Drept administrativ Efectele actelor administrative

I. Efectele juridice ale actelor administrative Actele administrative, ca orice acte juridice, dau natere, modific sau sting raporturi juridice, deci produc efecte juridice. Cu alte cuvine, actele administratice sunt emise n scopul de a crea efecte juridice. Efectele juridice ale actelor administrative reprezint, deci, drepturile i obligaiile care iau natere, se modific sau nceteaz prin intermediul acestor acte. n doctrin este consacrat i noiunea de eficien a actelor administrative, cu referire la efectele juridice pe care acestea le produc, pe de o parte, dar i la consecinele social-economice, pe de alt parte. Pentru fundamentarea forei juridice deosebite a actelor administrative se face apel la prezumia de legalitate, prezumie relativ, aflat la baza regimului juridic aplicabil actului administrativ. Prezumia de legalitate este relativ, iuris tantum, n cazul actelor administrative, deoarece acestea pot fi atacate de cei vtmai n drepturile lor sau n interesele lor legitime, urmnd ca instanele judectoreti s cerceteze legalitatea lor. Prezumia relativ de legalitate poate fi, deci, rsturnat, dovedindu-se cu probe c actul administrativ este ilegal. Prin prezumia de autenticitate se nelege calitatea pe care o are actul administrativ de a fi considerat c provine n mod real de la organul evocat prin forma sa exterioar. Prezumia de veridicitate reprezint calitatea actului administrativ de a corespunde adevrului. Prezumia de autenticitate i prezumia de veridicitate se bazeaz pe obligaia personal de onestitate i sinceritate a celor care emit aceste acte juridice. Potrivit doctrinei actuale, fora juridic a unui act administrativ este dat de locul pe care l ocup organul emitent n sistemul organizrii administraiei publice precum i de natura organului respectiv.

Distinct de fora lor juridic, care reprezint puterea cu care actele produc efecte, adic sunt obligatorii n executare, actele administrative, avnd o form scris, beneficiaz i de o for probant , ce reprezint, potrivit doctrinei postbelice, puterea lor de a constitui o dovad despre cele constatate prin act. Actele juridice unilaterale ale autoritilor publice, emise n realizarea puterii publice, se caracterizeaz n ceea ce privete regimul juridic aplicabil prin regula executrii din oficiu. Executarea actelor administrative este unul din principiile procedurale considerate a fi de prim importan pentru protecia persoanelor private n relaiile cu autoritile administrative. Actele administrative ce acord un drept sau protejeaz un interes al unei persoane private trebuie s fie aplicate ntr-un termen rezonabil. Ca act prezumat legal, actul administrativ are un caracter obligatoriu, poate fi executat i produce efectele pe care le-a urmrit autoritatea administrativ prin emiterea lui. Obligativitatea actelor administrative comport dou laturi: obligaia de executare i obligaia de respectare sau opozabilitate. Obligaia de executare nu constituie o obligaie numai n sarcina unui singur subiect de drept, ci se ntinde asupra tuturor subiectelor, active sau pasive, la care se refer actul administrativ. n cazul actului administrativ individual, efectele juridice se ntind numai asupra subiectelor precis determinate n act. Obligaia de respectare sau opozabilitatea actelor administrative, n opinia general mprtit n doctrin, constituie o obligaie diferit de cea de executare, ntruct ea impune o respectare a efectelor de executare pe care le produc actele administrative, astfel c se ntinde i l aalte subiecet dect acelea obligate la executare. n cazul n care obligaia ce rezult din act nu este executat de bunvoie, cel ndreptit poate cere intervenia forei de constrngere a statului, direct n baza actului de putere respectiv, fr a mai fi necesar nvestirea actului cu formul executorie. Executarea silit este o msur extrem, la care organele administraiei publice recurg doar dup ce au fost epuizate toate celelalte ci prin care s-ar putea asigura executarea obligaiilor prevzute n actul administrativ.

Astfel, pentru executarea silit a actelor administrative se cer ndeplinite o serie de condiii. n primul rnd, trebuie s existe cel care urmeaz s execute obligaia prevzut n actul administrativ. n al doilea rnd, este necesar abilitarea legal a organului administraiei publice de a trece la executarea silit. n al treilea rnd, este necesar s nu existe nicio alt cale de drept care s asigure ndeplinirea obligaiei prevzute n actul administrativ. Actele administrative sunt caracterizate de aceste principiu, tocmai datorit caracterului lor de forme juridice principale de activitate a autoritilor administraiei publice, activitate ce presupune organizarea executrii i executarea n concret a legii, respectiv organizarea de servicii publice, n limitele legii. II. Momentul intrrii n vigoare a actelor administrative n ce privete momentul de la care actul administrativ produce efecte juridice sau cu alte cuvinte momentul de la care actul administrativ intr n vigoare, n doctrina romneasc s-a fundamentat teza potrivit creia acesta este considerat momentul publicrii pentru actele administrative normative i momentul comunicrii pentru actele administrative individuale. ntr-o formul mai cuprinztoare, actele juridice, deci i administrative, produc efecte juridice de la data aducerii la cunotina celor crora li se adreseaz. Acestora nu li se poate pretinde o anumit conduit dac nu au cunoscut coninutul actului care prescrie o aciune sau o inaciune a subiectelor de drept. Aa dup cum nimeni nu se poate prevala de necunoaterea legii n cazul n care a nclcat o norm publicat, tot astfel nici autoritile publice nu pot pretinde respectarea voinei lor, dect dac o aduc la cunotina celor care trebuie s i se conformeze. Exist ns i situaii concrete n practic, criticate pe deplin justificat n doctrin, n care, de regul n finalul actului administrativ, se prevede c acesta " intr n vigoare la data adoptrii" sau chiar "la data semnrii" sale. Precizarea constituional actual introdus prin legea de revizuire, potrivit creia legea intr n vigoare la 3 zile de la data publicrii sau la o dat ulterioar prevzut n textul ei, corespunztor art. 78, a nscut vii controverse privitoare la momentul intrrii n vigoare a tuturor actelor administrative normative.

Astfel, dac n ce privete termenul de 3 zile, acesta se calculeaz pe zile calendaristice, ncepnd cu data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, i expirnd la ora 24.00 a celei de-a treia zi de la publicare, momentul intrrii n vigoare a hotrrilor Guvernului, a deciziilor primului ministru, a actelor normative ale autoritilor administrative autonome precum i a ordinelor, instruciunilor i a altor acte normative emise de de organele administraiei publice centrale de specialitate este acela al publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, dac n cuprinsul lor nu este prevzut o dat ulterioar. n principiu, actele administrative produc efecte juridice pentru viitor , fiind active i nu retroactive. De la aceast regul exist i unele excepii, cum ar fi: actele administrative cu caractre retroactiv, adic acele acte care constat existena sau ntinderea unor drepturi i obligaii care au luat natere anterior (declarative sau recognitive). Din categoria acestor acte fac parte: -actele de revocare a unor acte administrative , care produc efecte de la data intrrii n vigoare a actului desfiinatsau de la data emiterii actului de desfiinare; -actele administrativ-normative de interpretare, care au efect retroactiv de la data actului interpretat; -actele administrative jurisdicionale care recunosc prilor situaii preexistente emiterii actului, avnd deci caracter retroactiv. De la regula enunat mai sus fac excepie i actele administrative ce ncep s produc efecte juridice la o dat ulterioar comunicrii sau publicrii. III. Metodologia elaborrii actelor administrative normative Potrivt art. 3 alin. 1 din Legea nr. 24/2000, normele de tehnci legislativ sunt obligatorii la elaborarea proiectelor de lege de ctre Guvern i a propunerilor legislative aprinnd deputailor, senatorilor sau cetenilor, n cadrul exercitrii dreptului la iniiativ legislativ, la elaborarea i adoptarea ordonanelor i hotrrilor Guvernului, precum i la elaborarea celorlalte acte normative. Legea nr. 24/2000 consacr i principiul ierarhiei actelor normative, esenial n acest domeniu.

Actele normative se elaboreaz n funcie de ierarhia lor, de categoria acestora i de autoritatea public competent s le adopte. Categoriile de acte normative i normele de competen privind adoptarea acestora sunt stabilite prin Constituia Romniei, republicat, i prin celelalte legi. Actele normative date n executarea legilor, ordonanelor sau hotrrilor de Guvern se emit n limtele i potrivit normelor care le ordon. Tot n actul normativ susmenionat sunt prevzute i dispoziii speciale cu privire la integrarea proiectului de act normativ n ansamblul legislaiei, unicitatea reglementrii n materie, precum i evitarea paralelismelor. Expunerile de motive la legi i notele de fundamentare la ordonane i hotrri ale Guvernului, elaborate de iniiator, se public mpreun cu actul normativ n cauz n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, sau se prezint pe Internet de autoritatea emitent. IV. ntinderea efectelor juridice produse de actele administrative n ce privete ntinderea efectelor juridice produse de actele administrative, trebuie fcut distincie ntre actele administrative normative care n principiu produc toate categoriile de efecte, fiind i izvoare ale dreptului, i actele administrative individuale care se prezint n principiu ca fapte juridice ce dau natere la raporturi de drept administrativ, dar i la alte categorii de raporturi. Astfel, actul administrativ care produce efecte n cea mai restrns sfer a subiectelor de drept este acel act individual prin care se instituie un singur raport juridic ntre dou subiecte; urmeaz apoi actele administrative care dau natere tot la un singur raport juridic, dar ntre mai multe subiecte i apoi acelea care dau natere la dou sau mai multe raporturi juridice, dei tot determinate. Diferene mai mari dup acest criteriu exist n cazul actelor administrative normative. Astfel, distingem ntre acte administrative normative care produc efecte numai n interiorul organului administrativ care le eman; acte administrative normative care produc efecte ntr-o sfer ceva mai larg, i anume n cadrul aceleiai ierarhii de organe administrative; acte administrative care produc efecte n sfera i mai larg a tuturor organelor administraiei de stat.

n ce privete efectele actelor administrative, acestea pot fi reglementate i de alte norme dect cele ale dreptului administrativ; spre exemplu, adopia este supus unui regim juridic mixt, de drept administrativ i de dreptul familiei. n ce privete ncetarea efectelor juridice, actele administrative produc efecte juridice pn n momentul scoaterii lor din vigoare, care de regul se face de organul emitent, de autoritatea ierarhic superioar sau de instanele judectoreti, fiind vorba despre suspendare, revocare sau anulare. ncetarea efectelor juridice ale actelor administrative prin fapte materiale prevzute de lege se refer la doar la actele administrative individuale, deoarece efectele juridice ale actelor administrative normative ce conin reguli generale i impersonale nu pot fi stinse ca urmare a aciunii unui fapt material prevzut de lege. Excepie de la aceast regul fac actele administrative normative temporare, ale cror efecte juridice nceteaz prin mplinirea termenului. Decesul unei persoane, dizolvarea persoanelor juridice, prescripia prevzut ntr-un act normativ i executarea actului administrativ constituie fapte materiale care atrag ncetarea efectelor actelor juridice produse de actele adminstrative individuale.

Suspendarea i revocarea actelor administrative

I. Suspendarea actelor administrative n existena juridic a unui act administrativ pot interveni evenimente de natur s-i afecteze efectele n vederea crora a fost adoptat sau emis. Astfel, executarea unui act administrativ poate fi suspendat, un act administrativ poate fi retras de autoritatea emitent sau poate fi desfiinat de organul competent. Suspendarea reprezint operaia de ntrerupere temporar a efectelor juridice produse de un act juridic. Astfel, suspendarea executrii unui act administrativ este, prin nsui nelesul acestei noiuni, o stare temporar, urmnd ca, dup un timp, actul administrativ s-i recapete caracterul su executoriu sau s nceteze complet s mai produc efecte juridice, fiind anulat sau revocat. n doctrina postbelic au fost identificate dou nelesuri ale noiunii de suspendare: -suspendarea stricto sensu, privit ca ncetarea temporar a a obligaiei de executare dup intrarea n vigoare a actului administrativ , adic dup ce acesta a nceput s produc efecte juridice i -suspendarea lato sensu, privit nu doar ca ncetarea temporar a unei activiti deja ncepute, ci i ca situaia n care un act administrativ intr n vigoare ulterior momentului n care a fost emis i ar fi trebuit s intre n vigoare. n acest sens, n doctrina actual se susine c suspendarea unui act administrativ de autoritate poate s intervin numai dup intrarea sa n vigoare i ca urmare a dispoziiei unui organ competent ori prin efectul legii i dup ce actul administrativ a nceput s produc efectele juridice pentru care a fost adoptat sau emis. Suspendarea unui act administrativ poate deveni necesar n mai multe situaii cum ar fi: contestarea legalitii de ctre un cetean, o organizaie nestatal sau o autoritate public; schimbarea condiiilor de fapt dup emiterea actului cu implicaii

asupra oportunitii actului; necesitatea de a pune n acord actul respectiv cu actele organelor ierarhic superioare emise ulterior, etc. Suspendarea se deosebete de revocare prin mai multe aspecte: - revocarea apare ca regul, n timp ce suspendarea reprezint o operaie excepional; - revocarea se dispune cnd exist certitudinea c actul este ilegal, inclusiv sub aspectul oportunitii, pe cnd suspendarea intervine cnd exist un dubiu n privina legalitii; - revocarea atrage ncetarea definitiv a producerii de efecte juridice, pe cnd suspendarea determin doar ncetarea temporar a acestor efecte. Suspendarea actelor administrative poate interveni n urmtoarele situaii: a) de drept: n baza unei dispoziii legale sau chiar constituionale; b) n baza unui ordin al unui organ ierarhic superior; c) n baza hotrrii de "retractare vremelnic" de ctre organul emitent; d) n baza unei hotrri judectoreti sau a unei ordonane a Ministerului Public. n esen, suspendarea poate fi dispus printr-un act juridic, dar poate fi i opera legiuitorului, ope legis. Principiul suspendrii actului atacat, cu referire la actele emise de consiliul judeean, local, sau de ctre primar, este consacrat de Constituie tocmai pentru a proteja persoana de eventualele abuzuri ale autoritilor locale. Suspendarea se poduce n temeiul legii i n cazul prevederilor OG nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, care stabilesc expres c plngerea contravenientului mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei atrage suspendarea executrii actului de sancionare. Legea contenciosului administrativ, nr. 554/2004, consacr o reglementare ampl a instituiei suspendrii executrii actului atacat. Suspendarea poate interveni i atunci cnd chiar autoritatea emitent sau cea ierarhic superioar suspend actele administrative emise, dac exist dubii cu privire la legalitatea acestora. Organele care fac parte din Ministerul Public pot suspenda numai actele administrative ale organelor de deinere i executare a pedepselor. 8

Astfel, spre deosebire de anularea i revocarea actelor administrative, suspendarea intervine n situaia n care exist ndoieli cu privire la legalitatea sau oportunitatea actelor administrative. Prin urmare, efectele suspendrii vor nceta fie prin anularea actului, fie prin repunerea lui n vigoare, ca urmare a stabilirii legalitii lui. II. Revocarea actelor administrative Revocarea actelor administrative reprezint operaia juridic prin care organul emitent al unui act administrativ sau organul ierarhic superior desfiineaz acel act. Pe aceeai linie de idei, revocarea este privit ca operaiunea juridic ce poate consta n dou forme de exprimare: -retractarea, atunci cnd desfiinarea actului se face de autoritatea emitent; -revocarea propriu-zis, atunci cnd desfiinarea actului se face de ctre autoritatea ierarhic superioar celei emitente. Revocarea reprezint, aadar, un caz particular al nulitii dar, n acelai timp, i o regul - un principiu fundamental al regimului juridic al actelor administrative. Acest principiu fundamental aplicabil actelor administrative rezult din art. 21 i art. 52 din Constituie, dar i din dispoziiile Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, care menine caracterul obligatoriu al procedurii prealabile. Prin aceast procedur prealabil, legiuitorul a fundamentat dreptul administraiei de a reveni oricnd asupra actului emis. Principiul revocabilitii actelor administrative apare ca un efect firesc al trsturilor administraiei publice, al raiunii nsi de a fi a actelor administrative. Principiul revocrii actelor administrative a devenit o constant a dreptului public romnesc, fiind unanim admis de toi specialitii, recunoscut de practicienii din administraia public, dar neprevzut ca atare n vreun text de lege. Revocarea poate interveni pentru nerespectarea condiiilor generale de legalitate ale actului administrativ, dar n mod special a condiiei specifice referitoare la oportunitate. Autoritatea emitent a unui act administrativ poate nu doar s-l revoce, dar s-l i modifice. 9

Modificarea actelor administrative poate fi fcut de autoritatea emitent, dar i de alte autoriti publice, cum ar fi autoritatea administraiei publice ierarhic superioar sau instana judectoreasc competent, potrivit legii. n practica administrativ i n legsilaia n domeniu este consacrat i abrogarea, privit ca operaiunea juridic prin care un act administrativ normativ este scos din vigoare, fie printr-un alt act administrativ emis de organul emitent sau de organul ierarhic superior, fie este prevzut prin lege. Abrogarea poate fi expres sau tacit, total sau parial i privete ntotdeauna actele administrative normative, spre deosebire de revocare ce poate s intervin i n cazul actelor administrative cu caracter individual. Cauzele revocrii pot fi anterioare, concomitente sau ulterioare emiterii actului administrativ. Excepii de la principiul revocrii Spre deosebire de actele administrative normative care sunt ntotdeauna i oricnd revocabile, actele administrative individuale sunt n principiu revocabile, cu urmtoarele categorii de excepii : a) actele administrative declarate irevocabile printr-o dispoziie expres a legii; b) actele administrative cu caracter jurisdicional; c) actele administrative de aplicare a sanciunilor corespunztoare formelor rspunderii din dreptul administrativ; d) actele administrative de punere n executare a actelor procedurale penale; e) actele administrative care au dat natere la contracte civile; f) actele administrative emise ca urmare a existenei unor contracte civile; g) actele administrative care dau natere la drepturi subiective garantate de lege sub aspectul stabilitii; h) actele administrative care au fost executate material. Exceptarea actelor administrative care au dat natere la contracte civile are n vedere raporturile dintre dreptul administrativ i dreptul civil, fiind unul din aspectele eseniale ale acestei corelaii. Actele administrative emise pe baza unui contract prealabil sunt exceptate de la regula revocabilitii, actul administrativ fiind n aceast situaie un "instrument juridic" strict necesar pentru executarea contractului civil nsui. 10

Actele administrative emise pe baza unui contract prealabil nu pot fi desfiinate dect odat cu contractul i pe cile prevzute de lege n acest scop. Actele administrative care au dat natere la drepturi subiective garantate de lege sub aspectul stabilitii ca acte exceptate se disting dup cum dreptul subiectiv apare n sfera unui raport juridic administrativ, respectiv a unui raport juridic civil. n sfera primei categorii sunt cuprinse certificatele de natere, crile de identitate, diplomele de absolvire, etc. Actele care au fost executate material n mod evident nu mai pot fi revocate, deoarece desfiinarea lor nu va putea terge efectele materiale deja produse. Cele mai frecvente acte din sfera acestei categorii sunt autorizaiile, care au dat natere la drepturi subiective care nu sunt protejate special.

11