lOMoARcPSD|11928447

Drept Administrativ anul II, sem I

Drept administrativ (1) (Universitatea Titu Maiorescu)

Downloaded by George Iulian (george_iulyan@yahoo.com)

 lOMoARcPSD|11928447

Tudor Chiuariu
Drept administrativ (2) -
suport de curs –
2020

1
 lOMoARcPSD|11928447

Cuprins :
Abrevieri :
Capitolul I: Actul administrativ. Principiul legalității. Principiul ierarhiei normelor juridice.
Capitolul II: Contractele administrative
Capitolul III: Funcția publică și statutul funcționarilor publici
Capitolul IV: Tipuri de răspundere administrativă
4.1. Răspunderea contravențională
4.2. Răspunderea administrativ-disciplinară a funcționarilor publici 4.3.
Răspunderea administrativ-patrimonială
Capitolul V: Organe, proceduri și acte administrativ-jurisdicționale

Downloaded by George Iulian (george_iulyan@yahoo.com)

 lOMoARcPSD|11928447

Abrevieri
PVC – proces-verbal de contravenție
LCA – Legea contenciosului administrativ
OUG – Ordonanță de urgență a Guvernului
OG – Ordonanță a Guvernului
CCR – Curtea Constituțională a României
ANFP – Agenția Națională a Funcționarilor Publici
ANI – Agenția Națională de Integritate
CJCE/CJUE – Curtea de Justiție a Comunităților/Uniunii Europene
CEDO – Convenția Europeană a Drepturilor Omului/Curtea Europeană a Drepturilor Omului
dec. – decizie
EC – Comisia Europeană
J. Of. – Jurnalul Oficial al Uniunii Europene M.
Of. – Monitorul Oficial al României
ÎCCJ – Înalta Curte de Casație și Justiție
ÎCCJ - SCAF – Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de Contencios Administrativ și
Fiscal

Capitolul I
Actul administrativ. Principiul legalității. Principiul ierarhiei normelor juridice.

Actul administrativ este actul juridic unilateral, emis de către o autoritate publică, în regim de
putere publică, pentru punerea în executare a legii (act administrativ individual) sau pentru
organizarea punerii în executare a legii (act administrativ normativ).
Actul administrativ este forma principală de manifestare a voinței autorităților din sfera puterii
executive, autoritățile administrației publice, își îndeplinesc atribuția constituțională, aceea de
a pune în executare legile. Însă trebuie să subliniem că nu numai autoritățile din sfera puterii
executive emit acte administrative, ci și autoritățile din sfera puterii legislative sau
judecătorești, iar acestea sunt supuse contenciosului administrativ.

3
 lOMoARcPSD|11928447

Pe de altă parte, autoritățile publice nu emit numai acte administrative, ci și alte tipuri de acte
juridice, care însă nu sunt emise într-un regim de putere publică, se supun regimului de drept
comun, civil și nu sunt supuse contenciosului administrativ.
Atribuția de punere în executare a legilor 1, prin intermediul actelor administrative, trebuie
realizată în temeiul legii și în limitele legii, cu alte cuvinte, în conformitate cu principiul
legalității. Respectarea principiului legalității este asigurată prin intermediul contenciosului
administrativ, care este un control de legalitate al actelor administrative realizat, în principiu,
de către instanțele judecătorești specializate, iar prin excepție, de către organe
administrativjurisdicționale, cu cele două forme ale sale – contenciosul subiectiv, condiționat
de existența unei vătămări aduse unui drept sau interes legitim, respectiv contenciosul
obiectiv, care are în vedere doar conformitatea actului contestat cu normele juridice
superioare.
În același timp, principiul controlului de legalitate al actelor administrative este considerat
unul care stă chiar în centrul definiției statului de drept2. Așa cum a reținut și Curtea
Constituțională:

„În ceea ce privește raportarea textului criticat la dispozițiile art. 1 alin. (3) teza întâi din
Constituție, care consacră principiul statului de drept, Curtea reține că exigențele acestuia
privesc scopurile majore ale activității statale, prefigurate în ceea ce îndeobște este numit ca
fiind domnia legii, sintagmă ce implică subordonarea statului față de drept, asigurarea acelor
mijloace care să permită dreptului să cenzureze opțiunile politice și, în acest cadru, să
pondereze eventualele tendințe abuzive, discreționare, ale structurilor etatice. Statul de drept
asigură supremația Constituției, corelarea legilor și tuturor actelor normative cu aceasta,
existența regimului de separație a puterilor publice, care trebuie să acționeze în limitele legii,
și anume în limitele unei legi ce exprimă voința generală.” (s.n., T.C.)

Actele administrative sunt emise în regim de putere publică. Regimul de putere publică este
acel regim juridic derogatoriu de la regimul juridic de drept comun – regimul juridic de drept
civil, caracterizat de egalitatea juridică a părților – în temeiul căruia autoritățile publice își
impun voința în mod unilateral asupra celorlalte subiecte de drept, cu scopul de a asigura
prevalența interesului public asupra intereselor private.
Actul administrativ este definit de lege [art. 2 alin. (1) lit. c) LCA] ca fiind actul unilateral cu
caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în
vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere,
modifică sau stinge raporturi juridice.
Actul administrativ este forma principală de activitate a autorităților publice și se bucură de
prezumția de legalitate, prezumția de autenticitate și prezumția de veridicitate, trăsături care
constituie fundamentul caracterului executoriu.
Actul administrativ unilateral (tipic) este rezultatul al unei voințe unice, fie singulare, fie
colective (în cazul autorităților colegiale). În practica administrativă, unele acte sunt emise în
comun de două sau mai multe autorități publice, co-emitente. Această împrejurare nu
schimbă caracterul unilateral al actului, manifestarea de voință fiind, în acest caz, una
concordantă.
1 Potrivit CCR, Guvernul are „misiunea fundamentală de a asigura executarea legilor” (Decizia nr. 137/1994). 2 T.
BINGHAM, The Rule of Law, Allen Lane, 2010, p. 60; pentru o analiză contextuală a conceptului de „stat de drept”
în spațiul românesc, vezi și B. IANCU, „Separation of Powers and the Rule of Law in Romania: The Crisis in
Concepts and Contexts”, în Armin von Bogdandy și Pál Sonnevend (coord.), Constitutional Crisis in the European
Constitutional Area: Theory, Law and Politics in Hungary and Romania, Hart Publishing, Oxford, 2015, p. 153-
169.

Downloaded by George Iulian (george_iulyan@yahoo.com)

 lOMoARcPSD|11928447

Actul administrativ normativ cuprinde reglementări cu caracter general și obligatoriu, care se

adresează unui număr nedeterminat de subiecte de drept sau de situații care se încadrează
în ipoteza normei pe care o instituie, determinate fiind numai criteriile pentru stabilirea sferei
destinatarilor, iar nu fiecare destinatar în parte. Actul normativ este emis în scopul organizării
executării legii.
Actul administrativ individual se adresează unuia sau mai multor destinatari, determinați
expres în cuprinsul său și se referă la o situație de fapt determinată, concretă. Actul
individual este emis în scopul executării în concret a legii.
Actul și faptele administrative asimilate actului administrativ potrivit legii contenciosului
administrativ vor fi tratate în capitolele următoare, corespunzător tipului de acțiune
În acest punct remarcăm că alte acte asimilate pot fi stabilite prin legi speciale, atât timp cât
acestea sunt legi organice. Astfel, hotărârile adunării generale ale asociațiilor de dezvoltare
intercomunitară, care este organul de conducere al asociației, format din reprezentanții
tuturor unităților administrativ-teritoriale asociate, sunt asimilate actelor administrative și intră
sub incidența prevederilor legii contenciosului administrativ (art. 91 C.adm.).
Regula privind intrarea în vigoare a actelor administrative este aceea că actele normative
intră în vigoare de la publicare, iar cele individuale, de la momentul comunicării, conform
Legii nr. 24/2000.
De la această regulă se impune și o excepție, și anume aceea a efectelor produse în privința
autorității emitente, în sensul nașterii unor obligații din chiar momentul adoptării sau emiterii,
cum ar fi obligația de a-l aduce la cunoștința celor interesați și posibilitatea revocării numai în
condițiile legii. Cu alte cuvinte, pentru autoritatea emitentă actul administrativ intră în vigoare
de la momentul adoptării sau emiterii, adică de la momentul exprimării valabile a manifestării
de voință în sensul emiterii acestuia. În consecință, condițiile de legalitate ale actului
administrativ se examinează prin raportare la momentul adoptării sau emiterii, iar nu în raport
cu momentul la care acesta intră în vigoare, prin publicare sau comunicare.
Dacă am adopta o soluție contrară, am ajunge la rezultatul absurd în care nu am putea să
anulăm un act administrativ emis prematur, în baza unei legi care nu intrase în vigoare,
așadar care nu are bază legală, pentru că până la data comunicării, legea avea să intre în
vigoare și deci dacă acesta ar fi momentul de referință al verificării actului, acesta ar avea un
temei legal, producându-se astfel o situație de retroactivitate a legii, contrar dispozițiilor
constituționale2.

 Operațiunile administrative
Operațiunile administrative sunt manifestări de voință care nu produc efecte juridice de sine
stătătoare, ci sunt emise in vederea pregătirii emiterii unui act administrativ. Fac parte din
această categorie proiectul actului, avizele (facultative, consultative și conforme), acordurile,
proiectele, propunerile și memoriile tehnice, studiile, expertizele și rapoartele de specialitate,
anchetele sau cercetările administrative, rapoartele de control, solicitările de date și
informații, ședințele pregătitoare ș.a.
Operaţiunile administrative nu pot fi atacate separat în contencios administrativ, ci numai o
dată cu actul administrativ pe care l-au pregătit 3, art.18 alin. (2) LCA statuând că instanţa
învestită cu o acțiune împotriva unui act administrative este competentă să se pronunţe şi

2 G. BOGASIU, op. cit., p. 87.

3 ICCJ, s. cont. adm. fisc., dec. nr. 1923 din 6 aprilie 2012, apud G. BOGASIU, op.cit., p. 101.

5
 lOMoARcPSD|11928447

asupra legalităţii operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus
judecăţii.
Operaţiunile administrative nu produc efecte juridice de sine stătătoare, sunt doar acte
preparatorii, însoțitoare în vederea emiterii/adoptării/intrării în vigoare a actului administrativ.
Acestea urmează soarta actului principal, fiind controlate pentru legalitate numai împreună
cu acesta și în consecință: pot fi anulate numai în cazul în care actul principal a fost anulat
ori pot conduce la anularea actului principal, dacă se constată nelegalitatea lor, iar dacă
acest viciu este esențial. Caracterul esențial al operațiunii este determinat, pe de o parte, în
funcție de scopul instituirii acesteia, și anume, dacă este instituită în scopul protejării
raportului juridic administrativ în cadrul căruia intervine (și nu destinată autorității, vizând
eficiența acțiunii sale), pe de altă parte, în funcție de efectele concrete ale viciului, numai
dacă a alterat voința administrației sau a adus atingere garanțiilor instituite de lege în
favoarea particularilor4.

Operațiuni administrative pot fi anterioare, concomitente sau ulterioare emiterii actului

administrativ.

Avizul este operațiunea administrativă anterioară care constă într-o opinie, un punct de
vedere pe care o altă autoritate decât cea emitentă o exprimă în privința unor împrejurări de
fapt sau unor argumente de drept care au legătură cu emiterea actului administrativ.
Avizul poate fi facultativ (poate fi solicitat și nu este obligatoriu să fie urmat), consultativ (este
obligatoriu să fie solicitat, dar nu este obligatoriu să fie urmat), conform (este obligatoriu să
fie solicitat și este obligatoriu să fie urmat).
Alte operațiuni administrative anterioare sunt: proiectul, raportul, expertiza, ședința
pregătitoare.

Operațiuni administrative concomitente emiterii actului sunt cvorumul și majoritatea necesară

adoptării actului. Acestea apar în cazul în care emitentul actului administrativ este o
autoritate formată din mai mult persoane fizice (pluripersonală sau colegială).
Cvorumul reprezintă numărul minim de membri care trebuie să fie prezenți pentru întrunirea
valabilă a unui organ colegial art. 2, lit. ț) din Codul administrativ.
Majoritatea necesară adoptării actului reprezintă numărul de voturi necesar a fi exprimate de
membrii unui organ colegial pentru adoptarea actului administrativ.
Majoritatea poate fi simplă sau relativă (primul număr natural mai mare decât jumătate din
numărul membrilor prezenți la o ședință a organului colegial – art. 2, lit. ee) din Codul
administrativ), absolută (primul număr natural strict mai mare decât jumătate din numărul
total al membrilor în funcție al organului colegial – art. 2, lit. cc) din Codul administrativ) sau
calificate (orice majoritate mai mare decât cea absolută sau „primul număr natural care este
mai mare decât valoarea numerică rezultată în urma aplicării fracției/procentului
stabilite/stabilit lege la totalul membrilor organului colegial stabilit prin lege” – art. 2, lit. dd)
din Codul administrativ).
Operațiuni administrative ulterioare sunt: semnarea și contrasemnarea, motivarea,
comunicarea sau publicarea, confirmarea sau ratificarea.
În privința actelor administrative emise de Guvern, art. 38 alin. (3) C.adm. prevede
următoarele:
4 J.M. DE FORGES, Droit administratif, 6ᵉ éd. PUF, Paris, 2002, p. 55, apud O. PODARU, Dreptul administrativ.
O concepție. O viziune, Ed. Hamangiu, 2017, p. 70.

Downloaded by George Iulian (george_iulyan@yahoo.com)

 lOMoARcPSD|11928447

„(3) Hotărârile și ordonanțele Guvernului se semnează de prim-ministru, se contrasemnează

de miniștrii care au obligația punerii lor în executare și se publică în Monitorul Oficial al
României, Partea I. Nepublicarea atrage inexistența hotărârii sau a ordonanței. Hotărârile
care au caracter militar se comunică numai instituțiilor interesate.”
Contrasemnarea reprezintă un act tehnic prin care ministrul ia la cunoștință și se obligă să
pună în executare actul Guvernului (vezi infra, Decizia CCR nr. 285/2014, par. 60)
În doctrină s-a exprimat opinia potrivit căreia lipsa contrasemnăturii atrage sancțiunea
constând în imposibilitatea publicării. Ni se pare o sancțiune prea gravă, disproporționată,
care din punct de vedere al efectelor echivalează cu inexistența actului. Or ne aflăm în
punctul în care actul a fost deja adoptat, printr-o exprimare valabilă de voințe (consensul) sau
de voință (a prim-ministrului), potrivit procedurii legale (art. 38, alin.(1) C.adm.). Dacă am
îmbrățișa această opinie, ar însemna că am permite oricărui ministru să lipsească de efecte
juridice actele Guvernului, prin refuzul contrasemnării, am consacra un drept de veto post
factum al ministrului față de actele adoptate deja de Guvern. Această poziție încalcă și
principiul prevalenței voinței prim-ministrului în cadrul Guvernului, voința sa prevalând asupra
voinței miniștrilor, atunci când sunt acestea i se opun (loc.cit). Au existat și în practică situații
în care ministrul a refuzat contrasemnarea unui act adoptat de Guvern și s-au găsit soluții
practice, cum ar fi contrasemnarea de către un secretar de stat din subordinea ministrului
care refuză, pentru a nu da naștere unui abuz de drept.
Asupra contrasemnării de către prim-ministru a decretelor de decorare emise de Președintele
României s-a pronunțat și Curtea Constituțională, în cadrul soluționării unui conflict de natură
constituțională, redat în fragment mai jos. Prin această decizie, instanța constituțională a
clarificat mai multe aspecte legate de actele administrative ale Președintelui – decretele de
acordare a unor decorații. A stabilit că, în privința contrasemnării, refuzul prim-ministrului
poate interveni atât pentru motive de legalitate, cât și de oportunitate. De asemenea, că
motivarea acestui refuz nu e obligatorie și lipsa ei nu produce consecințe juridice, fiind, în
cazul în care ar exista, expresia unor elemente subiective care intră în sfera oportunității și
nu ar avea o relevanță juridică.

 Actul administrativ este emis de către o autoritate publică, în regim de putere

publică.
Pentru realizarea acestei condiții este necesar ca emitentul actului contestat să se încadreze
în definiția dată de legea contenciosului administrativ noțiunii de „autoritate publică”, care, în
contextul acestei legi, are un înțeles autonom.
Este considerată „autoritate publică”, în sensul legii contenciosului administrativ, orice
autoritate, organ, instituție, a statului sau a unităților administrativ-teritoriale, care acționează,
în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public.
Regimul de putere publică este acel regim juridic derogatoriu de la regimul juridic de drept
comun – regimul juridic de drept civil, caracterizat de egalitatea juridică a părților – în temeiul
căruia autoritățile publice își impun voința în mod unilateral asupra celorlalte subiecte de
drept, cu scopul de a asigura prevalența interesului public asupra intereselor private.
De asemenea, sunt asimilate autorităților publice, în sensul legii contenciosului administrativ,
persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obținut statut de utilitate publică sau
sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică.

7
 lOMoARcPSD|11928447

Conform Legii educației fizice și sportului nr. 69/2000 [art. 35, alin. (2)], federațiile sportive
naționale sunt persoane juridice de drept privat, de utilitate publică. În consecință, în sensul
legii contenciosului administrativ, Federația Română de Fotbal este asimilată unei autorități
publice, iar actele sale sunt acte administrative supuse controlului judecătoresc prin
intermediul contenciosului administrativ5.

În doctrină și jurisprudență s-a reținut că în materia contenciosului administrativ nu este

relevantă personalitatea juridică a autorității publice, ci capacitatea ei administrativă,
constând în aptitudinea prevăzută de lege de a realiza prerogative de putere publică,
asigurând organizarea executării și executarea în concret a legii6, discuție asupra căreia vom
reveni pe parcursul lucrării.

 Caracterul autonom al noțiunii de „autoritate publică”

Dat fiind că actele administrative reprezintă forma predilectă de manifestare a autorităților
publice din sfera puterii executive, fiind emise în executarea legilor, ne-ar putea conduce la
concluzia că numai aceste autorități emit acte administrative.
După cum aminteam mai sus, noțiunea de „autoritate publică” este definită autonom, pentru
scopul acestei legi, cu consecința că definiția autorității publice conținută de Legea 554/2004
nu exclude din sfera de aplicare a contenciosului administrativ autoritățile publice din sfera
celorlalte puteri decât cea executivă. Parlamentul sau instanțele judecătorești emit și ele acte
administrative, tipice sau asimilate, care sunt supuse controlului de legalitate prin intermediul
contenciosului administrativ, atât timp cât nu sunt exceptate expres de la acest control, prin
prevederile constituționale.
I.C.C.J. a decis, cu valoare de principiu, că:
„Este adevărat că în activitatea celor două Camere ale Parlamentului pot fi emise sau
adoptate și acte care întrunesc trăsăturile juridice ale actului administrativ, dar nu trebuie
ignorată distincția dintre actele de autoritate prin care acestea își realizează propria
competență și actele de autoritate prin care se realizează o activitate strict administrativă,
privind propria organizare și funcționare (s.n.,TC); numai acestea din urmă pot fi supuse
controlului de legalitate în condițiile contenciosului administrativ”7.

Ridică probleme în practică, din punct de vedere al îndeplinirii acestei condiții de

admisibilitate, identitatea dintre autoritatea chemată în judecată și emitentul actului, mai ales
când avem un proces decizional complex, care parcurge mai multe etape. De exemplu,
atunci când problema care necesită o decizie administrativă este supusă mai întâi spre
soluționare unei autorități deliberative, cum este consiliul local, iar hotărârea acesteia este
pusă în executare de către o autoritate executivă, cum este primarul.

5 În același sens, s-a pronunțat și instanța supremă, I.C.C.J. – SCAF, Decizia nr. 5465/2012, pronunțată în
dosarul nr. 4186/2/2012.
6 ICCJ, Completul competent să judece recursul în interesul legii, Decizia nr. 16/2017 privind examinarea
recursului în interesul legii declarat de Colegiul de conducere al Curții de Apel Brașov referitor la interpretarea și
aplicarea unitară a dispozițiilor art. 54 alin. (5) din Legea nr. 115/2015 pentru alegerea autorităților administrației
publice locale, pentru modificarea Legii administrației publice locale nr. 215/2001, precum și pentru modificarea și
completarea Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali și art. 59 alin. (7) din Legea nr. 208/2015 privind
alegerea Senatului și a Camerei Deputaților, precum și pentru organizarea și funcționarea Autorității Electorale
Permanente, cu modificările și completările ulterioare, referitor la competența materială de soluționare a
contestațiilor în materia electorală, pct. 52, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 924 din 24 noiembrie 2017.
7 Apud G. BOGASIU, op. cit., p. 93, I.C.C.J., s. cont. adm. fisc., dec. nr. 2342 din 4 mai 2007, în RDP nr. 3/2007,
pp. 112-6).

Downloaded by George Iulian (george_iulyan@yahoo.com)

 lOMoARcPSD|11928447

Pornind de la acest exemplu, o altă problemă apare în practică atunci când autoritatea care a
emis actul nu are personalitate juridică sau este reprezentată în justiție de către o altă
autoritate (așa cum consiliul local este reprezentat în justiție de către primar).
Practica judiciară a decis în mod constant în sensul că, în materia contenciosului
administrativ, pe de o parte, nu este relevantă personalitatea juridică a autorității publice, ci
capacitatea ei de drept administrativ, constând în competența prevăzută de lege de a realiza
prerogative de putere publică, în temeiul cărora a fost emis actul contestat 8, iar calitatea
procesuală pasivă derivă din capacitatea administrativă de a emite acte cu caracter
individual sau normativ9.

De asemenea, tot decurgând din caracterul autonom al noțiunii, „autoritatea publică”, în

sensul legii contenciosului, nu poate fi echivalată cu „instituția publică” folosită de alte acte
normative, cum ar fi Legea nr. 273/2006 privind finanțele publice locale, așa cum a decis
instanța supremă în decizia pentru asigurarea interpretării și aplicării unitare a legii redată
mai jos.

 Faptele juridice asimilate actului administrativ, pentru scopul contenciosului

administrativ
Pentru scopul legii, și anume realizarea controlului judecătoresc al actelor prin intermediul
contenciosului administrativ, sunt asimilate actului administrativ și deci pot face obiectul
acțiunii în contencios administrativ și patru categorii de fapte juridice:
1. refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim, 2.
refuzul de efectuare a unei anumite operațiuni administrative necesare pentru exercitarea
sau protejarea dreptului sau interesului legitim;
3. nesoluționarea în termenul legal a unei cereri (faptul de a nu răspunde solicitantului în
termenul legal),
4. nepunerea în executare a actului administrativ emis ca urmare a soluționării
favorabile a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile.

Cele patru categorii de fapte juridice, asimilate actelor administrative, rezultă din prevederi
ale art. 2, precum și din dispozițiile art. 8 alin. (1) din lege, după cum urmează:

„Art. 2, alin. (1), lit. f) contencios administrativ - activitatea de soluționare de către instanțele
de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puțin una
dintre părți este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea,
după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluționarea în termenul
legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes
legitim; (...)

h) nesoluționare în termenul legal a unei cereri - faptul de a nu răspunde solicitantului în

termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii, dacă prin lege nu se prevede alt termen;

i) refuz nejustificat de a soluționa o cerere - exprimarea explicită, cu exces de putere, a

voinței de a nu rezolva cererea unei persoane; este asimilată refuzului nejustificat și
nepunerea în executare a actului administrativ emis ca urmare a soluționării favorabile a
cererii sau, după caz, a plângerii prealabile;(...)

8 G. BOGASIU, op. cit., p. 79.

9 A.TRĂILESCU, AL. TRĂILESCU, op. cit., p. 22.

9
 lOMoARcPSD|11928447

(2) Se asimilează actelor administrative unilaterale și refuzul nejustificat de a rezolva o

cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde
solicitantului în termenul legal.” (s.n., T.C.)

„Art. 8. (1) (...) De asemenea se poate adresa instanței de contencios administrativ și cel
care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluționarea în
termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, precum și prin refuzul de
efectuare a unei anumite operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau
protejarea dreptului sau interesului legitim.”

 Refuzul nejustificat de a rezolva o cerere

Putem denumi așadar generic această categorie de încălcări ale legii – refuzul unei autorități
publice de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim – care este
asimilat unui act administrativ, în sensul art. 2, alin.(2) din Legea nr. 554/2004 și îmbracă
următoarele forme:
a. Refuzul implicit (tăcerea/pasivitatea) administrației – nesoluționarea în termenul legal
a unei cereri, definită ca faptul de a nu răspunde solicitantului în termen de 30 de zile de la
înregistrarea cererii, dacă prin lege nu se prevede alt termen (art. 2, alin.1, litera h) LCA).
b. Refuzul explicit sau manifest – refuzul nejustificat de a soluționa o cerere, constând în
exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea (art. 2, alin. (1),
litera i, teza I LCA).
c. Refuzul accesoriu – refuzul de efectuare a unei operațiuni administrative necesare
pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim (art. 8, alin. (1) LCA).
d. Refuzul nejustificat asimilat – nepunerea în executare a actului administrativ emis ca
urmare a soluționării favorabile a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile (art. 2, alin. (1),
litera i), teza a II-a LCA).
După cum se poate observa, prin intermediul celei de-a treia categorii de acte asimilate
menționată mai sus se instituie și o excepție de la principiul că numai actele, nu și
operațiunile administrative, pot fi atacate în contencios administrativ, urmărind să instituie un
remediu eficient împotriva abuzului administrației care împiedică emiterea/adoptarea actului
prin neîndeplinirea obligațiilor legale în faza operațiunilor administrative.

 Principiul legalității
Principiul legalității este conținut de art. 5 alin. (1) din Constituție și constă în obligația
generală de respectare a Constituției, a supremației sale și a legilor. Mai găsim reflectări ale
sale în alte dispoziții constituționale, cum sunt dispozițiile cuprinse în art. 53 alin. (2), clauza
orizontală care reglementează condițiile în care pot interveni restrângeri ale drepturilor și
libertăților fundamentale, și anume, numai prin lege.

Principiul legalității ordonează sfera de activitate a fiecăreia dintre cele trei puteri.

În sfera puterii legislative, principiul legalității impune ca legile și hotărârile Parlamentului să

fie adoptate cu respectarea Constituției, atât procedural, urmând una dintre procedurile
consacrate de Constituție – procedura ordinară, procedura organică, procedura asumării
răspunderii – cât și substanțial, conținutul acestora fiind obligatoriu în conformitate cu
normele, principiile și valorile constituționale. În caz contrar, acestea ajung să fie lipsite de
efecte juridice, prin intermediul excepției de neconstituționalitate sau sesizării de
neconstituționalitate.

10

Downloaded by George Iulian (george_iulyan@yahoo.com)

 lOMoARcPSD|11928447

În sfera puterii executive, principiul legalității presupune ca actele administrative ale

autorităților publice să fie adoptate sau emise cu respectarea strictă a dispozițiilor legale în
vigoare, iar actele care au fost adoptate sau emise cu încălcarea prevederilor legale să fie
revocate, anulate sau declarate inaplicabile10. Mijlocul juridic prin care se realizează anularea
actelor administrative este acțiunea în contencios administrativ în anulare (denumită și
„directă”), iar cel prin care se ajunge la inaplicabilitatea actelor administrative individuale este
excepția de nelegalitate.

În sfera puterii judecătorești, principiul legalității impune ca procesele să fie soluționate în

temeiul legii, a dispozițiilor normative în vigoare, iar nu, de exemplu, în echitate („at aequi et
bono”), sau cum imaginase Platon în statul său ideal, judecătorii să soluționeze cazurile după
propria lor apreciere liberă, fără să fie îngrădiți de vreo normă generală adoptată de legiuitor.

 Sfera legalității, în cadrul ordinii de drept instituită prin Constituția României,

revizuită

Problema definirii legalității, a determinării sferei legalității este legată de ordinea de drept
instituită în România, potrivit Constituției din 1991, revizuită în 2003. În această ordine de
drept sunt integrate și norme derivând din instrumente de drept internațional, decurgând în
principal din calitatea României de stat membru al Uniunii Europene și din aceea de stat
semnatar al Convenției Europene a Drepturilor Omului.

În acest sens, prin Decizia nr. 120 din 16 martie 200411, Curtea Constituțională a arătat că „în
ceea ce privește noțiunea de «lege» utilizată în Constituție, republicată, în art. 124, potrivit
căruia justiția se înfăptuiește în numele legii, iar judecătorii sunt independenți și se supun
numai legii, Curtea reține că aceasta are în vedere un sens larg ce acoperă ansamblul
dispozițiilor normative cuprinse în Legea fundamentală și actele normative ce formează
dreptul intern. Astfel, conceptul de «lege» are mai multe înțelesuri în funcție de distincția ce
operează între criteriul formal sau organic și cel material”.

Decizia sus-citată a fost pronunțată de instanța constituțională în anul 2004, așadar înainte
de aderarea României la Uniunea Europeană, la 1 ianuarie 2007. După această dată, actele
de dreptul UE cu caracter obligatoriu sunt integrate în ordinea juridică internă, iar legislația
internă trebuie interpretată în conformitate cu Convenția Europeană a Drepturilor Omului.
Suntem așadar în prezența unei ordini de drept pluraliste, la care ne raportăm atunci când
efectuăm controlul de legalitate prin intermediul contenciosului administrativ. Izvoarele
acestei ordini de drept pluraliste le vom identifica în secțiunea următoare, ordonate pe
niveluri, potrivit principiului ierarhiei normelor juridice.

Codul administrativ recent adoptat ține seama de ordinea de drept pluralistă aplicabilă în
România și adaptează definiția principiului legalității, în sensul obligației autorităților și
instituțiilor administrației publice, precum și personalului acestora, de a acționa cu
respectarea prevederilor legale în vigoare și a tratatelor și a convențiilor internaționale la care
România este parte (art. 6 C.adm.).

Principiul legalității are mai multe componente, între care cel mai important este principiul
ierarhiei normelor juridice, iar o importanță deosebită o au principiul formalismului, principiul
proporționalității și principiul certitudinii juridice.

10 Vezi și Decizia CCR nr. 574/2006.

11 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 296 din 5 aprilie 2004.

11
 lOMoARcPSD|11928447

 Principiul ierarhiei normelor juridice

Principiul ierarhiei normelor juridice presupune că normele juridice sunt așezate în ordinea
juridică națională potrivit unei ierarhii, în funcție de locul autorității emitente în sistemul
autorităților publice consacrat de Constituția României (legislativ/executiv, central/local). Din
aceasta decurge că normele inferioare ca forță juridică trebuie să fie conforme cu cele
superioare lor ca forță juridică, ceea ce înseamnă, în primul rând, că nu le pot contrazice, în
al doilea rând, că pot deroga de la acestea sau pot adăuga la ele, numai dacă sunt
împuternicite expres în acest sens în conținutul normei superioare. Dacă încălcarea ierarhiei
normelor apare, sistemul de drept pune la îndemâna persoanelor interesate mijloace de
îndreptare a acestei situații, care trebuie să reprezinte remedii eficiente (vezi mai jos). În
același mod, conținutul actelor individuale trebuie să fie conform cu conținutul actelor
normative pe care se întemeiază, a căror punere în aplicare o asigură.

În ierarhia normelor juridice, supremația Constituției este stabilită în mod expres în art. 1 alin.
(5) din legea fundamentală.

La nivelul următor, sub Constituție, se află actele cu forță juridică de lege - legile, ordonanțe
ale Guvernului, ordonanțe de urgență ale Guvernului, hotărârile Parlamentului și ale
Camerelor. Acestea pot fi adoptate numai în baza Constituției și în limitele stabilite de
aceasta.

La nivelurile inferioare actelor cu forță juridică de lege se află actele normative de punere în
executare a legilor („privind organizarea punerii în executare a legilor” cum le denumește
LCA) – actele administrative normative, care sunt ordonate în funcție de ierarhia autorităților
administrației publice centrale care le emit (de exemplu, actele emise de miniștri trebuie să
fie conforme cu hotărârile Guvernului, iar actele emise de autoritățile locale trebuie să
respecte actele normative adoptate de către autoritățile centrale). Actele administrative
normative pot fi adoptate numai în baza, în temeiul unei norme legale, precum și în limitele
prevăzute de aceasta, neputând adăuga la norma legală decât dacă aceasta îi recunoaște în
mod expres această competență.

Principiul ierarhiei normelor juridice nu este enunțat expres de Constituția României, însă
este un principiu general de drept recunoscut în sistemele de drept moderne.
Referiri la principiul ierarhiei normelor juridice conține Legea nr. 24/2000 privind normele de
tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative 12. Potrivit acestei legi (art. 4), actele
normative (adică acelea care conțin norme, reguli generale de conduită) se elaborează „în
funcție de ierarhia lor”, iar „actele normative date în executarea legilor, ordonanțelor sau a
hotărârilor Guvernului se emit în limitele și potrivit normelor care le ordonă”.

Mai departe, actele normative emise de autoritățile administrației publice centrale de

specialitate sau ale autorităților administrative autonome se emit numai pe baza și în
executarea legilor, a hotărârilor și a ordonanțelor Guvernului (art. 77). Ordinele, instrucțiunile
și alte asemenea acte trebuie să se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza și în
executarea cărora au fost emise și nu pot conține soluții care să contravină prevederilor
acestora (art. 78).

Actele emise de autoritățile administrației publice locale autonome, cele descentralizate și

deconcentrate sunt subordonate legilor, ordonanțelor și hotărârilor Guvernului și altor acte de
nivel superior. Reglementările cuprinse în hotărârile consiliilor locale și ale consiliilor

12 Publicată în M.Of., Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010.

12

Downloaded by George Iulian (george_iulyan@yahoo.com)

 lOMoARcPSD|11928447

județene, precum și cele cuprinse în ordinele prefecților sau în dispozițiile primarilor nu pot
contraveni Constituției României și reglementărilor din actele normative de nivel superior (art.
81).

Cu referire la evenimentele ce pot interveni după intrarea în vigoare a unui act normativ:
modificarea, completarea, abrogarea, republicarea, suspendarea ș.a., aceeași lege
stabilește că acestea „pot fi dispuse prin acte normative ulterioare de același nivel sau de
nivel superior” [art. 58 alin. (3)]. De asemenea, „prevederile cuprinse într-un act normativ,
contrare unei noi reglementări de același nivel sau de nivel superior, trebuie abrogate” [art.
64 alin. (1)], iar „dacă o normă de nivel inferior, cu același obiect, nu a fost abrogată expres
de actul normativ de nivel superior, această obligație îi revine autorității care a emis prima
actul” [art. 64 alin. (4)]. „În cazuri speciale aplicarea unui act normativ poate fi suspendată
printr-un alt act normativ de același nivel sau de nivel superior” [art. 66 alin. (1)].

De asemenea, instituirea unei norme derogatorii se poate face numai printr-un act normativ
de nivel cel puțin egal cu cel al reglementării de bază (art. 63).

La cel mai înalt nivel al ierarhiei normelor juridice se află Constituția, adică, în primul rând,
normele, principiile și valorile constituționale, iar în al doilea rând, deciziile Curții
Constituționale a României (denumită în continuare și „CCR”) care, din moment ce suspendă
și ulterior încetează efectele unor norme cuprinse în actele cu forță juridică de lege, au o
forță juridică superioară acestora.

La nivelul inferior Constituției regăsim actele normative cu forță juridică de lege – legile,
hotărârile Parlamentului, hotărârile celor două Camere, Senatul și Camera Deputaților,
ordonanțele Guvernului, ordonanțele de urgență ale Guvernului. La același nivel trebuie să
punem acte ce produc efecte de aceeași forță juridică – deciziile pronunțate de Înalta Curte
de Casație și Justiție în soluționarea recursurilor în interesul legii, respectiv pentru
soluționarea unor chestiuni de drept13, care, din moment ce stabilesc, cu caracter obligatoriu,
modul de interpretare și aplicare a unor norme cuprinse în actele normative cu forță juridică
de lege, au aceeași forță juridică cu acestea.

La nivelurile inferioare actelor cu forță juridică de lege se află actele normative privind
organizarea punerii în executare a legilor, cum le denumește LCA – actele administrative
normative, care sunt ordonate în funcție de ierarhia autorităților administrației publice
centrale care le emit (de exemplu, actele emise de miniștri trebuie să fie conforme cu
hotărârile Guvernului), și în funcție de nivelul central/local al autorității emitente: actele emise
de autoritățile locale trebuie să respecte actele normative adoptate de către autoritățile
centrale. Actele administrative normative pot fi adoptate numai în temeiul unei norme legale,
precum şi în limitele prevăzute de aceasta, neputând deroga sau adăuga la norma legală
decât dacă tot prin lege îi este recunoscută în mod expres această competență.

În ordinea juridică internă, aplicabilă pe teritoriul României, pe lângă normele edictate la nivel
național, produc efecte și normele izvorând din dreptul internațional.

Actele juridice obligatorii de dreptul Uniunii Europene se situează pe un nivel superior actelor
normative cu forță juridică de lege, dat fiind că se aplică cu prioritate, atunci când vin în
conflict cu acestea, conform art. 148 alin. (2) din Constituție.

13 Reglementate de Codul de procedură civilă, Cartea a II-a: Procedura contencioasă, Titlul III: Dispoziții privind
asigurarea unei practici unitare, Capitolul I: Recursul în interesul legii și Capitolul II: Sesizarea Înaltei Curți de
Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

13
 lOMoARcPSD|11928447

Judecătorul de contencios administrativ trebuie să facă aplicarea directă, prioritară, efectivă

și consistentă a dreptului Uniunii Europene. Această obligație rezultă atât din instituirea unui
motiv special de revizuire în contencios administrativ, legat de principiul priorității dreptului
Uniunii, cât și din dispozițiile exprese ale dreptului comun în materie, Codul civil (art. 5): „Art.
5. Aplicarea prioritară a dreptului Uniunii Europene. În materiile reglementate de prezentul
cod, normele dreptului Uniunii Europene se aplică în mod prioritar, indiferent de calitatea sau
statutul părților.” și Codul de procedură civilă (art. 4):
„Art. 4. În materiile reglementate de prezentul cod, normele obligatorii ale dreptului Uniunii
Europene se aplică în mod prioritar, indiferent de calitatea sau de statutul părților.”

Participarea la sistemul de drept ce decurge din statutul de stat membru al Uniunii Europene,
impune ca judecătorul național să țină cont că Uniunea (anterior Comunitatea) presupune
existența unei ordini juridice proprii, autonome, care însă se integrează în ordinea juridică
națională, internă a statelor membre, și produce efecte în cadrul acesteia 14, potrivit unor
principii, dintre care cele mai importante sunt cele ale efectului direct (i.e. justițiabilul poate
invoca norma de dreptul Uniunii direct în fața judecătorului național și acesta este obligat să
o aplice), aplicării prioritare15 (i.e. dacă există norme naționale contrare normei de dreptul UE
invocate, judecătorul național este obligat să le înlăture de la aplicare/să le declare
inaplicabile și să dea prioritate normei de dreptul UE; aceeași obligație revine și celorlalte
autorități chemate să aplice legea, în sens larg, de exemplu autoritățile administrative care
pun în executare legea)17, și efectului util sau deplin ori al eficienței (i.e. judecătorul național
trebuie să ia toate măsurile necesare pentru a da eficiență normei de dreptul UE, care
include16 efectul indirect al directivelor sau interpretarea consistentă – obligația nu numai a
judecătorului național, dar a tuturor autorităților chemate să interpreteze și să aplice dreptul
național17, în limitele discreției pe care o are în temeiul acestuia, de a interpreta întreaga
legislația națională astfel încât scopurile dreptului Uniunii, stabilite prin intermediul
directivelor, să fie atinse).

Dacă judecătorul național nu are certitudinea interpretării sau validității dreptului UE incident
în cauză, are la îndemână procedura trimiterii preliminare, prin care poate adresa întrebări
Curții de Justiție a Uniunii Europene (CJUE).

Normele din tratatele și convențiile internaționale referitoare la drepturile fundamentale ale

omului, și ne referim aici în primul rând la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, așa
cum este interpretată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului, au prioritate asupra
normelor interne, atunci când conțin dispoziții mai favorabile [art. 20 alin. (2) din Constituție],
iar normele interne, inclusiv cele constituționale trebuie interpretate în conformitate cu
acestea [art. 20, alin. (1) din Constituție].

 Remedii judiciare în vederea restabilirii ierarhiei normelor juridice

Ierarhia normelor juridice este însoțită de remedii adecvate, la îndemâna persoanelor private
sau a autorităților publice, în cazul în care o normă este adoptată sau aplicată cu încălcarea

14 Hotărârea Van Gend en Loos, 26/62; Hotărârea Costa, 6/64.

15 Denumit în doctrină și principiul supremației dreptului Uniunii Europene, vz. G.-L. Ispas, D. Panc, Drept
instituțional al Uniunii Europene, Hamangiu, București, 2019, p. 88. 17 În același sens, CJCE, Opinia 1/91, parag.
21.
16 P. Craig, G. de Burca, op. cit., p. 201; Hotărârea C-160/01 Mau, parag. 34; Hotărârea Pfeiffer, C-397-403/01,
parag. 114.
17 Hotărârea Henkel KgaA, C-218/01, parag. 60
20
O. Podaru, R. Chiriță, op. cit., p. 171.

14

Downloaded by George Iulian (george_iulyan@yahoo.com)

 lOMoARcPSD|11928447

acestei ierarhii. Aceste remedii sunt excepția de neconstituționalitate și contenciosul

administrativ:

 prin intermediul excepției de neconstituționalitate se obține lipsirea de efecte

juridice a actelor normative cu forță juridică de lege (legi, O.U.G., O.G., hotărâri
ale Parlamentului) în cazul în care acestea contravin unor dispoziții, principii sau
valori constituționale.
 prin intermediul contenciosului administrativ se obține lipsirea de efecte juridice
a actelor administrative normative sau individuale în cazul în care acestea
contravin unor acte juridice cu forță juridică superioară.
 prin intermediul înlăturării de la aplicare a normei naționale contrare dreptului UE
sau prin efectul hotărârii preliminare a CJUE se obține lipsirea de efecte juridice
a actelor administrative normative sau individuale întemeiate pe norme naționale
contrare dreptului UE.

Condițiile de valabilitate ale actelor administrative sunt20: a.

respectarea competenței;
b. respectarea formei și procedurii de emitere/adoptare;
c. conformitatea conținutului actului cu actele juridice cu forță juridică superioară (obiectul
licit);
d. conformitatea conținutului actului cu scopul legii (cauza licită).

 Controlul de legalitate

În sfera actelor normative de forță juridică superioară celui contestat intră Constituția,
dispozițiile privind drepturile și libertățile fundamentale garantate de Convenția EDO, așa
cum au fost interpretate prin jurisprudența Curții EDO, legile, actele cu caracter obligatoriu de
dreptul Uniunii Europene, precum și toate actele administrative normative de forță juridică
superioară, determinate potrivit ierarhiei normelor juridice, la care ne-am referit mai sus. Așa
cum s-a subliniat și în doctrina franceză, tratatele UE reprezintă un „izvor de legalitate pe
care administrația trebuie să o respecte”18.

În cazul acestui examen de legalitate, se poate întâmpla ca una dintre părți să aibă interesul
să înlăture o normă legală ale cărei prevederi îi sunt nefavorabile de la aplicare, pe motiv că
aceasta nu este conformă cu Constituția, dreptul UE sau CEDO. În primul caz, mijlocul
procesual la îndemână este excepția de neconstituționalitate. În celelalte cazuri, în doctrina
noastră recentă s-a exprimat opinia că mijlocul procesual adecvat ar fi excepția priorității
dreptului UE față de dreptul intern, respectiv excepția de neconvenționalitate19.

Printr-o hotărâre care a reprezentat un reviriment complet față de jurisprudența sa

tradițională – Hotărârea Nicolo din 20 octombrie 1989, Consiliul de Stat din Franța a stabilit
că judecătorul administrativ, în același mod ca și Curtea de Casație, controlează și dacă o
lege posterioară este conformă cu Tratatele UE 20, iar în cazul în care nu este, o înlătură de la
aplicare. Doctrina franceză consideră că jurisprudența Nicolo este aplicabilă și în ceea ce
privește Convenția Europeană a Drepturilor Omului21.

18 G.Peiser, op. cit., p. 44.

19 A. Bleoancă et al, p. 421, respectiv p. 418.
20 G.Peiser, op. cit., p. 45.
21 Ibid., p. 48.

15
 lOMoARcPSD|11928447

Legalitatea actelor administrative reprezintă conformitatea acestora cu toate actele

normative de forță juridică superioară, și anume cu normele, principiile și valorile
constituționale, cu actele normative cu forță juridică de lege (vezi supra, ierarhia normelor
juridice) și cu actele administrative normative de forță juridică superioară.
Există trei aspecte ale legalității:
1. legalitatea ca temei al actului administrativ;

2. legalitatea ca limită a actului administrativ;

3. legalitatea ca îndrumar al acțiunii administrației publice (buna-credință a administrației)22.

Oportunitatea reprezintă posibilitatea, puterea, discreția, marja sau dreptul de apreciere a

autorității publice privind alegerea mijloacelor de a-și realiza competența prevăzută de lege,
în limitele legii și fără a afecta drepturile și libertățile persoanelor fizice sau juridice23.
Jurisprudența CCR
Legalitate, oportunitate și întinderea marjei de apreciere în cazul numirii, respectiv revocării
procurorilor-șefi
Decizia nr. 358/2018 asupra cererii de soluționare a conflictului juridic de natură
constituțională dintre ministrul justiției, pe de o parte, și Președintele României, pe de altă
parte, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 473 din 07 iunie 2018.
„Pe rol se află examinarea cererii de soluționare a conflictului juridic de natură constituțională
dintre ministrul justiției, pe de o parte, și Președintele României, pe de altă parte, în principal,
și dintre Guvernul României și Președintele României, în subsidiar, determinat de refuzul
Președintelui României de a da curs cererii de revocare din funcție a procurorului-șef al
Direcției Naționale Anticorupție, doamna L.C.K., cerere formulată de prim-ministrul
Guvernului.
(...) 98. Art. 94 lit. c) din Constituție este un text cu caracter general, de principiu, în sensul că
Președintele României numește în funcții publice, în condițiile legii. Cu privire la acest text,
Curtea a statuat că „Președintele României nu își asumă vreo răspundere politică, ci doar
juridică în sensul legalității desfășurării procedurii care se finalizează cu decretul de numire”
și că „nu se pune problema vreunei răspunderi politice, ci doar cea vizând legalitatea
desfășurării procedurii de numire în funcție”. Curtea a mai subliniat că atribuția Președintelui
României de a numi în funcții publice este prevăzută de art. 94 lit. c) din Constituție, text care
prevede expres, spre deosebire de celelalte litere ale sale, că numirea în funcții publice se
realizează „în condițiile prevăzute de lege” [a se vedea Decizia nr. 285 din 21 mai 2014,

22 Pentru cele trei aspecte, definite diferit, vz si D. Apostol Tofan, op. cit., vol. II, ed. 3, p. 28
23 Pentru o prevedere specială a oportunității în materie fiscală, vezi Codul de procedură fiscală din 2015,
Monitorul Oficial, Partea I nr. 547 din 23 iulie 2015:
„Art. 6. - Exercitarea dreptului de apreciere
(1) Organul fiscal este îndreptățit să aprecieze, în limitele atribuțiilor și competențelor ce îi revin, relevanța stărilor
de fapt fiscale prin utilizarea mijloacelor de probă prevăzute de lege și să adopte soluția întemeiată pe prevederile
legale, precum și pe constatări complete asupra tuturor împrejurărilor edificatoare în cauză raportat la momentul
luării unei decizii. În exercitarea dreptului său de apreciere, organul fiscal trebuie să ia în considerare opinia
emisă în scris de organul fiscal competent respectivului contribuabil/plătitor în cadrul activității de asistență și
îndrumare a contribuabililor/plătitorilor, precum și soluția adoptată de organul fiscal în cadrul unui act administrativ
fiscal sau de instanța judecătorească, printr-o hotărâre definitivă, emisă anterior, pentru situații de fapt similare la
același contribuabil/plătitor. În situația în care organul fiscal constată că există diferențe între starea de fapt
fiscală a contribuabilului/plătitorului și informațiile avute în vedere la emiterea unei opinii scrise sau a unui act
administrativ fiscal la același contribuabil/plătitor, organul fiscal are dreptul să consemneze constatările în
conformitate cu situația fiscală reală și cu legislația fiscală și are obligația să menționeze în scris motivele pentru
care nu ia în considerare opinia prealabilă.

16

Downloaded by George Iulian (george_iulyan@yahoo.com)

 lOMoARcPSD|11928447

paragrafele 68 și 69]. Curtea reiterează cele menționate la paragraful 65 al prezentei decizii

că acest text constituțional, chiar dacă nu prevede și ipoteza revocării/eliberării din funcție, se
aplică și în aceste ipoteze, în virtutea principiului simetriei, cu excepția cazului în care
Constituția prevede, în mod expres, o altă procedură.(...)
99. În schimb, art. 132 alin. (1) din Constituție este un text cu caracter special, care
stabilește o putere de decizie a ministrului justiției asupra activității desfășurate de procurori.
El nu indică, în mod expres, că numirea în funcții de conducere se realizează de ministrul
justiției, ci faptul că în această procedură ministrul are un rol central [a se vedea Decizia nr.
45 din 30 ianuarie 2018]. Astfel, în ceea ce privește numirea, Curtea constată că ministrul
justiției are o marjă largă de apreciere (subl.ns., T.C.), marjă a cărei exercitare poate fi
limitată prin stabilirea unor condiții legale pe care procurorul trebuie să le întrunească pentru
a fi eligibil să fie numit în funcția de conducere. În schimb, marja de apreciere a ministrului
justiției nu poate fi anihilată/denaturată prin atribuirea unor competențe în sarcina altor
autorități publice care să afecteze echilibrul și să se reconfigureze, în mod implicit,
competențele constituționale ale acestora.
100. De asemenea, textul constituțional al art. 132 alin. (1), astfel cum s-a arătat, este unul
cu caracter special, care stabilește competența ministrului justiției în privința activității
procurorilor, astfel încât, în măsura în care legiuitorul organic a optat ca actul de numire în
funcție să fie emis de Președinte, în temeiul prevederilor art. 94 lit. c) din Constituție,
acestuia din urmă nu i se poate recunoaște o putere discreționară, ci o putere de
verificare a regularității procedurii. Prin urmare, chiar dacă în ședința publică a Curții
Constituționale din 10 mai 2018 s-a susținut că autoritățile publice care au o legitimitate
politică mai largă dispun și de o competență discreționară mai mare, în schimb, autoritățile
publice care au o legitimitate politică mai mică, cele tehnice sau cele rezultate dintr-un act de
numire dispun de o competență discreționară mai limitată, Curtea constată că o atare
susținere nu poate fi

(2) Organul fiscal își exercită dreptul de apreciere în limitele rezonabilității și echității, asigurând o proporție justă
între scopul urmărit și mijloacele utilizate pentru atingerea acestuia.”

acceptată, pentru că, în mod primar, Constituția și, în dezvoltarea acesteia, legea sunt cele
care stabilesc atribuțiile/competențele autorităților publice, legitimitatea politică diferită a unei
autorități publice în raport cu alta neputând justifica o încălcare a atribuțiilor/competențelor
celeilalte autorități publice, prin deplasarea și preluarea acestora de către o altă autoritate
publică aleasă prin vot. Exemplificativ, Curtea reține că o putere discreționară a Președintelui
României există în privința atribuțiilor de acordare/conferire prevăzute de art. 94 lit. a), b) și
d) din Constituție, putere care, de asemenea, trebuie exercitată în condițiile legii, în timp ce
în privința literei c), care stabilește că numirile în funcții publice se realizează „în condițiile
legii”, Președintele României verifică doar regularitatea procedurii, neavând, așadar, în
temeiul acestui text constituțional, nicio putere discreționară. De aceea, atribuția
Președintelui României, în cazul revocării/eliberării din funcție dispuse în temeiul art. 94 lit. c)
din Constituție, se subsumează numai unor condiții de regularitate strict stabilite de lege, și
nu unei puteri discreționare proprii de apreciere.
101. Prin urmare, în privința propunerii de numire în funcțiile de conducere prevăzute la
art. 54 alin. (1) din Legea nr. 303/2004, Curtea constată că ministrul justiției deține o largă
marjă de apreciere, din moment ce limitările impuse de lege, sub forma condițiilor necesare a
fi întrunite, în mod obiectiv, de către procuror pentru a fi numit în funcția de conducere, sunt
minime [respectiv ca procurorul să aibă o vechime minimă de 10 ani în funcția de judecător
sau procuror, să nu fi făcut parte din serviciile de informații înainte de 1990 sau a colaborat
cu acestea, să nu aibă un interes personal, ce influențează sau ar putea influența

17
 lOMoARcPSD|11928447

îndeplinirea cu obiectivitate și imparțialitate a atribuțiilor prevăzute de lege, a se vedea art.

54 alin. (1) și (2), prin raportare la art. 48 alin. (10) - (12) din Legea nr. 303/2004] și, în
aceste condiții, ca o contrapondere, Președintele României îi poate opune un drept de veto
limitat în ideea unei conlucrări și consultări permanente în cadrul executivului bicefal,
întemeiată pe dispozițiile art. 1 alin. (5) și art. 80 alin. (2) teza a doua din Constituție,
potrivit căruia „Președintele României veghează la respectarea Constituției și la buna
funcționare a autorităților publice. În acest scop, Președintele exercită funcția de mediere
între puterile statului, precum și între stat și societate”, neputând, însă, bloca acea procedură
de numire. Aceasta reflectă existența unei competențe discreționare minime a Președintelui
României în cadrul acestei proceduri, tocmai pentru a se respecta rolul preeminent al
ministrului justiției asupra activității procurorilor. În schimb, dacă refuzul de numire al
Președintelui României se întemeiază pe aspecte de legalitate, în condițiile art. 94 lit. c) din
Constituție, procedura de numire încetează, ea trebuind a fi reluată.
102. Aceeași paradigmă constituțională se aplică și în privința procedurii de revocare, în
sensul că tot ministrul justiției are un rol central și în cadrul acestei proceduri. Dacă în cazul
numirii în funcția de conducere ministrul justiției deține o marjă largă de apreciere, iar
Președintele României una limitată, în cazul revocării, ministrul justiției are o marjă de
apreciere minimă, din moment ce limitările impuse de lege sunt extrem de stricte, și,
în aceste condiții, Președintele României îi poate opune numai dreptul său de a
verifica legalitatea propunerii, putând-o refuza doar în cazul în care propunerea nu
respectă condițiile legii, caz în care procedura încetează. Desigur, niciun text
constituțional nu se opune ca între cele două autorități publice să existe consultări în temeiul
art. 1 alin. (5) și art. 80 alin. (2) teza a doua din Constituție, însă, având în vedere că
întreaga procedură se desfășoară în condițiile în care competența discreționară/marja
de apreciere a ministrului justiției - ministru care joacă un rol central în cadrul
procedurii - este minimă, competența discreționară/marja de apreciere a Președintelui
nu poate fi recunoscută în niciun fel. Prin urmare, Președintele României are doar o
competență legată în cadrul acestei proceduri, limitată la verificarea condițiilor de
legalitate a procedurii.”
Marja de apreciere de care beneficiază autoritatea publică poate fi limitată, largă sau
absolută24. Caracterul marjei de apreciere nu este prevăzut expres de lege, de aceea el
trebuie dedus de autoritatea administrativă sau jurisdicțională din contextul reglementării.

Curtea Constituțională a decis că în cazul emiterii actului administrativ al decretului de

numire în funcția de judecător al CCR, Președintele României se bucură de o marjă de
apreciere absolută în ceea ce privește îndeplinirea condiției înaltei competențe profesionale,
drept urmare această apreciere nu poate fi cenzurată pe calea controlului de
constituționalitate exercitat de CCR sau pe calea controlului de legalitate exercitat de
instanțele judecătorești, decizie pe care o redăm fragmentar mai jos.

Excesul de putere este exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prin

încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și
libertăților persoanelor fizice sau juridice – art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004.

Instanța de contencios administrativ controlează legalitatea actului administrativ, fără a putea

decide asupra oportunității, cu excepția cazului de exces de putere, atunci când
oportunitatea e exercitată cu încălcarea legii – depășirea competenței legale a autorității sau
prin încălcarea drepturilor și libertăților persoanelor fizice sau juridice.

24 Despre diferitele sensuri ale puterii discreționare, vezi și R. Dworkin, Drepturile la modul serios (trad. D.
Ciocănelea), Ed. Arc, 1998, pp. 29 sqq.

18

Downloaded by George Iulian (george_iulyan@yahoo.com)

 lOMoARcPSD|11928447

Jurisprudența instanțelor naționale

Decizie administrativă de respingere a dreptului de ședere. Lipsa unei minime argumentări

care să susțină incidența temeiul legal al actului administrativ. Concluzia lipsei unor indicii în
susținerea acestuia în urma cercetării judecătorești. Concluzia autorității publice care a emis
refuzul este excesivă și depășește limitele marjei de apreciere recunoscute de lege.
Curtea de Apel București – Secția a VIII-a Contencios Administrativ și Fiscal Sentința civilă
nr. 1170/2019 (definitivă prin nerecurare, nepublicată)
(...)
Reclamantul, cetățean străin, s-a adresat pârâtului Inspectoratul General pentru Imigrări, la
data de 11.12.2017, cu o cerere privind acordarea dreptului de pe termen lung in Romania.
Pârâtul a adus la cunoștința reclamantului faptul că i-a respins cererea formulată, in temeiul
art. 71 alin. (1) lit. f) din O.U.G. nr. 194/2002 privind regimul străinilor în România, pentru că
prezintă pericol pentru securitatea națională.
Astfel cum a arătat și pârâtul, la baza măsurii contestate au stat informațiile transmise de
Serviciul Român de Informații (...).
Art. 71 alin. (1) lit. a)-g) din O.U.G. 94/2002 statuează asupra condițiilor de acordare a
dreptului de ședere pe termen lung străinilor prevăzuți la art. 70 alin. (1). Între aceste condiții
se regăsește și aceea ca străinul să nu prezinte pericol pentru securitatea națională – lit. f).
Curtea reține că, în speță, concluzia pârâtului în sensul că informațiile cuprinse in
documentul clasificat fac dovada neîndeplinirii de către reclamant a condiției prevăzute de
art. 71 alin. (1) lit. f) din O.U.G. nr. 94/2002 este excesivă și depășește limitele marjei de
apreciere recunoscute de lege.

În acest sens, Curtea constată că adresa SRI menționează că cetățeanul străin prezintă
pericol pentru ordinea publică sau securitatea națională a României, fără însă a cuprinde o
minimă argumentare în sensul celor afirmate sau măcar vreo trimitere la vreunul din cazurile
reglementate la art. 3 din Legea nr. 51/1991 privind securitatea națională a României. Din
analiza înscrisurilor avute in vedere de SRI la emiterea adresei în discuție, depuse la
solicitarea instanței la Compartimentul de documente clasificate, Curtea constată că nu se
pot reține în mod rezonabil indicii în sensul celor afirmat.
Neverificându-se astfel, in baza acestor documente, ipoteza neîntrunirii cerinței prev. de art.
71 alin. (1) lit. f din O.U.G. 94/2002, Curtea apreciază că refuzul exprimat al pârâtului de
acordare a dreptului de ședere permanentă este unul nejustificat, astfel că, în temeiul art. 1,
art. 8 și art. 18 din Legea nr. 554/2004, va admite acțiunea, va dispune obligarea pârâtului să
acorde reclamantului dreptul de ședere pe termen lung și să emită în consecință permisul de
ședere pe termen lung.

În cadrul exercitării oportunității este incident și principiul proporționalității, care impune

respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public a cărui realizare autoritatea publică
are obligația să îl îndeplinească, respectiv drepturile și interesele legitime ce pot fi vătămate
prin conduita administrației (sau, în termenii noului Cod administrativ, „formele de activitate
ale autorităților administrației publice trebuie să fie (...) echilibrate din punctul de vedere al
efectelor asupra persoanelor” – art. 9).
Când acțiunea administrației încetează să mai fie proporțională, ea devine excesivă.

19
 lOMoARcPSD|11928447

Capitolul II: Contractele administrative

Prima categorie de acte asimilate actului administrativ, pentru scopul contenciosului

administrativ, sunt contractele administrative – art. 2, alin. (1), lit. c¹) LCA:

„c¹) sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, și contractele încheiate de
autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică,
executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice; prin
legi speciale pot fi prevăzute și alte categorii de contracte administrative;”

Așadar pot fi asimilate actelor administrative, în sensul și pentru scopul legii contenciosului
administrativ, prin lege specială, și alte categorii de contracte administrative decât cele
prevăzute de legea generală.

Prin legea generală a contenciosului administrativ, nr. 554/2004, sunt considerate contracte
administrative, pentru scopul contenciosului administrativ, numai contractele încheiate în cele
patru domenii menționate expres de lege: punerea în valoarea a unui bun public, efectuarea
unei lucrări publice, prestarea unui serviciu public sau efectuarea unei achiziții publice.

Dispozițiile legii generale se completează cu prevederile din legi speciale. De exemplu,

potrivit art. 330 C.adm., soluționarea litigiilor apărute în legătură cu atribuirea, încheierea,
executarea, modificarea și încetarea contractului de concesiune de bunuri proprietate
publică, precum și a celor privind acordarea de despăgubiri se realizează potrivit prevederilor
legislației privind contenciosul administrativ.
Contractul administrativ este contract cu titlu oneros, încheiat în temeiul legii, în formă scrisă,
supus unui regim de putere publică, aflat din punct de vedere substanțial sub preeminența
interesului public, care conține de cele mai multe ori două părți distincte, o parte
preponderentă, stabilită unilateral de către partea contractantă care este o persoană juridică
de drept public și acceptată de cealaltă parte contractantă, care este o persoană juridică de
drept privat, și o parte care este rezultatul acordului de voințe între părțile contractante,
contract prin intermediul căruia se urmărește satisfacerea unui interes general, prin punerea
în valoarea a unui bun proprietate publică, efectuarea lucrărilor de interes public, prestarea
unui serviciu public sau efectuarea unei achiziții publice, precum și în alte domenii expres
prevăzute de lege.
Instanța de contencios administrativ este competentă să soluționeze litigiile care apar în
fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ, precum și orice litigii legate de
încheierea contractului administrativ, inclusiv litigiile având ca obiect anularea unui contract
administrativ. Litigiile care decurg din executarea contractelor administrative sunt în
competența de soluționare a instanțelor civile de drept comun, potrivit modificărilor aduse
Legii contenciosului administrativ prin Legea nr. 212/2018.
Soluționarea acestor litigii se face cu observarea principiului priorității interesului public, care
prevalează asupra libertății contractuale (art. 8, alin. (3) LCA). Cu privire la criticile de
neconstituționalitate aduse acestui text de lege 25, CCR a constatat că această regulă nu are
însă semnificația plasării autorității publice pe o poziție procesuală preferențială, deoarece,
când soluționează litigiul, instanța de judecată nu are în vedere calitatea părții, ci principiul
priorității interesului public, definit prin art. 2, alin. (1), lit. l) din Legea nr. 554/2004, ca fiind

25 Decizia nr. 464 din 6 iunie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 604 din 12 iulie 2006.

20

Downloaded by George Iulian (george_iulyan@yahoo.com)

 lOMoARcPSD|11928447

„interesul care vizează ordinea de drept și democrația constituțională, garantarea drepturilor,

libertăților și îndatoririlor fundamentale ale cetățenilor, satisfacerea nevoilor comunitare,
realizarea competenței autorităților publice.”
Prin modificările aduse Legii nr. 544/2004 de Legea nr. 212/2018 (art. I, pct. 9), legiuitorul a
scos din competența instanțelor de contencios administrativ litigiile legate de executarea
contractelor administrative și le-a dat în competența instanțelor civile.
Încheierea contractului administrativ are loc în urma unei proceduri administrative, denumită
procedură de atribuire a contractului, prevăzută de lege, iar nu prin negocierea părților, ca în
cazul contractelor private.

Părțile contractului sunt autoritatea publică contractantă care are între atribuțiile legale
satisfacerea interes general pentru care este încheiat contractul, respectiv operatorul
economic privat, care dorește să contribuie la satisfacerea acestui interes, în schimbul
obținerii unui avantaj economic.
Clauzele contractuale sunt stabilite, în cea mai mare parte, în mod unilateral de către
autoritatea contractantă, și prezentate sub forma unei documentații administrative de
atribuire, făcută publică în prealabil pentru ca operatorii economici interesați să poată
prezenta oferte.
Documentația administrativă de atribuire, respectiv oferta operatorului economic reprezintă
manifestările de voință ale părților contractului administrativ. Dacă oferta respectă condițiile
din documentația administrativă de atribuire, se realizează acordul de voințe, prin atribuirea
contractului.
Principiului priorității interesului public determină particularități ale contractului administrativ în
privința anulării procedurii de atribuire, a modificării contractului și a încetării contractului.
Entitatea contractantă are dreptul să anuleze procedura de atribuire, în anumite cazuri
prevăzute de lege, fără ca ofertanții să poată solicita acoperirea prejudiciului cauzat astfel, ca
în dreptul comun.
Modificarea contractului administrativ se poate face numai în cazurile și condițiile prevăzute
de lege, iar nu exclusiv prin voința părților contractante, ca în dreptul comun.
Încetarea contractului are loc, pe lângă cazurile prevăzute de dreptul comun, și prin
denunțarea unilaterală din partea entității contractante, în cazurile și în condițiile expres
prevăzute de lege.

Capitolul III: Funcția publică și statutul funcționarilor publici

 Principiile funcției publice

Principiile funcției publice descriu, în linii generale, care este concepția legiuitorului organic
român asupra funcției publice: un serviciu public întemeiat pe lege, organizat ierarhic,
imparțial, neutru, profesionist, orientat către nevoile cetățenilor și ghidat de eficiență,
transparent și animat de bună-credință.

21
 lOMoARcPSD|11928447

Principiile care stau la baza exercitării funcției publice sunt 26 (art. 373 C.adm.): a)
principiul legalității;
Potrivit art. 6 C.adm., principiul legalității este definit ca obligația pe care o au autoritățile și
instituțiile administrației publice, precum și personalul acestora, de a acționa cu respectarea
prevederilor legale în vigoare și a tratatelor și a convențiilor internaționale la care România
este parte.
e) principiul imparțialității și obiectivității;
Este legat de principiu legalității, mai cu seamă de aspectul de egalitate în fața legii, deci și în
fața autorității și funcționarilor care sunt chemați să o pună în executare. Exprimă unul dintre
idealurile funcției publice, și anume cel de neutralitate, din care decurg tratamentul imparțial
și manifestarea obiectivității în analiza situațiilor cu care se confruntă în procesul de punere
în executare a legii.
g) principiul responsabilității, în conformitate cu prevederile legale;
Tot legat de respectarea legalității în exercitarea funcției publice este și principiul
responsabilității, atât autoritatea sau instituția publică, cât și funcționarii publici care le
reprezintă fiind ținuți responsabili pentru actele și faptele juridice îndeplinite în exercițiul
funcției publice.
k) principiul subordonării ierarhice.
Funcția publică îmbracă o structură ierarhică, subordonarea fiind limitată de aspectele de
legalitate, așa cum vom detalia mai jos. b) principiul competenței;
c) principiul performanței;
d) principiul eficienței și eficacității;
h) principiul orientării către cetățean;
Următoarele trei principii au în vedere aspectul de eficiență27 ce trebuie urmărit în
gestionarea intereselor publice, competența (profesionalizarea funcției publice) fiind o
premisă a realizării eficienței, iar perfomanța fiind o obligație impusă funcționarului public, în
același scop. Orientarea către nevoile cetățenilor este o componentă complementară,
stabilind care trebuie să fie sensul acestei eficiențe. f) principiul transparenței;
Este o garanție a realizării tuturor principiilor anterioare, pentru că nu poate exista nici
legalitate, nici imparțialitate, nici eficiență dacă toate acestea nu pot fi controlate, prin
intermediul accesului la informațiile de interes public.
j) principiul bunei-credințe, în sensul respectării drepturilor și îndeplinirii obligațiilor reciproce;
Consacrarea principiului bunei-credințe, împrumutat din dreptul privat, se impune a fortiori în
raporturile dintre autoritățile publice, precum și dintre ele și cetățean.

 Funcționarul public. Corpul funcționarilor publici. Clasificarea funcțiilor publice.

Categorii de funcționari publici. Categorii exceptate de la regimul funcției
publice.

Funcționarul public este persoana numită, în condițiile legii, într-o funcție publică.
În funcție de categoria din care fac parte, funcționarii publici iau decizii și/sau desfășoară
activități cu caracter tehnic, pentru a asigura continuitatea funcționării în interes public
general a autorităților și instituțiilor publice.

26 Am păstrat literele din articolul de lege corespunzătoare fiecărui principiu, dar le-am rearanjat astfel încât să
fie grupate funcțional.
27 „Eficient” este sinonim cu „eficace”, potrivit DEX, astfel încât nu înțelegem opțiunea legiuitorului pentru
folosirea cumulativă a ambilor termeni.

22

Downloaded by George Iulian (george_iulyan@yahoo.com)

 lOMoARcPSD|11928447

Prin întreaga lor activitate, funcționarii publici acționează în condiții de obiectivitate,

profesionalism, legalitate și imparțialitate pentru îndeplinirea de către autoritățile și instituțiile
publice a atribuțiilor prevăzute de lege.
Corpul funcționarilor publici este constituit din totalitatea funcționarilor publici care
îndeplinesc prerogativele de putere publică prevăzute la art. 370 alin. (1)-(3) C.adm., în
cadrul autorităților și instituțiilor publice din administrația publică centrală și locală.

 Sfera autorităților și instituțiilor publice în care sunt înființate funcții publice (art.
369 C.adm):
a) autorități și instituții publice ale administrației publice centrale, inclusiv autorități
administrative autonome prevăzute de Constituție sau înființate prin lege organică; b)
autorități și instituții publice ale administrației publice locale;
c) structurile de specialitate ale Administrației Prezidențiale;
d) structurile de specialitate ale Parlamentului României.

Raporturile de serviciu ale funcționarilor publici sunt raporturi speciale de muncă, caracterul
lor special fiind determinat de natura activităților desfășurate de funcționarii publici, care
reprezintă conținutul acestor raporturi și care prin intermediul cărora se exercită prerogativele
de putere publică.
Prerogativele de putere publică sunt exercitate prin activități cu caracter general și prin
activități cu caracter special.

Activitățile cu caracter general care implică exercitarea prerogativelor de putere publică sunt
următoarele (art. 370 alin. (2) C.adm.):
a) elaborarea proiectelor de acte normative și a altor reglementări specifice autorității sau
instituției publice, precum și asigurarea avizării acestora;
b) elaborarea propunerilor de politici publice și strategii, a programelor, a studiilor, analizelor
și statisticilor necesare fundamentării și implementării politicilor publice,
precum și a actelor necesare executării legilor, în vederea realizării competenței autorității
sau instituției publice;
c) autorizarea, inspecția, controlul și auditul public;
d) gestionarea resurselor umane și a fondurilor publice;
e) reprezentarea intereselor autorității sau instituției publice în raporturile acesteia cu
persoane fizice sau juridice de drept public sau privat, din țară și din străinătate,
în limita competențelor stabilite de conducătorul autorității sau instituției publice, precum și
reprezentarea în justiție a autorității sau instituției publice în cadrul căreia își desfășoară
activitatea;
f) realizarea de activități în conformitate cu strategiile din domeniul societății informaționale,
cu excepția situației în care acestea vizează monitorizarea și întreținerea echipamentelor
informatice.

Activitățile cu caracter special care implică exercitarea prerogativelor de putere publică sunt
următoarele (art. 370 alin. (3) C.adm.):
a) activități de specialitate necesare realizării prerogativelor constituționale ale
Parlamentului;
b) activități de specialitate necesare realizării prerogativelor constituționale ale Președintelui
României;

23
 lOMoARcPSD|11928447

c) activități de avizare a proiectelor de acte normative în vederea sistematizării, unificării,

coordonării întregii legislații și ținerea evidenței oficiale a legislației României; d) activități
de specialitate necesare realizării politicii externe a statului;
e) activități de specialitate și de asigurare a suportului necesar apărării drepturilor și
libertăților fundamentale ale persoanei, a proprietății private și publice, prevenirea și
descoperirea infracțiunilor, respectarea ordinii și liniștii publice;
f) activități de specialitate necesare aplicării regimului juridic al executării pedepselor și
măsurilor privative de libertate pronunțate de instanțele judecătorești; g) activități vamale;
h) alte activități cu caracter special care privesc exercitarea autorității publice în domenii de
competență exclusivă a statului, în temeiul și în executarea legilor și a celorlalte acte
normative.
Stabilirea posturilor în regim de funcție publică este obligatorie, în măsura în care sunt
îndeplinite activități prevăzute mai sus, cu excepția posturilor aferente personalului
magistraților, militarilor și personalului diplomatic, precum și a posturilor din cadrul
autorităților autonome, pentru care categoriile de personal sunt stabilite prin legislația
specială.

Funcțiile publice se stabilesc numai prin lege, ceea ce atrage nelegalitatea stabilirii de funcții
publice prin acte normative de forță juridică inferioară, care pot fi anulate prin intermediul
contenciosului administrativ.

 Funcționarii cu statut special

Pot beneficia de statute speciale funcționarii publici care îndeplinesc activitățile cu caracter
special prevăzute la art. 370 alin. (3) C.adm. în cadrul:
a) structurilor de specialitate ale Parlamentului României;
b) structurilor de specialitate ale Administrației Prezidențiale;
c) structurilor de specialitate ale Consiliului Legislativ;
d) serviciilor diplomatice și consulare;
e) instituțiilor din sistemul de ordine publică și securitate națională;
f) structurilor vamale;
g) altor servicii publice stabilite prin lege, care îndeplinesc activitățile prevăzute la art. 370
alin.
(3) lit. h).
Prin excepție de la prevederile de mai sus, în cadrul structurilor prevăzute la lit. e) pot
beneficia de statute speciale și funcționarii publici care îndeplinesc activitățile cu caracter
general prevăzute la art. 370 alin. (2).
Prin excepție de la prevederile lit. d) și f), precum și prin excepție de la alin. (1), în cadrul
structurilor prevăzute la lit. e) pot fi funcționari publici și pot beneficia de statute speciale
persoanele care își desfășoară activitatea în unitățile de învățământ și cele sanitare care țin
de acestea.
Statutele speciale pot deroga de la prevederile prezentului cod, în condițiile art. 380 alin. (4)
și (5), și anume:
Prin statutele speciale se pot reglementa:
a) drepturi, îndatoriri și incompatibilități specifice, altele decât cele prevăzute de prezenta
parte;
b) funcții publice specifice.

24

Downloaded by George Iulian (george_iulyan@yahoo.com)

 lOMoARcPSD|11928447

În cazul statutelor speciale aplicabile serviciilor diplomatice și consulare și instituțiilor din

sistemul de ordine publică și securitate națională, dispozițiile speciale pot reglementa, pe
lângă aspectele prevăzute mai sus, și:
a) cadrul legal special al raporturilor de serviciu;
b) managementul carierei;
c) regimul răspunderii administrative și mecanismele instituționale specifice de aplicare; d)
gestiunea funcțiilor publice;
e) mecanismele specifice care să asigure participarea funcționarilor publici la procesul
decizional, prin aplicarea dispozițiilor privind constituirea comisiilor paritare și încheierea
acordurilor colective.

 Categorii de personal bugetar exceptate de la regimul funcției publice

Categoriile de personal bugetar cărora nu li se aplică prevederile privind funcționarii publici
sunt:
a) personalul contractual salariat din aparatul propriu al autorităților și instituțiilor publice,
care desfășoară activități de secretariat, administrative, protocol, gospodărire, întreținere-
reparații și de deservire, pază, precum și alte categorii de personal care nu exercită
prerogative de putere publică;
b) personalul salariat încadrat la cabinetul demnitarului;
c) magistrații, personalul asimilat acestora și, după caz, categorii de personal auxiliar din
cadrul instanțelor;
d) cadrele didactice și alte categorii de personal din unitățile și instituțiile de învățământ;
e) persoanele numite sau alese în funcții de demnitate publică;
f) personalul din unitățile sanitare;
g) personalul regiilor autonome, companiilor și societăților naționale, precum și al societăților
din sectorul public;
h) personalul militar;
i) membrii Corpului diplomatic și consular al României și personalul contractual încadrat pe
funcții specifice ministerului cu atribuții în domeniul afacerilor externe.

 Clasificarea funcțiilor publice. Categorii de funcționari publici

Funcțiile publice se clasifică după cum urmează:

a) funcții publice generale și funcții publice specifice;
b) funcții publice din clasa I, funcții publice din clasa a II-a, funcții publice din clasa a III-a;
c) funcții publice de stat, funcții publice teritoriale și funcții publice locale.
Funcțiile publice generale reprezintă ansamblul atribuțiilor și responsabilităților cu caracter
general și comun tuturor autorităților și instituțiilor publice, în vederea realizării competențelor
lor generale.
Funcțiile publice specifice reprezintă ansamblul atribuțiilor și responsabilităților cu caracter
specific unor autorități și instituții publice, în vederea realizării competențelor lor specifice,
sau care necesită competențe și responsabilități specifice.

• Funcțiile publice de stat, teritoriale și locale

25
 lOMoARcPSD|11928447

Funcțiile publice de stat sunt funcțiile publice stabilite, potrivit legii, în cadrul ministerelor,
organelor de specialitate ale administrației publice centrale, structurilor de specialitate ale
Administrației Prezidențiale, structurilor de specialitate ale Parlamentului României,
autorităților publice autonome prevăzute în Constituția României și altor autorități
administrative autonome, precum și în cadrul structurilor autorității judecătorești.
Funcțiile publice teritoriale sunt funcțiile publice stabilite, potrivit legii, în cadrul instituției
prefectului, serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale
administrației publice centrale din unitățile administrativ- teritoriale, precum și instituțiilor
publice din teritoriu, aflate în subordinea/coordonarea/sub autoritatea Guvernului, a
ministerelor și a celorlalte organe ale administrației publice centrale.
Funcțiile publice locale sunt funcțiile publice stabilite, potrivit legii, în cadrul aparatului propriu
al autorităților administrației publice locale și al instituțiilor publice subordonate acestora.

• Clasificarea funcțiilor publice în funcție de nivelul studiilor necesare:

Funcțiile publice se împart în 3 clase, definite în raport cu nivelul studiilor necesare ocupării
funcției publice, după cum urmează:
a) clasa I cuprinde funcțiile publice pentru a căror ocupare se cer studii universitare de
licență absolvite cu diplomă de licență sau echivalentă;
b) clasa a II-a cuprinde funcțiile publice pentru a căror ocupare se cer studii superioare
de scurtă durată, absolvite cu diplomă, în perioada anterioară aplicării celor trei cicluri tip
Bologna; c) clasa a III-a cuprinde funcțiile publice pentru a căror ocupare se cer studii liceale,
respectiv studii medii liceale, finalizate cu diplomă de bacalaureat.
După nivelul atribuțiilor titularului funcției publice, funcțiile publice se împart a)
funcții publice corespunzătoare categoriei înalților funcționari publici;
b) funcții publice corespunzătoare categoriei funcționarilor publici de conducere;
c) funcții publice corespunzătoare categoriei funcționarilor publici de execuție.
Funcționarii publici numiți în funcțiile publice din clasele a II-a și a III-a pot ocupa numai
funcții publice de execuție.
În categoria funcțiilor publice de conducere, funcțiile publice se clasifică prin raportare la
nivelul de complexitate al atribuțiilor, în funcțiile prevăzute la art. 390.
În categoria funcțiilor publice de execuție, funcțiile publice se clasifică prin raportare la nivelul
de complexitate al atribuțiilor potrivit gradelor profesionale. Funcționari publici debutanți și
definitivi
Funcționarii publici pot fi debutanți sau definitivi.
Sunt numiți funcționari publici debutanți persoanele care au promovat concursul pentru
ocuparea unei funcții publice de grad profesional debutant, precum și persoanele numite în
condițiile prevăzute la art. 612 alin. (1) și care nu îndeplinesc condițiile de vechime în
specialitate necesare exercitării unei funcții publice de execuție definitive.
Sunt numiți funcționari publici definitivi:
a) funcționarii publici debutanți care au efectuat perioada de stagiu prevăzută de lege și
au obținut rezultat corespunzător la evaluare;
b) persoanele care intră în corpul funcționarilor publici prin modalitățile prevăzute de
prezenta parte și care au vechimea în specialitatea studiilor necesare ocupării funcției
publice de minimum un an.
Înalții funcționari publici
Categoria înalților funcționari publici cuprinde persoanele care sunt numite în una dintre
următoarele funcții publice:

26

Downloaded by George Iulian (george_iulyan@yahoo.com)

 lOMoARcPSD|11928447

a) secretar general și secretar general adjunct din cadrul autorităților și instituțiilor publice
prevăzute la art. 369 lit. a); b) prefect;
c) subprefect;
d) inspector guvernamental. Funcționarii publici de conducere
Funcționari publici debutanți și definitivi
Funcționarii publici pot fi debutanți sau definitivi.
Sunt numiți funcționari publici debutanți persoanele care au promovat concursul pentru
ocuparea unei funcții publice de grad profesional debutant, precum și persoanele numite în
condițiile prevăzute la art. 612 alin. (1) și care nu îndeplinesc condițiile de vechime în
specialitate necesare exercitării unei funcții publice de execuție definitive.
Sunt numiți funcționari publici definitivi:
a) funcționarii publici debutanți care au efectuat perioada de stagiu prevăzută de lege și
au obținut rezultat corespunzător la evaluare;
b) persoanele care intră în corpul funcționarilor publici prin modalitățile prevăzute de
prezenta parte și care au vechimea în specialitatea studiilor necesare ocupării funcției
publice de minimum un an.
Înalții funcționari publici
Categoria înalților funcționari publici cuprinde persoanele care sunt numite în una dintre
următoarele funcții publice:
a) secretar general și secretar general adjunct din cadrul autorităților și instituțiilor publice
prevăzute la art. 369 lit. a); b) prefect;
c) subprefect;
d) inspector guvernamental. Funcționarii publici de conducere
(1) Categoria funcționarilor publici de conducere cuprinde persoanele numite în una dintre
următoarele funcții publice:
a) director general din cadrul autorităților și instituțiilor publice prevăzute la art. 385, precum
și funcțiile publice specifice echivalente acestora, cu excepția celor din categoria înalților
funcționari publici parlamentari;
b) director general adjunct din cadrul autorităților și instituțiilor publice prevăzute la art. 385,
precum și funcțiile publice specifice echivalente acestora;
c) director din cadrul autorităților și instituțiilor publice prevăzute la art. 385 alin. (1), precum
și funcțiile publice specifice echivalente acestora;
d) director adjunct din cadrul autorităților și instituțiilor publice prevăzute la art. 385 alin. (1),
precum și funcțiile publice specifice echivalente acestora;
e) director executiv din cadrul autorităților și instituțiilor publice prevăzute la art. 385 alin. (2)
și
(3), precum și în funcțiile publice specifice echivalente acestora;
f) director executiv adjunct din cadrul autorităților și instituțiilor publice prevăzute la art. 385
alin. (2) și (3), precum și în funcțiile publice specifice echivalente acestora;
g) șef serviciu din cadrul autorităților și instituțiilor publice prevăzute la art. 385, precum și în
funcțiile publice specifice echivalente acesteia;
h) șef birou din cadrul autorităților și instituțiilor publice prevăzute la art. 385, precum și în
funcțiile publice specifice echivalente acesteia.
Funcția publică de secretar general al unității administrativ-teritoriale, respectiv cea de
secretar general al subdiviziunii administrativ-teritoriale sunt funcții publice de conducere
specifice. Structura organizatorică a autorităților și instituțiilor publice trebuie să respecte
următoarele cerințe:
a) pentru constituirea unui birou este necesar un număr de minimum 5 posturi de execuție;
b) pentru constituirea unui serviciu este necesar un număr de minimum 7 posturi de execuție;

27
 lOMoARcPSD|11928447

c) pentru constituirea unei direcții este necesar un număr de minimum 15 posturi de

execuție;
d) pentru constituirea unei direcții generale este necesar un număr de minimum 25 de posturi
de execuție.
Funcționarii publici de execuție
Sunt funcționari publici de execuție din clasa I persoanele numite în următoarele funcții
publice generale: consilier, consilier juridic, auditor, expert, inspector, consilier achiziții
publice, precum și în funcțiile publice specifice asimilate acestora.
Sunt funcționari publici de execuție din clasa a II-a persoanele numite în funcția publică
generală de referent de specialitate, precum și în funcțiile publice specifice asimilate
acesteia. Sunt funcționari publici de execuție din clasa a III-a persoanele numite în funcția
publică generală de referent, precum și în funcțiile publice specifice asimilate acesteia.
Funcțiile publice de execuție sunt structurate pe grade profesionale: a) debutant;
b) asistent;
c) principal;
d) superior, ca nivel maxim.

 Drepturile și îndatoririle funcționarilor publici

 Drepturile funcționarilor publici

A. Drepturi ce decurg din drepturi și libertăți fundamentale

Funcționarii publici sunt cetățeni români și se bucură de drepturile și libertățile fundamentale
prevăzute de Constituție și de legi. În același timp, dobândirea calității de funcționar public
aduce cu sine restrângerea exercițiului unor drepturi, datorată naturii funcțiilor publice
deținute (art. 430, alin. (2) C.adm.).
1. Dreptul la opinie (art. 412 C.adm.)
Dreptul la opinie al funcționarilor publici este garantat. Acest drept nu este însă nelimitat, prin
lege fiindu-i aduse anumite restrângeri.
2. Dreptul la tratament egal (art. 413 C.adm.)
La baza raporturilor de serviciu dintre autoritățile și instituțiile publice și funcționarii publici stă
principiul egalității de tratament față de toți funcționarii publici. Orice discriminare față de un
funcționar public, definită în conformitate cu prevederile legislației specifice privind
prevenirea și sancționarea tuturor formelor de discriminare, este interzisă.
3. Dreptul de asociere sindicală (art. 415 C.adm.)
Dreptul de asociere sindicală și de asociere la organizații profesionale este garantat
funcționarilor publici. Funcționarii publici pot, în mod liber, să înființeze organizații sindicale,
să adere la ele și să exercite orice mandat în cadrul acestora.
În situația în care funcționarii publici sunt aleși în organele de conducere ale organizațiilor
sindicale, în funcții salarizate, aceștia au obligația ca în termen de 15 zile de la alegerea în
organele de conducere ale organizațiilor sindicale să opteze pentru una dintre cele două
funcții. În cazul în care funcționarul public optează pentru desfășurarea activității în funcția de

28

Downloaded by George Iulian (george_iulyan@yahoo.com)

 lOMoARcPSD|11928447

conducere în organizațiile sindicale, raporturile de serviciu ale acestuia se suspendă pe o

perioadă egală cu cea a mandatului în funcția de conducere din organizația sindicală.
Funcționarii publici aleși în organele de conducere ale organizațiilor sindicale, în funcții
nesalarizate, pot deține simultan funcția publică și funcția în organele de conducere ale
organizațiilor sindicale, cu obligația respectării regimului incompatibilităților și al conflictelor
de interese care le este aplicabil.
4. Dreptul la grevă (art. 416 C.adm.)
Funcționarilor publici le este recunoscut dreptul la grevă, în condițiile legii.
Funcționarii publici care se află în grevă nu beneficiază de salariu și alte drepturi salariale pe
durata grevei.
5. Dreptul de a fi ales sau numit într-o funcție de autoritate sau demnitate publică (art.
420 C.adm.)
Funcționarii publici pot fi aleși sau numiți într-o funcție de demnitate publică, în condițiile
prezentului cod și cu respectarea condițiilor prevăzute de cartea I titlul IV din Legea nr.
161/2003, cu modificările și completările ulterioare.
6. Dreptul la un mediu sănătos la locul de muncă (art. 422 C.adm.)
Autoritățile și instituțiile publice au obligația să asigure funcționarilor publici condiții normale
de muncă și igienă, de natură să le ocrotească sănătatea și integritatea fizică și psihică.
Autoritățile și instituțiile publice au obligația să identifice și să asigure adaptarea locului de
muncă pentru funcționarii publici cu dizabilități și de a pune la dispoziția acestora
instrumentele de asigurare a accesibilității, în vederea exercitării în mod corespunzător a
atribuțiilor aferente funcțiilor publice ocupate de aceștia.

B. Drepturi-garanții, care urmăresc salvgardarea statutului funcționarului public

7. Dreptul de a fi informat (art. 414 C.adm.)

Funcționarul public are dreptul de a fi informat cu privire la deciziile care se iau în aplicarea
prezentului cod și care îl vizează în mod direct.
8. Interdicția încetării și modificării raporturile de serviciu în perioada concediilor (art.
421 alin. (1) C.adm.)
În perioada concediilor medicale, a concediilor de maternitate și a celor pentru creșterea și
îngrijirea copiilor, raporturile de serviciu nu pot înceta și nu pot fi modificate decât din
inițiativa funcționarului public în cauză, cu excepția situațiilor prevăzute la art. 512 alin. (4) și
(5) C.adm.
9. Dreptul de acces la justiție în legătură cu aspectele referitoare la funcția publică
Funcționarul public se poate adresa justiției referitor la aspectele de nelegalitate apărute în
legătură cu raportul de serviciu al funcționarului public. Cauzele care au ca obiect raportul de
serviciu al funcționarului public sunt de competența secției de contencios administrativ și
fiscal a tribunalului, cu excepția situațiilor pentru care este stabilită expres prin lege
competența altor instanțe (art. 536 C.adm.)

29
 lOMoARcPSD|11928447

C. Drepturi de natură patrimonială

10. Drepturile salariale și alte drepturi conexe (art. 417 C.adm.)
Pentru activitatea desfășurată, funcționarii publici au dreptul la salariu, prime și alte drepturi,
în condițiile legislației privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice. Salarizarea
funcționarilor publici se face în conformitate cu prevederile legii privind salarizarea
personalului plătit din fonduri publice.
11. Dreptul funcționarului public de a desfășura activități în sectorul public și în
sectorul privat (art. 429 C.adm.)
Funcționarii publici pot desfășura activități remunerate în sectorul public și în sectorul privat,
cu respectarea prevederilor legale privind incompatibilitățile și conflictul de interese.
12. Dreptul la asigurarea uniformei (art. 418 C.adm.)
Funcționarii publici care, potrivit legii, sunt obligați să poarte uniformă în timpul serviciului o
primesc gratuit.
13. Drepturi aferente depășirii duratei normale a timpului de lucru (art. 419 C.adm.)
Durata normală a timpului de muncă pentru funcționarii publici este, de regulă, de 8 ore pe zi
și de 40 de ore pe săptămână, cu excepțiile prevăzute expres de prezentul cod sau de legi
speciale.
Pentru orele lucrate peste durata normală a timpului de lucru sau în zilele de repaus
săptămânal, sărbători legale ori declarate zile nelucrătoare, potrivit legii, funcționarii publici
au dreptul la recuperare sau la plata majorată, în condițiile legii.
14. Dreptul la concediu (art. 421 alin. (1) C.adm.)
Funcționarii publici au dreptul la concediu de odihnă, la concedii medicale și la alte concedii,
în condițiile legii.
15. Dreptul la asistență medicală, proteze și medicamente (art. 423 C.adm.)
Funcționarii publici beneficiază de asistență medicală, proteze și medicamente, în condițiile
legii.
16. Dreptul la recunoașterea vechimii în muncă, în specialitate și în grad profesional
(art. 424 C.adm.)
Funcționarii publici beneficiază de vechime în muncă, în specialitate și în grad profesional.
Vechimea în muncă este vechimea dobândită în condițiile reglementate de legislația muncii,
precum și vechimea dobândită în exercitarea unui raport de serviciu.
Vechimea în specialitate este vechimea dobândită în temeiul unui contract individual de
muncă, al unui raport de serviciu sau ca profesie liberală, demonstrată cu documente
corespunzătoare de către persoana care a desfășurat o activitate într-o funcție de
specialitate corespunzătoare profesiei sau specializării sale. Constituie vechime în
specialitate și vechimea dobândită în temeiul unui contract individual de muncă, raport de
serviciu sau ca profesie liberală în statele membre ale Uniunii Europene, precum și în alte
state cu care România a încheiat convenții de recunoaștere reciprocă a acestor drepturi,
demonstrată cu documente corespunzătoare de către persoana care a desfășurat o activitate
într-o funcție de specialitate corespunzătoare profesiei sau specializării sale.

30

Downloaded by George Iulian (george_iulyan@yahoo.com)

 lOMoARcPSD|11928447

În toate cazurile vechimea în specialitate se raportează la durata normală a timpului de

muncă, fiind calculată prin raportare la fracțiunea de normă lucrată și se demonstrează cu
documente corespunzătoare.
Perioada de suspendare a raporturilor de serviciu ale funcționarilor publici nu constituie
vechime în muncă, în specialitate și în grad profesional, cu excepțiile prevăzute de lege.
Vechimea în gradul profesional este vechimea rezultată din activitatea efectiv desfășurată de
funcționarul public într-o funcție publică de execuție corespunzătoare gradului profesional
deținut, cu excepțiile prevăzute la art. 513 alin. (1) lit. c) și art. 514 alin. (1) lit. a) -d) și j)
C.adm.

D. Drepturi patrimoniale ulterioare încheierii raportului de serviciu

17. Dreptul la pensie și la alte drepturi de asigurări sociale de stat (art. 425 C.adm.)
Funcționarii publici beneficiază de pensii, precum și de celelalte drepturi de asigurări sociale
de stat, potrivit legii.
18. Drepturi ale membrilor familiei funcționarului public, în situația decesului acestuia
(art. 426 C.adm.)
În caz de deces al funcționarului public, membrii familiei care au, potrivit legii, dreptul la
pensie de urmaș primesc pe o perioadă de 3 luni echivalentul salariului de bază din ultima
lună de activitate a funcționarului public decedat. În cazul în care decizia pentru pensia de
urmaș nu a fost emisă din vina autorității sau a instituției publice în termen de 3 luni de la
data decesului, aceasta va achita în continuare drepturile prevăzute mai sus până la
emiterea deciziei pentru pensia de urmaș.

E. Drepturi care urmăresc protecția funcționarului public, în scopul exercitării în

condiții optime a funcției publice

19. Dreptul la protecția legii (art. 427 alin. (1) și (3) C.adm.)
Funcționarii publici beneficiază în exercitarea atribuțiilor lor de protecția legii. Autoritatea sau
instituția publică este obligată să asigure protecția funcționarului public împotriva
amenințărilor, violențelor, faptelor de ultraj cărora le-ar putea fi victimă în exercitarea funcției
publice sau în legătură cu aceasta. Pentru garantarea acestui drept, autoritatea sau instituția
publică va solicita sprijinul organelor abilitate, potrivit legii. Autoritățile și instituțiile publice pot
stabili, prin acte normative, măsurile speciale de protecție pentru funcționarii publici care
desfășoară activități cu grad ridicat de risc profesional.
20. Dreptul la suportarea cheltuielilor necesare asigurării asistenței juridice (art. 427
alin. (2) C.adm.)
Autoritatea sau instituția publică este obligată să suporte cheltuielile necesare asigurării
asistenței juridice, în cazul în care împotriva funcționarului public au fost formulate sesizări
către organele de cercetare penală sau acțiuni în justiție cu privire la modul de exercitare a
atribuțiilor de serviciu. Condițiile de suportare a cheltuielilor necesare asigurării asistenței
juridice se stabilesc prin act administrativ al conducătorului autorității sau instituției publice.
Aceste prevederi nu se aplică în situația în care autoritatea sau instituția publică în cadrul
căreia își desfășoară activitatea funcționarul public este cea care formulează o sesizare

31
 lOMoARcPSD|11928447

penală sau o acțiune în justiție împotriva acestuia. În cazul în care funcționarul public a fost
condamnat definitiv pentru săvârșirea unei infracțiuni cu intenție directă, acesta are obligația
restituirii sumei aferente asigurării asistenței juridice prevăzute mai sus.
21. Dreptul de a fi despăgubit pentru prejudiciile materiale suferite din culpa autorității
sau instituției publice (art. 428 C.adm.)
Autoritatea sau instituția publică este obligată să îl despăgubească pe funcționarul public în
situația în care acesta a suferit, din culpa autorității sau instituției publice, un prejudiciu
material în timpul îndeplinirii atribuțiilor de serviciu.

 Îndatoririle funcționarilor publici

• Obligația de respectare a legii (art. 430 C.adm.)

Funcționarii publici au obligația ca prin actele și faptele lor să promoveze supremația legii, să
respecte Constituția și legile țării, statul de drept, drepturile și libertățile fundamentale ale
cetățenilor în relația cu administrația publică, precum și să acționeze pentru punerea în
aplicare a dispozițiilor legale în conformitate cu atribuțiile care le revin, cu aplicarea normelor
de conduită care rezultă din îndatoririle prevăzute de lege.

• Obligația de imparțialitate (art. 432 C.adm.)

Funcționarii publici trebuie să exercite funcția publică cu obiectivitate, imparțialitate și
independență, fundamentându-și activitatea, soluțiile propuse și deciziile pe dispoziții legale
și pe argumente tehnice și să se abțină de la orice faptă care ar putea aduce prejudicii
persoanelor fizice sau juridice ori prestigiului corpului funcționarilor publici.
În exercitarea funcției publice, funcționarii publici trebuie să adopte o atitudine neutră față de
orice interes personal, politic, economic, religios sau de altă natură și să nu dea curs unor
eventuale presiuni, ingerințe sau influențe de orice natură.
Obligația de independență nu poate fi interpretat ca dreptul de a nu respecta principiul
subordonării ierarhice.
În procesul de luare a deciziilor, funcționarii publici au obligația să acționeze conform
prevederilor legale și să își exercite capacitatea de apreciere în mod fundamentat și
imparțial.
În scopul asigurării condițiilor necesare îndeplinirii cu imparțialitate a îndatoririlor ce decurg
din raporturile ierarhice, înalții funcționari publici și funcționarii publici de conducere au
obligația de a nu se angaja în relații patrimoniale cu personalul din subordine.

 Obligația de responsabilitate
Funcționarilor publici le este interzis să promită luarea unei decizii de către autoritatea sau
instituția publică, de către alți funcționari publici, precum și îndeplinirea atribuțiilor în mod
privilegiat.
Funcționarii publici de conducere sunt obligați să sprijine propunerile și inițiativele motivate
ale personalului din subordine, în vederea îmbunătățirii activității autorității sau instituției
publice în care își desfășoară activitatea, precum și a calității serviciilor publice oferite
cetățenilor.
În exercitarea atribuțiilor de coordonare, precum și a atribuțiilor specifice funcțiilor publice de
conducere, funcționarii publici au obligația de a asigura organizarea activității personalului,

32

Downloaded by George Iulian (george_iulyan@yahoo.com)

 lOMoARcPSD|11928447

de a manifesta inițiativă și responsabilitate și de a susține propunerile personalului din

subordine.
Înalții funcționari publici și funcționarii publici de conducere au obligația să asigure egalitatea
de șanse și tratament cu privire la dezvoltarea carierei personalului din subordine, în
condițiile legislației specifice aplicabile fiecărei categorii de personal. În acest sens, aceștia
au obligația: a) să repartizeze sarcinile în mod echilibrat, corespunzător nivelului de
competență aferent funcției publice ocupate și carierei individuale a fiecărei persoane din
subordine;
b) să asigure coordonarea modului de îndeplinire a sarcinilor, cu valorificarea
corespunzătoare a competențelor fiecărei persoane din subordine;
c) să monitorizeze performanța profesională individuală și colectivă a personalului din
subordine, să semnaleze în mod individual performanțele necorespunzătoare și să
implementeze măsuri destinate ameliorării performanței individuale și, după caz, colective,
atunci când este necesar;
d) să examineze și să aplice cu obiectivitate criteriile de evaluare a competenței
profesionale pentru personalul din subordine, atunci când propun acordarea de stimulente
materiale sau morale;
e) să evalueze în mod obiectiv necesarul de instruire profesională al fiecărui subordonat
și să propună participarea la programe de formare și perfecționare profesională pentru
fiecare persoană din subordine;
f) să delege sarcini și responsabilități, în condițiile legii, persoanelor din subordine care
dețin cunoștințele, competențele și îndeplinesc condițiile legale necesare exercitării funcției
respective;
g) să excludă orice formă de discriminare și de hărțuire, de orice natură și în orice
situație, cu privire la personalul din subordine.

 Obligația de loialitate față de autoritățile și instituțiile publice (art. 434 C.adm.)

Funcționarii publici au obligația de a apăra în mod loial prestigiul autorității sau instituției
publice în care își desfășoară activitatea, precum și de a se abține de la orice act ori fapt
care poate produce prejudicii imaginii sau intereselor legale ale acesteia.
Funcționarilor publici le este interzis:
a) să exprime în public aprecieri neconforme cu realitatea în legătură cu activitatea
autorității sau instituției publice în care își desfășoară activitatea, cu politicile și strategiile
acesteia ori cu proiectele de acte cu caracter normativ sau individual;
b) să facă aprecieri neautorizate în legătură cu litigiile aflate în curs de soluționare și în
care autoritatea sau instituția publică în care își desfășoară activitatea are calitatea de parte
sau să furnizeze în mod neautorizat informații în legătură cu aceste litigii;
c) să dezvăluie și să folosească informații care au caracter secret, în alte condiții decât
cele prevăzute de lege;
d) să acorde asistență și consultanță persoanelor fizice sau juridice în vederea
promovării de acțiuni juridice ori de altă natură împotriva statului sau autorității ori instituției
publice în care își desfășoară activitatea.

33
 lOMoARcPSD|11928447

Interdicțiile prevăzute mai sus se aplică și după încetarea raportului de serviciu, pentru o
perioadă de 2 ani, dacă dispozițiile din legi speciale nu prevăd alte termene.

 Interdicții și limitări în ceea ce privește implicarea în activitatea politică (art. 436

C.adm.)

Funcționarii publici pot fi membri ai partidelor politice legal constituite, cu respectarea

interdicțiilor și limitărilor prevăzute la art. 242 alin. (4) și art. 420.
Funcționarii publici au obligația ca, în exercitarea atribuțiilor ce le revin, să se abțină de la
exprimarea sau manifestarea publică a convingerilor și preferințelor lor
politice, să nu favorizeze vreun partid politic sau vreo organizație căreia îi este aplicabil
același regim juridic ca și partidelor politice.
În exercitarea funcției publice, funcționarilor publici le este interzis:
a) să participe la colectarea de fonduri pentru activitatea partidelor politice, a organizațiilor
cărora le este aplicabil același regim juridic ca și partidelor politice, a
fundațiilor sau asociațiilor care funcționează pe lângă partidele politice, precum și pentru
activitatea candidaților independenți;
b) să furnizeze sprijin logistic candidaților la funcții de demnitate publică;
c) să afișeze, în cadrul autorităților sau instituțiilor publice, însemne ori obiecte inscripționate
cu sigla și/sau denumirea partidelor politice, ale organizațiilor cărora le
este aplicabil același regim juridic ca și partidelor politice, ale fundațiilor sau asociațiilor care
funcționează pe lângă partidele politice, ale candidaților acestora, precum și ale candidaților
independenți;
d) să se servească de actele pe care le îndeplinesc în exercitarea atribuțiilor de serviciu
pentru a-și exprima sau manifesta convingerile politice;
e) să participe la reuniuni publice cu caracter politic pe durata timpului de lucru.

• Obligații privind păstrarea secretului de stat, secretului de serviciu și

confidențialitatea (art. 439 C.adm.)

Funcționarii publici au obligația să păstreze secretul de stat, secretul de serviciu, precum și

confidențialitatea în legătură cu faptele, informațiile sau documentele de care iau cunoștință
în exercitarea funcției publice, în condițiile legii, cu aplicarea dispozițiilor în vigoare privind
liberul acces la informațiile de interes public.

• Obligația de subordonare ierarhică (art. 442 C.adm.)

Funcționarul public are obligația de a rezolva, în termenele stabilite de către superiorii

ierarhici, lucrările și sarcinile repartizate. Funcționarul public are îndatorirea să îndeplinească
dispozițiile primite de la superiorii ierarhici.
Obligația de subordonare ierarhică nu este absolută, fiind limitată de principiul legalității:
funcționarii publici pot refuza să îndeplinească acte, operațiuni, lucrări sau sarcini, dacă
acestea încalcă dispozițiile legale în vigoare.

34

Downloaded by George Iulian (george_iulyan@yahoo.com)

 lOMoARcPSD|11928447

Astfel, potrivit art. 437, alin. (3) C.adm., funcționarul public are dreptul să refuze, în scris și
motivat, îndeplinirea dispozițiilor primite de la superiorul ierarhic, dacă le consideră ilegale.
Funcționarul public are îndatorirea să aducă la cunoștință superiorului ierarhic al persoanei
care a emis dispoziția astfel de situații. În cazul în care se constată, în condițiile legii,
legalitatea dispoziției a cărei îndeplinire a fost refuzată, funcționarul public răspunde în
condițiile legii.
Funcționarul public are dreptul de a refuza semnarea, respectiv contrasemnarea ori avizarea
proiectelor de acte administrative și a documentelor de fundamentare a acestora, dacă le
consideră ilegale, cu respectarea prevederilor art. 437 alin. (3) din Cod.
Refuzul funcționarului public de a semna, respectiv de a contrasemna ori aviza actele și
documentele prevăzute la alin. (2) se face în scris și motivat în termen de 5 zile lucrătoare de
la data primirii actelor, cu excepția situațiilor în care prin acte normative cu caracter special
sunt prevăzute alte termene, și se înregistrează într-un registru special destinat acestui scop.
Funcționarii publici care refuză să semneze, respectiv să contrasemneze ori avizeze sau
care prezintă obiecții cu privire la legalitate asupra actelor și documentelor menționate mai
sus, fără a indica temeiuri juridice, în scris, cu respectarea termenului prevăzut de lege,
răspund în condițiile legii.

 Obligații privind integritatea:

i. Interdicția privind acceptarea darurilor sau a altor avantaje (art. 440 C.adm.)
Funcționarilor publici le este interzis să solicite sau să accepte, direct sau indirect, pentru ei
sau pentru alții, în considerarea funcției lor publice, daruri sau alte avantaje. Sunt exceptate
bunurile pe care funcționarii publici le-au primit cu titlu gratuit în cadrul unor activități de
protocol în exercitarea mandatului sau a funcției publice deținute, care se supun prevederilor
legale specifice.
ii.Obligații privind respectarea regimului juridic al conflictului de interese și al
incompatibilităților (art. 445 C.adm.)
Funcționarii publici au obligația să respecte întocmai regimul juridic al conflictului de interese
și al incompatibilităților, precum și normele de conduită. În vederea respectării acestei
îndatoriri, funcționarii publici trebuie să exercite un rol activ, având obligația de a evalua
situațiile care pot genera o situație de incompatibilitate sau un conflict de interese și de a
acționa pentru prevenirea apariției sau soluționarea legală a acestora.
În situația intervenirii unei incompatibilități sau a unui conflict de interese, funcționarii publici
au obligația de a acționa conform prevederilor legale pentru încetarea incompatibilității sau a
conflictului de interese, în termen legal.
La numirea într-o funcție publică, la încetarea raportului de serviciu, precum și în alte situații
prevăzute de lege, funcționarii publici sunt obligați să prezinte, în condițiile Legii nr.
176/2010, cu modificările și completările ulterioare, declarația de avere și declarația de
interese. Declarația de avere și declarația de interese se actualizează anual, potrivit legii.
Funcționarilor publici li se aplică regimul incompatibilităților în exercitarea funcțiilor publice
stabilit prin legislația specială privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în
exercitarea demnităților publice și a funcțiilor publice.

35
 lOMoARcPSD|11928447

Raporturile ierarhice directe cu membri ai familiei în exercitarea funcției publice sunt

reglementate prin legislația specială privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în
exercitarea demnităților publice și a funcțiilor publice.
Funcționarii publici au obligația de a respecta prevederile legislației speciale privind unele
măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice și a funcțiilor
publice, prin care se stabilesc funcțiile sau activitățile care nu sunt incompatibile cu funcția
publică.
Activitățile în domeniul didactic pe care funcționarii publici le pot desfășura, în condițiile
legislației speciale privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea
demnităților publice și a funcțiilor publice, sunt activitățile desfășurate de funcționarii publici
care ocupă funcții didactice în instituțiile de învățământ de stat sau private
autorizate/acreditate în condițiile legii ori care au calitatea de formator, mentor sau persoană-
resursă în cadrul programelor de formare profesională a adulților organizate în condițiile
actelor normative din domeniul formării profesionale, ori care au calitatea de specialist în
comisiile de examinare sau de evaluator în comisiile de evaluare/monitorizare în cadrul
programelor de formare profesională a adulților, organizate în condițiile actelor normative din
domeniul formării profesionale a adulților.
Funcționarii publici care desfășoară activitățile de mai sus au obligația de a respecta
programul de lucru prevăzut de lege sau de reglementările proprii ale instituțiilor în cadrul
cărora sunt numiți.
Funcționarilor publici li se aplică regimul conflictului de interese în exercitarea funcțiilor
publice stabilit prin legislația specială privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în
exercitarea demnităților publice și a funcțiilor publice.
iii. Interdicții legate de achiziții, concesionări sau închirieri (art. 444 C.adm.)
Un funcționar public nu poate achiziționa un bun aflat în proprietatea privată a statului sau a
unităților administrativ-teritoriale, supus vânzării în condițiile legii, în următoarele situații:
a) când a luat cunoștință, în cursul sau ca urmare a îndeplinirii atribuțiilor de serviciu,
despre valoarea ori calitatea bunurilor care urmează să fie vândute;
b) când a participat, în exercitarea atribuțiilor de serviciu, la organizarea vânzării bunului
respectiv;
c) când poate influența operațiunile de vânzare sau când a obținut informații la care
persoanele interesate de cumpărarea bunului nu au avut acces.
Dispozițiile de mai sus se aplică în mod corespunzător și în cazul concesionării sau închirierii
unui bun aflat în proprietatea publică ori privată a statului sau a unităților
administrativteritoriale.
Funcționarilor publici le este interzisă furnizarea informațiilor referitoare la bunurile
proprietate publică sau privată a statului ori a unităților administrativ-teritoriale, supuse
operațiunilor de vânzare, concesionare sau închiriere, în alte condiții decât cele prevăzute de
lege.
iv. Obligația de a informa autoritatea sau instituția publică cu privire la situația
personală generatoare de acte juridice (art. 435 C.adm.)

36

Downloaded by George Iulian (george_iulyan@yahoo.com)

 lOMoARcPSD|11928447

Funcționarul public are îndatorirea de a informa autoritatea sau instituția publică, în mod
corect și complet, în scris, cu privire la situațiile de fapt și de drept care privesc persoana sa
și care sunt generatoare de acte administrative în condițiile expres prevăzute de lege.
În scopul aplicării eficiente a dispozițiilor prezentului cod referitoare la conduita funcționarilor
publici în exercitarea funcțiilor deținute, conducătorii autorităților și instituțiilor publice vor
desemna un funcționar public, de regulă din cadrul compartimentului de resurse umane,
pentru consiliere etică și monitorizarea respectării normelor de conduită.

 Obligația de rezervă (art. 446 C.adm.)

Comunicarea oficială a informațiilor și datelor privind activitatea autorității sau instituției

publice, precum și relațiile cu mijloacele de informare în masă se asigurăde către funcționarii
publici desemnați în acest sens de conducătorul autorității sau instituției publice, în condițiile
legii.
Funcționarii publici desemnați să participe la activități sau dezbateri publice, în calitate
oficială, trebuie să respecte limitele mandatului de reprezentare încredințat de conducătorul
autorității ori instituției publice în care își desfășoară activitatea. În cazul în care nu sunt
desemnați în acest sens, funcționarii publici pot participa la activități sau dezbateri publice,
având obligația de a face cunoscut faptul că opinia exprimată nu reprezintă punctul de
vedere oficial al autorității ori instituției publice în cadrul căreia își desfășoară activitatea.
Funcționarii publici pot participa la elaborarea de publicații, pot elabora și publica articole de
specialitate și lucrări literare ori științifice, în condițiile legii.
Funcționarii publici pot participa la emisiuni audiovizuale, cu excepția celor cu caracter politic
ori a celor care ar putea afecta prestigiul funcției publice.
În cazul participării la elaborarea de publicații sau la emisiuni audiovizuale, funcționarii publici
nu pot utiliza informații și date la care au avut acces în exercitarea funcției publice, dacă
acestea nu au caracter public, având obligația de a face cunoscut faptul că opinia exprimată
nu reprezintă punctul de vedere oficial al autorității ori instituției publice în cadrul căreia își
desfășoară activitatea.
În exercitarea dreptului la replică și la rectificare, a dreptului la demnitate, a dreptului la
imagine, precum și a dreptului la viață intimă, familială și privată, funcționarii publici își pot
exprima public opinia personală în cazul în care prin articole de presă sau în emisiuni
audiovizuale s-au făcut afirmații defăimătoare la adresa lor sau a familiei lor.
Funcționarii publici își asumă responsabilitatea pentru apariția publică și pentru conținutul
informațiilor prezentate, care trebuie să fie în acord cu principiile și normele de conduită
prevăzute de prezentul cod.
Prevederile anterioare se aplică indiferent de modalitatea și de mediul de comunicare.
În exercitarea dreptului la libera exprimare, funcționarii publici au obligația de a nu aduce
atingere demnității, imaginii, precum și vieții intime, familiale și private a oricărei persoane
(art. 432 C.adm.). În îndeplinirea atribuțiilor de serviciu, funcționarii publici au obligația de a
respecta demnitatea funcției publice deținute, corelând libertatea dialogului cu promovarea
intereselor autorității sau instituției publice în care își desfășoară activitatea. În activitatea lor,
funcționarii publici au obligația de a respecta libertatea opiniilor și de a nu se lăsa influențați
de considerente personale sau de popularitate. În exprimarea opiniilor, funcționarii publici

37
 lOMoARcPSD|11928447

trebuie să aibă o atitudine conciliantă și să evite generarea conflictelor datorate schimbului

de păreri.
În relațiile cu persoanele fizice și cu reprezentanții persoanelor juridice care se adresează
autorității sau instituției publice, funcționarii publici sunt obligați să aibă un comportament
bazat pe respect, bună-credință, corectitudine, integritate morală și profesională (art. 447
C.adm.).
Funcționarii publici au obligația de a nu aduce atingere onoarei, reputației, demnității,
integrității fizice și morale a persoanelor cu care intră în legătură în exercitarea funcției
publice, prin:
a) întrebuințarea unor expresii jignitoare;
b) acte sau fapte care pot afecta integritatea fizică sau psihică a oricărei persoane.
Funcționarii publici trebuie să adopte o atitudine imparțială și justificată pentru rezolvarea
legală, clară și eficientă a problemelor cetățenilor.
Pentru realizarea unor raporturi sociale și profesionale care să asigure demnitatea
persoanelor, eficiența activității, precum și creșterea calității serviciului public, se recomandă
respectarea normelor de conduită prevăzute la alin. (1) - (3) și de către celelalte subiecte ale
acestor raporturi.
Funcționarii publici trebuie să adopte o atitudine demnă și civilizată față de orice persoană cu
care intră în legătură în exercitarea funcției publice, fiind îndrituiți, pe bază de reciprocitate,
să solicite acesteia un comportament similar.
Funcționarii publici au obligația de a asigura egalitatea de tratament a cetățenilor în fața
autorităților și instituțiilor publice, principiu conform căruia funcționarii publici au îndatorirea
de a preveni și combate orice formă de discriminare în îndeplinirea atribuțiilor profesionale.
În cadrul relațiilor internaționale (art. 448 C.adm.), funcționarii publici care reprezintă
autoritatea sau instituția publică în cadrul unor organizații internaționale, instituții de
învățământ, conferințe, seminare și alte activități cu caracter internațional au obligația să
promoveze o imagine favorabilă țării și autorității sau instituției publice pe care o reprezintă.
În relațiile cu reprezentanții altor state, funcționarilor publici le este interzis să exprime opinii
personale privind aspecte naționale sau dispute internaționale. În deplasările externe,
funcționarii publici sunt obligați să aibă o conduită corespunzătoare regulilor de protocol și le
este interzisă încălcarea legilor și obiceiurilor țării gazdă.
Funcționarilor publici le este interzis să permită utilizarea funcției publice în acțiuni publicitare
pentru promovarea unei activități comerciale, precum și în scopuri electorale (art. 443
C.adm.).

• Obligația respectării regimului cu privire la sănătate și securitate în muncă (art.

450 C.adm.)

Funcționarii publici au obligația de a se supune controlului de medicina muncii și expertizelor

medicale ca urmare a recomandărilor formulate de medicul de medicina muncii, în condițiile
legii.

• Dreptul și obligația la formare și perfecționarea profesională (art. 458 C.adm.)

Funcționarii publici au de a-și îmbunătăți în mod continuu abilitățile și pregătirea
profesională. Autoritățile și instituțiile publice au obligația de a asigura participarea

38

Downloaded by George Iulian (george_iulyan@yahoo.com)

 lOMoARcPSD|11928447

pentru fiecare funcționar public la cel puțin un program de formare și perfecționare

profesională o dată la doi ani, organizat de Institutul Național de Administrație sau de
alți furnizori de formare profesională, în condițiile legii. Programele de formare
specializată destinate dezvoltării competențelor necesare exercitării unei funcții publice
de conducere sunt organizate de Institutul Național de Administrație, în condițiile legii.
Autoritățile și instituțiile publice au obligația să prevadă în buget sumele necesare pentru
plata taxelor estimate pentru participarea la programe de formare și perfecționare
profesională organizate la inițiativa ori în interesul autorității sau instituției publice, precum și,
în situația în care estimează că programele de formare și perfecționare profesională se vor
desfășura în afara localității, sumele necesare pentru asigurarea cheltuielilor de transport,
cazare și masă, în condițiile legislației specifice.
Pe perioada în care urmează programe de formare și de perfecționare profesională,
funcționarii publici beneficiază de drepturile salariale cuvenite, în situația în care programele
sunt:
a) organizate la inițiativa ori în interesul autorității sau instituției publice;
b) urmate la inițiativa funcționarului public, cu acordul persoanei care are competența de
numire, și numai în cazul în care perfecționarea profesională are legătură cu domeniul de
activitate al instituției sau autorității publice sau cu specificul activității derulate de
funcționarul public în cadrul acesteia.
Funcționarii publici care urmează programe de formare și perfecționare cu o durată mai mare
de 90 de zile într-un an calendaristic, organizate în țară sau în străinătate, finanțate integral
sau parțial prin bugetul autorității sau instituției publice, din bugetul de stat sau bugetul local,
sunt obligați să se angajeze în scris că vor lucra în administrația publică între 2 și 5 ani de la
terminarea programelor, proporțional cu numărul zilelor de formare sau perfecționare de care
au beneficiat, dacă pentru programul respectiv nu este prevăzută o altă perioadă.
Funcționarii publici care au urmat forme de perfecționare profesională, în condițiile alin. (6),
ale căror raporturi de serviciu încetează, potrivit dispozițiilor art. 516 lit. b), d) și e), ale art.
517 alin. (1) lit. g) -j) sau art. 519 alin. (1) lit. e), înainte de împlinirea termenului prevăzut,
sunt obligați să restituie contravaloarea cheltuielilor efectuate pentru perfecționare, precum
și, după caz, drepturile salariale primite pe perioada perfecționării, calculate în condițiile legii
proporțional cu perioada rămasă până la împlinirea termenului.
Persoanele care au urmat un program de formare și perfecționare, dar nu au absolvit-o din
vina lor, sunt obligate să restituie instituției sau autorității publice contravaloarea cheltuielilor
efectuate din bugetul propriu, precum și drepturile salariale primite în perioada perfecționării,
calculate în condițiile legii, dacă acestea au fost suportate de autoritatea sau instituția
publică.
Nu constituie formare și perfecționare profesională și nu pot fi finanțate din bugetul de stat
sau din bugetul local studiile universitare definite în condițiile prevăzute de legislația
specifică.

Capitolul IV: Tipuri de răspundere administrativă

39
 lOMoARcPSD|11928447

4.1. Răspunderea contravențională

4.1.1. Caracterizarea răspunderii contravenționale

• Caracterul subsidiar al răspunderii contravenționale față de răspunderea penală

și dreptul comun

Legea contravențională apără valorile sociale care nu sunt ocrotite prin legea penală.

Dispozițiile OG 2/2001, care reglementează regimul juridic al contravențiilor, se completează

cu dispozițiile Codului penal și ale Codului de procedură civilă, după caz. Acest text de lege
trebuie interpretat prin prisma art. 20 din Constituție, iar aspectele procedurale trebuie să
respecte garanțiile CEDO în materie penală, atunci când contravenția reprezintă o acuzație
în materie penală, în sensul art. 6-1 CEDO, potrivit criteriilor dezvoltate de Curte în Cauza
Engel, denumite în doctrină testul Engel.

• Recalificarea procedurii contravenționale ca fiind o procedură „penală”, în

sensul CEDO
Hotărârea CEDO Anghel28 și caracterul penal al procedurii contravenționale din dreptul
român

2.1.1. Circumstanţele cauzei

La 21 noiembrie 2002 domnul Petre Anghel (reclamantul) s-a deplasat la arhiva Judecătoriei
Pucioasa pentru a obţine copia unei hotărâri pronunţate de Judecătorie în una din cauzele pe
care le intentase la această instanţă. Conform declaraţiei reclamantului, doamna S., arhivară,
a refuzat pe nedrept să-i predea documentul respectiv pe motiv că nu se afla în arhivă. Se
pare că S. i-ar fi cerut pe un ton nepoliticos să părăsească biroul său. Cu ajutorul
judecătorului desemnat cu supravegherea şi după ce reclamantul a insistat mult, dosarul în
cauză a fost în sfârşit regăsit în arhivă şi interesatul a primit copia solicitată. Doamna S. şi
doamna R., o altă angajată de la arhivă, au chemat un poliţist, domnul C., care a cerut
reclamantului să dea o declaraţie asupra incidentului avut cu S.; reclamantul a acceptat.

Potrivit Guvernului, atunci când reclamantul a cerut copia unei sentinţe lui S., angajată la
arhivă, a izbucnit o altercaţie. S. a cerut atunci poliţistului C., care era responsabil de
menţinerea ordinii în clădirea Judecătoriei, să-l însoţească pe reclamant în faţa judecătorului,
M.M., care a ordonat ca o altă angajată de la arhivă să elibereze copia de care interesatul
avea nevoie. C. a luat apoi declaraţia lui S. şi a întocmit un proces-verbal în care a
consemnat faptul că reclamantul folosise faţă de S. expresii vulgare de natură să lezeze
onoarea şi demnitatea acesteia. El a citat numele lui R., o altă angajată de la arhivă, drept
martor la faptele atribuite reclamantului.

La 24 noiembrie 2002 reclamantul a primit acasă procesul-verbal de contravenţie datat 21

noiembrie 2002, prin care i s-a aplicat o amendă contravenţională în sumă de două milioane
de lei (ROL) (adică în jur de 59 euro conform ratei de schimb în vigoare la data comiterii
faptelor) pentru că a rostit insulte şi, într-un loc public, a folosit faţă de S. expresii vulgare de

28 CEDO, Hotărârea din 4 octombrie 2007, Cauza Anghel împotriva României (Cererea nr. 28183/03).

40

Downloaded by George Iulian (george_iulyan@yahoo.com)

 lOMoARcPSD|11928447

natură să lezeze onoarea şi demnitatea acesteia, contravenţie prevăzută şi pedepsită de art.

2 alin. 1 din Legea nr. 61/1991 pentru sancţionarea faptelor de încălcare a unor norme de
convieţuire socială, a ordinii şi liniştii publice.

2.2.2. Procedura judiciară a plângerii contravenționale

La 17 decembrie 2002 reclamantul a depus la Inspectoratul de poliţie Dâmboviţa o

contentaţie împotriva acestui proces-verbal. El a invocat faptul că acest proces-verbal era
ilegal pe motiv că el nu comisese faptele de care era acuzat. Contestaţia sa a fost trimisă la
Judecătoria Pucioasa, competentă să o examineze.

La datele de 30 ianuarie, 20 februarie şi 13 martie 2003 au avut loc audieri la această

instanţă.

În cadrul şedinţei din 30 ianuarie 2003, reclamantul a fost audiat de un judecător, doamna D.,
care l-a întrebat dacă recunoaşte faptele ce-i erau atribuite. Reclamantul a negat şi a cerut
instanţei să admită depoziţiile a doi martori care puteau confirma susţinerile sale. Instanţa i-a
admis cererea şi l-a rugat să prezinte la dosar lista acestor martori în termen de cinci zile,
sub ameninţarea decăderii din dreptul de a se prevala de proba respectivă. Reclamantul s-a
conformat acestei prevederi. Instanţa a ordonat de asemenea prezentarea, la termenul
următor, a doamnei R., funcţionară la arhivă, pe care poliţistul C. o indicase în procesul său
verbal drept martor la faptele în litigiu.

În timpul şedinţei din 20 februarie 2003 instanţa a ascultat depoziţiile celor doi martori propuşi
de reclamant. Primul, domnul A., a indicat că se afla la arhiva Judecătoriei atunci când
reclamantul a cerut copia unor documente lui S., funcţionara de la ghişeul arhivei. El a
precizat că discuţia respectivă s-a derulat pe un tot amabil şi că reclamantul nu a adresat
cuvinte injurioase lui S.

Al doilea martor, domnul D., a declarat că se afla la arhivă atunci când reclamantul a vorbit
despre anumite documente cu funcţionara de la ghişeu. Nu cunoştea la conţinutul schimbului
de replici. În fine, a menţionat că alte două sau trei persoane, pe care nu le cunoştea, se
aflau de asemenea la arhivă în momentul acestei discuţii.

La 13 martie 2003 Judecătoria a audiat pe angajata de la arhivă R. Aceasta a declarat că la

21 noiembrie 2002 reclamantul s-a prezentat la arhivă pentru a cere copia unor documente.
S. l-a rugat să aştepta, deoarece dosarul conţinând documentele respective nu se afla în
arhivă. După zece minute de aşteptare, reclamantul a dat semne de nerăbdare şi a început
să o jignească pe S. De altfel, R. a precizat că mai multe persoane au asistat la incident,
printre care doamna B., avocată şi doamna G., grefieră şefă. Nu-şi amintea să-i fi văzut pe A.
şi D., martorii interogaţi de instanţă la 20 februarie 2003 la cererea reclamantului, dar a
declarat că îi cunoaşte, deoarece avuseseră de mai multe ori probleme la Judecătorie.

Instanţa a dat apoi cuvântul reclamantului, care a întrebat-o pe R. dacă dosarul a cărui copie
o ceruse se afla la arhivă. Instanţa a respins această întrebare, considerând-o neesenţială.
Reclamantul a cerut apoi instanţei să-i audieze din nou pe martorii apărării, A. şi D., pentru a
confirma sau infirma declaraţiile lui R. şi a completa depoziţiile anterioare precizând că
acestea nu fuseseră decât parţial predate de grefa Judecătoriei. Instanţa a respins aceste
cereri ca neîntemeiate şi a declarat cauza în stare de judecată.

41
 lOMoARcPSD|11928447

Instanţa a dat cuvântul părţilor pentru a se exprima asupra fondului cauzei. Reclamantul a
cerut admiterea contestaţiei sale. Inspectoratul de Poliţie Dâmboviţa, partea pârâtă, nu a fost
reprezentată la termen.

Printr-o sentinţă din 13 martie 2003, Judecătoria a respins contestaţia reclamantului,

confirmând astfel legalitatea şi temeinicia procesului-verbal în litigiu. Ea şi-a motivat decizia
în felul următor:

„Judecătoria a audiat pe domnii D. şi A, în calitate de martori, la cererea reclamantului,

precum şi pe doamna R., arhivară. D. a declarat că a auzit între reclamant şi angajata de la
arhivă un schimb de cuvinte - al căror conţinut nu l-a putut preciza - privind unele documente.
A. a precizat că pe când se afla la arhiva Judecătoriei, reclamantul a avut pe un ton amabil
mai multe schimburi de replici cu angajata de la arhivă. R (angajată la arhivă) a declarat că
interesatul, în prezenţa mai multor persoane, a adresat arhivarei S. cuvinte jignitoare, pe
motiv că documentele pe care le ceruse nu-i fuseseră predate imediat. (...)

În urma examinării probelor administrate, Judecătoria reţine faptele următoare: reclamantul,

nemulţumit de felul în care angajata de la arhivă a răspuns cererii sale de obţinere a unor
documente, s-a angajat într-o discuţie cu ea şi atunci i-a adresat cuvinte jignitoare.

Prin urmare, instanţa, în temeiul art. 34 din ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, consideră că
procesul-verbal de constatare a contravenţiei este legal şi întemeiat şi în consecinţă respinge
plângerea formulată împotriva acestui document.”

La o dată neprecizată reclamantul a depus recurs împotriva acestei sentinţe.

Tribunalul Dâmboviţa, competent să statueze asupra recursului, a stabilit termenul de

judecată la data de 26 mai 2003. Reclamantul nu s-a prezentat. Inspectoratul de Poliţie
Dâmboviţa a fost reprezentat de un consilier juridic, care a cerut instanţei să confirme
sentinţa pronunţată de instanţa de fond, pe care a considerat-o corectă.

Printr-o hotărâre definitivă din 26 mai 2003, Tribunalul a respins recursul reclamantului,
reţinând mai întâi că:

„Judecătoria a respins contestaţia reclamantului pe motiv că acesta nu şi-a putut dovedi

nevinovăţia prin mijloacele de probă administrate în faţa judecătorilor de fond.”

Apoi a considerat că din declaraţiile date de angajatele de la arhivă S. şi R., luate de poliţistul
C., precum şi din declaraţiile martorilor A. şi D., audiaţi de Judecătorie, reieşea că acţiunile
reclamantului reprezentau o tulburare a ordinii publice, contravenţie sancţionată de art. 2
alin. 1 din Legea nr. 61/1991. Instanţa a reţinut în fine că amenda contravenţională aplicată
de organele de poliţie fusese pronunţată legal şi în limitele prevăzute de lege.
La 16 iulie 2004 reclamantul a cerut Judecătoriei Pucioasa să suspende încasarea amenzii
contravenţionale ce i-a fost aplicată prin procesul-verbal de contravenţie din 21 noiembrie
2002.

Printr-o sentinţă din 6 ianuarie 2005 instanţa i-a respins cererea pe motiv că hotărârea
definitivă din 26 mai 2003, prin care Tribunalul Dâmboviţa i-a respins plângerea, avea titlu
executoriu permiţând recurgerea la încasare fără a fi nevoie de alte formalităţi.

42

Downloaded by George Iulian (george_iulyan@yahoo.com)

 lOMoARcPSD|11928447

Printr-o sentinţă din 4 martie 2005, Tribunalul Dâmboviţa a admis recursul reclamantului
împotriva sentinţei din 6 ianuarie 2005, pe care a anulat-o şi a trimis cauza spre rejudecare la
Judecătoria Pucioasa. La 16 mai 2005 această instanţă a admis cererea reclamantului
privind obţinerea unei suspendări a încasării silite a amenzii contravenţionale, aşteptând ca
Curtea să se pronunţe asupra cererii nr. 28183/03 cu care reclamantul o investise. Acesta a
menţionat că a fost totuşi somat la 11 octombrie 2005 să plătească amenda şi cheltuielile de
judecată aferente măsurii de executare silită a acestei creanţe.

Prin OUG nr. 108/2003, publicată în Monitorul Oficial la 26 decembrie 2003, Guvernul a
eliminat închisoarea contravenţională dintre sancţiunile aplicabile contravenienţilor. În urma
acestei modificări, principalele sancţiuni ce ar putea fi pronunţate sunt avertismentul, amenda
şi obligaţia de a presta muncă în folosul comunităţii. Această ultimă sancţiune nu poate fi
aplicată decât de o instanţă. Toate sancţiunile de închisoare contravenţională prevăzute de
diferite legi şi ordonanţe în vigoare se transformă în muncă în folosul comunităţii. În caz de
refuz din partea contravenientului de a executa o asemenea sancţiune, instanţa o poate
înlocui cu amenda. Executarea unei pedepse cu amenda se face conform regulilor
referitoare la executarea creditelor băneşti, nicio tranformare a amenzii într-o pedeapsă
privativă de libertate nemaifiind posibilă în caz de neplată.

Legea nr. 61/1991 pentru sancţionarea faptelor de încălcare a unor norme de convieţuire
socială, a ordinii şi liniştii publice a fost modificată de Legea nr. 265/2004, publicată în
Monitorul Oficial nr. 603 din 5 iulie 2004. În urma acelei modificări, tulburările ordinii publice,
sancţionate drept contravenţii de art. 2 din Legea nr. 61/1991 pot fi sancționate numai cu
amendă.

Curtea a statuat că posibilitatea reclamantului de a fi confruntat cu martorii acuzării în

prezenţa judecătorului, care trebuia în ultimă instanţă să ia o hotărâre în privinţa cauzei,
rămânea o garanţie esenţială. Într-adevăr, observaţiile instanţei în privinţa comportamentului
şi credibilităţii unui martor puteau avea consecinţe asupra rezultatului procedurii în cauză (a
se vedea P.K. împotriva Finlandei (decizie), nr. 37442/97, 9 iulie 2002 şi, mutatis mutandis,
Pitkänen împotriva Finlandei nr. 30508/96, par. 62-65, 9 martie 2004 precum şi Milan
împotriva Italiei (decizie), nr. 32219/02, 4 decembrie 2003). Acest lucru este cu atât mai mult
adevărat cu cât poliţistul care a întocmit procesul-verbal de contravenţie se pare că nu a fost
prezent la incidentul din 21 noiembrie 2002 şi nu a intervenit decât după schimbul verbal
dintre reclamant şi S. (paragraful 5 de mai sus; a se vedea, a contrario, Blum citat anterior,
par. 5 şi 28). Or actele aflate la dosar arată că mărturia în sprijinul acuzării a dnei S., căruia
instanţele i-au dat crezare, nu a fost prezentată în faţa reclamantului, în şedinţă publică, ci a
fost luată în aceeaşi zi a incidentului de poliţistul C., fără ca S. să fi fost apoi chemată să
compară în cauza iniţiată după contestaţia reclamantului (paragrafele 13 şi 16 din hotărâre).
În privinţa celei de-a doua mărturii căreia instanţele i-au dat crezare, cea a angajatei la arhivă
R., din actele aflate la dosar reiese că instanţa a respins atât cererea reclamantului de
confruntare între acest martor şi martorii apărării cât şi pe cea depusă pentru o nouă audiere
a acestora din urmă în lumina faptelor relevate prin mărturia lui R. Or, aici era vorba despre
mijloace de probă hotărâtoare din moment ce mărturia lui R. arunca o umbră serioasă de
îndoială asupra veridicităţii mărturiilor apărării, care în plus erau singurele dovezi prin care
reclamantul intenţiona să-şi susţină contestaţia.

Curtea constată în fine că, după recursul reclamantului, sentinţa Judecătoriei a fost
confirmată de Tribunalul Dâmboviţa, care nu a indicat în plus motivele pentru care considera,

43
 lOMoARcPSD|11928447

după exemplul primilor judecători, că mărturiile apărării, în special cea a lui A., nu erau
credibile (paragraful 16 de mai sus).

Curtea ia act de dispozitivul sui generis adoptat de legiuitorul român în materie de

contravenţii, la care face referire Guvernul atunci când aminteşte, în special, amendamentele
aduse la principiul „disponibilităţii”, specific procedurilor civile (paragraful 46 din hotărâre).
Reiese că, dacă în temeiul art. 34 din OG nr. 2/2001 instanţa competentă să soluţioneze o
plângere împotriva unui proces-verbal de contravenţie era într-adevăr obligată să verifice
dacă această plângere a fost introdusă în termen, să asculte pe cel care a făcut-o,
autoritatea care a aplicat sancţiunea precum şi martorii indicaţi în procesul-verbal sau în
plângere, nici această ordonanţă nici Legea nr. 61/1991 pentru sancţionarea faptelor de
încălcare a unor norme de convieţuire socială, a ordinii şi liniştii publice nu restrâng în mod
expres garanţii de procedură aplicabile în materie penală, ca de exemplu respectarea
prezumţiei de nevinovăţie (a se vedea, a contrario, Öztürk citat anterior, par. 51 in fine).

Deşi statele au posibilitatea de a nu sancţiona unele infracţiuni sau le pot pedepsi pe cale
contravenţională decât pe cale penală, autorii infracţiunilor nu trebuie să se afle într-o situaţie
defavorabilă pentru simplul fapt că regimul juridic aplicabil este diferit de cel aplicabil în
materie penală (Grecu împotriva României, nr. 75101/01, par. 58, 30 noiembrie 2006).
Convenţia lasă în principiu statelor libertatea de a ridica la rangul de în infracţiune penală şi
de a o urmări ca atare, cu excepţia respectării cerinţelor art. 6 din Convenţie, un
comportament care nu constituie exercitarea normală a unuia din drepturile pe care le
protejează (a se vedea, mutatis mutandis, Deweer împotriva Belgiei, Hotărârea din 27
februarie 1980, seria A nr. 35, par. 51). Or, în lumina celor de mai sus, Curtea nu este
convinsă că această ultimă condiţie este îndeplinită în speţă.

Pe scurt, Curtea este de părere că, dacă nesancţionarea contravenţiei nu pune probleme în
sine, nerespectarea garanţiilor fundamentale - printre care prezumţia de nevinovăţie - care
protejează indivizii în faţa posibilelor abuzuri ale autorităţilor impune în privinţa aceasta o
problemă pe baza art. 6 din Convenţie. Reiterând importanţa, cu ocazia unei proceduri care
poate fi calificată drept „penală”, a unei asemenea garanţii chemată să restabilească
echilibrul dintre autorii prezumaţi ai faptelor nelegale şi autorităţile desemnate să-i
urmărească şi să-i sancţioneze, ea concluzionează că nu a fost judecată echitabil cauza
reclamantului, aşa cum prevede art. 6 din Convenţie.

În consecinţă, a fost încălcată această dispoziţie.

 Sinteza jurisprudenței CEDO cu privire la recalificarea procedurilor administrative

naționale ca fiind „penale”, în sensul art. 6 CEDO

Domeniul contravențional este un domeniu prin care se aduc restrângeri drepturilor

fundamentale, atât prin instituirea unor abateri – contravențiile – care instituie interdicții ale
libertății individuale și restrâng astfel exercițiul unor drepturi fundamentale, cât și prin
sancțiunile care intervin – de natură pecuniară sau impunerea unei conduite – și care de
asemenea restrâng exercițiul acelorași drepturi.

Prin stabilirea unei contravenții și prin sancțiunile pe care aceasta le atrage, se restrânge
exercițiul unor drepturi garantate de Constituție: dreptul de proprietate (art. 37) și libertatea
economică (art. 45).

44

Downloaded by George Iulian (george_iulyan@yahoo.com)

 lOMoARcPSD|11928447

Dispozițiile constituționale referitoare la drepturile fundamentale trebuie interpretate în

concordanță cu Convenția Europeană a Drepturilor Omului și cu jurisprudența relevantă a
Curții Europene a Drepturilor Omului, în temeiul art. 20, alin. 1 din Constituție.

Potrivit unei jurisprudențe constante a CEDO, materia penală nu acoperă numai sfera
care este definită formal astfel potrivit dreptului național (primul criteriu), prin
incriminarea unor fapte ca fiind infracțiuni, ci și unele abateri administrative, mai ales
disciplinare, în funcție de alte două criterii alternative, așa cum a decis Curtea în Cauza
Engel ș.a. c. Olandei:

• Natura abaterii.
• Natura și gravitatea sancțiunii.

Pornind de la această cauză, criteriile în caracterizarea unei abateri ca fiind „penală”, în

sensul Convenției, sunt denumite criteriile Engel.

În evaluarea celui de-al doilea criteriu, pot fi luați în considerare următorii factori.
Jurisprudența Curții asupra acestor factori a fost rezumată în Hotărârea Jussila c. Finlandei29:
a. dacă norma juridică în cauză are drept destinatar un grup specific sau, dimpotrivă, are un
caracter general obligatoriu (Bendenoun c. Franța, § 47); faptul că abaterea vizează un
procent mai mare din populație decât o anumită categorie este doar unul dintre factorii
relevanți care indică de obicei o natură penală a abaterii 30. De exemplu, cu privire la o
contravenție pentru tulburarea ordinii publice, Curtea a reținut că norma de drept încălcată
de către reclamantă reglementează contravențiile pentru lipsa de civism și are ca obiect
menținerea liniștii între vecini. În acest sens, norma se adresează tuturor cetățenilor, nu
unui grup determinat cu statut special (Nicoleta Gheorghe c. României. pct. 25, în același
sens și Öztürk, pct. 53).
b. dacă procedura este declanșată de un organ public care are competențe legale de
constrângere (Benham c. Marea Britanie, § 56);
c. dacă norma legală are un scop punitiv sau descurajant (Öztürk c. Germaniei, § 53;
Bendenoun c. Franței, § 47);
d. dacă norma legală de sancționare urmărește să protejeze interesele generale ale
societății care sunt de obicei protejate de legea penală (Produkcija Plus Storitveno
podjetje d.o.o. c.
Slovenia, § 42);
e. dacă aplicarea vreunei pedepse depinde de o constatare a vinovăției (Benham c. Marea
Britanie, § 56);
f. modul în care proceduri comparabile sunt clasificate în alte state membre ale Consiliului
Europei (Öztürk c. Germaniei, § 53).

Al treilea criteriu este determinat prin raportarea la pedeapsa maximă potențială prevăzută
de dispoziția legală aplicabilă în cauză (Campbell and Fell c. Marea Britanie, § 72; Demicoli
c. Malta, § 34).
29 European Court of Human Rights, Guide on Article 6 of the European Convention on Human Rights. Right to a
fair trial (criminal limb). Updated on 31 August 2019, p. 9 ș.u., consultat la 20.11.2019 la adresa de internet
https://www.echr.coe.int/Documents/Guide_Art_6_criminal_ENG.pdf
30 D. Vitkauskas, G. Dikov, Protecting the right to a fair trial under the European Convention on Human Rights. A
handbook for legal practitioners, 2nd edition prepared by Dovydas Vitkauskas Council of Europe, September
2017, consultată online la data de 20.11.2019 la adresa de internet https://edoc.coe.int/en/european-convention-
onhuman-rights/7492-protecting-the-right-to-a-fair-trial-under-the-european-convention-on-human-rights-
ahandbook-for-legal-practitioners-2nd-edition.html, p. 23

45
 lOMoARcPSD|11928447

Al doilea și al treilea criteriu Engel sunt, în principiu, alternative, și, în subsidiar, cumulative.
Pentru ca articolul 6 să fie considerat ca fiind aplicabil, este suficient ca abaterea în cauză să
fie considerată „penală” din punctul de vedere al Convenției sau ca abaterea să facă
persoana responsabilă de o sancțiune care, prin natura și gradul său de severitate, aparține,
în general, sferei „penale” (Lutz c. Germaniei, § 55; Öztürk c. Germaniei, § 54). Faptul că o
abatere nu este pedepsită cu închisoare nu este în sine decisiv, deoarece lipsa relativă de
gravitate a pedepsei aplicate nu poate deposeda o faptă de caracterul său penal intrinsec
(ibid., § 53; Nicoleta Gheorghe c. României, § 26). Cu toate acestea, poate fi adoptată o
abordare cumulativă în cazul în care analiza separată a fiecărui criteriu nu permite realizarea
unei concluzii clare cu privire la existența unei acuzații penale (Bendenoun c. Franța, § 47).

Potrivit jurisprudenței Curții, următoarele contravenții pot intra sub incidența aspectului penal
al articolului 6:
a) contravenții privind circulaţia pe drumurile publice, pedepsite cu amenda, restricţii privind
permisul de conducere, precum aplicarea unor puncte de penalizare sau suspendarea
sau anularea permisului de conducere (Lutz împotriva Germaniei, pct. 182, Schmautzer
împotriva Austriei, Malige împotriva Franţei); Schmautzer împotriva Austriei; Malige
împotriva Franței;
Marčan împotriva Croației, § 33; Igor Pascari împotriva Republicii Moldova, § § 20-23);
b) contravenţii pentru litigii de vecinătate sau tulburarea ordinii publice (Lauko împotriva
Slovaciei; Nicoleta Gheorghe împotriva României, pct. 25-26);
c) contravenții privind regimul de securitate socială (lipsa declaraţiei de angajare, în ciuda
amenzii reduse prevăzute, Hüseyin Turan împotriva Turciei, pct. 18-21), pentru
nedeclararea ocupării forței de muncă, în pofida caracterului modest al amenzii aplicate);
d) contravenții privind promovarea şi difuzarea de materiale care susţin ura etnică,
sancţionată cu avertisment administrativ şi confiscarea publicaţiei în cauză (Balsytė
Lideikiene împotriva
Lituaniei, pct. 61);
e) contravenții legate de organizarea unei adunări publice, unei manifestații (Kasparov și alții
împotriva Rusiei, § 39-45; Mikhaylova împotriva Rusiei, § § 50-75).
În consecință, contravenientului i se aplică garanțiile procedurale specifice unei proceduri
penale, în sensul art. 6, alin. 1 CEDO, între care principiul retroactivității legii penale mai
favorabile, principiul rolului activ al judecătorului, precum și prezumția de nevinovăție, care
impune că sarcina probei revine acuzării, iar acuzația să fie dovedită dincolo de orice
îndoială rezonabilă (standardul probei).

 Definiția contravenției

Contravenția este fapta săvârșită cu vinovăție, stabilită și sancționată prin lege, ordonanță,
prin hotărâre a Guvernului sau, după caz, prin hotărâre a consiliului local al comunei,
orașului, municipiului sau al sectorului municipiului București, a consiliului județean ori a
Consiliului General al Municipiului București.

Observăm așadar, dintru început, că faptele considerate contravenții pot fi stabilite și prin
acte administrative normative, nu numai prin acte cu forță juridică de lege. În consecință,
actele administrative normative care stabilesc și sancționează contravenții sunt supuse
controlului judecătoresc prin intermediul contenciosului administrativ.

Competența materială de a stabili și sancționa contravenții este circumscrisă competenței

materiale a autorității emitente a actului. De aceea, prin legi adoptate de Parlament, prin

46

Downloaded by George Iulian (george_iulyan@yahoo.com)

 lOMoARcPSD|11928447

ordonanțe ori hotărâri ale Guvernului se pot stabili și sancționa contravenții în toate domeniile
de activitate.

Stabilirea și sancționarea contravențiilor prin hotărâri ale autorităților administrației publice

locale sau județene are caracter subsidiar, urmând ca prin intermediul actelor administrative
de la nivel local să se stabilească și să se sancționeze contravenții în toate domeniile de
activitate pentru care acestora le sunt stabilite atribuții prin lege, în măsura în care în
domeniile respective nu sunt stabilite contravenții prin legi, ordonanțe sau hotărâri ale
Guvernului.

Mai departe, competența consiliilor locale ale sectoarelor municipiului București de a stabili și
sancționa contravenții în următoarele domenii expres și limitativ prevăzute de lege:
salubritate; activitatea din piețe, curățenia și igienizarea acestora; întreținerea parcurilor și
spațiilor verzi, a spațiilor și locurilor de joacă pentru copii; amenajarea și curățenia spațiilor
din jurul blocurilor de locuințe, precum și a terenurilor virane; întreținerea bazelor și
obiectivelor sportive aflate în administrarea lor; întreținerea străzilor și trotuarelor, a școlilor și
altor instituții de educație și cultură, întreținerea clădirilor, împrejmuirilor și a altor construcții;
depozitarea și colectarea gunoaielor și a resturilor menajere.

Competența consiliilor locale ale sectoarelor municipiului București de a stabili și sancționa

contravenții poate fi extinsă prin hotărârea Consiliului General al Municipiului București, care
poate stabili și alte domenii de activitate din competența consiliilor locale ale sectoarelor, în
care acestea pot stabili și sancționa contravenții.

• Sancțiunea care intervine în cazul stabilirii și sancționării contravențiilor cu

încălcarea regulilor de competență materială

Hotărârile consiliilor locale sau județene ori, după caz, ale sectoarelor municipiului București,
prin care s-au stabilit ori s-au sancționat contravenții cu nesocotirea principiilor prevăzute la
alin. (2)-(4), sunt nule de drept. Nulitatea se constată de instanța de contencios administrativ
competentă, la cererea oricărei persoane interesate.

Actele normative prin care se stabilesc contravenții vor cuprinde descrierea faptelor ce
constituie contravenții și sancțiunea ce urmează să se aplice pentru fiecare dintre acestea; în
cazul sancțiunii cu amendă se vor stabili limita minimă și maximă a acesteia sau, după caz,
cote procentuale din anumite valori; se pot stabili și tarife de determinare a despăgubirilor
pentru pagubele pricinuite prin săvârșirea contravențiilor.

Persoana juridică răspunde contravențional în cazurile și în condițiile prevăzute de actele

normative prin care se stabilesc și se sancționează contravenții.

• Norme speciale privind intrarea în vigoare și aducerea la cunoștință publică

Dispozițiile din actele normative prin care se stabilesc și se sancționează contravențiile intră
în vigoare în termen de 30 de zile de la data publicării, iar în cazul hotărârilor consiliilor locale
sau județene, punerea în aplicare se face și cu respectarea condițiilor prevăzute la art. 50
alin. (2) din Legea administrației publice locale nr. 215/2002.

47
 lOMoARcPSD|11928447

În cazuri urgente se poate prevedea intrarea în vigoare într-un termen mai scurt, dar nu mai
puțin de 10 zile.

Hotărârile autorităților administrației publice locale sau județene prin care se stabilesc și se
sancționează contravenții, pot fi aduse la cunoștință publică prin afișare sau prin orice altă
formă de publicitate în condițiile Legii nr. 215/2001.

• Sancțiunile contravenționale

Sancțiunile contravenționale sunt principale și complementare.

Sancțiunile contravenționale principale sunt: a)

avertismentul;
b) amenda contravențională;
c) prestarea unei activități în folosul comunității.

Sancțiunile contravenționale complementare sunt:

a) confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenții;
b) suspendarea sau anularea, după caz, a avizului, acordului sau a autorizației de exercitare
a unei activități;
c) închiderea unității;
d) blocarea contului bancar;
e) suspendarea activității agentului economic;
f) retragerea licenței sau a avizului pentru anumite operațiuni ori pentru activități de comerț
exterior, temporar sau definitiv;
g) desființarea lucrărilor și aducerea terenului în starea inițială.
Prin legi speciale se pot stabili și alte sancțiuni principale sau complementare.

 Principiul proporționalității sancțiunilor contravenționale

Principiul proporționalității sancțiunilor contravenționale trebuie să fie respectat atât în faza

de aplicare a sancțiunilor contravenționale, cât și în faza de control judecătoresc asupra
răspunderii contravenționale, și îmbracă trei aspecte.
Primul aspect este acela că sancțiunea (principală și complementară) stabilită trebuie să fie
proporțională cu gradul de pericol social al faptei săvârșite. Gradul de pericol social poate fi
determinat atât prin analiza faptei sancționate, de examplu, prin analiza urmărilor produse,
precum și a altor elemente care să indice o periculozitate sporită, cât și a circumstanțelor
personale ale contravenientului, de exemplu, prin lipsa oricăror antecedente contravenționale
și penale în circulația pe drumurile publice.

Al doilea aspect este acela că sancțiunile complementare se aplică în funcție de natura și de

gravitatea faptei.

Al treilea aspect este acela că, pentru una și aceeași contravenție se poate aplica numai o
sancțiune contravențională principală și una sau mai multe sancțiuni complementare.

• Sancțiunile în cazul pluralității de contravenții, respectiv a pluralității de

contravenienți

48

Downloaded by George Iulian (george_iulyan@yahoo.com)

 lOMoARcPSD|11928447

Dacă aceeași persoană a săvârșit mai multe contravenții sancțiunea se aplică pentru fiecare
contravenție.

Când contravențiile au fost constatate prin același proces-verbal, sancțiunile contravenționale

se cumulează fără a putea depăși dublul maximului amenzii prevăzut pentru contravenția
cea mai gravă sau, după caz, maximul general stabilit în prezenta ordonanță pentru
prestarea unei activități în folosul comunității.

În cazul în care la săvârșirea unei contravenții au participat mai multe persoane, sancțiunea
se va aplica fiecăreia separat.

4.1.2. Înlăturarea răspunderii contravenționale

• Cauze care înlătură caracterul contravențional al faptei

Caracterul contravențional al faptei este înlăturat în cazul legitimei apărări, stării de

necesitate, constrângerii fizice sau morale, cazului fortuit, iresponsabilității, beției involuntare
complete, erorii de fapt, precum și infirmității, dacă are legătură cu fapta săvârșită.

Minorul sub 14 ani nu răspunde contravențional. Pentru contravențiile săvârșite de minorii

care au împlinit 14 ani minimul și maximul amenzii stabilite în actul normativ pentru fapta
săvârșită se reduc la jumătate. Minorul care nu a împlinit vârsta de 16 ani nu poate fi
sancționat cu prestarea unei activități în folosul comunității.

Cauzele care înlătură caracterul contravențional al faptei se constată numai de instanța de

judecată.

• Principiul aplicării legii contravenționale mai favorabile în

materie contravențională
Principiul aplicării legii contravenționale mai favorabile în materie contravențională prin
dezincriminare este conținut de art. 12 alin. (1) din OG 2/2001 și are următoarea formulare,
ușor prolixă, circulară și, după cum vom vedea în continuare, incompletă:

„Dacă printr-un act normativ fapta nu mai este considerată contravenție, ea nu se mai
sancționează, chiar dacă a fost săvârșită înainte de data intrării în vigoare a noului act
normativ.”

Textul a fost contestat pentru neconstituționalitate, susținându-se că nu acoperă și ipotezele

în care sancțiunea a fost deja aplicată, înainte de intrarea în vigoare a legii mai favorabile.
Curtea Constituțională a admis critica și a statuat că efectele legii noi se aplică tuturor
sancțiunilor contravenționale aplicate și neexecutate până la data intrării sale în vigoare 31.
Astfel, sintagma „nu se mai sancționează” trebuie înțeleasă în sensul că, prin intrarea în
vigoare a legii care nu mai prevede fapta drept contravenție, sancțiunile contravenționale nu
se mai aplică, iar în cazul celor aplicate, dar aflate în curs de executare la data intrării în
vigoare a noii legi, sancțiunile nu se mai execută.

31 Decizia nr. 228/2007 referitoare la admiterea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 12 alin. (1)
din OG 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, publicată în M.Of. partea I nr. 283 din 27/04/2007

49
 lOMoARcPSD|11928447

În consecință, principiul aplicării legii contravenționale mai favorabile în materie

contravențională prin dezincriminare ar trebui reformulat după cum urmează:

 Dacă printr-un act normativ intrat în vigoare ulterior săvârșirii contravenției, fapta în
cauză nu mai este considerată contravenție, aceasta nu se mai sancționează.  Dacă s-a
aplicat sancțiunea, sancțiunea nu mai poate fi pusă în executare  Dacă executarea
sancțiunii contravenționale a început, aceasta va înceta.

Aceste prevederi au ca obiect dezincriminarea cu titlu general a faptelor săvârșite și produc

efecte pentru viitor începând cu momentul intrării în vigoare a actului normativ nou și, prin
urmare, efectele care s-au produs sub imperiul actului normativ anterior încetează de la data
apariției noului act normativ.

Aplicarea legii noi care nu mai prevede și nu mai sancționează contravențional fapta trebuie
analizată prin raportare la momentul intrării în vigoare a acesteia și la stadiul derulării cauzei.

În concluzie, Curtea a reținut că prin textul de lege care formează obiectul excepției se
creează discriminări între persoanele care se găsesc în aceeași situație de contravenienți,
ceea ce este contrar prevederilor art. 16 alin. (1) din Constituție. Diferențierea de tratament
juridic în cadrul aceleiași categorii de subiecte de drept este permisă numai dacă se justifică
prin rațiuni obiective și rezonabile. În cazul de față, însă, persoane aflate obiectiv în aceeași
situație juridică beneficiază de tratament juridic diferit, în funcție de anumite condiții
subiective și aleatorii, ceea ce contrazice exigențele principiului constituțional al egalității în
drepturi.

Dacă sancțiunea prevăzută în noul act normativ este mai ușoară se va aplica aceasta. În
cazul în care noul act normativ prevede o sancțiune mai gravă, contravenția săvârșită
anterior va fi sancționată conform dispozițiilor actului normativ în vigoare la data săvârșirii
acesteia.

 Feluri de prescripție în materie contravențională

Prescripția aplicării sancțiunii contravenționale

Aplicarea sancțiunii amenzii contravenționale se prescrie în termen de 6 luni de la data

săvârșirii faptei. În cazul contravențiilor continue, termenul prevăzut la alin. (1) curge de la
data încetării săvârșirii faptei.

Contravenția este continuă în situația în care încălcarea obligației legale durează în timp.

Când fapta a fost urmărită ca infracțiune și ulterior s-a stabilit că ea constituie contravenție,
prescripția aplicării sancțiunii nu curge pe tot timpul în care cauza s-a aflat în fața organelor
de cercetare sau de urmărire penală ori în fața instanței de judecată, dacă sesizarea s-a
făcut înăuntrul termenului prevăzut la alin. (1) sau (2). Prescripția operează totuși dacă
sancțiunea nu a fost aplicată în termen de un an de la data săvârșirii, respectiv constatării
faptei, dacă prin lege nu se dispune altfel.

Prin legi speciale pot fi prevăzute și alte termene de prescripție pentru aplicarea sancțiunilor
contravenționale.

50

Downloaded by George Iulian (george_iulyan@yahoo.com)

 lOMoARcPSD|11928447

Prescripția executării sancțiunii contravenționale

Executarea sancțiunilor contravenționale se prescrie dacă procesul-verbal de constatare a

contravenției nu a fost comunicat contravenientului în termen de cel mult două luni de la data
aplicării sancțiunii.

Prescripția executării sancțiunilor contravenționale poate fi constatată chiar și de instanța

învestită cu soluționarea plângerii contravenționale.

4.1.3. Procedura contravențională

Constatarea contravențiilor

Pot fi agenți constatatori: primarii, ofițerii și subofițerii din cadrul Ministerului de Interne,
special abilitați, persoanele împuternicite în acest scop de miniștri și de alți conducători ai
autorităților administrației publice centrale, de prefecți, președinți ai consiliilor județene,
primari, de primarul general al municipiului București, precum și de alte persoane prevăzute
în legi speciale.

Ofițerii și subofițerii din cadrul Ministerului de Interne constată contravenții privind: apărarea
ordinii publice; circulația pe drumurile publice; regulile generale de comerț; vânzarea,
circulația și transportul produselor alimentare și nealimentare, țigărilor și băuturilor alcoolice;
alte domenii de activitate stabilite prin lege sau prin hotărâre a Guvernului.

Conținutul și încheierea procesului-verbal de constatare a contravenției

Procesul-verbal de constatare a contravenție (denumit în continuare și „PVC”) trebuie să
îmbrace forma scrisă.

Procesul-verbal de constatare a contravenției va cuprinde în mod obligatoriu: data și locul

unde este încheiat; numele, prenumele, calitatea și instituția din care face parte agentul
constatator; datele personale din actul de identitate, inclusiv codul numeric personal,
ocupația și locul de muncă ale contravenientului; descrierea faptei contravenționale cu
indicarea datei, orei și locului în care a fost săvârșită, precum și arătarea tuturor
împrejurărilor ce pot servi la aprecierea gravității faptei și la evaluarea eventualelor pagube
pricinuite; indicarea actului normativ prin care se stabilește și se sancționează contravenția;
indicarea societății de asigurări, în situația în care fapta a avut ca urmare producerea unui
accident de circulație; posibilitatea achitării în termen de 48 de ore a jumătate din minimul
amenzii prevăzute de actul normativ, dacă acesta prevede o asemenea posibilitate; termenul
de exercitare a căii de atac și organul la care se depune plângerea.

În cazul contravenienților cetățeni străini, persoane fără cetățenie sau cetățeni români cu
domiciliul în străinătate, în procesul-verbal vor fi cuprinse și următoarele date: seria și
numărul pașaportului ori ale altui document de trecere a frontierei de stat, data eliberării
acestuia și statul emitent.

În cazul în care contravenientul este minor procesul-verbal va cuprinde și numele, prenumele

și domiciliul părinților sau ale altor reprezentanți ori ocrotitori legali ai acestuia.

51
 lOMoARcPSD|11928447

În situația în care contravenientul este persoană juridică în procesul-verbal se vor face

mențiuni cu privire la denumirea, sediul, numărul de înmatriculare în registrul comerțului și
codul fiscal ale acesteia, precum și datele de identificare a persoanei care o reprezintă.

În momentul încheierii procesului-verbal agentul constatator este obligat să aducă la

cunoștință contravenientului dreptul de a face obiecțiuni cu privire la conținutul actului de
constatare. Obiecțiunile sunt consemnate distinct în procesul-verbal la rubrica „Alte
mențiuni”, sub sancțiunea nulității procesului-verbal.

Contravenientul este obligat să prezinte agentului constatator, la cerere, actul de identitate

ori documentele în baza cărora se fac mențiunile prevăzute la art. 16 alin. (3). În caz de
refuz, pentru legitimarea contravenientului agentul constatator poate apela la ofițeri și
subofițeri de poliție, jandarmi sau gardieni publici.

Procesul-verbal se semnează pe fiecare pagină de agentul constatator și de contravenient.

În cazul în care contravenientul nu se află de față, refuză sau nu poate să semneze, agentul
constatator va face mențiune despre aceste împrejurări, care trebuie să fie confirmate de cel
puțin un martor. În acest caz procesul-verbal va cuprinde și datele personale din actul de
identitate al martorului și semnătura acestuia.

Nu poate avea calitatea de martor un alt agent constatator.

În lipsa unui martor agentul constatator, va preciza motivele care au condus la încheierea
procesului-verbal în acest mod.

Dacă o persoană săvârșește mai multe contravenții constatate în același timp de același
agent constatator, se încheie un singur proces-verbal.
Forța probantă a PVC este una relativă: face dovada până la proba contrară, prezumție de
legalitate a acestuia putând fi răsturnată cu orice mijloc de probă.

 Sancțiunile care intervin în cazul lipsei mențiunilor prevăzute de lege în

conținutul PVC

Lipsa mențiunilor privind numele, prenumele și calitatea agentului constatator, numele și

prenumele contravenientului, iar în cazul persoanei juridice lipsa denumirii și a sediului
acesteia, a faptei săvârșite și a datei comiterii acesteia sau a semnăturii agentului
constatator atrage nulitatea procesului-verbal. Nulitatea se constată și din oficiu (art. 17 din
OG 2/2001).

Potrivit art. 16, alin. 7 din OG 2/2001, agentul constatator are obligația să aducă la cunoștință
contravenientului dreptul de a face obiecțiuni cu privire la conținutul actului de constatare.
Obiecțiunile sunt consemnate distinct în PVC la rubrica „Alte mențiuni”, sub sancțiunea
nulității PVC.

Problema care s-a pus în practică și care a generat jurisprudență neunitară este aceea a
naturii nulității prevăzute de art. 16, alin. 7 din OG 2/2001, dacă se alătură nulităților absolute
la care face referire art. 17 din OG 2/2001.

52

Downloaded by George Iulian (george_iulyan@yahoo.com)

 lOMoARcPSD|11928447

Prin Decizia nr. XXII/2007, ÎCCJ, în soluționarea unui recurs în interesul legii, a decis că
nerespectarea cerințelor înscrise la art. 16, alin. 7 din OG 2/2001 atrage nulitatea relativă a
procesului-verbal încheiat astfel. În consecință, acestea vor conduce la anularea PVC numai
dacă s-a produs o vătămare care nu poate fi înlăturată altfel.

 Aplicarea sancțiunilor contravenționale

Norme privind aplicarea sancțiunilor contravenționale

Avertismentul și amenda contravențională se pot aplica oricărui contravenient persoană fizică

sau juridică.

Prestarea unei activități în folosul comunității se poate aplica numai contravenienților

persoane fizice.

Avertismentul constă în atenționarea verbală sau scrisă a contravenientului asupra

pericolului social al faptei săvârșite, însoțită de recomandarea de a respecta dispozițiile
legale. Avertismentul se aplică în cazul în care fapta este de gravitate redusă. Avertismentul
se poate aplica și în cazul în care actul normativ de stabilire și sancționare a contravenției nu
prevede această sancțiune.

Amenda contravențională are caracter administrativ. Această precizare a legii

contravenționale urmărește să sublinieze că amenda contravențională nu are caracter penal.
Caracterizarea din legislația internă nu împiedică însă re-clasificarea acesteia ca fiind o
sancțiune „penală”, în sensul art. 6 CEDO, așa cum am explicat pe larg supra.

Limita minimă a amenzii contravenționale este de 25 lei, iar limita maximă nu poate depăși:
a) 100.000 lei RON, în cazul contravențiilor stabilite prin lege și ordonanță;
b) 50.000 lei RON, în cazul contravențiilor stabilite prin hotărâri ale Guvernului;
c) 5.000 lei RON, în cazul contravențiilor stabilite prin hotărâri ale consiliilor județene ori ale
Consiliului General al Municipiului București;
d) 2.500 lei RON, în cazul contravențiilor stabilite prin hotărâri ale consiliilor locale ale
comunelor, orașelor, municipiilor și ale sectoarelor municipiului București.
Prestarea unei activități în folosul comunității poate fi stabilită numai prin lege, numai pe o
durată ce nu poate depăși 300 de ore și alternativ cu amenda.

În cazul în care contravenientul persoană fizică nu a achitat amenda în termen de 30 de zile

de la rămânerea definitivă a sancțiunii și nu există posibilitatea executării silite, organul de
specialitate al unității administrativ-teritoriale prevăzut la art. 39 alin. (2) lit. a) în a cărui rază
teritorială domiciliază contravenientul va sesiza instanța judecătorească în a cărei
circumscripție domiciliază acesta, în vederea înlocuirii amenzii cu sancțiunea obligării
contravenientului la prestarea unei activități în folosul comunității, ținându-se seama de
partea din amendă care a fost achitată.

La primul termen de judecată, instanța, cu citarea contravenientului, poate acorda acestuia,

la cerere, un termen de 30 de zile, în vederea achitării integrale a amenzii. În cazul în care
contravenientul nu achită amenda în termenul acordat, instanța procedează la înlocuirea
amenzii cu sancțiunea obligării la prestarea unei activități în folosul comunității. Hotărârea

53
 lOMoARcPSD|11928447

prin care s-a aplicat sancțiunea prestării unei activități în folosul comunității este supusă
numai apelului.

• Procedura de aplicare a sancțiunilor contravenționale

În cazul în care prin actul normativ de stabilire și sancționare a contravențiilor nu se prevede

altfel, agentul constatator, prin procesul-verbal de constatare, aplică și sancțiunea.

Dacă, potrivit actului normativ de stabilire și sancționare a contravenției, agentul constatator

nu are dreptul să aplice și sancțiunea, procesul-verbal de constatare se trimite de îndată
organului sau persoanei competente să aplice sancțiunea. În acest caz sancțiunea se aplică
prin rezoluție scrisă pe procesul-verbal.

Sancțiunea se aplică în limitele prevăzute de actul normativ și trebuie să fie

proporțională cu gradul de pericol social al faptei săvârșite, ținându-se seama de
împrejurările în care a fost săvârșită fapta, de modul și mijloacele de săvârșire a acesteia, de
scopul urmărit, de urmarea produsă, precum și de circumstanțele personale ale
contravenientului și de celelalte date înscrise în procesul-verbal.

• Paguba cauzată prin săvârșirea contravenției

În cazul în care prin săvârșirea contravenției s-a cauzat o pagubă și există tarife de evaluare
a acesteia, persoana împuternicită să aplice sancțiunea stabilește și despăgubirea, cu
acordul expres al persoanei vătămate, făcând mențiunea corespunzătoare în procesul-
verbal.

Dacă nu există tarif de evaluare a pagubei persoana vătămată își va putea valorifica
pretențiile potrivit dreptului comun.

• Confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenții

Persoana împuternicită să aplice sancțiunea dispune și confiscarea bunurilor destinate,

folosite sau rezultate din contravenții. În toate situațiile agentul constatator va descrie în
procesul-verbal bunurile supuse confiscării și va lua în privința lor măsurile de conservare
sau de valorificare prevăzute de lege, făcând mențiunile corespunzătoare în procesul-verbal.

În cazul în care bunurile nu se găsesc contravenientul este obligat la plata contravalorii lor în
lei.

Agentul constatator are obligația să stabilească cine este proprietarul bunurilor confiscate și,
dacă acestea aparțin unei alte persoane decât contravenientul, în procesul-verbal se vor
menționa, dacă este posibil, datele de identificare a proprietarului sau se vor preciza motivele
pentru care identificarea nu a fost posibilă.

Procesul-verbal se va înmâna sau, după caz, se va comunica, în copie, contravenientului și,

dacă este cazul, părții vătămate și proprietarului bunurilor confiscate.

Comunicarea se face de către organul care a aplicat sancțiunea, în termen de cel mult două
luni de la data aplicării acesteia.

54

Downloaded by George Iulian (george_iulyan@yahoo.com)

 lOMoARcPSD|11928447

În situația în care contravenientul a fost sancționat cu amendă, precum și dacă a fost obligat
la despăgubiri, o dată cu procesul-verbal, acestuia i se va comunica și înștiințarea de plată.
În înștiințarea de plată se va face mențiunea cu privire la obligativitatea achitării amenzii la
instituțiile abilitate să o încaseze, potrivit legislației în vigoare și, după caz, a despăgubirii, în
termen de 15 zile de la comunicare, în caz contrar urmând să se procedeze la executarea
silită.

Dacă agentul constatator aplică și sancțiunea, iar contravenientul este prezent la încheierea
procesului-verbal, copia de pe acesta și înștiințarea de plată se înmânează contravenientului,
făcându-se mențiune în acest sens în procesul-verbal. Contravenientul va semna de primire.
Aceste dispoziții se aplică și față de celelalte persoane cărora trebuie să li se comunice copia
de pe procesul-verbal, dacă sunt prezente la încheierea acestuia.

În cazul în care contravenientul nu este prezent sau, deși prezent, refuză să semneze
procesul-verbal, comunicarea acestuia, precum și a înștiințării de plată se face de către
agentul constatator în termen de cel mult două luni de la data încheierii.

Comunicarea procesului-verbal și a înștiințării de plată de face prin poștă, cu aviz de primire,

sau prin afișare la domiciliul sau la sediul contravenientului. Operațiunea de afișare se
consemnează într-un proces-verbal semnat de cel puțin un martor.

Contravenientul poate achita, pe loc sau în termen de cel mult 15 zile de la data înmânării
sau comunicării procesului-verbal, jumătate din minimul amenzii prevăzute în actul normativ,
agentul constatator făcând mențiune despre această posibilitate în procesul-verbal.

Amenzile care se cuvin bugetului de stat pot fi achitate, prin mijloace de plată online, în
conturile dedicate, la instituțiile de credit autorizate cu care există încheiate convenții sau la
unitățile Trezoreriei Statului, iar amenzile cuvenite bugetelor locale se achită, prin mijloace de
plată online, prin instituții de credit autorizate cu care există încheiate convenții sau la
casieriile autorităților administrației publice locale ori ale altor instituții publice abilitate să
administreze veniturile bugetelor locale indiferent de localitatea pe a cărei rază acestea
funcționează, de cetățenia, domiciliul sau de reședința contravenientului ori de locul săvârșirii
contravenției, precum și la ghișeul unic din punctele de trecere a frontierei de stat a
României. O copie de pe chitanță se predă de către contravenient agentului constatator sau
se trimite prin poștă sau electronic, prin e-mail, organului din care acesta face parte, potrivit
dispozițiilor alin. (1).

Plata amenzilor contravenționale achitate prin intermediul sistemelor electronice de plată

prevăzute de lege se dovedește prin prezentarea extrasului de cont al plătitorului sau a
dovezii de plată emise de către sistemele de plăți, aceasta specificând data și ora efectuării
plății; în aceste situații se elimină obligativitatea pentru plătitor de a preda o copie de pe
extrasul de cont sau de pe dovada de plată emisă de sistemul de plăți către agentul
constatator sau organul din care acesta face parte.

Dispozițiile art. 28 se aplică și în cazurile prevăzute la art. 10 alin. (2), dacă contravenientul
achită jumătate din minimul amenzii prevăzute de actul normativ pentru fiecare dintre
contravențiile constatate, fără ca prin totalizare să se depășească maximul prevăzut pentru
contravenția cea mai gravă.

55
 lOMoARcPSD|11928447

Dacă persoana împuternicită să aplice sancțiunea apreciază că fapta a fost săvârșită în

astfel de condiții încât, potrivit legii penale, constituie infracțiune, sesizează organul de
urmărire penală competent.

În cazul în care fapta a fost urmărită ca infracțiune și ulterior s-a stabilit de către procuror sau
de către instanță că ea ar putea constitui contravenție, actul de sesizare sau de constatare a
faptei, împreună cu o copie de pe rezoluția, ordonanța sau, după caz, de pe hotărârea
judecătorească, se trimite de îndată organului în drept să constate contravenția, pentru a lua
măsurile ce se impun conform legii.

Termenul de 6 luni pentru aplicarea sancțiunii în cazul prevăzut la alin. (2) curge de la data
sesizării organului în drept să aplice sancțiunea.

 Plângerea contravențională – calea de atac împotriva procesului-verbal de

contravenție

Împotriva procesului-verbal de constatare a contravenției și de aplicare a sancțiunii se poate

face plângere în termen de 15 zile de la data înmânării sau comunicării acestuia.

Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept ia în
examinare sesizarea formulată de Tribunalul Sibiu - Secția a II-a civilă, de contencios
administrativ și fiscal în Dosarul nr. 11.338/306/2014 privind pronunțarea unei hotărâri
prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept referitoare la interpretarea dispozițiilor
art. 31 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor,
aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările
ulterioare (Ordonanța Guvernului nr. 2/2001), în legătură cu următoarele aspecte:

„- dacă plângerea împotriva procesului-verbal de constatare a contravenției trebuie și

motivată în termenul de 15 zile de la data înmânării sau comunicării procesului-verbal de
contravenție;

- dacă sancțiunea care intervine în cazul nemotivării plângerii contravenționale în acest

termen este decăderea contravenientului din dreptul de a mai invoca orice aspecte de
nelegalitate și netemeinicie a procesului-verbal de contravenție sau decăderea din dreptul de
a invoca alte aspecte de nelegalitate a procesului-verbal, în afara celor prevăzute de art. 17
din Ordonanța
Guvernului nr. 2/2001, sub sancțiunea nulității, pe care instanța le poate constata și din
oficiu.”

 În ce termen trebuie motivată plângerea împotriva procesului-verbal de constatare a

contravenției?

Potrivit Deciziei nr. 44/21.11.2016 pronunțată de ÎCCJ – Completul pentru dezlegarea unor
chestiuni de drept în materie civilă (publicată în Monitorul Oficial al României nr.
1055/28.12.2016), în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 31 alin. (1) din Ordonanța
Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, aprobată cu modificări și
completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare, plângerea
împotriva procesului-verbal de constatare a contravenției trebuie și motivată, nu doar
formulată, în termenul de 15 zile de la data înmânării sau comunicării procesului-

56

Downloaded by George Iulian (george_iulyan@yahoo.com)

 lOMoARcPSD|11928447

verbal de contravenție, fiind supusă procedurii de regularizare a cererii de chemare în

judecata prevăzută de art. 200 din Codul de procedură civilă.

Partea vătămată poate face plângere numai în ceea ce privește despăgubirea, iar cel căruia
îi aparțin bunurile confiscate, altul decât contravenientul, numai în ceea ce privește măsura
confiscării.

Plângerea se depune la judecătoria în a cărei circumscripție a fost săvârșită contravenția.

Controlul aplicării și executării sancțiunilor contravenționale principale și complementare este

de competența exclusivă a instanței. Prin această precizare, legiuitorul a scos din sfera
controlului administrativ, ierarhic sau grațios, aplicarea și executarea sancțiunilor
contravenționale.

Plângerea suspendă executarea. Plângerea persoanelor prevăzute la art. 31 alin. (2)

suspendă executarea numai în ceea ce privește despăgubirea sau, după caz, măsura
confiscării.

Judecătoria va fixa termen de judecată, care nu va depăși 30 de zile, și va dispune citarea

contravenientului sau, după caz, a persoanei care a făcut plângerea, a organului care a
aplicat sancțiunea, a martorilor indicați în procesul-verbal sau în plângere, precum și a
oricăror alte persoane în măsură să contribuie la rezolvarea temeinică a cauzei.

În cazul în care fapta a avut ca urmare producerea unui accident de circulație, judecătoria va
cita și societatea de asigurări menționată în procesul-verbal de constatare a contravenției.

Instanța competentă să soluționeze plângerea, după ce verifică dacă aceasta a fost

introdusă în termen, ascultă pe cel care a făcut-o și pe celelalte persoane citate, dacă
aceștia s-au prezentat, administrează orice alte probe prevăzute de lege, necesare în
vederea verificării legalității și temeiniciei procesului-verbal, și hotărăște asupra sancțiunii,
despăgubirii stabilite, precum și asupra măsurii confiscării.

 Apelul împotriva sentinței pronunțate în soluționarea plângerii contravenționale

Dacă prin lege nu se prevede altfel, hotărârea prin care s-a soluționat plângerea poate fi
atacată numai cu apel. Apelul se soluționează de secția de contencios administrativ și fiscal
a tribunalului. Motivarea apelului nu este obligatorie. Motivele de apel pot fi susținute și oral
în fața instanței. Apelul suspendă executarea hotărârii.

Plângerile împotriva proceselor-verbale de constatare și sancționare a contravențiilor se

soluționează cu precădere.

În materie contravențională, plângerea împotriva procesului-verbal de constatare și

sancționare a contravenției, precum și calea de atac împotriva hotărârii pronunțate se
taxează cu 20 lei (art. 19 din OUG nr. 80/2013 privind taxele judiciare de timbru).

Pentru plângerea împotriva procesului-verbal de constatare și sancționare a contravenției,

pentru recursul formulat împotriva hotărârii judecătorești prin care s-a soluționat plângerea,
precum și pentru orice alte cereri incidente se percep taxele judiciare de timbru prevăzute de
lege.

57
 lOMoARcPSD|11928447

Prevederile de procedură privind soluționarea plângerii contravenționale se îndepărtează de

principiul disponibilității, care guvernează raporturile civile și sunt supuse principiului
oficialității, caracteristic procedurilor penale. Această modificare în regimul contravențional a
fost operată tocmai pentru a răspunde exigențelor din Hotărârea CEDO Anghel, iar de aceea
textul legal trebuie citit prin prisma acestei hotărâri. Așa cum a subliniat și Guvernul în cadrul
procedurii desfășurate în această cauză (vezi pct. 46 din Hotărâre), principiile aplicabile în
materie civilă sunt adaptate de asemenea în funcţie de particularităţile acestor infracţiuni
minore: principiul „disponibilităţii”, conform căruia părţile stăpânesc derularea procedurii
civile, nu este aplicabil stricto sensu în domeniul contravenţiilor: instanţa sesizată printr-o
contestaţie împotriva unui proces-verbal de contravenţie este obligată să verifice ex officio
dacă procesulverbal în cauză nu este atins de nulitate absolută; ea este de asemenea
obligată să citeze să compară martorii asistenţi menţionaţi în procesul-verbal, precum şi orice
persoană ce ar putea contribui la descoperirea adevărului.

10. Executarea sancțiunilor contravenționale

Procesul-verbal care nu a fost contestat în termenul prevăzut de lege, precum și hotărârea

judecătorească definitivă prin care s-a soluționat plângerea constituie titlu executoriu, fără
vreo altă formalitate.
Avertismentul se adresează oral atunci când contravenientul este prezent la constatarea
contravenției și sancțiunea este aplicată de agentul constatator.
În celelalte cazuri, avertismentul se socotește executat prin comunicarea procesului-verbal
de constatare a contravenției, cu rezoluția corespunzătoare.
Dacă sancțiunea a fost aplicată de instanță prin înlocuirea amenzii contravenționale cu
avertisment, comunicarea acesteia se face prin încunoștințare scrisă. Punerea în executare
a sancțiunii amenzii contravenționale se face astfel:
a) de către organul din care face parte agentul constatator, ori de câte ori nu se exercită
calea de atac împotriva procesului-verbal de constatare a contravenției în termenul prevăzut
de lege; b) de către instanța judecătorească, în celelalte cazuri.
(2) În vederea executării amenzii, organele prevăzute mai sus vor comunica din oficiu
procesul-verbal de constatare a contravenției și de aplicare a sancțiunii, neatacat cu
plângere în termenul legal, în termen de 30 de zile de la data expirării acestui termen, ori,
după caz, dispozitivul hotărârii judecătorești definitive prin care s-a soluționat plângerea, în
termen de 30 de zile de la data la care hotărârea a devenit definitivă, astfel:
a) pentru sumele care se fac venit integral la bugetele locale, organelor de specialitate
ale unităților administrativ-teritoriale în a căror rază teritorială domiciliază contravenientul
persoană fizică sau, după caz, își are domiciliul fiscal contravenientul persoană juridică;
b) pentru sumele care se fac venit integral la bugetul de stat, organelor de specialitate
ale unităților subordonate Ministerului Finanțelor Publice - Agenția Națională de Administrare
Fiscală, în a căror rază teritorială își are domiciliul fiscal contravenientul persoană juridică.
Executarea se face în condițiile prevăzute de dispozițiile legale privind executarea silită a
creanțelor fiscale. Împotriva actelor de executare se poate face contestație la executare, în
condițiile legii.
În cazul în care contravenientul nu a achitat amenda în termen de 30 de zile de la rămânerea
definitivă a sancțiunii și nu există posibilitatea executării silite, acesta va sesiza instanța în
circumscripția căreia s-a săvârșit contravenția, în vederea înlocuirii amenzii cu sancțiunea
prestării unei activități în folosul comunității, ținându-se seama, după caz, și de partea din
amendă care a fost achitată.

58

Downloaded by George Iulian (george_iulyan@yahoo.com)

 lOMoARcPSD|11928447

În cazul în care contravenientul, citat de instanță, nu a achitat amenda în termenul de 30 de

zile de la rămânerea definitivă a sancțiunii, instanța procedează la înlocuirea amenzii cu
sancțiunea prestării unei activități în folosul comunității pe o durată maximă de 50 de ore, iar
pentru minori începând cu vârsta de 16 ani, de 25 de ore.
ÎCCJ a decis, în soluționarea unui recurs în interesul legii 32, că sunt admisibile cererile de
înlocuire a sancțiunii amenzii cu sancțiunea obligării contravenientului la prestarea unei
activități în folosul comunității, indiferent dacă contravențiile săvârșite sunt prevăzute și
sancționate prin legi, ordonanțe ale Guvernului sau alte acte cu caracter normativ și chiar
dacă actul care stabilește și sancționează contravențiile nu prevede, alternativ cu sancțiunea
amenzii, sancțiunea prestării unei activități în folosul comunității.
Hotărârea prin care s-a aplicat sancțiunea prestării unei activități în folosul comunității este
supusă recursului.
Urmărirea punerii în executare a sentințelor se realizează de către serviciul de executări
civile de pe lângă judecătoria în a cărei rază s-a săvârșit contravenția, în colaborare cu
serviciile specializate din primării.
Executarea sancțiunilor contravenționale complementare se face potrivit dispozițiilor legale.
Confiscarea se aduce la îndeplinire de organul care a dispus această măsură, în condițiile
legii.
În caz de anulare sau de constatare a nulității procesului-verbal bunurile confiscate, cu
excepția celor a căror deținere sau circulație este interzisă prin lege, se restituie de îndată
celui în drept. Dacă bunurile confiscate au fost valorificate, instanța va dispune să se achite
celui în drept o despăgubire care se stabilește în raport cu valoarea de circulație a bunurilor.
În scopul executării despăgubirii stabilite pe bază de tarif procesul-verbal de constatare a
contravenției și de aplicare a sancțiunii, neatacat cu plângere în termenul legal, ori, după caz,
dispozitivul hotărârii judecătorești definitive prin care s-a soluționat plângerea se comunică și
părții vătămate, care va proceda potrivit dispozițiilor legale referitoare la executarea silită a
creanțelor.
Executarea sancțiunii închisorii contravenționale se face în locurile și în modalitățile
prevăzute de legea specială.

4.2. Răspunderea administrativ-disciplinară a funcționarului public

Răspunderea administrativ-disciplinară a funcționarului public este forma răspunderii juridice

care intervine în urma săvârșirii unei abateri disciplinare de către funcționarul public, abatere
care constă în încălcarea cu vinovăție de către funcționarii publici a îndatoririlor
corespunzătoare funcției publice pe care o exercită sau a normelor de conduită profesională
și civică prevăzute de lege constituie abatere disciplinară (art. 492, alin. (1) C.adm.).

 Abaterile disciplinare

32 Înalta Curte de Casație și Justiție, Decizia nr. 7/2010 privind examinarea recursului în interesul legii
cu privire la interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 9 alin. (3)-(5) din Ordonanța Guvernului nr.
2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr.
180/2002, cu modificările și completările ulterioare, raportate la dispozițiile art. 9 alin. (1) și (2) din
același act normativ și la art. 1 din Ordonanța Guvernului nr. 55/2002 privind regimul juridic al
sancțiunii prestării unei activități în folosul comunității, aprobată prin Legea nr. 641/2002, cu
modificările și completările ulterioare, asupra posibilității de a se dispune înlocuirea sancțiunii amenzii
contravenționale cu sancțiunea prestării unei activități în folosul comunității, atunci când această din
urmă sancțiune nu este prevăzută, prin lege, alternativ cu amenda, publicat în Monitorul Oficial,
Partea I nr. 126 din 18 februarie 2011.
59
 lOMoARcPSD|11928447

Constituie abateri disciplinare (art. 492, alin. (2) C.adm.) următoarele fapte: a)
întârzierea sistematică în efectuarea lucrărilor;
b) neglijența repetată în rezolvarea lucrărilor;
c) absența nemotivată de la serviciu;
d) nerespectarea programului de lucru;
e) intervențiile sau stăruințele pentru soluționarea unor cereri în afara cadrului legal;
f) nerespectarea secretului profesional sau a confidențialității lucrărilor cu acest caracter;
g) manifestări care aduc atingere prestigiului autorității sau instituției publice în care
funcționarul public își desfășoară activitatea;
h) desfășurarea în timpul programului de lucru a unor activități cu caracter politic;
i) refuzul nemotivat de a îndeplini atribuțiile de serviciu;
j) refuzul nemotivat de a se supune controlului de medicina muncii și expertizelor medicale
ca urmare a recomandărilor formulate de medicul de medicina muncii, conform
prevederilor legale;
k) încălcarea prevederilor referitoare la îndatoriri și interdicții stabilite prin lege pentru
funcționarii publici, altele decât cele referitoare la conflicte de interese și incompatibilități;
l) încălcarea prevederilor referitoare la incompatibilități dacă funcționarul public nu
acționează pentru încetarea acestora într-un termen de 15 zile calendaristice de la data
intervenirii cazului de incompatibilitate;
m) încălcarea prevederilor referitoare la conflicte de interese;
n) alte fapte prevăzute ca abateri disciplinare în actele normative din domeniul funcției
publice și funcționarilor publici sau aplicabile acestora.
Abaterea disciplinară este așadar o conduită ilicită de o anumită gravitate, fie că această
gravitate este atinsă printr-o singură acțiune sau inacțiune, fie că standardul de gravitate care
conduce la caracterizarea faptei drept abatere este întrunit prin repetarea aceleași conduite
ilicite.
Putem distinge trei categorii de abateri disciplinare.
Prima categorie este cea a manifestărilor cu caracter unic, care, săvârșite o dată, întrunesc
elementul material al abaterii și pot conduce la atragerea răspunderii disciplinare. Aplicarea
sancțiunii însă va fi ponderată de principiul proporționalității. Un efect important al
caracterului unic al conduitei ilicite în cazul acestor abateri este acela că o a doua abatere
identică va atrage o nouă răspundere disciplinară: c) absența nemotivată de la serviciu;
d) nerespectarea programului de lucru;
f) nerespectarea secretului profesional sau a confidențialității lucrărilor cu acest caracter;
i) refuzul nemotivat de a îndeplini atribuțiile de serviciu;
j) refuzul nemotivat de a se supune controlului de medicina muncii și expertizelor medicale
ca urmare a recomandărilor formulate de medicul de medicina muncii, conform
prevederilor legale.
În cea de-a treia categorie intră abaterea care este caracterizată de conduite ilicite multiple,
în cazul cărora, pentru a fi întrunit elementul material al abaterii, acțiunea sau inacțiunea
trebuie să aibă loc de mai multe ori, fie că vorbim de un caracter sistematic (lit. a) întârzierea
sistematică în efectuarea lucrărilor), fie un caracter repetat al aceleiași fapte (lit. b) neglijența
repetată în rezolvarea lucrărilor) sau de acțiuni/inacțiuni care pot fi de același fel sau variate
(lit. g) manifestări care aduc atingere prestigiului autorității sau instituției publice în care
funcționarul public își desfășoară activitatea; lit. e) intervențiile sau stăruințele pentru
soluționarea unor cereri în afara cadrului legal;)

60

Downloaded by George Iulian (george_iulyan@yahoo.com)

 lOMoARcPSD|11928447

Cea de-a treia categorie este constituită de abaterile definite ca urmare a unor norme de
trimitere, cele de la lit. k) – n), în cazul cărora, pentru a defini elementul material al abaterii,
legiuitorul organic a făcut trimitere la alte prevederi legale:
k) încălcarea prevederilor referitoare la îndatoriri și interdicții stabilite prin lege pentru
funcționarii publici, altele decât cele referitoare la conflicte de interese și incompatibilități;
l) încălcarea prevederilor referitoare la incompatibilități dacă funcționarul public nu
acționează pentru încetarea acestora într-un termen de 15 zile calendaristice de la data
intervenirii cazului de incompatibilitate;
m) încălcarea prevederilor referitoare la conflicte de interese;
n) alte fapte prevăzute ca abateri disciplinare în actele normative din domeniul funcției
publice și funcționarilor publici sau aplicabile acestora.
Îndeobște, astfel de norme de trimitere pun problema previzibilității legii, așa cum s-a statuat
recent în mod constant în jurisprudența Curții Constituționale.
Această problemă apare și în cazul abaterilor disciplinare referitoare la alte îndatoriri,
interdicții, incompatibilități, conflicte de interese prevăzute la lit. k) – m). Acestea suferă prin
imprecizia formulării, așa cum vom analiza în continuare, care poate conduce la
imprevizibilitatea normei de sancționare și, mai departe, la înlăturarea răspunderii
disciplinare:
k) încălcarea prevederilor referitoare la îndatoriri și interdicții stabilite prin lege pentru
funcționarii publici, altele decât cele referitoare la conflicte de interese și incompatibilități;
l) încălcarea prevederilor referitoare la incompatibilități dacă funcționarul public nu
acționează pentru încetarea acestora într-un termen de 15 zile calendaristice de la data
intervenirii cazului de incompatibilitate;
m) încălcarea prevederilor referitoare la conflicte de interese;
Norma de trimitere conținută de prima teză a lit. k), referitoare la „încălcarea prevederilor
referitoare la îndatoriri (...) stabilite prin lege pentru funcționarii publici, altele decât cele
referitoare la conflicte de interese și incompatibilități” contrazice toată filozofia reglementării
abaterilor disciplinare ale funcționarilor publici, care sunt expres stabilite de lege, tocmai prin
referirea la încălcarea unor îndatoriri stabilite în concret (obligația de ...) și deci nu sunt
susceptibile de a fi completate cu o astfel de normă de trimitere „umbrelă”, sub care să intre
încălcarea tuturor celorlalte îndatoriri, în legătură cu încălcarea cărora nu a fost stabilită o
abatere în mod expres.
Cea de-a doua teză a lit. k) referitoare la „încălcarea prevederilor referitoare la (...) interdicții
stabilite prin lege pentru funcționarii publici, altele decât cele referitoare la conflicte de
interese și incompatibilități” are un caracter rezonabil de previzibilitate, atât timp cât
interdicțiile la care se referă sunt stabilite în mod expres de lege, și este constituțională în
măsura în care legea care le stabilește este organică. Aceeași considerație este valabilă și în
cazul prevederilor referitoare la incompatibilități (lit. l).
Nu același lucru îl putem spune despre formularea generală de la lit. m) „încălcarea
prevederilor referitoare la conflicte de interese”, care nu stabilește o faptă, o conduită, o
acțiune sau o inacțiune, care, prin efectul legii, este considerată abatere disciplinară, iar
prevederile referitoare la conflicte de interese nu pot fi considerate, fiecare dintre ele, că dau
naștere unei răspunderi disciplinare. Ar fi fost preferabilă formularea „încălcarea obligațiilor
referitoare la conflicte de interese”. Definiția abaterii disciplinare a conflictului de interese
este conținută de norme exprese, specifice pentru fiecare categorie de agenți publici.
În privința funcționarilor publici, conflictul de interese este stabilit de art. 79 din Legea
161/2003. Astfel, potrivit alin. (1) al acestui articol, funcționarul public este în conflict de
interese dacă se află în una dintre următoarele trei situații:

61
 lOMoARcPSD|11928447

a) este chemat să rezolve cereri, să ia decizii sau să participe la luarea deciziilor cu

privire la persoane fizice și juridice cu care are relații cu caracter patrimonial;
b) participă în cadrul aceleiași comisii, constituite conform legii, cu funcționari publici
care au calitatea de soț sau rudă de gradul I;
c) interesele sale patrimoniale, ale soțului sau rudelor sale de gradul I pot influența
deciziile pe care trebuie să le ia în exercitarea funcției publice.
Alin. (2) prevede care sunt îndatoririle în cazul existenței unui conflict de interese:
funcționarul public este obligat să se abțină de la rezolvarea cererii, luarea deciziei sau
participarea la luarea unei decizii și să-l informeze de îndată pe șeful ierarhic căruia îi este
subordonat direct. Acesta este obligat să ia măsurile care se impun pentru exercitarea cu
imparțialitate a funcției publice, în termen de cel mult 3 zile de la data luării la cunoștință.
Totodată, potrivit alin. (3), în cazurile prevăzute la alin. (1), conducătorul autorității sau
instituției publice, la propunerea șefului ierarhic căruia îi este subordonat direct funcționarul
public în cauză, va desemna un alt funcționar public, care are aceeași pregătire și nivel de
experiență.
În fine, alin. (4) stabilește că încălcarea dispozițiilor alin. (2) poate atrage, după caz,
răspunderea disciplinară, administrativă, civilă ori penală, potrivit legii.
Așadar, numai încălcarea obligațiilor de la alin. (2) pot conduce la atragerea răspunderii
disciplinare a funcționarului public pentru conflict de interese, și anume:
1. obligația funcționarului public aflat în una dintre cele trei situații de conflict de interese
să se abțină de la rezolvarea cererii, luarea deciziei sau participarea la luarea unei decizii;
2. obligația funcționarului public aflat în una dintre cele trei situații de conflict de interese
de al informa de îndată pe șeful ierarhic căruia îi este subordonat direct.
3. obligația șefului ierarhic căruia îi este subordonat direct funcționarul public aflat în una
dintre cele trei situații de conflict de interese de a lua măsurile care se impun pentru
exercitarea cu imparțialitate a funcției publice, în termen de cel mult 3 zile de la data luării la
cunoștință a situației de conflict de interese.
În fine, probleme de interpretare pune norma de trimitere conținută de lit. n), o altă normă de
tip „umbrelă”, care deschide posibilitatea ca alte abateri disciplinare să fie prevăzute în actele
normative din domeniul funcției publice și funcționarilor publici sau aplicabile acestora.
Abaterile disciplinare sunt expres și limitativ prevăzute de lege, care trebuie să fie o lege
organică. Sub acest aspect, norma de trimitere regăsită la lit. n) prezintă aspecte de
neconstituționalitate parțială, în privința actelor normative de forță juridică inferioară legii,
pentru că abateri disciplinare nu pot fi stabilite decât prin lege organică, în conformitate cu
art.
73, alin. (3), lit. j) din Constituție33. De altfel, în același sens, și anume că elementele
esențiale ale funcției publice pot fi reglementate numai prin lege organică, s-a pronunțat și
Curtea Constituțională37.

În concluzie, alte abateri disciplinare decât cele consacrate de Codul administrativ pot fi
stabilite numai prin lege organică38.

 Sancțiunile disciplinare

Sancțiunile disciplinare sunt: a)

mustrarea scrisă;

33 În același sens, cu referire la textul anterior în vigoare, având același conținut, art. 77, alin. (2), lit. k din Legea
nr. 188/1999, vezi C. Clipa, p. 325.

62

Downloaded by George Iulian (george_iulyan@yahoo.com)

 lOMoARcPSD|11928447

b) diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioadă de până la 3 luni;

c) diminuarea drepturilor salariale cu 10-15% pe o perioadă de până la un an de zile;
d) suspendarea dreptului de promovare pe o perioadă de la unu la 3 ani;
e) retrogradarea într-o funcție publică de nivel inferior, pe o perioadă de până la un an, cu
diminuarea corespunzătoare a salariului; f) destituirea din funcția publică.

Sancțiunile disciplinare care se pot aplica sunt:

a) pentru abaterile disciplinare prevăzute la alin. (2) lit. a), b) și d), se aplică una dintre
sancțiunile disciplinare prevăzute la alin. (3) lit. a) sau b);
b) pentru abaterile disciplinare prevăzute la alin. (2) lit. c) se aplică una dintre sancțiunile
disciplinare prevăzute la alin. (3) lit. b) -f);
c) pentru abaterile disciplinare prevăzute la alin. (2) lit. e) -h), se aplică una dintre
sancțiunile disciplinare prevăzute la alin. (3) lit. c) -f);
d) pentru abaterile disciplinare prevăzute la alin. (2) lit. i) -k) și m), se aplică una dintre
sancțiunile disciplinare prevăzute la alin. (3);
e) pentru abaterile disciplinare prevăzute la alin. (2) lit. l), se aplică sancțiunea
disciplinară prevăzută la alin. (3) lit. f), în condițiile prevăzute la art. 520;
f) pentru abaterile disciplinare prevăzute la alin. (2) lit. n), se aplică una dintre
sancțiunile disciplinare prevăzute la alin. (3).
Pentru funcționarii publici de execuție sancțiunea prevăzută la alin. (3) lit. e) se aplică prin
transformarea funcției publice pe care o ocupă, pe perioada de executare a sancțiunii
disciplinare. Pentru funcționarii publici de conducere în situația în care sancțiunea prevăzută
la alin. (3) lit. e) nu se poate aplica pentru că nu există o funcție publică de conducere de
nivel inferior vacantă în cadrul autorității sau instituției publice, se aplică sancțiunea
disciplinară prevăzută la alin. (3) lit. c).

 Principiul proporționalității

Individualizarea sancțiunii disciplinare se va face cu respectarea principiului proporționalității

sacțiunilor disciplinare, drept urmare se va ține seama de cauzele și gravitatea abaterii
disciplinare, împrejurările în care aceasta a fost săvârșită, gradul de vinovăție și consecințele
abaterii, comportarea generală în timpul serviciului a funcționarului public, precum și de

37
Curtea Constituțională, Decizia nr. 306/2018 referitoare la admiterea excepției de neconstituționalitate a
dispozițiilor art. 10 alin. (5) teza a doua din Legea nr. 360/2002 privind statutul polițistului, publicată în Monitorul
Oficial, Partea I nr. 516 din 22 iunie 2018. Formă aplicabilă la 09 august 2019.
38
În același sens, anume că elementele esențiale ale funcției publice pot fi reglementate numai prin lege
organică, vezi și Curtea Constituțională – CCR Decizia nr. 306/2018 referitoare la admiterea excepției de
neconstituționalitate
a dispozițiilor art. 10 alin. (5) teza a doua din Legea nr. 360/2002 privind statutul polițistului
În vigoare de la 22 iunie 2018
Publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 516 din 22 iunie 2018. Formă aplicabilă la 09 august 2019.
existența în antecedentele acestuia a altor sancțiuni disciplinare care nu au fost radiate în
condițiile prezentului cod.
În caz de concurs de abateri disciplinare, se aplică sancțiunea disciplinară aferentă abaterii
disciplinare celei mai grave.

 Prescripția aplicării sancțiunilor disciplinare

63
 lOMoARcPSD|11928447

Sancțiunile disciplinare se aplică în termen de cel mult 6 luni de la data sesizării comisiei de
disciplină, dar nu mai târziu de 2 ani de la data săvârșirii abaterii disciplinare, cu excepția
abaterii disciplinare prevăzute la alin. (2) lit. l) cu privire la incompatibilități, pentru care
sancțiunea disciplinară se aplică în condițiile prevăzute la art. 520 lit. b).
În cazul în care fapta funcționarului public a fost sesizată ca abatere disciplinară și ca
infracțiune, procedura angajării răspunderii disciplinare se suspendă până la dispunerea
clasării ori renunțării la urmărirea penală sau până la data la care instanța judecătorească
dispune achitarea, renunțarea la aplicarea pedepsei, amânarea aplicării pedepsei sau
încetarea procesului penal. În aceste situații, procedura angajării răspunderii disciplinare se
reia și sancțiunea disciplinară se aplică în termen de cel mult un an de la data reluării.
Pe perioada cercetării administrative, în situația în care funcționarul public a cărui faptă a fost
sesizată ca abatere disciplinară poate influența cercetarea administrativă, conducătorul
autorității sau instituției publice are obligația de a interzice accesul acestuia la documentele
care pot influența cercetarea sau, după caz, de a dispune mutarea temporară a
funcționarului public în cadrul autorității ori instituției publice ori în cadrul altei structuri fără
personalitate juridică a autorității ori instituției publice. Măsura se dispune pe întreaga durată
pe care funcționarul public poate influența cercetarea administrativă.
În situația în care în cazul funcționarilor publici de conducere nu este posibilă aplicarea
prevederilor de mai sus, persoana care are competența numirii în funcția publică are
obligația să dispună mutarea temporară a funcționarului public într-o funcție publică
corespunzătoare nivelului de studii, cu menținerea drepturilor salariale avute.

Procedura disciplinară

 Aplicarea sancțiunilor disciplinare (art. 493 C.adm.)

De principiu, sancțiunile disciplinare se aplică de conducătorul instituției publice, la
propunerea comisiei de disciplină, după cercetarea prealabilă a faptei săvârșite și după
audierea funcționarului public. De la acest principiu, legea instituie două excepții:
i. Cea mai ușoară sancțiune disciplinară, mustrarea scrisă, se poate aplica și direct de
către conducătorul instituției publice.
ii. Sancțiunea disciplinară a destituirii din funcție se aplică și direct de către persoana
care are competența legală de numire în funcția publică, în situația prevăzute la art. 520 lit.
b), dacă sa ivit un motiv legal de incompatibilitate, iar funcționarul public nu acționează
pentru încetarea acestuia într-un termen de 15 zile calendaristice de la data intervenirii
cazului de incompatibilitate; situația de incompatibilitate se constată și se sancționează în
condițiile Legii nr. 176/2010. Din formularea acestui text de lege, înțelegem că în materia
incompatibilităților a fost exclusă procedura disciplinară ordinară, ceea ce are ca efect și
imposibilitatea individualizării sancțiunii, potrivit principiului proporționalității, și deci inclusiv
scoaterea acestor aspecte din competența instanțelor de control de legalitate a sancțiunii.
Audierea funcționarului public trebuie consemnată în scris, sub sancțiunea nulității. Refuzul
funcționarului public de a se prezenta la audieri sau de a semna o declarație privitoare la
abaterile disciplinare care i se impută se consemnează într-un proces-verbal și nu împiedică
finalizarea cercetării prealabile și aplicarea sancțiunii.

64

Downloaded by George Iulian (george_iulyan@yahoo.com)

 lOMoARcPSD|11928447

 Comisia de disciplină (art. 494 C.adm.)

În cadrul autorităților și instituțiilor publice se constituie comisii de disciplină având

următoarea competență:
a) analizarea faptelor sesizate ca abateri disciplinare prevăzute la art. 492 alin. (2), cu
excepția abaterii disciplinare referitoare la incompatibilități prevăzută la art. 492 alin. (2) lit. l);
b) propunerea sancțiunii disciplinare aplicabile funcționarilor publici;
c) sesizarea autorității responsabile de asigurarea integrității în exercitarea demnităților și
funcțiilor publice și prevenirea corupției instituționale pentru abaterea disciplinară referitoare
la incompatibilități prevăzută la art. 492 alin. (2) lit. l), în vederea verificării și soluționării.
Din comisia de disciplină face parte și cel puțin un reprezentant al organizației sindicale
reprezentative sau, după caz, un reprezentant desemnat prin votul majorității funcționarilor
publici pentru care este organizată comisia de disciplină, în cazul în care sindicatul nu este
reprezentativ sau funcționarii publici nu sunt organizați în sindicat.
Comisia de disciplină poate desemna unul sau mai mulți membri și, după caz, poate solicita
compartimentelor de control din cadrul autorităților sau instituțiilor publice să cerceteze
faptele sesizate și să prezinte rezultatele activității de cercetare.
Comisia de disciplină pentru înalții funcționari publici este compusă din 5 înalți funcționari
publici, numiți prin decizie a prim-ministrului, la propunerea ministrului cu atribuții în domeniul
administrației publice și a președintelui Agenției Naționale a Funcționarilor Publici, cu
aplicarea corespunzătoare a prevederilor art. 396 alin. (2) și alin. (5) - (10).
Comisia de disciplină pentru secretarii generali ai comunelor, orașelor și sectoarelor
municipiului București se constituie la nivelul județului, respectiv municipiului București, prin
ordin al prefectului și este compusă din:
a) subprefectul care are atribuții în domeniul verificării legalității;
b) secretarul general al județului sau secretarul general al municipiului București, după caz;
c) un membru desemnat de majoritatea secretarilor generali ai unităților
administrativteritoriale din județul respectiv sau de secretarii generali ai sectoarelor
municipiului București, după caz.
(6) Membrii supleanți pentru comisia constituită potrivit prevederilor alin. (5) sunt:
a) secretarul general al unității administrativ-teritoriale reședință de județ sau secretarul
general al unui sector al municipiului București, după caz;
b) un reprezentant al instituției prefectului din județul respectiv;
c) un membru desemnat de majoritatea secretarilor generali ai unităților
administrativteritoriale din județul respectiv.
Comisia de disciplină pentru secretarii generali ai județelor și secretarul general al
Municipiului București se constituie la nivel național, prin ordin al președintelui Agenției
Naționale a Funcționarilor Publici, și este compusă din:
a) un funcționar public din cadrul ministerului cu atribuții în domeniul administrației publice;
b) un funcționar public din cadrul Agenției Naționale a Funcționarilor Publici;
c) un secretar general al județului, desemnat de majoritatea secretarilor generali ai județelor
și de secretarul general al municipiului București.
Membrii supleanți pentru Comisia de disciplină pentru secretarii generali ai județelor și
secretarul general al Municipiului București sunt:
a) un funcționar public din cadrul ministerului cu atribuții în domeniul administrației publice;
b) un funcționar public din cadrul Agenției Naționale a Funcționarilor Publici;
c) un secretar general al județului, desemnat de majoritatea secretarilor generali ai județelor
și de secretarul general al municipiului București.
65
 lOMoARcPSD|11928447

• Căi de atac

Funcționarul public nemulțumit de sancțiunea aplicată se poate adresa instanței de

contencios administrativ, solicitând anularea sau modificarea, după caz, a ordinului sau
dispoziției de sancționare.

• Cazierul administrativ (art. 496 C.adm.)

Pentru evidențierea situației disciplinare a funcționarilor publici, Agenția Națională a

Funcționarilor Publici eliberează caziere administrative.
Cazierul administrativ este un act care cuprinde sancțiunile disciplinare aplicate funcționarului
public și care nu au fost radiate în condițiile legii.
Cazierul administrativ este eliberat la solicitarea:
a) funcționarului public, pentru propria situație disciplinară;
b) conducătorului autorității sau instituției publice în care funcționarul public își desfășoară
activitatea;
c) conducătorului autorității sau instituției publice în cadrul căreia se află funcția publică din
categoria înalților funcționari publici vacantă sau funcția publică de
conducere vacantă, pentru funcționarii publici care candidează la concursul de promovare
organizat în vederea ocupării acesteia;
d) președintelui comisiei de disciplină, pentru funcționarul public aflat în procedura de
cercetare administrativă;
e) altor persoane prevăzute de lege.

 Radierea sancțiunilor disciplinare (art. 497 C.adm.)

Sancțiunile disciplinare se radiază de drept, după cum urmează:

a) în termen de 6 luni de la aplicare, sancțiunea disciplinară prevăzută la art. 492 alin. (3) lit.
a);
b) la expirarea termenului pentru care au fost aplicate, sancțiunile disciplinare prevăzute la
art.
492 alin. (3) lit. b) -e);
c) în termen de 3 ani de la aplicare, sancțiunea prevăzută la art. 492 alin. (3) lit. f);
d) de la data comunicării hotărârii judecătorești definitive prin care s-a anulat actul
administrativ de sancționare disciplinară a funcționarului public.
(2) Radierea sancțiunilor disciplinare prevăzute la alin. (1) lit. a) -c) se constată prin act
administrativ al conducătorului autorității sau instituției publice.

Răspunderea civilă a funcționarului public (art. 499 C.adm.)

Răspunderea civilă a funcționarului public se angajează:

66

Downloaded by George Iulian (george_iulyan@yahoo.com)

 lOMoARcPSD|11928447

a) pentru pagubele produse cu vinovăție patrimoniului autorității sau instituției publice în care
funcționează;
b) pentru nerestituirea în termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit;
c) pentru daunele plătite de autoritatea sau instituția publică, în calitate de comitent, unor
terțe persoane, în temeiul unei hotărâri judecătorești definitive.
Repararea pagubelor aduse autorității sau instituției publice pentru pagube sau sume
nerestituite se dispune prin emiterea de către conducătorul autorității sau instituției publice a
unui ordin sau a unei dispoziții de imputare, în termen de 30 de zile de la constatarea
pagubei, sau, după caz, prin asumarea unui angajament de plată, iar pentru daunele plătite
de autoritatea sau instituția publică, pe baza hotărârii judecătorești definitive.
Împotriva ordinului sau dispoziției de imputare funcționarul public în cauză se poate adresa
instanței de contencios administrativ, în condițiile legii.
Ordinul sau dispoziția de imputare rămasă definitivă ca urmare a neintroducerii ori respingerii
acțiunii la instanța de contencios administrativ constituie titlu executoriu.
Dreptul conducătorului autorității sau instituției publice de a emite ordinul sau dispoziția de
imputare se prescrie în termen de 3 ani de la data producerii pagubei.

• Răspunderea în solidar a funcționarului public cu autoritatea sau cu instituția

publică pentru daunele produse persoanelor fizice sau juridice

Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim se
poate adresa instanței judecătorești, în condițiile legii, împotriva autorității sau instituției
publice care a emis actul sau care a refuzat să rezolve cererea referitoare la un drept
subiectiv sau la un interes legitim.
În cazul în care acțiunea se admite, plata daunelor se asigură din bugetul autorității sau
instituției publice. Dacă instanța judecătorească constată vinovăția funcționarului public,
persoana respectivă va fi obligată la plata daunelor, solidar cu autoritatea sau instituția
publică.
Răspunderea juridică a funcționarului public nu se poate angaja dacă acesta a respectat
prevederile legale și procedurile administrative aplicabile autorității sau instituției publice în
care își desfășoară activitatea.

4.3. Răspunderea administrativ-patrimonială

• Definiție

Răspunderea administrativ-patrimonială este forma de răspundere juridică care intervine în

cazul prin încălcarea legii de către autoritățile sau instituțiile publice, atunci când acestea
acționează în regim de putere publică, în special prin acte administrative tipice sau asimilate,
se produce un prejudiciu material sau moral unei persoane fizice sau juridice și în temeiul
căreia autoritatea sau instituția publică este obligată la repararea prejudiciului astfel creat,
prin intermediul instanței de contencios administrativ.

• Condițiile răspunderii administrativ-patrimoniale

67
 lOMoARcPSD|11928447

Pentru angajarea răspunderii administrativ-patrimoniale a autorității publice este necesară

îndeplinirea cumulativă a următoarelor condiții, deduse din interpretarea prevederilor art.
1.349 și art. 1.357 și următoarele din Codul civil, în corelație cu normele care configurează
regimul juridic al contenciosului administrativ34:
- existența unei fapte ilicite, constând într-un act administrativ nelegal sau a unui
refuz nejustificat ori a nerezolvării în termen a unei cereri;
- producerea unui prejudiciu;
- dovada legăturii de cauzalitate între actul administrativ nelegal și prejudiciul
suferit de reclamant.

• Termenul de prescripție al răspunderii administrativ-patrimoniale

Termenul de prescripție al acestei răspunderi are durata de un an și curge de la data la care

reclamantul a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei (art. 19 LCA) preluând,
în privința începutului prescripției extinctive, regulile generale din materia prescripției
dreptului la acțiune în răspundere pentru paguba cauzată prin fapta ilicită și în cazurile
asimilate. Momentul la care persoana vătămată a cunoscut sau trebuia să cunoască
întinderea pagubei este o chestiune de fapt care se stabilește în funcție de circumstanțele
cauzei, luându-se în considerare natura, conținutul și efectele conduitei administrative
nelegale.
Din punct de vedere procedural, persoana vătămată poate formula acțiunea în despăgubiri
ca un capăt de cerere accesoriu act administrativ nelegal sau a unui refuz nejustificat ori a
nerezolvării în termen a unei cereri

• Instanța competentă și procedura aplicabilă

Acțiunea principală în despăgubiri pentru repararea pagubei și înlăturarea consecințelor

vătămătoare ale actului administrativ se adresează instanțelor de contencios administrativ
competente și se supun normelor LCA în ceea ce privește procedura de judecată și taxele de
timbru.
Prevederile art. 16 LCA, referitoare la chemarea în judecată a funcționarului care a contribuit
la elaborarea, emiterea, adoptarea sau încheierea actului ori, după caz, care se face
vinovată de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes
legitim, respectiv a chemării în garanție a superiorul ierarhic al acestuia, de la care a primit
ordin scris să elaboreze sau să nu elaboreze actul, se aplică corespunzător și în cazul
acțiunii în despăgubiri efectuată pe cale principală.

Capitolul V: Organe, proceduri și acte administrativ-jurisdicționale

34 ÎCCJ – RIL, Decizia nr. 22/2019 privind examinarea recursului în interesul legii formulat de procurorul general
al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție ce face obiectul Dosarului nr. 852/1/2019, din
24.06.2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 853 din 22 octombrie 2019, pct. 74.

68

Downloaded by George Iulian (george_iulyan@yahoo.com)

 lOMoARcPSD|11928447

Actul administrativ-jurisdicțional este o categorie specială de acte administrative, care sunt

emise de o autoritate administrativă învestită, prin lege organică, cu atribuții jurisdicționale,
fiind o jurisdicție administrativă specială, în sensul art. 21, alin. (4) din Constituție.
Jurisdicția administrativă specială este activitatea înfăptuită de o autoritate administrativă
care are, conform legii organice speciale în materie, competența de soluționare a unui
conflict privind un act administrativ, după o procedură bazată pe principiile
contradictorialității, asigurării dreptului la apărare și independenței activității administrativ-
jurisdicționale [art. 2 alin. (1) lit. e) LCA].
Potrivit Constituției, jurisdicțiile administrative speciale sunt facultative și gratuite [art. 21 alin.
(4) din Constituție]. Caracterul facultativ al jurisdicției speciale determină posibilitatea
renunțării la procedura administrativ-jurisdicțională înainte de exercitarea ei sau în timpul
soluționării acesteia.
Actele administrative susceptibile, potrivit legii organice, să facă obiectul unei jurisdicții
administrative speciale, pot fi atacate la instanța de contencios administrativ, cu îndeplinirea
procedurii prealabile, dacă partea înțelege să nu exercite procedura
administrativjurisdicțională.
Actul administrativ-jurisdicțional pentru care, prin lege organică specială, se prevede o cale
de atac în fața unei alte jurisdicții administrative speciale poate fi atacat direct la instanța de
contencios administrativ, în termen de 15 zile de la comunicare, dacă partea înțelege să
renunțe la calea administrativ-jurisdicțională de atac.
Dacă partea care a optat pentru jurisdicția administrativă specială sau pentru calea de atac la
un alt organ administrativ-jurisdicțional înțelege să renunțe la aceasta în timpul soluționării
litigiului, este obligată să notifice decizia de renunțare organului administrativ-jurisdicțional în
cauză. Partea sesizează instanța de contencios administrativ în termen de 15 zile de la
notificare. În această situație, procedura administrativă prealabilă prevăzută de art. 7 LCA nu
se mai efectuează.
CEDO a reținut că, în conformitate cu legislația națională, un organism extrajudiciar poate fi
considerat instanță în cazul în care îndeplinește în mod evident funcții judiciare și oferă
garanțiile procedurale prevăzute de articolul 6 paragraful 1 din Convenție, cum ar fi
imparțialitatea și independența35. În caz contrar, organismul extrajudiciar trebuie să fie supus
supravegherii de către un organism judiciar care are competență deplină și care îndeplinește
condițiile prevăzute în articolul 6-136.

În jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție – Secția de contencios administrativ și

fiscal s-a pus problema caracterului jurisdicțional al actelor emise de Comisiile de cercetare a
averilor de pe lângă curțile de apel. În cadrul discuțiilor privind unificarea practicii 37 s-a ajuns
la concluzia că, în lipsa unei prevederi exprese a legii, nici componența comisiei, nici
împrejurarea că reglementarea procedurii conține unele elemente specifice activității
jurisdicționale - dreptul de apărare, citarea părților, dreptul de a propune probe - nu imprimă
35 CEDO, Cauza Oleksandr Volkov/Ucraina, nr. 21722/11, 9 ianuarie 2013, alineatele 88-91.
36 CEDO, Cauza Zumtobel/Austria, nr. 12235/86, 21 septembrie 1993, alineatele 29-32.
37 Minuta întâlnirii președinților secțiilor de contencios administrativ și fiscal ale Înaltei Curți de Casație și Justiție
și curților de apel, București, 22 iunie 2018, consultată la data de 23.11.2019 la adresa de internet
http://inmlex.ro/fisiere/d_2445/Minuta%20intalnirii%20sectiilor%20de%20contencios%20administrativ%20si
%20fiscal%202 2%20iunie%202018.pdf

69
 lOMoARcPSD|11928447

activității de cercetare a averilor natura juridică a unei jurisdicții, soldate cu emiterea unui act
administrativ-jurisdicțional ce întrunește atributele puterii de lucru judecat, conform art. 2 alin.
(1) lit. d) și e) din Legea nr. 554/2004. Cu atât mai puțin activitatea Comisiei ar putea fi
asimilată activității de judecată desfășurate de instanțele judecătorești, conform art. 126 din
Constituția României și Legii nr. 304/2004. În acest sens, sunt: decizia nr. 1881/23.05.2017
pronunțată în dosarul nr. 254/35/2014; decizia nr. 3738/24.11.2015 pronunțată în dosarul nr.
16/36/2014 sau decizia nr. 1151/12.04.2016 pronunțată în dosarul nr. 1076/59/2013 ori
decizia nr. 757/15.03.2016 pronunțată în dosarul nr. 151/59/2014, în care se mai arată și că
„acest act normativ reglementează procedura de control al averilor, care cuprinde o etapă
administrativă, derulată în fața comisiei de cercetare a averilor, potrivit art. 10 - 15 din Legea
nr. 115/1996, și o etapă judiciară, dată în competența secției de contencios administrativ și
fiscal a curții de apel și supusă prevederilor art. 16 – 20 din lege.”

Bibliografie
D. Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. II, ediția 4, Ed. C. H. Beck, Bucuresti, 2017
C. Clipa, Drept administrativ. Teoria funcției publice (II) Noțiunea de funcție publică și
categoria de funcționar public. Dreptul aplicabil. Răspunderea juridică a funcționarilor publici,
Editura Hamangiu, București, 2013
A. Trăilescu, Al. Trăilescu, Legea contenciosului administrativ. Comentarii și explicații, ediția
3 revizuită și adăugită, Ed. CH Beck, București, 2017
A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, ediția a II-a, revăzută și adăugită, vol. I, Ed.
Nemira, București, 1996
G. Bogasiu, Legea contenciosului administrativ. Comentată și adnotată. Cuprinde legislație,
jurisprudență și doctrină, ediția a IV-a revizuită și adăugită, Editura Universul Juridic,
Bucuresti, 2018
D.C. Dragoș, Legea contenciosului administrativ. Comentarii și explicații, ed. a 2-a, CH Beck,
București, 2009
O. Podaru, R. Chiriță, I. Păsculeț, Regimul juridic al contravențiilor. O.G. nr. 2/2001
comentată, ediația a 3-a, Ed. Hamangiu, București, 2017
T. Chiuariu, Controlul averilor, incompatibilităților și conflictelor de interese. Legislație,
doctrină, jurisprudență, Editura Hamangiu, București, 2016
T. Chiuariu, Contenciosul administrativ român, București, Editura Hamangiu, 2020

70

Downloaded by George Iulian (george_iulyan@yahoo.com)