Curs 1: Controlul administrativ

Controlul administrativ este controlul înfăptuit de administrația publică în conformitate cu legea asupra
propriei sale activități.
Controlul administrativ are doua forme:

• Controlul administrativ intern reprezintă controlul exercitat din interiorul organului administrativ
de către funcționarii superiori asupra activității funcționarilor subordonați. Această formă de
control se poate exercita din oficiu sau la cererea unei persoane fizice sau juridice. În acest din
urmă caz, controlul se mai numește recurs grațios. Recursul grațios reprezintă plângerea adresată
de un particular autorității administrative care a emis actul administrativ prin care se solicită
revocarea sau modificarea acestuia.

• Controlul administrativ extern este acea formă de control care se exercită de către anumite autorități
publice sau funcționari de decizie din afara organelor administrative supuse controlului.
Controlul administrativ are următoarele forme: controlul administrativ ierarhic, controlul administrativ de
tutelă (tutela administrativă) și controlul administrativ extern specializat.

• Controlul ierarhic este efectuat de organele administrative ierarhic superioare asupra activității
organelor inferioare, în baza raporturilor de subordonare dintre ele, fără a fi necesar să fie prevăzut
în mod expres de lege. De exemplu controlul guvernului asupra activității ministerelor este un
control ierarhic. Controlul ierarhic se poate efectua din oficiu, ori la cererea unei persoane fizice
sau juridice. În acest din urmă caz, controlul se mai numește recurs ierarhic. Recursul ierarhic
constă în plângerea adresată de un particular autorității administrative superioare prin care solicită
anularea sau modificarea unui act emis de o autoritate publică inferioară care îi vatămă drepturile
sau interesele.

• Controlul de tutelă (tutela administrativă) este controlul exercitat de stat asupra unui organ
descentralizat în limitele fixate de lege. Astfel, potrivit legii contenciosului administrativ nr.
554/2004, tutela administrativă se exercită fie de prefect, fie de Agenția Națională a Funcționarilor
Publici asupra actelor ilegale ale autorităților administrației publice locale.

• Controlul specializat se exercită de către anumite autorități ale administrației publice constituite de
lege în acest scop. Acest control se exercită de către anumite inspecții și inspectorate de stat care
sunt organizate atât pe plan central, cât și pe plan teritorial ca servicii publice ale ministerelor și ale
celorlalte organe centrale de specialitate, ca de exemplu inspecția de stat pentru agricultură și
alimentație, inspecția de stat pentru resurse minerale, inspecția teritorială de stat pentru protecția
muncii și altele.

Controlul exercitat de Curtea de Conturi este de asemenea, un control specializat limitat la

domeniile date de lege, în competența acestei autorități administrative.

Instituția Curții de Conturi este reglementată de art. 140 din Constituție. Potrivit acestui text
constituțional, Curtea de Conturi exercită controlul asupra modului de formare, administrare și
întrebuințare a resurselor financiare ale statului și ale sectorului public.
În conformitate cu art. 1 din legea nr. 94/1992, Curtea de Conturi este instituția supremă de control
financiar ulterior extern, care funcționează pe lângă Parlamentul României. Ea își exercită
activitatea în mod independent, potrivit legii.

Execuția bugetelor ale celor două camere ale Parlamentului, președinției, Guvernului, Curții
Supreme de Justiție și Curții Constituționale se controlează numai de Curtea de Conturi.

Dacă organele de control ale Curții de Conturi constată fapte cauzatoare de prejudicii sau abateri
cu caracter financiar, ele încheie un proces verbal de constatare, stabilind măsuri pentru intrarea în
legalitate, în sensul reparării pagubelor produse și aplicării de sancțiuni administrative persoanelor
vinovate. Dacă organele de control apreciază că faptele constatate constituie infracțiuni, vor sesiza
organele de urmărire penală.
 Curs 2: Istoricul instituției contenciosului administrativ în România
Evoluția acestei instituții juridice în România cuprinde următoarele etape:

• Într-o primă etapă (1864-1866) s-a adoptat în România sistemul francez al tribunalelor
administrative, înființându-se un consiliu de stat ca organ consultativ al guvernului, care avea
printre alte atribuții și unele de contencios administrativ. La scurt timp s-a renunțat la acest sistem
deoarece consiliul de stat s-a dovedit aservit influențelor guvernamentale.

• A doua perioadă (1866-1905) se caracterizează prin atribuirea contenciosului administrativ

instanțelor judecătorești ordinare. Astfel, prin constituția din 1866 se desființează consiliul de stat,
iar prin legea din iulie 1866 litigiile de contencios administrativ sunt date în competența tribunalelor
de drept comun.

• A treia perioadă (1905-1923) a început cu adoptarea legii din 1 iulie 1905, potrivit căreia judecarea
litigiilor de contencios administrativ aparținea tot puterii judecătorești, însă numai secției a-III-a a
Curții de Casație. Competența curții era limitată la anumite categorii de acte administrative. De
asemenea, curtea avea dreptul să primească despăgubiri contra administrației. Curtea avea dreptul
sa dispună anularea actului ilegal.

• A patra perioadă (1843-1948) este marcată de adoptarea constituției din 1923 și apoi de legea
contenciosului administrativ din 23 dec. 1925. Prin constituția din 1923 contenciosul administrativ
a devenit o instituție de ordin constituțional, litigiile de această natură fiind date în competența
instanțelor judecătorești. Puterea judecătorească nu avea însă competența de a judeca actele de
guvernământ militar. Pe baza constituției din 1923 a fost adoptată legea pt contenciosul
administrativ din dec. 1923, care a reprezentat cea mai importantă reformă în domeniu. Această
lege a învestit curțile de apel din circumscripția în care domiciliază reclamantul, cu competența de
a judeca cererile de contencios administrativ, iar hotărârile pronunțate de acestea erau supuse
recursului fostei curți de casație.

• A cincea etapă (1948-1967) începe odată cu abrogarea legii din 1925 și ține până la adoptarea legii
nr. 1 din 1967.

• A șasea etapă este marcată de adoptarea legii nr 1 din 1967 în vederea aplicării prevederilor
constituției din 1965 și durează până în anul 1990.
Potrivit acestei legi competența soluționării cererilor celor vătămați în drepturile lor printr-un act
administrativ ilegal era încredințată instanțelor de drept comun. Deoarece această lege exceptă un număr
mare de acte administrative de la controlul de legalitate, ea a avut un câmp redus de aplicare în practica
instanțelor judecătorești.
În perioada 1990-2004 contenciosul administrativ a fost reglementat prin legea nr 29/1990 care a abrogat
legea nr 1 și care a împrumutat multe reguli cuprinse în legea din 1925.
Legea contenciosului administrativ nr 554 din 2004 a lărgit sfera persoanelor ce pot ataca actele
administrative ilegale în fața instanței de contencios administrativ și a redus substanțial nr actelor
administrative exceptate de la aceasta formă a controlului de legalitate.
Contenciosul administrativ reprezintă o procedura de soluționare a litigiilor care iau naștere în sfera
activității executive între administrație și particulari sau între autoritățile publice de către instanțele
judecătorești potrivit unor reguli speciale de drept public.
Procedura specială a contenciosului își are temeiul atât în legea fundamentală, cât și în legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004. Astfel, potrivit art. 52 al 1 din Constituția României, persoana vătămată într-un
drept al său, ori într-un interes legitim de o autoritate publică printr-un act administrativ sau prin
nesoluționarea în termen legal al unei cereri, este îndreptățită să obțină recunoașterea dreptului pretins sau
a interesului legitim, anularea actului și repararea pagubei. Potrivit art. 52 al. 2 din Constituție, condițiile și
limitările acestui drept se stabilesc prin lege organică. În aplicarea acestor dispoziții constituționale a fost
adoptată legea contenciosului administrativ nr. 554 din 2004.
 Curs 3: Trăsăturile și clasificarea contenciosului administrativ
Contenciosul administrativ reglementat de legea 554/2004 se caracterizează prin următoarele trăsături:

• Este un control de legalitate și nu de oportunitate, ceea ce înseamnă că instanța judecătorească va

respinge acțiunea reclamantului întemeiată exclusiv pe motive de inoportunitate a unui act
administrativ
• Sunt supuse acestei forme de control atât actele administrative de autoritate, cât și cele de gestiune
(contractele administrative)
• Soluționarea litigiilor de contencios administrativ se desfășoară după o procedură jurisdicțională
bazată pe contradictorialitate, iar hotărârea se bucură de autoritate de lucru judecat
• Instanțele de contencios administrativ au o competență materială generală, ceea ce înseamnă că, ori
de câte ori un asemenea litigiu nu este dat printr-o lege specială în competența altor instanțe
judecătorești, soluționarea lui este de competența instanțelor de contencios administrativ.
Clasificarea contenciosului administrativ
Contenciosul administrativ poate fi clasificat în funcție de urm criterii:

• După natura situației juridice supuse controlului

• După limitele puterilor recunoscute judecătorului
Potrivit primului criteriu, controlul judecătoresc se împarte în două categorii:

• Contencios subiectiv: caracterul subiectiv al contenciosului administrativ constă în aceea că el

poate fi promovat numai de persoana al cărei drept a fost lezat prin activitatea ilicită a administrației
publice, acest tip de contencios fiind fondat în drept subiectiv.
• Contencios obiectiv: prin contenciosul obiectiv se înțelege acea formă judecătorească de control a
legalității actelor administrative care are ca scop respectarea legii (dreptul obiectiv). Are acest
caracter acțiunea în contencios administrativ în care calitatea de reclamant o au autoritățile publice
precum: Ministerul Public, Avocatul Poporului, ANFP, prefectul sau alte autorități publice care
invocă apărarea unui interes general.
Potrivit acestui criteriu, contenciosul administrativ poate fi clasificat în următoarele categorii: contenciosul
în anulare, în cadrul căruia judecătorul constatând ilegalitatea actului administrativ dispune anularea lui,
contenciosul de plină jurisdicție, care dă competență instanței judecătorești în toată plenitudinea, mai exact
aceasta putând să anuleze actul ilegal, să oblige organul administrativ să ia anumite măsuri administrative
și să acorde despăgubiri dacă se pretind de către reclamant.
Unele legi speciale reglementează o formă de contencios administrativ denumită în doctrină contencios în
reformare, care permite judecătorului să modifice actul administrativ dedus judecății. De exemplu, potrivit
Codului Administrativ, funcționarul public nemulțumit de sancțiunea disciplinară aplicată se poate adresa
instanței de contencios administrativ, solicitând anularea sau modificarea dispoziției de sancționare.
Verificând temeinicia actului administrativ de sancționare, instanța de judecată va putea schimba sancțiunea
aplicată cu una mai ușoară, corespunzătoare gravității faptei comise de reclamant.
Subiectele de sesizare a instanței

• Persoana vătămată – orice persoană titulară a unui drept ori a unui interes legitim vătămată de o
autoritate publică printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal al unei cereri.
Sunt asimilate persoanei vătămate și grupul de persoane fizice fără personalitate juridică titulari ai
 unor drepturi subiective sau interese legitime private, precum și organismele sociale are invocă
vătămarea prin actul administrativ atacat a unui interes legitim public, fie a drepturilor și intereselor
legitime ale unor persoane fizice determinate.

• Autoritate publică – prin autoritate publică înțelegem orice organ de stat sau al unităților
administrativ-teritoriale care acționează în regim de putere publică pentru satisfacerea unui interes
legitim public. Sunt asimilate autorităților publice persoanele juridice de drept privat care au obținut
statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public în regim de putere
publică.
Actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică în
regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă
naștere, modifică sau stinge raporturi juridice. Sunt asimilate actelor administrative și contractele încheiate
de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea
lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice.
Definiția contenciosului administrativ: Contenciosul administrativ reprezintă activitatea de soluționare
de către instanțele de contencios administrativ competente a litigiilor în care cel puțin una dintre părți este
o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea după caz a unui act
administrativ, fie din nesoluționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere
referitoare la un drept sau la un interes legitim.
Instanța de contencios administrativ este reprezentată de secția de contencios administrativ și fiscal al
ÎCCJ, secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel și tribunalelor administrativ fiscale.
Nesoluționare în termen legal al unei cereri: reprezintă faptul de a nu răspunde solicitantului în termen
de 30 de zile de la înregistrarea cererii, dacă prin lege nu se prevede alt termen. Prin refuzul nejust de a
soluționa o cerere, înțelegem exprimarea explicită cu exces de putere a voinței de a nu rezolva cererea unei
persoane.
 Curs 4

• Plângere prealabilă – este cererea prin care se solicită autorități publice emitente sau celei ierarhic
superioare, după caz, reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual sau normativ în sensul
revocării sau modificării acestuia.
• Acte care privesc raporturile cu Parlamentul – sunt acele acte emise de o autoritate publică în realizarea
atribuțiilor sale prevăzute de Constituție sau de o lege organică în raporturile de natură politică cu
Parlamentul.
• Acte de comandament cu caracter militar – este actul administrativ referitor la problemele strict militare
ale activității din cadrul forțelor armate, specifice organizării militare care presupun dreptul
comandanților de a da ordine subordonaților prin aspecte privitoare la conducerea trupei în timp de
pace sau război, ori după caz la îndeplinirea serviciului militar.
• Serviciul public – activitate organizată sau după caz autorizată de o autoritate publică în scopul
satisfacerii unui interes legitim public.
• Exces de putere – exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prin încălcarea limitelor
competenței legale sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor.
• Drept vătămat – este orice drept prevăzut de Constituție, de lege sau de alt act normativ căruia i se
aduce o atingere printr-un act administrativ.
• Interes legitim privat – este posibilitatea de a pretinde o anumită conduită în vederea realizării unui
drept subiectiv viitor și previzibil.
• Interesul legitim public – este interesul care vizează ordinea de drept și democrația constituțională,
garantarea drepturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale ale cetățenilor, satisfacerea nevoilor
comunitare, realizarea competenței autorităților publice.
• Pagubă iminentă – aceasta este prejudiciul material, viitor și previzibil sau după caz perturbarea
previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.
Condițiile de admisibilitate a acțiunii directe în contenciosul administrativ
Acestea sunt: calitatea procesuală, vătămarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim, existența unui
act administrativ de autoritate sau a unui refuz nejustificat al administrației publice, proveniența actului
administrativ de la o autoritate administrativă sau de la altă autoritate publică, îndeplinirea procedurii
administrative prealabile, introducerea acțiunii la instanța judecătorească în termenul legal.

• Calitatea procesuală – presupune existența unei identități între persoana reclamantului și persoana
care este titular al dreptului încălcat (calitatea procesuală activă) sau între persoana pârâtului și cel
obligat să respecte dreptul (calitate procesuală pasivă). În cuprinsul art. 1 din legea 554/2004 rezultă
că acțiunea în contenciosului administrativ poate fi introdusă de particulari (persoane fizice sau
juridice) și de autoritățile publice. Persoanele fizice pot avea calitatea procesuală activă în această
acțiune dacă au capacitate de folosință și capacitate de exercițiu. Pot avea această calitate și
funcționarii publici dacă prin actele emise de autoritățile publice se aduce atingere unor drepturi
ale acestora referitoare la salarii, funcție, promovare, etc. Astfel, potrivit Codului Administrativ,
funcționarul public nemulțumit de sancțiunea disciplinară aplicată se poate adresa instanței de
contencios administrativ, solicitând anularea sau modificarea dispoziției de sancționare.

Persoanele juridice private pot avea calitatea de reclamant în acțiunile de contencios administrativ
dacă îndeplinesc condițiile prevăzute în legea nr. 31/1990 privind societățile comerciale. Astfel,
societatea comercială este persoană juridică din ziua înmatriculării în registrul comerțului. În
anumite situații, calitatea procesuală activă în acțiunile de contencios obiectiv este reglementată în
mod expres de lege. Astfel, potrivit art. 1, al. 5 din legea 554/2004 dacă Ministerul Public apreciază
că prin excesul de putere concretizat în emiterea unui act administrativ normativ se vatămă un
interes public, va sesiza instanța de contencios administrativ de la sediul autorității publice
emitente. ANFP poate ataca în fața instanței de contencios administrativ actee autorităților publice
centrale și locale prin care se încalcă legislația privind funcția publică, iar prefectul poate ataca la
aceiași instanță actele autorității publice locale daca le consideră ilegale. De asemenea, autoritatea
publică emitentă a unui act administrativ nelegal poate solicita instanței de contencios administrativ
anularea acestuia în situația în care actul nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil și
a produs efecte juridice.

În anumite situații, calitatea de reclamant în litigiile de contencios administrativ poate fi dobândit

de o persoana fizică ca urmare a inițiativei unei autorități publice. Astfel, Avocatul Poporului ca
urmare a controlului realizat în baza unei sesizări a unei persoane fizice dacă apreciază că
ilegalitatea actului nu poate fi înlăturat decât prin justiție, poate sesiza instanța competentă de la
domiciliul petentului, acesta din urmă dobândind de drept calitatea de reclamant. În aceleași
condiții poate dobândi calitatea de reclamant o persoana fizică sau juridică vătămată într-un drept
sau interes legitim de către o autoritate publică dacă sesizarea instanței de contencios administrativ
este făcută de către Ministerul Public.

Calitatea de reclamant în litigiile de contencios administrativ o poate avea și o persoană juridică de

drept public vătămată într-un drept sau într-un interes legitim prin actele abuzive ale administrației
publice.
Mai pot avea calitatea procesuală activă în asemenea litigii și grupurile de persoane fizice fără
personalitate juridică, titulare ale unor drepturi subiective sau interese legitime private, lezate de o
autoritate publică, precum și organismele sociale care invocă vătămarea prin actul administrativ
atacat, fie a unui interes legitim public, fie a drepturilor și intereselor legitime ale unor persoane
fizice determinate, ca de exemplu sindicatele.

În acțiunea de contencios administrativ, calitatea procesuală pasivă aparține potrivit legii autorității
publice care a emis sau adoptat actul atacat, indiferent de faptul că aceasta are sau nu personalitate
juridică civilă, fiind suficientă capacitatea juridică administrativă.
 Curs 5: Condiția ca actul atacat să vatăme un drept sau un interes legitim
Analiza acestei condiții se face din perspectiva coroborării art. 52 din Constituție referitor la dreptul
persoanei vătămate de o autoritate publică cu art. 21 referitor la accesul liber la justiție. În contextul analizei
art. 52, menționăm alături de criteriul încălcării unui drept pentru introducerea acțiunii și a criteriului
interesului legitim, sfera intereselor legitime fiind mai largă. Legea 554/2004 preia fundamentul
constituțional al instituției contenciosului administrativ din art. 52. Dreptul vătămat este definit de legea
contenciosului administrativ ca fiind orice drept prevăzut de Constituție, de lege sau de alt act normativ
căruia i se aduce o atingere printr-un act administrativ. Pot fi valorificate în justiție numai interese legitime,
personale, directe, actuale și juridice, vătămate prin acte administrative de autoritate.
Interesul legitim poate fi atât personal, cât și public, fundamentul constituțional al interesului public
reprezentându-l dispozițiile constituției cu privire la îndatoririle fundamentale ale cetățeanului român.
Legea 554/2004 precizează că interesul legitim poate fi atât privat, cât și public. Interesul legitim public
reprezintă interesul care vizează ordinea de drept și democrația constituțională, garantarea drepturilor,
libertăților și îndatoririlor fundamentale ale cetățenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea
competenței autorităților publice.
Interesul legitim privat constă în posibilitatea de a pretinde o anumită conduită în considerarea realizării
unui drept subiectiv, viitor și previzibil prefigurat. Existența unui act administrativ sau a unui refuz
nejustificat de a satisface o cerere privitoare la un drept sau interes legitim. Autoritățile administrației
publice își concretizează activitatea prin mai multe categorii de acte juridice calificate în mod diferit în
doctrină.
Actele juridice reprezintă acele manifestări de voință făcute în scopul de a produce efecte juridice a căror
realizare este garantată prin forța de constrângere a statului în condițiile prevăzute de normele juridice în
vigoare. În cazul actelor administrative, specie actelor juridice, elementul de distincție îl reprezintă
autoritatea emitentă.
După criteriul regimului juridic aplicabil, actele administrative se clasifică în două mari categorii: acte ce
se realizează în principal într-un regim de putere publică (actele administrative și contractele administrative)
și acte ce se realizează în principal într-un regim de drept civil (actele unilaterale ce nu realizează puterea
publică și contractele axate pe ideea de persoană juridică).
Definiția actului administrativ din legea 554/2004: Actul administrativ este actul unilateral cu caracter
individual sau normativ emis de o autoritate publică în regim de putere publică în vederea realizării
executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.
Legea asimilează actelor administrative și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect
punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea
serviciilor publice, achizițiile publice, la care pot fi adăugate și alte categorii de contracte administrative
prevăzute prin legi speciale.
Trăsăturile actului administrativ

• Este forma juridică principală a activității autorit administrației publice

• Este o voință juridică unilaterală
• Este emis în realizarea puterii publice și are un regim juridic specific în centrul căruia se află legea
contenciosului administrativ
Condițiile de valabilitate a actelor administrative
Legalitatea și oportunitatea actelor administrative
Regimul juridic al actelor administrative reprezintă ansamblul regulilor de fond și de formă care dau
particularitate acestor acte în circuitul civil.
Legalitatea actelor administrative reprezintă obligativitatea conformării acestora dispozițiilor
constituționale, legilor adoptate de Parlament, tuturor actelor normative, având o forță juridică superioară.
Oportunitatea – se regăsește în puterea discreționară de care dispune administrația înțeleasă ca marjă de
libertate, de apreciere, lăsată la latitudinea celui chemat să aplice legea de a opta între mai multe căi posibil
de urmat pentru a ajunge la scopul stabilit de legiuitor.
Procedura formării actelor administrative
Actele administrative normative sunt elaborate întotdeauna în formă scrisă, Constituția și reglementarea în
vigoare prevăzând obligativitatea publicării lor. Actele administrative individuale sunt elaborate de regulă
în formă scrisă , cu unele excepții când ele pot îmbrăca și formă orală pentru că așa prevede legea. De
exemplu avertismentul, cea mai ușoară sancțiune contravențională se aplică și oral potrivit Ord. Gov nr.
2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor.
În ce privește procedura de elaborare a actelor administrative, aceasta cunoaște mai multe forme, de la cele
mai simple la cele mai complicate.
În raport de momentul emiterii actului administrativ condițiile procedurale se pot împărți în 3 categorii:
anterioare, concomitente și ulterioare emiterii actului. Operațiunile procedurale anterioare emiterii actului
administrativ sunt activități care nu produc ele însele efecte juridice, dar care premerg elaborarea actului
producător de efecte juridice.
De exemplu: avizul – este o opinie, o părere pe care o autoritate a administrației publice o solicită altei
autorități administrației publice într-o problemă sau mai multe pentru a se informa și a decide în cunoștință
de cauză. Avizul poate fi facultativ (organul care urmărește să emită un act este liber să îl ceară, iar în cazul
în care la cerut se conformează sau nu). Avizul consultativ (organul emitent este obligat să ceară avizul, dar
nu este obligat sa îl respecte) și conform (avizul trebuie obligatoriu cerut de către organul emitent, iar
conținutul său trebuie obligatoriu respectat).
Acordul – exprimă consimțământul cerut de lege pentru emiterea unui act administrativ de către o autoritate
administrativă, regulă una superioară. Avizul și acordul nu produc efecte juridice prin ele însele, aceste
operațiuni administrative nu pot fi atacate separat în fața instanțelor de contencios administrativ, dar potrivit
legii 554/2004 ele pot fi atacate în instanță odată cu actul administrativ la adoptarea sau emiterea căruia a
contribuit.
Dintre operațiunile procedurale concomitente emiterii actului sunt analizate cvorumul de prezență și
majoritatea cerută de lege pentru adoptarea actului ce privesc doar organele colegiale din administrația
publică cum sunt guvernul, consiliile locale, consiliile județene, etc.
Cvorumul – reprezintă potrivit Codului Administrativ numărul minim de membrii prevăzut de lege pentru
întrunirea valabilă a unui organ colegial. De regulă, cvorumul minim de prezență îl constituie majoritatea
membrilor în funcție ai autorității administrative în cauză. Nerespectarea cvorumului legal face ca actele
administrative adoptate într-o astfel de ședință să fie lovite de nulitate absolută.
Majoritatea - reprezintă numărul de voturi necesar a fi expirate de membrii unui organ colegial pentru
adoptarea unui act administrativ. Majoritatea cerută de lege poate fi relativă, absolută și calificată.
Majoritatea relativă reprezintă majoritatea celor prezenți, adică jumătate plus unu din membrii prezenți.
Majoritatea absolută reprezintă majoritatea membrilor unui organ colegial, adică jumătate plus unu din
totalul membrilor acestuia. Majoritatea calificată reprezintă o majoritate mai mare decât cea absolută, de
regulă 2/3 sau un alt procent din totalul membrilor unui organ colegial.
La aceste condiții procedurale concomitente se adaugă și condiția semnării și respectiv a contrasemnării
actelor administrative emise atât de organele de conducere unipersonală, cât și de organele de conducere
colegială.
Condițiile procedurale ulterioare emiterii actului administrativ, ne vom referi la comunicare și publicare.
Comunicarea reprezintă operațiunea prin care autoritatea emitentă a unui act administrativ individual îl
aduce la cunoștința celui căruia actul i se adresează. Publicarea reprezintă operațiunea prin care un act
administrativ ce conține reguli generale și impersonale având caracter normativ este adus la cunoștința
cetățenilor, fie prin imprimare, fie prin afișare într-un loc public sau prin alte mijloace de difuzare scrisă.
Hotărârile guvernului se publică în MO al României partea I potrivit art. 108, al. 4. din Constituția
României. Există o singură excepție de la această regulă ce se referă la hot. care au caracter militar care se
comunică numai instituțiilor interesate. Și decretele președintelui României în majoritatea lor acte
administrative individuale se publică toate în MO al României partea I potrivit art. 100, al. 1 din Constituție.
 Curs 6
Condiția vătămării unui drept sau interes legitim. Legea 554/2004 condiționează admisibilitatea act în
contenciosul administrativ în primul rând de vătămarea unui drept sau a unui interes legitim. Noțiunea de
interes legitim este definită de legea 554/2004 care face distincție între interesul legitim privat și interesul
legitim public.
Prin interes legitim privat înțelegem posibilitatea de a pretinde o anumită conduită în considerarea
realizării unui drept subiectiv, viitor și previzibil, prefigurat.
Prin noțiunea de interes public se înțelege interesul care vizează ordinea de drept și democrația
constituțională, garantarea drepturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale.
În legătură cu interesul legitim invocat de reclamant/petent acesta poate fi nu numai material ci și moral.
De ex: interesul credincioșilor de a celebra cultul lor în deplină libertate.
Interesul trebuie să fie personal sau public. În acest din urmă caz acțiunea în contenciosul administrativ
are caracter obiectiv.
Colectivitățile descentralizate prin organele lor de conducere de ex primarul, consiliul local au capacitatea
de a ataca deciziile luate de autoritățile statului dacă prin acestea se prejudiciază interesele publice locale.
 Curs 7
Condiția ca actul atacat sa fie un act activ sau un refuz nejustificat de a satisface o cerere privitoare la un
drept sau la un interes legitim.

Legea 554/2004 nu condiționează exercitarea acțiunii în Contencios activ de caracterul ilegal al actului
activ, aspect pe care urmează să-l clarifice instanța de judecată (nu știm că actul respectiv este sau nu
ilegal/legal, ca atare poate fi atacat si un act legal) și un act activ legal (emis cu respectarea procedurilor
legale) poate produce vătămarea unui drept subiectiv cu ocazia executării sale (se pot solicita despăgubiri).

Ilegalitatea actului activ poate consta in încălcarea unor dispoziții legale, in comiterea unui exces de putere
de către autoritatea publica emitenta prin depășirea limitelor dreptului sau de apreciere in exercitarea
prerogativelor de putere publica. În acest sens, legea 554/2004 definește excesul de putere ca fiind
exercitarea dreptului de apreciere al autorității publice prin încălcarea limitelor competentelor prevăzute
de lege sau a drepturilor si libertăților cetățenești.
Potrivit legii 554/2004, pot fi atacate la instanța de contencios activ atât actele de autoritate, cat si cele de
gestiune publica, denumite CONTRACTELE ADTIVE.
Astfel, potrivit art 2, alin 1 din lege, prin act activ supus controlului de legalitate pe calea contenciosului
activ se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ si, de asemenea, legea prevede ca sunt
asimilate actelor dative si CONTRACTELE INCHEIATE DE AUTORITATILE PUBLICE care au ca
obiect punerea in valoare a bunurilor proprietate publica, executarea lucrărilor de interes public, prestarea
serviciilor publice si achizițiile publice.
Acestea sunt modalități de valorificare a bunurilor domeniului public si ele sunt asimilate actelor dative,
normative sau individuale.
Legea 554/2004 prevede ca pot face obiectul acțiunii in Contencios activ litigiile izvorâte din încheierea,
modificarea, interpretarea, executarea si încetarea contractelor dative, fără nicio excepție.
Actul activ de autoritate trebuie delimitat de alte înscrisuri cu alte denumiri: adresa, certificat, adeverința –
care nu sunt acte juridice deoarece nu produc prin ele însele efecte juridice, ele fiind simple operațiuni
tehnico-materiale (anterioare, concomitente, posterioare).
Potrivit legii, legalitatea operațiunilor materiale poate fi verificata numai odată cu actul activ supus
judecații.
Actul activ atacat are, de regula, caracter individual, deoarece numai printr-un astfel de act poate fi vătămat
un drept sau un interes legitim al unei persoane.
Numai in mod excepțional, astfel de drepturi si interese pot fi lezate printr-un act normativ sau prin diferite
dispoziții ale sale.
Potrivit art 18, din legea 554/2004, instanța de Contencios activ poate sa se pronunțe pe cale de excepție si
asupra legalității operațiunilor tehnico-materiale care au stat la baza emiterii sau adoptării actului activ.
În toate cazurile, instanța de Contencios activ verifica numai legalitatea nu si oportunitatea acestuia.
O acțiune in anulare întemeiata exclusiv pe considerente de oportunitate a actului atacat va fi respinsa ca
inadmisibila.
Refuzul nejustificat de a soluționa o cerere reprezintă lipsa unui răspuns la anumite pretenții întemeiate
juridic ale persoanelor fizice sau juridice. Refuzul nejustificat poate fi expres sau tacit.
Este asimilat refuzului expres si nepunerea in executare a actului activ emis, ca urmare a solicitării unei
persoane sau a declarării recursului grațios (este cel care se face la autoritatea ierarhic superioara).
În cazul refuzului nejustificat, autoritatea își exprima explicit, cu exces de putere, voința de a nu rezolva
cererea unei persoane.
Refuzul tacit sau nesoluționarea in termenul legal a unei cereri, consta in faptul de a nu răspunde
solicitantului in termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii.
 Curs 8: Proveniența actului administrativ atacat
Actul administrativ atacat trebuie sa fie emis de o autoritate administrativă, de o alta autoritate publica sau
de un organism privat investit de lege cu atribuții de putere publica. Astfel, potrivit art 1 din legea
554/2004 și art 52 din Constituție, actul administrativ atacat poate proveni de la o autoritate publica care
poate aparține administrației publice centrale sau locale, dar poate fi emis și de o alta autoritate publica ce
nu aparține acestui sistem de organe ale statului, de exemplu, actele organelor de conducere ale
instanțelor judecătorești sau ale organelor de conducere ale Parlamentului ( Președinții Camerelor și
Birourilor Permanente) privind eliberarea din funcții a unor persoane. In acest sens, menționam art 2 din
legea 554/2004, potrivit acestui articol sunt asimilate autorităților publice și persoanele juridice de drept
privat care au obținut statut de utilitate publica sau sunt autorizate sa presteze servicii publice in regim de
putere publica.

Îndeplinirea procedurii administrative prealabile

Procedura administrativă prealabila sau recursul administrativ este una din condițiile obligatorii ale
contenciosului administrativ și are 2 forme:

• Recursul grațios - care se exercita la organul emitent al actului

• Recursul ierarhic - care se îndreaptă la organul ierarhic superior celui care a emis actul
Recursul grațios este obligatoriu in cazul in care organul emitent al actului este autonom in celelalte
cazuri persoana interesată putând opta între recursul grațios și recursul ierarhic sau le poate îndeplini pe
amândouă. Prin excepție, in materie fiscală, contestația împotriva refuzului nejustificat de emitere a unui
act administrativ fiscal se soluționează de către organul ierarhic superior organului care trebuia sa emită
acel act.
Termenul pentru exercitarea recursului administrativ împotriva actelor individuale este de 30 de zile de la
comunicarea actului. Astfel, art 7 din legea 554/2004 prevede ca înainte de a se adresa instanței
competente de contencios administrativ persoana care se considera vinovata intr un drept al său sau intr
un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie sa solicite Autorității emitente sau
Autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, revocarea in tot sau in parte a acestuia. Recursul
administrativ este obligatoriu și in cazul actelor administrative normative, cu deosebirea ca exercitarea
acestuia nu este condiționata de niciun termen. In toate cazurile, autoritățile publice au obligația sa
soluționeze plângerea prealabila in termen de 30 de zile de la înregistrarea acesteia. Plângerea prealabila
nu este obligatorie in următoarele cazuri:

• In cazul acțiunilor promovate de prefect, avocatul poporului, ministerul public, ANFP

• In cazul refuzului nejustificat al autorităților publice: te îndrepte la organul ierarhic superior
De asemenea, procedura prealabila nu este necesară in cazul actelor administrative irevocabile. In ce
privește acțiunile, având ca obiect contractele administrative, procedura prealabila o reprezintă concilierea
prevăzută de art 720 din Codul de procedura civilă, in cazul litigiilor comerciale.
 Curs 9: Documentele necesare introducerii acțiunii in contenciosul administrativ
Se regăsesc in art.13:
Reclamantul anexează la acțiune copia actului administrativ, pe care îl ataca sau după caz, răspunsul
autorității publice prin care i se comunica refuzul rezolvării cererii sale. In situația in care reclamantul nu
a primit niciun răspuns la cererea sa, va depune la dosar copia cererii certificata prin numărul si data
înregistrării la autoritatea publica precum si orice înscris care face dovada îndeplinirii procedurii
prealabile. In situația in care reclamantul introduce acțiune împotriva autorității care refuza sa pună in
executare actul administrativ emis in urma soluționării favorabile a cererii ori a plângerii prealabile, va
depune la dosar si copia certificata după acest act.
Legea 554/2004 prevede posibilitatea introducerii in cauza a persoanei care a contribuit la elaborarea sau
încheierea actului ori după caz, care se face vinovata de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept
subiectiv sau la un interes legitim daca se solicita despăgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru
întârziere.
In cazul in care, acțiunea se admite, persoana respectiva poate fi obligata la plata despăgubirilor solidar cu
autoritatea publica pârâta. Persoana acționată astfel in justiție îl poate chema in garanție pe superiorul sau
ierarhic de la care a primit ordin scris sa elaboreze sau sa nu elaboreze actul.
In cazul acțiunii împotriva unui act administrativ reclamantul poate sa solicite instanței anularea in tot sau
in parte a acestuia, repararea pagubei cauzate si eventual reparații pentru daune morale.
In ceea ce privește cererile privind actele administrative care au ca obiect sume reprezentând finanțarea
nerambursabila din partea uniunii europene se soluționează, potrivit criteriului valoric iar cererile care au
ca obiect acte administrative neevaluabile se soluționează potrivit rangului autorității.
Recursul împotriva sentinței pronunțate in fond de tribunal se judeca la nivelul Curții de Apel, de secțiile
specializate iar recursul împotriva sentinței pronunțate la nivelul Curții de Apel se va judeca la secția de
contencios administrativ si fiscal a Înaltei Curți de Casație si Justiție.
In ce privește instanța competenta sub aspect teritorial, potrivit art. 10 din lege, reclamantul persoana
fizica sau juridica de drept privat, se adresează exclusiv instanței de la domiciliul sau sediul sau.
Reclamantul, autoritate publica, instituţie publica sau asimilata acestora, se adresează exclusiv instanței
de la domiciliul sau sediul paratului, in schimb, in cazul litigiilor privind contractele administrative
inclusiv a actelor premergătoare încheierii acestora, competenta teritoriala exclusiva aparține in toate
cazurile tribunalului in circumscripția căruia se afla sediul autorității contractante.
Legea contenciosului administrativ, in ce privește instituția suspendării, stabilește condiții bine justificate
si pentru prevederea unor pagube eminente pentru aceasta. Aceste cazuri bine justificate sunt definite ca
împrejurările legate de starea de fapt si de drept care sunt de natura sa creeze o îndoiala serioasa in
privința legalității actului administrativ iar prin paguba iminenta se înțelege prejudiciul material, viitor si
previzibil sau după caz, perturbarea previzibila grava a funcționarii unei autorități publice sau a unui
serviciu public.
Nu pot face obiectul unei masuri de suspendare a efectelor lor juridice contractele administrative.
Soluțiile instanței de fond
Instanța soluționând cererea poate după caz, sa anuleze in tot sau in parte actul administrativ, sa oblige
autoritatea publica sa emită un alt act administrativ, sa elibereze un alt înscris sau sa efectueze o anumita
operațiune administrativă.
Instanța este competenta sa se pronunțe si asupra legalității operațiunilor administrative, care au stat la
baza emiterii actului supus judecații. In cazul soluționării cererii, instanța va hotăra si asupra
despăgubirilor pentru daunele materiale si morale cauzate daca reclamantul a solicitat acest lucru.
Atunci când obiectul acțiunii, in contencios administrativ, îl formează un contract administrativ, instanța
poate dispune anularea acestora in tot sau in parte, poate obliga autoritatea publica sa încheie contractul la
care reclamantul este îndrituit, poate impune uneia dintre parți îndeplinirea unei anumite obligații, poate
suplinii consimțământul unei parți când interesul public o cere sau poate obliga la plata unor despăgubiri
pentru daunele materiale sau morale.
 Curs 10: Judecata în recurs
Art 20 din legea 554/2004 stabilește termenul de 15 zile de la comunicare în care hotărârea pronunțată de
prima instanță poate fi atacată cu recurs.
În cazul admiterii recursului instanța de recurs va rejudeca litigiul în fond (va analiza toate actele din
dosar)
Hotărârile judecătorești definitive sunt titluri executorii (se execută).
În ce privește punerea în executare a hotărârilor judecătorești, potrivit art. 24 ... dacă în urma admiterii
acțiunii autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să
elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operațiuni admirative.
Executarea hotărârii definitive se face de bunăvoie în termenul prevăzut în cuprinsul acesteia, iar în lipsa
unui astfel de termen în 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii.
În problema actelor administrative normative este consacrată obligația publicării hotărârilor judecătorești
definitive prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ în Monitorul
Oficial al României sau după caz în monitoarele oficiale ale județelor ori a municipiului București după
motivare la solicitarea instanțelor.
Aceste hotărâri sunt calificate în mod expres ca fiind general obligatorii și ca având putere numai pentru
viitor.
Actele administrative exceptate de la controlul în contenciosul administrativ
O primă categorie de acte exceptate sunt cele care privesc raporturile cu Parlamentul, în acest sens art 5
din aceeași lege se referă expres la actele administrative ale autorităților publice care privesc raporturile
acestora cu Parlamentul.
Definiția : acele acte emise de o autoritate publică în realizarea atribuțiilor sale prevăzute de constituție
sau de o lege organică în raporturile cu Parlamentul .
Răspunderea autorităților publice pentru asemenea acte este una politică și nu juridică.
O altă categorie de acte - acele de comandament cu caracter militar. Pentru a fi în prezența unui act din
această categorie trebuie să fie vorba de un act ce provine de la o autoritate militară.
Prin actuala lege a contenciosul administrativ conceptul de act de comandament cu caracter militar este
definit ca reprezentând actul administrativ referitor la problemele strict militare ale activității din cadrul
forțelor armate, specifice organizării militare care presupun dreptul comandanților de a da ordine
subordonaților în aspecte privitoare la conducerea trupei în timp de pace sau de război sau după caz la
îndeplinirea serviciului militar.
Recursul paralel
O categorie de acte exceptate de la controlul în instanța de contencios administrativ rezultă din existența
unui recurs paralel și din natura actului administrativ.
Teoria recursului paralel este teoria potrivit căreia asupra actelor administrative se exercită un alt control
jurisdicțional decât cel al instanțelor de contencios administrativ, controlul instanțelor de drept comun.
Art 5 din legea contenciosului administrativ prevede expres că nu pot fi atacate pe calea contenciosului
administrativ actele administrative pentru modificarea sau desființarea cărora se prevede prin lege
organică o altă procedură judiciară.