I.

Dispoziii generale

Articolul 1

Capitolul I. Dispoziii generale

Articolul 1. [Definiia contraveniei] (1) Legea contravenional apr valorile sociale, care nu sunt ocrotite prin legea penal. Constituie contravenie fapta svrit cu vinovie, stabilit i sancionat prin lege, ordonan, prin hotrre a Guvernului sau, dup caz, prin hotrre a consiliului local al comunei, oraului, municipiului sau al sectorului municipiului Bucureti, a consiliului judeean ori a Consiliului General al Municipiului Bucureti (2).
Comentariu

A. Natura juridic a contraveniilor. Raporturile cu infraciunile 1. Textul art. 1 stabilete, n prima sa fraz, scopul legii contravenionale. Potrivit textului, acesta ar fi aprarea valorilor sociale care nu sunt ocrotite prin legea penal. Formula este cel puin discutabil, fiind evident c dreptul contravenional protejeaz nu valorile care nu sunt protejate prin legea penal cci ea protejeaz exact aceleai valori ca i legea penal , ns protecia oferit prin legea contravenional se raporteaz la acele fapte care nu sunt sancionate penal(3).
(1)

Denumirile marginale ale articolelor din lege nu exist n versiunea oficial a textului, ele fiind introduse de ctre autorii acestei lucrri, pentru a facilita astfel cutarea n cuprinsul legii. (2) Art. 1 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. unic pct. 1 din Legea nr. 180/2002 pentru aprobarea Ordonanei Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor (M. Of. nr. 268 din 22 aprilie 2002). (3) Spre exemplu, e absolut evident c una i aceeai valoare social sigurana circulaiei rutiere este protejat att prin norme penale, care incrimineaz
Ovidiu Podaru / Radu Chiri 1

Articolul 1

O.G. nr. 2/2001

Amintim faptul c dreptul penal are un caracter selectiv, ceea ce nseamn, ntre altele, c acesta protejeaz valorile sociale numai mpotriva anumitor fapte care au potenialitate de a leza grav acele valori(1). n acelai timp ns, dreptul penal are un caracter subsidiar, adic intervine doar n msura n care alte ramuri de drept, mai puin punitive, nu sunt n msur s ofere suficiente soluii de protecie a societii(2). n consecin, putem concluziona, fr a insista asupra acestui aspect, c dreptul contravenional are ca scop protejarea unor valori sociale care nu necesit o protecie de natur penal. Pe aceeai linie de gndire, putem afirma c dreptul contravenional prezint, la rndul su, un caracter de subsidiaritate n raport de dreptul penal, n sensul c incriminrile de natur contravenional vor interveni doar n msura n care nu exist o fapt penal cu acelai coninut(3). Cea mai important consecin a acestui mod de a privi lucrurile este aceea c, din punct de vedere al dreptului substanial, ntre dreptul penal i dreptul contravenional nu exist deosebiri de natur juridic, distincia ntre cele dou ramuri de drept fiind strict de natur cantitativ(4). Aceasta presupune c instituiile dreptului penal substanial i cele ale dreptului contravenional sunt identice, imensa parte a dezvoltrilor legale, doctrinare sau jurisprudeniale din dreptul penal avnd aplicabilitate i n zona dreptului contravenional. n acest

conducerea fr permis sau conducerea sub influena buturilor alcoolice, ct i de norme contravenionale, care sancioneaz depirea limitei de vitez sau depirea neregulamentar. (1) Fl. Streteanu, Tratat de drept penal. Partea general, Ed. C.H. Beck, Bucureti, 2008, p. 29. (2) Ibidem, p. 28. (3) I.C.C.J., s. pen., dec. nr. 621/2004, n M.A. Hotca, Regimul juridic al contraveniilor. Comentarii i explicai, Ed. C.H. Beck, Bucureti, 2009, p. 7. (4) S. Mir Puig, Derecho penal. Parte general, Ed. Reppertor, Barcelona, 1999, p. 61. O afirmaie n sens contrar, motivat pe faptul c procedura aplicabil litigiilor contravenionale este civil, iar nu penal (C. Sima, C. Brandibur, Unele observaii n legtur cu prevederile art. 12 din Ordonana Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor (I), Dreptul nr. 3/2002, p. 100), nu poate fi susinut, pentru motivele expuse mai jos.
2 Ovidiu Podaru / Radu Chiri

I. Dispoziii generale

Articolul 1

context, probabil cea mai important ntrebare care se poate pune este aceea de a ti n ce msur n materie contravenional sunt incidente principiile de procedur penal care protejeaz drepturi fundamentale. n acest sens, o scurt prezentare a jurisprudenei C.E.D.O. n materia contraveniilor poate fi edificatoare. 2. Contraveniile sunt delicte a cror natur juridic se apropie cel mai mult de cea a unei infraciuni. n condiiile lipsei unei omogeniti juridice a sistemelor de drept din statele membre ale Consiliului Europei, a fost nevoie de crearea unor criterii n baza crora art. 6 s poat fi aplicat unei palete de situaii mult mai largi dect a neles legiuitorul intern s subordoneze exigenelor procedurii penale. Destul de devreme n jurisprudena sa, Curtea a raportat definiia noiunii de materie penal la trei criterii: criteriul calificrii interne, cel al naturii faptei incriminate i cel al scopului i severitii sanciunii(1). Criteriul calificrii interne presupune faptul c instana european cerceteaz prima dat dac textul care definete comportamentul sancionat face parte din dreptul penal al statului n cauz. Dac rspunsul este negativ, aceasta va utiliza celelalte dou criterii, n special pentru a verifica criminalitatea unor delicte calificate n dreptul intern ca fiind administrative sau a faptelor calificate ca fiind delicte disciplinare. Utilizarea acestui criteriu este, pn la urm, fireasc. Dac un stat decide s acorde caracter penal unei fapte, acordndu-i astfel un statut procedural special, ar fi cel puin ciudat ca instana european s ignore o astfel de calificare i s considere c fapta este lipsit de caracter penal. De aceea, acest criteriu se aplic cu prioritate, celelalte dou criterii utilizate de ctre Curte, pe care le vom

(1)

C.E.D.O., Decizia Engel .a. c. Olandei din 8 iunie 1976. Decizia a fost ulterior reluat de nenumrate ori, cele trei criterii formulate de ctre Curte n urm cu 25 de ani rmnnd neschimbate. n spe, era vorba de cteva sanciuni disciplinare militare, n esen arestul i carcera. Pentru o analiz mult mai exhaustiv a acestor criterii, a se vedea P. Lambert, Les droits relatifs ladministration de la justice disciplinaire dans la jurisprudence des organes de la Convention europenne, n RTDH, 1995, p. 161 i urm.
Ovidiu Podaru / Radu Chiri 3

Articolul 1

O.G. nr. 2/2001

prezenta mai jos, avnd un caracter subsidiar, aplicndu-se doar atunci cnd criteriul calificrii interne nu ofer o calificare penal litigiului. Criteriul naturii faptei incriminate reprezint un element de difereniere ntre dreptul penal i cel contravenional extrem de frecvent utilizat de ctre organele de la Strasbourg. Prima regul util pentru a distinge penalul de disciplinar este aceea de a ti cui se adreseaz norma n discuie: ntregii populaii i atunci, de regul, suntem n prezena penalului sau doar unei anumite categorii avocai, militari, medici etc. caz n care, de cele mai multe ori, este implicat dreptul disciplinar(1). Este de neles c un militar este obligat la un comportament mai obedient fa de stat dect o alt persoan sau c unui avocat i se impune mai mult discreie fa de obligaiile confideniale care intr inevitabil n posesia sa. Aceast regul nu rezolv ns toate problemele, fiind suficient s amintim faptul c exist numeroase infraciuni cu subiect activ special, astfel nct Curtea a adugat o precizare suplimentar, lund n calcul i gravitatea faptei comise pentru a decela linia destul de subire ce desparte penalul de disciplinar(2). Criteriul scopului i severitii sanciunii aplicate mpinge n noiunea de materie penal acele fapte n cazul crora scopul i gravitatea sanciunii sunt apropiate de dreptul penal clasic. Astfel, dac scopul sanciunii aplicate este mai degrab reparator, cauza iese din sfera dreptului penal, ns, dac scopul acesteia are mai degrab un caracter punitiv sau preventiv, atunci exist un indiciu important al prezenei caracterului penal al faptei(3). Pe de alt parte, poate cel mai important indiciu al existenei materiei penale este severitatea sanciunii. n primul rnd, orice sanciune privativ de libertate va intra n domeniul dreptului penal. Soluia este fireasc, atta timp ct, ntr-o societate ataat principiului preeminenei dreptului, privarea de libertate
(1)

F. Quiller-Majzoub, La dfense du droit un procs quitable, Ed. Bruylant, Bruxelles, 1999, p. 32. (2) C.E.D.O., Hotrrea Campbell i Fell c. Regatului Unit din 28 iunie 1984. (3) C.E.D.O., Hotrrea ztrk c. Germaniei din 21 februarie 1984.
4 Ovidiu Podaru / Radu Chiri

I. Dispoziii generale

Articolul 1

exceptnd situaia n care durata i modalitatea de executare o transform ntr-un fapt vdit lipsit de importan este o sanciune penal, datorit valorii pe care o atribuie Convenia libertii fizice a persoanei, precum i tradiia tuturor statelor contractante(1). Spre exemplu, s-a decis c art. 6 este aplicabil, sub aspect penal, atunci cnd o persoan a fost sancionat cu o sanciune cu trei zile de arest pentru insultarea unui magistrat n cursul rezolvrii unei cauze, pentru simplul fapt c sanciunea a fost privativ de libertate(2). n al doilea rnd, lipsa unei privri de libertate nu implic obligatoriu inexistena penalului, ntruct s-a decis c au caracter penal i acele sanciuni de natur pecuniar care au o valoare exorbitant sau care, n caz de neplat, se pot transforma ntr-o sanciune privativ de libertate, indiferent dac n fapt aceast transformare a avut loc sau nu(3). n acelai timp ns, Curtea a decis recent c nu este obligatoriu ca o sanciune s constea ntr-o privare de libertate ori ntr-o amend pentru ca fapta s primeasc o calificare penal. Astfel, relativ la legea lustraiei din Polonia, care impunea sancionarea tuturor celor care au colaborat cu serviciile secrete n perioada comunist cu o interdicie de a avea funcii publice pe o perioad de 10 ani, Curtea a considerat c sanciunea are caracter penal. Severitatea sanciunii a fost estimat plecnd de la faptul c interdicia exercitrii unei funcii publice pe o perioad lung de timp are efecte importante asupra situaiei personale a celui sancionat, care nu mai poate s i continue viaa profesional. n plus, Curtea a luat n calcul i natura sanciunii, care este evident una punitiv i preventiv(4). Aadar, n raport de acele state al cror sistem de drept penal cunoate i contraveniile ca o form a infraciunilor, prin aplicarea criteriului calificrii interne, astfel de fapte sunt ntotdeauna penale, iar procedurile de aplicare a unor sanciuni contravenionale intr sub
(1) (2)

C.E.D.O., Hotrrea Engel c. Olandei din 8 iunie 1976. C.E.D.O., Hotrrea Zaicevs c. Letoniei din 31 iulie 2007. (3) C.E.D.O., Hotrrea ztrk c. Germaniei din 21 februarie 1984; Hotrrea Ziliberberg c. Moldovei din 1 februarie 2005. (4) C.E.D.O., Decizia Matyjek c. Poloniei din 30 mai 2006.
Ovidiu Podaru / Radu Chiri 5

Articolul 1

O.G. nr. 2/2001

protecia oferit prin prevederile art. 6. n acele state, precum Romnia, n care contraveniile nu sunt calificate ca infraciuni n dreptul intern, pentru a determina caracterul penal al acestui tip de fapte, trebuie s se fac apel la criteriile subsidiare: cel al naturii faptei i cel al severitii sanciunii. n consecin, au un caracter penal acele contravenii care au o natur juridic identic sau asemntoare cu cea a unei infraciuni, protejnd la nivel general o valoare social ce vizeaz, n linii generale, societatea, n ansamblul su, i care sunt sancionate cu pedepse avnd un caracter punitiv i un minim de severitate. Spre exemplu, s-a decis, prin deja celebra Hotrre Anghel c. Romniei, c o parte din contraveniile la Legea nr. 61/1991 sunt, n sensul Conveniei, acuzaii n materie penal. Tot astfel, s-a decis c intr n domeniul penal o contravenie la regimul confidenial al anchetei penale, reglementat de dreptul elveian i sancionat cu 500 de franci elveieni. Chiar dac suma nu este mare, a contat n mod esenial n calificarea dat de Curte faptul c aceast amend se putea transforma n zile de detenie n caz de neplat(1). Posibilitatea transformrii sanciunii pecuniare ntr-una privativ de libertate era, o vreme, foarte important n aprecierea caracterului penal de ctre Curte, aceasta deciznd c o sanciune de 10.000 de lire sterline o sum important , dar care nu se poate transforma n nchisoare, nu este o sanciune suficient de grav pentru a fi socotit penal(2). Aceasta, dei caracterul faptei comise se apropia semnificativ de dreptul penal neglijena grav a unui avocat britanic care a angajat n calitate de contabil un fost condamnat pentru fraud. Mai aproape de zilele noastre, Curtea a renunat la acest criteriu, pentru a se raporta i la importana concret a unei sume de bani cu
(1)

C.E.D.O., Hotrrea Weber c. Elveiei din 22 mai 1990. Practica Curii n materie, chiar dac regula enunat n hotrrea ztrk este reafirmat n numeroase rnduri, este destul de confuz. Spre deosebire de afacerea Weber c. Elveiei, ntr-o situaie aproape identic, Curtea a negat faptul c o sanciune de 1000 de coroane suedeze, care putea fi transformat n nchisoare n caz de neplat, ar fi o sanciune penal (C.E.D.O., Hotrrea Ravnsborg c. Suediei din 23 martie 1994). (2) C.E.D.O., Decizia Brown c. Olandei din 24 noiembrie 1998.
6 Ovidiu Podaru / Radu Chiri

I. Dispoziii generale

Articolul 1

care se sancioneaz o fapt. Totui, dup cum instana european ne-a obinuit n astfel de situaii aflate la limita ntre dou instituii, este destul de greu la acest moment de formulat o concluzie cert i uniform care s rezulte din jurisprudena instanei europene, care este nc n plin evoluie spre o lrgire din ce n ce mai accentuat a domeniului de inciden al art. 6. Spre exemplu, foarte recent s-a stabilit c sanciunea constnd n demolarea unei construcii ridicate fr autorizaie este o sanciune penal din perspectiva Conveniei, fiind indiferent faptul c, din cauza lipsei de vinovie a proprietarului, n fapt, nici mcar nu s-a pus problema rspunderii penale ori administrative a acestuia(1). n egal msur, utiliznd aproape exclusiv criteriul naturii i gravitii comportamentului sancionat, jurisprudena a fost destul de ferm n a exclude din cmpul de aplicabilitate al art. 6 delictele rutiere, n statele n care acestea nu sunt reglementate ca infraciuni de natur penal(2). n spe, fapta comis era conducerea pe drumurile publice sub influena buturilor alcoolice, iar sanciunea aplicat a fost retragerea permisului de conducere. Curtea a constatat c, n raport de criteriul calificrii interne, un astfel de delict este administrativ, fiind o msur preventiv care are drept scop de proteja circulaia pe drumurile publice de conductorii auto periculoi. Cu privire la natura msurii, Curtea constat c legea care sancioneaz fapta nu prevede nicio form de examen de culpabilitate i c aplicarea acestei sanciuni este complet independent de eventualele consecine de ordin penal pe care le poate implica fapta. Msura retragerii permisului de conducere constituie o msur de pruden, care nu are ca scop pedepsirea oferului n cauz, care trebuie distins de cea a anulrii permisului, n urma condamnrii penale pentru o infraciune de natur rutier. n raport de criteriul severitii sanciunii, Curtea constat c msura este temporal, neputnd depi 15 zile, exceptnd circumstane excepionale. De aceea, Curtea constat c impactul acestei

(1) (2)

C.E.D.O., Hotrrea Hamer c. Belgiei din 27 noiembrie 2007. C.E.D.O., Hotrrea Escoubet c. Belgiei din 28 octombrie 1999.
Ovidiu Podaru / Radu Chiri 7

Articolul 1

O.G. nr. 2/2001

msuri nu este, prin intensitatea i durata sa, suficient de important pentru a-i putea conferi o calificare penal. De aceea, Curtea a decis c art. 6 nu este aplicabil n spe. Doctrina a criticat aceast opiune a instanei supranaionale, amintind n argumentare c, n majoritatea statelor europene, cel puin o parte, dac nu n totalitate, din delictele rutiere sunt infraciuni(1). Ne alturm i noi acestor critici, acuznd Curtea i fosta Comisie de o oarecare lips de consecven: este inexplicabil de ce vagabondajul are caracter penal(2), iar conducerea n stare de ebrietate nu. Pe de alt parte, unul dintre obiectivele sistemului jurisprudenial al Curii Europene a Drepturilor Omului este acela de uniformizare a sistemelor juridice naionale, n ideea crerii unor valori europene comune care s mpiedice repetarea unor greeli ale trecutului. Unul dintre mijloacele utilizate pentru atingerea acestei finaliti este recursul la noiuni autonome de calificrile date de ctre sistemele juridice naionale. Or, ct timp imensa majoritate a statelor europene dau o anumit calificare unui delict, noiunile autonome create de ctre Curte ar trebui s convearg n acea direcie, ncurajnd uniformizarea juridic a statelor membre, iar nu eterogenitatea sistemelor de drept ale acestora. Aceasta, cu att mai mult cu ct, prin acest procedeu, Curtea exclude din domeniul de aplicabilitate a drepturilor fundamentale domenii extrem de vaste prin frecvena cu care se regsesc n viaa de zi cu zi crora cele mai multe state europene le acord garanii procedurale, cu toate c firesc ar fi ca reacia s fie invers. Tentaia Curii de a exclude astfel de delicte este cu att mai criticabil, cu ct, n contextul unui proces semnificativ de depenalizare a anumitor domenii, statele ar putea abuza de portia legal permis de Curte pentru a nega drepturi procedurale unor ntregi ramuri de drept. n materie fiscal s-a putut constata o evoluie a jurisprudenei europene cu privire la aplicabilitatea art. 6 delictelor de aceast natur

(1) (2)

F. Quiller-Majzoub, op. cit., p. 36. A se vedea C.E.D.O., Hotrrea De Wilde, Ooms i Versyp c. Belgiei din 18 iunie 1971.
8 Ovidiu Podaru / Radu Chiri

I. Dispoziii generale

Articolul 1

care nu sunt calificate ca fiind infraciuni. Dac mult timp Comisia(1), susinut de ctre Curte, a refuzat aplicarea art. 6 pentru delictele de natur fiscal, ulterior jurisprudena a evoluat n sensul includerii n noiunea de materie penal i a acestor cauze. Argumentele au fost dezvoltate de ctre Curte n hotrrea Bendenoun c. Franei(2): norma fiscal francez care sanciona anumite nerespectri ale Codului general al impozitelor cu penaliti era de aplicabilitate general; sanciunea avea un caracter vdit punitiv i preventiv, ct timp nu era destinat pentru a acoperi un eventual prejudiciu, acesta fiind reparat prin impunerea de dobnzi; n fine, sanciunea avea un cuantum ridicat i putea s conduc la privarea de libertate a persoanei n caz de neplat. Din aceleai raiuni, sanciunea existent n dreptul francez contrainte par corps i care const n privarea de libertate a debitorului, ca mijloc de a-l constrnge s plteasc creana, a fost analizat de ctre Curte ca fiind de natur penal(3). Totui, nu ntotdeauna Curtea recunoate unor sanciuni fiscale precum aplicarea unui impozit majorat pentru rea-credin caracterul penal, chiar i dup hotrrea Bendenoun. Spre exemplu, s-a decis c nu are caracter penal procedura prin care reclamantul a contestat numai cuantumul impozitului suplimentar aplicat, pentru c el nu a contestat elementele

(1)

Comisia European, Decizia din 8 iulie 1980, plngerea nr. 8903/80, n DR 21, p. 246; Decizia din 14 decembrie 1988, plngerea nr. 13013/87, n DR 57, p. 216. Procesul de alterare a acestei poziii, foarte ferm exprimat pn atunci, a nceput cu analizarea unei cauze de ctre Comisie, n care unui contribuabil i s-a aplicat cu titlu de sanciune fiscal o amend reprezentnd de dou ori cuantumul impozitului nepltit. Comisia a considerat pentru prima dat c o astfel de sanciune ar putea fi calificat ca fiind penal, dei a respins plngerea. A se vedea Comisia European, Decizia Von Sydow c. Suediei din 12 mai 1987, n DR 53, p. 85. (2) C.E.D.O., Hotrrea din 24 februarie 1994; n acelai sens, a se vedea C.E.D.O., Hotrrea Benham c. Regatului Unit din 10 iunie 1996. Pentru un excelent comentariu cu privire la hotrrea Bendenoun i la consecinele acesteia, a se vedea D. Yernault, Le fisc, ses amendes et la matire pnale, n RTDH, 1995, p. 427 i urm. (3) C.E.D.O., Hotrrea Jamil c. Franei din 8 iunie 1995.
Ovidiu Podaru / Radu Chiri 9

Articolul 1

O.G. nr. 2/2001

penale ale sanciunii(1). Rezult ns din decizia Curii c, dac reclamantul ar fi contestat chiar aplicabilitatea sanciunii, adic lipsa vreunui delict fiscal pe care s-l fi comis, art. 6 ar fi fost aplicabil. Nu putem s nu constatm lipsa de logic a unei astfel de soluii. Adic, dac litigiul ar fi vizat existena delictului, Curtea era gata s admit caracterul penal al acestuia. 3. Dac pn la acest moment, cel puin n ceea ce privete situaia domeniului de inciden al garaniilor procedurale, sistemul de drept romn nu este foarte deprtat de cel impus de la Strasbourg, n materia contraveniilor aceast constatare sufer o excepie important. Potrivit legislaiei interne aplicabile, procedurii contravenionale i se aplic, dincolo de unele reguli speciale, regulile generale ale procedurii civile. Aceasta nu nseamn c procedura contravenional romn nu este nsoit de garanii ale unei proceduri echitabile, pentru c, dup cum am mai spus, art. 21 din Constituie nu distinge dup natura litigiului, ns problema care apare este cea a atribuirii unui caracter civil acestor garanii de ordin procedural. ntre garaniile procedurale civile i penale, n ciuda apropierii constante realizate de ctre Curte i n ciuda faptului c principiile generale sunt aceleai, persist totui diferene remarcabile i extrem de importante n materie contravenional. Cea mai important este faptul c, dup cum am vzut, procedura civil nu cunoate prezumia de nevinovie i impune reclamantului sarcina probei. n materie contravenional, aceasta nseamn c persoana sancionat prin procesul-verbal de contravenie este cea care are obligaia de a face proba nevinoviei sale, aflndu-se pe o poziie exact opus celei n care se afl un acuzat n materie penal. Pentru a determina natura contraveniilor n dreptul romn i efectele acestei stri de fapt, trebuie plecat de la prevederile art. 1-3 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor. Aa cum am vzut mai sus, din definiia legal a contraveniei rezult faptul c diferenele de natur juridic dintre contravenii i infraciuni sunt
(1)

C.E.D.O., Decizia Gantzner c. Franei din 5 octombrie 1999.

10 Ovidiu Podaru / Radu Chiri

I. Dispoziii generale

Articolul 1

minime. De aceea, este cel puin bizar opiunea legiuitorului romn, exprimat n art. 47 din prezenta ordonan, de a aplica n materie contravenional dispoziiile de drept procesual civil. Practic vorbind, situaia este mai mult dect bizar: n timp ce Convenia, care face parte din dreptul intern de la momentul ratificrii sale, impune, cu privire la o bun parte a contraveniilor, respectarea tuturor garaniilor existente n materie penal, reglementrile interne stabilesc c dreptul contravenional aparine materiei civile, iar hotrrile n materie sunt hotrri civile(1). Ar fi fost firesc i n spiritul reglementrilor din cea mai mare parte a statelor europene ca, cel puin parial, procedura contravenional s fie structurat pe procedura penal. n practica judiciar romn ns, soluiile nu au prins acest trend al concepiei europene asupra raporturilor de drept contravenional. Astfel, spre exemplu, se afirma ntr-o hotrre din practica judiciar c sanciunea contravenional este o sanciune civil, ea neavnd o natur penal(2). Afirmaia nu poate avea nicio justificare solid. Este mai mult dect cunoscut faptul c distincia esenial ntre o sanciune de natur civil i una de natur penal const n aceea c prima are un caracter preponderent, dac nu exclusiv, reparator, n timp ce cea de-a doua are un caracter preponderent, dac nu exclusiv, punitiv i preventiv(3). Or, este imposibil de identificat caracterul reparator al unei sanciuni cu amenda, nsoit de confiscare, pentru depirea limitei ncasrilor n numerar ale unei persoane juridice ori pentru depirea limitei maxime a vitezei admise pe drumurile publice. Astfel de sanciuni au un caracter punitiv i preventiv mai mult dect vdit, dac termenul suport grade de comparaie. Nu trebuie uitat c, dac prin fapta reglementat ca fiind contravenie se provoac i un pre(1) (2)

C.S.J., s. pen., dec. nr. 984/1993, n Dreptul nr. 7/1994, p. 98. Trib. Bucureti, s. cont. adm., dec. civ. nr. 1256/1997, n Al. iclea, I.D. Trcil, I. Ni Stan, C. Rujoiu, M. Corbu, Rspunderea contravenional, Ed. Atlas Lex, Bucureti, 1995, p. 825. Mai recent au nceput s apar i hotrri judectoreti ceva mai aproape de spiritul impus de ctre Curte i care au stabilit c o acuzaie n materie contravenional este o acuzaie n materie penal, n ciuda prevederii exprese din art. 47 din O.G. nr. 2/2001. (3) P. Poncela, Droit de la peine, PUF, Paris, 1995, p. 31-35.
Ovidiu Podaru / Radu Chiri 11

Articolul 1

O.G. nr. 2/2001

judiciu, persoana responsabil va fi obligat la repararea acestuia. Or, dac sanciunea ar fi civil, cumulul acesta de rspundere ar fi imposibil. Confundarea dreptului substanial (care, n materie contravenional, ine de dreptul public, fiind identic prin natur cu dreptul penal) cu dreptul procedural, care n materie contravenional ine de dreptul civil, este o eroare grav ce ar trebui evitat. Tocmai de aceea Romnia a suferit o condamnare important n faa instanei europene, prin Hotrrea Anghel c. Romniei. n spe, a fost vorba despre o contravenie de tulburare a ordinii publice sancionat, la momentul comiterii sale, cu o amend care se putea transforma n nchisoare n caz de neplat. De aceea, potrivit criteriilor expuse mai sus, Curtea nu a avut nicio dificultate n a-i atribui un caracter penal. Totui, cred c merit subliniat faptul c motivarea unei astfel de calificri nu a fost justificat doar prin caracterul posibil privativ de libertate al sanciunii, ci mai ales prin natura faptei comise. De aici se poate trage concluzia c, indiferent de faptul c nchisoarea contravenional a fost eradicat odat cu revizuirea constituional din 2003, multe dintre contraveniile romne pot primi o calificare identic. Efectele pe care aceast hotrre le produce asupra sistemului de procedur contravenional romn sunt uriae. Pe fond, Curtea a constatat c, prin prezumia de legalitate a procesului-verbal de contravenie se rstoarn sarcina probei, contravenientului fiindu-i nclcat prezumia de nevinovie. n consecin, cel puin n raport de acele contravenii ce pot conduce la o calificare penal dup criteriile Curii, se impune adoptarea unei jurisprudene care s stabileasc sarcina probei contraveniei n sarcina emitentului procesului-verbal de contravenie. Ceea ce este ns important de subliniat este faptul c din Hotrrea Anghel nu trebuie neles c orice contravenie are caracter penal. n realitate, trebuie plecat de la criteriile stabilite de Curte n aprecierea acestui fapt. Astfel, o fapt precum cea a pietonului care traverseaz neregulamentar strada nu poate fi calificat ca fiind penal nici sub aspectul naturii juridice a faptei i nici sub aspectul severitii sanciunii. n schimb, fapta conductorului de autovehicul de a
12 Ovidiu Podaru / Radu Chiri

I. Dispoziii generale

Articolul 1

conduce sub influena alcoolului, fr ca fapta s fie infraciune, este o contravenie care are aceeai natur juridic cu o infraciune, iar sanciunea are o severitate suficient de ridicat pentru ca fapta s poat fi calificat ca fiind penal. O parte din practica judiciar a achiesat la criteriile oferite de C.E.D.O. n verificarea incidenei n materia contraveniilor a unor principii de drept penal, precum prezumia de nevinovie. Spre exemplu, raportndu-se la criteriul severitii sanciunii, o instan a decis c fapta de a parca neregulamentar, sancionat cu ridicarea autovehiculului, poate fi asimilat unei fapte penale. Chiar dac avem rezerve serioase fa de concluzia instanei, considerm ludabil faptul c aceasta a decis s aplice criteriile oferite de Curtea European a Drepturilor Omului(1). Relativ la prezumarea nevinoviei unei persoane, cu consecina faptului c sarcina probei apas asupra organelor statului, trebuie ns subliniat un aspect deosebit de important, n condiiile unor uoare confuzii n practica judiciar ce a urmat pronunrii Hotrrii Anghel. Faptul c un contravenient nu este inut s i dovedeasc nevinovia nu nseamn c este suficient ca acesta s conteste procesul-verbal de contravenie pentru a fi exonerat de rspundere. n realitate, chiar dac procesul-verbal de contravenie nu beneficiaz de o prezumie de legalitate, el constituie o prob a vinoviei contravenientului. O instan sesizat cu o plngere contravenional n faa creia nu se prezint nicio prob nu poate admite plngerea, n condiiile n care unica prob a dosarului procesul-verbal indic culpabilitatea petentului. Pentru a lua un exemplu banal, dac un agent de poliie observ un conductor auto care nu a respectat culoarea roie a semaforului, constatarea pe care acesta o face prin procesul-verbal de contravenie reprezint o prob a vinoviei conductorului, fr ca prezumarea nevinoviei acestuia s se opun unei asemenea concluzii. Prin Hotrrea Anghel s-a reproat instanelor n cauz c nu au inut cont de probele n aprare, din care rezulta cel puin un dubiu n sensul vinoviei petentului, nu faptul c s-au bazat exclusiv pe
(1)

Jud. Slatina, sent. civ. nr. 1713/2007, n N. Cristu, Rspunderea contravenional. Practic judiciar 2007-2009, Ed. Hamangiu, Bucureti, 2010, p. 263-270.
Ovidiu Podaru / Radu Chiri 13

Articolul 1

O.G. nr. 2/2001

procesul-verbal de contravenie pentru a respinge plngerea contravenional. Din acest punct de vedere, considerm c problema trebuie privit i prin perspectiva contraveniei de care este acuzat petentul. Exist contravenii care nu se constat prin simurile proprii ale unei persoane cum sunt cele care privesc depirea limitelor de vitez sau conducerea sub influena unor buturi alcoolice , n cazul crora este evident c proba n faa instanei se realizeaz prin mijloace speciale. n cazul altora ns, astfel de mijloace nu sunt posibile, aa nct constatarea contraveniei apare ca o prob a vinoviei. B. Trsturile contraveniei 4. n cea de-a doua parte a art. 1, legiuitorul a oferit definiia contraveniei, cu ajutorul creia se pot identifica att trsturile, ct i coninutul acesteia. Definiia contraveniei fapt comis cu vinovie i prevzut de lege, n sensul larg al acestui termen este, fr ndoial, inspirat din definiia infraciunii cuprins n art. 17 C. pen. Dei reglementarea contravenional este cu mult mai nou dect cea a Codului penal, care dateaz din 1968, legiuitorul nu a fcut niciun efort de a adapta definiia contraveniei la alte realiti ale doctrinei dect cele existente n urm cu 30 de ani(1).
(1)

Fa de definiia infraciunii din art. 17 C. pen., se poate observa c lipsete precizarea c fapta prezint pericol social, ceea ce este cu certitudine un plus al reglementrii n materie contravenional prin raportare la cea penal, ct timp este mai mult dect evident c, n msura n care legiuitorul a decis incriminarea unei fapte ca i contravenie, aceasta prezint pericol social, altfel nu ar mai fi fost necesar incriminarea ei (n acest sens, a se vedea I. Santai, Noul regim al contraveniilor. Ordonana nr. 2/2001 (II), n Dreptul nr. 12/2001, p. 13). Lipsind aceast condiie, este evident c n domeniul contraveniilor nu regsim o instituie asemntoare celei reglementate prin art. 181 C. pen., a lipsei pericolului social al faptei, prezumndu-se n mod absolut c, dac legiuitorul a decis sancionarea unui comportament, acesta prezint pericol social. A se vedea, n acest sens, Trib. Bucureti, s. a V-a civ.
14 Ovidiu Podaru / Radu Chiri

I. Dispoziii generale

Articolul 1

Actuala definiie a contraveniei, ca i cea a infraciunii, sufer la nivel conceptual, ntruct lipsete contravenia de, probabil, cele mai importante dou caracteristici ale sale tipicitatea i antijuridicitatea. Este suficient s precizm faptul c, dup actuala definiie, fapta poliistului care dirijeaz circulaia din mijlocul unei intersecii ar constitui contravenie, ntruct este o fapt prevzut de lege i este comis cu vinovie, dei este cert faptul c aciunea sa nu poate fi sancionat contravenional. n realitate, contravenia este fapta tipic i antijuridic, comis cu vinovie i care este prevzut de lege, n sensul larg al acestei noiuni. Vom analiza pe rnd cele patru trsturi ale contraveniei. 5. Tipicitatea. Tipicitatea reprezint corespondena care trebuie s existe ntre fapta concret comis de ctre contravenient i modelul abstract descris prin norma de incriminare a contraveniei(1). Atunci cnd legiuitorul incrimineaz o contravenie, se raporteaz la un model abstract de fapt care aduce atingere unei valori sociale. Pentru ca o fapt concret s fie contravenie, trebuie ca elementele sale s se suprapun exact peste cele abstracte existente n descrierea legal a contraveniei. Spre exemplu, constituie contravenie fapta de a cltori cu mijloacele feroviare de cltori fr a avea legitimaie de cltorie valabil. n aceste condiii, fapta de a cltori fr legitimaie de cltorie cu un tren de marf nu se ncadreaz n tipicitatea faptei descrise de ctre legiuitor. Vom relua analiza tipicitii contraveniei n contextul analizei art. 3 din prezenta ordonan.

i cont. adm., dec. nr. 2524/1998, n Al. iclea, Rspunderea contravenional. Teorie, practic judiciar, ndrumar de constatare i sancionare a contraveniilor, legislaie, Ed. Atlas Lex, Bucureti, 1995, p. 22; Trib. Bucureti, s. cont. adm., dec. nr. 1866/1998, n D. Lupacu, Tribunalul Bucureti. Culegere de practic judiciar, 1992-1998. Contencios administrativ, contravenii, Ed. All Beck, Bucureti, 2000, p. 205-206. (1) J. Cerezo Mir, Curso de derecho penal espanol, Ed. Tecnos, Madrid, 2001, vol. II, p. 18.
Ovidiu Podaru / Radu Chiri 15