UNIVERSITATEA DE STUDII POLITICE ȘI EUROPENE ,,CONSTANTIN STERE”

FACULTATEA DREPT, RELAȚII INTERNAȚIONALE ȘI ȘTIINȚE SOCIO-UMANE

CATEDRA DREPT PUBLIC

Lector universitar
Ionașcu Vitalie, doctor în drept, conferențiar universitar

CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV
- Suport de curs –

Chișinău 2024
 Plan:
Tema 1. Preliminarii privind contenciosul administrative
1. Noțiunea de contencios administrativ;
2. Locul contenciosului administrativ în sistemul de drept al Republicii Moldova;
3. Corelația contenciosului administrativ cu diferite ramuri de drept;
4. Formele contenciosului administrativ.

Tema 2. Contenciosul administrativ în dreptul comparat

1. Sistemul administratorului judecător;
2. Sistemul francez al jurisdicției speciale administrative;
3. Sistemul anglo-saxon al instanțelor de drept comun.

Tema 3. Etapele apariției contenciosului administrativ în Republica Moldova

1. Generalități privind evoluția contenciosului administrativ în republica Moldova;
2. Contenciosul administrativ din perioada sovietică;
3. Contenciosul administrativ în anii 1990-2000;
4. Contenciosul administrativ consacrat în Legea contenciosului administrativ nr. 793 din
10.02.2000 (abrogată);
5. Contenciosul administrativ consacrat în Codul administrativ din 19.07.2018.

Tema 4. Principiile Contenciosului administrative

1. Noțiunea de principiu al contenciosului administrativ;
2. Principiile materiale ale contenciosului administrativ;
3. Principiile procesuale ale contenciosului administrativ;
4. Analiza practicii judiciare în materie de (ne) respectare a principiilor contenciosului administrativ.

Tema 5. Obiectul acțiunii în contencios administrativ în Republica Moldova

1. Particularități privind obiectul acțiunii în contencios administrativ;
2. Tipurile acțiunilor în contencios administrativ
3. Actul administrativ
4. Contractul administrativ
5. Nesoluționarea cererilor în termeni legali de către autoritățile publice

Tema 6. Subiecții acțiunii în contencios administrative

1. Noțiuni generale privind participanții la contenciosul administrativ;
2. Părțile atrase în litigiu de contencios administrativ
3. Persoanele ale căror drepturi sunt afectate de litigiul de contencios administrativ
4. Alți subiecți investiți de lege cu dreptul de sesizare în materie de contencios administrativ.

Tema 7. Procedura contenciosului administrative

1. Aspecte introductive privind soluționarea litigiilor în instanța de contencios administrativ în
Republica Moldova
2. Procedura prealabilă;
3. Procedura de judecată în fața instanței de contencios administrativ.

Tema 8. Analiza jurisprudenței naționale (Studiu de caz) în materie de contencios

administrative
1. Analiza acţiunilor privind controlul legalităţii privind actele administrative ale autorităților
publice (studii de caz);
2. Analiza modalităților de contestare a actelor administrative (studii de caz);
3. Studierea căilor de atac în materie de contencios administrativ (practica judiciară națională).

2
 TEMA 1. PRELIMINARII PRIVIND CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV

SUBIECTE:
1. Noțiunea de contencios administrativ
2. Locul contenciosului administrativ în sistemul de drept al Republicii Moldova
3. Corelația contenciosului administrativ cu diferite ramuri de drept
4. Formele contenciosului administrativ

1. Noțiunea de contencios administrativ

Cuvântul contencios provine de la cuvântul francez contentieux, care, la rândul lui, se
trage de la adjectivul latin conteniosus, care înseamnă „contrat, litigios”, și care provine, la
rândul său de la verbul latin contendere, care înseamnă, a „lupta”.
În diferite etape, de la țară la țară, de la autor la autor vom întâlni diverse încercări de a
defini contenciosul administrativ, care în esență au redat pe deplin, în unele cazuri însă nu,
conținutul și sfera contenciosului administrativ.
Profesorul român A. Negoiță definește contenciosul administrativ ca „totalitatea litigiilor
juridice în care se află administrația publică și cei administrați, indiferent de natura juridică a
acestora de drept comun sau de drept public”1
În viziunea unui alt mare doctrinar român M. Preda prin contencios administrativ se
înțelege „activitatea de soluționare de către instanțele de contencios administrativ prevăzute de
lege, a conflictelor, în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică, instituție
publică sau un funcționar public, conflicte născute din acte administrative ilegale, ori din
refuzul rezolvării unei cereri referitoare la un drept recunoscut de lege”2
În opinia lui T. Mrejru, contenciosul administrativ se poate înțelege și ansamblul
„normelor juridice care reglementează relațiile sociale, ce apar în activitatea de soluționare a
litigiilor, în care cel puțin una dinte părți este un organ al administrației publice, în această
accepțiune contenciosul administrativ reprezintă o instituție juridică, în cadrul dreptului
administrativ, ca ramură de drept”.3
Pentru a defini noțiunea contenciosului administrativ este necesar de a analiza unele
elemente care ne vor ajuta să deducem definiția.
În primul rând, trebuie de menționat faptul că activitatea desfășurată de instanțele de
contencios administrativ constă în soluționarea conflictelor juridice, în care cel puțin una dintre
părți este o autoritate publică, un serviciu public, sau un funcționar public.

1
Alexandru Negoiţă, Drept administrativ, Bucureşti, Ed. Sylvi, 1998, p. 216.
2
Mircea Preda, Drept administrativ, Bucureşti, Ed. Lumina Lex, 2000, p.248.
3
Theodor Mrejeru, Contenciosul administrativ, Bucureşti, Ed. All. Beck, 2003, p.5.

3
 În al doilea rând, organele care înfăptuiesc această activitate sunt create și fac parte din
sistemul organelor judecătorești.
În al treilea rând, obiectul acțiunii în contenciosul administrativ îl constituie:
- anularea ori modificarea actului administrativ cu caracter normativ sau individual;
- obligarea autorităților publice și autorităților similare acestora, subdiviziunilor
autorităților publice de a soluționa o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege;
- repararea pagubei cauzate prin emiterea actului administrativ ori nesoluționarea în
termeni legali a unei cereri.4
Având în vedere precizările de mai sus putem deduce următoarea definiție:
Contenciosul administrativ reprezintă activitatea de soluționare de către instanțele de
contencios administrativ, prevăzute de lege, a conflictelor în care cel puțin una dintre părți este o
autoritate publică a administrației publice, un funcționar al acesteia, ori un serviciu public
administrativ, născut din acte administrative ilegale, ori din refuzul rezolvării unei cereri
referitoare la un drept recunoscut de lege.5
În acest sens contenciosul administrativ ne va servi drept model, ce va reflecta controlul
unor organe ale statului chemat să realizeze sarcinile unei puteri asupra unor alte organe ale
statului din cadrul altei puteri. Este cazul controlului exercitat de instanțele judecătorești, organe
ale puterii judecătorești asupra activității organelor administrației publice, plasate în cadrul
puterii executive.6
În literatura de specialitate în acest sens vom întâlni:
- un control contencios este exercitat de organele administrative cu atribuții jurisdicționale.
- un control necontencios care este exercitat de organul ierarhic, de către organele de
specialitate ale administrației de stat și de organele înființate special pentru a efectua controlul în
anumite domenii.7
Contenciosul administrativ poate fi înțeles și prin prisma faptului că administrația publică
are ca atribuții asigurarea aplicării legilor și de a emite acte normative pentru organizarea
executării legilor, de a asigura funcționarea serviciilor publice, de a lua măsuri pentru executarea
controalelor administrative, de a ocroti drepturile persoanelor și de a satisface cerințele lor ori de
a menține ordinea publică.8
Contenciosul administrativ se mai poate definit în sens larg și în sens îngust.

4
Valeriu Zubco, Anastasia Pascari, Ion Creanga, Vasile Cobişneanu, ,Ghidul cetăţeanului în contenciosul adminis-
trativ, Chişinau, Ed. Ulysse, 2003, p.13.
5
Ştefan Belecciu , op. cit., p.5.
6
Valentin I. Prisăcaru , Contenciosul administrativ român, Bucureşti, Ed. All, 2004, p.1.
7
Verginia Vedinaş, Drept administrativ, Bucureşti, Ed. Universul Juridic, 2006, p.124.
8
Corneliu Manda, op.cit. p.162.

4
 În sens larg - prin contencios administrativ înțelegem litigiile de competența instanțelor
judecătorești, dintre un organ al administrației publice, respectiv un funcționar public sau o
structură autorizată să presteze un serviciu public, pe de o parte și alt subiect de drept pe de altă
parte, în care organul public, sau funcționarul public apare ca reprezentant al autorității publice.
Sensul larg include toate litigiile dintre administrația publică și cei administrați, indiferent de
natura juridică a litigiilor.
În sens îngust - noțiunea de contencios administrativ evocă totalitatea litigiilor de
competența instanțelor de contencios administrativ. Autoritățile administrației publice și alte
organizații folosesc regimul juridic administrativ în baza competențelor pe care le conferă legea.
9

În această ultimă accepție contenciosul administrativ are:

- un sens material
- un sens formal
Sensul material al noțiunii de contencios administrativ scoate la iveală natura juridică a
litigiilor, respectiv cele cărora li se aplică un regim juridic administrativ.
Sensul formal al noțiunii de contencios administrativ se referă la natura autorităților de
jurisdicție, anume instanțele judecătorești competente să soluționeze respectivele litigii. 10
În sens formal existe mai multe sisteme de contencios administrativ:
- sistemul administratorului judecător, care a existat în Franța, până la Revoluția din 1789,
în care organele din cadrul administrației însăși erau investite cu soluționarea acestor litigii.
- sistemul francez-soluționarea litigiilor pe baza regimului juridic administrativ în legătură
cu actele administrative și contractele administrative, este de competența tribunalelor
administrative, care nu aparțin puterii judecătorești, ci țin de administrația publică și de puterea
executivă, fiind constituite dintr-un sistem jurisdicțional autonom și care au o instanță supremă -
Consiliul de stat.
- sistemul anglo-saxon al competenței instanței de drept comun în materie de contencios
administrativ.11
Noțiunea de contencios administrativ poate fi conceput și în două aspecte
- ca instituție juridică
- ca sistem de instanțe jurisdicționale specializate.
Ca instituție juridică constă într-un ansamblu de norme de drept administrativ prin care se
stabilește o nouă formă de răspundere administrativă-răspundere suportată de o autoritate publică

9
Rodica Narcisa Pertescu, Drept administrativ, Cluj-Napoca, Ed. Accent, 2004, p364.
10
Ion Alexandru, Ion Popescu-Slăviceanu, Mihaela Cărăuşan, Cosmin Ionuţ-Enescu, Dragoş Dincă, Drept
administrativ, Bucureşti, Ed Economica, 2003, p.317.
11
Verginia Vedinaş, op. cit., p.131.

5
pentru vătămare drepturilor unei persoane, recunoscute de lege, printr-un act administrativ ilegal,
prin refuzul de a rezolva sau ne-rezolva în termenul prescris de lege a unei cereri referitoare la un
drept subiectiv.
Ca sistem de instanțe judecătorești specializate contenciosul administrativ presupune acel
mecanism prin care se asigură repunerea în drepturi a persoanei vătămate într-un drept al său
legitim de o autoritate publică.12
În codul Administrativ lipsește noțiunea dar se operează cu Articolul 20.
Acțiunea în contencios administrativ
Dacă printr-o activitate administrativă se încalcă un drept legitim sau o libertate stabilită
prin lege, acest drept poate fi revendicat printr-o acțiune în contencios administrativ, cu privire
la care decid instanțele de judecată competente pentru examinarea procedurii de contencios
administrativ, conform prezentului cod.

2. Locul contenciosului administrativ în sistemul de drept al Republicii Moldova

Autorul Anastasia Pascari este de părerea că „Contenciosul administrativ este o instituție
fundamentală a statului de drept, care reprezintă instrumentul prin intermediul căreia orice
persoană fizică sau juridică se poate apăra de eventualele abuzuri ale organelor administrației
publice și a funcționarilor ce-și desfășoară activitatea în cadrul acestor organe” [11].
Rolul contenciosului administrativ în sistemul de drept al Republicii Moldova este absolut
incontestabil, aceasta fiind instituția ce asigură realizarea controlului unor organe administrative
ale statului care au atribuția de exercitare a puterii executive. Principalul scop al instituției
contenciosului administrativ este de a asigura respectarea legalității activității autorităților
publice și de a proteja fiecare persoană împotriva unor posibile abuzuri ale organelor
administrației publice.
Instituția contenciosului administrativ, la fel ca orice altă instituție de drept nu poate exista
izolat în afara unor ramuri de drept (deși există opinii precum că poate forma o ramură de drept
distincta dreptul contenciosului administrativ) și fără a interacționa cu acestea. Unele aspecte ale
instituției vizate se suprapun cu cele ale altor instituții, în timp ce însăși funcțiile acesteia nu se
pot realiza autonom fără a admite tangențe cu norme ce reglementează instituții distincte dar
totuși apropiate contenciosului administrativ. Deducem, astfel, faptul că instituția contenciosului
administrativ face parte din întregul sistem de drept al Republicii Moldova și este imposibilă atît
funcționarea cît și studierea acestuia în mod separat.
Autorul V. Zubco, susține că sistemul de drept „...trebuie conceput ca un întreg, în strânsă
dependență cu părțile, ca o totalitate în care normele, instituțiile și ramurile de drept se

12
Ştefan Belecciu , op. cit., p.39.

6
întrepătrund atît între ele cît și cu sistemul în întregul său” [10]. Situație similară este și în cazul
instituției de contenciosul administrativ, care se încadrează indisolubil în sistemul de drept al
Republicii Moldova și interacționează cu toate ramurile din cadrul acestui sistem.
Pentru o apreciere a nivelului de conexiune dintre instituția contenciosului administrativ și
o ramură de drept dată sunt necesare a fi studiate tangențele pe care le implică acestea.

3. Corelația contenciosului administrativ cu diferite ramuri de drept

Conexiunea contenciosului administrativ cu dreptul constituțional. Dreptul
constituțional reprezintă ramura guvernatoare a întregului sistemul de drept al Republicii
Moldova. Constituția conține reglementările general valabile pentru întregul sistem de drept.
Articolul 53
Dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică
(1) Persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică, printr-un act
administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină
recunoaşterea dreptului pretins, anularea actului şi repararea pagubei.

Legătura dintre contenciosul administrativ și dreptul constituțional se manifestă prin faptul

că legea fundamentală a statului stabilește existența în sine a contenciosului administrativ prin
prisma principiilor care le propagă, iar contenciosul administrativ se manifestă ca un mecanism
de asigurare a respectării principiilor constituționale având la bază aceste principii fundamentale.
Urmând ideea relatată mai sus, dreptul constituțional pune la dispoziție principii generale a
sistemului de drept al Republicii Moldova, valabile și pentru instituția contenciosului
administrativ. Acestea sunt următoarele:
Principiul legalității, cu titlu de exemplu - deciziile organelor de administrație trebuie să
fie emise în strictă conformitate cu legea, inclusiv cu prevederile Constituției Republicii
Moldova, Codulului Administrativ, Legii cu privire la statutul funcționarului public, Legii
privind accesul la informație, legislației civile și procesual civile, precum și legislația ce
reglementează activitatea și atribuțiile fiecărui organ administrativ.
Principiul egalității în fața legii, presupune că autoritățile administrației publice,
precum și instanțele judecătorești trebuie să examineze în mod echitabil cererile
petiționarilor, fără deosebire de rasă, naționalitate, origine etnică, limbă, religie, sex, opinie,
apartenență politică, avere sau de origine socială a acestora. La fel, orice persoană care nu a
fost repusă în drepturile sale lezate, sau a fost ignorată de către administrație, are dreptul să
înainteze acțiune în instanța de contencios administrativ.

7
 Principiul imparțialității, presupune că actul administrativ adoptat sau emis de o
autoritate publică nu trebuie să fie influențat de interesele private sau personale ale
funcționarului public care adoptă sau emite actul administrativ. La înfăptuirea principiului
imparțialității administrația publică și instanța judecătorească ce judecă litigiul în cadrul
contenciosului administrativ este obligată să manifeste obiectivitate și supunere doar legii.
Astfel, în cazul în care se constată că judecătorul are un interes personal, direct sau indirect, în
soluționarea pricinii ori există alte împrejurări care pun la îndoială obiectivitatea și nepărtinirea
lui, acesta poate fi recuzat.
Conexiunea contenciosului administrativ cu dreptul procesual civil. Interacțiunea
dintre instituția contenciosului administrativ și dreptul de procedură civilă este evidentă datorită
faptului că contenciosul administrativ este studiat în cadrul disciplinei dreptului de procedură
civilă în cadrul procedurii contencioase (adică în prezența unui litigiu) și este reglementată de
către Codul de procedură civilă la modul general și de către Codul administrativ.
Un exemplu ce confirmă conexiunea vizată se referă la forma de sesizare a instanței, și
anume cererea de chemare în judecată, precum și cazurile când cererea poate fi restituită sau
scoasă de pe rol. Mai mult ca atât, contenciosul administrativ a preluat din procedura civilă și
fazele desfășurării unui proces în judecată, fiind de facto o situație litigioasă care se rezolvă,
conform principiilor general valabile procedurii civile.
Un alt element ce privește interacțiunea dreptului de procedură civilă și contenciosul
administrativ vizează garantarea unor principii specifice, precum cel al înfăptuirii justiției de
către instanța judecătorească, publicitatea dezbaterilor și secretul deliberării, principiul limbii de
procedură și a contradictorialității părților în proces. Toate aceste principii sunt preluate din
dreptul procesual civil și racordate la normele de contencios administrativ.
În contextul interacțiunii acestor două ramuri accentele sunt puse anume pe aspectul
procedural al acțiunii atât în cadrul instanței judecătorești, cât și pe calea prealabilă de
soluționare a litigiului.
În situația în care interacționează două sisteme de drept atât de strâns legate între ele nu
poate fi omisă analiza acestei conexiuni din punct de vedere al principiilor caracteristice.
Astfel, în cadrul judecării pricinii în fond ambele părți în proces acționează în baza principiilor
înfăptuirii justiției numai în instanță judecătorească, nemijlocirii și oralității în dezbaterile
judiciare, contradictorialitatea și egalitatea părților în drepturile procedurale. Acestea pot fi în
egală măsură atribuite atât instituției de drept procedural, cât și celui de contencios
administrativ.
Conexiunea cu dreptul administrativ este realizată în contextul precum că aceste două
instituții de drept sunt în interconexiune în sensul că dreptul administrativ reglementează

8
activitatea organelor administrației publice de stat, iar instituția contenciosului administrativ
apare ca forma de realizare a legalității activității desfășurate de către aceste autorități. În
această ordine de idei, contenciosul administrativ reprezintă mijlocul ce asigură respectarea
drepturilor și libertăților legitime ale cetățenilor și protecția lor de abuzurile de putere din partea
organelor puterii de stat.
În doctrina juridică de specialitate unii autori (de exemplu I. Creangă) sunt de părerea că
dreptul administrativ cuprinde norme care stabilesc organizarea și funcționarea organelor
centrale ale administrației publice și a autorităților administrației publice locale, a organismelor
ce gestionează servicii publice precum și raporturile dintre ele, iar contenciosul administrativ
reglementează răspunderea organelor administrative în cazul neîndeplinirii sau îndeplinirii
necorespunzătoare a obligațiilor sale de serviciu date în competența fiecărui organ. Cu alte
cuvinte, interacțiunea contenciosului administrativ cu dreptul administrativ constă în faptul că
normele de contencios intervin atunci când sunt încălcate normele dreptului administrativ și vin
să-i asigure realizarea lor legală.
Interferența contenciosului administrativ cu dreptul muncii. Dreptul muncii
reglementează relațiile ce apar în procesul funcționării pieței muncii, stabilite între angajator și
salariat. Analizând acest sistem de drept prin prisma dreptului contenciosului administrativ
depistăm unele conexiuni, care la prima impresie ar părea că nu există. Însă, luând în
considerație faptul că relațiile de contencios administrativ sunt dezvoltate în cadrul exercitării
atribuțiilor profesionale și de serviciu al funcționarului public, observăm că în cazul încălcării
acestor obligații, funcționarul va declanșa apariția unor raporturi de contencios administrativ,
adică activitatea desfășurată de către instanțele de contencios administrativ ține de soluționarea
conflictelor juridice în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică, un serviciu
public sau un funcționar public. În dezvoltarea acestei idei menționez că prevederile Codului
administrativ se intersectează cu normele dreptului muncii doar în cazul existenței relațiilor
de salariat (funcționar public) – angajator (autoritate a administrației publice). Aceste situații
pot ține de destituirea din funcție, aplicarea unei sancțiuni sau încălcarea altor prevederi din
domeniul dreptului muncii.
Conform statisticei judiciare prezentate anual de către Consiliul Superior al Magistraturii
privind examinarea litigiilor de contencios administrativ, menționez că în anul 2013, în
instanțele de judecată au fost primite în procedură 8099 acțiuni, iar împreună cu restanța de la
începutul anului de 2446 cauze, se aflau pe rol 10455 cauze de contencios administrativ. Țin să
aduc la cunoștință că din numărul de 10455 de cauze de contencios administrativ circa 45%
sunt acțiuni privind legalitatea actelor administrative ce sunt legate de raporturi a
dreptului muncii.

9
 Cele relatate mai sus pot fi exemplificate în baza analizei unui litigiu preluat din practica
juridică a Curții Supreme de Justiție a Republicii Moldova. Astfel, conform materialelor
dosarului pe care a fost emisă decizia la care se face referire constatăm că o persoană fizică a
înaintat spre examinare o cerere de chemare în judecată privind declararea nulității refuzului
MAI de a achita îndemnizație de maternitate, prin cererea menționată reclamantul a solicitat
declararea nulității a refuzului, calcularea și achitarea îndemnizației de maternitate și achitarea
prejudiciului moral de în suma de 5000 lei. În cerere reclamanta a indicat că soțul ei este
funcționar al MAI, activând în funcție de ofițer de urmărire penală în cadrul CP Orhei,
reclamantul a menționat că din căsătorie s-a născut un copil, la momentul nașterii copilului
reclamanta nu activa în câmpul muncii și era la întreținere totală a soțului, conform prevederilor
Codului muncii, persoanelor a căror soți sunt șomeri și sunt la întreținerea totală a lor, în caz de
naștere a copilului li se achită îndemnizație de maternitate.
Acțiunea a fost admisă de instanță care ulterior a emis o hotărâre prin care a declarat ilegal
refuzul MAI, precum și a obligat MAI-ul să achite îndemnizația de maternitate, hotărârea a fost
susținută de toate în apel și în recurs.

3. Formele contenciosului administrativ

În dependență de competența instanței de contencios administrativ să anuleze sau să
modifice un act administrativ adoptat sau emis de o autoritate publică, un serviciu public sau un
funcționar public, sau să oblige autoritatea publică, serviciul public, sau funcționarul public să
soluționeze în termeni legali o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege, sau să oblige la
repararea pagubei cauzate prin adoptarea sau emiterea unui act administrativ ilegal, deosebim
două categorii de contencios administrativ :
- contencios administrativ de anulare
- contencios administrativ de plină jurisdicție
Contencios administrativ de anulare este acel contencios administrativ, în care instanța
de contencios administrativ poate să anuleze sau să modifice actul administrativ ilegal, adoptat
sau emis de o autoritate publică, ori să oblige autoritatea publică să rezolve o cerere referitore la
un drept recunoscut de lege.
Instanța de contencios administrativ nu este competentă să rezolve repararea pagubelor,
aceasta rezolvându-se într-un litigiu separat, de către instanța de drept comun.
Contencios administrativ de plină jurisdicție este categoria de contencios administrativ
în care instanța de contencios administrativ este competentă potrivit legii să anuleze sau să

10
modifice actul administrativ atacat, să oblige autoritatea publică să rezolve o cerere referitoare la
un drept recunoscut de lege, să acorde repararea pagubei cauzate.13
În acest sens, instanța de contencios administrativ este competentă:
- să anuleze în tot sau în parte actul administrativ adoptat sau emis de o autoritate publică,
serviciu public, sau funcționar public prin care o persoană a fost vătămată într-un drept al său
recunoscut de legi.
- să oblige autoritatea publică, să elibereze actul administrativ(certificat, adeverință)
solicitantului, sau să dea persoanei răspuns la cererea referitoare la un drept recunoscut de lege.
- să oblige autoritatea publică sau serviciul public la repararea pagubei cauzate persoanei
prin actul administrativ adoptat sau emis de către o autoritate publică sau serviciu public, ori prin
nesoluționarea în termeni legali a unei cereri referitoare la un drept recunoscut de lege.
Doctrina de asemenea mai distinge:
- contencios administrativ obiectiv;
- contencios administrativ subiectiv.14
Contencios administrativ subiectiv se bazează pe noțiunea de „drept subiectiv”, înțeleasă
ca o „facultate”, sau prerogativă recunoscută de lege a unor persoane (fizice sau juridice),
subiectul activ al raporturilor juridice, de a pretinde subiectului pasiv să săvârșească o anumită
acțiune sau să se abțină de la săvârșirea unei acțiuni.
Contenciosul administrativ obiectiv are la bază noțiunea de „drept obiectiv”, care
exprimă faptul că acel ansamblu de norme juridice este independent de subiectele raportului
juridic concret, în care ele apar cu drepturi și obligații determinate și care decurg din drept
obiectiv.
Contenciosul subiectiv are drept scop protejarea unor drepturi subiective, care aparțin unei
persoane fizice sau juridice determinată individualizată în timp ce contenciosul obiectiv are ca
scop legalitatea și promovarea intereselor generale la nivelul unităților administrativ teritoriale. 15
Așadar contenciosul subiectiv este privit ca un contencios de plină jurisdicție, cuprinde
sensul larg al acestei instituții și se referă la subiectele acțiunii în contencios administrativ
(partea vătămată și autoritatea publică), înțelesul anumitor noțiuni(act administrativ, litigiu de
contencios administrativ), obiectul acțiunii în contencios administrativ, actele acceptate de la
controlul judecătoresc în procedura judiciară.
Contenciosul obiectiv este un contencios de plină anulare și nu de plină jurisdicție.
Contenciosul obiectiv desemnează acea formă judecătorească de control a legalității actelor

13
Ioan Alexandru, Drept administrativ, Bucureşti, Ed. Lumina Lex, 2005, p.553.
14
Verginia Vedinaş, Drept administrativ şi instituţii politico-administrative, Bucureşti, Ed. Lumina Lex, 2002,
p.171.
15
Micea Preda, op. cit., p.335.

11
administrative emise sau adoptate de autoritățile administrației publice locale, declanșată în
acțiunea de anulare, în scopul respectării dreptului obiectiv.
În concluzie putem afirma că literatura de specialitate încercă să definească noțiunea
contenciosului administrativ, ca temelie și ca element de reper se face la doctrina franceză care a
și formulat primele noțiuni ale contenciosului administrativ. Pe parcursul dezvoltării acestei
instituții și în alte state contenciosului administrativ a fost analizat atât de doctrinari cât și de
teoreticieni care se expuneau diferit asupra conținutului contenciosului administrativ care
cuprindea un ansamblu de norme…, o instituție juridică…, o totalitate de litigii dintre autoritatea
publică și particular…, însă toate încercările de a defini contenciosul administrativ face trimitere
la funcția acestei instanțe de a apăra drepturile și interesele persoanei fizice sau juridice.
În prezent sistemul internațional cunoaște particularitățile instanței contenciosului
administrativ (părțile, procedura, actul atacat) element mai puțin cunoscut în ani 20, 30, și mai
târziu, al secolului trecut. Mai mult ca atât fiecare stat membri a acestei instituții încercă a
modela contenciosului administrativ conform specificul legislației naționale, în acest sens
abordarea din punct de vedere a analizei cunoaște o cuprindere mult mai vastă.
Instanța contenciosului administrativ poate fi privit atât ca instituție juridică cât și ca
sistem de instanțe analizate în sens larg fie în sens îngust.
În prezent în Republica Moldova putem afirma că suntem în fața unui contencios
administrativ de plină jurisdicție, element care cunoaște repararea pagubelor cauzate de
autoritățile publice sau funcționarii publici care datorită acțiunilor sau inacțiunilor sale au
vătămat un drept al unei persoane. Considerăm că este binevenită această abordare a
contenciosului administrativ în defavoarea contencios administrativ de anulare deoarece
contencios administrativ de plină jurisdicție duce la o simplificare a procedurii și la o
despăgubire iminentă a persoanei vătămate.

12
TEMA 2. CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV ÎN DREPTUL COMPARAT
SUBIECTE:
1. Sistemul administratorului judecător;
2. Sistemul francez al jurisdicției speciale administrative;
3. Sistemul anglo-saxon al instanțelor de drept comun.

1. Sistemul administratorului judecător.

Conținutul și sfera contenciosului administrativ, ca fenomen juridic, și implicit a
noțiunii respective, au variat de la o tara la alta, în aceeași tara de la o perioada la alta, de la un
autor la altul. Aceste orientări diferite ale doctrinei – ce au avut, firesc, ecou în legislație, precum
și în jurisprudența – sunt determinate, în principal, de interrelațiile care au fost fundamentate
intre sensul material și sensul formal-organic al contenciosului administrativ.
Din punct de vedere formal-organic se cunosc trei mari sisteme de contencios
administrativ:
 sistemul administratorului judecător;
 sistemul francez al jurisdicției speciale administrative (tribunale administrative și
Consiliul de Stat);
 sistemul anglo-saxon al instanțelor de drept comun, competente și în materia
contenciosului administrativ.
După cum se arata constant în literatura de specialitate, sistemul administratorului
judecător era dominant în majoritatea statelor pana la revoluția burgheza din Franța, deoarece
jurisdicția administrativa se identifica cu administrația activa: „a judeca administrația este tot a
administra".

2. Sistemul francez al jurisdicției speciale administrative

Odată cu victoria Marii Revoluții Franceze, începând cu Franța, majoritatea statelor
europene au trecut la organizarea organelor statului potrivit cerințelor principiului reparațiunii
puterilor în stat și anume in: organe ale puterii legislative, ale puterii executive și ale puterii
judecătorești. Cu toate acestea chiar Franța a fost primul stat care a încredințat contenciosul
administrativ administrației, astfel încât s-a instituit de la început dualitatea jurisdicției, o
jurisdicție de ordin judiciar și alta de ordin administrativ.
În doctrina franceza din secolul trecut contenciosul administrativ era definit prin
raportare la organele competente a solutiona litigiile dintre „administratie" și „administrati".
Cum în Franta s-au infiintat, inca din perioada revolutiei, tribunale administrative, în sistemul
Consiliului de Stat, s-a ajuns la coincidenta intre sensul organic (formal) și cel material și la

13
urmatoarea definitie data de autorii francezi: „contenciosul administrativ cuprinde ansamblul
litigiilor de competenta tribunalelor administrative".
Sistemul francez se bazeaza pe doua principii fundamentale:
1. Principiul separarii activitatilor administrative de activitatile judiciare;
2. Principiul separarii administratiei active de justitia administrativa, care constituie un
ordin de jurisdictie paralel și separat de puterea judiciara.
Specificul sistemului francez consta tocmai în faptul ca justitia administrativa are
propriul sau organ suprem, anume sectia de contencios a Consiliului de Stat, care, în ansamblu,
ne apare ca o autoritate a „puterii executive" și nu a „puterii judiciare". Asa se explica de ce
jurisdictiile administrative sunt compuse din consilieri juridici (ai Guvernului și ai
administratiilor) și nu din magistrati.
Sistemul francez al tribunalelor administrative, ca instante de contencios administrativ
de fond și cu tribunale administrative supreme, ca instante de fond și de apel sau recurs, a fost
preluat de majoritatea statelor europene, printre care mentionam: Belgia, Finlanda, Germania,
Grecia, Italia, Luxemburg, Olanda, Portugalia, Spania, Suedia, etc.

3. Sistemul anglo-saxon al instanțelor de drept comun.

În fine, în sistemul anglo-saxon, dreptul de a controla legalitatea actelor adoptate sau
emise de organele administratiei publice se exercita de instantele de drept comun. Sistemul
anglo-saxon este adoptat și în unele tari europene, cum sunt Danemarca, Islanda și Norvegia.
Fără a critica sau a elogia unul sau altul din cele doua sisteme, ne raliem opiniei acelor
autori care considera ca cea mai buna solutie pentru realizarea finalitatii acestei institutii –
controlul legalitatii actelor administrative de autoritate emise de organele administratiei publice –
o constituie controlul acestei legalitati de către organele puterii judecatoresti si, în cadrul acestei
activitati, controlul unor organe specializate ale puterii judecatoresti, asa cum sunt sectiile de
contencios administrativ.

14
 TEMA 3. ETAPELE APARIȚIEI CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV
ÎN REPUBLICA MOLDOVA
SUBIECTE:
1. Generalități privind evoluția contenciosului administrativ în republica Moldova;
2. Contenciosul administrativ din perioada sovietică;
3. Contenciosul administrativ în anii 1990-2000;
4. Contenciosul administrativ consacrat în Legea contenciosului administrativ nr. 793
din 10.02.2000 (abrogată);
5. Contenciosul administrativ consacrat în Codul administrativ din 19.07.2018.

1. Generalități privind evoluția contenciosului administrativ în republica Moldova.

Cuvântul contencios derivă de la latinescul „contendere”, care înseamnă a lupta, a pune
față în față sau a confrunta. Evident, apare și întrebarea între cine are loc confruntarea în cazul
contenciosului administrativ?
Pentru a răspunde la această întrebare, vom evidenția acele premise social-politice care
au pus începutul unei noi jurisdicții - cea de contencios administrativ. Acum două sute de ani și
mai bine, de rând cu principiul separației puterilor în stat, care a destrămat puterea absolută a
regilor, s-a pus și problema responsabilității statului în fața particularului.
Pentru a asigura legalitatea procesului de administrație și a nu admite încălcarea
drepturilor persoanelor fizice și juridice prin acte administrative ilegale, este insuficient controlul
administrativ din partea organului ierarhic superior și a organelor speciale de control, respectiv,
este necesar și un control din partea puterii judecătorești, în baza principiului separației și
colaborării puterilor.
Controlul judecătoresc asupra executării întocmai a legii de către organele administrației
publice este o condiție necesară și importantă pentru întărirea ordinii de drept. Acest control,
efectuat fie de instanțe speciale jurisdicționale, fie de instanțe judecătorești de drept comun, cu
ocazia soluționării litigiilor, generate de activitatea administrației publice, poartă denumirea de
contencios administrativ.
Prezența instituției de contencios administrativ în statele democratice înalt dezvoltate se
explică prin grija acestora de a ocroti interesele particularilor de abuzurile administrației. În
această ordine de idei, contenciosul administrativ este totalitatea mijloacelor juridice puse la
dispoziția cetățenilor, pentru a putea acționa în vederea restabilirii ordinii de drept tulburate prin
actele juridice și faptele materiale ale organelor administrație de stat, intervenite în aplicarea
legilor și în funcționarea serviciilor publice.

15
 În sens material, noțiunea de contencios administrativ, se axează fie pe subiectele între
care are loc litigiul, fie pe regulile juridice invocate în cauză și aplicate în soluționarea acestea.
Din punct de vedere formal, există trei mari sisteme de contencios administrativ:
● sistemul administratorului judecător, existent în Franța până la revoluția din 1789, în
care organe din cadrul administrației erau investite cu soluționarea acestor litigii;
● sistemul francez al jurisdicției speciale administrative, al tribunalelor administrative
în fruntea cărora se află Consiliul de Stat ca instanță supremă de contencios administrativ;
● sistemul anglo-saxon al competenței instanțelor de drept comun și în materia de
contencios administrativ.
Sistemul francez se bazează pe două principii fundamentale: separarea activităților
administrative de activitățile judiciare și separarea administrației active de justiția administrativă,
care constituie un ordin de jurisdicție paralel și separat de puterea judiciară. Specificul sistemului
francez constă în faptul că justiția administrativă are propriul său organ suprem, care apare ca o
autoritate a puterii executive și nu a puterii judecătorești, respectiv, jurisdicțiile administrative
sunt compuse din consilieri juridici și nu din magistrați. Magistrații sunt supuși statului special
garantat de Constituție, intrând în jurisdicția disciplinară a Consiliului Superior al Magistraturii,
pe când judecătorii administrativi sunt supuși unor reguli de recrutare și de carieră proprii. Toate
acestea au făcut ca și regulile de procedură contencioasă să nu fie identice cu cele de drept
comun.
În unele țări, unde a apărut o jurisdicție administrativă paralelă (Germania), aceasta este
realizată la fel ca și jurisdicția de drept comun, de magistrați supuși aceluiași statut legal și
constituțional.
În România contenciosul administrativ a luat naștere o dată cu înființarea, prin legea din
11 februarie 1864, a Consiliului de Stat, parcurgând mai multe etape în dezvoltarea sa. 16
Regimul sovietic nu a cunoscut instituția contenciosului administrativ sub nici o formă.
Absența contenciosului administrativ în statul sovietic a favorizat dezvoltarea unui regim
totalitar, cu un stil de comandă în administrație. Acest fapt nici de cum nu se poate justifica prin
lipsa litigiilor dintre administrație și cei administrați sau prin lipsa de abuzuri din partea
administrației. Unica, îndreptățire probabil, ar fi că, în funcțiile de decizie din administrația
publică, în această perioadă, erau numiți, în mod obligatoriu, numai membri ai Partidului
Comunist al Uniunii Sovietice, pregătiți în școlile de partid, care nu puteau să „greșească”,
devenind prin urmare, inalienabili
În dezvoltarea instituției contenciosului administrativ din Republica Moldova, putem
distinge trei etape: prima ține de perioada sovietică; a doua - de anii 1990-2000, a treia etapă,

16
M. Orlov, „Drept administrativ”, Edit. Soros, p.184-186

16
începând cu anul 2000 începând cu intrarea in vigoare a Legii cu privire la contenciosul
administrativ până la abrogarea acesteia și intrarea în vigoare a Codului administrativ al
Republicii Moldova și a patra etapă începând cu anul 2018 care aparține viitorului.

2. Contenciosul administrativ din perioada sovietică

La această perioadă istorică a statului nostru, nu se putea vorbi despre un contencios
administrativ propriu-zis, dar actele normative adoptate cu această ocazie, au servit drept punct
de pornire în dezvoltarea instituției juridice respective.
Având un regim politic sub formă de dictatură, statul sovietic, nu a recunoscut mult
timp de la înființare, dreptul persoanei de a contesta actele sau faptele materiale ale autorităților
de stat.
Abia la etapa socialismului dezvoltat, prin Constituția URSS din 1977, s-a acordat
pentru prima dată cetățeanului dreptul la petiționare. Astfel, în art.58 din această Constituție se
scria:” cetățenii URSS au dreptul să facă plângeri împotriva actelor funcționarilor, organelor de
stat și obștești. Actele funcționarilor îndeplinite cu încălcarea legii, cu depășirea limitelor
împuternicirilor, ce știrbesc drepturile cetățenilor, pot fi atacate în justiție conform legii.
Plângerile trebuie să fie soluționate în ordinea și în termenele stabilite de lege”.
Acest drept avea să fie încă timp de zece ani o simplă declarație, până când au fost
adoptate, la 30.06.1987, Legea cu privire la modul de atacare în instanța de judecată a actelor
ilegale ale persoanelor cu funcție de răspundere, ce lezează drepturile cetățenilor și la
02.11.1989, Legea cu privire la contestarea în judecată a acțiunilor ilegale ale organelor
administrației de stat și ale persoanelor cu funcții de răspundere, ce lezează drepturile cetățenilor.
Însă o concepție teoretică a dreptului de petiționare și o practică judiciară consecventă, în această
materie, nu s-a dezvoltat nici după adoptarea legii nominalizate. Chiar dacă legea din 30.06.1987
prevedea că cetățeanul are dreptul să se adreseze instanței judecătorești cu o plângere, dacă
consideră că prin acțiunile persoanei cu funcție de răspundere sunt știrbite drepturile lui, nu a
fost stabilită și o procedură specială de examinare a astfel de cauze.
Un alt aspect al contenciosului din această perioadă este cel limitativ al subiectelor. Ca
subiect activ în litigiu putea fi numai cetățeanul URSS, nu și alte persoane(apatrizi, persoane
juridice, cetățeni străini), iar ca subiect pasiv – numai persoanele cu funcții de răspundere. Legea
sus indicată spunea: „pot fi atacate în instanța judecătorească actele, săvârșite în mod individual
de către persoanele cu funcții de răspundere în numele lor sau în numele organului pe care îl
reprezintă”. De aici și rezultă că puteau fi atacate în judecată numai actele individuale, nu și cele
normative, emise în mod unipersonal, nu și de un organ colegial.

17
 Potrivit art.7, instanța judecătorească, soluționând acțiunea introdusă în fața ei, putea
doar să oblige persoana cu funcție de răspundere respectivă să lichideze încălcarea comisă, fără a
stabili anumite măsuri pentru neîndeplinirea acestei hotărâri. Împotriva hotărârii instanței
judecătorești, numai procurorul putea înainta recurs în supraveghere, prin care se suspenda și
executarea hotărârii.
Legile în cauză, fiind unicul cadru legislativ în URSS și în Moldova Sovietică, care a
acordat cetățenilor dreptul de a se apăra de abuzurile administrației, au purtat mai mult un
caracter formal, dar, cu toate acestea, au fost un pas spre democratizarea societății și o piatră de
temelie pentru dezvoltarea instituției contenciosului administrativ la noi în țară.

3. Contenciosul administrativ în anii 1990-2000

O dată cu destrămarea Imperiului Sovietic, Republica Moldova, și-a dobândit
suveranitatea prin Declarația din 23.06.1990 și independența prin Declarația din 27.08.1991. Ca
stat independent, ea și-a ales calea democratică de dezvoltare, având drept obiective de bază
instaurarea ordinii de drept, precum și protejarea drepturilor și libertăților fundamentale ale
cetățenilor ca valori de bază ale societății. Pentru realizarea acestor obiective se cere un cadru
legislativ corespunzător și o revoluție în conștiința social-juridică a cetățenilor, care, de
asemenea, se poate produce numai ca rezultat al unei activități bine programate de către
administrație și care durează în timp. Etapa aceasta de perfecționare a legislației, de reorganizare
a mecanismului statal și de reconștientizare a valorilor sociale fundamentale a căpătat denumirea
de etapă de tranziție. Este incontestabil faptul că, pentru a avea o guvernare eficientă, care se
raportează direct la nivelul de trai al populației, este nevoie de un cadru legislativ prin care să se
asigure echitatea socială și responsabilitatea reciprocă între stat și persoană, să satisfacă interesul
general al membrilor societății, precum și să organizeze mecanismul de guvernare cel mai reușit
pentru societatea dată, ținându-se cont de mai mulți factori: economic, politic, istoric, național,
social, cultural etc.
În acest sens, se poate de menționat efortul depus de legiuitor de la 1990 încoace, de a
perfecționa cadrul legislativ și de a-l aduce în concordanță cu normele și standardele
democrațiilor moderne. Ca și în procesul revoluțiilor democratice burgheze a apărut problema și
principiul responsabilității statului în fața particularului, așa și la noi, fie sub influența opiniei
publice mondiale, fie sub presiunea forțelor democratice interne, s-a impus cu intensitate
reglementarea juridică a răspunderii statului pentru erorile, abuzurile și pagubele aduse
particularului prin activitatea ilegală a autorităților publice și a funcționarilor acestora.
O primă formulare a principiului responsabilității administrației în fața particularului a
fost consacrată în Legea fundamentală abia în 1994, art. 53:”persoana vătămată într-un drept al

18
său de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a
unei cereri, este îndreptățită să obțină recunoașterea dreptului pretins, anularea actului și
repararea pagubei”.
După adoptarea Constituției Republicii Moldova, la 29.07.1994, a fost pregătit și un
proiect de lege a contenciosului administrativ, care, fiind prezentat Parlamentului, a fost adoptat
în prima lectură, la 16.07.1997. Din considerente neclare, asupra acestui proiect nu s-a mai
revenit până în 1999, când, la 02.02.1999, Parlamentul a decis formarea unui grup de lucru
pentru definitivarea textului acestei legi. În sfârșit, după ce a parcurs o cale atât de anevoioasă,
Legea contenciosului administrativ al Republicii Moldova a fost adoptată definitiv la
10.02.2000.
Din dispozițiile acestei legi rezultă că poate avea calitatea de reclamant orice persoană
fizică, fie cetățean al Republicii Moldova, fie cetățean străin sau apatrid.
Reclamantul trebuie să posede condiții juridice, care se pretind de la petiționar, pentru a
putea acționa în fața instanței judecătorești. O altă condiție este ca reclamantul să dovedească că
a fost vătămat într-un drept sau interes al său recunoscut de lege pe teritoriul Republicii
Moldova. O a treia condiție de a înainta o petiție este faptul ca reclamantul să justifice un interes
la anularea actului.
Litigiile de contencios administrativ au fost examinate, până la intrarea în vigoare a
Legii contenciosului administrativ, de către toate instanțele de drept comun, precum și de
judecătoriile specializate existente. Această ordine de examinare conținea și anumite neajunsuri,
fapt care a fost susținut de necesitatea formării instanțelor specializate de contencios
administrativ, fapt ce se invocă prin anumite argumente.
În primul rând, litigiile se nasc ca urmare a vătămării persoanei de către o autoritate
publică printr-un act administrativ ilegal sau prin nesoluționarea în termenul prescris a unei
cereri referitoare la un drept al său legitim, diferă mult de litigiile penale, civile, de muncă, din
cauza dinamismului și transformărilor permanente atât ale raporturilor juridice administrative,
cât și ale actelor normative care le reglementează. Acest fapt ne determină să considerăm, că
pentru o soluționare obiectivă a litigiilor de contencios administrativ este nevoie de anumiți
judecători sau instanțe specializate, care, pe lângă faptul cunoașterii jurisprudenței, trebuie să
cunoască: procesul de administrație; competența organelor administrației publice; cerințele față
de actele administrative și principiile generale ale administrației publice. Astfel pentru
judecătorii de astăzi, supraîncărcați cu cauze civile, penale și de o altă natură, povara
universalizării lui prin includerea în competența sa și a cauzelor de contencios administrativ, va
duce doar la scăderea calității examinării acestor cauze.

19
 În al doilea rând, se cere față de cauzele ce țin de contenciosul administrativ, instituirea
de instanțe judecătorești specializate. În cazul îndeplinirii acestor condiții, vom putea vorbi
despre o responsabilitate reală a Statului în fața particularului și despre o garanție a respectării
drepturilor acestuia din partea organelor administrației.
Contenciosul administrativ este o formă a răspunderii în dreptul administrativ, a
răspunderii pe care o poartă administrația în cazul producerii unui prejudiciu particularului prin
acte administrative ilegale și o modalitate de asigurare a legalității în administrație.
Întrucât prin acțiunile de contencios administrativ se presupune și restabilirea
prejudiciului provocat prin acte administrative ilegale, această formă de răspundere în dreptul
administrativ poartă denumirea de răspundere administrativă.
Faptul că legislația prevede măsuri concrete de răspundere a administrației pentru
daunele cauzate printr-o rea administrație, impune în primul rând, o atitudine mult mai serioasă
și mai exigentă a funcționarilor publici față de atribuțiile lor, un profesionalism înalt și o
năzuință de cunoaștere a actelor juridice prin care se reglementează activitatea lor, necesitatea de
perfecționare permanentă a modalităților și procedeelor aplicate în administrație, fapt care
stimulează emiterea de acte administrative bine chibzuite și legale.
În al doilea rând, consacrarea în legislație a acestei forme de răspundere este o garanție
a restabilirii particularului în dreptul său, vătămat de către o autoritate publică fie printr-un act
administrativ ilegal, fie prin nesoluționarea în termenul prescrisa unei cereri referitoare la un
drept prevăzut de lege.
Instituirea contenciosului administrativ a devenit un imperativ al timpului și orice
tărăgănare a acestui proces este în defavoarea edificării statului de drept.
Statul de drept presupune respectarea maximă a legislației atât din partea celor ce o
adoptă, cât și din partea celor ce o execută, din partea cetățenilor. Atât timp cât pentru
nerespectarea din partea persoanelor este stabilită de către stat o răspundere amplă, iar
răspunderea celor chemați să organizeze executarea și să execute legea rămâne a fi destul de
sofisticată, nu putem recunoaște existența statului de drept.17

4. Contenciosul administrativ consacrat în Legea contenciosului administrativ nr.

793 din 10.02.200018
Prin contencios administrativ se înțelege activitatea de soluționare de către instanțele
judecătorești specializate, prevăzute de către lege, a conflictelor în care cel puțin una din părți
este o autoritate publică, un funcționar al acesteia ori un serviciu public, conflicte născute din

17
I. Iovănaş «Drept administrativ”, vol. II, pag.119-125
18
Abrogată prin Codul administrativ nr. 116 din 19.07.18, MO309-320/466 din 17.08.18; în vigoare 01.04.19

20
acte administrative ilegale ori din refuzul rezolvării unei cereri referitoare la un drept recunoscut
de lege.
Legea contenciosului administrativ nr.793-XIV, adoptată la 10.02.2000, este prima
reglementare în legislația noastră, în materie de contencios administrativ, care consacră un regim
juridic adecvat instituției în cauză.
Legea nominalizată reflecta scopul de bază al instituției contenciosului administrativ:”
Astfel, contenciosul administrativ, ca instituție juridică, avea drept scop contracararea abuzurilor
și exceselor de putere ale autorităților publice, apărarea drepturilor persoanei în spiritul legii,
ordonarea și disciplinarea activității autorităților publice, asigurarea ordinii de drept”.
Contenciosul, instituit prin această lege, era considerat un contencios de plină jurisdicție, adică,
instanțele de contencios administrativ erau în drept fie să anuleze actul administrativ, în totalitate
sau în parte, fie să oblige autoritatea publică la eliberarea unui anumit act, sau la plata
despăgubirii: ,,orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său de o autoritate
publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se
poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru a obține anularea actului,
recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei ce i-a fost cauzată”.
Funcționarea statului de drept implică, printre altele, instituirea dreptului instanțelor
judecătorești de a-i apăra pe particulari - persoane fizice sau juridice, împotriva eventualelor
abuzuri ale autorităților publice. Pentru că „nu există stat de drept acolo, unde statul și
administrația sa, ei însuși, nu sunt supuși dreptului.
Conform art. 53 (1) al Constituției Republicii Moldova, persoana vătămată într-un drept
al său de o autoritate publică printr-un act administrativ, sau prin nesoluționarea în termenul
legal a unei cereri, este îndreptățită să obțină recunoașterea dreptului pretins, anularea actului și
repararea pagubei. Anume această prevedere constituțională și constituie suportul legal al
contenciosului administrativ în Republica Moldova.

5. Contenciosul administrativ consacrat în Codul administrativ din 19.07.2018.

Din momentul codificării tuturor prevederilor normative ce țin de raporturile juridice de
drept administrativ, putem identifica o a patra etapă în dezvoltarea instituției de contencios
administrativ în Republica Moldova. În această ordine de idei, Codul administrativ include și
prevederile cu privire la regimul juridic al contenciosului administrativ, în cartea a treia fiind
denumită ,,Procedura contenciosului administrativ”19.
Noțiunea contenciosului administrativ are o sferă mai largă sau mai restrânsă, după cum
cuprinde totalitatea litigiilor juridice dintre administrația publică și administrați sau numai o

19
Codul administrativ al Republicii Moldova, art. 189.

21
parte din acestea și anume cele ce se soluționează de anumite instanțe de judecată, potrivit unor
reglementări juridice și a unor principii de drept public. Atât în accepția generală, cât și în cea
restrânsă, noțiunea contenciosului administrativ are un sens material și unul formal,
organizatoric.
În sens material contenciosul administrativ din RM, privește litigiile juridice, în care
cel puțin una din părți este o autoritate publică sau un funcționar public, generat fie de un act
administrativ, fie de nesoluționarea în termenul legal a unei cereri referitoare la un drept
recunoscut de lege. Regimul juridic care li se aplică în rezolvare este un regim juridic
administrativ reglementat de Codul administrativ.
În sens formal, instituția contenciosului administrativ relevă caracterul practic de
organizare a soluționării litigiilor juridice dintre administrația de stat și administrați, în condițiile
aplicării regimului juridic administrativ. Cel de-al doilea sens al noțiunii contenciosului
administrativ, a fost adeseori utilizat pentru a desemna numai litigiile care apar în legătură cu
anumite acte juridice ale administrației publice – actele administrative propriu zise – sau actele
administrative de autoritate, soluționate de anumite instanțe judecătorești competente.
În sens formal, organele competente să rezolve respectivele litigii sunt următoarele:
● Judecătoriile (soluționează în fond toate acțiunile în contencios administrativ20);
● Curtea de Apel
 soluționează în primă instanță acțiunile în contencios administrativ împotriva
actelor administrative normative, care nu se supun controlului de constituționalitate 21;
 Curtea de apel Chișinău soluționează în primă instanță acțiunile în contencios
administrativ împotriva hotărârilor Consiliului Superior al Magistraturii, ale Consiliului Superior
al Procurorilor, precum și acțiunile în contencios administrativ atribuite în competența sa prin
Codul electoral22.
 soluționează și cererile de apel împotriva hotărârilor și recursurile împotriva
încheierilor emise de judecătorii23.
● Curtea Supremă de Justiție (soluționează cererile de recurs împotriva hotărârilor,
deciziilor și încheierilor curții de apel24).
Noțiunea de contencios administrativ poate fi concepută în două aspecte:
● Ca instituție juridică;
● Ca un sistem de instanțe jurisdicționale specializate.25

20
Codul administrativ al Republicii Moldova, art. 191, alin. (1).
21
Ibidem, art. 191, alin. (2).
22
Ibidem, art. 191, alin. (3).
23
Ibidem, art. 191, alin. (4).
24
Codul administrativ al Republicii Moldova, art. 191, alin. (5).
25
Şt. Belecciu, ,,Contenciosul administrativ”, p.39.

22
 Contenciosul administrativ ca instituție juridică constă dintr-un ansamblu de norme
de drept administrativ, prin care se stabilește o nouă formă de răspundere administrativă –
răspunderea suportată de o autoritate publică pentru vătămarea unei persoane într-un drept al său
recunoscut de lege, printr-un act administrativ ilegal sau prin refuzul de a rezolva sau
nerezolvarea în termenii prescriși de lege a unei cereri referitoare la un drept subiectiv.
În sensul de instanțe judecătorești specializate contenciosul administrativ presupune
acel mecanism prin care se asigură repunerea în drepturi a persoanei vătămate într-un drept al
său legitim de o autoritate publică.
Prin cuvântul contencios nu înțelegem o instanță, ci rezolvarea unui litigiu, iar
contenciosul administrativ este rezolvarea unor litigii speciale, în care administrația este parte
sau care sunt cu privire la dreptul public.
Din aceste considerente, în conținutul Codului administrativ nu vom identifica noțiunea
de ,,contencios administrativ”, legiuitorul folosind sintagma ,,procedura contenciosului
administrativ” sau ,,acțiune în contencios administrativ”
Unii autori autohtoni26 consideră că, precum dreptul civil reprezintă partea materială a
procesului civil, la fel și instituirea procedurii administrative exprimată prin contencios
administrativ, este partea procesuală a dreptului administrativ.
Instanța de contencios administrativ este în drept să se pronunțe, în limitele competenței
sale, asupra legalității actului sau operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului
administrativ contestat. Acțiunea în anularea actului administrativ poate fi introdusă de regulă în
baza prevederilor Codului Administrativ, care poate fi considerată că reprezintă dreptul comun în
materie de contencios administrativ.

26
Şt. Belecciu, ,,Contenciosul administrativ”, p.40.

23
 TEMA 4. PRINCIPIILE CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIVE
SUBIECTE:
1. Noțiunea de principiu al contenciosului administrativ;
2. Principiile materiale ale contenciosului administrativ;
3. Principiile procesuale ale contenciosului administrativ;
4. Analiza practicii judiciare în materie de (ne) respectare a principiilor contenciosului
administrativ.

1. Noțiunea de principiu al contenciosului administrativ

Cuvîntul „principiu” vine de la latinescul „principium” care înseamnă „început”,
„obîrşie”. În sensul obişnuit cuvîntul „principiu” se foloseşte pentru a desemna :
„1. Element fundamental, idee de bază pe care se întemeiază o teorie ştiinţifică, un
sistem politic etc. prepoziţie admisă ca adevărată care serveşte la deducerea propoziţiilor unui
sistem deductiv.
1. Lege fundamentală a unei ştiinţe a unei arte, a unei discipline”27
În viziunea profesorul român Mircea Preda principiile sunt regulile sau ideile
fundamentale călăuzitoare, cu forţă juridică obligatoriei prioritară, care este exprimată, direct,
prin una sau printr-un ansamblu coerent de norme juridice sau, indirect, prin ansamblu
reglementărilor juridice într-un anumit domeniu; idee care, nu poate fi nesocotită prin norme cu
forţă juridică inferioară sau prin inacţiuni sau acţiuni concrete. Astfel, respectarea principiilor
este o obligaţie juridică a tuturor celor care, într-o formă sau alta, au tangenţă cu domeniu de
activitate, indiferent dacă acestea au sau nu calitatea de autoritate publică ori sunt persoane fizice
sau juridice.28
Deci, principiile contenciosului administrativ sunt regulile sau ideile fundamentale, cu
forţă juridică obligatorie şi prioritară, reglementate de lege sau care rezultă din interpretarea
normelor de drept administrativ, ce duc la realizarea echităţii în relaţiile dintre autorităţile
administraţiei publice şi persoană, autorităţile administraţiei publice şi funcţionar public,
funcţionar public şi persoană.
Principiile contenciosului administrativ se referă la emiterea actelor administrative cu
caracter individual sau normativ ce încalcă direct sau indirect drepturile, libertăţile sau interesele
persoanelor. Analizând principiile contenciosului administrativ, le vom diviza în principii
materiale şi principii procesuale.

27
Vasile Creţu, Gheorghe Avornic, Sergiu Baieş, Ion Guceag, Boris Negru, Tudor Negru, Cătălina Negru, Dumitru
Zabunov, Bazele statului şi dreptului Republicii Moldova Chişinău, Ed. Cartier, 1997, p. 32.
28
Mircea Preda, Tratat elementar de drept administrativ, Bucureşti, Ed. Lumina Lex, 1996, p. 421.

24
 În contenciosul administrativ există următoarele principii materiale:
- principiul legalităţii;
- principiul egalităţii în faţa legii;
- principiul scopului şi al obiectivelor prevăzute de lege;
- principiul proporţionalităţii;
- principiul obiectivităţii şi imparţialităţii;
- principiul protecţiei încrederii şi al drepturilor legitime;
- principiul transparenţei.29
Principiul legalităţii este unul dintre principiile fundamentale, proprii contenciosului
administrativ, care presupune nu numai că autorităţile publice nu trebuie să încalce legea, dar, de
asemenea, că deciziile lor trebuie să fie bazate pe lege, iar conţinutul acestora să fie în
conformitate cu legea. Principiul respectiv cere ca această conformare a autorităţilor publice cu
aceste cerinţe să poată fi executată efectiv. Implicit, principiul legalităţii presupune că legea
trebuie să fie adoptată într-un mod adecvat, fiind suficient de clară şi de concretă în ceia ce
priveşte funcţiile şi atribuţiile autorităţilor administraţiei publice. (Legea cu privire la actele
normative). Principiul legalității cere de asemenea ca actele administrative ilegale să fie, în
principiu revocate. Actele administrative în contextul respectării principiului legalității nu produc
efect retroactiv (explicație), cu excepția cazurilor prevăzute expres de lege sau care sunt
favoarea persoanei private.
Referindu-se la contenciosul administrativ, principiul legalităţii presupune respectarea:
- Constituţiei;
- principiilor generale ale dreptului;
- legilor organice şi ordinare;
- hotărârilor Curţii Constituţionale;
- tratatelor internaționale la cere Republica Moldova este parte;
- hotărârilor judecătorești în măsura în care acestea au un efect obligatoriu;
- principiilor dreptului administrativ relevante în măsura în care acestea pot fi invocate în
fața instanțelor de judecată.
Principiul egalităţii în faţa legii presupune că autorităţile administraţiei publice trebuie
să examineze atent şi echitabil fiecare caz individual, luând în consideraţie legile (organice şi
ordinare) şi principiile de drept aplicabile. Legile şi principiile de drept aplicabile trebuie
elaborate şi adoptate astfel încât să nu împiedice autorităţilor administraţiei publice să examineze
fiecare caz într-un mod adecvat circumstanţelor acestuia.

29
Valeriu Zubco, Anastasia Pascari, Gheorghe Creţu, Contenciosul administrativ, Chişinău, Ed. Cartier juridic,
2004, p. 32.

25
 Este semnificativ faptul că principiul egalităţii în faţa legii nu poate fii invocat pentru a
forma o practică ilegală. În scopul evitării confuziilor şi a diferenţelor de tratare ce rezultă din
schimbările survenite în aplicarea generală a politicii sau a practicii privind exercitarea puterilor
direcţionare, acestea trebuie pronunţate public.
Principiul respectării scopului şi a obiectivelor stabilite de lege presupune că autorităţile
administraţiei publice trebuie să-si exercite atribuţiile numai pentru realizarea scopurilor şi
obiectivelor care sunt prevăzute de legislaţia în vigoare. Deoarece acest principiu se află într-o
strânsă legătură cu principiul legalităţii, el obligă autorităţile administraţiei publice ca la emiterea
actelor administrative să nu urmărească un scop sau un obiectiv străin atribuţiilor care le revin.
Principiul proporţionalităţii presupune utilizarea de măsuri proporţionale scopurilor
urmărite şi faptul că măsurile luate trebuie să stabilească un echilibru echitabil între interesele
publice şi interesele private implicate, astfel încât să se evite imixtiunea inutilă în drepturi şi
interese personale.
Principiul obiectivităţii şi imparţialităţii presupune că toţii factorii relevanţii unui act
administrativ cu caracter normativ sau individual trebuie luaţi în consideraţie, apreciindu-l pe
fiecare la justa sa valoare, iar factorii care nu sunt relevanţii trebuie omişii în orice examinare.
Actul administrativ adoptat sau emis de o autoritate publică nu trebuie să fie influenţat de
interesele sau pagubele private sau personale ale funcţionarului public care adoptă sau emite
actul administrativ.
Potrivit principiului obiectivităţii şi imparţialităţii, nici-un funcţionar public al unei
autorităţii a administraţiei publice nu trebuie să fie implicat în emitere sau adoptarea unui act
administrativ privind interesele financiare sau de altă natură în interesele sale proprii, ale familiei
sale, ale prietenilor sau oponenţilor săi, sau când alte circumstanţe subliniază imparţialitatea sa,
şi chiar şi apartenenţa de subiectivitate trebuie evitată.
Principiul protecţiei încrederii şi a drepturilor legitime presupune că autorităţile
administraţiei publice trebuie să fie consecvente în actele lor administrative în ceia ce priveşte
respectul încrederii legitime pe care trebui să-l inspire persoanele private. Astfel persoanele
dobândesc „drepturi legitime”, ceea ce înseamnă de fapt că actele administrative nu pot avea
efect retroactiv decât în cazurile prevăzute expres de lege sau dacă aceste acte sunt în avantajul
persoanei fizice sau juridice.
Principiul transparenţei se manifestă prin dreptul persoanei, fără a da dovadă de un
interes concret, la cererea sa, de a obţine informaţie deţinută de autoritatea administrației publice,
într-un termen rezonabil, la fel ca oricare altul şi prin metode efective şi adecvate. 30

30
Valeriu Zubco, Anastasia Pascari, Gheorghe Creţu, op. cit.,p. 34.

26
 De menționat că accesul la informație poate fi supus unor restricții, necesare într-o
societate democrată pentru protecția intereselor private legitime, a intimităţii.
Autoritățile administrației publice trebuie sa-și argumenteze refuzul de a prezenta
informația solicitată și refuzul trebuie să fie susceptibil de un control judiciar sau de un alt
control independent.
Din categoria principiile procesuale fac parte:
- principiul accesului la autoritățile administraţiei publice;
- principiul privind dreptul de a fi ascultat;
- principiul privind reprezentarea şi asistenţa;
- principiul respectării termenilor;
- principiul comunicării, enunţării motivelor şi indicării căilor de atac;
- principiul executării actelor administrative.
Principiul accesului la autorităţile administraţiei publice – potrivit acestui principiu,
orice persoană, fizică sau juridică, are dreptul de a adresa petiţii autorităţilor administraţiei
publice, care au obligaţia corelativă de ale accepta şi ale soluţiona adecvat. Modul adecvat de
soluţionare a petiţiilor depinde de caracterul acestora şi este definit în Codul administrativ.
În cazul depunerii unei cereri privind recunoaşterea sau protejarea unui drept pretins
persoana este obligată să respecte termenul rezonabil de adresare prevăzut de lege, iar termenele
în care autorităţile administraţiei publice urmează să răspundă trebuie să fie prevăzut de lege.
Chiar şi în cazurile când persoana depune o cerere neoficială, autoritatea publică nu trebuie să
respingă cererea fără a o examina, cu excepţia cazurilor când apelarea este în mod evident
absurdă sau vădit neîntemeiată.
Dacă o petiţie este adresată unei autorităţi a administraţiei publice de competenţa căreia
nu ţine soluţionarea petiţiei, acea autoritate va transmite petiţia autorităţii administraţiei publice
competente şi va informa persoana interesată despre acest fapt.
Dacă o petiţie este formulată într-o formă neadecvată, autoritatea administraţiei publice
are obligaţia de a o accepta, iar dacă este necesar, să asiste persoana în întocmirea petiţiei în
forma adecvată sau să acorde soluţionarea necesară.
Potrivit acestui principiu, autoritatea administraţiei publice trebuie să fie disponibilă a
furniza informaţia ce ar permite persoanei să găsească metoda cea mai eficientă de a-şi atinge
scopul şi de a-şi evalua posibilităţile pentru atingerea scopului său. Procedura administrativă
trebuie să se desfăşoare într-un mod mai puţin costisitor pentru persoana interesată.
Principiul privind dreptul de a fi ascultat oferă persoanelor interesate dreptul de a
prezenta fapte, argumente sau probe.

27
 Acolo unde este adecvat, autoritatea administraţiei publice trebuie să informeze persoana
interesată în termenul prevăzut de lege şi prin metodele adecvate că procedura administrativă a
început şi persoana interesată are dreptul de a prezenta fapte, probe sau argumente.
Dacă procedura administrativă reglementează şi participarea persoanelor interesate,
acestea sunt în drept, la cerere sau ca excepţie în cazurile prevăzute de lege, să fie informate
înainte de emiterea actului administrativ, prin metode adecvate, despre toate faptele, argumentele
sau probele pe baza cărora autoritatea administrativă intenţionează să emit actul administrativ,
precum şi despre baza legală pe baza căreia autoritatea publică emite sau adoptă actul
administrativ.
Pentru ca dreptul persoanei implicate în prezentarea probelor să fie efectiv, este necesar
ca probele să fie prezentate anterior emiterii actului administrativ, iar persoanei să i se acorde
timp suficient pentru a pregăti probele. Acestea urmează a fi prezentate în formă scrisă sau
verbală în conformitate cu legislaţia în vigoare.
Principiul privind reprezentarea şi asistenţa prevede dreptul persoanei interesate de a fi
reprezentată sau asistată pe parcursul procesului administrativ în care este implicată.
Principiul respectării termenelor presupune că dacă o procedură cere adoptarea unui act
administrativ formal la sfârșitul ei atunci autoritatea publică trebuie să respecte toate fazele
procedurii şi să adopte actul în termenele rezonabile prevăzute de lege, acest principiu se aplică
indiferent dacă procedura a fost iniţiată de autoritatea publică sau de către persoană.
În conformitate cu legislaţia în vigoare, lipsa de acţiune, sau tăcerea sau inacţiunea,
trebuie să fie considerate echivalent unui act administrativ, deciziei pozitive sau negative, sau să
fie supusă unui posibil control efectuat de către o autoritate publică sau de o instanţă de
judecătorească de contencios administrativ.
Principiul comunicării, enunţării, motivelor şi indicării căilor de atac, autorităţile
trebuie să comunice actul administrativ tuturor persoanelor interesate.
Motivele trebuie enunţate în scris pentru toate actele administrative care ar putea afecta în
mod nefavorabil drepturile sau interesele persoanelor fizice sau juridice. Actul administrativ
trebuie fie să enunţe temeiul său, fie să indice clar unde pot fi găsite aceste motive.
Enunţarea motivelor trebuie să fie adecvată, clară şi suficientă. Aceasta va indica în mod
normal principalele forme, argumente sau probe, precum şi temeiul legal pe care autoritatea
publică şi-a bazat actul administrativ adoptat.
Actul administrativ trebuie să conţină prevederi privind căile de atac oferite pentru
contestarea sa, cum ar fi natura căilor de atac, organele înaintea cărora pot fi exercitate aceste căi
de atac, precum şi termenele pentru exercitarea unor asemenea căi de atac.

28
 Principiul executării actelor administrative presupune că actele administrative care
acordă un drept sau protejează un interes al unei persoane trebuie implementate într-un termen
rezonabil. Neimplementarea acestora de către autorităţile publice trebuie să fie supusă unui
control judiciar pe calea contenciosului administrativ sau ne-judiciar, care ar putea oferi
despăgubiri.
Realizarea principiilor materiale şi procesuale enumerate mai sus este garantată de
Constituţie şi prin legi, efectuându-se controlul activităţii autorităţilor administraţiei publice
centrale şi locale, poziţii importante pentru dezvoltarea unui stat de drept.
În concluzie putem afirma că principiile aplicabile contenciosului administrativ sunt
regulile sau ideile fundamentale călăuzitoare, cu forţă juridică obligatorie şi prioritară,
reglementate de lege sau care rezultă din interpretarea normelor de drept administrativ, ce duc la
realizarea echităţii în relaţiile dintre autorităţile administraţiei publice şi persoană, autorităţile
administraţiei publice şi funcţionar public, funcţionar public şi persoană. Atât principiile
materiale cât şi principiile procesuale aduc

29
 TEMA 5. OBIECTUL ACȚIUNII ÎN CONTENCIOS ADMINISTRATIV
ÎN REPUBLICA MOLDOVA

SUBIECTE:
1. Particularități privind obiectul acțiunii în contencios administrativ;
2. Tipurile acțiunilor în contencios administrativ
3. Actul administrativ
4. Contractul administrativ
5. Nesoluționarea cererilor în termeni legali de către autoritățile publice

„Republica Moldova este un stat de drept, democratic, în care demnitatea omului,

drepturile si libertățile lui, libera dezvoltare a personalității umane, dreptatea și pluralismul
politic reprezintă valori supreme și sunt garantate.”31
Codul administrativ al Republicii Moldova condiționează folosirea acțiunii în
contenciosul administrativ de vătămarea dreptului recunoscute lege pe care o pretind persoanele
care se plâng în justiție. 32
Din art. 189 din Codul administrativ al RM putem deduce că obiect al acțiunii în
contenciosul administrativ îl constituie:
(1)„revendicarea unui drept încălcat prin activitatea administrativă a unei autorități
publice”33;
(2)„nesoluționarea cererilor în termeni legali de către autoritățile publice”34;
(3) ,,revendicarea unor drepturi încălcate care reies dintr-un contract administrativ”35.

Articolul 206. Felurile acțiunilor în contencios administrativ

(1) O acțiune în contencios administrativ poate fi depusă pentru:
a) anularea în tot sau în parte a unui act administrativ individual (acțiune în contestare);
b) obligarea autorității publice să emită un act administrativ individual (acțiune în
obligare);
c) impunerea la acțiune, la tolerare a acțiunii sau la inacțiune (acțiune în realizare);
d) constatarea existenței sau inexistenței unui raport juridic ori nulității unui act
administrativ individual sau a unui contract administrativ (acțiune în constatare); sau

31
Constituţia Republicii Moldova , art 1, adoptată la 29 iulie 1994,// Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr
1/1994.
32
Ion Creangă , op. cit., p. 291.
33
Codul administrativ al Republicii Moldova, art. 189, alin. (1);
34
Ibidem, art. 189, alin. (2);
35
Ibidem, art. 189, alin. (3);

30
 e) anularea în tot sau în parte a unui act administrativ normativ (acțiune de control
normativ).
(2) Acțiunea în constatare prezumă existența unui interes îndreptățit pentru constatarea
solicitată. Acțiunea în constatare nu poate fi înaintată dacă reclamantul își poate sau și-ar putea
revendica drepturile printr-o altă acțiune prevăzută la alin. (1), cu excepția situației cînd se
urmărește constatarea nulității unui act administrativ individual sau normativ.

Actul administrativ
Vom încerca sa analizam actul administrativ ca unul din cel mai important elemente
reieșind din prevederile „obiectul acțiunii în contenciosul administrativ”.
Potrivit art. 10 din Codul administrativ ,,act administrativ – semnifică manifestarea
juridică unilaterală de voință cu caracter normativ sau individual din partea unei autorități
publice în vederea organizării executării sau executării în concret a legii.’’
După Prof. V.I. Pisăcaru nu toate actele juridice adoptate sau emise de autorităţile publice
administrative au aceiaşi natură juridică şi nici aceiaşi importanţă şi valoare juridică, nici aceiaşi
arie de antrenare în lucru şi de aceia ele se împart în:
-acte administrative de autoritate;
- acte administrative de gestiune;
- acte administrative cu caracter jurisdicţional.36
Profesorul A. Iorgovan, pornind de la modul în care se manifestă vionţa organului
administrației publice, deosebim două genuri de acte juridice:
- acte juridice, care, la, rîndul sau, cuprinde două specii: 1) actul de drept administrativ şi 2)
act juridic ce nu reprezintă puterea publică (act juridic unilateral ce aparţine altor ramuri de
drept);
- actul juridic bi- sau multilateral, care, la rîndul său, cuprinde: 1) contractul de drept civil (în
sensul de drept comun – contracte civile, contracte economice, contracte de dreptul muncii etc.)
În sfera actelor juridice ale administraţiei de stat intră:
a) actul administrativ;
b) actul juridic unilateral ce nu realizează puterea de stat (sesizări, oferte de încheieri de
contracte, adeverinţe de comunicare de acte, acte de aplicare a sancţiunilor disciplinare,
desfacerea unilaterală de contracte de muncă ect.);
c) actul juridic contractual.37
Vom încerca a analiza trăsăturile esențiale ale actului administrativ:

36
Valenin I Pisacaru, Acte şi fapte de drept administrativ, Bucuresti, Ed. Lumina Lex, 2001, p.
37
Liliana Belecciu, Teză de doctor Contractul de concesiune, Chişinău, 2007, p.23

31
  actul administrativ fiind un act juridic este emis sau adoptat pentru a produce efecte
juridice, adică pentru a modifica, stinge sau a naşte raporturi juridice, drepturi şi obligaţii
juridice.
Este bine cunoscut că autorităţile administraţiei săvârşesc în îndeplinirea sarcinilor ce le
revin potrivit legii nu numai acte administrative, ci şi fapte sau operaţiuni administrative, şi
adoptă mijloace şi căi de fapt. Regula generală este aceia că faptele şi operaţiunile material
administrative, cât şi mijloacele şi căile de fapt se adoptă de administraţie în executarea actelor
administrative, mijloacele şi căile de fapt pot fi adoptate, însă, chiar şi independent de aceste
acte. Faptele şi operaţiunile material administrative cât şi mijloace şi căile de fapt, deşi se
săvârşesc în sfera administrativului, nu sunt acte juridice 38. Ele sunt făcute în scopul executării
(punerii în aplicare) unui act administrativ, fie independent de orice act administrative. Unor
asemenea fapte sau acte le lipseşte voinţa autorităţii administrative de a face ca ele să producă
efecte juridice: rolul lor nu este altul, decât acela de a constituit ultima fază de executare a actului
juridic emis39. Cel vătămat va obliga organul emitent al actului de autoritate şi nu a organului
care trebuia să întocmească actul pregătitor la restabilirea în drepturi. 40. În acest sens A. Negoiţă
susţine că nu vor putea face obiectul acţiunii în contenciosul administrativ simplele fapte
materiale sau operaţiunile administrative, care nu produc prin ele însele efecte juridice 41.
 actele administrative sunt manifestări unilaterale de voinţă.
Astfel, drepturile şi obligaţiile care iau naştere prin actele administrative sunt stabilite în
mod unilateral de către organul emitent, fără consimţământul persoanei căreia i s-a adresat actul.
 actele administrative sunt adoptate sau emise de autorităţi publice, servicii sau
instituţiile acestor autorităţi competente potrivit legii să adopte ori să emite acte administrativ.
Prin urmare, nu orice manifestare de voinţă poate fi considerată act administrativ, doar
numai aceea care provine de la autorităţile publice.
Sunt numeroase servicii publice care au o competenţă de organizarea a executării legii în
cadrul căruia pot emite acte administrative sau refuza pretenţii juridice care se referă la drepturi
conferite de lege persoanelor fizice sau juridice. Aşa, de exemplu, şcolile publice de toate
gradele, universităţile, spitalele, policlinicile, instituţiile publice cu caracter cultural. Aşadar, sunt
numeroase situaţii cînd actele administrative provin de la autorităţile administrative care nu sunt
autorităţi publice. Astfel actele emise de organizaţii private pot fi recunoscute acte administrative
numai dacă acestea sunt abilitate prin lege sau de către organul competent să presteze servicii de
interes public.42
38
Valenin I Pisacaru, Acte si fapte de drept administrativ, Bucuresti, Ed. Lumina Lex, 2001, p.6.
39
Gheorghe Ţigăeru , Contenciosul administrativ, Bucureşti, Ed. Lumina Lex, 1994, p. 9.
40
Valentin I. Prisăcaru , op. cit., p. 166
41
Alexandru Negoiţă , op. cit., p. 234.
42
Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., p.394.

32
  actele administrative sunt obligatorii
Această obligativitate a actului administrativ derivă din faptul că este dat pe baza şi în
executarea legii şi din această cauză se bucură de prezumţia de legalitate.
În primul rând, actele administrative sunt obligatorii pentru organul emitent, atât timp cât
nu au fost revocate sau abrogate.
În al doilea rând, actele administrative sunt obligatorii pentru toţi subiecţii de drept ce
desfăşoară o activitate care cade sub incidenţa prevederilor lor. În această categorie a subiecţilor
pot intra toate organele administrative subordonate organului emitent, organizaţii obşteşti
(asociaţii profesionale, ştiinţifice şi culturale), persoane fizice şi juridice particulare precum şi
organele administrative care nu sunt subordonate emitentului. 43.
 actele administrative se emit în baza şi executarea unei legi existente
Astfel actele administrative nu pot fi emise contrar prevederilor legii, nu pot modifica sau
interpreta legea.44 Actele administrative, fiind emise în vederea executării legii, nu pot avea
caracter retroactiv. Şi produc efecte juridice numai pentru viitor.
 actele administrative sunt executorii
Aceasta înseamnă că în cazul în care actele administrative nu se execută voluntar, forţa de
constrângere a statului poate fi pusă în mişcare spre a se asigura respectarea actelor
administrative fără a fi necesară încuviinţarea altui organ static.
Actul administrativ e o manifestare unilaterală de voinţă a unui organ al administraţiei
publice, această manifestare de voinţă se întemeiază pe lege sau pe un act administrativ emis sau
adoptat de un organ al administraţiei publice ierarhic superior manifestarea de voinţă trebuie să
aparţină organului competent să-l adopte.45
Acestea au un caracter imperativ, urmăresc satisfacerea unor interese generale ale
societăţii, executarea lor fiind asigurată de autoritatea publică, iar nerespectarea prevederilor lor
atrage sancţiunea celor vinovaţi. Aceste acte au un caracter obligatoriu şi se emit sau se adoptă în
baza şi executarea unei legi, trebuie să fie publicat şi adus la cunoştinţă persoanelor interesate. În
cazul în care normele unui act administrativ de autoritate întră în contradicţie cu normele
conţinute într-o lege el poate fi contestat în instanţa de contencios administrativ. 46
Actele administrative în dependenţă de extinderea efectelor pe care le produc pot fi
clasificate în:
- acte administrative cu caracter normativ
- acte administrative cu caracter individual.
43
Ştefan Belecciu, op. cit., p. 61.
44
Vergina Vedinas, op. cit. p.85.
45
Ion Rusu, Drept administrativ, Bucureşti, Ed. Lumina Lex, 2001, p. 206.
46
Valeriu Zubco, Ion Creangă, Anastasia Pascari, Dumitru Visterniceanu; Oleg Utică, Ruxanda Pulbere, Ghidul
funcţionarului public în contenciosul administrativ, Chişinău, Ed. Bons Offices, p. 36.

33
 Acte administrative normative-conţin norme juridice, adică reguli generale de conduită
obligatorii, impersonale care se adresează unui număr nedeterminat de persoane şi pot avea o
acţiune de aplicare pe un termen îndelungat (nedeterminat sau determinat). Astfel actele
administrative normative pot stabili sau modifica anumite reguli de conduită, pot obliga sau
interzice anumite prestaţii sau acţiuni, pot lăsa la discreţia celor interesaţi de a face sau nu
anumite acţiuni.
Actele administrative individuale-sunt nişte manifestări de voinţă a organului competent,
care creează, modifică sau sting drepturi ori obligaţii ale uneia sau mai multe persoane dinainte
determinate.47
Ele se pot modifică sau stinge anumite raporturi juridice În majoritatea covârşitoare a
cazurilor, pentru ca un drept subiectiv să ia naştere, să fie modificat sau desfiinţat, este necesar
ca, în aplicarea unui act normativ să fie emis un act individual, de exemplu: autorizaţia de
construcţie, care este un act individual, care nu poate încălca prevederile actelor normative din
domeniul construcţiei48.
Rezultă aşadar, că numai printr-un act individual o persoană poate fi vătămată într-un
drept al său, ceia ce îi conferă posibilitatea de a se adresa instanţei judecătoreşti.

Contractul administrativ
Prin art. 2 Legea nr. 793-XIV din 10.02.2000 (abrogată) pentru prima oară a fost
recunoscut contractul administrativ care este definit ca un ,,contract încheiat de autoritatea
publică în virtutea prerogativelor de putere publică, având ca obiect administrarea și folosirea
bunurilor proprietății publice, executarea lucrărilor de interes public, prestarea de servicii
publice, activitatea funcționarilor publice care rezultă din relații de muncă reglementate de
statutul juridic al acestora’’.
În prezent, conform art. 3, al Legii nr. 121 din 05.07.2018 cu privire la concesiunile de
lucrări și concesiunile de servici49, concesiunea este definită drept contract de concesiune de
lucrări sau contract de concesiune de servicii.
Prin urmare, contractul de concesiune de lucrări presupune contract cu titlu oneros,
încheiat în scris, prin care una sau mai multe autorități contractante încredințează executarea
lucrărilor unuia sau mai multor operatori economici, precum și exploatarea bunurilor accesorii
lucrărilor ce fac obiectul concesiunii, în care contraprestația pentru lucrări este reprezentată fie

47
Valeriu Zubco, Anastasia Pascari, Ion Creangă, Vasile Cobîşneanu, op. cit., p. 50.
48
Dumitru Brezoianu, Mariana Opricanu, Contenciosul administrativ, Bucureşti, Ed. Universităţii Titu Maiorescu,
2002, p. 42.
49
Legea Republicii Moldova nr. 121 din 05-07-2018 cu privire la concesiunile de lucrări și concesiunile de servicii,
Publicat : 17-07-2018 în Monitorul Oficial Nr. 309-320 art. 470, (https://www.legis.md/cautare/getResults?
doc_id=125211&lang=ro#, accesat la data de 01.11.2021).

34
exclusiv de dreptul de a exploata lucrările ce fac obiectul concesiunii, fie de dreptul respectiv
însoțit de o plată, iar, contractul de concesiune de servicii este definit drept acel contract cu titlu
oneros, încheiat în scris, prin care una sau mai multe autorități contractante încredințează
prestarea și gestionarea serviciilor, altele decât executarea lucrărilor prevăzute la noțiunea
„contract de concesiune de lucrări”, unuia sau mai multor operatori economici, precum și
exploatarea bunurilor accesorii serviciilor ce fac obiectul concesiunii, în care contraprestația
pentru servicii este reprezentată fie exclusiv de dreptul de a exploata serviciile ce fac obiectul
concesiunii, fie de dreptul respectiv însoțit de o plată
În cadrul contractului administrativ cel puțin una din părți are calitate de exponent al
autorității publice, obiectul căruia este realizarea unui interes general, al unui interes public, fie
prin prestarea unui serviciu de interes public care este supus unui regim de drept public, deoarece
contractului administrativ nu îi este caracteristic egalitatea părților, voința reprezentantului
organului administrativ prevalând, el poate fi privit într-o oarecare măsură ca o manifestarea
unilaterală de voință, adică ca un act administrativ.50
În conformitate cu prevederile normative în vigoare, autoritate contractantă poate fi:
autoritate publică; persoană juridică de drept public; asociație a autorităților/persoanelor
respective, membrii căreia desemnează din rândul acestora, prin act juridic civil, o persoană
juridică care să-i reprezinte în calitate de autoritate contractantă unică în raport cu orice operator
economic51.
Iar pe cealaltă parte a contractului de concesiune poate fi operatorul economic adică acea
persoană fizică sau juridică, inclusiv străină, de drept privat; grup sau asociere, inclusiv
temporară, de astfel de persoane, cu excepția persoanelor juridice înregistrate în jurisdicțiile ce
nu implementează standarde internaționale de transparență.
În doctrina juridică din Republica Moldova au fost identificate următoarele trăsături ale
contractului administrativ
- este un acord de voință între o autoritate a administrației publice sau un alt subiect de
drept autorizat de o autoritate publică și un particular,
- presupune efectuarea unei lucrări, prestarea de servicii de către particular în schimbul
unei remunerații,
- asigură funcționarea serviciului public sau pune în valoare bunul public,
- particularul trebuie să accepte unele clauze de natură reglementară stabilite de lege sau
în baza legii,

50
Ion Creangă, op. cit., p.239.
51
Legea Republicii Moldova nr. 121 din 05-07-2018 cu privire la concesiunile de lucrări și concesiunile de servicii,
Publicat: 17-07-2018 în Monitorul Oficial Nr. 309-320, art. 3. (https://www.legis.md/cautare/getResults?
doc_id=125211&lang=ro#, accesat la data de 01.11.2021).

35
 - când interesul public o cere sau când particularul nu și-a îndeplinit obligațiile din
contract, ori când executarea apare prea împovărătoare pentru particular, autoritatea publică
poate modifica sau rezilia contractul unilateral fără a mai recurge la justiție,
- soluționarea litigiilor este de competența instanțelor naționale de contenciosul
administrativ dacă legea nu dispune altfel52.
Clauzele contractului administrativ pot fi negociate şi nu aduc atingerea interesului
public, aceste contracte nu sunt reglementate de Codul Civil şi nu se încadrează în rândul
contractelor civile, element definitoriu al unui contract administrativ este coexistența actului
administrativ de autoritate.

Nesoluționarea în termen legal al unei cereri

Potrivit prevederilor art.3 alin 2 al Legii nr. 793-XIV din 10 02 2000 „concesiune este un
contract de concesiune de lucrări sau contract de concesiune de servicii”.
Nesoluționarea în termen legal al unei cereri nu este propriu-zis un act administrativ. Însă
ca şi actele administrative nesoluţionarea în termen legal a unei cereri produce efecte juridice.
Aceasta constă în faptul că nesoluţionarea cererii împiedică petiționarului să-şi realizeze un
interes al său, interes ce face obiectul cererii la care nu a primit nici un răspuns, sau a primit un
refuz din partea organului căruia i-a fost adresată cererea. Conform art. 2 din Legea nr. 793-XIV
din 10.02. 2000 prin „nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri” se înţelege „refuzul de a
primi o cerere sau faptul de a nu răspunde petiţionarului în termen de 30 de zile de la data
înregistrării cererii de către o autoritate publică în cazul în care legea nu dispune altfel”.
Această formă a actului administrativ asimilat nesoluţionarea unei cereri în termen legal
are două modalităţi de exprimarea şi anume:
- refuzul nejustificat al unei autorităţi administrative de a soluţiona cererea referitoare la
un drept recunoscut de lege, spre exemplu: autoritatea publică refuză să primească cererea
petiţionarului prin care se solicită eliberarea unei autorizaţii.
- faptul de a nu răspunde petiţionarului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii
respective, dacă prin lege nu este prevăzut un alt termen,doctrina româneasca la acest capitol
menţionează noţiunea de tăcerea administraţiei.53
Nu numai printr-un act administrativ sau prin refuz de a satisface o cerere privitor la un
drept subiectiv, ci şi prin nerezolvarea unei asemenea cereri în termenul stabilit de lege se pot
produce prejudicii celor care se adresează autorităţilor administrative cu astfel de cereri, spre

52
Jens Mayer-Ladewig, Anastasia Pascari, Valeriu Doagă, Eugenia Făstican, Gheorghe Creţu , Comentariu legii
contenciosului administrativ, Republica Moldova, Chişinău, Ed. Cartier Juridic, 2002, p. 26.
53
Dragoş Cosmin Dacian, Recursul administrativ şi contenciosul administrativ, Bucureşti, Ed. All. Beck, 2001, p.
51.

36
exemplu: o persoană căreia nu i eliberează la cerere un oarecare certificat de la o autoritate
publică, deşi potrivit legii avea dreptul să i se elibereze certificatul respectiv şi în termenul
stabilit de lege, şi din aceste motive nu va putea să se încadreze în muncă, deşi i se oferise acest
prilej în rezultat cauzând unele prejudicii. De aceia celui căruia nu i s-a răspuns la cerere se poate
adresa instanţei judecătoreşti pentru a obţine înlăturarea încălcării dreptului său. Repararea
pagubei poate fi solicitată, atât prin acţiunea în care se cere anularea unui act administrativ emis
ilegal sau obligarea la rezolvarea unei cereri referitoare la un drept necunoscut de lege, cât şi
printr-o acţiune separată54.

54
Vasile Popa, Petru Petrişor, Dumitru Adrian Crăciunescu, Drept administrativ şi contenciosul administrativ,
Timişoara, Helicon, 1995, p. 231.

37
TEMA 6. SUBIECȚII ACȚIUNII ÎN CONTENCIOS ADMINISTRATIVE
SUBIECTE:
1. Noțiuni generale privind participanții la contenciosul administrativ;
2. Părțile atrase în litigiu de contencios administrativ
3. Persoanele ale căror drepturi sunt afectate de litigiul de contencios administrative
4. Alți subiecți investiți de lege cu dreptul de sesizare în materie de contencios administrativ.

Analiza acestei probleme se impune a fi examinată sub două aspecte şi anume:

a) reclamantul, persoana fizica sau juridica, pretins vătămat de un act administrativ,
b) pârât, care în cazurile de contencios administrativ este întotdeauna o autoritate
publica.55
a) Reclamantul-ca parte în litigiu de contencios administrativ
Potrivit art.1 a Legii nr.793-XIV din 10.02.2000 titulari ai dreptului la acţiune pe calea
contenciosului poate fi: „orice persoană, care se consideră vătămată într-un drept al său
recunoscut de lege, de către autoritatea publică, printr-un act administrativ sau prin
nesoluţionarea în termen legal a unei cereri”.
Prin utilizarea sintagmei „orice persoană” în textul constituţional şi legal se atenţionează
asupra faptului, că orice individ fără deosebire de rasă, naţionalitate, origine etnică, limbă,
religie, sex, opinie, apartenenţă politică, avere sau de origine socială, indiferent că este cetăţean
al Republicii Moldova, cetăţean străin sau apatrid, are dreptul să se adreseze în justiţie, inclusiv
pe calea contenciosului administrativ.56
Utilizarea noţiunii de „persoană” impune ideea că sunt luate în vedere atât persoane
fizice, cât şi colectivităţile, legal constituite de persoane fizice, adică persoane juridice de drept
privat sau public. Această afirmaţie este argumentată şi prin specificarea făcută expres în textul
art.2 din Legea nr.792-XIV din10.02.2000, care defineşte termenul de „persoană vătămată într-
un drept al său” ca fiind „orice persoană fizică sau juridică”, precum şi faptul că textul
constituţional cu referire la persoana fizică concretizează noţiunile de cetăţeni ai Republicii
Moldova, cetăţeni străini şi apatrizii.
Pentru ca reclamatul (persoana fizică sau juridică) să devină subiect cu drept de sesizare
în instanța de contenciosul administrativ, urmează să se considere vătămată într-un drept
subiectiv (pretins), pe care legea îl recunoaşte, şi pe care autoritatea publică, pârâtă, are obligația
să-l respecte, adică reclamantul justifică calitatea sa procesuală, activă, prin urmare, dreptul
trebuie să fie recunoscut de lege deoarece dacă legea nu-l recunoaşte, instanţa de contencios nu

55
Mircea Preda, op. cit. p. 72.
56
Ion Creangă, op. cit., p. 273.

38
numai că nu-l poate acorda, dar nici nu este competentă a-l lua în discuţie, aşadar, pentru
acţiunea în contenciosul administrativ nu este suficient existenţa unui interes legitim, ci trebuia
dovedită existenţa încălcării unui drept subiectiv, care aparţine reclamantului, şi care să fie
stabilit prin lege.
Articolul 203. Participanții la proces
Participanți la proces sînt:
a) părțile;
b) persoanele atrase în proces de instanța de judecată;
c) alți subiecți investiți de lege cu drept de sesizare.
Articolul 204. Părțile
Părți în procedura de contencios administrativ pot fi persoanele fizice sau juridice și
autoritățile publice în sensul art. 7. (Autoritate publică se consideră orice structură
organizatorică sau organ instituită/instituit prin lege sau printr-un alt act normativ, care
acționează în regim de putere publică în scopul realizării unui interes public.)
Articolul 205. Persoanele atrase în proces de instanța de judecată
(1) La examinarea acțiunii în contencios administrativ, instanța de judecată poate atrage în
proces, din oficiu sau la cerere, persoane ale căror drepturi sînt afectate de litigiul în cauză.
(2) Dacă un terț participă la raportul juridic litigios în așa fel încît hotărîrea instanței de
judecată ar interveni direct în drepturile lui, atunci această persoană terță trebuie atrasă în proces.
Această prevedere se aplică, în special, cînd:
a) o persoană contestă actul administrativ individual favorabil eliberat unui terț sau cere
constatarea nulității acestuia;
b) o persoană contestă un act administrativ individual defavorabil emis la cererea unui terț
sau cere constatarea nulității acestuia;
c) o persoană înaintează acțiune în contencios administrativ pentru obligarea unei autorități
publice să emită un act administrativ individual defavorabil pentru un terț;
d) o persoană înaintează acțiune în contencios administrativ pentru obligarea unei autorități
publice să emită un act administrativ individual favorabil pentru ea și favorizarea poate fi
acordată numai o singură dată sau doar pentru un număr limitat de persoane.
(3) Dacă o persoană înaintează acțiune în contencios administrativ pentru obligarea unei
autorități publice să emită un act administrativ individual și emiterea acestuia necesită
încuviințarea unei alte autorități publice, atunci ultima este atrasă în proces.
(4) Încheierea judecătorească prin care este atras în proces un terț se notifică tuturor
participanților la proces. Instanța de judecată indică motivul atragerii în proces și expediază
terțului atras în proces o copie a înscrisurilor depuse pînă la acel moment în instanța de judecată.

39
Încheierea judecătorească cu privire la atragerea unui terț în proces nu este susceptibilă de recurs.
Încheierea judecătorească prin care se refuză atragerea în proces a unui terț poate fi contestată
separat cu recurs.
(5) Orice terț atras în proces poate înainta atît cereri procesuale, cît și cereri de alăturare la
cererea reclamantului sau pîrîtului cu privire la fondul cauzei. Terțul atras în proces poate depune
o cerere proprie cu privire la fondul cauzei doar în cazurile prevăzute la alin. (2).

I. Persoana fizică
Vizavi de condiţiile pe care subiecţii trebuie să le îndeplinească pentru a acţiona în
contenciosul administrativ, neîndoielnic se invocă capacitatea de folosinţă, capacitatea de
exerciţiu şi capacitatea procesuală. Pentru a fi reclamant într-o acţiune în instanţă contenciosului
trebuie ca persoana să aibă capacitatea de a putea sta în justiţie. 57 Potrivit art.48 din Constituţia
Republicii Moldova, dreptul de proprietate privată, precum şi creanţele asupra statului sunt
garantate, iar în cazul cînd acest drept de proprietate se încalcă printr-un act administrativ,
persoana vătămată poate să adreseze instanţei de contencios administrativ şi să solicite anularea
actului. O altă soluţie e atunci când ne referim la dreptul de proprietate asupra terenurilor cu
destinaţie agricolă sau din fondul silvic, aceste terenuri nu pot fi obiectul dreptului de proprietate
a altor state, adică nu se recunoaşte dreptul de proprietate asupra unor altfel de categorii de
terenuri pentru cetăţeanul altor state. Dreptul garantat de lege asupra acestor categorii de terenuri
este doar pentru cetăţenii Republicii Moldova, cetăţenii străini nu pot invoca dreptul de
proprietate, deoarece acesta nu este recunoscut de lege, prin urmare, în astfel de cazuri cetăţenii
străini nu pot introduce acţiuni în contenciosul administrativ, iar dacă le introduc acestea vor fi
respinse pentru lipsa calităţii procesuale58.
Potrivit art.5 lit. a din Legea nr.793-XIV din 10.02.2000 la categoria de persoane ca
subiect cu drept de sesizare în contenciosul administrativ se include în mod special ,,funcţionarul
public, militarul, persoanele cu statut militar’’ atunci cînd i se aduc atingerea drepturilor lor
legitime rezultate din raporturi de serviciu, care se referă la funcţie, salariu, drepturi sociale etc.
deoarece în acest caz pretenţiile lor nu derivă dintr-un contract de muncă, ci dintr-un act emis de
o autoritate administrativă, din structura cărora îşi desfăşoară actualitatea. Aici calitatea de
subiect cu drept de sesizare derivă din noţiunea generală de „persoană”.
Specific pentru această categorie de persoane, este faptul că nu toate categoriile acestora
pot beneficia de un astfel de drept excepţie din această categorie fac:
- persoanele care deţin funcţii politice de un interes deosebit şi

57
Ioan Alexandru, Ion Popescu-Slăviceanu, Mihaela Carauşan, Cosmin Ionuţ-Enescu, Dragoş Dinca, op. cit., p. 342.
58
Ion Creangă , op. cit., p. 274.

40
 - care se numesc şi se eliberează din funcţie prin hotărârea Parlamentului, decretul
Preşedintelui Republicii Moldova sau hotărâre de Guvern.
Din cele menţionate mai sus afirmăm, că nu vor putea adresa în contenciosul
administrativ funcţionarii numiţi, eliberaţi şi care se destituie din funcţiile publice prin Hotărârea
Parlamentului, Decret al Preşedintelui, sau prin Hotărâre de Guvern.
a) Parlamentul se va referi la – Preşedintele ţării, membrii Curţii de Conturi, Procurorul
General şi membrii colegiului Procuraturii Generale, Guvernatorul Băncii Naţionale şi adjuncţii
lui, judecătorii Curţii Constituţionale şi Curţii Supreme de Justiţie, Avocaţii parlamentari,
membrii Curţii Naţionale pentru Piaţa Hârtiilor de valoare, membrii Consiliului Audiovizualului.
b)Preşedintele Republicii se va referi la – miniştri (în cazul remanierilor
guvernamentale), judecătorii, ambasadorii, consilierii Preşedintelui.
c) Guvernul se va referi la - vice-miniştri, şefii de departamente, agenţii inspectorale,
comisii şi membrii corpului diplomatic asemenea reglementari nu contrazice art.20 din
Constituţie „Accesul liber la justiţie”, deoarece aceste reguli rezultă din necesitatea înfăptuirii
unor acţiuni exclusiv politice, care nu comportă un litigiu de muncă.59

II. Persoana juridică

Persoană juridică de drept privat
Pentru a avea calitatea de subiect de sesizare în contenciosul administrativ şi a cere
anularea actului administrativ vătămător, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei,
persoana juridică trebuie să respecte condiţiile legale privind înfiinţarea persoanei juridice,
deoarece numai această calitate îi conferă capacitatea juridică, adică aptitudinea de a fi purtător
de drepturi şi obligaţii.
Persoană juridică de drept public
În legătură cu calitatea de reclamant apare o problemă la determinarea calităţii
procesuale a persoanelor juridice de drept public. Astfel problema se pune de a şti dacă persoana
juridică de drept public respectiv autorităţile administrative aflate în subordinea unei autorităţi
administrative superioare au dreptul de a sta în justiţie pentru a aduce în faţa instanţei de
contencios administrativ actele administrative emise de acestea din urmă autorităţi. 60 Răspunsul
la această întrebare poate fi afirmativ doar pentru autorităţile administrative care au la baza
activităţii lor principiul autonomiei. În celelalte cazuri autorităţile subordonate urmează să
suporte consecinţele raporturilor de subordonare.
La nivel central, în temeiul principiului autonomiei activează:
59
Valeriu Zubco, Ion Creangă, Anastasia Pascari, Dumitru Visterniceanu; Oleg Uţică, Ruxanda Pulbere, op. cit., p.
21.
60
Ion Creangă, op. cit., p. 278.

41
  Curtea de Conturi – care potrivit art.1 din Legea cu privire la Curtea de Conturi
,,îşi exercită atribuţiile independent şi în conformitate cu Constituţia şi alte legi’’ 61.
 Comisia Naţională a Valorilor Mobiliare - potrivit art.2 din Legea privind Comisia
Naţională a valorilor Mobiliare ,,este independentă în exercitarea funcţiilor sale’’.62
La nivel local potrivit art.109 din Constituţiei administraţia publică locală se întemeiază
pe principiul autonomiei locale.
Din cele menţionate rezultă că nu poate fi vorba despre controlul ierarhic în cazul
autorităţilor administraţiei publice locale şi nici în cazul autorităţilor administrative autonome
centrale.63
Organele ierarhic superioare pot exercita controlul ierarhic asupra actelor administrative
ale acestor autorităţi doar în limitele conferite de lege, precum şi în cazurile cînd actele organelor
inferioare se supun aprobării sau confirmării de către acesta. În legătură cu autorităţile locale,
acestea pot ataca pe calea contenciosului administrativ , actele organelor centrale, care prin
depăşirea drepturilor de control prevăzut de lege, aduc o vătămare dreptului acestora de a se
administra în mod autonom. Dacă ne vom referi la autorităţile administrative care activează sub
imperiul principiului subordonării, acestea nu pot avea calitate procesuală atunci cînd intervine
autoritatea ierarhic superioară şi anulează sau substituie actul vătămător ca rezultat al controlului
ierarhic superior. Astfel art.107 din Constituţia Republicii Moldova stabileşte că,,ministerele
traduc în viaţa politica Guvernului’’. Aceste prevederi constituţionale supun raporturi de
subordonare strictă şi dau posibilitatea de a interveni cu domeniile administrate cu controlul
respectiv.
Posibilitatea de a desprinde o trăsătură importantă ce caracterizează contenciosul
administrativ ca un contencios subiectiv, este recunoaşterea dreptului subiectiv. Reclamantul
trebuie să fie beneficiarul unui drept subiectiv pe care legea îl recunoaşte şi pe care autoritatea
administrativă pârâtă are obligaţia să-l respecte şi eventual să-l realizeze în favoarea
reclamantului.64 Dacă reclamantul dovedeşte că i s-a vătămat un drept subiectiv, dar din
elementele acţiunii rezultă că actul a fost consumat chiar şi în ipoteza în care i s-ar admite
cererea, nu ar obţine nici un folos, adică nu are interes în acea acţiune. Spre exemplu: printr-un
act administrativ se dispune demolarea unei construcţii proprietate privată. În cazul cînd actul
este ilegal, evident s-a produs o vătămare a dreptului subiectului – a dreptului de proprietate.

61
Legea cu privirea la Curtea de Conturi, nr.31-XIII. din 08.12.1994.//Monitorul Oficial al Republicii Moldova
nr.25 din 21.02.2003.
62
Legea privind Comisia Naţională a Valorilor Mobiliare nr.192-XIV din 12.11.1998.
63
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Bucureşti, Ed. Nemira,.1996, p. 384.
64
Ticames Emil Stelian, Savu Gheorghe, op. cit., p. 396.

42
Proprietarul nu are nici un interes, la anularea actului administrativ, în acest caz cererea lui nu ar
putea fi satisfăcută. Reclamantul nu va putea să ceară decât despăgubirea. 65
Alături de caracterul subiectiv în contenciosul administrativ se evidenţiază şi caracterul
obiectiv. Astfel, se recunoaşte calitatea procesul activă a unui cerc restrâns de persoane, ce pot
reprezentă interesele unor terţe în instanţă de contencios administrativ. Aceste categorii de
persoane capătă dreptul să sesizeze administraţia nu în temeiul capacităţii lor juridice civile, ci
din calitatea sa de persoane menite să asigure legalitatea în teritoriu.
Guvernul, potrivit menirii sale constituţionale este autoritatea care asigură realizarea
politicii interne şi externe a statului şi exercită conducerea generală a administraţiei publice. În
virtutea acestor atribuţii, Guvernul este responsabil de asigurarea legalităţii pe întreg teritoriul
ţării şi de asigurarea respectării drepturilor şi libertăţilor omului. Guvernul este împuternicit să
exercite controlul administrativ asupra activităţii tuturor organelor administraţiei publice atât la
nivel central, cât şi la nivel local. Exercitarea controlului administrativ este un proces destul de
complicat şi este exercitat, atât nemijlocit de către Guvern, cât şi prin intermediul organelor sale.
Astfel, nemijlocit Guvernul realizează controlul asupra activităţii oricăror autorităţi din sistemul
administraţiei publice. Guvernul nemijlocit poate să se implice pentru a solicita instanţelor de
contencios administrativ constatarea circumstanţelor care justifică suspendarea activităţii
consiliului local sau raional66.
Prin Hotarîrea de Guvern nr.1060 din 14 septembrie 2006 Cu privire la direcţiile
teritoriale control administrativ ale Ministerului Administraţiei Publice Locale, Direcţiile
teritoriale funcţionează ca subdiviziuni a Ministerului Administraţiei Publice Locale menite sa
îndeplinească prerogativele ,,de control asupra actelor adoptate sau emise de către autorităţile
administraţiei publice de nivelul întîi si de nivelul al doilea pe teritoriu în care acestea îşi
desfăşoară activitatea’.67 Potrivit Hotărîrii de Guvern cu privire la reorganizarea oficiilor
teritoriale ale Aparatului Guvernului, nr.1069 din 14.09.2006 Şefii Direcţiei teritoriale control
administrativ al Ministerului Administraţiei Publice Locale ,,exercită controlul asupra legalităţii
actelor adoptate de autorităţile administraţiei publice locale’’. În cazul, în care Direcţia
teritoriala control administrativ considera că actul autorităţii publice locale este ilegal, va solicita
acestuia revocarea sau modificarea actului precum si sesiza si instanţei contenciosului
administrativ prin care va solicita exercitarea controlului legalităţii actului respectiv. Direcţia
teritoriala control administrativ reprezintă în teritoriu Guvernul şi are menirea să asigure

65
Valentin I. Prisăcaru , op. cit., p. 152.
66
Valeriu Zubco, Ion Creangă, Anastasia Pascari, Dumitru Visterniceanu; Oleg Uţică, Ruxanda Pulbere , op. cit., p.
26.
67
Hotarîrea Guvernului, cu privire la directiile teritoriale control administrative ale Ministerului Administraţiei Pub-
lice Locale nr,1060 din 14.09 2006.//Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.102-105/768 din 07.07.2006.

43
implementarea politicii naţionale în teritoriu prin supravegherea legalităţii activităţii organului
administraţiei publice locale
Potrivit Legii privind administraţia publică locală nr.436 din 28.12.2006. primarul şi
preşedintele raionului sunt în drept să sesizeze instanţa de contenciosul administrativ pentru a
supune controlului legalităţii deciziile consiliului local dacă le consideră ilegale. Acest drept
rezultă din atribuţiile preşedintelui raionului şi a primarului de a asigura respectarea, pe plan
local a drepturilor şi libertăţilor omului, a Constituţiei şi a altor legi, a decretelor Preşedintelui
Republicii Moldova şi a hotărârilor Guvernului68.
Acestea pot să sesizeze instanţa de contencios administrativ în termen de 3 zile de la data
când a luat cunoştinţă de decizia consiliului local. Decizia poate fi atacată de primar dacă o
consideră ilegală. Art.20 alin.4din Legea nr.436 din 28.12.2006 prevede ,,în cazul în care
consideră că decizia consiliului local este ilegală primarul sesizează direcţiei teritoriale control
administrativ şi/sau istanţei de contencios administrativ ’’ 69
Constituţie Republicii Moldova art.124 stipulează că „Procurorul reprezintă interesele
generale ale societăţii şi apără ordinea de drept, precum şi drepturile şi libertăţile cetăţenilor”.
Această atribuţie constituţională îi dă dreptul procurorului în urma exercitării atribuţiilor
sale legale, să aprecieze dacă se încalcă drepturile, libertăţile şi interesele legitime ale
persoanelor prin acte administrative ale autorităţilor publice, emise cu exces de putere sau se
lezează ordinea de drept, prin urmare, dreptul procurorului de a cere respectarea legalităţii la
emiterea actelor administrative, inclusiv pe calea contenciosului administrativ indirect era
recunoscut70.
Art.5 al Codului de procedură civilă stabileşte „La cererea procurorului, în cazul în care
este necesar a apăra drepturile şi interesele legitime ale minorilor, persoanelor în vîrstă,
handicapaţilor, interesele statului şi societăţii ce sunt în contradicţie cu legea, emise de
ministere, departamente, precum şi de întreprinderi, instituţii şi organizaţii’’ poate să se
adreseze în istanţa de judecată, dreptul procurorului de a se adresa în justiţie se răsfrînge şi
asupra istanţei de contencios administrativ.
Acest punct de vedere, fiind confirmat de practica judecătorească, a fost însuşit de
legiuitor, care prin Legea 726-XV din 7 decembrie 2001 a completat art. 5 din Legea
contenciosului administrativ, stabilind expres că procurorul în calitate de subiect cu drept de
sesizare în contencios administrativ , atacă actele emise de autorităţile publice, în condiţiile art. 5
din Codul de procedură civilă.

68
Valeriu Zubco, Anastasia Pascari, Ion Creangă, Vasile Cobîşneanu, op. cit., p. 40.
69
Legea privind administraţia publică locală nr.436 din 28.12.2006.// Monitorul Oficial al Republicii Moldova
nr.032 din 09.03.2007.
70
Ion Creangă, op. cit., 2003, p.285.

44
 În continuarea dezvoltării instituţiei reprezentării intereselor altor persoane în faţa
instanţei de contencios administrativ. Art.5 Legea nr.793-XIV din 10.02.2000 prin lit. c)
recunoaşte Avocatul Parlamentar drept subiect cu drept de sesizare în contenciosul administrativ
în numele altor persoane. Astfel, Avocatul Parlamentar la sesizarea persoanei vătămate, atacă
actele administrative vătămătoare pentru asigurarea drepturilor şi libertăţilor legale ale
persoanelor ce solicită ajutor. Un astfel de drept este prevăzut şi de art.28 în Legea cu privire la
avocaţii parlamentari nr.1349-XIII din 17.10.97, care stabileşte Avocatul Parlamentar, ,,este în
drept să adreseze în instanţa de judecată o cerere în apărarea intereselor petiţionarului ale
cărui drepturi şi libertăţi constituţionale au fost încălcate’’ 71. Avocatul Parlamentar, potrivit
atribuţiilor sale legale, aprecia că ilegalitatea actului sau excesul de putere al autorităţilor
administrative nu pot fi înlăturate decât pe calea judecătorească, sesizează instanţa de contencios
administrativ în interesul persoanei fizice vătămate, care a depus plângerea. În acest caz
petiţionarul dobândeşte de drept calitatea de reclamant.
Calitatea de subiect cu drept de sesizare în contenciosul administrativ potrivit art. 5 lit. d)
fin Legea nr. 793-XIV,din 10.02.2000,îl au instanţele de drept comun şi specializate în cazul
ridicării excepţiei de ilegalitate. Această calitate este una interesantă, deoarece instanţele de drept
comun sau specializate vor acţiona în interesul părţilor din proces sau în interesul ordinii de
drept.
În interesul justiţiei şi pentru asigurarea ordinii de drept, la examinarea unei pricini de
drept comun, judecătorul, din oficiu poate sesiza instanţa de contencios pentru a supune
controlului legalităţii un act administrativ, de care depinde soluţionarea litigiului în fond. Art.13
alin. 3 Legea nr. 793-XIV, din 10.02.2000 prin care se menţionează că „în cazul în care instanţa
constantă că de actul administrativ depinde soluţionarea litigiului în fond, ea sesizează, prin
încheiere motivată, instanţa de contenciosul administrativ competentă şi suspendă cauza.”
Din prevederile legale rezultă două împrejurări ce impun instanţa de drept comun să
devină subiect în contencios administrativ şi anume voinţa părţilor, care vor invoca excepţia de
ilegalitate şi aprecierea instanţei a actului administrativ ca fiind ilegal ce urmează a fi pus la baza
soluţionării cauzei de drept comun
Cu referire la actele care pot fi sesizate pe calea excepţiei de ilegalitate în contenciosul
administrativ Curtea Supremă de Justiţie menţionează că acestea pot fi doar acte administrative
cu caracter normativ, actele administrative cu caracter individual nu pot fi sesizate pe această

71
Legea cu privire la Avocaţii Parlamentari. nr.1349-XIII din 17.10.97.//.Monitorul Oficial al Republicii Moldova
nr.82-83/671 din 11.12.1997.

45
cale72.Interzicerea unui control al legalităţii actelor administrative individuale conduce la
limitarea dreptului de acces la justiţie şi periclitează principiul constituţional de echitate.
Odată fiind constatată ilegalitatea acestui act nu va mai putea fi aplicat şi pentru alte
cazuri, iar ilegalitatea urmează a fi înlăturată de organul emitent prin modificarea actului
normativ ilegal sau prin abrogarea lui 73. Această problemă a fost elucidată de Curtea Supremă de
Justiţie, care menţionează că, hotărârea judecătorească, prin care pe cale de excepţie a fost
constatată ilegalitatea actului administrativ, este opozabilă numai pentru cauza în care a fost
ridicată excepţia de ilegalitate şi autoritatea care l-a emis. Prin cele menţionate se pune în sarcina
instanţei de a remite hotărârea prin care se constată ilegalitatea actului administrativ şi organul
emitent, care este obligat să asigure legalitatea actului respectiv.
Excepţia de ilegalitate îşi pierde esenţa odată ce legiuitorul a modificat prevederile art. 13
alin. 8 şi a introdus suplimentar şi alin. 9 în Legea nr 793-XIV din 10.02.2000 Astfel noile
reglementări stabilesc:
„(8) Actele administrative sau unele prevederi ale acestora declarate ilegale îşi pierd
puterea juridică la data rămânerii definitive a hotărârii instanţei de contenciosul administrativ
şi nu pot fi aplicate pe viitor.
(9) Consecinţele juridice ale actului administrativ cu caracter normativ declarate ilegale
sunt înlăturate de către organul de autoritate care l-a adoptat sau l-a emis.’’
La categoria „altor persoane”, în conformitate cu legislaţia în vigoare pot fi
atribuite:reprezentarea de drept, reprezentarea prin procură, asociaţiile obşteşti, organele de
tutelă şi curatelă,consilierul local, delegatul sătesc,alte persoane74.
În cazul în care o persoană fizică vătămată într-un drept recunoscut de lege este
incapabilă, acţiunea în justiţie poate fi introdusă de reprezentantul de drept al acestuia, drept
exemplu, dacă un minor este titularul unui drept de proprietate şi printr-un act administrativ acest
drept este vătămat, acţiunea în contencios administrativ poate fi înaintată de părinte sau tutorele
minorului.
O altă modalitate de introducere a unei cereri în contencios administrativ din numele altei
persoane vătămate este calea reprezentării prin procură. Faţă de cele menţionate practica
judecătorească stabileşte următoarele „nu se admite înaintarea acţiunii de contencios
administrativ în interesele altor persoane, cu excepţia cazurilor în care persoana este
împuternicită de drept să reprezinte în justiţie interesele altor persoane, sau dacă suspectul de

72
Hotărârea Plenului Curţii Supreme de Justiţie cu privire la aplicarea de către instanţele judecătoreşti a unor
prevederi ala Legii contenciosului administrativ nr. 27 din 24.12.2001, punctul 38.//Monitorul Oficial al Republica
Moldova nr.167-XV din 07.02 2002.
73
Ion Creangă, op. cit., p. 285.
74
Valeriu Zubco, Ion Creangă, Anastasia Pascari, Dumitru Visterniceanu; Oleg Uţică, Ruxanda Pulbere , op. cit., p.
31.

46
drept al raportului de drept administrativ împuterniceşte prin mandat altă persoană să-i
reprezinte interesele în justiţie”75.
Consilierul local poate sesiza instanţa de contencios administrativ pentru a supune
controlului judecătoresc legalitatea deciziei consiliului local prin care se dispune ridicarea înainte
de termen a mandatului de consilier, sau refuzul primarului ori a preşedintelui raionului de a
convoca consiliul la solicitarea consilierilor. Poate ataca în instanţa de contencios administrativ,
refuzul preşedintelui raionului de a convoca şedinţa consiliului raional solicitată de cel puţin o
treime din consilierii aleşi. În cazul în care consideră că interesele alegătorilor au fost lezate prin
actele autorităţilor locale, poate sesiza instanţa de contencios administrativ pentru a supune
controlul de legalitate a actelor acestor autorităţi.
Deşi legea nu prevede expres drepturile delegatului sătesc de a ataca actele autorităţilor
publice locale în instanţa de contencios administrativ, considerăm că aceasta în virtutea funcţiilor
sale de a reprezenta interesele localităţii în faţa autorităţilor comunale, este îndreptăţit să solicite
instanţei de contenciosul administrativ exercitarea controlului legalităţii actelor autorităţilor
comunale sau orăşeneşti în cazul în care acesta consideră că prin actele acestor autorităţi se
lezează drepturile locuitorilor satului pe care îi reprezintă în faţa autorităţilor comunale sau
orăşeneşti76.
La categoria de alte persoane prevăzute de art.5 lit. f) al Legii nr.793-XIV, din
10.02.2000 care au calitatea de subiect cu drept de sesizare în instanţa de contenciosul
administrativ, pentru apărarea drepturilor şi intereselor copiilor sunt organele de tutelă şi
curatelă. Potrivit art.142 din Codul familiei, ,,tutela şi curatela se instituie asupra copiilor
rămaşi fără ocrotire părintească, în scopul educaţiei şi instruirii acestora, precum şi al apărării
drepturilor şi intereselor lor legitime’’. Astfel la categoria autorităţilor de tutelă şi curatelă sunt
atribuite potrivit art.113 din Codul familiei:
a) autorităţile centrale pentru protecţia copilului
b) organele executive ale autorităţilor administraţiei publice locale din unităţile
administrativ-teritoriale de nivelul II
c) autorităţile deliberative din unităţile administrativ-teritoriale de nivelul I 77.
Exercitarea funcţiilor autorităţii tutelare se pune pe seama direcţiilor (secţiilor) de
învăţământ – referitor la minori, a direcţiilor (secţiilor) de asistenţă socială – referitor la
persoanele majore şi copii care se află în instituţiile din subordinea acestora, iar în localităţile de

75
Hotărârea Plenului Curţii Supreme de Justiţie nr.27 din 24.12.2001, p.24.//Monitorul Oficial al Republicii
Moldova nr. 167-XV din 07.02.2002.
76
Valeriu Zubco, Ion Creangă, Anastasia Pascari, Dumitru Visterniceanu; Oleg Uţică, Ruxanda Pulbere op. cit., p.
32.
77
Codul Familiei nr.1316-XIV din 26.09.2000 //Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.47-48 din
26.04.2001.art. 113.

47
prim nivel, aceste funcţii sunt puse potrivit prevederilor art.29 din Legea nr.436 din 28.12.2006.,
pe seama primarilor.
În temeiul art.5 lit. f. din Legea nr. 793-XIV, din 10.02.2000 drept subiect cu drept de
sesizare în instanţa de contencios administrativ pentru a reprezenta drepturile omului terţ sau
interesul public îl poate avea asociaţiile obşteşti. Potrivit art.2 din Legea cu privire la asociaţiile
obşteşti acestea se constituie şi îşi desfăşoară activitatea în scopul ,,realizării şi apărării
drepturilor civile, economice, sociale, culturale.’78’ Acestea se vor referi la apărarea drepturilor
omului, ocrotirea sănătăţii, asistenţa socială, protecţia mediului înconjurător. Ocrotirea
drepturilor asociaţiilor obşteşti este garantată de lege astfel potrivit art. 10 alin.5 din Legea cu
privire la asociaţiile obşteşti ,,apărarea drepturilor şi intereselor legitime ale asociaţiilor obşteşti,
precum şi a intereselor de importanţă publică se realizează pe cale juridică’’.

b) Pârâtul ca parte în litigiu de contencios administrativ

Potrivit art.53 din Constituţia Republicii Moldova calitatea de pârât are autoritatea
publică care a vătămat o persoană într-un drept printr-un act administrativ. Definirea autorităţii
publice o desprindem din prevederile art.2 din Legea nr.793-XIV, din 10.02.2000, care stabileşte
noţiunea de autoritatea publică ca fiind ,,orice structură organizatorică sau organ instituite
prin lege sau printr-un act administrativ normativ, care acţionează în regim de putere publică în
scopul realizării unui interes public’’. Titlul 3 din Constituţia Republicii Moldova intitulat
Autorităţile publice la categoria noţiune de autorităţi publice atribuie Parlamentul, Preşedintele
Republicii, Guvernul, Administraţia publică, Autorităţile judecătoreşti, Consiliul Suprem al
Magistraturii, Procuratura. În aceiaşi măsură la categoria de autorităţi publice Constituţia atribuie
Curtea de Conturi şi Curtea Constituţională alături de autorităţile publice în calitate de reclamat
potrivit art.3 din Legea nr.793-XIV, din 10.02.2000 atribuie şi subdiviziunile autorităţilor
publice care au drept de decizie (secţii, direcţii, sectoare), art.2 extinde această noţiune atribuind
la categoria autorităţilor publice şi persoanele de drept privat care exercită atribuţii de putere
publică sau utilizează domeniul public, fiind împuternicite prin lege să presteze un serviciu de
interes public. La această categorie de persoane putem atribui atît persoane juridice cît şi
persoane fizice întreprinderi de stat şi municipale, societăţi comerciale şi alte întreprinderi
fondate conform legislaţiei, organizaţiile obşteşti. Astfel legea atribuie calitatea de autoritate
publică persoanelor juridice care exercită atribuţii de putere publică. A. Negoiţă menţionează
„calitatea procesuală pasivă pe care o are pârâtul în proces derivă din exerciţiu defectuos al
competenţei pe care o are acesta cu privire la organizarea executării legii. Competenţa la care ne
referim se exercită în cadrul unor instituţii publice în special a unor instituţii de interes public şi
78
Legea cu privire la asociaţiile obşteşti, nr 837 din 17.05.1997,//Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr 6 din
23.01 1997.

48
anume atunci cînd acesta desfăşoară activităţi prevăzute de lege’’ 79Pot fi contestate pe calea
contenciosului actele administrative emise de:
- instituţiile private de învăţămînt (ordin de înmatriculare sau exmatriculare, diploma sau alte
înscrisuri)
- instituţiile de ocrotire a sănătăţii (foaie de boală, alte certificate)
- întreprinderile comerciale (deciziile de debranşare de la curentul electric, de la conducta de apă,
de la reţeaua de gaze, refuzul de a încheia contract individual )
Cu referire la persoana fizică acestea pot avea calitatea de reclamat ca şi autorităţile
publice numai dacă întrunesc condiţiile cerute de lege, spre exemplu potrivit art.29 din Legea cu
privire la notar, nr. 1453 din 08.11.2002 „refuzul de a îndeplini actul notariat sau actul notariat
îndeplinit poate fi atacat în instanţa de judecată din teritoriu pe care notarul îşi desfăşoară
activitatea”80
Prin autoritate administrativă înţelegem serviciile publice administrative, care realizează
sarcinile puterii executive de realizare a intereselor generale ale societăţii, vom considera că pot
fi pârâţi în litigiu de contencios administrativ, organele administraţiei publice şi regiile autonome
de interes public, adică toate acele servicii publice administrative create pentru a satisface
interesele generale ale societăţii.81
O referire specială la calitatea de pârât o face Legea nr. 793-XIV din 2000 în art.3 şi
art.20 ca fiind funcţionarii publici, care activează în cadrul autorităţilor publice sau în structurile
acestei. Funcţionarul public poate fi chemat în judecată prin aceiaşi acţiune formulată împotriva
autorităţii publice sau serviciu public administrativ în care acesta funcţionează sau printr-o
acţiune separată82.
Din cele menţionate desprindem calitatea de pîrît în litigiu de contencios administrativ .
- autorităţile publice din cele trei ramuri ale puterii de stat;
- autorităţile administrative, inclusiv cele autonome;
- funcţionarii publici din cadrul acestor autorităţi;
- persoanele de drept privat, care exercită atribuţii de putere publică sau utilizează domeniul
public.
În concluzie, am încercat să demonstrez raportul dintre subiecţii care se implică în
procesul de contencios administrativ pe de o parte reclamantul – persoana fizică sau juridică
vătămată într-un drept al său de o autoritatea publică stabilind componenţa întreagă a subiecţilor
care pot pretinde recunoaştere dreptului său în instanţa de contencios administrativ restricţiile
79
Alexandru Negoiţă, op. cit. p.98.
80
Legea cu privire la notariat nr. 1453-XV, 2002 //Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.154 din 21. 11.2002.
81
Vasile Popa, Petru Petrişor, Dumitru Adrian Crăciunescu, Drept administrativ şi contenciosul administrativ
Timişoara 1995 p.226
82
Mircea Preda, Drept administrativ Bucureşti, Ed. Lumina Lex , 2000, p.340

49
care se pun la acest capitol şi pe de altă parte autoritatea publică ca pârât care a lezat dreptul unor
persoane fie printr-un act administrativ fie prin nesoluţionare a unei cereri. Legislaţia în vigoare
pare a menţiona toţi subiecţii la acest capitol cu toate acestea sar dori de a se stabili strict toţi
subiecţii într-un act normativ fără a apela la completările care vin de la alte legi pentru a exista o
transparenţă şi pentru a putea operativ a stabili subiecţii care sunt parte componentă a
reclamantului. Pentru unele categorii de subiecţi cum ar fi delegatul sătesc, legislaţia nu prevede
dreptul acestora de a ataca actele autorităţilor publice în instanţa de contencios administrativ însă
acest drept rezultă din atribuţiile de a reprezenta interesele locale în faţa autorităţilor comunale ar
fi binevenită ideea ca acest drept să fie reglementat clar de legislator stipulînd ca atribuţie dreptul
acestuia de a se adresa în instanţa de contencios administrativ.

50
TEMA 7. PROCEDURA CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIVE
SUBIECTE:
1. Aspecte introductive privind soluționarea litigiilor în instanța de contencios
administrativ în Republica Moldova
2. Procedura prealabilă;
3. Procedura de judecată în fața instanței de contencios administrativ.

51
Tema 8. Analiza jurisprudenței naționale (Studiu de caz) în materie de contencios
administrative
4. Analiza acţiunilor privind controlul legalităţii privind actele administrative ale autorităților
publice (studii de caz);
5. Analiza modalităților de contestare a actelor administrative (studii de caz);
6. Studierea căilor de atac în materie de contencios administrativ (practica judiciară națională).

52