dispun
suspendarea executarii actului administrativ pna la pronuntarea instanei de
fond.
(2) Instana va rezolva cererea de suspendare, de urgen, cu citarea
prilor.
46

Art. 16 din Legea nr.554/2004.

31

(3) Cnd n cauza este un interes public major, de natur a perturba grav
funcionarea unui serviciu public administrativ de importan naional, cererea
de suspendare a actului administrativ normativ poate fi introdus i de
Ministerul Public, din oficiu sau la sesizare, prevederile alin. (2) aplicndu-se n
mod corespunztor.
(4) ncheierea sau, dup caz, entina prin care se pronun
suspendarea este executorie de drept. Ea poate fi atacat cu recurs n termen
de 5 zile de la pronunare.
Aceasta suspendare a executrii actului administrativ prevzut de art.
14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 reprezint o suspendare provizorie a actului
unilateral considerat ilegal.
Aceast concluzie rezult din textul legal invocat care prevede ca
persoana vatmat poate s cear instanei competente suspendarea
executrii actului administrativ pn la pronunarea instanei de fond.
nelegem aadar, c persoana vtmat va trebui s cear suspendarea
executrii actului i n faa instanei nvestite cu aciunea n anularea acelui act,
care va putea dispune, suspendarea actului administrative atacat pn la
soluionarea definitiv i irevocabil a cauzei 47.
Numai n aceast situaie, suspendarea executrii actului administrativ
unilateral se poate prelungi pe toat durata procesului avnd ca obiect anularea
actului respectiv.
Nu este exclus ns ca instana de fond s resping cererea de
suspendare formulat de ctre reclamantul mai nainte de a se pronuna asupra
aciunii n anulare. n acest caz, nceteaz automat suspendarea actului
administrativ dispus anterior promovrii aciunii n anulare.
Dac persoana interesat nu a cerut suspendarea actului administrativ
instanei nvestite cu aciunea n anulare, msura suspendrii actului atacat va
dura pn la soluionarea definitiv i irevocabil numai n ipoteza n care prima
instan va admite aciunea de fond, n caz contrar suspendarea va nceta. 48
De asemenea, actuala lege a contenciosului administrativ, Legea
nr.554/2004 consacr n raport cu vechea lege, o reglementare mai ampl
instituiei suspendrii executrii actului atacat, prevznd expres c cererea de
47
48

Art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Art. 15 alin. (4) din Legea nr.554/2204.

32

suspendare poate s intervin o dat cu declanarea procedurii prealabile,

pn la pronunarea instanei de fond, ea urmnd s fie rezolvat de urgen,
cu citarea prilor, iar ncheierea sau dup caz, sentina prin care se pronun
suspendarea fiind executorie de drept i putnd fi atacat cu recurs n termen
de 5 zile de la pronunare.49
n afara suspendrii provizorii, Legea nr. 554/2004 reglementeaz n art.
15 i suspendarea executrii actului administrativ unilateral pentru aceleai
motive, pn la soluionarea definitiv i irevocabil a aciunii n anulare a
actului.50
Acest cerere de suspendare poate fi ncorporat aciunii principale sau
poate fi formulat ulterior, ns numai pn la soluionarea n fond a aciunii n
anulare. Cu alte cuvinte, aceast cerere de suspendare ulterioar este
inadmisibil de cile de atac ale aciunii n anularea actelor administrative
unilaterale.
Pe lng suspendarea judecatoreasc, Legea nr. 554/2004,
reglementeaz i suspendarea de drept a actelor administrative unilaterale n
urmatoarele cazuri:
- cnd autoritatea public emite un nou act administrativ cu acelai coninut
ca i actul suspendat pe cale judectoreasc; 51
- cnd aciunea n contencios este promovat de Prefect pentru anularea
actelor emise de autoritile administrative publice locale; 52
- cnd aciunea de contencios administrativ este promovat de Agenia
Naional a Funcionarilor Publici pentru anularea actelor autoritilor publice
centrale i locale prin care se ncalc legislaia; 53
De lege lata54, n ultimele dou cazuri nu este necesar constatarea
suspendrii actelor administrative unilaterale de ctre instana judectoreasc,
fiind suficient nregistrarea aciunii n anulare la instana de contencios
adminsitrativ.

49

D. Tofan Apostol, Drept administrativ-suport de curs, I.D, Universitatea ,,Dunrea de Jos, Galai,
2007, pag.78.
50
Anton Trilescu, Drept administrativ. Curs universitar, Editura C.H Beck, Bucureti, 2008, pag. 329.
51
Art. 14 alin. (5) din Legea 554/2004.
52
Art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
53
Art. 3 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.
54
A. Trilescu, op. cit., 2008, pag. 330.

33

n primul caz ns, suspendarea de drept a actului administrativ trebuie

constatat de ctre instana judectoreasc, care trebuie s verifice
similitudinea dintre cele dou acte.
Legea nr. 554/2004 a insitituit msura suspendrii numai n cazul actelor
administrative de autoritate pentru a-i proteja pe particulari mpotriva abuzurilor
autoritilor publice care le-ar putea cauza prejudicii grave pn la pronunarea
instanei de contencios administrativ asupra legalitii acestor acte i, eventual,
anularea lor dac vor fi gsite nelegale sau abuzive.
n acelai timp, Legea nr. 554/2004 interzice reiterarea cererii de
suspendare a unui act adminsitartiv unilateral pentru aceleai motive 55. Cu alte
cuvinte, dac cererea de suspendare a actului unilateral a fost respins, o
cerere ulterioar avnd acelai obiect i aceeai cauz este inadmisibil, chiar
dac a a fost promovat de o alt persoan dect titularul cererii.
Pentru a putea dispune suspendarea executrii actului adminstrativ
unilateral este necesar, ndeplinirea cumulativ a celor dou condiii: existan
unui caz bine justificat i iminenta unui prejudiciu grav acuzat unui particular
sau unui serviciu public.

2.5 Efectele hotrrii de suspendare

Dac actul adminsitrativ a fost suspendat n condiiile art. 14, se nelege
ca, urmare a soluiei de fond, chiar dac dispozitivul acesteia nu se prevede n
mod expres, devin incidente prevederile alin. 1 ale art. 14, mplinindu-se
termenul pn la care a fost pronunar suspendarea. Dac instana de fond
55

Art. 14 alin. (6) din Legea nr. 554/2004.

34

este sesizat pentru prima dat cu cererea de suspendare, ca un petit al

aciunii principale, suspendarea nu se poate dispune dect pn la soluionarea
aciunii de fond. Este de observat c teza a II-a a alin. 2 al art. 15 la care ne
referim nu conine o norm imperativ, las la latitudinea instanei s dispun
suspendarea, care poate fi ,,pn la soluionarea definitiv i irevocabil a
cauzei56. Este o problem de bun administrare a justiiei pentru a se realiza
un proces echitabil. Judectorul care dispune cu uurin suspendarea, iar
dup judecarea fondului ajunge la concluzia c aciunea n anulare trebuie
respins, se pune ntr-o situaie delicat sub aspect profesional. Este de
presuspus ns c, n ipoteza n care nu a fost dispus suspendarea i
admiterea aciunii este precizibil, judectorul va dispune suspendarea printr-o
hotrre separat, adic printr-o ncheiere, spre a face inoperant art. 20 alin. 2.
Cnd aciunea n suspendare face obiectul unei cauze diferite, este clar
ca efectul acestei hotrri se menine, chiar dac instana de fond a respins
aciunea, find un efect inevitabil al jocului instituilor.

Capitolul III. Tipuri de suspendare

3.1 Suspendarea administrativ

56

Art. 15 alin. (1), din Legea contenciosului administrativ.

35

n primul rnd, suspendarea poate fi dispus de administraia nsi.

n aceasta ipotez, fr ndoial ca msur provizorie este dispus prin
intermediul unui act administrativ. Situaia impune cel puin trei observaii 57:

Suspendarea poate fi dispus de organul administrativ care

poate dispune revocarea actului suspendat. Prin urmare, n temeiul principiului

qui potest plus, potest minus58, suspendarea unui act administrativ este fie
prerogativ exclusiv a organului emitent fie ea se poate dispune i de organul
ierarhic superior.

Un act administrativ poate fi suspendat pe cale administrativ

numai n masura n care el ar putea fi revocat de catre administraie. Cu alte

cuvinte, exist o corelaie direct ntre caracterul revocabil al unui act
administrativ i caracterul su suspendabil. Cci suspendarea nu poate fi privit
dect ca o msur administrativ prealabil unei eventuale revocri a actului n
cauz; prin urmare, n ipoteza n care revocarea nu este permis administraiei,
pentru c ar putea leza drepturile subiective ale unui particular, trebuie s
admitem c nici suspendarea actului nu i este accesibil.

A treia msur temporar poate fi dispus din oficiu sau la

cererea particularului care se consider lezat prin actul n cauz. Dei aceast
situaie este aproape inexistent n practica administrativ, ntr-un stat de drept,
ea ar trebui s reprezinte regula: sesizat cu o cerere de revocare a unui act
administrativ pe care l-a emis, n masur n care aceasta, la o prima analiz, ar
putea fi fondat, administraia este datoare s suspende actul n discuie pn
la finalizarea cercetrilor cnd, dupa caz, l va revoca ori l va repune n vigoare.
Organele administraiei publice trebuie s aib dreptul de a emite n orice
moment acte administrative i n mod implicit, puterea de a retracta atunci cnd
constat ilegalitatea sau inoportunitatea lor, adic nu corespund sau nu mai
corespund sarcinilor ce trebuie s le indeplineasca i devin deci, o frn n
realizarea lor.

3.2 Suspendarea juridiciar

57
58

O. Pondaru, op. cit., 2010, pag.339.

Ibidem.

36

Suspendarea unui act administrativ poate fi dispus i de ctre instana

de contencios administrativ, n condiiile art. 14-15 din Legea nr. 554/2004.
Pentru a se putea dispune suspendarea unui act administrativ de ctre instana
de contencios, trebuie ndeplinit o condiie de procedur: petentul s fi
formulat deja plngerea prealabil n temeiul art. 7 din lege (n cazul
suspendrii ntemeiate de dipozitiile art. 14), respective s fi nregistrat la
instan aciunea n anularea actului (n cazul celei ntemeiate pe dispoziiile art.
15), respectiv o dubl condiie de fond: s existe un caz bine justificat (existena
unei ndoieli serioase asupra legalitii actului atacat- aparena de ilegalitate),
respectiv s existe o paguba imitent. Daca prima condiie nu ridic probleme
deosebite, cea de-a doua ar putea comporta discuii cu privire la natura
prejudiciului care risc s se produc. Astfel, pornind de la raiunea textului care
tinde la evitarea unui prejudiciu iminent, dar care nc nu s-a produs,
urmatoarele observaii pot fi formulate:
a) natura prejudiciulu material sau moral nu are niciun fel de relevan,
atata timp cat acesta este iminent;
b) suspendarea nu se impune ns n cazul actelor care au creat deja un
prejudiciu definitiv prin nsi emiterea lor. Bunoara, dac printr-un act
administrativ se creeaz unui particular un prejudiciu moral lezndu-ise dreptul la imagine, cum acesta este unul produc deja, i unul
iminent, importana practic i interes vor prezenta doar anularea
actului i acordarea de daune morale, nu i suspendarea acestuia;
c) discutabil este situaia suspendrii actelor administrative normative.
Astfel, dei textul legal nu distinge, este destul de greu de suspendat un
asemenea act, pentru c n principiul el nu este sesceptibil de a
produce n mod direct prejudicii, ci numai prin intermediul unor acte
administrative individuale. Totui, raportat la nou concepie a
legiuitorului privitoare la interesul legitim posibil a fi protejat prin
intermediul unei aciuni n contenciosul administrativ, credem c i un
act normativ ar putea fi suspendat de ctre instana de judecat n
ipoteza n care, de pild, instituind unele obligaii considerate ilegale n
sarcina particularilor, a caror nendeplinire ar atrage sanciuni, iminena
unui prejudiciu apare astfel n eviden. De astfel, n economia textului
legal analizat rezulta clar c nu este necesar ca particularul s atepte
37

un act individual care s i cauzeze prejudiciul n mod direct, putnd

solicita

suspendarea

actului

normativ

dac

probeaz

iminent

producerii prejudiciului prin sancionarea lui viitoare;

d) nu credem ca pot fi suspendate actele administrative negative (deciziile
de refuz). Iar explicaia este simpl: reamintind astfel c n discuie sunt
acele acte prin care administraia respinge n principiu o cerere, vom
constata c, mai nti de sperata emitere a actului administrativ pozitiv,
particularul nu are nimic. Doar o simpl vocaie de a obine, n viitor, un
drept subiectiv; n consecin, cum suspendarea actului negativ nu
echivaleaz cu recunoaterea implicit de ctre instan, a existentei
actului pozitiv, ea nu ar face altceva dect s readuc particularul
reclamant la statulul dinaintea emiterii actului negativ, statut care nu i
permitea exerciiul vreunui drept subiectiv. n consecin, n aceast
ipoteza, dac prin refuzul de a emite un act pozitiv particularul probeaz
c a suferit un prejudiciu, el poate obine doar repararea ulterioar;
e) n ceea ce privete actele administrative care, prin aplicarea lor,
priveaz particularului o suma de bani ( de exemplu, o decizie de
impunere ori o plata a unei amenzi, penaliti de ntrziere etc.), nu este
suficient s fie invocat prejudicial constatnd tocmai plata acestei sume
de bani, trebuind justificate consecine negative ale acestei pli:
iminena falimentului n cazul personelor juridice ori lipsa mijloacelor de
subzisten n cazul persoanelor fizice etc. n acest sens, jurisprudena
s-a pronunat n mod constant59.

3.3 Suspendarea legal

3.3.1 Suspendarea legal sau de drept
Exist unele situaii de suspendare de drept a actelor administrative.
Ipoteza necesit n primul rnd o explicaie suplimentar. Vom porni astfel de la
exemplele oferite de legislaie: potrivit art. 3 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 a
contenciosului administrativ, n cazul aciunilor n contencios administrativ
59

O. Pondaru, op. cit., 2010, pag. 341.

38

obiectiv formulate de prefect, respectiv de Agenia Naional a Funcionarilor

Publici, actul atacat este suspendat de drept pn la soluionarea cauzei. n
astfel de situaii, la o analiza mai atent, suntem n prezena suspendrii ca
urmare a producerii unui fapt juridic. Aa cum se arata i n doctrin 60, faptul
juridic poate consta ntr-o manifestare de voin facut fr scopul de a produce
efecte juridice, dar care produce asemenea efecte n temeiul legii. Aceasta
definiie poate comporta o generalizare: este tot fapt juridic acea manifestare de
voin fcut cu scopul de a produce anumite efecte juridice, dar care produce,
n temeiul legii i alte efecte juridice dect acelea prevzute i urmrite de
autorul su. n aceast ipotez, manifestarea de voin analizat este act
juridic, privit prin prisma efectelor juridice urmrite, i fapt juridic, din
perspectiva efectelor juridice produse automat. ntorcandu-ne la exemplul
evocat mai sus, introducerea aciunii n contenciosul administrativ de ctre
prefect ori A.N.F.P. reprezint un act juridic dac o privim n legtur cu efectele
vizate: nvestirea instanei n contencios cu competena de a judeca cererea de
anulare a unui act administrativ considerat a fi ilegal 61; deopotriv, aceeai
manifestare de voin reprezint un fapt juridic raportat la efectul juridic care se
produce automat, fr a fi expres urmrit de autorul manifestrii de voin.
Dei exist i excepii, analiznd legislaia n material suspendarii actelor
administrative, vom observa c, spre deosebire de contenciosul subiectiv, unde
suspendarea este aproape ntodeauna judiciar, n majoritatea ipotezelor de
contencios obiectiv legiuitorul a ales suspendarea legal n locul celei dintai.
Care este raiunea acestei stri de lucruri? n ceea ce ne privete, credem ca
explicaia rezid n aceea c, pentru a opera suspendarea, existent dubiului
asupra legalitii actului trebuie apreciat de un specialist. n consecin, atunci
cand aciunea n contencios administrativ este introdus de ctre un particular
oarecare, apreciarea sa este subiectiv i provine de la un nespecialist. Tocmai
de aceea, este necesar ca, ulterior sesizrii, instana de contencios
administrativ s se re-aprecieze acest dubiu, dar cu un ochi obiectiv i de
specialist, i n consecin, va dispune suspendarea dac apreciaz c aceast
msur se impune. Deopotriv, n cazul contenciosului obiectiv, prefectul i
Agenia Naional, a Funcionarilor Publici au ca atribuie supravegherea
60
61

Ibidem.
Ibidem.

39

legalitii anumitor acte administrative. n consecin, n ipoteza n care aceste

organe administrative, decid s atace un anumit act n contencios administrativ,
implicit ele apreciaz, obiectiv i din perspectiva unui specialist, ca actul este
ilegal sau ca cel puin exista un dubiu serios asupra legalitii sale. n
consecin, existnd i posibilitatea producerii unor prejudicii terilor, legiuitorul
a ales s nu mai atepte aprecierea unei a doua autoriti specializate
instana de contencios pentru ca actul sa fie suspendat, legnd aceast
msura de chiar primul moment n care egalitatea actului este contestat: acela
al nregistrrii aciunii n contencios administrativ.
Un caz special de suspendare este n art. 14 ,,n cazul n care se emite
un nou act administrative cu acelai coninut ca i cel suspendat de catre
instana, acesta este suspendat de drept62. Raiunea textului este aceeai: de
vreme ce o autoritate de specialitate a apreciat deja c exist un dubiu cu
privire la legalitatea unui anume act administrativ, i, n consecin, l-a
suspendat, acelai dubiu persist i n cazul altui act administrativ, dar cu
coninut identic cu primul, nc de la emiterea lui. n plus, o prezumie de
ncercare de fraudare a drepturilor particularilor, de ctre administraie, a fost
stabilit de legiuitor, de vreme ce acesta din urm, vzndu-i actul suspendat,
ncearc pe cale ocolit s eludeze msura impusa de o instan de judecat.

3.3.2 Suspendarea legal-facultativ

Este aceea forma a suspendrii care permite judecatorului ca n anumite
mprejurari s aprecieze asupra oportunitii sistrii temporare a judecrii.
Potrivit art. 244, instana poate suspenda judecata:
- cnd dezlegarea pricinii atrna n totul sau n parte de existenta sau
inexistenta unui drept care face obiectul unei alte judeci;
- cnd s-a nceput urmarirea penal pentru o infraciune care ar avea o inrurie
hotrtoare asupra hotrrii ce urmeaz s se dea. Cazurile de suspendare
62

Art. 14 alin. (5) din Legea Contenciosului administrativ, nr. 554/2004, actualizat.

40

facultativ au caracter limitativ i nu pot fi extinse prin analogie la alte situaii

similare. Un caz de suspendare facultativ l reprezinta i cel prevazut de art.
1551 care prevede: ,,Cnd instaa constat c desfurarea normal a
procesului este mpiedicat din vina prii reclamante prin nendeplinirea
obligaiilor prevzute de lege ori stabilite n cursul judecii, instana poate
suspenda judecata, artnd n ncheiere ce obligaii nu au fost respectate 63.

Cap. IV Jurispruden
4.1 Practic judectoreasc
Sentina civil nr. 1652/2011 pronunat de Tribunalul Gorj- Secia
Contencios administrativ i Fiscal.
Aciunea civil n privina creia s-a pronunat Sentina menionat are
ca obiect suspendarea executrii unor acte administrative formulat n temeiul
art. 14 din Legea 554/2004, privind contenciosul administrativ.

63

Art. 1551 din Codul de procedur civil.

41

n fapt reclamanii n contradictoriu cu Instituia Prefectului Judeului Gorj

i cu Ministerul Administraiei i Internelor, au solicitat prin actiunea civil ce a
format obiectul Dosarului nr. 29/95/2011, suspendarea unor acte administrative
emise de Prefectul Judetului Gorj, respectiv a Ordinelor nr. 157, 158, 159, 160,
161, 163 i 168 emise la data de 22.05.2011, pn la pronunarea pe fond a
unei sentine definitiv i irevocabil.
Ordinele menionate mai sus, au avut ca obiect revocarea altor ordine
emise de Prefectul Judeului Gorj, respectiv ordine privind rencadrarea
reclamanilor emise la data de 10.02.2011, prin care s-a stabilit n persoana
acestora, nivelul de salarizare ncepnd cu data de 01.01.2011, n conformitate
cu prevederile Legii nr. 284/2010 i a Legii nr. 285/2010, privind salarizarea n
anul 2011 a personalului pltit din fonduri publice.
Reclamanii au aratat faptul c anterior formrii prezentei aciunii civile
au parcurs i etapa administrativ prevzut de Legea nr. 554/2004, formulnd
plngere

prealabil

ctre

conductorul

instituiei

emitente

actelor

administrative, n spe ctre Prefectul Judeului Gorj, acesta menionndu-se

ns ordinelor emise.
Reclamanii au susinut c prin ordinele contestate au fost revocate
ordinele iniial de rencadrare i stabilire a salariului cuvenit, dei acesta fiind
emise de la data de 10.02.2011, au fost comunicate ulterior persoanelor
interesate conform procedurii instituia de Legea nr. 554/2004, au intrat n
circuitul civil i au produs efecte juridice.
Astfel, avnd n vedere aceste mprejurri i raportate la art. 1 alin.6 din
Legea nr. 554/2004 ordinele iniiale emise nu mai puteau fi revocate de emitent
prin ordinele ulterioare a cror suspendare a executrii a fost solicitat prin
prezenta aciune.
De principiu, suspendarea executarii unui act administrativ, se poate
solicita instanei competente numai n cazuri bine ntemeiate i pentru
prevenirea producerii unei pagube iminente.
Cele dou condiii concomitente pentru susinerea i aplicarea suspendrii
actului administrativ, presupune dovedirea efectiv a acestora.
Aadar, prima condiie pentru a interveni n aceast msur excepional
de ntrerupere a efectelor actului administrativ emis este aceea de a exista un
asemenea act; n speta de fa fiind vorba de ordinele prefectului prin care au
42

fost revocate ordinele iniiale ale acestuia privind stabilirea salariului

reclamanilor.
Caracterul excepional al suspendrii executarii unui act administrativ
rezid din faptul ca un astfel de act se bucur de o prezumie relativ de
legalitate, autenticitate i verdicitate ce stau la baza principiului executrii din
oficiu a unui asemenea act ce constituie de fapt, un titlu executoriu conform
legii.
n cauza suspus judecii au fost analizate toate aspectele invocate
pn acum, respectiv, condiia executorie procedurii prealabile de ctre
reclamani, mprejurrile de fapt i de drept pentru a stabili caracterul bine
justificat al cazului prezentat instanei, toate acestea fiind susinute de afirmaiile
reclamanilor i dovedite cu nscrisuri.
S-a avut n vedere la pronunarea soluiei, poziia procesual a prtului
Prefectului Judeului Gorj n sensul c, dei legal citat nu s-a nfaiat la instan
i nu a depus ntmpinare, ceea ce prin coroborare cu probele administrative se
va interpreta ca o recunoatere n folosul reclamanilor, conform art. 225 din
Codul de Procedur Civil cu care se completeaz legea special n temeiul
art. 28 din Legea nr. 554/2004.
Toate aceste considerente de ordin obiectiv i subiectiv justific
suspendarea n temeiul art. 14 alin. 1 i 2 din Legea nr. 554/2004, pn la
soluionarea definitiv i irevocabila a cauzei.
PETRU ACESTE MOTIVE, N NUMELE LEGII HOTRTE
Admite cererea formulat de reclamani i dispune suspendarea
executrii ordinelor nr.157, 158, 159, 160, 161, 162, 163 i 168/22.06.2011
emise de Instituia Prefectului Judeului Gorj pn la pronunarea instanei de
fond.

43

Decizia Curii de Apel Craiova, Secia Contencios administrativ i

fiscal nr. 2606 din noiembrie 2008 asupra solicitrii suspendrii executrii
actului administrativ nr. 12193; 12196 si 12199 emise la data de 03.11.2008
de ctre Ministerul Economiei si Finanelor, Agenia Naional de
Administraie

Fiscal

Administraia

Finanelor

Publice

pentru

Contribuabili Mijlocii Tg-Jiu.

S-a luat n examinare recursul declarat de prta DGFP G mpotriva
ncheierii din data de 21 noiembrie 2008 pronunat la Tribunalul Gorj n dosarul
nr. n contradictoriu cu intimata reclamant SC SERV SA, avnd ca obiect
suspendarea executari actului administrativ.
La apelul nominal fcut n edina public, au lipsit recurenta prta DGFP G i
intimata reclamant SC SERV SA.
S-a fcut referatul cauzei de ctre grefier care nvedereaz cererea de judecare
a cauzei n lipsa formulat de recurenta prt DGFP , n temeiul art. 242 alin.
2.
Curtea, ia act de cererea de judecarea cauzei n lipsa formulat de
recurenta prta DGFP G i apreciind cauza n stare de judecat a trecut la
deliberri.
Prin ncheierea din 21 noiembrie 2008, pronunat de Tribunalul Gorj, s-a
admis cererea formulat de petenta SC SERV SA, privind suspendarea
executrii somaiilor nr.-/74; -/706 i a titlurilor executrii nr. 12193, 12196 si
12199, emise la data de 03. 11. 2008 de ctre Ministerul Economiei Finanelor,
Administraia Finanelor Publice pentru Contribuabilii Mijlocii Tg-Jiu. S-a dispus
suspendarea executrii actelor administrative atacate pn la soluionarea
definitiv i irevocabil a contestaiei.
Pentru a pronuna aceast sentina, tribunalul a reinut ca petenta
contestatoare a demonstrat suficinte indicii aparente de nelegalitate a actului
administrativ. S-a constatat ca n cauza sunt incidente dispoziiile art. 15 din
Legea

554/2004

care

reglementeaz

suspendarea

executrii

actului

administrativ.
44

mpotriva aceste sentinte a formulat recurs prta DGFP.

S-a invocat excepia necompetenei materiale a Tribunalului Gorj n
suspendarea somaiilor de plata i titlurile executrii. A precizat recurenta c
mpotriva titlurilor executorii se formeaz, potrivit art. 172 Cod procedura
Fiscal, contestaie la executare, care se soluioneaz de ctre judecatorie, aa
nct tribunalul a soluionat cauza, cu ncalcarea competenei materiale a altei
instane.
Pe fondul cauzei, s-a susinut c n mod greit instana de fond a apreciat
c sunt ndeplinite condiiile art. 15 din Legea 554/2004, pentru a se putea
dispune suspendarea deciziilor de calcul accesorii afernte obligaiilor fiscale nr.
12.192 si 12.195 emise n data de 03.11.2008. A aratat recurenta c deciziile de
calcul accesorii au fost emise ca urmare a neplii la termen a obligaiilor fiscale
declarate de intimata reclamant prin declaraia privind obligaiile la bugetul de
stat i la bugetele asigurarilor sociale i fondurilor speciale nr. 4027/27.10.2008.
Examinnd criticile formulate n recurs, Curtea le gasete fondate, pentru
motivele ce se vor expune n continuare:
Reclamanta a solicitat supendarea deciziilor referitoare la obligaiile de plat
accesorii, a somailor i titlurilor executorii, emise de Tribunalul Tg-Jiu. Criticile
din aciune au vizat neregulariti ale formelor de executare, dar s-au referit i la
nelegalitatea actelor administrative fiscale, respectiv a decizilor de impunere
fiscal. Judectorul fondului s-a pronunat numai cu privire la executarea
somaiilor i a titlurilor executori, omind s se pronune asupra suspendrii
decizilor de impunere fiscal.
Procedura suspendrii actelor administrative fiscale, mpotriva crora s-a
formulat contestaia, este reglementat n cuprinsul art. 185 Cod de procedur
fiscal, Titlul IX; Cap. II, privind soluionarea contestaiilor formulate mpotriva
actelor administrative fiscale. Articolul 185 Cod de procedur fiscal dispune ca
introducerea contestaiei pe cale administrativ de atac nu suspend
executarea actului administrativ fiscal, iar alin. 2 se precizeaz ca dispoziiile
acestui articol nu aduc atingere dreptului contribuabilului de a cere suspendarea
executrii

actului

administrativ

fiscal,

temeiul

Legii

contenciosului

administrativ nr. 554/2004, cu modificrile ulterioare.

Ca urmare a prevederilor art. 14 i 15 din Legea nr. 554/2004, precum i
cele art. 185 Cod de procedur fiscal, tribunalul este competent s soluioneze
45

cererea de suspendare a actelor administrativ fiscale, respectiv a decizilor de

impunere, cererea pe care prima instan a omis sa o examineze.
Avnd n vedere prevederile art. 20 alin. 3 din Legea nr. 554/2004, ntruct
hotrra primei instane a fost pronunat fr a se judeca fondul, respectiv
cererea de suspendare a deciziilor de impunere, cauza se va trimite aceleiai
instane pentru a analiza cererea de suspendare a actelor administrativ fiscale.
PENTRU ACESTE MOTIVE, IN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursul declarat de prta DGFPS G mpotriva ncheierii din data
de 21 noiembrie 2008 pronunat de Tribunalul Gorj n dosarul nr- n
contradictoriu cu intimata reclamant SC SERV SA.
Caseaz ncheierea. Trimite la prima instan pentru rejudecare.
Decizie irevocabil.
Concluzii
Suspendarea executrii actelor administrative trebuie considerat ca
fiind n realitate, un eficient instrument procedural aflat la ndemna autoritii
eminente sau a instanei de judecat, pentru a asigura respectare principiului
legalitii, fiind echitabil atta timp ct autoritatea public sau judectorul se afla
n proces de evaluare, acestea s nu i produc efectele asupra celor vizai.
ncetarea temporar i provizorie a efectelor juridice produse de un act
administrativ se face prin suspendare. Prin revocarea sau anularea actului
administrativ suspendarea se trasform, dobndind un caracter definitiv, cu
efecte ex tnuc (pentru trecut) i ex nunc (pentru viitor) pe motiv de ilegalitate i
cu efecte ex nunc pe motiv de inoportunitate (n cazul revocrii). Cum prin noua
Lege a contenciosului administrativ, distincia dintre legalitate i oportunitate nu
mai este evident, oportunitatea constituind o dimensiune a legalitii,
consideram ca indiferent dac este vorba de revocare sau anulare n prezent
efectele sunt ex tunc ct i ex nunc 64. n considerarea acestui punct de vedere
a se vedea c dac s-au produs unele efecte pentru trecut, potrivit art. 18 alin.
(3) din Legea nr. 554/2004, ele chiar dac din punct de vedere material nu mai
pot fi nlturate, instana la soluionarea cererii, dac reclamantul a solicitat

64

A. Iorvovan, op.cit., 2004, pag. 266.

46

acest lucru, va hotr i asupra despgubirilor pentru daunele materiale i

morale cauzate65.
Actele administrative sunt obligatorii i executorii prin ele nsele de la
publicare, de la data prevzut pentru intrarea n vigoare sau de la comunicare,
bucurndu-se de prezumia de legalitate. n aceasta ordine de idei, de observat
c suspendarea determina doar o ncetare temporar a efectelor juridice, fr
ns ca actul administrativ s fie destinat, ci doar temporar acesta nu se mai
aplica.
n literatura juridic s-a aratat c suspendarea poate opera fie prin
prevederile exprese ale legii, fie printr-un act juridic (act juridic administrativ al
organului administrativ eminent sau organului n limitele conferite de lege),
hotrre a instanei judectoreti.
Ca o concluzie, este de precizat c, dreptul instanelor judectoreti de
contencios administrativ de a controla legalitatea actelor administrative de
autoritate adoptate sau emise de serviciile publice administrative, precum i
refuzul acestora de a rezolva cererile referitoare la un drept recunoscut de lege,
constituie cheia de bolt a statului de drept. n aceste condiii, cu ct va fi
mai complet dreptul instanelor judectoreti- aorganelor puterii judectoreti
de a controla legalitatea activitii organelor administraiei publice a organelor
puterii executive cu att vor fi respectate drepturilei libertile fundamentale
ale cetenilor i nu numai a lor, precum i asigurat legalitatea n activitatea
organelor puterii executive.

65

Legea contenciosului administraiv nr. 554/2004 a fost publicata n Monitorul Oficial nr. 1154 din 7
decembrie 2004 i a intrat n vigoare la 7 ianuarie 2005, cnd a ncetat s mai produc efecte juridice
vechea Lege a contenciosului administrativ 29/1990.

47

Bibliografie:
1. Apostol, Tofan, Dana, Drept administrativ, Vol. II, Editura All Beck,
Bucureti, 2004.
2. Apostol,

Tofan,

Dana,

Drept

administrativ-suport

de

curs

I.D,

Universitatea Dunrea de Jos, Galai, 2007.

3. Blan, Emil, Drept administrativ i procedur administrativ, Editura
Universitar, Bucureti, 2002.

48

4. Ciobanu, Alexandru, Sorin, Coman-Kund, Drept administrativ, Editura

UJ, Bucureti, 2008.
5. Constituia Romniei, revizuit, Editura All Beck, 2003.
6. Drganu, Tudor, Actele de drept administrativ, Editura tiinific,
Bucureti, 1959.
7. Drganu, Tudor, Drept constituional i instituii politice, vol. I,Editura
Lumina Lex, Bucureti, 1998.
8. Gorun, Adrian; Gorun, Tiberiu, Horaiu,

Elemente de epistologie

juridic. Administraia local i mediul ei. Actele administrative,. Editura

Academica Brncui, Tg-Jiu, 2010.
9. Iorgovan, Antonie, Tratat de drept administrativ, vol.II, Editura All Beck,
Bucureti, 2002.
10. Iorgovan, Antonie, Noua lege a contenciosului administrativ. Geneza i
explicaii, Editura Roata, Bucureti, 2004.
11. Iorgovan, Antonie, Tratat de drept administrativ, Vol. II, Ediia a IV-a,
Editura CH. Beck, Bucureti, 2005.
12. Petrescu, Rodica, Narcisa, Drept administrativ ,Editura Cordial Lex,
Cluj-Napoca, 2001.
13. Petrescu, Rodica, Narcisa, Drept administrativ, Editura Hamangiu,
Bucureti, 2009.
14. Pondaru, Ovidiu, Drept administrativ, Vol. Actul administrativ, Editura
Hamangiu, Bucureti, 2010.
15. Pondaru, Ovidiu, Drept administrativ. Practica judiciar comentat. Vol.
I. Actul administrativ, Editura Hamangiu, 2010.
16. Santai, Ioan, Drept administrativ i tiina administraiei vol. II, Editura
Risoprint, Cluj-Napoca, 2003
17. Trilescu, Anton, Drept administrativ. Ediia a-III a, Editura C.H. Beck,
Bucureti, 2008.

49