1. Instituţia contenciosului administrativ.

Aspecte generale

Într-un stat întemeiat pe ordinea de drept, instituţia contenciosului administrativ

reprezintă forma democratică de reparare a încălcărilor legii săvârşite de către autorităţile
administraţiei publice, autorităţile publice, în general, de limitare a puterii arbitrare a
acestora, de asigurare a drepturilor individuale ale administraţilor. Aşadar, contenciosul
administrativ apare ca o formă juridică de apărare a particularilor - persoane fizice sau
juridice - împotriva abuzurilor administraţiei publice, în principal.
Noţiunea de contencios administrativ reprezintă o noţiune tradiţională a dreptului
administrativ.
Etimologic, cuvântul contencios derivă din latinescul „contendere” însemnând „a
lupta”. Este vorba de o luptă în sens metaforic, o luptă a unor interese contrarii, dintre
două părţi, din care una va ieşi învingătoare. Astfel, termenul de contencios exprimă
conflictul de interese, contradictorialitatea intereselor.
Conţinutul şi sfera contenciosului administrativ, ca fenomen juridic, au variat de la
o ţară la alta, de la o perioadă la alta şi chiar în doctrina administrativă, de la un autor la
altul.
Sub aspect formal s-au dezvoltat, de-a lungul vremii, trei mari sisteme de control
judiciar asupra administraţiei publice:
a) sistemul administratorului judecător (caracterizat prin soluţionarea conflictelor
cu administraţia de către autorităţi administrative cu atribuţii jurisdicţionale);
b) sistemul francez al unei justiţii administrative distincte (caracterizat prin
soluţionarea conflictelor cu administraţia de către instanţe specializate în acest tip de
conflicte, instanţe distincte de justiţia ordinară);
c) sistemul anglo-saxon al instanţelor ordinare (caracterizat prin soluţionarea
conflictelor cu administraţia de către instanţele ordinare, de drept comun).
Legislaţia românească a consacrat iniţial sistemul francez, apoi pe cel anglo-
saxon, cu anumite particularităţi, într-o perioadă sau alta, dar a menţinut de-a lungul
vremii şi sistemul administratorului judecător, şi deci, și autorităţile cu atribuţii
administrativ-jurisdicţionale.
În doctrina administrativă actuală, contenciosul administrativ a fost definit, în
sens larg, ca reprezentând totalitatea litigiilor de competenţa instanţelor judecătoreşti
dintre un organ al administraţiei publice, respectiv, un funcţionar public sau, după caz o
structură autorizată să presteze un serviciu public, pe de-o parte, şi alt subiect de drept, pe
de altă parte, în care autoritatea publică apare ca purtătoare a prerogativelor de putere
publică. Cu alte cuvinte, prin termenul de contencios administrativ înţelegem, în sensul
general, totalitatea litigiilor juridice în care se află administraţia publică cu cei
administraţi, indiferent de natura juridică a acestora, de drept comun sau de drept public.
În sens restrâns, noţiunea de contencios administrativ evocă totalitatea litigiilor
de competenţa secţiilor de contencios administrativ. Cu alte cuvinte, în sens restrâns,
termenul de contencios administrativ se referă numai la acele litigii în care autorităţile
administraţiei publice folosesc regimul juridic administrativ în baza competenţei pe care
le-o conferă legea.
Totodată, despre accepţiunea restrânsă a contenciosului administrativ se mai arată
că ea are un sens organic, ce se referă la natura organelor de jurisdicţie competente să
soluţioneze litigiile şi un sens material care evidenţiază natura litigiilor pe care le
cuprinde acest contencios şi regimul juridic care se aplică în rezolvarea lor, dreptul
comun sau regimul juridic administrativ.
În România această instituţie – cea a contenciosului administrativ – este înfiinţată
în anul 1864, fiind preluat sistemul francez, prin înfiinţarea Consiliului de Stat, ca organ
cu caracter consultativ pe lângă Guvern, având şi atribuţii de soluţionare a conflictelor
apărute între administraţie şi particulari.
În baza dispoziţiilor constituţionale din anul 1923, a fost adoptată, în decembrie
1925, Legea contenciosului administrativ, prima lege specială în materie, care instituie un
contencios de plină jurisdicţie pentru actele de gestiune şi, respectiv, un control de
anulare, pentru actele de autoritate. Legea menţionată a învestit curţile de apel din
circumscripţia în care domicilia reclamantul cu competenţa de a judeca cererile de
contencios administrativ, iar hotărârile pronunţate de acestea erau supuse recursului fostei
Curţi de Casaţie. Contenciosul reglementat prin Legea din 1925 era un contencios
subiectiv, în sensul că reclamantul trebuia să invoce lezarea unui drept subiectiv.
Totodată, era un contencios de plină jurisdicţie, în sensul că acela care se considera lezat
în drepturile sale putea cere anularea actului, putea invoca ilegalitatea actului pe cale de
excepţie şi putea pretinde despăgubiri. Erau exceptate de la acest control, atât potrivit
dispoziţiilor constituţionale cât şi celor legale, actele de guvernământ şi actele de
comandament cu caracter militar.
Deşi Constituţia din 1923, precum Constituţia din 1938, a stabilit principiul
judecării acestor litigii de către instanţele ordinare, au continuat să fie menţinute o serie
de jurisdicţii administrative speciale, unele înfiinţate chiar din perioada Consiliului de
Stat, investite însă cu o competenţă limitată la un anumit serviciu public sau la activitatea
unei anumite autorităţi publice.
Din anul 1948 şi până la adoptarea Constituţiei din 1965, regula în legislaţia
românească a constituit-o inexistenţa unui control judecătoresc direct asupra actelor
administrative, ce puteau fi puse în discuţie doar pe calea excepţiei de ilegalitate, ori de
câte ori rezulta în mod neîndoielnic intenţia legiuitorului, în acest sens.
Perioada anilor 1965 - 1990 este marcată de consacrarea expresă, în art. 35 al
Constituţiei din 1965, a posibilităţii celui vătămat într-un drept al său printr-un act ilegal
al unui organ de stat de a cere organelor competente, în condiţiile legii, anularea actului şi
repararea pagubei, pentru ca în art. 103 să se specifice: „Tribunalele şi judecătoriile
judecă cererile celor vătămaţi în drepturile lor prin acte administrative, putând să se
pronunţe, în condiţiile legii, şi asupra legalităţii acestor acte”. În baza acestor dispoziţii, a
fost adoptată Legea nr. 1/1967 privind judecarea de către tribunale a cererilor celor
vătămaţi în drepturile lor prin acte administrative ilegale, lege care a reglementat în
sistemul socialist tradiţionala instituţie a contenciosului administrativ, adaptând-o la
specificul epocii, inclusiv prin înlăturarea sintagmei „contencios administrativ”, cu
formularea mult mai greoaie, dificil de reţinut, utilizată în titlul actului normativ (Legea
privind judecarea de către tribunale a cererilor celor vătămaţi în drepturile lor prin acte
administrative ilegale).
Legea nr. 29/1990 privind contenciosul administrativ, prima lege specială în
materie, adoptată după anul 1990, a reluat tradiţia din perioada interbelică, marcând
începutul unei noi etape în evoluţia acestei instituţii fundamentale pentru statul de drept.
Caracteristica cea mai importantă a noii reglementări a constat, fără îndoială, în
crearea unor secţii speciale şi specializate de contencios administrativ, iniţial la nivelul
tribunalelor şi al Curţii Supreme de Justiţie, iar apoi, ca urmare a modificărilor intervenite
în anul 1993, în organizarea judecătorească, şi la nivelul curţilor de apel, nou înfiinţate. În
esenţă, Legea din 1990 a preluat o serie de elemente conţinute în Legea din 1925,
aducând şi multe elemente de noutate.
Astfel, printre trăsăturile tradiţionale reluate prin Legea nr. 29 din 1990 a
contenciosului administrativ, au fost reținute următoarele:
- este un control de plină jurisdicţie, în sensul că instanţa poate dispune recu-
noaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim încălcat (inclusiv obligând autoritatea
emitentă la emiterea unui alt act), anularea actului atacat şi repararea pagubei, aspecte
prevăzute ulterior şi în art. 52 din Constituţia, republicată (art. 48 - în forma iniţială);
- este un control direct, pe cale de acţiune judiciară, ce poate viza atât un act
administrativ propriu-zis, cât şi acte administrative asimilate, fiind vorba despre situaţiile
ce se regăsesc în practica administrativă sub denumirea de tăcerea administraţiei (lipsa
oricărui răspuns faţă de o cerere a unui petent) sau tardivitatea (depăşirea termenului
legal pentru formularea răspunsului la o cerere adresată de un petent);
- actul atacat trebuia să-i aparţină unei autorităţi administrative, viziune
modificată odată cu intrarea în vigoare a Constituţiei, la 8 decembrie 1991;
- obligativitatea unei proceduri prealabile la autoritatea emitentă, constând
într-un recurs graţios, înaintea introducerii acţiunii în instanţa de contencios
administrativ, respectiv, după caz, posibilitatea unei proceduri prealabile la
autoritatea ierarhic superioară, constând într-un recurs ierarhic, în cazul existenţei unei
astfel de autorităţi; sunt create astfel premisele înlăturării actului ilegal şi reparării
prejudiciului suferit, prin revocarea actului vătămător de către autoritatea emitentă sau
autoritatea ierarhic superioară.
Regândirea instituţiei contenciosului administrativ cu ocazia revizuirii
Constituţiei, în octombrie 2003, a impus regândirea unui mai vechi proiect de lege şi
necesitatea adoptării de urgenţă a unui nou act normativ în această materie, anume Legea
nr. 554/2004, act normativ ce a suferit profunde și numeroase modificări mai ales în anul
2007 și în anul 2018.
Cu toate acestea putem să menționăm că majoritatea trăsăturilor tradiționale ale
contenciosului administrativ au fost menținute și de Legea nr. 554/2004, cu modificările
și completările ulterioare. Astfel, putem vorbi despre următoarele trăsături:
- este un control de plină jurisdicţie;
- este un control direct, pe cale de acţiune judiciară, ce poate viza atât un act
administrativ propriu-zis, cât şi acte administrative asimilate, fiind vorba despre situaţiile
ce se regăsesc în practica administrativă sub denumirea de tăcerea administraţiei (lipsa
oricărui răspuns faţă de o cerere a unui petent) sau tardivitatea (depăşirea termenului
legal pentru formularea răspunsului la o cerere adresată de un petent) sau contractele
administrative;
- actul atacat trebuia să-i aparţină, în principiu, unei autorităţi publice,
trăsătură care a fost adaptată pentru a se ține cont de prevederile Constituției, astfel
precum a fost revizuită și republicată în anul 2003, anume art. 52 și art. 126 alin. (6), dar
la care trebuie să ținem cont și de practica judiciară în materie care permite contestarea pe
calea contenciosului administrativ și a unor acte administrative emise de persoane
juridice de drept privat, în anumite condiții și situații;
- obligativitatea unei proceduri prealabile la autoritatea emitentă sau ierarhic
superioară, după caz.
Nu trebuie să uităm că a urmat și va mai continua, în mod firesc, un proces de
armonizare a legislaţiilor ţărilor membre ale Uniunii Europene, ce ar trebui sau ar putea
să fie urmat de procesul de constituţionalizare europeană a legislaţiilor naţionale, iar
reglementările în vigoare ale UE cuprinzând, între altele, şi dreptul fundamental al
cetăţeanului „la o bună administrare” ar trebui să se regăsească şi în legislaţia naţională în
domeniu. De altfel, în prezent, se și vorbește de un proces de europenizare a dreptului
administrativ și de codificarea acestuia.
 2. Controlul asupra administraţiei publice. Controlul administrativ-jurisdicţional

Administraţia publică se prezintă ca un ansamblu sistematizat de autorități și

instituții structurate după competenţa lor materială şi teritorială.
În raport cu Guvernul distingem:
a) autorități subordonate direct sau indirect acestuia;
b) autorităţi administrative autonome aflate unui control parlamentar;
c) autorităţi administrative locale autonome, controlate prin intermediul tutelei
administrative exercitate de prefect, în principiu.
Controlul administrației publice este „barometrul” care indică modul în care
acţionează cel chemat să aplice decizia, precum şi gradul în care decizia corespunde
scopului pentru care a fost emisă. Controlul constă în permanenta confruntare a
administraţiei, aşa cum este, cum a fost sau cum va fi, cu ceea ce trebuie sau ar trebuie să
fie.
Rolul controlului administrației publice este de a preveni erorile în aplicarea
deciziilor, de a le înlătura când acestea există, de a asigura îmbunătăţirea permanentă a
activităţii, pentru ca aceasta să corespundă cât mai bine nevoilor sociale într-o etapă dată.
În administraţia publică, obiectul controlului îl constituie acţiunile şi inacţiunile
(conduita) autorităţii administraţiei publice sau a funcţionarilor săi, felul în care aceştia
și-au exercitat atribuţiile cu care au fost învestiţi.
În doctrina administrativă au fost identificate mai multe criterii de clasificare a
controlului asupra administraţiei:
- după natura autorităţii publice care îl exercită se distinge: controlul exercitat de
Parlament, controlul exercitat de autorităţi ale administraţiei publice, controlul exercitat
de autorităţi judecătoreşti.
- după regimul procedural aplicabil se distinge un control contencios (exercitat de
instanţele judecătoreşti şi de Curtea Constituţională, pentru ordonanţele Guvernului) şi un
control necontencios (exercitat de Parlament, de autorităţile supraordonate ierarhic şi de
Avocatul Poporului).
- după efectele pe care le determină, se distinge un control ce atrage atenţionări şi
sancţionări ale autorităţilor administraţiei publice şi funcţionarilor acestora, însoţite de
anularea actelor şi un control ce atrage numai atenţionări şi sancţionări.
O analiză cuprinzătoare cu privire la controlul asupra administraţiei publice,
asupra puterii executive în sens larg, poate fi realizată pornind de la principiul separaţiei
și echilibrului puterilor în stat, prin raportare la autorităţile care realizează clasicele
funcţii ale statului. Vom distinge, astfel, având în vedere primul criteriu de clasificare:
a) un control parlamentar asupra administraţiei publice;
 b) un control administrativ asupra administraţiei publice;
c) un control judecătoresc asupra administraţiei publice.

a) În ce priveşte prima formă de control evocată - controlul parlamentar asupra

administraţiei publice, vom constata că regimul constituţional românesc actual consacră
atât un control parlamentar tradiţional, cât şi un control parlamentar modern, exercitat
prin intermediul unor autorităţi publice distincte de Parlament, dar supuse obligaţiei de a
prezenta anual rapoarte acestuia, cum ar fi Avocatul Poporului
Controlul parlamentar tradiţional se concretizează, la rândul său, în obligaţia
Guvernului şi a celorlalte organe ale administraţiei publice de a prezenta informaţii şi
documente acestuia potrivit art. 111 din Constituţie, în adresarea Guvernului de întrebări,
interpelări şi moţiuni simple potrivit art. 112 din Constituţie, în dezbaterea rapoartelor şi
declaraţiilor prim-ministrului potrivit art. 107 alin. (1) din Constituţie etc., aspecte
prezentate pe larg în contextul analizei controlului parlamentar asupra Guvernului,
respectiv a prim-ministrului etc.
Controlul parlamentar modern este realizat de autorităţi publice care spuervizează,
prin atribuţiile specifice, relaţia guvernare-administraţie publică, rolul executivului în
dreptul public contemporan, autorităţi precum Avocatul Poporului sau Curtea de Conturi.

b) Garantarea legalităţii actelor administrative prin intermediul controlului

presupune şi existenţa unor forme de control în cadrul autorităţilor administraţiei publice
înseşi. În logica sistemului constituţional există, ca principiu, un drept de control al
Guvernului asupra celorlalte autorităţi ale administraţiei publice. Generic, controlul
înfăptuit de administraţia publică asupra ei însăşi poartă denumirea de control
administrativ.
Prin urmare, controlul administrativ poate fi caracterizat ca reprezentând controlul
înfăptuit de administraţia publică, în conformitate cu legea, asupra propriei activităţi.
Controlul administrativ are ca obiective: respectarea legii în activitatea
autorităţilor administraţiei publice, verificarea mijloacelor folosite pentru realizarea
scopului legii, constatarea rezultatelor pozitive şi a abaterilor de la normele prescrise,
precum şi stabilirea măsurilor pentru înlăturarea deficienţelor constatate.
Controlul administrativ poate fi organizat ca o modalitate de verificare
permanentă, care intervine la o dată fixă, sau ca o modalitate inopinată.
Controlul administrativ poate fi un control intern, atunci când este realizat de
persoane, compartimente etc. din interiorul autorității administrative controlate sau un
control extern, atunci când este exercitat de auorități sau funcţionari din afara autorităţilor
controlate. Controlul intern presupune existenţa a două subiecte: cel care controlează
(subiectul activ) şi cel controlat (subiectul pasiv). Acesta se poate exercita fie din oficiu,
fie la cererea sau sesizarea unei persoane fizice sau juridice. Obiectul controlului intern
general îl reprezintă verificarea legalităţii, inclusiv pe considerente de oportunitate, a
întregii activităţi desfăşurate, a modului de utilizare a mijloacelor materiale şi financiare
de care dispune organul respectiv etc.
Procedura de realizare a controlului intern general cunoaşte în practică o varietate
foarte mare, în absenţa unei reglementări exprese ce va trebui realizată printr-un viitor
Cod de procedură administrativă.
La rândul său, controlul extern poate fi un control ierarhic, un control de tutelă
administrativă sau un control specializat.
Controlul ierarhic se exercită de autorităţile ierarhic superioare asupra celor
inferioare, în baza raportului de subordonare dintre ele, ori de câte ori este nevoie, fără a
fi necesar să fie prevăzut în vreun text de lege. Prevederile legii sunt necesare doar atunci
când se doreşte o limitare a acţiunilor de control.
În cazul autorităţilor administraţiei publice locale nu poate fi vorba de un astfel de
control, acestea fiind organizate şi funcţionând, potrivit Constituţiei şi legislaţiei în
materie, pe baza autonomiei locale, efect al descentralizării administrative.
Obiectul controlului ierarhic, care poate fi anterior, concomitent sau posterior,
cuprinde întreaga activitate a autorităților subordonate, atât actele juridice cât şi faptele
materiale, reprezentând un control asupra tuturor aspectelor de legalitate, inclusiv al
oportunităţii.
Controlul ierarhic poate fi efectuat din oficiu, acest gen de control reprezentând un
element component al activităţii de conducere exercitată de superior asupra inferiorului
sau la cererea unei persoane fizice sau juridice, situaţie în care controlul se numeşte
recurs ierarhic.
Astfel, între controlul administrativ ierarhic şi recursul ierarhic există un raport
de la gen la specie. Orice recurs ierarhic este şi o formă de realizare a controlului
administrativ ierarhic, dar nu orice formă de exercitare a controlului administrativ
ierarhic este şi un recurs ierarhic.
În ce priveşte sensul noţiunii de recurs, se impune precizat în acest context că
există o distincţie între semnificaţia pe care dreptul administrativ o conferă acestei noţiuni
şi semnificaţia aceleiaşi noţiuni în dreptul procesual civil. Astfel, în dreptul administrativ,
în general, recursul este definit ca fiind calea de atac sau mijlocul procedural care creează
posibilitatea remedierii încălcării drepturilor subiective şi a intereselor legitime în urma
unor vătămări produse de autorităţi ale administraţiei publice sau, în subsidiar, de
autorităţi publice. Cu alte cuvinte, termenul recurs este utilizat în dreptul public pentru a
desemna dreptul persoanelor lezate în drepturile și interesele lor legitime printr-un act sau
operaţiune administrativă de a formula reclamaţii la autorităţile publice.
În raport cu autoritatea administrativă căreia i se adresează recursul administrativ,
vom distinge între:
- un recurs graţios, introdus la autoritatea de la care emană actul administrativ;
- un recurs ierarhic, ce poate fi introdus la autoritatea ierarhic superioară, în
cazul existenţei unei asemenea autorităţi.
Recursul graţios este calificat în doctrină ca reprezentând plângerea adresată de
un particular, persoană fizică sau juridică, autorităţii administrative de la care emană actul
administrativ prin care se solicită revocarea, modificarea acestuia. Recursul graţios are ca
temei dreptul autorităţilor administraţiei publice de a reveni şi de a retracta actele
administrative, dacă acestea au fost săvârşite fără respectarea dispoziţiilor legale sau
dacă nu mai corespund intereselor legitime, fiind lipsite de oportunitate.
Recursul ierarhic reprezintă plângerea adresată de un particular autorităţii
administrative ierarhic superioare, prin care solicită anularea/revocarea actului emis de o
autoritate inferioară subordonată care îi vatămă drepturile sau interesele, în scopul de a o
determina pe aceasta să-şi modifice actul sau să îndeplinească o anumită prestaţie.
Dreptul particularului de a utiliza calea recursului ierarhic este de esenţa organizării
administrative a statului de drept. De aceea, se apreciază în doctrină, nu este necesar ca
acesta să fie reglementat prin dispoziţii legislative speciale, deoarece coincide cu dreptul
de petiţionare, pe care Constituţia îl consacră în art. 51.
La rândul său, în funcţie de natura juridică şi subordonarea organelor de control,
controlul specializat poate fi exercitat de: a) inspecţii de stat din cadrul ministerelor, altor
organe centrale de specialitate sau autorităţilor locale autonome; b) autorităţi
administrative cu caracter jurisdicţional, în condiţiile prevăzute de lege, precum Consiliul
Național pentru Combaterea Discriminării, Consiliul Național de Soluționare a
Contestațiilor; c) autorităţi special constituite cu atribuţii de control, ca de exemplu,
Garda Națională de Mediu, Agenția Națională de Administrare Fiscală – prin Direcția
Generală Antifraudă etc.
Această clasificare nu trebuie privită cu rigiditate, în sensul că încadrarea într-o
anumită categorie sau subcategorie nu exclude posibilitatea ca aceeaşi structură
administrativă să fie inclusă şi în alta, în funcţie de alt criteriu de referinţă.
Controlul specializat este exercitat de anumite persoane sau compartimente faţă de
care cel controlat nu se află în raport de subordonare ierarhică.
Controlul specializat se realizează numai în cazurile expres prevăzute de lege, în
condiţiile stabilite de aceasta şi se limitează la aspectele care se încadrează în specificul
activităţii organului de control.
În general, controlul administrativ asupra administraţiei publice constituie obiect
de analiză nu doar pentru dreptul administrativ, ci şi pentru alte ramuri ale dreptului
precum dreptul financiar, dreptul mediului, dreptul muncii etc.
Pentru a avea eficienţă, în doctrina administrativă au fost identificate o serie de
condiţii care privesc toate fazele controlului, de la conceperea, pregătirea şi efectuarea
acestuia şi până la stabilirea măsurilor şi valorificarea concluzii lor.
În primul rând, controlul trebuie să fie efectuat de persoane competente, cu
experienţă în domeniile controlate, persoane care trebuie să dea dovadă de probitate
profesională, de corectitudine şi cinste, de tact şi să fie receptive la toate explicaţiile date
de cel controlat.
Eficienţa controlului depinde în mare măsură de formele şi de metodele de control
folosite. Concluziile trebuie să fie bine fundamentate şi argumentate, să se desprindă ca
sinteză a unor practici, nu ca acţiuni izolate, singulare, punându-se un accent deosebit pe
identificarea cauzelor şi condiţiilor care au determinat neajunsurile constatate. În plus,
concluziile trebuie aduse la cunoştinţa autorității controlate, propunându-se în scris
măsuri de eliminare a problemelor existente, urmând apoi ca autoritatea de control să
urmărească modul în care cel controlat acţionează pentru eliminarea deficienţelor
constatate.

c) În ce priveşte controlul judecătoresc asupra administraţiei publice, este

vorba despre forma cea mai importantă de control şi care, sintetic, se exprimă tradiţional
sub denumirea de contencios administrativ constituind însăşi finalitatea dreptului
administrativ.
Fundamentul constituţional al instituţiei contenciosului administrativ se
regăseşte în principal în art. 52 din Constituţia, republicată, privitor la dreptul
persoanei vătămate de o autoritate publică. Alături de acesta, analiza instituţiei
contenciosului administrativ presupune în mod obişnuit evocarea altor dispoziţii
constituţionale precum art. 21 privitor la accesul liber la justiţie; art. 73 alin. (3) litera k),
privitor la caracterul de lege organică al legii contenciosului administrativ; art. 123 alin.
(5) referitor la atribuţia prefectului de a ataca, în faţa instanţei de contencios
administrativ, actele autorităţilor administraţiei publice locale.

Mențiuni privitoare la controlul administrativ-jurisdicțional

Pe lângă modificările aduse fostului art. 48 devenit art. 52 cu ocazia revizuirii
Constituţiei din octombrie 2003, s-a adăugat un nou alineat la art. 21 prin care este
precizat expres caracterul facultativ şi gratuit al jurisdicţiilor speciale administrative, dar,
mai ales, a fost introdus un nou alineat la fostul art. 125 devenit art. 126, consacrat
instanţelor judecătoreşti, prin care controlul judecătoresc asupra administraţiei publice
este garantat cu două excepţii expres prevăzute..
Plecând de la prevederile constituționale în vigoare, care prevăd pe lângă
caracterul lor gratuit şi pe cel facultative, există riscul ca jurisdicţiile speciale
administrative să devină „istorie”, totuși existenţa unor autorităţi cu atribuţii administrativ
jurisdicţionale competente să emită acte administrativ-jurisdicţionale este consacrată încă
în numeroase reglementări legale.
De altfel, prin Decizia Plenului Curţii Constituţionale nr. 1/1994 privind liberul
acces la justiţie al persoanelor în apărarea drepturilor, libertăţilor şi intereselor lor
legitime, jurisdicţia constituţională s-a pronunţat asupra conformităţii cu dispoziţiile
constituţionale (originare) a existenţei procedurilor administrative jurisdicţionale şi, prin
urmare, a jurisdicţiilor administrative.
Rolul jurisdicţiilor administrative a fost privit, în primul comentariu consacrat
revizuirii Constituţiei, ca o modalitate de a decongestiona instanţele judecătoreşti, astfel
încât intervenţia lor să poată fi justificată numai dacă litigiul ar putea fi soluţionat
incontestabil pe această cale, dreptul invocat fiind evident, fără a putea constitui o
modalitate de prelungire a cauzei, ceea ce ar fi contrar judecării pricinii într-un termen
rezonabil. În egală măsură, gratuitatea a fost apreciată ca un mijloc de încurajare pentru a
recurge la asemenea proceduri. Printr-un comentariu ulterior, mai amplu, se precizează că
sintagma „jurisdicţii speciale administrative” are în vedere acele activităţi de soluţionare
a litigiilor care se desfăşoară în faţa unui organ administrativ-jurisdicţional prin emiterea
unui act administrativ-jurisdicţional. Nu intră în această categorie recursurile prealabile
sau ierarhice, cerute de unele acte normative drept condiţii pentru introducerea unei
acţiuni în justiţie, între care şi Legea contenciosului administrativ, recursuri care nu
presupun contradictorialitatea, soluţionându-se pe baza unor reguli ale procedurii
administrative necontencioase.
De altfel, jurisdicţia administrativă este definită, potrivit doctrinei actuale, ca
reprezentând activitatea de soluţionare a unui litigiu administrativ după norme
procedurale specifice procedurii judiciare, în urma căreia rezultă un act administrativ cu
caracter jurisdicţional.
Prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 411/2003 s-a statuat că, potrivit normelor
constituţionale revizuite, caracterul facultativ al jurisdicţiilor administrative permite celui
îndreptăţit să se adreseze fie organului administrativ jurisdicţional, fie direct instanţei de
judecată. Odată aleasă însă calea administrativ-jurisdicţională, aceasta ar trebui urmată
până la capăt, după care, în condiţiile legii, partea se poate adresa instanţei de judecată, în
temeiul dreptului de acces la justiţie prevăzut de art. 21 din Constituţie.
Interpretarea sistematică a art. 21 alin. (4) din Constituţie permite, potrivit
doctrinei actuale, o corectă delimitare a domeniului de aplicare a textului pentru a nu se
ajunge la concluzia greşită că, în toate circumstanţele, jurisdicţiile administrative sunt
facultative şi gratuite, fiind vorba despre dispoziţii care vizează jurisdicţiile
administrative doar prin raportare la accesul liber la justiţie. Prin urmare, numai atunci
când este vorba pentru apărarea drepturilor, a libertăţilor sau a intereselor legitime, de
realizarea dreptului de acces la o instanţă judecătorească îşi găseşte aplicarea art. 21 alin.
(4) din Constituţie. Pentru toate celelalte ipoteze, adică atunci când nu constituie o
procedură prealabilă sesizării instanţei judecătoreşti, nu există nici o condiţionare
constituţională, astfel încât este conform normelor constituţionale ca legiuitorul să
prevadă jurisdicţii administrative obligatorii şi/sau cu taxă. Totodată, legat de gratuitatea
jurisdicţiilor speciale administrative, se apreciază că aceasta ar trebui să fie generală, deci
să includă nu numai scutirea de taxe de timbru, ci toate cheltuielile de procedură,
modalitate care ar determina părţile să utilizeze cu prioritate procedurile administrative
jurisdicţionale, deşi ele sunt facultative, iar numai în ultimă instanţă să se adreseze
justiţiei. Fireşte, pentru aplicarea efectivă şi fără obstacole de fapt a textului
constituţional, s-ar impune detalierea prin lege a modalităţilor de asigurare a gratuităţii şi
înscrierea în buget a sumelor corespunzătoare cu o asemenea destinaţie.
Activitatea autorităţilor administraţiei publice învestite cu atribuţii administrativ-
jurisdicţionale se finalizează cu emiterea unor acte administrativ-jurisdicţionale, care
reprezintă, în esenţă, soluţiile date în cazul unei acţiuni contencioase (conflictuale)
apărute între o autoritate a administraţiei publice, de-o parte, şi o altă persoană fizică sau
juridică de drept public sau de drept privat, de cealaltă parte. Astfel, spre deosebire de
contenciosul administrativ, în sens restrâns, în cazul căruia conflictul dintre cele două
părţi urmează a fi soluţionat la nivelul autorității judecătoreşti, activitatea administrativ-
jurisdicţională se caracterizează prin soluţionarea unui conflict la nivelul administraţiei
active, de către structuri specializate în acest scop, acestea dispunând de atribuţii
administrativ-jurisdicţionale.
Sub aspect terminologic, constatăm că de-a lungul vremii s-au utilizat diferite
expresii pentru a identifica existenţa unui fenomen administrativ-jurisdicţional, vorbindu-
se de acte administrativ-jurisdicţionale, acte administrative cu caracter jurisdicţional sau
acte administrative de jurisdicţie. După cum s-a apreciat în doctrină, terminologia evocată
trebuie să fie în măsură să reflecte următoarele elemente de conţinut ale noţiunii pe care o
exprimă: act juridic, act emis de o autoritate a administraţiei publice, act emis în
soluţionarea unui conflict creat în sfera administraţiei active, soluţionarea litigiului
reprezintă un mijloc de control asupra administraţiei active respective. Un asemenea act
juridic are o funcţie complexă, acesta apărând atât ca un act de executare a legii, cât şi ca
un act de garantare a executării corecte a legii şi deci o garanţie juridică aflată la
îndemâna cetăţenilor.
Art. 2 alin. (1) lit.d) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările
ulterioare, definește actul administrativ-jurisdicţional ca fiind actul emis de o autoritate
administrativă învestită, prin lege organică, cu atribuţii de jurisdicţie administrativă
specială, iar prin lit.e) este definită jurisdicţia administrativă specială ca fiind
activitatea înfăptuită de o autoritate administrativă care are, conform legii organice
speciale în materie, competenţa de soluţionare a unui conflict privind un act
administrativ, după o procedură bazată pe principiile contradictorialităţii,
asigurării dreptului la apărare şi independenţei activităţii administrativ-
jurisdicţionale. În consecinţă, coroborând aceste prevederi putem afirma că suntem în
prezenţa unui act administrativ-jurisdicţional şi implicit a unei jurisdicţii speciale
administrative dacă sunt întrunite următoarele condiţii:
- actul administrativ-jurisdicţional este emis de către o autoritate administrativă;
- autoritatea administrativă emitentă are atribuţii de a soluţiona un conflict, deci
este o autoritate administrativ-jurisdicţională;
- conflictul ce trebuie soluţionat priveşte un act administrativ emis;
- conflictul trebuie soluţionat cu citarea părţilor şi în baza principiului
contradictorialităţii, iar părţilor trebuie să le fie recunoscut dreptul de a fi reprezentate
sau asistate de un avocat.
Printr-un amplu studiu din doctrină consacrat jurisdicţiilor administrative potrivit
Constituţiei, republicate, au fost identificate numeroase exemple de jurisdicţii
administrative, cum ar fi: comisiile de disciplină - jurisdicţii administrative disciplinare
pentru funcţionarii publici, prevăzute de statutul funcţionarilor publici, astfel precum este
reglementat prin Codul administrativ, comisiile de disciplină - jurisdicţii administrativ-
disciplinare pentru poliţişti, prevăzute de Statutul poliţistului – Legea nr. 360/2002, cu
modificările şi completările ulterioare –comisiile de soluţionare a întâmpinărilor -
jurisdicţii administrative în materia exproprierii, prevăzute de Legea privind exproprierea
pentru cauză de utilitate publică - Legea nr. 33/1994, republicată, cu modificările şi
completările ulterioare, birourile electorale jurisdicţii administrative electorale, prevăzute
de legile electorale.
Cât priveşte posibilitatea de atac împotriva unui act administrativ-jurisdicţional, în
temeiul Legii nr. 554/2004, vom face precizările necesare când vom analiza aspecte
procedurale privind instituţia contenciosului administrativ.