REFERAT DREPT ADMINISTRATIV EUROPEAN

STUDENT: GOIA ADRIANA FLORENTINA

MASTER DAPE ANUL 1 FR
PRINCIPIUL LEGALITATII DIN PERSPECTIVA LEGISLATIEI SI A JURISPRUDENTEI
CURTII DE JUSTITIE A UNIUNII EUROPENE

1.Principiul legalităţii
Legitimitatea este principiul de bază al fenomenelor administrative și principiul de bază
căruia îi sunt subordonate acțiunile administrative publice. Administrația publică, atât materială,
cât și formală, trebuie să adere la rigoarea acestui principiu, trebuie să se bazeze pe drept și să fie
în concordanță cu conceptul de drept pe baza căruia este evaluată. Legitimitatea este sinonimă cu
legalitatea și presupune că acțiunea administrativă are în vedere două elemente: obligația de a
respecta legea și obligația activă de a se asigura că legea se aplică. Scopul fundamental al
administrației publice este de a asigura realizarea interesului public universal exprimat prin
transformarea în lege a voinței suverane a poporului..1
Legea nr. 215/2001, împreună cu alte principii, stabilește în mod expres principiul
legalității, căruia trebuie să se respecte organizarea și funcționarea tuturor administrațiilor
publice locale, fie că sunt sau nu cu caracter național. Pe baza acestui principiu, puterea
executivă trebuie să respecte legea, să respecte legea și nu poate face ce vrea în afara legii.
Potrivit doctrinei, acest principiu constă din două elemente: obligația de a respecta legea și
obligația de a garanta în mod activ aplicarea legii. Din obligația de a respecta legea, executivul
nu poate lua măsuri care încalcă legea. Organele administrative trebuie să respecte normele
legale în activitatea lor, ceea ce reprezintă în primul rând o garanție importantă pentru cetățeni.
În statul de drept, este normal ca agențiile administrative să își desfășoare acțiunile în
conformitate cu regulile legale stabilite, mai degrabă decât în mod arbitrar.
Legalitatea este un ansamblu de obligații, capacități și interdicții. În acest sens, legea
reglementează prin expresie trei situații: a avea, a putea și a nu putea. Dacă ceva trebuie făcut
este o obligație, dacă ceva se poate face este o abilitate și dacă ceva nu se poate face este o
interdicție. Sub obligația de a proteja în mod proactiv aplicarea legii, puterea executivă trebuie să
ia măsuri pentru realizarea normelor legale. Mai precis, executivul are obligația de a se asigura
că legea nu rămâne în continuare inaplicabilă, deoarece dacă executivul nu ia măsurile de
executare necesare, legea rămâne literă moartă. În plus, agențiile administrative au obligația de a
executa în mod activ hotărârile judecătorești. Toate actele normative sunt condiționate de
legalitate, dar efectele lor juridice variază în funcție de rang. De sus în jos, regulile se supun
regulilor superioare în funcție de nivelul în care se află.
În activitățile sale, puterea executivă se supune legii. Cu toate acestea, uneori există
excepții de la principiul legalității activităților administrative. Executivul nu este obligat prin
lege atunci când rezolvă probleme sub autoritatea parlamentară (cum ar fi decretele
guvernamentale în timpul sărbătorilor parlamentare) sau problemele care decurg din
circumstanțe speciale (cum ar fi măsuri de urgență pentru evitarea sau eliminarea efectelor
hazardelor publice), precum acțiunile emise din cauza stărilor de urgență sau ca răspuns la
dezastre naturale, incendii forestiere, epidemii, epidemii și alte asemenea evenimente grave).
1
Emil Bălan, Instituții administrative, Editura C.H. Beck, București, 2008, p. 26.
Respectarea legii nu poate fi înțeleasă doar ca respectarea pasivă a legii, ca nea face sau nu face
lucruri care încalcă legea52. Principiul legitimității impune departamentelor administrative și altor
subiecte de drept public, persoane fizice sau juridice, să respecte în mod activ legea și să ia
măsuri. În sarcina punerii în aplicare a legii, agențiile sau autoritățile administrației publice nu
trebuie doar să clarifice litera legii, ci și să clarifice spiritul și scopul legii, care este ceea ce
urmăresc prevederile legale. Pe de altă parte, administrația trebuie să știe exact ce nevoi sociale
trebuie satisfăcute. Numai în funcție de cerințele membrilor societății putem stabili ce măsuri
trebuie luate și metodele specifice de executare. În majoritatea cazurilor, scopurile urmărite nu
pot fi atinse, având în vedere dinamica vieții sociale, dacă autoritățile executive nu au
posibilitatea de a evalua activitățile de executare.
O evaluare a alegerii unei soluții adecvate de executare nu implică în niciun caz o abatere
de la principiul legalității. Această evaluare nu încalcă legea, ci se efectuează în funcție de
condițiile de timp și loc, coroborat cu cerințe sociale specifice care trebuie îndeplinite la
momentul respectiv (de exemplu, în caz de dezastru sau catastrofe). Prin evaluare, clauzele
cuprinse în actele juridice superioare sunt perfecționate în efecte juridice. Procesul de
perfecționare este un proces creativ, iar actul administrativ cuprinde unele elemente în plus față
de actul de executat, dar conținutul creator al actului executat nu poate depăși limita și sensul
actului de executat53. Pe de altă parte, putem spune că acțiunile guvernului, deși sunt în limitele
legii, nu răspund la oportunități, nici prematur, nici târziu. Spre exemplu, folosirea armamentului
de către funcţionarii administraţiei publice ne poate apărea ca fiind legală, respectându-se
legislaţia în vigoare, dar momentul ales să nu fie cel eficient.
În aceste cazuri, chiar dacă nu s-a încălcat legea, s-au încălcat dispoziţiile privind
disciplina de serviciu.
Concretizarea prevederilor legale poate fi realizată în etape prin diferite structuri ale
administrației publice. Perfecţionarea acestor prescripţii se poate realiza prin hotărâre
guvernamentală, sau prin ordine şi direcţii ministeriale, ori prin hotărâri, hotărâri sau dispoziţii
ale autorităţii administrative judeţene sau locale. Principiul legalității impune respectarea strictă a
legii. Fără respectarea strictă a legii, desfășurarea normală a vieții sociale este imposibilă. Legea
înseamnă: a) în sens restrâns, un act al Parlamentului care stabilește reguli de conduită obligatorii
pentru cei cărora le este adresată; b) În linii mari, orice act care creează drepturi și obligații
legale. În sens larg, conceptul de drept se referă la un ansamblu de norme complexe cu straturi
distincte, incluzând norme din afara departamentului administrativ precum și norme adoptate de
sine stătătoare, care sunt acte juridice cu atribuții normative ale Parlamentului şi acte juridice de
executare, înţelese ca acte juridice de realizare sau de aplicare şi care sunt subordonate actelor
juridice cu putere normativă superioară şi fără de care nu pot exista2.
Desigur, principala întrebare care se naşte este cine determină locul regulilor scrise în
ierarhia normativă? Răspunsul dat acestei întrebări de toate statele de drept, cu excepţia celor
care nu au o constituţie scrisă a fost în sensul că ierarhia actelor juridice normative este stabilită
în primul rând de Constituţie, iar în al doilea rând pe baza criteriului autorităţilor publice de la
care provin, de locul acestora în ierarhia stabilită tot prin Constituţie.3

Obligațiile legale pot apărea și din fapte juridice și, prin urmare, trebuie îndeplinite cu
acuratețe. Faptele juridice se referă la faptele de fond prevăzute de normele legale și dau naștere

2
M.C. Eremia, Ierarhia actelor juridice cu putere normativă în sistemul de drept din România, în R.D.P. nr. 2/2001, p. 71.
3
Rozalia-Ana Lazăr, Legalitatea actului administrativ – Drept românesc și drept comparat, Editura All Beck,
București, 2004, p.52.
unor drepturi și obligații legale.De exemplu, în cazul în care două vehicule se ciocnesc și
provoacă pagube, persoana responsabilă are obligația de a despăgubi. cei dor. Principiul
legalității se referă la drept în sensul cel mai larg. Conform principiului legalității, orice act sau
fapt care dă naștere unor drepturi și obligații legale trebuie respectat. Prin urmare, legea trebuie
înțeleasă ca orice act sau fapt care creează, modifică sau abrogă drepturi și obligații legale.
Această concluzie provine din prevederile art. Alineatul 1 (5) din Constituție, potrivit căruia „în
România, respectarea Constituției, a supremației Constituției și a legilor este obligatorie”. De
altfel, contractul este denumit „legea părţilor".4
Dacă prevederile menţionate s-ar referi numai la lege, ca act al Parlamentului, ar însemna
ca respectarea celorlalte acte juridice să nu mai fie obligatorie, ceea ce ar duce la o tulburare
gravă a ordinii de drept, a desfăşurării normale a relaţiilor sociale.
Este un principiu fundamental în activitatea tuturor organelor de stat, pentru că
respectarea strictă a legii este singura în măsură să asigure echilibrul şi liniştea în societate,
desfăşurarea normală a relaţiilor şi a vieţii sociale, respectarea drepturilor şi libertăţilor
cetăţeneşti, a personalităţii şi vieţii umane.
Nu numai organele de stat, ci şi fiecare cetăţean este nu doar obligat, ci şi interesat să se
respecte legea, pentru că, respectându-se legea, i se respectă şi i se asigură propriile drepturi şi
interese legale.
Nerespectarea legii determină dezordine în societate, haos social, creându-se astfel
condiţii prielnice pentru săvârşirea de abuzuri împotriva drepturilor şi intereselor legitime ale
cetăţenilor.
Respectarea legii presupune, în primul rând, respectarea Constituţiei, legea fundamentală
a ţării, şi a legilor adoptate de către Parlament, care au o forţă juridică superioară faţă de toate
celelalte acte juridice folosite în societate.
Acest principiu nu se reduce însă numai la atât, ci el presupune, aşa cum am arătat mai
înainte, respectarea unei multitudini de acte şi de fapte juridice de o mare diversitate. /
În Constituţie, termenul de lege este utilizat frecvent.
De exemplu, în art. 117 alin. (1) se prevede că ministerele se înfiinţează şi funcţionează
potrivit legii (s.n.). Dar numeroase ministere au fost organizate prin hotărâri ale Guvernului,
precum:
- Ministerul Afacerilor Externe (H.G. nr. 100/2004);
- Ministerul Justiţiei (H.G. nr. 83/2005);
- Ministerul Educaţiei, Cercetării şi Tineretului (H.G. nr. 223/2004);
- Ministerul Sănătăţii Publice (H.G. nr. 862/2006);
- Ministerul Muncii, Familiei şi Egalităţii de Şanse (H.G. nr. 381/2007); -Ministerul
Internelor şi Reformei Administrative (O.U.G. nr. 30/2007).
Deci, în sensul art. 117 alin. (1) din Constituţie, o hotărâre a guvernului trebuie să fie
considerată lege.
Potrivit art. 25 alin. (1), cu privire la libera circulaţie, dreptul la libera circulaţie, în ţară şi
în străinătate, este garantat. Legea (s.n.) stabileşte condiţiile exercitării acestui drept.
Trebuie menţionat că, o serie de organe de stat, de pildă, organele de poliţie, dar şi alte
organe, pot institui restricţii în ceea ce priveşte circulaţia, astfel încât şi actele acestora se includ
în noţiunea de lege, în sens larg.
În afara actelor emise de Parlament, organele administraţiei publice trebuie să respecte şi
actele emise de organele din propriul sistem al administraţiei publice, care au o forţă juridică
4
Dumitru Brezoianu, Mariana Oprican, op. cit., p. 12.
superioară. De exemplu, un inspectorat şcolar trebuie să respecte ordinele ministrului educaţiei,
culturii şi tineretului.
Sunt situaţii când organele administraţiei publice au obligaţia să respecte şi actele emise
de organele de stat din altă categorie.5
Astfel, un organ de poliţie nu poate să aresteze altă persoană decât cea prevăzută în
mandatul de arestare emis de judecător, iar un penitenciar nu poate să stabilească altă pedeapsă
privativă de libertate decât cea prevăzută în hotărârea judecătorească.
Mai mult chiar, organele administraţiei publice sunt obligate să respecte şi actele juridice
încheiate de persoane fizice sau de persoane juridice, ca de exemplu: un testament, o donaţie, un
contract de vânzare-cumpărare etc.
Prin respectarea legii trebuie să se înţeleagă nu numai o conformare pasivă faţă de lege,
adică abţinerea de a săvârşi ceva prin care să se încalce dispoziţiile legii, spre exemplu, de a se
degrada spaţiile verzi.
Principiul legalităţii impune, mai ales, o conformare activă faţă de lege, obligaţia de a
acţiona pentru executarea legii. Această sarcină revine tuturor persoanelor fizice şi juridice,
tuturor organelor de stat, dar, în primul rând, autorităţilor administraţiei publice, în calitatea lor
de organe executive ale statului. în întreaga lor activitate, autorităţile administraţiei publice
trebuie să acţioneze cu toată fermitatea pentru executarea întocmai a legii.
Având ca sarcină executarea legii, organele administraţiei publice trebuie să stabilească
exact nu numai litera legii, ci şi spiritul legii, scopul acesteia, ce anume se urmăreşte prin
dispoziţiile legii.
Aşa se explică de ce, în legătură cu săvârşirea contravenţiilor, de exemplu, se pot aplica
mai multe sancţiuni, atât avertismentul, cât şi amenda, în limite minime şi maxime, în funcţie de
gravitatea faptei şi gradul de pericol social al celui ce a săvârşit acea faptă, scopul legii,
obiectivul urmărit fiind nu numai de a sancţiona pe cel care încalcă legea, ci, în primul rând, de a
se preveni săvârşirea altor încălcări ulterioare ale legii, prin utilizarea diferitelor măsuri cu
caracter juridic. ,;-
Cel ce aplică legea, la cazurile concrete, va trebui să aleagă şi să aplice acea măsură pe
care o consideră cea mai adecvată pentru realizarea acestui „spirit" al legii. Astfel, severitatea
sancţiunii va fi diferită, în funcţie de împrejurări, scopul fiind nu numai aplicarea „literei" legii,
ci, mai cu seamă, realizarea „spiritului" acesteia, ce se urmăreşte prin acea lege.
Totodată, organele administraţiei publice trebuie să cunoască exact, şi cât mai deplin,
nevoile sociale pe care au datoria să le satisfacă, deoarece obiectivul final al întregii activităţi
statale este tocmai satisfacerea acestor nevoi în condiţii optime.
Numai în funcţie de cerinţele membrilor societăţii se poate stabili ce măsuri sunt
necesare, care sunt modalităţile concrete de executare a legii.
Scopul urmărit nu poate fi atins, în cele mai multe cazuri, fără ca autorităţile
administraţiei publice să aibă posibilitatea unei aprecieri în activitatea de executare a legii, adică
a actului cu forţă juridică superioară, şi pe care trebuie să-1 execute, în sensul adoptării unor
măsuri diferite, de la caz la caz, de executare a legii.
Legea, în sensul de act pe care trebuie să-1 execute organele administraţiei publice, nu
reglementează, în toate detaliile, situaţiile în care sunt implicate autorităţile administraţiei
publice. Aceste situaţii sunt foarte diferite.

5
Ibidem
 De aceea, în multe cazuri, se lasă la aprecierea organelor administraţiei publice
modalitatea concretă de executare a legii, ţinându-se seama de specificul fiecărei situaţii în
parte.6
Astfel, modalităţile de executare a legii pot fi foarte diferite, de la caz la caz, legea
aplicându-se în condiţii concrete diferite, în funcţie de timp şi de loc, ceea ce face ca şi
modalităţile de executare a legii să fie diferite.
De exemplu, acordarea unui permis de conducere auto este lăsată la aprecierea organelor
care efectuează verificarea celor ce solicită asemenea permise. în funcţie de constatările făcute cu
ocazia verificării, organele în cauză vor acorda sau nu permisul solicitat, deci rămâne la
aprecierea lor.
Aprecierea din partea organelor administraţiei publice în ceea ee priveşte alegerea
soluţiei corespunzătoare de executare a legii nu înseamnă în niciun caz o abatere de la principiul
legalităţii. Prin apreciere nu se încalcă legea, ci aceasta este executată în funcţie de condiţiile de
timp şi de loc, în raport cu cerinţele sociale concrete ce trebuie satisfăcute în acel moment.
Prin apreciere se realizează un proces de detaliere a prevederilor cuprinse în actele
juridice superioare ca forţă juridică. Procesul de detaliere este un proces creator, actul
administrativ de executare conţinând unele elemente în plus faţă de actul pe care îl execută, dar
conţinutul creator al actului de executare nu poate depăşi limitele şi sensul actului de executat.
De exemplu, hotărârea unui consiliu local, prin care acesta îşi stabileşte regulamentul,
este un act de executare a Legii administraţiei publice locale. Prin hotărârea respectivă se
detaliază şi se dezvoltă dispoziţiile acesteia, dar fără a le încălca.
Respectarea strictă a legii, înfăptuirea fermă a principiului legalităţii constituie o garanţie
a realizării cu succes a sarcinilor privind dezvoltarea generală a societăţii, care sunt stabilite, în
primul rând, prin lege, precum şi a asigurării unui regim democratic, care trebuie să se bazeze pe
legalitate, pe ordine de drept, evident în cazul în care legea, ea însăşi, are un caracter democratic,
fiind adoptată pentru asigurarea dezvoltării societăţii, pentru realizarea cerinţelor sociale, cu
respectarea drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti.
Trebuie făcută o demarcare netă între un stat de drept şi un stat democratic. Statul de
drept este starul în care se respectă legea.
Dar, şi un stat totalitar, în care guvernează o minoritate dominantă, poate fi un stat de
drept. Minoritatea guvernantă este cea care adoptă legea. Or, aceasta va lua toate măsurile de
constrângere pentru respectarea legii, deoarece legea îi apără interesele.
Aşa încât, nu orice stat de drept este şi un stat democratic, în timp ce orice stat
democratic nu poate fi decât un stat de drept, deoarece legea, apărând interesele membrilor
societăţii, trebuie respectată întocmai. Membrii societăţii, respectând legea, îşi apără propriile lor
interese.7
Principiul legalităţii, constantă a sistemului modern al dreptului administrativ, reprezintă actualmente principiul
8
fundamental al organizării şi funcţionării administraţiei publice, pe care-I regăsim în cadrul oricărui stat democratic şi de drept.
Necesitatea democratizării administraţiei şi apropierea ei de cetăţean reprezintă un
deziderat european împărtăşit de toate statele membre. 9

6
Ibidem, p. 14.
7
Ibidem, p. 15.
8
Cezar Corneliu Manda, Controlul administrativ în spațiul juridic european, Editura Lumina Lex, București, 2005, p.
47.
9
Dana Apostol Tofan, Instituții administrative europene, Editura C.H. Beck, București, 2006, p. 34.
 Chiar principiul Statului de drept impune existenţa unui aşa-numit drept al legalităţii,
diferit prin natura sa de dreptul privat.
Concepţia asupra Statului de drept, vom reţine sintetic în acest context, fără a ne propune
o incursiune istorică, este originară din Europa. Formarea, dezvoltarea şi întruparea ei
instituţională este legată de istoria acestui continent.
Debutul anilor '90 a marcat în Franţa o dezvoltare fără precedent a utilizării expresiei Stat
de drept. Este vorba, într-adevăr, de o expresie clasică în Germania, unde se obişnuieşte din
secolul al XlX-lea să opui Statul de drept, Statului poliţienesc?
In ce priveşte problema definirii Statului de drept sau, în alţi termeni, a Statului de
legalitate, la cea dintâi privire, aceasta pare simplă. în general, se spune că statul de drept se
caracterizează prin faptul că înfăptuieşte domnia legii în întreaga lui activitate, fie în raporturile
cu cetăţenii, fie în raporturile cu diferitele organizaţii sociale de pe teritoriul său. Utilizată în
acest sens, noţiunea de Stat de drept este întâlnită chiar în unele texte constituţionale, cum ar fi
art. 23 din Constituţia Germaniei, art. 1 din Constituţia Spaniei etc.
La o analiză mai atentă, problema Statului de drept apare însă mult mai complicată, ca
urmare a faptului că statul, ca organizaţie instituţionalizată, înzestrată cu suveranitate, a
populaţiei unui teritoriu determinat, nu acţionează niciodată ca atare în relaţiile lui interne sau
externe, ci prin intermediul diferitelor lui organe.10
Statul de drept trebuie considerat ca un simplu instrument în folosul oamenilor care-1
alcătuiesc, motiv pentru care existenţa acestuia presupune un sistem legislativ călăuzit de
preocuparea constantă de a ocroti personalitatea umană în integralitatea ei şi de a-i crea condiţii
optime de dezvoltare.
În Franţa, este vorba de principiul legalităţii de care se vorbeşte încă de la Revoluţie,
pentru a-1 opune arbitrarului regal şi chiar pe fundamentul acestei noţiuni s-a dezvoltat un drept
administrativ puternic.
În Marea Britanie, conceptul de rule oflaw (care semnifică deopotrivă regula de
drept, dar şi domnia legii) a caracterizat sistemul constituţional după sfârşitul absolu-
tismului regal. ,:
Fără a fi identice ca noţiuni, principiul legalităţii şi rule of law presupun supunerea
administraţiei dreptului şi, deci, controlului tribunalelor. Acesta este fundamentul dreptului
administrativ în toate ţările Europei occidentale, în secolul al XX-lea, a cărui manifestare
esenţială pare a fi existenţa unui sistem structurat şi ierarhizat al izvoarelor de drept, ce plasează
administraţia într-o poziţie subordonată.
Principiul legalităţii, după un mare autor francez, semnifică faptul că autorităţile
administrative sunt ţinute, prin deciziile pe care le iau, să se conformeze legii sau, mai exact,
legalităţii, adică unui ansamblu de reguli de drept, din care majoritatea se află conţinute în legi
formale.
Acest principiu priveşte toate activităţile autorităţilor administrative: în primul rând,
deciziile administrative individuale, pentru care el prezintă semnificaţia că orice măsură
particulară trebuie să fie conformă regulilor generale prestabilite, dar, în egală măsură, şi actele
administrative regulamentare care, la rândul lor, trebuie să respecte legalitatea.
Rule of law, specifică sistemului englez, semnifică, în general, faptul că puterile exercitate
de politicieni şi de funcţionari trebuie să aibă un fundament legitim, în sensul că trebuie să se
bazeze pe o autoritate atribuită prin lege, dar şi faptul că legea ar trebui să fie conformă criterilor
minime ale justiţiei, materiale şi formale.
10
Dana Apostol Tofan, op.cit., p. 44.
 Originar din cultura juridică anglo-saxonă, termenul „rule of law" a devenit un element
cheie al politicii internaţionale şi dezbaterilor în materia drepturilor omului, al principiilor
constituţionale şi bunei guvernări.
Principiul dominant aplicabil administraţiei publice în toate ţările Uniunii Europene este,
astfel, principiul legalităţii, ce constă, în esenţă, în necesitatea ca întreaga activitate a acestor
autorităţi să se desfăşoare pe baza legilor şi în conformitate cu acestea, urmărindu-se în principal
punerea lor în aplicare.'
Astfel, legalitatea exprimând ideea conformităţii cu legea, în sensul larg al termenului,
principiul legalităţii aplicat administraţiei exprimă regula potrivit căreia administraţia trebuie să
acţioneze conform dreptului, dar având întotdeauna în vedere interesul public.11
Principiul legalităţii este considerat, în doctrina administrativă europeană, ca un
principiu esenţial al Statului de drept, care împreună cu principiul separaţiei puterilor trebuie să
garanteze libertatea cetăţenilor împotriva abuzului de putere al executivului.
Pentru a se consolida principiul legalităţii, privit ca un adevărat postulat constituţional,
sunt necesare reguli sistematizate, clare şi coerente, care să guverneze activitatea autorităţilor
publice.
O caracteristică esenţială a statului guvernat de lege este deci principiul legalităţii
activităţii administraţiei, dar ceea ce pare o supunere absolută a administraţiei faţă de dominaţia
legii nu poate fi realizată. Dacă adaptabilitatea şi flexibilitatea executivului trebuie asigurate,
atunci concesia clară a libertăţii în luarea de decizii în favoarea administraţiei devine o necesitate
legislativă.
În conţinutul principiului legalităţii se regăsesc trei exigenţe esenţiale, corespunzătoare a
trei coordonate fundamentale, şi anume: legalitatea este limita acţiunii administrative,
legalitatea este fundamentul acţiunii administrative şi legalitatea reprezintă obligaţia
administraţiei de a acţiona în sensul efectiv al respectării legii. Din această ultimă exigenţă se
desprind unele obligaţii ce revin administraţiei, precum: obligaţia administraţiei de a face
cunoscută legalitatea, de a aduce la cunoştinţă tuturor regulile de drept, prin publicare ori prin
orice formă modernă de comunicare; administraţia, atunci când ea însăşi a adus atingere
legalităţii, trebuie să pună capăt de îndată situaţiei ilegale pe care ea însăşi a creat-o, fie prin
abrogarea actului administrativ ilegal, fie prin revocarea acestuia; administraţia trebuie să
vegheze ca administraţii să nu intre în contradicţie cu starea de legalitate; administraţia trebuie să
ia măsurile necesare pentru asigurarea aplicării unei reguli de drept.
Un complement important al supunerii administraţiei legii s-a născut, de-a lungul
vremii, din dezvoltarea unor principii ale dreptului, precum egalitatea cetăţenilor în faţa legii,
siguranţa juridică şi protecţia drepturilor individuale prin tribunale independente.
În opinia unui mare specialist francez, legalitatea, definită astfel succint ca reprezentând
supunerea administraţiei dreptului, se compune de fapt din două elemente: obligaţia de
conformitate cu legea şi, în plus, obligaţia de a avea iniţiativă în vederea asigurării punerii în
aplicare a legii}
In timp ce primul principiu este cel mai cunoscut, mai studiat şi mai bine aplicat în
sistemul francez, în ce priveşte cel de-al doilea aspect, sistemul francez este mai puţin riguros şi
mai puţin eficace, el vizând necesitatea ca administraţia să acţioneze pentru a evita ca legea să
rămână „literă moartă".
Dacă exigenţele legalităţii se întind asupra tuturor elementelor acţiunii administrative, ar
trebui ca rolul ei să se reducă la elaborarea mecanică a actelor ce*i sunt specifice şi impuse prin
11
Ibidem, p. 35
norma generală. în realitate, lucrurile nu stau chiar aşa: supunerea administraţiei dreptului lasă să
subziste în profitul său o zonă de libertate: este chiar zona puterii discreţionare a adminstraţiei,
înţeleasă ca libertatea ee-i aparţine acesteia de a decide dacă, unde, când şi cum urmează să
acţioneze.12
Existenţa puterii discreţionare nu este în contradicţie cu principiul legalităţii. Ea se
defineşte în raport cu exigenţele legalităţii, în sensul că ea începe acolo unde acestea se opresc.
Atunci când administraţia acţionează discreţionar, ea nu acţionează contra legalităţii, deoarece,
prin definiţie libertatea sa rezultă pentru că legalitatea, sub acest aspect, nu-i impune nimic.
Măsură puterii discreţionare este deci, pentru fiecare act, invers proporţională exigenţelor
legalităţii faţă de acel act.
în plus, autoritatea administrativă, atunci când dispune de putere discreţionară, deci de
posibilitatea de a alege între două sau mai multe decizii, toate în egală măsură conforme
legalităţii, are cel puţin o obligaţie, pe lângă cea firească de a urmări satisfacerea interesului
public, şi anume: obligaţia de a se plasa în cele mai bune condiţii pentru a face o sănătoasă
apreciere a oportunităţii deciziei sale.
Cu alte cuvinte, autorităţile publice sunt obligate să acţioneze numai cu bună-cre-dinţâ, să
urmărească interesul public într-o manieră rezonabilă, să urmeze proceduri corecte, să respecte
cerinţele nediscriminării şi ale proporţionalităţii.
După cum se arată într-o valoroasă lucrare de drept public comparat consacrată
principiilor procedurii administrative necontencioase, în Franţa, Spania şi unele ţări ale
Americii Latine, care au preluat modelul statelor continentale europene, în studiul principiului
legalităţii aplicat Administraţiei, două aspecte prezintă o semnificaţie aparte: în primul rând,
principiile care derivă din caracterul infra-legal al activităţii administrative şi în al doilea rând,
principiile elaborate jurisprudential, ce se regăsesc în reglementările privitoare la procedura
administrativă, care limitează exerciţiul puterii discreţionare.
Astfel, caracterul infra-legal al activităţii administrative, în reglementările privitoare la
procedura administrativă din Spania şi America Latină, a beneficiat de o consacrare specială în
ce priveşte principiul respectării ierarhiei normelor şi a actelor administrative, ca şi principiul
paralelismului formelor.

2. Principiul legalității în alte sisteme de drept

Principiul legalităţii, potrivit căruia toate activităţile Administraţiei trebuie să se
conformeze unor reguli sau norme prestabilite, reprezintă fără îndoială garanţia cea mai elaborată
stabilită în Statul de drept în beneficiul celor administraţi, „împotriva posibilului arbitrar al
autorităţii executive". Cu toate acestea, este evident că nicio activitate administrativă nu
regăseşte în ordinea juridică „limite precise" care să i se impună; în general, dimpotrivă, legea
însăşi acordă Administraţiei ample puteri de apreciere cu privire la ceea ce este oportun şi cu
privire la ceea ce ar fi convenabil să facă atunci când ia decizii.
Actul administrativ adoptat pe baza exercitării unei asemenea puteri neputând fi însă
arbitrar, limitele puterii discreţionare ar urma să fie „gardate" de alte principii generale ale
dreptului administrativ, precum principiul raţionalităţii, al justiţiei sau echităţii, al egalităţii, dar,
mai ales, principiul proporţionalităţii, de cele mai importante urmând să ne ocupăm în
continuare.13

12
Ibidem, p. 36.
13
Ibidem, p. 37.
 În egală măsură, un principiu care pledează în favoarea administraţiei prin lege" este cel
al corectitudinii procedurale. Aceasta presupune proceduri care să aplice legea în mod clar şi
imparţial, să acorde atenţie valorilor sociale, cum ar fi respectul faţă de cetăţeni şi protecţia
demnităţii lor.
O aplicaţie concretă a corectitudinii procedurale este principiul care prevede că nimeni nu
poate fi privat de drepturile sale fundamentale, rară să fi fost avizat în prealabil şi audiat într-o
manieră corespunzătoare.
Dacă ne raportăm acum la Germania, reţinem prevederea constituţională potrivit căreia,
puterea executivă se supune legii şi dreptului, principiul legalităţii, privit într-un sens restrâns,
înglobând două elemente: preeminenţa legii şi domeniul rezervat legii.
Principiul preeminenţei legii exprimă supunerea administraţiei legilor existente şi
semnifică faptul că administraţia nu poate lua nicio măsură care să contravină legii. Acest
principiu se aplică fără restricţie şi de o manieră absolută administraţiei în ansamblul său.
Potrivit principiului existenţei unui domeniu rezervat legii, administraţia nu poate fi
chemată să-şi exercite acţiunea decât dacă a fost abilitată să o facă printr-o lege.
Derivând din principiul legalităţii, în Germania mai sunt recunoscute ca principii
generale ale dreptului, aflate la baza emiterii actelor administrative, principiul proporţionalităţii
şi principiul datorat încrederii legitime.
Pentru a fi licit, un act administrativ trebuie să fie emis de autoritatea competentă, în
forma şi cu procedura prevăzute de lege şi nu trebuie să manifeste vreun viciu de fond. Dacă
vreuna din aceste condiţii nu este respectată, actul administrativ este ilicit sau, potrivit poziţiei
exprimate de Curtea administrativă federală din Germania, „este ilicit actul administrativ născut
din aplicarea incorectă a principiilor de drept existente."
Referirea la un stat federal ne determină să evocăm, în acest context, chiar acest principiu
al federalismului, regăsit şi în Austria, un element foarte important în aceste ţări reprezentându-
1 delimitarea competenţelor, legislative şi executive, între Federaţie şi Landuri. Constituţia
reglementează doar competenţe exclusive, ceea ce presupune că, într-un anumit domeniu, este
competentă fie Federaţia, fie Landul, dar niciodată nu este avută în vedere o dublă competenţă în
acelaşi timp. Repartiţia competenţelor este stabilită prin Constituţia federală, cele mai importante
fiind lăsate la nivelul Federaţiei. «
în Italia, potrivit unor dispoziţii constituţionale exprese, autorităţile publice sunt
organizate, conform dispoziţiilor legale, într-o manieră care să permită asigurarea bunei
funcţionări şi a imparţialităţii administraţiei. Decurge, din principiul legalităţii, faptul că
administraţia nu poate să impieteze asupra libertăţii şi bunurilor cetăţenilor decât pe baze legale.
Totodată, acest principiu general al dreptului italian corespunde ideii de supunere a executivului
în faţa legii şi a dreptului şi, deci, în egală măsură, principiilor generale ale dreptului.14
în Regatul Unit, supunerea administraţiei legii reprezintă rezultatul a două principii
constituţionale fundamentale. Primul îl reprezintă Suveranitatea Parlamentului, în baza căruia
Parlamentul britanic, în înţelegere cu monarhul, considerat ca al doilea pilon al suveranităţii,
dispune de o putere legislativă, în principiu nelimitată. Al doilea principiu, cel al Domniei legii,
care a marcat la rândul său sistemul constituţional britanic şi care se situează la acelaşi rang cu
suveranitatea Parlamentului, impune ca postulat supunerea administraţiei sistemului de common-
law în forma sa modificată de legile parlamentare.
Măsurile administrative care privesc drepturile, îndatoririle şi libertăţile cetăţeneşti
necesită un fundament legal precis.
14
Ibidem, p. 38.
 Alt element al Domniei legii, Egalitatea în faţa legii garantează egalitatea formală a
aplicării dreptului.
Pe plan european, având în vedere că principiul legalităţii este o chestiune de ordin
constituţional, asistăm la încercări de codificare comunitare atât cu privire la procedurile
administrative, cât şi cu privire la justiţia administrativă.
în urma unui studiu de drept comparat aprofundat, se concluzionează că, pentru moment
şi într-un viitor previzibil, este mai bine a se face codificări legislative parţiale şi sectoriale având
la bază dezvoltarea progresivă şi prudent pragmatică a jurisprudenţei Uniunii, considerându-se că
o codificare prematură ar risca să creeze un sistem rigid şi inflexibil de norme juridice, care vor
trebui modificate printr-o multitudine de reguli derogatorii, pentru a răspunde problemelor de
fond.
în ce priveşte reflectarea principiului legalităţii în Tratatul de instituire a unei Constituţii
pentru Europa, vom reţine inserarea pentru prima dată, printre drepturile cetăţeanului, a dreptului
la „buna administrare", ce constituie un pas înainte în recunoaşterea necesităţii unei activităţi de
administrare în respectul drepturilor şi intereselor legitime ale cetăţenilor.
Sub acest aspect, se prevede că:
1. Orice persoană are dreptul de a beneficia de un tratament imparţial şi echitabil şi
într-un termen rezonabil, din partea instituţiilor, organismelor şi agenţilor Uniunii, în ceea ce
priveşte problemele sale.
2. Acest drept implică, în special:
a) dreptul fiecărei persoane de a fi ascultată înainte de luarea oricărei măsuri
individuale, care ar putea să o afecteze în mod nefavorabil;
b) dreptul de acces al fiecărei persoane la dosarul propriu, cu respectarea intereselor
legitime legate de confidenţialitate şi de secretul profesional;
c)obligaţia administraţiei de a-şi motiva deciziile.
3. Orice persoană are dreptul la despăgubiri din partea Uniunii pentru pagubele
cauzate de către organismele, instituţiile sau agenţii acesteia, aflaţi în exerciţiul funcţiunii,
conform principiilor generale comune şi drepturilor statelor membre.
4. Orice persoană se poate adresa instituţiilor Uniunii într-una din limbile Consti-
tuţiei şi are dreptul de a primi răspuns în aceeaşi limbă.15
Fiecare instituţie a Uniunii Europene (Parlamentul European, Consiliul European,
Consiliul de Miniştri, Comisia Europeană şi Curtea de Justiţie) acţionează „în limitele
atribuţiilor care îi sunt conferite prin Constituţie, conform procedurilor şi în condiţiile prevăzute
prin aceasta. Instituţiile practică între ele o cooperare loială", text ce ilustrează principiul
separaţiei puterilor, precum şi cel al echilibrului şi cooperării dintre acestea.
După cum se arată în primul comentariu românesc al Tratatului instituind o Constituţie
pentru Europa, acest articol, 11-101, are drept principală sursă jurispru-denţa Curţii de Justiţie a
Comunităţii Europene, dar şi dispoziţiile art. 253 din Tratat.1
Primatul legii şi supremaţia Constituţiei, ca exigenţe ale statului de drept, sunt consacrate
expres, dar explicit sau implicit străbat întregul aşezământ constituţional.
În ce priveşte ierarhia actelor normative, ideea de bază este aceea de a respecta
principiul potrivit căruia acte care au aceeaşi natură şi acelaşi efect juridic trebuie să fie adoptate
conform aceleiaşi proceduri democratice, deci actele cu aceeaşi forţă juridică trebuie să aibă
acelaşi fundament din punct de vedere al legitimităţii democratice.

15
Ibidem, p. 39.
 Constituţia şi dreptul adoptat de instituţiile Uniunii în exercitarea competenţelor ce i-au
fost conferite acesteia au prioritate faţă de dreptul statelor membre, regăsin-du-se astfel la nivel
constituţional un principiu al dreptului comunitar consacrat pe cale jurisprudenţială.
Potrivit acestui principiu, dispoziţiile Tratatelor sau ale actelor instituţiilor comunitare
care îndeplinesc anumite criterii pot fi invocate de justiţiabili în faţa propriilor jurisdicţii
naţionale şi sunt susceptibile de a crea drepturi şi obligaţii în favoarea, respectiv în sarcina
particularilor.16

Bibliografie

1. Emil Bălan, Instituții administrative, Editura C.H. Beck, București, 2008

2. Mircea Preda, Benonica Vasilescu, Drept administrativ – Partea specială, Editura Lumina
Lex, București, 2007
3. Gheorghe Zaharia, Tratat de drept administrativ, Ediția a III-a, Editura ”Spiru Haret”,
Iași, 2004
4. Tiberiu Pavelescu, Gabriel Moinescu, Drept administrativ român, Editura Tritonic,
București, 2004
5. M.C. Eremia, Ierarhia actelor juridice cu putere normativă în sistemul de drept din România, în R.D.P. nr. 2/2001
6. Rozalia-Ana Lazăr, Legalitatea actului administrativ – Drept românesc și drept comparat,
Editura All Beck, București, 2004
7. Dumitru Brezoianu, Mariana Oprican, Administrația publică în România, Editura
C.H.Beck, București, 2008
8. Cezar Corneliu Manda, Controlul administrativ în spațiul juridic european, Editura
Lumina Lex, București, 2005
9. Dana Apostol Tofan, Instituții administrative europene, Editura C.H. Beck, București,
2006

16
Ibidem, p. 40.