Prof. univ. dr.

VERGINIA VEDINA

MODUL DREPT ADMINISTRATIV II

Curs ID anul II

2011

CUVNT NAINTE Dreptul public este dreptul unei epoci istorice. Al frmntrilor acelei epoci, al mutaiilor care intervin n plan legislativ, instituional, n doctrina de specialitate, n viaa public n ansamblul ei. Astfel de mutaii se acutizeaz n momente deosebite ale istoriei, cum este cel pe care l-a trit Romnia n ultimele decenii. Cnd a trecut de la un regim politic de tip comunist spre un regim democratic. De la un stat totalitar, la un stat de drept. De la statutul de ar neintegrat n structurile europene i internaionale, la ar n curs de integrare i apoi stat membru, cu drepturi depline, att al NATO ct i al Uniunii Europene. Acest lucru a atras schimbarea n profunzime nu numai a instituiilor, a principiilor care guverneaz societatea, ci i primenirea continu a legislaiei. O fluctuaie legislativ creia cu greu i pot face fa att teoreticienii, ct i practicienii. Schimbrile legislative continue oblig la o continu munc de actualizare a informaiilor, a opiniilor, a prelegerilor predate studenilor, a cursurilor destinate pregtirii lor. Nu toate aceste fluctuaii au avut o legitimitate incontestabil. Multe dintre ele sunt determinate de motive conjuncturale, de ambiii ale celor care s-au perindat la guvernare, de orgoliul de a schimba ce a fost nainte, de a face o aa-zis reform, care, de multe ori, s-a dovedit a fi o pseudoreform, condamnabil prin consecinele negative, perturbatoare, pe care le-a produs. E greu de neles de ce la interval de mai puin de 3 ani trebuie s dm la o parte o lege i s punem alta n loc. Exempli gratia, legea descentralizrii. Dar lucrurile se petrec i, ca specialiti, ca dascli, nu putem s facem abstracie de ele. Ca oameni ai cetii, ca persoane nvestite cu diferite funcii i demniti n stat, putem s le contestm. S le nfierm de la tribuna Parlamentului sau de la alt tribun. Ca oameni de tiin, trebuie s ne aplecm ns asupra lor, s le analizm, i s le prezentm n crile noastre, cu bune i rele. Acest lucru ne oblig s ne actualizm periodic cursurile, s ne reeditm crile, s fim la zi cu ceea ce nseamn, din punct de vedere legislativ, doctrinar i jurisprudenial, domeniul pe care-l slujim. Dorindu-ne s vin o zi n care legile s fie mai stabile, mai aezate. Schimbrile legislative att de frecvente sunt o form de slbiciune a unui stat, nu una de putere. Acest lucru m-am strduit s-l transmit att studenilor mei, ct i colegilor pe care i-am avut n diferite demniti pe care le-am deinut de-a lungul timpului. Respectul pentru ceea ce este valoros i trebuie s rmn trainic. Respectul pentru lege, despre care Plutarh spunea c este regina tuturor muritorilor i nemuritorilor. Respectul pentru munc, singura care ne ajut s ne desvrim. Respectul ntre generaii, ntre dascli i ucenicii lor. Cele mai grele examene ale vieii mele erau cele prin care m-am strduit s ctig atenia, respectul, i de ce nu, i afeciunea Profesorilor Mei. i cele mai frumoase victorii, atunci cnd am avut sentimentul c am reuit. Marii mei Profesori, scris cu liter mare, crora le mulumesc, fr s-i enumr pe vreunul, pentru tot ce au sdit frumos, bun, adevrat i valoros n mine. Cum m strduiesc s fac i eu cu studenii mei. Prof. univ. dr. VERGINIA VEDINA 2

PLANUL LUCRRII Unitatea de nvare 1 - ACTIVITATEA AUTORITILOR ADMINISTRAIEI PUBLICE Unitatea de nvare 2 - CONTRACTUL ADMINISTRATIV Unitatea de nvare 3 - NOIUNEA DE PROPRIETATE, DOMENIU PUBLIC I SERVICIU PUBLIC POTRIVIT CONSTITUIEI ROMNIEI DIN 1991, REVIZUIT I REPUBLICAT

Unitatea de nvare 4 - MODALITI DE PUNERE N VALOARE A DOMENIULUI PUBLIC Unitatea de nvare 5 - REGIMUL JURIDIC APLICABIL DOMENIULUI PUBLIC Unitatea de nvare 6 - SERVICIUL PUBLIC Unitatea de nvare 7 - RSPUNDEREA ADMINISTRATIV DISCIPLINAR Unitatea de nvare CONTRAVENIONAL 8 RSPUNDEREA ADMINISTRATIV

Unitatea de nvare 9 - RSPUNDEREA ADMINISTRATIV PATRIMONIAL Unitatea de nvare 10 - CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV

UNITATEA DE NVARE 1 ACTIVITATEA AUTORITILOR ADMINISTRAIEI PUBLICE

Obiective specifice: Cunoaterea, nelegerea i aprofundarea

formelor de activitate a administraiei publice, a actelor juridice i operaiunilor materiale prin care aceasta acioneaz, delimitarea regimului juridic spcific acestora. Rezultatele ateptate: nelegerea de ctre studeni a modalitilor n care acioneaz administraia public i a principalelor categorii de acte utilizate de aceasta. Competene dobndite: studenii vor avea posibilitatea s defineasc actul administrativ, operaiunile administrative, vor cunoate procedura de emitere i vor putea s le identifice n situaii concrete. Timpul mediu necesar pentru acumularea informaiilor : 6 ore

I. NOIUNI GENERALE &1. n perioada interbelic, autorii au denumit partea dedicat acestei materii ca mijloacele juridice prin care puterea executiv lucreaz asupra administraiei: Actele puterii executive (Subl. ns. )1. Literatura de specialitate, dup regimul juridic aplicabil identific dou mari categorii de forme concrete de activitate a organelor administraiei publice, respectiv: forme crora li se aplic un regim administrativ de putere (exclusiv sau alturi de alt regim juridic) i forme crora nu li se aplic un regim administrativ de putere. &2. n ceea ce ne privete, considerm c activitatea administraiei, ca orice tip de activitate uman, se poate exprima prin dou forme: prin acte i prin fapte. Actele juridice pe care le va efectua aceasta sunt de dou categorii:
1

Paul Negulescu Tratat de drept administrativ, Ediia a II, vol. I , Bucureti, 1934, p. 288

a) acte specifice administraiei, prin care se obiectiveaz esena acesteia, specificitatea ei, din punct de vedere al obiectivului, mijloacelor i regimului i acestea sunt actele administrative sau contractele administrative; b) acte prin care administraia se comport ca orice subiect de drept, n relaie cu alte subiecte de drept, i acestea reprezint actele juridice supuse dreptului comun, contracte civile, acte emise n regim de drept comun; Deci, actele administrative sunt actele prin care administraia se manifest ca purttoare a autoritii publice. Actele de putere public, la fel ca i cele realizate n regim de drept comun, se clasific la rndul lor, n funcie de modul de exprimare a voinei autoritii administraiei publice emitente, astfel nct vom identifica dou mari categorii de acte: 1) acte unilaterale, care includ att actele administrative, ct i actele de drept comun (n sensul larg al termenului), primele realiznd puterea public, celelalte nu; 2) acte bi sau multilaterale, care includ: contractele administrative; contractele de drept comun pe care le realizeaz administraia i care nasc pentru ea drepturi i obligaii la fel ca pentru orice subiect de drept. Acestea, cum le arat i titulatura, sunt supuse dreptului comun. Actele juridice ale administraiei publice reprezint manifestrile de voin ale acesteia, svrite n scopul de a aduce o schimbare n ordinea juridic existent pn n momentul acelei manifestri. ns, realitatea existent, cea juridic n primul rnd, realitatea social, politic, pot fi modificate i fr intervenia unor acte juridice. n acelai timp, administraia poate, n acest mod, s presteze o activitate care nu ine de specificul muncii sale (exemplu o activitate economic). &3. Pentru aceste considerente, apreciem c faptele materiale ale administraiei publice i operaiunile administrative ale acesteia pot fi clasificate n funcie de mai multe criterii: 1) Dup regimul juridic n care se realizeaz, ntlnim: a) operaiuni de putere (operaiunile tehnico administrative i cele prin care se realizeaz servicii publice); b) operaiuni care nu se realizeaz ntr-un regim juridic de putere (n general cele productive); 2) Dup consecinele pe care le produc, putem distinge: a) fapte, operaiuni productoare de efecte juridice; b) productoare de efecte de alt natur, care au i o relevan juridic1. Suntem de prere c, n ciuda faptului c aceste operaiuni nu constituie elemente ale voinei juridice, ale dreptului, ele prezint totui un interes juridic. 3) Dup scopul lor, putem distinge:
1

Considerm c nu se poate afirma n mod categoric c exist fapte materiale, operaiuni ale administraiei care s fie lipsite de orice ncrctur, semnificaie juridic. A se vedea n acelai sens, A Iorgovan Tratat, op. cit., vol. II, ed. 4, p. 12-19.

a) fapte i operaiuni prin care se realizeaz n mod direct misiunile administraiei publice, i acestea sunt, n general, cele de prestare a serviciilor publice, sau cele legate de emiterea sau punerea n executare a unor acte administrative; b) fapte i operaiuni prin care se mijlocete realizarea obiectivelor administraiei publice, care au semnificaia unor operaiuni de birou sau de administraie intern, operaiunile tehnico-administrative i actele cu caracter politic1. c) fapte materiale de producie, care sunt prestate de toate categoriile de organe administrative. Trebuie menionat faptul c, din punct de vedere al ponderii, acestea reprezint o parte considerabil din activitatea administraiei. Administraia nseamn mai mult fapte i operaiuni i mai puin acte juridice. &4.Trsturile faptelor materiale i ale operaiunilor administrative 1) Ele nu concretizeaz o manifestare de voin, sunt forme concrete, materiale, prin care se acioneaz asupra realitii existente. 2) n al doilea rnd, faptele materiale i operaiunile administrative au ca trstur dominant scopul pentru care se realizeaz, i care poate consta: a) n mijlocirea emiterii (adoptrii) actelor administrative (n sensul c le determin sau condiioneaz emiterea, validitatea); b) n realizarea celuilalt obiectiv al administraiei, executarea legii. n concluzie, putem spune c datorit competenei sale materiale i teritoriale foarte variate i n realizarea prerogativelor conferite de Constituie i legi, administraia public realizeaz o ntreag gam de fapte materiale, o varietate infinit de operaiuni materiale 2. II. ACTUL ADMINISTRATIV. DEFINIIE, TRSTURI &5. nelegem prin act administrativ una din formele prin care administraia public i realizeaz misiunea i subliniem nc de la nceput, ca fiind cea mai important dintre acestea, din punct de vedere juridic. O definiie care impune prin rigoare i conciziune regsim n Tratatul prof.univ. Antonie Iorgovan, care prin act administrativ nelege acea form juridic principal a activitii organelor administraiei publice, care const ntr-o manifestare unilateral i expres de voin de a da natere, a modifica sau a stinge drepturi i obligaii, n realizarea puterii publice, sub controlul principal de legalitate al instanelor judectoreti3.
1

Al. Negoi op. cit., 2001, p. 132.

2 3

Romulus Ionescu - op. cit., p. 207. A. Iorgovan Tratat, op. cit., vol. II, ed. 4, p.24.

&6. Valorificnd elementele de constant n definirea actului administrativ, apreciem c acesta reprezint forma juridic principal de activitate a administraiei publice, care const ntr-o manifestare de voin expres, unilateral i supus unui regim de putere public precum i controlului de legalitate al instanelor judectoreti, care eman de la autoriti administrative sau de la persoane private autorizate de acestea, prin care se nasc, modific sau sting drepturi i obligaii corelative.

&7. TRSTURILE ACTULUI ADMINISTRATIV Considerm c din definiia la care ne-am oprit, se pot desprinde cu uurin urmtoarele trsturi ale actului administrativ: a) actul administrativ este forma juridic principal de activitate a administraiei publice; b) reprezint o manifestare de voin expres, unilateral i supus unui regim de putere public; c) regimul de putere public nu exclude exercitarea de ctre instanele judectoreti a unui control de legalitate; d) actul administrativ poate emana de la autoriti publice sau de la persoane private autorizate de administraie s presteze servicii publice; e) prin actul administrativ se produc efecte juridice, care, ca la orice act juridic, pot consta n a da natere, a modifica sau a stinge drepturi i obligaii. Vom lua aceste trsturi i le vom dezvolta, dup cum urmeaz: 1) Actul administrativ este forma juridic principal de activitate a administraiei publice. Prin aceast caracteristic, se scoate n eviden faptul c actul administrativ nu este singura form juridic prin care lucreaz administraia, dar este forma juridic cea mai important. Rezult c acest caracter deosebete actul administrativ de toate celelalte activiti juridice sau nejuridice, realizate de organele administraiei de stat, dar care nu fac parte din administraia de stat, i anume: contractele, actele juridice unilaterale ce nu sunt emise n realizarea puterii de stat, operaiunile tehnice de administraie i operaiunile direct productive. Dup cum se remarc n mod just, n literatura juridic exist o difereniere n ceea ce privete ponderea formelor de activitate ale administraiei publice. Ca principiu, la autoritile aflate la baza sistemului organizrii administraiei publice sunt mai frecvente faptele materiale, pentru ca autoritilor plasate ctre vrful ierarhiei administrative s le fie specific emiterea de acte administrative. 2) Actul administrativ reprezint o manifestare de voin expres, unilateral i supus unui regim de putere public. n coninutul acestei trsturi pot fi identificate trei elemente : a) Actul administrativ reprezint o manifestare de voin expres. n general, literatura juridic reine caracterul unilateral al manifestrii de voin, n care este sau nu nglobat i caracterul expres. Deoarece un act administrativ nu poate cuprinde o rugminte, o constatare, o prere sau expresia unui sentiment, ci numai o voin1. Acest caracter expres al manifestrii de voin este determinat de regimul de putere public n care se emit actele administrative. Voina juridic se exprim
1

R. Ionescu op. cit., p. 222.

n mod expres i nendoielnic n scopul de a aduce o modificare n realitatea juridic existent, ea urmrete s dea natere, s modifice sau s sting drepturi i obligaii. Ea trebuie s aib acel animus negoti contrahendi, iar nu s fie jocandi causa1. b) Caracterul unilateral al voinei juridice. Prin aceast trstur, actul administrativ se deosebete pe de o parte de actele bi sau multilaterale ale administraiei, ca i de faptele materiale ale acesteia, productoare sau neproductoare de efecte juridice2. Trstura exprim calitatea actului administrativ de a reprezenta concretizarea unei singure voine juridice, de a interveni n realitatea juridic existent, dnd natere, modificnd sau stingnd drepturi i obligaii. Dei acest caracter al actului administrativ este categoric, simplu i clar, cum se exprim un autor3, totui n literatura juridic au fost mai multe discuii n legtur cu existena unor categorii de acte administrative. O prim categorie o reprezint actele administrative emise cu participarea mai multor persoane. Distingem situaia foarte ntlnit n care participanii sunt persoane fizice, avnd n vedere c autoritile administrative sunt, n cea mai mare parte, structuri colegiale. O a doua situaie este aceea cnd, la emiterea unui act administrativ, particip mai multe persoane juridice, n general dou sau mai multe autoriti administrative sau autoriti administrative i alte structuri nestatale. Este situaia actelor emise n comun, de dou sau mai multe autoriti administrative sau emise cu acordul, confirmarea sau autorizarea altei autoriti4. Problema care se pune este dac i n aceste situaii mai suntem sau nu n prezena caracterului unilateral al manifestrii de voin juridic. Ceea ce confer actului administrativ acest caracter, nu este numrul de persoane implicat n emiterea actului. Actul este unilateral nu pentru c este opera unei singure persoane ori a unui singur organ, ci pentru c el degaj o singur voin juridic5. n cazul organului colegial, majoritatea cerut de lege pentru adoptarea actului, este numai o form procedural necesar emiterii actului. Voinele subiectelor care particip la vot nu sunt voine juridice, ci modaliti procedurale care concur la exprimarea n condiii legale a unei singure voine juridice, care aparine numai organului emitent. n ceea ce privete situaia actelor adoptate de mai multe autoriti, cunoscutele hotrri comune, mutatis- mutandis, pentru aceleai raiuni, i ele i conserv caracterul unilateral.
1 2 3 4 5

A. Iorgovan Tratat, op. cit., vol. II, ed. 4, pp.24-27. Ilie Iovna Drept administrativ, Ed. Servo-Sat, Arad, 1997, p. 14. Romulus Ionescu op. cit., p. 223. Ibidem, p. 172. Al. Negoi op. cit., p. 219

Actele administrative emise la cerere Reprezint o categorie de acte destul de rspndit, administraia fiind sesizat prin cereri asupra nevoilor subiectelor de drept. Cum s-a pronunat doctrina1, pot fi identificate mai multe situaii: - acte administrative emise la sesizarea unui alt subiect de drept ; - acte emise la cererea prealabil; exist o diversitate de acte (permise, autorizaii de tot felul) care se emit doar la cererea subiectului de drept interesat. i n aceste cazuri, manifestarea de voin juridic este unilateral, ea provine de la autoritatea juridic emitent, iar drepturile i obligaiile corelative care iau natere sunt consecina acestei unice voine juridice. Pentru a aduce un plus de argumente ideii c cererea prealabil nu altereaz caracterul unilateral al actului administrativ, n literatur se abordeaz i problema renunrii beneficiarului la act, fiind vorba, firete, de acele acte administrative emise numai la cererea prealabil a subiectului interesat. ncetarea efectelor actului ar avea loc fie n momentul manifestrii de voin (R. Ionescu), fie n momentul retractrii actului de ctre organul emitent (I. Iovna). Dup prerea noastr, prin renunare efectele actului juridic nu nceteaz. Pentru ca efectele actului s nceteze, este nevoie ca renunarea s fie dublat de reacia organului care ar urma s emit actul, concretizat ntr-un act unilateral de retractare, n care s se fac meniunea renunrii beneficiarului. Putem risca ns ca n practic, atitudinea tardiv a autoritii emitente s prejudicieze subiectul de drept. Considerm c actul de renunare, ca orice act administrativ, trebuie emis n 30 de zile, n caz contrar persoana n cauz avnd deschis aciune n contenciosul administrativ pentru obligarea la emiterea actului respectiv i despgubiri. c) Ct privete dimensiunea emiterii n regim de putere public a actului administrativ, prin ea se deosebesc actele administrative de celelalte acte unilaterale ale administraiei, care sunt emise n regim de drept comun. Fiind emise de autoritatea administraiei publice (n accepiunea lato sensu, n care includem i agenii autorizai - VV) n calitatea ei de purttoare a puterii publice, d natere, modific sau stinge drepturi i obligaii, crora li se aplic un regim de putere public2. De regimul de putere public se leag caracterul obligatoriu al actului administrativ, precum i executarea lui din oficiu3. 3) Regimul de putere public nu exclude, ci ngduie exercitarea unui control de legalitate de ctre instanele judectoreti.

1 2 3

Antonie Iorgovan Tratat, op. cit., vol. II, ed. 4, pp. 24-39. Rodica Narcisa Petrescu - op. cit., p. 289. Antonie Iorgovan - op. cit., vol. I, pp. 284-286.

10

Prin art.52 i 126 alin.(6) din Constituie se consacr, iar prin Legea nr. 554/2004 se dezvolt, principiul c actul administrativ este supus controlului de legalitate exercitat de instanele de contencios administrativ. Din aceste considerente, desprindem concluzia c aceast trstur nu trebuie privit n mod absolutist, din dou considerente: - pe de o parte, exist unele acte care, dei sunt emise de autoriti ale administraiei publice, sunt sustrase acestui control de legalitate (tradiionalele fine de neprimire), adic acele limite de care vorbete legiuitorul constituant; - pe de alt parte, exist acte administrative, care dei nu sunt emise de organe ale administraiei publice, ci de alte autoriti publice, sunt supuse acestui control de legalitate1. 4) Actul administrativ eman de la organe administrative sau de la structuri autorizate de organe administrative s presteze anumite servicii publice. Prin aceast trstur, identificm actul administrativ, din punct de vedere al naturii organului de la care eman, fiind vorba despre actul administrativ tipic, respectiv despre actul emis de administraia public i despre actul emis prin delegaie, adic de structuri crora le-au fost transferate anumite prerogative de realizare a administraiei publice, prin actul de autorizare dat n scopul realizrii unor servicii publice. De menionat c actuala Constituie lrgete accepiunea sintagmei act administrativ din punct de vedere al organului de la care eman, adugnd celor mai sus enunate i actele cu caracter administrativ emise de orice alt autoritate public, ceea ce nseamn c legea fundamental calific drept act administrativ att actele prin care se realizeaz administraia-scop, ct i actele prin care se realizeaz administraia mijloc de realizare a competenei. 5) Ultima trstur a actului administrativ este aceea c, la fel ca orice alt act juridic, i actul administrativ produce efecte juridice de o anumit for, adic d natere, modific sau stinge drepturi i obligaii corelative. Prin aceast trstur se evoc, n primul rnd, faptul c actul administrativ este o categorie de acte juridice. Noiunea de act juridic evoc acele manifestri de voin fcute n scopul de a produce efecte juridice, a cror realizare este garantat prin fora de constrngere a statului, n condiiile prevzute de normale jruidice n vigoare.2 Fiind o specie de act juridic, i actul administrativ intervine pentru a schimba realitatea juridic existent, prin naterea, modificarea sau stingerea de drepturi i obligaii corelative. III. CLASIFICAREA ACTELOR ADMINISTRATIVE &8. Considerm c pot fi identificate urmtoarele criterii de clasificare:
1 2

n acelai sens, Antonie Iorgovan Tratat, op. cit., vol. II, ed. 4, pp.33-35. Tudor Drganu- Actele de drept administrativ, Editura tiinific, Bucureti, 1959, p. 8.

11

I. Dup organul de la care eman, pot fi identificate : a) acte care eman de la autoriti administrative, de stat sau autonome locale; b) acte care eman de la alte autoriti publice dect cele administrative; c) acte care eman de la persoane private autorizate s presteze anumite servicii publice1. II. Cel de-al doilea criteriu l reprezint ntinderea efectelor juridice, ceea ce determin dou mari categorii de acte administrative: a) acte administrative normative - sunt cele care cuprind reglementri de principiu aplicabile la un numr nedeterminat de persoane2. Ele produc deci efecte juridice erga omnes; b) acte administrative individuale - sunt acea categorie de acte juridice care produc efecte juridice fa de un subiect de drept determinat. Una din distinciile dintre cele dou catergorii este aceea c niciodat actele individuale nu pot nclca actele normative.3 Actele individuale, la rndul lor, se clasific n mai multe categorii: - acte prin care se stabilesc drepturi sau obligaii determinate pentru subiectul sau subiectele crora li se adreseaz, denumite generic autorizaii; Cum se apreciaz i n doctrin, eliberarea unora din aceste autorizaii este lsat la aprecierea autoritii emitente (autorizaii libere), iar eliberarea altora are caracter obligatoriu pentru autoritatea public respectiv (autorizaii impuse)4. - acte prin care se atribuie un statut personal, respectiv drepturi i obligaii pentru un subiect de drept determinat (diplome, certificate, permise de tot felul); - acte prin care se aplic diferite forme ale constrngerii administrative (diferite decizii cu caracter sancionator, procese verbale contravenionale); - acte administrative cu caracter jurisdicional. c) acte cu caracter intern, care au ca particularitate faptul c se aplic n interiorul unei autoriti sau instituii publice, i produc efecte fa de personalul acestei instituii.5 Nu este mai puin adevrat ca astfel de acte sunt opozabile i altor subiecte de drept, cum ar fi cetenii, persoanele fizice sau juridice, care solicit serviciile unei autoriti sau instituii, moment n care cad sub incidena unor dispoziii din regulamentul intern al acesteia. La rndul lor, aceste acte pot fi normative (eremplu un regulament intern de organizare i funcionare) sau individuale (exemplu o decizie de numire a unui funcionar public).

1 2 3 4 5

Denumite stabilimente de utilitate public, n termenii doctrinei interbelice, iar actele sunt calificate tradiional acte emise prin delegaie. Rodica Narcisa Petrescu - op. cit., p. 297. Dumitru Brezoianu- Drept administrativ romn, Editura All Beck, Colecia Curs universitar, Bucureti, 2004, p. 71. A se vedea n acelai sens Rodica Narcisa Petrescu op. cit., p. 297; A. Iorgovan-op. cit., vol. II, p. 39. Dana Apostol Tofan-Drept administrativ, vol. II, editura All Beck, Bucuretzi, 2004, p. 20.

12

IV. REGIMUL JURIDIC AL ACTELOR ADMINISTRATIVE &9. Regimul juridic al actelor administrative cuprinde totalitatea condiiilor, de fond i de form, care particularizeaz aceast instituie, i dau identitate n raport cu altele.1 n ceea ce privete dimensiunile regimului juridic al actelor administrative, aa cum am reinut i n definiia formulat mai sus, credem c acestea pot viza: a) condiiile de validitate ale actului administrativ, respectiv condiiile care privesc forma i fondul acestui tip de act juridic; b) procedura de emitere sau de adoptare a actului administrativ; c) fora juridic i efectele juridice ale actului administrativ, ncepnd cu naterea, efectele propriu-zise, pn la ncetarea producerii acestor efecte; d) controlul exercitat asupra actului administrativ. a. LEGALITATEA ACTULUI ADMINISTRATIV

&10. Legalitatea este analizat n doctrina de specialitate ca o dimensiune esenial a statului de drept.2 Patriarhul dreptului public contemporan, profesorul Tudor Drganu, denumit att de frumos i de adevrat de un alt specialist de marc, profesorul Antonie Iorgovan, definete statul de drept ca fiind un stat care, organizat pe baza principiului separaiei puterilor statului, n aplicarea cruia justiia dobndete o real independen, i urmrind prin legislaia sa promovarea drepturilor i libertilor inerente naturii umane, asigur respectarea strict a reglementrilor sale de ctre ansamblul organelor lui, n ntreaga lor activitate.3 Majoritatea autorilor calific legalitatea drept elementul central al regimului juridic al actelor administrative. 4 Principiul legalitii semnific, ntr-o dihotomie bine cunoscut epocii contemporane: - pe de o parte, supremaia legii, toate subiectele de drept public sau privat trebuie s se supun legii, ncepnd, se nelege, cu legea fundamental i respectnd principiul ierarhiei actelor juridice;
1 2

Dana Apostol Tofan-Drept administrativ, op. cit., vol. 2, p. 26.

Rozalia-Ana Lazr- Legalitatea actului administrativ Drept romnesc i drept comparat, Editura All Beck, Bucureti, 2004, Capitolul I este intitulat Principiul legalitii ca dimensiune a statului de drept.
3 4

Tudor Drganu-Introducere n teoria i practica statului de drept, Editura Dacia, Cluj Napoca, 1992, p.10. A. Iorgovan- Tratat , op. cit, vol. II, ed. 4, p. 41.

13

- pe de alt parte, baza legal, n sensul c aciunea acestor subiecte de drept trebuie s se ncadreze n limitele dreptului. Subliniem faptul c n concepia politic i juridic occidental caracterul obligatoriu al legii se refer n egal msur la individ dar i la autoritile publice, la stat. n statele Europei Occidentale, care au vechi tradiii democratice, respectarea legii nu este numai un principiu de drept, ci i o trstur de conduit social i a activitii sociale.1 &11. Corelaia legalitate-oportunitate Principiul legalitii n doctrina romneasc a fost analizat n mod diferit de cele dou mari coli de drept public, n corelaie cu oportunitatea. coala de la Cluj a conceput legalitatea i oportunitatea ca dou condiii distincte de validitate a actelor administrative. coala de la Bucureti, n schimb, a conceput legalitatea ca o sum a tuturor condiiilor de validitate a unui act administrativ. Din aceast perspectiv, oportunitatea ne apare ca un element al legalitii, nu ca o condiie de validitate de sine stttoare. mprtind acest ultim punct de vedere, legalitatea actului administrativ poate fi definit ca reprezentnd conformitatea actului respectiv cu legea fundamental, cu legile elaborate de Parlament, cu Ordonanele de Guvern i cu toate celelalte acte normative care au o for juridic superioar. Oportunitatea actului administrativ, n concepia noastr, deriv din capacitatea pe care o are organul care emite actul de a alege, dintre mai multe soluii posibile i egale, n aceeai msur, pe cea care corespunde cel mai bine interesului public care trebuie satisfcut. Ea relev astfel calitatea actului administrativ de a satisface att rigorile stricte ale legii, ct i o nevoie social determinat, ntr-un timp i loc date. Dac legalitatea evoc faptul c actul corespunde literei legii, oportunitatea reprezint conformitatea actului administrativ n mod prioritar cu spiritul legii, fr a se identifica cele dou noiuni2. n consens cu ideile exprimate n doctrin3, considerm i noi ca eseniale urmtoarele condiii generale de legalitate: a) respectarea principiului supremaiei Constituiei n emiterea actului administrativ4;
1

Cristian Ionescu- Regimuri politice contemporane, Editura All Beck, Bucureti, 2004, p. Asupra distinciei dintre oportunitate i scopul legii, a se vedea R. Ionescu op. cit., pp.

46.
2

251 i urm. A. Iorgovan Tratat, op. cit., vol. II, ed. 4. p. 40; R. N. Petrescu - op. cit., pp. 315-317. Florinia Ciorscu, Cristian-Gheorghe Glanu- Conceptul de putere discreionar n administraia public, articol aprut n lucrarea Reformele administrative i judiciare n perspectiva integrrii europene,Seciunea pentru tiine juridicei administrative, Caietul tiinific nr. 7/2005, Institutul de tiine Administrative Paul Negulescu, pp. 323- 328. Art.1 alin(5) vorbete expres despre respectarea Constituiei, a supremaiei sale i a legilor ca reprezentnd una din ndatoririle fundamentale ale cetenilor. Ea trebuie interpretat n sensul c norma juridic respectiv consacr dou veritabile principii ale statului de drept i anume: supremaia Constituiei i legalitatea. Ea instituie totodat obligaia care trebuie s se regseasc nu doar n comportamentul persoanelor fizice, ci i n activitatea altor subiecte de drept public sau privat,
4 3

14

b) respectarea principiului legalitii n adoptarea actului administrativ. Principiul legalitii evoc acea calitate a actului administrativ de a corespunde legii n accepiunea lato sensu, att din punct de vedere al categoriilor de acte normative incluse n sintagma lege, ct i din punct de vedere al prescripiilor legii n ceea ce privete forma, fondul i limitele competenei organului care emite actul administrativ. c)actul administrativ s fie emis sau adoptat de organul competent, n limitele competenei sale. n cazul n care actul administrativ eman de la un alt organ dect cel competent, se pune problema interveniei celei mai drastice sanciuni, i anume inexistena actului, iar n cazul n care, dei a fost emis de organul competent, acesta i-a depit limitele de competen, apare problema excesului de putere, care cade sub cenzura instanelor judectoreti. d)forma actului administrativ i procedura de emitere s fie cele prevzute de lege. Ct privete ndeplinirea condiiilor de oportunitate, cum am precizat deja oportunitatea se afl n strns dependen cu puterea discreionar a administraiei publice, una din cele mai discutate i disputate probleme ale dreptului administrativ din toate timpurile. Prin putere discreionar a administratorului i a judectorului trebuie s nelegem facultatea pe care le-o d legea, de a alege, dup aprecierea lor, ntre mai multe soluii posibile, aplicabile la cazul concret.1 Ea este analizat n doctrina i a altor state (Frana, Germania) dar i n cea romneasc, elementul de constan n explicarea fiind acela c ea const n marja de libertate lsat la libera apreciere a unei autoriti, astfel ca n vederea atingerii scopului indicat de legiuitor s poat recurge la orice mijloc de aciune, n limitele competenei sale.2 n opinia regretatului profesor Iovna, reputat reprezentant al colii de la Cluj prin oportunitate nelegem realizarea sarcinilor i atribuiilor legale n termen optim, cu cheltuieli minime de resurse materiale i spirituale, dar cu eficien ct mai mare, precum i alegerea celor mai potrivite mijloace pentru realizarea scopului legii3. Considerm i noi, alturi de ali autori4 c judectorul de contencios administrativ care a fost nvestit cu verificarea legalitii5 unui act administrativ
am putea exprima ideea necesitii unui comportament constituional al autoritilor publice, al oricrui subiect de drept public sau de drept privat.
1 2

Tudor Drganu-Introducere n teoria i practica statului de drept, op. cit, p.186.

Florinia Ciorscu, Cristian-Gheorghe Glanu- Conceptul de putere discreionar n administraia public, articol aprut n lucrarea Reformele administrative i judiciare n perspectiva integrrii europene,Seciunea pentru tiine juridce i administrative, Caietul tiinific nr. 7/2005, Institutul de tiine Administrative Paul Negulescu, p. 328.
3 4

Ilie Iovna op.cit., 1997, p. 49. A. Iorgovan Tratat, op. cit., vol. II, ed. 4, p.48.

15

are competena s se pronune att asupra aspectelor de legalitate, ct i asupra celor de oportunitate. Practica judiciar a fost puin comentat n doctrina de specialitate, sub aspectul posibilitii de control judiciar asupra oportunitii actelor administrative. Din puinele soluii pronunate, instanele de contencios administrativ apreciaz c nu sunt competente s exercite un control de oportunitate al actelor administrative, n sensul restrngerii puterii discreionare a administraiei, aceast competen revenind exclusiv unor autoriti administrative.1 B. FORMA ACTULUI ADMINISTRATIV &12. Conceptul de form desemneaz structura intern i extern a unui coninut, modul de organizare a elementelor din care se compune.2 Doctrina a fost ntotdeauna consecvent n a susine necesitatea ca actul administrativ s mbrace, de regul, forma scris. Aceasta reprezint, de altfel, un element de distincie ntre actul administrativ i actul civil, supus principiului consensualismului. n ceea ce privete forma scris, trebuie fcut distincia ntre actele administrative individuale i actele administrative cu caracter normativ. Astfel, actele administrative cu caracter individual, dei mbrac, de regul, forma scris, ele pot mbrca i forma oral. Exemplu cu titlu de coal care se d n literatura de specialitate3 este avertismentul, care, potrivit prevederilor Ordonanei de Guvern nr. 2/2001 privind regimul contraveniilor, poate mbrca att forma scris, ct i forma oral. n majoritatea cazurilor, actele individuale mbrac i ele forma scris, avnd n vedere obligativitatea comunicrii lor, prin modaliti care presupun forma scris.4 n ceea ce privete actele administrative normative, ele mbrac ns numai forma scris, deoarece se prevede obligativitatea publicrii lor pentru a produce efecte juridice. Astfel, Hotrrile de Guvern i Ordonanele de Guvern se public n Monitorul Oficial, sub sanciunea inexistenei actului respectiv. Se cuvine ns s precizm c regula publicitii, instituit prin art.108 din Constituie, vizeaz cele dou categorii de acte ale Guvernului i anume:
5

Legalitatea constituie o limitare a puterii administraiei, un principiu liberal, un factor de liberalism n regimul administrativ, care a fost preluat i n dreptul comunitar (A. de Laubadre, J.C.Venezia, Yves Gaudemet, op.cit., p.591).
1

Elena Mihaela Fodor-Controlul judectoresc asupra puterii discreionare a administraiei publice, articol aprut n lucrarea Reformele administrative i judiciare n perspectiva integrrii europene, Seciunea pentru tiine juridice i administrative, Caietul tiinific nr. 8/2006, Institutul de tiine Administrative Paul Negulescu, p.643.
2 3

Micul dicionar academic, Academia Romn, Ed. Univers Enciclopedic, Bucureti, 2002, p. 453. A. Iorgovan Tratat, op. cit., vol. II, ed. 4, p.40.
4

Rozalia Ana Lazr-op. cit, p. 122.

16

- Ordonanele de Guvern, care au, de regul, caracter normativ, dar pot s aib i caracter individual; - Hotrrile de Guvern, care pot avea att caracter normativ, ct i caracter individual. Art.100 alin.(1) din Constituie prevede c decretele Preedintelui se public n Monitorul Oficial, sub sanciunea inexistenei lor. Rezult concluzia c obligativitatea formei scrise, desprins din caracterul obligatoriu al publicrii, vizeaz att acte administrative cu caracter normativ, ct i acte administrative cu caracter individual. n aceast ultim categorie includem Hotrrile de Guvern, care, cum spuneam, pot avea i caracter individual, i decretele Preedintelui, care dup unii autori au numai caracter individual1, dup ali autori2 pot avea i caracter normativ i caracter individual. n ceea ce privete argumentele care legitimeaz regula formei scrise a actului administrativ, le reinem pe cele formulate de prof.univ. Antonie Iorgovan3 n urmtoarea prezentare: a) necesitatea cunoaterii exacte i complete a coninutului actului; b) necesitatea executrii i respectrii de ctre cei care cad sub incidena actului; c) necesitatea de a constitui mijloc de prob n caz de litigiu; d) necesitatea verificrii legalitii lui n vederea sancionrii celor vinovai de eventualele vicii de legalitate a actului sau a celor vinovai de nerespectarea actului legal emis; e) realizarea rolului educativ al actului administrativ respectiv. Forma scris reprezint o condiie de validitate a actului, ea fiind impus ad validitatem i nu ad probationem. De necesitatea formei scrise se leag i alte condiii de concretizare exterioar a actului. a) Una din aceste condiii este limba n care este redactat actul. Potrivit art.13 din Constituie, limba oficial n Romnia este limba romn. Rezult c i actele autoritilor administraiei publice vor fi emise adoptate n limba romn4.

1 2 3 4

A. Iorgovan Tratat, op. cit., vol. I, ed. 4, p. 50.

Ioan Deleanu Drept constituional i instituii politice, Editura Europa Nova, Bucureti, 1992, p. 358 A. Iorgovan Tratat, op. cit., vol. II, ed. 4, pp.53. Trebuie avute n vedere dispoziiile art.120 alin.(2) din Constituia revizuit, conform crora cetaenii aparinnd unei minoriti naionale cu o pondere semnificativ n anumite uniti administrativ-teritoriale, au dreptul de a-i folosi limba minoritii respective n scris i oral n relaiile cu autoritile administraiei publice locale i cu serviciile deconcentrate, n condiiile prevzute de legea organic.

17

b) O alt condiie exterioar legat de forma actului este motivarea. i n legtur cu aceast problem trebuie fcut distincia (cu limitele pe care le vom evoca) ntre actele administrative cu caracter individual i cele cu caracter normativ. Astfel, actele normative, supuse regulei publicitii, se motiveaz printr-o not de fundamentare, expunere de motive, referat, plasat sub form de preambul naintea actului propriu-zis. Ele au menirea de a concentra elementele de drept i de fapt care legitimeaz intervenia actului juridic respectiv. Dar, obligaia motivrii vizeaz i unele acte administrative cu caracter individual (Hotrrile de Guvern cu caracter individual). O situaie deosebit prezint actele administrativ-jurisdicionale care sunt ntotdeauna motivate. n ceea ce privete practica, autoritile recurg la motivarea actelor administrative i susinem o asemenea procedur deoarece n acest mod se fundamenteaz motivele de legalitate ale unui act administrativ, ceea ce prezint relevan mai ales n cazul contestrii legalitii unui act. Pentru aceste considerente, ne raliem propunerii formulat de prof.univ Rodica Petrescu1 de a introduce obligativitatea motivrii tuturor actelor administrative, ca o garanie a respectrii legii i a ocrotirii drepturilor ceteneti. Realizarea motivrii tuturor actelor administrative are ca i consecin punerea n acord a practicii administrative din ara noastr cu aceea existent n alte state, spre exemplu n Frana. Apreciem c introducerea caracterului obligatoriu al motivrii actelor administrative, care se regsete deja cuprins n tezele viitorului cod de procedur administrativ, va diminua riscul ca administraia s ia decizii arbitrare, abuzive i, n final, va mbunti activitatea administraiei. c) legislaia actual impune i anumite reguli de redactare a actelor normative, care sunt valabile i pentru actele amdinistrative cu caracter normativ. Este vorba despre art. 7 i art. 33-37 din Legea nr. 24/2000, republicat 2 i art. 26 din H.G. nr. 555/2001.3 Reglementri privind redactarea hotrrilor autoritilor publice locale regsim n O.G. nr. 35/2002,4 aprobat cu modificri prin Legea nr. 673/2002.5 Astfel, articolul 33 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 prevede c actele normative trebuie redactate ntr-un limbaj i stil juridic specific normativ, concis, sobru, clar i precis, care s exclud orice echivoc, cu respectareas strict a regulilor gramaticale i de ortografie, cerine care se aplic, n egal msur, i actelor administrative individuale.
1 2 3 4 5

R. N. Petrescu - op. cit., pp.304-305. Publicat n Monitorul Oficial nr.139 din 31 martie 2000. Publicat n Monitorul Oficial nr. 334/22 06 2001. Publicat n Monitorul Oficial nr. 90 din 2 02 2002. Publicat n Monitorul Oficial nr. 953 din 24 12 2002.

18

C. PROCEDURA EMITERII SAU ADOPTRII ACTELOR ADMINISTRATIVE &13. Din punct de vedere terminologic, autoritile administrative unipersonale emit acte administrative (ex. primarul emite dispoziii), iar cele colegiale adopt acte administrative (ex. Consiliul local adopt hotrri). Este unanim acceptat de teoreticienii i practicienii dreptului administrativ c emiterea actelor administrative presupune respectarea unor forme procedurale care, dei n majoritate nu produc efecte juridice prin ele nsele, avnd n general natura juridic de operaiuni tehnico-administrative, iniiaz i menin sistemul decizional administrativ.1 Identificm trei categorii de forme procedurale, n funcie de momentul n care intervin: a) forme procedurale anterioare emiterii sau adoptrii actului; b) forme procedurale concomitente cu emiterea sau adoptarea actului administrativ; c) forme procedurale ulterioare emiterii sau adoptrii actului. n funcie de consecinele juridice ale acestor forme procedurale, ele se pot clasifica n trei categorii: a) forme procedurale care produc prin ele nsele efecte juridice; b) forme procedurale care au implicaii n ceea ce privete legalitatea actelor administrative; c) forme procedurale care nu afecteaz legalitatea actelor administrative. &14. Forme proceduale prealabile (anterioare) emiterii sau adoptrii actului administrativ Acestea au o frecven destul de mare n activitatea administraiei, am putea spune c sunt cele mai des ntlnite forme procedurale (studii, statistici, proiecte, propuneri, anchete, referate, rapooarte, sesizri etc). Dintre acestea, relevan deosebit prezint avizul, doctrina vorbind despre o veritabil teorie a avizului2 i acordul prealabil. n literatura juridic, avizele mai sus analizate i sub titulatura de acte pregtitoare.3 AVIZELE reprezint puncte de vedere pe care le solicit altui organ autoritatea care urmeaz s emit (adopte) un act. ntr-o formare mai dezvoltat, ele mai sunt definite ca reprezentnd opinii pe care un organ al administraiei publice le solicit altui organ al administraiei publice, ntr-o problem sau n mai
1 2 3

Ana Rozalia Lazr- Aspecte procedurale ale emiterii actelor administrative. Cteva considerente privind procedura aprobrii tacite, n Revista de drept public nr. 3/2003, p. 85. A. Iorgovan Tratat, op. cit., vol. II,ed. 4, pp.58-59; Ilie Iovna - op. cit., pp. 42-43; R. N. Petrescu op. cit., pp. 300-301. Valentina Prisacaru- Tratat de drept administrativ romn, Partea general, Ediia a III-a, Revzut i adugit de autor, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002, p.488.

19

multe probleme, pentru a se informa i a decide n cunotin de cauz.1 n opinia altor autori, avizele reprezint pot fi cerute altui organ, compartiment sau funcionar.2 Nu putem accepta acest punct de vedere, deoarece relevan are nu cine elaboreaz avizul sau ce structur din autoritatea public este competent s-l elaboreze, ci de unde eman avizul, iar el nu poate emana dect de la o autoritate sau instituie public. Cuvntul aviz poate avea trei accepiuni, respectiv aceea de ntiinare scris cu caracter oficial; cea de prere (apreciere) competent emis de cineva din afar, o autoritate extern, asupra unei probleme aflate n dezbatere sau n procesul decizional i, n sfrit, pe aceea de rezoluie a unei autoriti competente, ceea ce nu nseamn c se pot utiliza toate cele trei accepiuni n sfera actelor administrative.3 n funcie de regimul lor juridic, avizele sunt de trei categorii: 1) Avize facultative n care organul emitent nu este obligat nici s solicite avizul, nici s-l respecte dac l-a solicitat i obinut. 2) Avizele consultative sunt acel tip de avize pentru care legea prevede obligativitatea obinerii lor i facultatea de a le respecta sau nu. Acest tip de aviz este singurul care are o determinare constituional. Avem n vedere art.95 din Constituie care prevede instituia suspendrii din funcie a Preedintelui Romniei, procedura acesteia impunnd consultarea Curii Constituionale. Dar acest articol vorbete despre consultare ca operaiune n sine, pe cnd art.146 lit.h prevede expressis verbis avizul consultativ pe care l d Curtea Constituional pentru procedura de suspendare din funcie a Preedintelui Romniei. Alt text constituional care prevede aceast operaiune administrativ este art.90 consacrat referendumului, pe care l poate decide Preedintele Romniei dup consultarea Parlamentului. 3) Avizele conforme sunt acele avize care se caracterizeaz prin trstura lor obligatorie att din punct de vedere al cererii, ct i din punct de vedere al respectrii lor. Spre deosebire de aspectul reinut la avizul consultativ, nelegem c organul administrativ are obligaia s cear, s atepte ca acest aviz s fie emis, s depun diligenele necesare emiterii lui i, n final, s se conformeze coninutului actului. Din punct de vedere al naturii lor juridice, avizele sunt, cum s-a exprimat deja doctrina, operaiuni administrative foarte importante. ntre avize, indiferent de forma pe care o mbrac, pe de o parte, i actele administrative, pe de alt parte, exist deosebiri fundamentale dar i unele asemnri.
1 2 3

Tudor Drganu-Actele de drept administrativ, op. cit, p. 121.

Gheorghe T Zaharia, Odette Budeanu- Zaharia, Tudor I Budeanu, Tudor Alexandru Chiuaru-Tratat de drpet administrativ, Editura Junimea, Iai, 2001,p. 335. Ana Rozalia Lazr- Aspecte procedurale ale emiterii actelor administrative. Cteva considerente privind procedura aprobrii tacite, n Revista de drept public nr. 3/2003, p. 87.

20

a) i avizele i actele administrative reprezint manifestri de voin cu caracter unilateral; b) dac manifestarea de voin pe care o concretizeaz actul administrativ este fcut n scopul de a da natere, a modifica sau a stinge drepturi i obligaii, deci de a produce efecte juridice, avizele nu au nici acest scop, nici aceste consecine. Avizele, prin ele nsele, nu produc efecte juridice. Ele nu modific, de sine stttor, realitatea juridic existent. Rolul lor const n a contribui la caracterul legal al actului administrativ sau a ntri legalitatea acestuia. Ele condiioneaz sau, dup caz, fundamenteaz manifestarea unilateral de voin a organului administrativ.1 c) i avizele i actele administrative sunt emise de diferite categorii de autoriti. Ele pot s fie solicitate de la o autoritate ierarhic sau de la un alt organ public, situat la acelai nivel, la unul inferior sau superior organului pe care l solicit. Cum se precizeaz n doctrin, avizul consultativ sau facultativ nu poate fi solicitat de la organul superior ierarhic celui care emite sau adopt un act administrativ, pentru c specificul raporturilor de ierarhie impune respectarea opiniei superiorului ierarhic2. ACORDUL Aceast form procedural reprezint consimmntul pe care l d un organ public altui organ, n vederea emiterii de ctre acesta din urm a unui anumit act administrativ. El reprezint tot o manifestare de voin a unei autoriti publice determinate de lege, prin care aceasta i exprim consimmntul la emiterea unui act administrativ de ctre o alt autoritate public.3 n funcie de momentul n care intervine, acordul poate fi prealabil, concomitent sau ulterior emiterii actului administrativ. Precizm c, n practic, acordul i-a pierdut din prezen n fazele concomitente i posterioare ale emiterii actelor administrative, rmnnd practic doar un acord prealabil.4 Pentru formele procedurale prealabile, relevan va avea acordul prealabil. Acordul vizeaz astfel un act administrativ, care fie se afl n faz de emitere, fie a fost deja emis. Credem c pot fi identificate urmtoarele elemente ale regimului juridic al acordului, indiferent de forma sa: a) reprezint o manifestare de voin cu caracter unilateral emis de un organ administrativ; b) emiterea lui, atunci cnd este prealabil, atrage adoptarea unui act administrativ care este rezultatul manifestrii de voin a dou organe, cel care a emis
1 2 3 4

A. Iorgovan-Tratat, op. cit, ed. 4, vol. II, p. 57. Mircea Preda - op. cit., p. 185. Rozalia Ana Lazr- Legalitatea actului administrativ, op. cit., p. 135.

Rozalia Ana Lazr- Aspecte procedurale ale emiterii actelor administrative. Cteva considerente privind procedura aprobrii tacite ,art. cit, Revista de drept public nr. 3/2003, p. 93.

21

acordul i cel care a emis actul1. Dubla voin juridic exprimat a determinat calificarea actelor emise n baza lui, de ctre doctrin ca acte administrative complexe. Credem c tot acte administrative complexe pot fi calificate i acele acte administrative a cror emitere presupune ndeplinirea mai multor formaliti procedurale prealabile. Exemplu: anumite autorizaii de construcie pentru a cror emitere, potrivi Legii nr.50/1991, cu modificrile ulterioare, se impune obinerea unor acorduri (ex. acordul de mediu), certificate (certificatul de urbanism) i avize de la diferite autoriti publice (ex. cele care privesc apa, gazele, energia electric etc.). c) acordul nu are ca i consecin obligarea organului administrativ emitent al actului la emiterea acestui act. El condiioneaz numai valabilitatea unui act administrativ, care emis n absena sau cu nclcarea acordului, este nul; d) dei condiioneaz legalitatea unui act administrativ, acordul, prin el nsui, nu acoper viciile de legalitate ale actului administrativ respectiv2; e) acordul nu produce prin el nsui efecte juridice, el condiioneaz numai efectele juridice ale actului administrativ pe care l fundamenteaz; f) nefiind act administrativ, el nu poate forma obiectul unei aciuni n contenciosul administrativ de sine stttoare. El poate fi verificat, sub aspectul legalitii sale, de ctre instana de contencios administrativ, ns numai n cadrul aciunii formulate mpotriva actului administrativ pe care l fundamenteaz. &15. Alte operaiuni prealabile emiterii actului Acestea pot mbrca o varietate de forme, de la proiecte de acte administrative, la propuneri, anchete sociale, alte categorii de anchete, certificate pentru executarea diferitelor construcii potrivit Legii nr. 50/1991 cu modificrile ulterioare3. Unele din aceste formaliti sunt prevzute n Legea nr. 52/2003 4 privind transparena n administraia public. Astfel, art.6 din aceast lege prevede c autoritile administraiei publice au obligaia s publice pe site-ul propriu un anun privind intenia de a emite un act administrativ cu caracter normativ, pe care l vor afia i la sediul propriu, ntr-un spaiu accesibil publicului i l vor transmite i ctre mass-media central sau local, dup caz. O alt formalitate prealabil este prevzut de art.8 alin.(2) din OG nr. 75/20035 care const n obligaia autoritilor administraiei publice locale de a publica proiectele de acte normative care cad sub incidena Legii nr.52/2003 n
1

A Iorgovan Tratat, op. cit., vol II, ed. 4, pp.58-59.

2 3

A. Iorgovan Tratat, op. cit., vol. I, ed. 4, p. 240; R. N. Petrescu - op. cit., p. 267.

Legea nr. 50/1991 a fost publicat n Monitorul Oficial nr. 163 din 07.08.1991. Ea a fost modificat prin OG nr. 4 din 14 ianuarie 1994, publicat n Monitorul Oficial nr. 18 din 24 ianuarie 1904, aprobat prin Legea nr. 82 din 20 iulie 1995, publicat n Monitorul Oficial nr. 160 din 25 iulie 1995 i Legea nr. 125 din 16 octombrie 1996.
4

Publicat n Monitorul Oficial nr.70/03.02.2003.

22

monitoarele oficiale ale judeului, respectiv ale sectoarelor Municipiului Bucureti sau ale oraelor, dac au monitoare oficiale proprii.1 n ceea ce ne privete, includem n categoria formelor procedurale, indiferent c sunt anterioare, concomitente sau posterioare emiterii sau adoptrii unui act administrativ, acele proceduri, acte sau operaiuni pe care le ndeplinete organul administrativ nsui, nu operaiuni care eman de la alte subiecte de drept, n baza dreptului la petiionare sau a unor raporturi stabilite ntre diferite organe administrative. Apreciem ns c este necesar analiza, n cadrul operaiunilor prealabile, a proiectelor de acte administrative, care reprezint variante, asemntoare sau identice cu actul final i care se ntocmesc de compartimentele de specialitate din cadrul unei autoriti sau instituii publice competent s emit sau adopte un act administrativ.2 &16 Forme procedurale concomitente adoptrii sau emiterii actului administrativ Aceste forme se ntlnesc cu prioritate la organele colegiale i ele vizeaz funcionarea legal i adoptarea de acte juridice de ctre aceste autoriti publice. Quorumul este majoritatea cerut de lege pentru funcionarea valabil a organului colegial. Astfel, potrivit art.67 din Constituie, cele dou Camere ale Parlamentului adopt acte (legi, hotrri i moiuni) n prezena majoritii membrilor lor. Majoritatea cerut pentru votarea actului Aceasta are n vedere numrul de voturi impus de lege pentru ca un act al organului colegial s poat fi adoptat. Exist trei tipuri de majoriti3: a) majoritatea simpl, care impune pentru adoptarea unui act votul majoritii membrilor organului colegial prezeni la edin; b) majoritatea absolut, respectiv majoritatea membrilor care compun organul colegial respectiv; c) majoritatea calificat reprezentat de dou treimi (sau trei ptrimi) din numrul membrilor care compun organul colegial. Dup cum susin i ali autori4, i rezult din cele enunate mai sus, distincia ntre cele dou tipuri de majoriti este aceea c dac una privete
Privind organizarea i funcionarea serviciilor publice de editare a monitoarelor oficiale ale unitilor administrativ-teritoriale, publicat n Monitorul Oficial nr. 619/30.08.2003. Pentru o analiz de ansamblu a reglementrilor enunate, a se vedea Ion Imbrescu-Unele aspecte ale procedurilor specifice adoptrii/emiterii actelor administrative cu caracter normativ, consecin a prevederilor Legii nr. 52/2003, O.G. nr. 75/2003 i Legii nr. 189/2004 de modificare i completare a Legii nr. 24/2004, n Revista de drpoet public nr. 3/2004, pp. 113-127.
2 3 1 5

Ibidem, p. 411.

Victor Duculescu, Constana Clinoiu, Georgeta Duculescu Constituia comentat i adnotat, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1997, p. 285; R. N. Petrescu op. cit., p. 303.

23

ntrunirea legal a organului colegial, cealalt, raportat la prima, este impus pentru ca un act administrativ s poat fi adoptat n mod valabil. Regula semnrii i contrasemnrii actului Astfel, decretele Preedintelui, din punct de vedere al acestor dou modaliti procedurale, sunt de dou categorii: a) decrete care sunt semnate numai de ctre Preedinte; b) decrete care sunt semnate de ctre Preedinte i sunt contrasemnate de ctre Primul-Ministru. Hotrrile de Guvern i Ordonanele de Guvern sunt supuse n totalitate regulii semnrii lor de ctre Primul-Ministru i contrasemnrii de ctre minitrii care au obligaia punerii lor n executare (art.108 alin.(4) din Constituie). Obligaia ncheierii unei minute Potrivit prevederilor Legii nr. 52/2003, punctele de vedere exprimate cu ocazia desfurrii edinelor autoritilor administraiei publice locale se consemneaz ntr-o minut, care va include i votul fiecrui membru, cu excepia cazului n care s-a hotrt ca votul s fie secret. Motivarea am analizat-o deja atunci cnd am abordat forma actului administrativ, astfel c nu vom insista asupra ei, vom aduga numai faptul c, dei o lung perioad de timp s-a considerat c autoritile nu sunt inute s-i motiveze actul dect dac legea le oblig expres, din ce n ce mai mult se recunoate nevoia de a se proceda la motivare, ca o condiie de legalitate a actelor administrative.1 &17. Forme procedurale ulterioare emiterii actului De unele din aceste forme procedurale se leag momentul producerii de efecte juridice de ctre actele administrative. Astfel, comunicarea este operaiunea procedural care vizeaz actele administrative cu caracter individual, care produc efecte juridice din momentul comunicrii lor celor interesai. Doctrina o definete ca fiind operaiunea prin care organul administrativ emitent aduce la cunotin celui interesat un act administrativ, fie prin predare direct acestuia, fie prin afiare la domiciliul sau sediul lui, sau prin alte mijloace.2 Publicarea vizeaz, de regul, actele administrative cu caracter normativ, dar i unele acte cu caracter individual. Ea este definit n doctrin ca reprezentnd operaiunea material prin care un act administrativ este adus la cunotina cetenilor fie prin imprimare, fie prin afiare ntr-un loc public sau prin alte mijloace de difuzare scris.3

4 1 2 3

R. N. Petrescu op. cit., p. 303. Rozalia Ana Lazr-art. cit, Revista de drept public nr. 3/2003, pp. 95-96. Rodica Narcisa Petrescu- Drept administrativ, Editura Accent, Cluj- Napoca, 2004, p. 306. Tudor Drganu-Actele de drept administrativ, op. cit., p. 135.

24

Exemplu: Hotrrile de Guvern, care pot avea att caracter normativ, ct i caracter individual1, se supun obligatoriu publicrii, n caz contrar intervenind sanciunea evocat pentru decrete i ordonane, respectiv inexistena. Constituia admite totui o excepie de la regul, este vorba de hotrrile cu caracter militar, care nu se public n Monitorul Oficial, ele se comunic numai instituiilor interesate. Articolul 10 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative prevede c, n vedere intrrii lor n vigoare, legile, ordonanele i hotrrile de Guvern, actele normative ale autoritilor administraiei centrale de specialitate, subordonate sau autonome, se public n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I. Ordinele prefectului se public i ele n monitoarele oficiale ale judeelor, potrivit art. 27 alin. (2) din HG nr. 555/2001. D. FORA JURIDIC A ACTELOR ADMINISTRATIVE &18. Actul administrativ l-am definit ca forma juridic principal de activitate a administraiei publice. Prin aceast formulare, am plasat actul administrativ n categoria actelor juridice, el fiind deci un tip de act juridic. Specific actelor juridice este faptul c ele reprezint manifestri de voin fcute cu scopul de a modifica realitatea juridic existent, acest lucru realiznduse prin naterea, modificarea sau stingerea de efecte juridice. Ceea ce fundamenteaz fora juridic a efectelor pe care le produc actele administrative este prezumia c ele au fost emise cu respectarea tuturor condiiilor impuse de lege, n accepiunea lato sensu, pentru emiterea lui i care mbrac trei forme2: a)prezumia de legalitate3, prin care este subneleas condiia actului administrativ de a corespunde Constituiei, legii i actelor juridice emise n baza legii. Este o prezumie relativ, o prezumie iuris tantum, care se afl la baza regimului juridic al actului administrativ, caracterul ei relativ rezultnd din faptul c ea poate fi rsturnat n cazul n care actul administrativ a fost atacat n faa instanelor de contencios administrativ iar acestea constat nelegalitatea lui.4 Prezumia de legalitate, n doctrin, indic fundamentul i jusitificarea obligaiei de supunere imediat actelor administrative n statul de drept.5

1 2 3 4 5

A. Iorgovan Tratat, op. cit., vol. II, ed. 4, pp. 61-63. Idem, p.61-63.

Autorii francezi o denumesc prezumia de conformitate cu dreptul Jean Rivero, Jean Walineop. cit., p. 107). Dana Apostol Tofan-Drept administrativ, op. cit, p. 41. Diana Pasre- Executarea din oficiu a actelor administrative. Repere doctrinare i jurisprudeniale franceze i comunitare n materie. Scurte consideraii referitoare la sistemul juridic romnesc, n Revista de drept public nr. 1/2006, p. 35.

25

b) prezumia de autenticitate, care evoc acea trstur a actului care prezum condiia actului administrativ de a fi emis de organul menionat prin forma sa exterioar, i anume tampil, antet, semnturi etc. c) prezumia de veridicitate, potrivit creia actul administrativ este prezumat a corespunde adevrului. Din aceste trei prezumii care fundamenteaz fora efectelor unui act administrativ, desprindem concluzia c actul respectiv se impune subiectelor de drept care sunt n egal msur obligate s-l respecte sau s-l execute. Obligaia de respectare este o obligaie de a nu face i ea vizeaz orice subiect de drept, nu doar pe cel sau cei care sunt nsrcinai cu punerea n executare a actului respectiv, sfera acestora fiind astfel mai mare dect a celor care au misiunea executrii actului. Obligaia de executare este o obligaie de a face i privete exclusiv acele subiecte de drept care au obligaia punerii n executare a actului administrativ. Fora juridic a actului administrativ este condiionat de mai multe elemente: a) locul organului emitent n sistemul organelor administraiei publice; b) natura organului emitent, din punct de vedere al caracterului i competenei sale materiale i teritoriale; c) categoria de act, respectiv un act cu caracter individual sau cu caracter normativ. Ca o consecin a forei juridice a actelor administrative i ca o particularitate a acestora, n acelai timp, regsim regula executrii din oficiu a actelor, cunoscut i sub denumirea de principiul executio ex officio. Pentru a se putea face apel la fora de constrngere a statului, trebuie ca un act juridic s fie executoriu, ceea ce impune nvestirea lui cu for juridic executorie. n cazul actelor administrative o asemenea operaiune nu se mai impune, pentru c actul nsui este titlul executoriu. Aceasta nseamn c se poate trece la executarea actului administrativ direct n baza lui, fr a mai fi necesar nvestirea lui cu for juridic executorie, actul nsui fiind un titlu executoriu1. Regula executrii din oficiu deosebete astfel actele civile, care pentru a fi executate au nevoie dse un titlu executor, de cele administrative. Atunci cnd obligaia rezultat din act nu e ndeplinit de bun voie, cel ndreptit a pretinde executarea acelei obligaii poate cere intervenia forei de constrngere a statului direct n baza actului respectiv, fr a fi nevoie de nvestirea actului cu titlu executor.2

1 2

A. Iorgovan Tratat, op. cit., vol. II, ed. 4, p.66-68. Ion Dragoman- Actele autoritilor militare, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2003, p. 322.

26

E. EFECTELE ACTELOR ADMINISTRATIVE &19. Sub aceast titulatur, analizat uneori n doctrin sub denumirea de eficiena actelor administrative1, iar de ali autori sub cea de efectele juridice ale actelor administrative2, nelegem s evocm, ntr-o accepiune mai larg, toate consecinele unui act administrativ. Aceste consecine, la rndul lor, sunt de dou feluri: a) consecine (efecte) juridice, care vor constitui obiectul nostru de analiz; b) alte consecine (efecte), de natur economic, social, cultural etc. care nu intr n sfera de analiz a prezentei lucrri. n ceea ce privete efectele juridice ale actelor administrative, urmeaz s analizm trei aspecte: a) momentul de la care ele ncep s se produc; b) ntinderea efectelor juridice ale actelor administrative; c) ncetarea acestor efecte juridice. a) MOMENTUL DE LA CARE ACTUL ADMINISTRATIV NCEPE S PRODUC EFECTE JURIDICE Se impune dintru nceput precizarea dac avem n vedere organul emitent sau alte subiecte de drept. 1. Astfel, pentru organul emitent3, actul administrativ produce efecte din chiar momentul adoptrii sale. Aceste efecte constau n: a) obligaia de a-l face cunoscut, prin publicare sau comunicare; b) obligaia de a nu-l modifica sau abroga dect dup procedura ngduit de lege. 2. Pentru celelalte subiecte de drept, i anume pentru cele care cad sub incidena actului, trebuie fcut distincia ntre felul actului, respectiv dac avem de-a face cu un act normativ sau cu un act individual. Legislaia i doctrina au fundamentat teza dup care actele normative produc efecte juridice de la data publicrii lor, iar actele individuale de la data comunicrii lor. Aceast problem nu mai poate fi privit att de categoric, deoarece, cum am mai avut prilejul s artm, sunt acte individuale pentru care Constituia prevede obligativitatea publicrii lor n Monitorul Oficial, sub sanciunea inexistenei lor, n caz contrar. Este vorba despre decretele Preedintelui, despre Hotrrile de Guvern, care pot fi att normative, ct i individuale. Apreciem c se impune reformularea tezei privind momentul de la care actele administrative produc efecte juridice, de o manier care s acopere toate
1 2

Ilie Iovna Drept administrativ, Editura Servo-Sat, Arad, 1997, p. 52. A. Iorgovan - Tratat,op. cit., vol. II, ed. 4, 66.
3

Cum se exprim autorii francezi, decizia produce efecte imediat ce a fost luat, administraia este inut s se conformeze coninutului ei. (Jean Rivero, Jean Waline- op. cit., p. 110).

27

aspectele. Vom spune astfel c actele administrative ncep s produc efecte juridice din momentul n care ele au fost aduse la cunotin, n formele prevzutede leg.1. n acest mod, avem n vedere att modalitatea comunicrii, specific actelor individuale, ct i cea a publicrii, cu admiterea unor excepii. Potrivit articolului 78 din Constituie, legea intr n vigoare la 3 zile de la data publicrii sau la o dat ulterioar prevzut n textul ei. De la principiul c actele administrative produc efecte juridice din momentul n care au fost aduse la cunotin, exist unele excepii: a) o prim categorie de excepii vizeaz actele administrative recognitive sau declarative. n principiu, actele administrative produc efecte juridice pentru viitor, sunt active, nu retroactive2. Exemplu de acte declarative sunt certificatele de stare civil, care atest faptul juridic al naterii sau decesului care s-a petrecut naintea emiterii lor i care constat astfel o situaie juridic preexistent, ele producnd efecte juridice de la o dat anterioar emiterii lor. b) a doua categorie de excepii o reprezint actele administrative care produc efecte juridice de la o dat ulterioar aducerii lor la cunotin. Astfel, potrivit art.78 din Constituie, legea se public n Monitorul Oficial al Romniei i intr n vigoare la 3 zile de la data publicrii sau la o dat ulterioar prevzut n textul ei. Aceast a doua modalitate este utilizat mai ales n acele cazuri n care intrarea n vigoare a legii presupune o serie de operaiuni prealabile, care pot solicita un anumit interval de timp 3. Posibilitatea intrrii n vigoare la o dat ulterioar publicrii subzist i n cazul Ordonanelor, al Hotrrilor de Guvern i al Decretelor Preedintelui. Astfel, articolul 11 alin. (2) din Legea 24/2000 republicat n 2004 prevede c legile i ordonanele emise de Guvern n baza unei legi speciale de abilitare intr n vigoare la 3 zile de la data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, sau la o dat ulterioar prevzut n textul lor. n ceea ceprivete ordonanele de Urgen, articolul 11 alin. (2) din acelai act normativ prevede c ele intr n vigoare la data publicrii n Monitorul Oficialal Romniei, Partea I, sub condiia depunerii la Camera competent s fie sesizat, dac n coninutul lor nu este prevzut o dat ulterioar. b) NTINDEREA EFECTELOR JURIDICE ALE ACTELOR ADMINISTRATIVE
1 2 3

n acelai sens, Ilie Iovna - op. cit., p. 52. A. Iorgovan Tratat, op. cit., vol. II, ed. 4, p.69; Ilie Iovna - op. cit., p. 53.

Victor Duculescu, Constana Clinoiu, Georgeta Duculescu Constituia comentat i adnotat, Editura Lumina Lex, Bucureti 1997, p. 241.

28

&20. Abordarea acestei probleme impune distincia dup cum ne aflm n prezena unui act administrativ cu caracter normativ sau individual. Actele cu caracter normativ produc efecte juridice pentru dreptul administrativ, dar i pentru alte ramuri de drept, cu excepia celui penal. Ct privete actele cu caracter individual, acestea sunt izvoare de drept, n principal, pentru dreptul administrativ, dar i pentru alte ramuri de drept. Exemplu actele de stare civil produc efecte juridice i n sfera civilului, a dreptului familiei. c) NCETAREA PRODUCERII DE EFECTE JURIDICE DE CTRE ACTELE ADMINISTRATIVE &21. Orice act juridic, inclusiv actul administrativ, produce efecte juridice pn n momentul n care are loc scoaterea din vigoare a respectivului act. Se cuvine s facem distincie ntre ncetarea producerii de efecte juridice, n general, i ncetarea producerii unor efecte determinate, i anume obligaia de executare, care se produce prin faptul material al aducerii ei la ndeplinire1. Scoaterea din vigoare a unui act administrativ, la rndul ei poate avea loc n mai multe moduri: a) prin anulare, de instana de judecat, care i fundamenteaz acest drept pe dispoziiile art.52 i 126 alin.(6) din Constituie i ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ; b) prin revocare, de organul ierarhic superior, n baza raportului de subordonare ierarhic; c) prin retractare, de organul care l-a emis; d) prin abrogare, care se poate dispune de organul emitent, organul ierarhic superior sau Parlament, unica autoritate legiuitoare a rii; e) ncetarea efectelor actului n alte moduri2. Exemplu intervenia unui fapt material, cum ar fi decesul persoanei sau executarea unei obligaii materiale, precum desfiinarea sau edificarea unei construcii. La aceast categorie trebuie s avem n vedere i prescripia, care este reglementat de Ordonana de Guvern nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, astfel cum a fost ea aprobat cu modificri prin Legea nr. 180/2002. F. SUSPENDAREA ACTELOR ADMINISTRATIVE &22. Operaiunea de suspendare a efectelor unui act juridic poate fi definit ca reprezentnd ntreruperea producerii de efecte de ctre actul n discuie sau ncetarea temporar a efectelor actelor administrative3.
1 2 3

A. Iorgovan Tratat, op. cit., ed. 4, vol. 71-72, p. 69-84; I. Iovna - op. cit. , p. 53. Ilie Iovna - op. cit., pp. 66-67; Valentin Prisacaru - op. cit., p. 234.

n acelai sens, Ilie Iovna - op. cit , p. 54. Ali autori o definesc ca fiind situaia n care un act administrativ, fr a fi desfiinat, nu se aplic n mod temporar i provizoriu. (Mircea

29

Considerm c trebuie fcut distincia ntre suspendarea unui act juridic, care nseamn ntreruperea producerii oricrui efect de ctre actul respectiv i suspendarea efectelor sale juridice, care semnific ntreruperea efectelor cu acest caracter ale actului respectiv. Fundamente constituionale privind instituia suspendrii a) Referitor la suspendarea ca sanciune care privete un act administrativ, temeiul ei constituional l regsim n art.123 alin.(5), care consacr dreptul prefectului de a ataca n contenciosul administrativ un act emis de Consiliul Local, Consiliu Judeean sau primar, actul atacat fiind suspendat de drept1. b) Suspendarea ca sanciune administrativ-disciplinar, o regsim consacrat n mai multe articole. Astfel, art.95 reglementeaz instituia suspendrii din funcie a Preedintelui Romniei, calificat n doctrin a reprezenta forma de rspundere politic a acestuia sau rspunderea administrativ-disciplinar a efului de stat. Un alt text este cel al art.108 alin.(2) care prevede suspendarea minitrilor. Regimul juridic general al suspendrii actelor administrative Vom analiza aceast materie, sub mai multe aspecte, i anume: a) cauzele care determin intervenia suspendrii; b) efectele juridice ale suspendrii; c) organele care pot dispune suspendarea; d) categoriile de suspendare. a) Cauzele care pot determina intervenia suspendrii sunt urmtoarele: 1. Ca regul general, suspendarea intervine atunci cnd exist ndoieli (dubii) cu privire la legalitatea unui act administrativ. Suspendarea ne apare ca o garanie a asigurrii legalitii actului administrativ, n emiterea, dar i n executarea lui2, care intervine doar n situaii de excepie. 2. n al doilea rnd, suspendarea poate interveni atunci cnd se aplic o anumit sanciune administrativ-disciplinar unui funcionar public sau unei altei persoane ncadrat ntr-un organ public. b) Efectele juridice ale suspendrii actului administrativ au ca not dominant faptul c se produce o ntrerupere a efectelor actului, o ncetare vremelnic a producerii lor, urmnd ca, dup ncetarea cauzelor care au determinat intervenia suspendrii, s se produc fie repunerea n vigoare a actului, fie scoaterea lui din vigoare prin cile prevzute de lege. c) n ceea ce privete organele care pot dispune suspendarea, putem ntlni una din urmtoarele situaii:
Preda- op. cit., p. 190).
1 2

Constatm c acest text consacr un tip de suspendare i anume suspendarea de drept, care intervine deci ope legis, i anume n temeiul unui text de lege (lege fundamental sau alt lege). A se vedea, n acelai sens, A. Iorgovan Tratat, op. cit., vol. II, ed. 4, p. 94-97; Al. Negoi - op. cit., p. 138.

30

- suspendarea se dispune de organul emitent al actului; - suspendarea dispus de organul ierarhic superior. Organul emitent i cel ierarhic superior au i drept de revocare, nu doar de suspendare a actului, conform principiului de drept qui potest majus, potest et minus1 (cine poate mai mult, paote i mai puin). - suspendarea dispus de instana de judecat. Precizm c actuala lege a contenciosului administrativ nr. 554/2004 consacr dou tipuri de suspendare, una care poate fi introdus odat cu reclamaia administrativ, n cadrul procedurii prealabile, i alta care poate fi introdus odat cu aciunea principal, regimul acestor dou tipuri de suspendri urmnd a-l dezvolta odat cu analiza instituiei contenciosului administrativ. - suspendarea dispus de legiuitor sau de autorul actului. Poate fi vorba despre nsui legiuitorul constituant, i avem n vedere art. 123 alin. (5) din Constituie, care prevede c atacarea de ctre prefect a unui act al consiliului local, cel judeean sau al primarului atrage suspendarea de drept a actului dedus judecii. n egal msur, poate fi vorba despre legiuitorul organic, art.20 alin. (4) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul fucionarilor publici prevede c atacarea de ctre Agenia Naional a Funcionarilor Publici a unui act ilegal n materia funciei publice atrage suspendarea de drept a actului respectiv. d) Ultima problem care se cuvine a fi analizat, vizeaz tipurile (categoriile) de suspendare, existnd dou tipuri de suspendare: 1) suspendarea de drept sau legal, care intervine ope legis, n baza unui text de lege; 2) suspendarea dispus de anumite autoriti publice, care, la rndul ei, este de mai multe feluri: - suspendarea dispus de instana de judecat. Astfel, art. 14 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ dispune c instana poate s procedeze la suspendarea actului n cazul n care exist motive bine justificate i pericolul producerii unor pagube iminente, cererea fiind formulat odat cu sesizarea fcut n cadrul procedurii prealabile. Articolul 15 din acelai act normativ reglementeaz al doilea tip de suspendare, care poate fi solicitat odat cu aciunea principal, prin aceeai cerere sau printr-o cerere separat. - suspendarea dispus de alte autoriti publice, i implicit prin alt gen de acte dect cele specifice procedurii judectoreti. Astfel, cum menionam, prin decret al Preedintelui poate fi suspendat din funcie acel ministru mpotriva cruia s-a cerut urmrirea penal. Preedintele, la rndul su, poate fi suspendat din funcie, prin hotrrea Parlamentului, n cazul n care a nclcat grav Constituia. G. REVOCAREA ACTELOR ADMINISTRATIVE
1

Ilie Iovna-op. cit, p. 54.

31

&23. Revocarea este definit de majoritatea autorilor ca fiind operaiunea juridic prin intermediul creia organul emitent sau organul ierarhic superior acestuia desfiineaz (scoate din vigoare) un act1. Revocarea este dou feluri: a) retractarea, atunci cnd desfiinarea actului se face de organul emitent; b) revocarea propriu-zis, atunci cnd se face de organul ierarhic superior celui emitent. Cauzele care determin revocarea pot fi analizate din dou puncte de vedere: a) din punctul de vedere al caracterului (coninutul) cauzei, identificm: - revocarea intervenit pentru cauze de nelegalitate a actului; - revocare care intervine pentru cauze de neoportunitate a acestuia. b) din punctul de vedere al momentului n care intervin fa de emiterea actului, cauzele revocrii, indiferent c vizeaz nelegalitatea sau neoportunitatea lui, pot fi: - cauze anterioare emiterii actului, care determin ca efectele juridice ale revocrii s fie ex tunc, deci pentru trecut; - cauze concomitente cu emiterea actului, determin efecte juridice ex tunc; - cauze ulterioare emiterii actului, care produc efecte juridice ex nunc (pentru viitor). n doctrin este unanim admis c revocarea este o specie a nulitii, dar c, n acelai timp, este i un principiu el regimului juridic al actului administrativ. Dei revocarea reprezint un caz particular al nulitii2, ea se deosebete de anulare, dar i de suspendare, din mai multe puncte de vedere: a) Din punctul de vedere al cauzelor care le determin, constatm c revocarea, ca i anularea, intervine atunci cnd exist certitudinea c actul este viciat, pentru cauze de nelegalitate sau neoportunitate a lui, pe cnd suspendarea intervine cnd exist dubii, ndoieli cu privire la nelegalitatea actului; b) Din punctul de vedere al autoritilor care pot dispune cele trei tipuri de operaiuni juridice, desprindem urmtoarea situaie: - revocarea poate fi dispus, att de organul emitent, ct i de cel ierarhic superior; exist unele categorii de autoriti ale administraiei publice care nu au organe ierarhic superioare i ale cror acte pot fi revocate doar de ele, pot fi astfel doar retractate; - suspendarea poate fi dispus de autoritile competente s decid revocarea, preciznd situaia existenei organelor autonome, care nu au deci autoritate ierarhic superioar, dar i un alt organ public competent, de regul instana de judecat; - anularea poate fi dispus att de organul ierarhic superior, dac exist un asemenea organ ori de instana de judecat sau exclusiv de instana de judecat
1 2

A. Iorgovan Tratat, op. cit., vol. II, ed. 4, p. 83; Ilie Iovna - op. cit., p. 55. A. Iorgovan Tratat, op. cit., ed. 4, vol. II, pp. 83.

32

n cazul existenei unor acte emise de autoritile administrative care nu au organ ierarhic superior. c) Din punct de vedere al efectelor produse, suspendarea produce doar ntreruperea, ncetarea cu caracter temporar a acestor efecte, n vreme ce anularea i revocarea produc ncetarea, cu caracter definitiv, a acestor efecte. &24. Excepiile de la principiul revocabilitii De la principiul revocabilitii actelor administrative, exist excepii care privesc exclusiv actele administrative cu caracter individual, deoarece actele administrative normative sunt oricnd revocabile1. Aceste excepii sunt deduse fie din natura actului, fie din efectele pe care le-au produs sau fie din voina legiuitorului.2 Identificm, n consonan cu tezele exprimate n doctrin3, cu soluiile exprimate de legislaie i jurispruden, i n conformitate cu criteriile pe care leam enunat mai sus, urmtoarele categorii de excepii: a) actele administrative cu caracter jurisdicional - sunt emise dup o procedur special, guvernat de principii similare procedurii judiciare, ele intervenind atunci cnd exist un litigiu n domeniul administraiei active care impune a fi soluionat; b) actele administrative care fie dau natere la raporturi de drept privat (civile, de drept al muncii), fie sunt emise ca urmare a existenei unor contracte civile sau administrative. Este vorba de actele administrative condiie (sau condiiune, n limbajul interbelic), a cror existen a fost fie acceptat4, fie negat5. Dintr-un act administrativ se pot nate i raporturi de munc 6, cum ar fi o dispoziie de repartizare n munc emis de direciile de munc i ocrotire social. Ct privete actele administrative care au fost emise n baza unui contract civil, raiunea acestei excepii, cum s-a subliniat deja n doctrin, rezid n faptul c actul administrativ care precede un asemenea contract, n condiiile n care contractul s-a ncheiat deja, devine o parte component a acestuia, un instrument juridic7 de care depinde executarea nsi a contractului, ceea ce nseamn c, dac s-ar admite revocarea actului administrativ, aceasta ar determina chiar rezilierea contractului, ceea ce nu este admis a se realiza de organul administrativ, ci doar de instana judectoreasc. Exemplu, n baza unui ordin de
1 2 3 4 5 6 7

A. Iorgovan Tratat, op. cit., ed. 4, vol. II, p.85-93. Ilie Iovna - op. cit., p. 56. A. Iorgovan Tratat, op. cit., ed. 4, vol. II, p.85-86. A. Iorgovan - op. cit., vol. II, p.90. Ilie Iovna - op. cit., p. 56. Paul Negulescu - op. cit., p. 321. Romulus Ionescu - op. cit., p. 279. Ilie Iovna - op. cit., pp. 57-58. Tudor Drganu Actele de drept administrativ, op.cit., p. 219

33

repartizare a fost ncheiat un contract de nchiriere. Pentru ocrotirea stabilitii raporturilor juridice, ordinul de repartizare nu mai poate fi revocat, el intrnd n sfera circuitului civil. De altfel, asigurarea ocrotirii stabilitii juridice este i raiunea acestei excepii.1 c) actele administrative care au fost executate material - sunt exceptate de la principiul revocabilitii din raiuni care in de efectele materiale, economice pe care le-au produs i de ineficiena pe care ar avea-o un act de revocare n condiiile n care realizarea material a actului s-a produs deja. Raiunea exceptrii acestei categorii de acte const n faptul c prin revocarea lor nu se poate restabili situaia material anterioar.2 Susinem ns opinia care a fost deja exprimat n doctrin, c n cazul n care orice act administrativ exceptat de la principiul revocabilitii a fost obinut prin manopere frauduloase, dolozive, el nu se mai poate bucura de caracterul irevocabil 3. Fac totui excepie, i n aceast situaie, actele administrative jurisdicionale i cele executate material, pentru care irevocabilitatea subzist, din raiuni care in de nsi exceptarea lor de la principiul revocabilitii. d) Actele administrative declarate irevocabile printr-o dispoziie a legii sau care au generat drepturi subiective garantate de lege sub aspectul stabilitii4. Soluia este impus de principiul simetriei juridice, care oblig ca un act juridic s fie desfiinat printr-un alt act juridic care are aceeai for juridic sau o for juridic superioar. Dei exist anumite asemnri cu categoria enunat mai sus, nu exist totui identitate de situaii, n prima categorie legiuitorul decide c anumite acte administrative nu pot fi revocate, iar n cea de-a doua categorie decizia legiuitorului vizeaz anumite categorii de raporturi juridice pe care le garanteaz sub aspectul stabilitii. Constatm c n aceast a doua situaie, nu actul nsui este garantat, ci raportul juridic care se nate din act. e) Actele administrative prin care se aplic sanciuni specifice celor trei forme de rspundere existente n dreptul administrativ5. Aceste acte, denumite de unii autori acte de sancionare6, nu pot s fie revocate de organul care le-a emis sau de cel ierarhic superior, ci de autoritile i dup procedura stabilite prin reglementri speciale.
1 2 3

Ilie Iovna - op. cit., p. 57. Ilie Iovna - op. cit., pp. 60.

Tudor Drganu Actele de drept administrativ, op. cit., p. 61; Tudor Drganu Cteva consideraii cu privire la actele de drept administrativ obinute prin manopere frauduloase, n Justiia Nou nr. 5/1961; Rodica Narcisa Petrescu - op. cit., p. 324.
4 5 6

Ilie Iovna - op. cit., p. 59.

n partea consacrat acestei probleme, vom identifica trei astfel de forme, respectiv rspunderea administrativ disciplinar, contravenional i patrimonial. Ilie Iovna - op. cit., p. 61.

34

&25. Problema revocrii actelor administrative n dreptul comunitar Curtea European a Comunitilor Europene de la Luxemburg a procedat la ncorporarea n dreptul comunitar a unui set de principii existente n sistemele naionale ale statelor membre, printre care se regsete i principiul revocrii actelor administrative, urmare a constatrii c tratatele constitutive nu conineau referiri la aceast materie.1 Se manifest astfel pe plan european o preocupare pentru soluionarea litigiilor ivite ntre administraia public i ceteni cutndu-se n acest sens modaliti amiabile de reglementare, n cadrul creia tema revorrii actelor administrative apare ca fiind important pentru doctrina i legislaia adminsitrativ, precum i pentru jurispruden, att la nivel naional, ct i erupean.2 Consiliul Europei a adoptat la data de 05 09 2001 Recomandarea Rec. (2001) a Comitetului de Minitri ctre Statele Membre ale Consiliului Europei asupra modalitilor alternative de reglementare a litigiilor ntre autoritile administrative i persoanele private, care statueaz, n principiu, c recursul n faa administraiei trebuie s fie accesibil subiectului oricrui act, i poate avea ca obiect att legalitatea ct i oportunitatea actului. n plus se mai arat c recursurile administrative pot fi obligatorii, n anumite cazuri, nainte de sesizarea instanei, iar acestea trebuie s fac obiectul unei examinri atente i s conduc la o decizie din partea autoritilor competente. ntr-un asemenea context trebuie neleas i dispoziia articolului 7 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, care consacr caracterul obligatoriu al procedurii administrative prealabile. Precizm c n doctrin s-a pus n discuie, pe cnd era n vigoare vechea Lege a contenciosului administrativ nr. 29/1990 perspectiva de a se renuna la caracterul obligatoriu al procedurii prealabile, discuie reluat cu ocazia adoptrii actualei legi a contenciosului administrativ. S-a optat ns pentru meninerea obligativitii procedurii prealabile sub forma recursului graios i a celui administrativ ierarhic din necesitatea de a rspunde acestor preocupri i reglementri existente n plan comunitar. Semnificaia recursului n faa administraiei n materia revocrii rezid n faptul c, n acest mod, se realizeaz reexaminarea unui act administrativ, n acest fel administraia public avnd posibilitatea s-i reconsidere soluia i s reformeze actul administrativ din considerente de legalitate i de oportunitate. Finalitatea unui asemenea demers este aceea de a asigura respectarea principiului bunei administrri, deoarece prin promovarea unui recurs administrativ

1 2

Jean Boulois, Roger-Michel Chevallier- Grands arrts de la Cour des Justice du Communauts Europennes, Tome I, 6 dition, ditions Dalloz, Paris, 1994, p. 82. Liliana Vian, Diana Iuliana Pasre-Revocarea actelor administrative dimensiune a principiului bunei administrri, articol aprut n lucrarea Implicaiile Tratatului instituind o Constituie pentru Europa asupra dreptului public i a serviciilor publice, Seciunea pentru tiine juridice i administrative, Caietul tiinific nr. 8/2006, Editura Burg, Sibiu, 2006, pp. 288-289.

35

de ctre beneficiarul actului sau de ctre o persoan vtmat ntr-un drept sau ntrun interes legitim se paote ajunge la revocarea acelui act.1

&26. ANULAREA ACTULUI ADMINISTRATIV Doctrina definete anularea ca fiind operaiunea juridic ce const ntr-o manifestare de voin n scopul de a determina, n mod direct, desfiinarea actului i, deci, ncetarea definitiv a efectelor juridice produse de acesta.2 Din punctul de vedere al naturii sale, nulitatea unui act juridic, deci i a actului administrativ, reprezint o sanciune care intervine atunci cnd actul este lovit de unele vicii de legalitate. Exist suficiente asemnri ntre nulitatea din dreptul civil i cea din dreptul administrativ, dar exist i aspecte care le disting fundamental. n doctrin, elementul de distincie cu titlu de coal care se d este acela c n dreptul privat nu exist nulitate fr text, pe cnd n dreptul administrativ, n cele mai multe mprejurri nulitatea exist fr text3. Teoria nulitii n perioada interbelic &27. Profesorul Paul Negulescu consacr seciunea a VII-a a tratatului su4 teoriei nulitei actelor administrative de autoritate, recunoscnd urmtoarele categorii de nuliti: a) acte inexitente, care nu au nevoie de nici o constatare; b) acte nule de drept, care au aparen legal, dar sunt lovite de un viciu de o asemenea profunzime nct acesta poate fi constatat oricnd, neputnd fi acoperit prin trecerea timpului; c) acte anulabile, cnd actul prezint doar unele vicii de form, care pot fi invocate ntr-un interval de timp determinat i numai de acele subiecte de drept, autoriti sau persoane fizice, care au un interes direct i personal5. Autorul apreciaz c atunci cnd analizm problema nulitii actului administrativ, trebuie s pornim de la condiiile de fond i de form pe care legiuitorul le stabilete, s cercetm ce influen are nerespectarea unei condiii asupra validitii actului, cine poate s invoce viciul respectiv i n ce termen. Pornind de aici, marele dascl recunoate existena a trei mari categorii de interese: -interese generale, adic interesele colectivitii reprezentate prin stat;
1 2 3 4 5

Liliana Vian, Diana Iuliana Pasre-Revocarea actelor administrative, art. cit., pp. 293-294. A. Iorgovan-Tratat, op. cit, ed. 4, vol. II, p. 72.

Jean Vermeulen Evoluia dreptului administrativ romn, Bucureti, Institutul de arte grafice Vremea, 1943, p. 107. Paul Negulescu - op. cit., vol. II, pp. 424-466. Paul Negulescu - op. cit., vol. II, p. 426

36

-interese locale (regionale sau speciale), reprezentate prin unitile administrativ-teritoriale; -interese individuale, respectiv interesul particularilor, al administrailor. Misiunea legii este s in cont de aceste interese i s le concilieze. &28. Repere ale teoriei actuale a nulitii actului administrativ Anularea actului administrativ, ca a oricrui act juridic n general, poate fi definit ca reprezentnd o operaiune juridic prin intermediul creia actul se desfiineaz, ncetnd astfel, n general pentru trecut, efectele sale juridice1. Extrapolnd constantele doctrinei la nulitatea unui act adminsitrativ, doctrina a definit-o ca fiind sanciunea juridic care afecteaz efectele unui act care a fost emis sau adoptat cu nclcarea condiiilor de fond, de form sau de procedur stabilite de lege pentru validitatea sa.2 Un aspect esenial al regimului juridic al acestei sanciuni este faptul c ea este dispus de un alt organ dect cel care a emis actul, respectiv organul ierarhic superior sau instana de judecat 3. Dreptul organului ierarhic superior de a anula actele organelor inferioare lor ne apare ca o consecin a dreptului de control general, motiv pentru care dreptul de anulare nu e necesar a fi prevzut expres.4 n cazul actelor emise de autoriti ale administraiei publice care nu se subordoneaz ierarhic altora, exemplu autoritile centrale sau locale autonome, anularea nu va putea fi dispus dect de instana de judecat. Instituia anulrii actului administrativ este prevzut de art.52 din Constituie care consacr acel tip de anulare care este dispus de instana judectoreasc. Potrivit textului menionat, persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, de o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, este ndreptit s obin recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului i repararea pagubei. Nulitatea absolut are ca specific faptul c sancioneaz nerespectarea, la ncheierea actului juridic, a unei norme care ocrotete un interes general, obtesc. n cazul celei relative sunt nerespectate, la ncheierea actului juridic norme care ocrotesc un interes particular, individual ori personal5. Din punctul de vedere al ntinderii efectelor, nulitile se mpart n nuliti totale, cnd este desfiinat un act juridic n integralitatea sa i n nuliti pariale,

1 2

A. Iorgovan- Tratat,op. cit. , vol. II, ed. 4, pp. 69-80.

Eduard Demciuc Nulitatea contractelor adminsitrative, articol aprut n lucrarea Implicaiile Tratatului instituind o Constituie pentru Europa asupra dreptului public i a serviciilor publice, Seciunea pentru tiine juridice i administrative, Caietul tiinific nr. 8/2006, Editura Burg, Sibiu, 2006, p. 408.
3 4 5

Valentin Priscaru-op. cit., p. 233. Ilie Iovna-op. cit., p. 62. Gheorghe Beleiu-op. cit , p. 183.

37

cnd se desfiineaz doar o parte a actului, celelalte pri ale actului continund s produc efecte juridice, deoarece nu contravin legii. Nulitatea absolut intervine pentru nclcarea condiiilor de fond, eseniale pentru validitatea actului, iar nulitatea relativ pentru condiii de mai mic importan, care privesc forma actului. Din punctul de vedere al efectelor juridice, nulitatea actului administrativ difer de cea a actului civil1. - astfel, indiferent de condiiile care au fost nclcate, organul competent va putea s dispun anularea actului; - dac n dreptul civil nulitile relative pot fi confirmate de cel lezat, iar nulitile absolute nu pot fi confirmate, n dreptul administrativ pot fi confirmate ambele categorii de nuliti sau numai nulitile relative. &29. Organele care pot dispune anularea unui act administrativ Aceast sanciune poate fi dispus de urmtoarele categorii de autoriti: a) de organul ierarhic superior, n virtutea raportului de subordonare ierarhic; b) de instana de judecat, care i fundamenteaz acest drept pe dispoziiile art.52 din Constituie i ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ; c) de Ministerul Public, care poate anula doar anumite categorii de acte administrative (exemplu cele ale locurilor de detenie). &30. Procedura anulrii este diferit, n funcie de organul care dispune anularea. Astfel, n cazul anulrii dispuse de organul ierarhic superior, instrumentul juridic prin care se dispune anularea va fi actul administrativ, ceea ce nseamn c procedura va fi cea specific emiterii unui act administrativ. n cazul n care instana judiciar decide anularea actului, procedura va fi cea instituit prin Legea nr.554/2004, cu modificrile i completrile ulterioare, completat cu normele Codului de procedur civil la care trimite art. 18 din lege. &31. Efectele anulrii Precizm c, indiferent de condiiile nclcate la emiterea actului i de tipul de nulitate care urmeaz s intervin, prezumia de legalitate funcioneaz pn n momentul n care se constat sanciunea respectiv2. Ca regul, anularea produce efecte juridice ex tunc, pentru trecut, actul este desfiinat ca i cnd el nu ar fi existat. Ne raliem concepiei exprimate n doctrin3, potrivit creia atunci cnd anularea se face pentru motive de neoportunitate, efectele juridice produse trebuie s fie ex nunc.
1 2 3

Ilie Iovna - op. cit., p. 63. Ilie Iovna - op. cit., p. 65. Romulus Ionescu-op. cit , p . 283.

38

Reinem, de asemenea, ca regul a regimului juridic al anulrii actului administrativ, faptul c anularea unui act administrativ atrage dup sine anularea tuturor actelor a cror legalitate este condiionat de legalitatea actului administrativ anulat1. I. INEXISTENA ACTELOR ADMINISTRATIVE &32. Fundaamente constituionale actuale ale inexistenei actului administrativ Avem n vedere dou dispoziii constituionale exprese care transform aceast instituie ntr-una de rang constituional. Este vorba de art.100 care reglementeaz actele Preedintelui, respectiv decretele, a cror publicare obligatorie n Monitorul Oficial o impune textul constituional respectiv, n cazul nepublicrii intervenind sanciunea inexistenei actului. Art.108 prevede acelai caracter obligatoriu al publicrii n Monitorul Oficial al actelor Guvernului, n caz contrar intervenind inexistena actelor. Legea fundamental admite o excepie n cazul hotrrilor cu caracter militar, care, din raiuni lesne de neles, se comunic numai organismelor interesate. Regimul juridic al inexistenei actului administrativ Inexistena este o sanciune specific a actului administrativ, care intervine atunci cnd viciile de legalitate care afecteaz actul sunt att de grave, de fundamentale, nct contientizarea lor nu este o problem pentru nici un subiect de drept. Cum afirm plastic profesorul Tudor Drganu2, orice subiect de drept, chiar i unul cu inteligen medie, va realiza ilegalitatea flagrant a actului. Valorificnd tezele de referin ale doctrinei3, desprindem urmtoarele dimensiuni ale regimului juridic al actelor inexistente: a) actele inexistente nu se mai bucur de prezumia de legalitate a actului administrativ; b) subiectele de drept destinatare ale actului sau care cad sub incidena lui, au dreptul de a se prevala de inexistena actului i deci de a refuza ndeplinirea obligaiilor care rezult din act. Reunind cele dou elemente de regim juridic, unii autori le exprim sub forma tezei c n cazul actelor inexistente nu mai opereaz prezumia de legalitate i nimeni nu poate fi inut s se supun prescripiilor exprimate n astfel de acte.4
1 2 3 4

A. Iorgovan-Tratat, op. cit., vol. II, ed. 4, p.82. Este, de altfel, aplicarea principiului de drept quod nullum est, nullum producit efectum. Tudor Drganu - Nulitatea actelor administrative individuale, op.cit., p. 64. A. Iorgovan Tratat, op. cit., vol.II, ed. 4, pp. 78-79; Ilie Iovna - op. cit., pp. 65-66.

Ioan Alexandru, Ion Popescu Slniceanu, Mihaela Cruan, Cosmin-Ionu Enescu, Drago Dinc-Drept adminsitrativ, Editura economic, Bucureti, 2003, p. 281.

39

c) acestui drept i corespunde, n mod corelativ, obligaia celorlalte subiecte de drept, a autoritilor publice n mod prioritar, de a lua act de inexistena intervenit, ceea ce nseamn c ele nu vor proceda, n baza actului, la executarea din oficiu i la impunerea deci a forei de constrngere a statului, pentru c actul nu mai este prezumat a fi legal i deci el nu mai constituie titlu executoriu, nu se mai bucur de principiul executio ex officio. d) n actualul sistem constituional, instituia inexistenei a devenit de rang constituional. Acestor elemente de regim juridic, doctrina francez l adaug i pe acela c actul inexistent poate fi retras (revocat) n orice moment de ctre administraie, n timp ce actul care este doar nul nu poate fi retras dect n interior termenului de recurs1. J. ALTE DIMENSIUNI ALE REGIMULUI JURIDIC AL ACTELOR ADMINISTRATIVE &33. La aceast ultim parte, vom avea n vedere cu prioritate actele de stare civil. Actele de stare civil reprezint acea categorie de acte care au o natur juridic complex, de drept civil i de drept administrativ, prin intermediul crora autoritile publice nvestite cu atribuii de stare civil transpun n coninutul lor elementele componente ale strii civile a persoanei. n ceea ce privete dimensiunea actului de stare civil din perspectiva dreptului administrativ, ea are urmtoarea semnificaie: a) reprezint nscrisul autentic doveditor al actului de stare civil ntocmit n registrul de stare civil; b) reprezint un mijloc de eviden a populaiei, din punctul de vedere al numrului i al structurii sale; c) se ntocmete n interesul statului i al persoanei (art.1 din Legea nr. 119/1996); d) servete la aprarea drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor (art.1 din Legea nr.119/1996). Regimul legal actual al strii civile l regsim n Legea nr. 119/19962, care a abrogat decretul fostului Consiliu de Stat nr. 278/1960 i actele juridice emise n baza lui3. Reconstituirea actelor de stare civil Potrivit art.16 i 52 din Legea nr. 119/1996, reconstituirea actelor de stare civil se face la cerere, n urmtoarele situaii:
1 2 3

Jean Rivero, Jean Waline - op. cit., p. 114. Publicat n Monitorul Oficial nr. 282 din 11 noiembrie 1996.

Este vorba despre Hotrrile fostului Consiliu de Minitri nr. 1090/1960 i 2290/1969, privind aprobarea metodelor de eviden a registrelor de stare civil i respectiv sancionarea contraveniilor la regimul actelor de stare civil.

40

a) dac registrul de stare civil a fost pierdut sau distrus, n totalitate sau n parte; b) dac actul de stare civil a fost ntocmit n strintate i nu poate fi procurat certificatul sau extrasul de pe acest act; c) nu au existat registre de stare civil; d) ntocmirea actelor de stare civil a fost omis. ntocmirea ulterioar a actelor de stare civil Prin art.53 sunt recunoscute urmtoarele situaii n care ntocmirea ulterioar a unui act de stare civil este admisibil: a) cnd s-a omis ntocmirea actului de natere sau de deces, dei s-au depus actele necesare acestei operaiuni; b) ntocmirea actului de cstorie a fost omis, dei a fost luat consimmntul soilor de ctre ofierul de stare civil. Anularea, modificarea, rectificarea i completarea actelor de stare civil Aceste operaiuni se pot face numai n temeiul unei hotrri judectoreti definitive i irevocabile. Anularea, modificarea, rectificarea sau completarea unui act de stare civil sau a unei meniuni nscrise pe acesta, n condiiile n care au fost dispuse prin hotrre judectoreasc avnd caracter definitiv i irevocabil, se nscriu numai prin meniune pe actul de stare civil corespunztor (art.58 din Legea-cadru). Regimul duplicatelor Regimul acestora este doar n mare reglementat prin Legea nr. 119/1996 i dezvoltat prin normele metodologice de punere n aplicare a legii. Duplicatul reprezint un nou certificat de stare civil, care nlocuiete vechiul certificat i a crui emitere poate fi legitimat de intervenia unor fapte materiale, cum ar fi pierderea, sustragerea, distrugerea sau deteriorarea certificatului original. Duplicatul nu trebuie confundat cu eliberarea unui nou certificat n cazul n care au intervenit unele modificri n starea civil a unei persoane, dispuse prin hotrre judectoreasc avnd caracter definitiv i irevocabil1. TEST DE AUTOEVALUARE:

n aceast a doua situaie, eliberarea unui nou certificat este determinat de intervenia unor cauze de natur juridic, acestea atrgnd anularea vechiului certificat i emiterea unuia nou care corespunde strii civile, astfel cum a fost ea modificat dup procedura instituit de lege. nelegem c noul certificat de stare civil va avea un alt coninut dect vechiul certificat pe care l nlocuiete. n prima situaie, deci n cazul duplicatului, eliberarea unui nou certificat este determinat de un fapt material, iar duplicatul va avea acelai coninut cu certificatul pe care l nlocuiete.

41

1. Nepublicarea decretelor Preedintelui Romniei n Monitorul Oficial atrage sanciunea: a) nulitii absolute; b) nulitii relative; c) inexistenei. 2. Nulitatea absolut a actului administrativ intervine pentru nclcarea: a) condiiilor de fond; b) condiiilor de form; c) condiiilor de form i condiiilor de fond. 3. Revocarea actului administrativ poate interveni pentru: a) nelegalitate; b) netemeinicie; c) neconstituionalitate. 4. Constituie excepii de la principiul revocabilitii actelor administrative: a) actele administrative cu caracter individual; b) actele administrative cu caracter normativ; c) att actele administrative cu caracter normativ, ct i actele administrative cu caracter individual. 5. Actul administrativ individual produce efecte de la momentul: a) comunicrii; b) publicrii; c) emiterii. 6. Nepublicarea ordonanelor de Guvern n Monitorul Oficial atrage sanciunea: a) nulitii absolute; b) nulitii relative; c) inexistenei. 7. Revocarea actului administrativ poate interveni: a) numai pentru cauze de nelegalitate; b numai pentru cauze de neoportunitate; c) att pentru cauze de nelegalitate ct i pentru cauze de neoportunitate.

8. Cauzele revocrii pot fi: 42

a) anterioare emiterii/adoptrii actului administrativ; b) att anterioare, ct i concomitente cu emiterea/adoptarea actului administrativ precum i ulterioare emiterii/adoptrii actului administrativ; c) ulterioare emiterii/adoptrii actului administrativ. 9. Suspendarea actului administrativ este; a) o regul a regimului juridic al actului administrativ; b) o excepie a regimului juridic al actului administrativ; c) nu poate interveni n cazul actului administrativ. 10. Revocarea reprezint: a) un principiu al regimului juridic al actului administrativ; b) o excepie a regimului juridic al actului administrativ; c) nu poate interveni n cazul actului administrativ. 11. Suspendarea determin: a) ncetarea definitiv a producerii de efecte juridice ale actului administrativ; b) ncetarea temporar a producerii de efecte juridice ale actului administrativ; c) nu afecteaz efectele juridice ale actului administrativ. 12. Forma scris a actului administrativ este o condiie: a) ad validitatem (pentru validitatea actului); b) ad probationem (pentru a constitui mijloc de prob); c) nu este o condiie a actului administrativ. 13. Forma nescris (oral) se admite, prin excepie: a) n cazul actelor cu caracter normativ; b) n cazul actelor cu caracter individual; c) att n cazul actelor cu caracter normativ ct i n cazul actelor cu caracter individual. 14. Formele procedurale de emitere/adoptare a actului administrativ pot fi: a) anterioare i concomitente; b) concomitente i ulterioare; c) anterioare, concomitente administrativ. i ulterioare emiterii/adoptrii actului

15. Actul administrativ produce efecte: a) din momentul comunicrii actului administrativ individual i publicrii actului administrativ normativ; 43

b) din momentul elaborrii actului; c) din momentul semnrii i nregistrrii lui. 16. Actul administrativ normativ produce efecte juridice: a) numai pentru dreptul administrativ; b) pentru dreptul administrativ, muncii, civil i comercial i alte ramuri de drept; c) pentru dreptul administrativ, muncii, civil i comercial i alte ramuri de drept, cu excepia dreptului penal. 17. Anularea unui act administrativ produce efecte juridice: a) ntotdeauna pentru trecut (ex tunc); b) pentru trecut, prezent i viitor; c) pentru trecut, dar i pentru viitor, cnd intervine pentru cauze de neoportunitate. 18. Avizele pot avea: a) caracter consultativ i conform; b) facultativ i consultativ; c) facultativ, consultativ i conform. 19. Care din urmtoarele propoziii este adevrat: a) Quorumul este majoritatea cerut de lege pentru ntrunirea valabil a organului colegial; b) Quorumul este majoritatea cerut de lege pentru votarea actului; c) Quorumul este majoritatea cerut de lege pentru adoptarea legal a actului de ctre organul unipersonal. 20. Comunicarea este o modalitate de aducere la cunotin: a) a actului administrativ cu caracter individual; b) a actului administrativ cu caracter normativ; c) att a actului administrativ cu caracter individual ct i a actului administrativ cu caracter normativ. 21. Publicarea este o modalitate de aducere la cunotin: a) numai a actului administrativ cu caracter individual; b) numai a actului administrativ cu caracter normativ; c) att a actului administrativ cu caracter normativ ct i a actului administrativ cu caracter individual, cnd este obligatorie publicarea. 22. Anularea unui act administrativ se poate dispune: a) numai de organul ierarhic superior; 44

b) numai de instana de judecat; c) att de organul ierarhic superior ct i de instana de judecat. 23. Actele administrative inexistente: a) se bucur de prezumia de legalitate, pn la data constatrii inexistenei lor; b) nu se mai bucur de prezumia de legalitate i de regula executrii din oficiu; c) nu se mai bucur de prezumia de legalitate. 24. Inexistena actelor administrative: a) este prevzut n Constituie pentru Hotrri de Guvern; b) este prevzut n Constituie pentru Ordonane de Guvern; c) este prevzut n Constituie pentru Hotrri de Guvern, Ordonane de Guvern i decrete ale preedintelui. 25. Anularea unui act administrativ se poate dispune: a) numai de organul ierarhic superior; b) de organul ierarhic superior i de instana de judecat; c) de organul ierarhic superior, de instana de judecat i de Ministerul Public. 26. Revocarea unui act administrativ poate mbrca una din urmtoarele forme: a) retractarea atunci cnd se dispune de organul de la care eman actul; b) revocare propriu-zis atunci cnd se dispune de organul ierarhic superior; c) att retractare, ct i revocare propriu-zis.

TEME DE DEZBATERE:

Calificarea, ca form de activitate, a negocierii unui tratat internaional de ctre Guvernul Romniei i a semnrii sale de ctre Preedintele Romniei. Problema calificrii actelor Guvernului ordonane i hotrri, natura acestora i scopul adoptrii lor, prin raportare la rolul Guvernului, fixat de Constituie. Identificarea actelor de natur politic din activitatea Executivului i a modalitilor n care acestea pot fi cenzurate sau supuse controlului politic; implicaia principiului separaiei i echilibrului puterilor n stat, consacrat de art. 1 alin. 4 din Constituie. 45

 Semnificaia i importana Programului de guvernare. Clarificarea noiunilor de baz: putere public, regim de drept public/privat, interes public, contract administrativ etc. Identificarea diferenelor de fond i de form dintre actele unilaterale i contractele ncheiate de administraie. Identificarea actelor normative care reglementeaz aspecte legate de ncheierea unor contracte de ctre autoritile publice. Comparaie ntre calitatea de persoan juridic de drept public i cea de persoan juridic de drept privat. Prezentarea unor operaiuni concrete ale administraiei publice i ncadrarea acestora n una din categoriile prezentate. Dezbaterea i fixarea criteriilor de delimitare a operaiunilor administrative de actele juridice. Analizarea unor nscrisuri de la diverse autoriti administrative prin care se concretizeaz operaiunile de birou (de administraie intern) i operaiunile administrative realizate n regim de putere public (avize, acorduri etc.). Criteriile concrete de delimitare ntre actele administrative i operaiunile administrative/faptele materiale. Interpretarea condiiei referitoare la caracterul unilateral al voinei emitentului, n ipoteza unor acte administrative emise la cererea prealabil a unor persoane interesate (cazul diverselor autorizaii, licene, permise etc.) sau cu participarea mai multor organe ale puterii publice (cazul ordinelor comune ale unor minitri). n ce const, n privina regimului juridic, asimilarea contractelor menionate de art. 2 alin.1 lit. c) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ cu actele administrative tipice? De ce se apreciaz n literatura de specialitate c actul administrativ reprezint forma cea mai important de activitate a administraiei publice? Pot fi utilizate n prezent noiunile de act administrativ de gestiune i act administrativ de autoritate, prin prisma dreptului pozitiv? Condiiile specifice n care o persoan de drept privat poate emite acte administrative. Identificarea unor asemenea subiecte de drept. Se poate substitui instana de judecat organelor administraiei publice, prin pronunarea unei hotrri care s suplineasc lipsa manifestrii de voin a administraiei n vederea emiterii unui act administrativ? Realizarea unei ierarhii a actelor administrative. Precizarea criteriilor care stau la baza unei asemenea ierarhii. Importana teoretic i practic a clasificrii actelor administrative n acte normative i individuale.

46

Care sunt principalele norme ce trebuie respectate la adoptarea proiectelor de acte administrative normative? Identificarea actelor normative incidente. Ce se nelege prin regim de putere public? Care sunt actele juridice ce pot fi catalogate, n prezent, ca acte de gestiune ale administraiei publice? Identificarea principalelor acte normative n vigoare care instituie organe cu atribuii de jurisdicie administrativ. Particularitile actului administrativ jurisdicional, ca specie a actului administrativ. Formulai diverse ipoteze n care un act administrativ nu ar fi oportun i precizai care sunt sanciunile incidente, n acest caz. Care este relaia dintre noiunile de putere discreionar, exces de putere, drept de apreciere i unde sunt ele consacrate la nivelul dreptului pozitiv romn? n ce const distincia dintre litera legii i spiritul legii i care este importana acestor noiuni prin raportare la relaia legalitate-oportunitate? Ce reprezint principiul supremaiei Constituiei? De ce este necesar forma scris a actului administrativ? Ce reprezint inexistena unui act administrativ i unde este ea menionat ca sanciune juridic? Argumentai dac principiul motivrii actelor administrative are o aplicabilitate general, indiferent de tipul actului atacat? Care este diferena dintre un aviz conform i un act administrativ? Identificai n legislaia noastr cele 3 categorii de avize prezentate n curs. Cum pot fi desfiinate formele procedurale care au stat la baza emiterii unui act administrativ (avize, acorduri, referate etc.) de ctre instana de judecat? Care este procedura aplicabil i unde este ea reglementat? Identificai situaii concrete n care este cerut majoritatea calificat pentru adoptarea unor acte administrative? La ce categorii de acte este cerut contrasemnarea de ctre un alt subiect de drept i care sunt semnificaiile i consecinele acestei operaiuni? Diferena dintre publicarea actului administrativ i comunicarea actului administrativ. Ce caracter au prezumiile care stau la baza forei juridice a actului administrativ? Cum pot fi ele combtute? Care sunt consecinele practice ale principiului executio ex officio? Care sunt modalitile de publicare consacrate pentru diversele categorii de acte administrative? Se poate discuta despre publicarea unui act 47

administrativ pe internet, ca procedeu de aducere la cunotin public a dispoziiilor acestuia? Comentai modul de interpretare i aplicare al principiului neretroactivitii, consacrat de art. 15 din Constituie, prin raportare la efectele juridice ale actelor administrative declarative/recognitive. Care sunt termenele de intrare n vigoare a actelor administrative i cum se calculeaz ele, conform legislaiei actuale? Cum interpretai dispoziiile art. 78 din Constituie? Exist diferene ntre obligaia de respectare i cea de executare a unui act administrativ? Dai exemple de acte administrative care produc efecte juridice i n alte ramuri de drept dect dreptul administrativ. Care sunt subiectele de drept care au competena de anulare a unor acte administrative? i poate anula emitentul propriul act, dac va constata ulterior c este inoportun sau c l-a emis din eroare? Raportul dintre revocare i retractare. Putem vorbi despre abrogare n cazul actelor administrative individuale? Care sunt efectele concrete ale suspendrii executrii actelor administrative? Precizai dac suspendarea executrii actului administrativ produce efecte juridice diferite, n funcie de organul care o dispune. Care sunt diferenele dintre suspendare i revocare? Dai exemple de acte administrative care se ncadreaz, formal, n excepiile de la principiul revocabilitii, dar care, totui, pot fi revocate. Dai exemple de organe administrative care pot emite acte administrative jurisdicionale, potrivit actualei legislaii. Ce efecte juridice produce revocarea unui act administrativ normativ pentru considerente de oportunitate, n privina actelor administrative individuale emise anterior n baza acestuia? Argumentai dac revocarea actului administrativ pentru motive de nelegalitate produce efecte i pentru trecut sau doar pentru viitor. Ce diferene exist ntre revocare i anulare, atunci cnd cel care le poate dispune este organul ierarhic superior emitentului? i poate invoca emitentul unui act administrativ propria culp la emiterea actului, pentru a obine n faa instanei de contencios administrativ anularea acestuia? Pot fi desfiinate actele administrative care nu pot fi revocate? Argumentai rspunsul. Analizai comparativ regimul nulitii actelor juridice n dreptul comun i regimul nulitii actului administrativ. Identificai deosebirile. 48

 Poate fi anulat un act administrativ intrat n circuitul civil? Precizai n ce ar consta aceast intrare. Care sunt consecinele anulrii unui act administrativ, n raport cu actele administrative subsecvente i cu eventualele acte juridice de drept privat ncheiate n baza acestora? Ce importan practic prezint distincia dintre inexisten i nulitate?

Prezentai cauze concrete care pot duce la anularea unui act

administrativ.

49

UNITATEA DE NVARE 2 CONTRACTUL ADMINISTRATIV

Obiective specifice: Cunoaterea, nelegerea i aprofundarea

noiunii de contract administrativ i a regimului juridic special n raport cu actele administrative i contractele de drept privat. Rezultatele ateptate: studenii vor nelege ce reprezint contractul administrativ i care sunt elementele sale specifice Competene dobndite: studenii vor putea s identifice care contracte dintre cele ncheiate de autoritile publice sunt administrative i vor ti care sunt regulile de drept public aplicabile. Timpul mediu necesar pentru acumularea informaiilor : 2 ore

&1. Contractul administrativ reprezint o creaie a jurisprudenei Consiliului de Stat francez1 i el a fost dezvoltat n doctrin de unul din corifeii dreptului public din aceast ar, i anume Gaston Jze, care nelege prin teoria contractelor administrative, contractele ncheiate de administraie pentru a asigura funcionarea unui serviciu public i care este supus, din punct de vedere al regulilor particulare, altor reguli dect cele care guverneaz raporturile dintre particulari. Regulile specifice contractelor administrative privesc urmtoarele aspecte: a) forma contractului, care este prestabilit de legiuitor; b) puterile exorbitante ale administraiei, cu ajutorul crora administraia poate obine, prin impunere unilateral, executarea fidel i regulat a prestaiei convenite prin contract; c) anumite faciliti pe care administraia le d celor cu care a contractat, pentru ca acetia s-i poat duce la bun sfrit prestaiile stabilite prin contract;
1

Charles Debbasch- op. cit., vol. II, p. 295.

50

d) competena tribunalelor administrative, pentru soluionarea eventualelor litigii care ar putea aprea n executarea unui astfel de contract. &2. Repere actuale ale noiunii de contract administrativ Perioada de dup decembrie 1989 poate fi calificat ca o nou etap n evoluia teoriei contractului administrativ, prima n istoria Romniei n care ar fi trebuit s se regseasc fundamentat legal i doctrinar existena acestui act juridic, pornind de la faptul c nsi Constituia din 1991 l recunoate fr a-l califica expres cu denumirea de contract administrativ. Este vorba de art.136 alin.(4) care declar, pe de o parte proprietatea public inalienabil, iar pe de alt parte recunoate posibilitatea existenei unor mijloace juridice de valorificare a bunurilor proprietate public, este vorba despre: darea n administrare, care nu se poate face dect ctre o regie autonom sau instituie public; concesiunea; nchirierea i darea n folosin gratuit1. Un moment important n evoluia acestei noiuni este reprezentat de adoptarea Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, care nu numai c recunoate aceast noiune, dar o i explic n articolul 2 alin. (1) litera c) care, n prima faz definete actul administrativ, iar n fraza a doua prevede c sunt asimilate actelor administrative, n sensul prezentei legi, i contractele ncheiate de autoritile publice care au ca obiect: punerea n valoare a bunurilor proprietate public; executarea lucrrilor de interes public; prestarea de servicii publice i achiziii publice. Dac acest text opereaz numai cu noiunea de contract, nelegndu-se c este vorba despre contract administrativ, n articolul 18 alin.(4) se face referire expres la aceast sintagm, textul prevznd soluiile pe care le paote dispune instana atunci cnd aciunea n contencios adminsitrativ are ca obiect un contract administrativ. &3. Definiia contractului administrativ Contractul administrativ reprezint un acord de voin, dintre o autoritate public, aflat pe o poziie de superioritate juridic, pe de o parte, i alte subiecte de drept, pe de alt parte (persoane fizice, persoane juridice sau alte organe ale statului subordonate celeilalte pri), prin care se urmrete satisfacerea unui interes general, prin prestarea unui serviciu public, efectuarea unei lucrri publice sau punerea n valoare a unui bun public, supus unui regim de putere public. Din definiie i n consonan cu tezele fundamentale ale doctrinei, desprindem urmtoarele trsturi ale contractului administrativ: a) este o convenie, deci un acord de voin ncheiat ntre mai multe pri; b) una din prile contractului este un subiect determinat, respectiv un organ care acioneaz n realizarea puterii publice, un organ administrativ sau alt subiect de drept autorizat de un organ administrativ2;
1

Aceast ultim modalitate a fost prevzut n urma revizuirii Constituiei.

2

Alexandru Negoi- op. cit., p. 176.

51

c) spre deosebire de contractele civile, unde prile se afl pe poziie de egalitate juridic, n cazul contractului administrativ prile nu se bucur de aceast egalitate juridic, una dintre ele, i anume subiectul determinat, are o poziie de superioritate fa de cellalt subiect al contractului. De vreme ce scopul unui contract administrativ este satisfacerea unei nevoi de interes general, este firesc, cum se apreciaz n doctrin, s nu existe un echilibru perfect de interese, caracteristic contractelor civile i comerciale1; d) obiectul contractului este de asemenea determinat, el urmrind satisfacerea unui interes general i putnd mbrca una din urmtoarele forme: prestarea unui serviciu public; punerea n valoare a unui bun public; efectuarea unei lucrri publice; e) clauzele contractului sunt stabilite att pe cale reglementar, prin lege, ct i pe cale convenional. Dac analizm structura unui contract administrativ, de exemplu a contractului de concesiune, constatm c, n realitate, avem de-a face cu dou manifestri de voin din partea administraiei: una prin care administraia stabilete, de comun acord cu particularul, elemente de coninut care pot face obiectul negocierii ntre acetia-partea convenional, i o alt voin, exprimat prin caietul de sarcini, care este un veritabil act administrativ, care se grefeaz, se sudeaz pe acordul de voin, fr a se putea contopi cu acesta-partea reglementar. Dac prima voina este exprimat ntr-un regim juridic mixt, preponderent de drept privat dar i de drept public n acelai timp, cea de-a doua voin este guvernat exclusiv de un regim juridic de drept public.2 f) poziia de superioritate a subiectului autoritate public determin posibilitatea ca acesta s poat modifica sau rezilia unilateral contractul, atunci cnd interesul public o cere, spre deosebire de contractele de drept comun care nu pot fi modificate dect prin acordul prilor sau, n absena acestui acord, de instana judectoreasc; g) guvernarea lor de un regim de putere public, spre deosebire de contractele civile, care sunt guvernate de dreptul comun3; h) forma scris a contractului administrativ4, care, ca i actul administrativ, nu poate avea caracter consensual, el implicnd o autoritate care acioneaz n numele puterii publice;
1 2

Ilie Iovna - op. cit., p. 75.

Eduard Demciuc-Nulitatea contractului adminsitrativ, articol aprut n lucrarea Implicaiile Tratatului instituind o Constituie pentru Europa asupra dreptului public i a serviciilor publice, Seciunea pentru tiine juridice i administrative, Caietul tiinific nr. 8/2006, Editura Burg, Sibiu, 2006, p. 410.
3 4

Alexandru Negoi -op. cit., p. 176Alexandru Negoi op. cit., p. 176.

52

j) competena instanelor de contencios administrativ pentru soluionarea eventualelor litigii care ar putea aprea din executarea unui astfel de contract5. TEST DE AUTOEVALUARE: 1. Contractul administrativ este: a) act juridic bilateral; b) act juridic unilateral; c) act juridic bi sau multilateral. 2. Administraia ncheie: a) contracte administrative i de drept privat; b) numai contracte administrative; c) numai contracte de drept privat. 3. Prile contractului administrativ se afl: a) pe poziie de egalitate juridic; b) pe poziie de inegalitate juridic; c) uneori, pe poziie de egalitate juridic, iar alteori, pe poziie de inegalitate juridic. 4. Scopul contractului administrativ este: a) satisfacerea nevoilor de interes general; b) satisfacerea nevoilor de interes particular; c) satisfacerea nevoilor de interes general i particular. 5. Obiectul contractului administrativ l constituie: a) prestarea unui serviciu public, sau efectuarea unei lucrri publice; b) punerea n valoare a unui bun public sau efectuarea unei lucrri publice; c) prestarea unui serviciu public, efectuarea unei lucrri publice, punerea n valoare a unui bun public sau o achiziie public. 6. Soluionarea litigiilor care ar putea aprea din executarea contractului administrativ este de competena: a) instanelor de drept comun; b) instanelor de contencios administrativ; c) att a instanelelor de drept comun ct i a instanelor de contencios administrativ.
5

Pentru o concepie apropiat, a se vedea A Iorgovan- Tratat, op. cit., ed. 4, vol. II, p.116-119.

53

7. Prile contractului administrativ trebuie s fie: a) una din prile contractului este un subiect determinat, respectiv un organ care acioneaz n realizarea puterii publice, un organ administrativ sau alt subiect de drept autorizat de un organ administrativ; b) contractul se poate ncheia ntre dou sau mai multe pri, persoane fizice sau juridice, fr nicio condiie; c) una din pri trebuie s fie obligatoriu o persoan juridic de drept privat. 8. Contractul administrativ poate s aib: a) form scris; b) form oral; c) i form scris i form oral. 9. Clauzele unui contract administrativ sunt stabilite: a) numai pe cale reglementar; b) prin convenia prilor; c) att pe cale reglementar, ct i prin convenia prilor. 10. Contractele administrative sunt guvernate: a) de un regim de putere public; b) de un regim de drept comercial; c) de un regim de drept civil.

TEME DE DEZBATERE:

Care dintre urmtoarele acte reprezint contracte administrative: concesionarea unui bun proprietate public a statului, concesionarea unui bun proprietate privat a statului, procesul-verbal de desemnare a ctigtorului licitaiei publice n materia achiziiilor publice, nchirierea unui bun proprietate public a statului, nchirierea unui bun proprietate privat a statului, titlul de proprietate emis n baza Legii nr. 18/1991 a fondului funciar, anunul de primire a ofertelor n vederea concesionrii unui imobil proprietate public a statului? Care sunt diferenele ntre contractele de drept comun i contractele administrative, sub aspectul obiectului i al regimului lor juridic? Care sunt instanele competente s soluioneze litigii legate de ncheierea i derularea contractelor administrative i care este importana practic, sub acest aspect? Identificarea actelor normative cu inciden n materia contractelor 54

administrative i a compatibilitii acestora cu reglementrile de ordin procedural aduse de noua Lege a contenciosului administrativ? Care dintre dispoziiile Codului civil referitoare la interpretarea conveniilor (art. 977-985 Cod civil) sunt aplicabile i n privina contractelor administrative? Care dintre urmtoarele acte reprezint contracte administrative: concesionarea unui bun proprietate public a statului, concesionarea unui bun proprietate privat a statului, procesul-verbal de desemnare a ctigtorului licitaiei publice n materia achiziiilor publice, nchirierea unui bun proprietate public a statului, nchirierea unui bun proprietate privat a statului, titlul de proprietate emis n baza Legii nr. 18/1991 a fondului funciar, anunul de primire a ofertelor n vederea concesionrii unui imobil proprietate public a statului?

55

56

UNITATEA DE NVARE 3 NOIUNEA DE PROPRIETATE, DOMENIU PUBLIC I SERVICIU PUBLIC POTRIVIT CONSTITUIEI ROMNIEI DIN 1991, REVIZUIT I REPUBLICAT

Obiective specifice: Cunoaterea, nelegerea i aprofundarea

noiunilor de proprietate public, domeniu public i serviciu public, identificarea actelor normative relevante, nelegerea regimului juridic aplicabil. Rezultatele ateptate: nelegerea de ctre studeni a diferenelor dintre proprietatea public i cea privat, nelegerea regimului juridic exorbitant al domeniului public. Competene dobndite: studenii vor putea s delimiteze n mod corect domeniul public de domeniul privat i de bunurile din proprietatea persoanelor de drept privat; vor putea, de asemenea, s opereze n mod corect cu aceste concepte i vor ti s fac aplicaia principiilor juridice specifice. Timpul mediu necesar pentru acumularea informaiilor : 6 ore

I. GENERALITI & 1. Istoric1 n toate statele au existat concepte i realiti juridice i economice specifice pe care s le evoce. n ara noastr, regsim termenii de bun public, proprietate obteasc, proprietatea obtei steti, domeniu public. O etap distinct n fundamentarea legislativ a conceptului de domeniu public este reprezentat de legiuirile adoptate de domnitorul Alexandru Ioan Cuza, dintre care menionm Legea pentru nfiinarea consiliilor judeene nr. 396/1864, Legea
Pentru o dezvoltare a acesteia problematici, a se vedea Verginia Vedina, Alexandru Ciobanu- Reguli de protecie domenial aplicabile unor bunuri private, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2001, capitolul II Privire asupra evoluiei istorice a noiunii de domeniu public.
1

57

pentru regularea proprietii rurale din 1864 i Legea nr. 1378/1864 pentru expropriaiune pentru cauz de utilitate public. Prin aceste reglementri nu numai c se fundamenteaz noiunea de domeniu public, dar se identific i bunurile care aparin domeniului public judeean, separat de cele care constituie domeniul comunal, precum i regimul juridic al expropriaiunii pentru cauz de utilitate public. Prin Legea de secularizare a averilor mnstireti din 1863 s-a declarat c toate averile mnstireti din Romnia sunt i rmn averi ale statului, alctuinduse astfel domeniul privat al acestuia.1 Codul civil din 1864, dei consacr noiunea de domeniu public i dependinele acesteia, nu reuete o clarificare conceptual, el limitndu-se s preia dispoziii ale Codului Civil francez din 1804. Tot n1864 se instituie Domeniul Coroanei, n care sunt incluse anumite bunuri imobiliare, asupra crora Coroana avea un drept de folosin, fr s fie obligat s plteasc vreo cauiune sau impozit ctre stat, iar imobilele care compuneau acest domeniu erau declarate inalienabile i imprescriptibile. 2 Constituiile Romniei din 1866, 1923 i 1938 aveau s conin reglementri exprese sau implicite privind proprietatea cu cele dou componente ale sale, proprietate public i proprietate privat, ct i pe cea de domeniu public, precum i regimul exproprierii pentru cauz de utilitate public. n perioada regimului totalitar, ideia de proprietate public este considerat incompatibil cu specificul acestui regim, ceea ce face ca ea s fie czut nd esuetudine, ns n realitate instituia nu a disprut, ea fiind nlocuit cu prorpietatea socialist a ntregului popor, care paote fi considerat o form specific de regsire a ideii de domenialitate public n regimul totalitar.3 &2.Concepte ntre instituiile de tradiie ale dreptului administrativ, care au strnit controverse de-al lungul timpului, asupra crora continu s aib loc ample dezbateri n doctrina din ara noastr i din alte state este i cea de domeniu public. Interesul pentru aceast instituie nu este pur teoretic, ci este determinat de implicaiile pe care modul n care este ea neleas le are n planul realitilor economice, sociale i chiar politice din fiecare ar. Goana dup profit nu a putut s fac abstracie de faptul c exist, n fiecare stat anumite bunuri care, prin specificul lor, nu pot fi apropriate, nu pot fi deinute de persoanele fizice sau
1

Dana Apostol Tofan- Drept administrativ, vol. II, Editura All Beck, Bucureti, 2004, p.

101. Verginia Vedina, Alexandru Ciobanu- Reguli de protecie domenial aplicabile unor bunuri private, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2001, pp. 59-61.
3 2

A. Iorgovan-Tratat.., op. cit., vol. I, p. 157.

58

juridice, ci doar de statul sau unitile administrativ teritoriale respective sau, dei pot fi deinte i de particulari, ele se supun unor reguli de protecie din partea statului, pe care acetia au obligaia s le respecte.1 Actuala lege fundamental nu uziteaz cu sintagma de domeniu public, ci cu aceea de proprietate, sub cele dou forme ale sale, proprietatea public i proprietatea privat. Noiunile nu sunt sinonime, ntre domeniu public i proprietatea public existnd o relaie de la ntreg la parte, dat fiind faptul c n domeniul public se includ, pe lng bunurile proprietate public, i anumite bunuri private, care prin semnificaia lor artistic, tiinific, cultural, economic, istoric, justific apartenena la domeniul public, ceea ce atrage un regim juridic specific, n care normele de drept public se suprapun peste cele de drept privat, avnd un rol dominant fa de acestea din urm. Susinem astfel teza domeniului public n accepiunea lato sensu, care include, pe lng proprietatea public i anumite bunuri private, care a fost fundamentat de profesorul Antonie Iorgovan. &3. Reglementare constituional n ceea ce privete reglementarea constituional a proprietii, apreciem c putem avea n vedere dou categorii de dispoziii constituionale: a) dispoziii n care se reglementeaz expres instituia proprietii, cele dou articole-cadru, 44 i 136; b) dispoziii n care regsim proprietatea reglementat implicit, exemplu art.135 intitulat economia, articolul 138 intitulat bugetul public naional, art. 56 care reglementeaz contribuiile financiare etc. Vom lua n discuie ca prezentnd relevan pentru materia noastr i pentru instituia pe care o analizm art. 44 i 136. Art.44 se afl plasat n titlul II, consacrat drepturilor, libertilor i ndatoririlor fundamentale ale cetenilor i este intitulat dreptul de proprietate privat. Art.136 este reglementat n titlul IV intitulat economia i finanele i este denumit proprietatea. Din analiza coninutului celor dou texte, a locului unde sunt plasate n Constituie, rezult c prin actuala lege fundamental se consacr dou sedii materiei proprietii i anume: - un sediu general, prin art.136, unde regsim dispoziii privind tipurile de proprietate, titularii acesteia, sfera proprietii publice etc., unde proprietatea ne apare mai mult n accepiunea ei economic; - un sediu special, art.44, unde proprietatea ne apare mai mult n accepiunea sa juridic, de drept fundamental al ceteanului romn n actualul sistem constituional i legal.
1

A Iorgovan- Tratat..., op. cit., vol. II, ed. 4, p. 123.

59

De altfel, aceasta a fost i opiunea Comisiei de redactare a Proiectului Constituiei, s consacre, printr-un articol, configuraia de ansamblu a proprietii n sistemul constituionala ctual, iar prin alt articol dreptul fundamental de proprietate al ceteanului n actualul sistem constituional.1 Actualul articol 44 a suferit modificri consistente prin revizuirea din 2003. Mai nti s-a consacrat norma conform creia proprietatea privat este garantat, i nu doar dreptul de proprietate privat, cum era prevzut n versiunea iniial a Constituiei. n al doilea rnd, a fost modificat norma care interzicea cetenilor strini i apatrizilor s dobndeasc terenuri n Romnia. n forma actual, alin. (2) al articolului 44 prevede c Proprietatea privat este garantat i ocrotit n mod egal, indiferent de titular. Cetenii strini i apatrizii pot dobndi dreptul de proprietate privat asupra terenurilor numai n condiiile rezultate din aderarea Romniei la Uniunea European i din alte tratate internaionale la care Romnia este parte, pe baz de reciprocitate, n condiiile prevzute de legea organic, precum i prin motenire legal. Constatm c, potrivit noului coninut al articolului 44 alin. (2), cetenii strini i apatrizii pot dobndi dreptul de proprietate privat asupra terenurilor n Romnia, ns acest drept se va putea exercita numai n condiiile care vor rezulta din procesul de aderare a rii noastre la Uniunea European i din alte tratate la care Romnia este sau va deveni parte, i numai pe baz de reciprocitate.2 Printr-o lege organic trebuie s se stabileasc modul de dobndire a proprietii terenurilor de ctre cetenii strini i apatrizi. II. REPERE N DETERMINAREA STATUTULUI CONSTITUIONAL GENERAL AL PROPRIETII &4. Prevederi constituionale exprese, implicite, corelaia dintre ele I) Pentru o analiz logic, vom recurge mai nti, cum precizam mai sus, la analiza art. 136 din Constituie, deci a sediului general, care are urmtorul coninut: (1) Proprietatea este public sau privat. Din acest alineat desprindem structura proprietii n actualul sistem constituional i anume, privat i public. n actualul sistem proprietatea privat este regula i cea public excepia.
1

Pentru dezvoltrii asupra concepiei avut n vedere nc din perioada de redactare a tezelor i apoi, a proiectului, a se vedea Antonie Iorgovan- Odiseea elaborrii Constituiei, Editura Vatra Romneasc, Trgu Mure, 1998, pp. 772-773 i 780.
2

Crsitian Ionescu Constituia Romniei, Legea de revizuire comentat i adnotat cu dezbateri parlamentare, op. cit., p. 63.

60

(2) Proprietatea public este garantat i ocrotit prin lege i aparine statului sau unitilor administrativ-teritoriale. n prezent, constituantul romn recunoate doi titulari ai proprietii publice, respectiv statul i unitatea administrativ-teritorial. Dei textul nu precizeaz i nici altele nu prevd expres, nelegem c elementul de distincie ntre cele dou tipuri de titulari este cel al interesului corespunztor bunului, fiind vorba despre bunuri de interes naional, care vor intra n domeniul public al statului i bunuri de interes local (comunal, orenesc sau judeean) care vor intra n proprietatea public a unitii administrativ-teritoriale. Se prevede de asemenea garantarea i ocrotirea proprietii publice. (3) Bogiile de interes public ale subsolului, spaiul aerian, apele cu potenial energetic valorificabil, de interes naional, plajele, marea teritorial, resursele naturale ale zonei economice i ale platoului continental, precum i alte bunuri stabilite de legea organic, fac obiectul exclusiv al proprietii publice. n acest alineat regsim delimitat sfera proprietii publice. Bunurile care aparin domeniului public, din punctul de vedere al izvorului juridic care le confer acest statut, sunt fie bunuri stabilite de Constituie, fie bunuri stabilite prin legea organic la care trimite Constituia. (4) Bunurile proprietate public sunt inalienabile. n condiiile legii organice, ele pot fi date n administrare unei regii autonome ori instituii publice sau pot fi concesionate ori nchiriate; de asemenea, ele pot fi date n folosin gratuit instituiilor de utilitate public. Caracterul inalienabil al proprietii publice nu exclude ci, dimpotriv, ngduie, existena unor modaliti juridice de valorificare a acestei proprieti, fiind vorba despre urmtoarele tipuri de contracte administrative: cel de administrare, care nu se poate ncheia dect cu o regie autonom sau instituie public, cel de concesionare public sau de nchiriere public, cel de folosin gratuit. (5) Proprietatea privat este inviolabil, n condiiile legii organice. Dac prin alineatul anterior, teza ntia, se consacra una din trsturile fundamentale ale proprietii publice, i anume inalienabilitatea, prin ultimul alineat al art.136 se consacr una dintre trsturile fundamentale ale proprietii private, i anume inviolabilitatea, care trebuie ns s se realizeze n condiiile legii organice. Rezult c acest caracter nu este absolut, c exerciiul inviolabilitii trebuie raportat la limitele instituite prin lege. II) Cel de-al doilea reper constituional este, n opinia noastr, o sintez a celui anterior, i anume gruparea pe categorii a dispoziiilor art.136, care determin identificarea urmtoarelor categorii de dispoziii ale acestui articol:

61

a) dispoziii cu privire la structura (tipologia)1 proprietii, privat i public; b) dispoziii cu privire la protecia pe care statul o asigur proprietii publice, fiind vorba despre ocrotirea i garantarea acesteia; c) dispoziii cu privire la titularii proprietii publice, statul i unitatea administrativ-teritorial. Aceti titulari sunt expres i limitativ prevzui de Constituie. Constituia nu cuprinde ns nici o dispoziie special cu privire la titularii proprietii private. Rezult c nu se impune nici o calitate special a acestora, c proprietatea privat poate fi deinut de orice persoan fizic sau juridic, de drept public sau de drept privat, inclusiv statul i unitatea administrativ-teritorial. d) dispoziii cu privire la sfera proprietii publice, nelegnd c aceasta poate fi determinat prin Constituie sau prin legea organic la care trimite aceasta. Rezult c restul bunurilor care nu aparin, potrivit Constituiei sau legii organice, proprietii publice, vor aparine proprietii private. e) dispoziii cu privire la regimul juridic al celor dou tipuri de proprietate, respectiv: - inalienabilitatea pentru proprietatea public; - inviolabilitatea pentru proprietatea privat. f) dispoziii cu privire la mijloacele de punere n valoare a proprietii publice, fiind vorba despre darea n administrare, concesionarea, nchirierea i darea n folosin gratuit. III) Cel de-al treilea reper l reprezint luarea n considerare, n analiza sediilor proprietii i a altor dispoziii constituionale. Astfel, art.136 este plasat dup art.135 care consacr caracterul de pia al economiei i sarcinile ce revin statului din acest caracter. Specific unei economii de pia este ca bunurile s se afle n circuitul civil, s fac deci obiectul unor acte juridice ntre diferite subiecte de drept. Printre aceste sarcini regsim exploatarea resurselor naturale, n concordan cu interesul naional. Constatm c art.135 lit.d face vorbire despre resurse naturale, pe cnd art.136 vorbete despre bogiile de interes public ale subsolului. IV) Cel de-al patrulea reper l reprezint teza fundamental potrivit creia, n actualul sistem constituional i legal n Romnia, proprietatea privat este regula, iar cea public excepia. n susinerea acestei teze pot fi aduse urmtoarele argumente: a) sfera proprietii publice este expres determinat de Constituie sau de legea organic la care trimite aceasta, rezultnd, per a contrario, c restul bunurilor care nu aparin proprietii publice urmeaz s reprezinte bunuri proprietate privat.
1

A. Iorgovan- Tratat..., op. cit., vol. II, ed. 4, p. 165.

62

b) titularii proprietii publice sunt de asemenea expres prevzui de Constituie. Dac proprietatea public nu poate fi deinut dect de stat sau de unitatea administrativ-teritorial, proprietatea privat poate aparine oricrui subiect de drept, persoan juridic sau persoan fizic, cetean romn, strin sau apatrid, cu anumite excepii, inclusiv statului sau unitii administrativ-teritoriale. V) Cel de-al cincilea reper considerm a fi acela c, dei Constituantul romn nu consacr expres sintagma de domeniu public, credem c se poate vorbi despre o consacrare implicit a acesteia, ca un corolar al ideilor exprimate pn n prezent. Aceasta poate fi dedus, n primul rnd, din regimul constituional al proprietii publice, care reprezint cea mai mare parte din sfera domeniului public, dar i din cel al proprietii private n ansamblul ei, deci implicit a acelei proprieti private care este inclus n sfera domeniului public i care se supune unui regim juridic mixt, de drept public i de drept privat, n care regimul de drept public este predominant. VI) Cel de-al aselea reper constituional este acela c statul i unitatea administrativ-teritorial au dou domenii: - un domeniu public, supus unul regim de putere public i care le confer statutul de persoane juridice de drept public; - un domeniu privat supus dreptului comun, dac prin lege nu se prevede altfel, situaie n care statul i unitatea administrativ-teritorial au statut de persoane juridice de drept privat. III. REGIMUL CONSTITUIONAL AL PROPRIETII PUBLICE. RELAIA DOMENIU PUBLIC-PROPRIETATE PUBLIC &5. Scara domenialitii publice Am avut ocazia s precizm, nc din primele rnduri, c ntre cele dou concepte, i implicit realiti juridice, este o relaie de la genul proxim la diferena specific. Actuala Constituie a Romniei are un merit incontestabil n a trana dispute celebre exprimate de-a lungul timpului n aceast materie, pe care ne-am ngdui s le reinem astfel: A) se stabilete care sunt titularii proprietii publice, neputnd fi vorba, cum dispune art.136 alin.(2) dect despre stat sau unitatea administrativteritorial. Vom identifica astfel o proprietate public a statului, care cuprinde bunurile de interes naional i una a unitii administrativ-teritoriale (comun, ora sau jude), care cuprinde bunurile de interes local. B) se stabilete de ctre Constituantul romn ce bunuri intr n sfera proprietii publice, fr a epuiza toate bunurile care o compun. Se las posibilitatea ca prin lege organic aceast sfer s poat fi extins.

63

C) din opoziia dintre regimul juridic de putere aplicabil unor categorii de bunuri i regimul juridic de drept comun aplicabil proprietii private, rezult, logic, existena a dou domenii, un domeniu public i unul privat. Noiunea de domeniu public, la rndul ei, nu se limiteaz doar la bunurile proprietate public. Ea mai include i unele bunuri proprietate privat care au o semnificaie special, care justific apartenena la domeniul public1. Aceast structur hibrid a domeniului public este tratat de doctrin prin sintagma scara domenialitii. Ea evoc , n opinia noastr: 1) reprezentarea n planul acestei realiti juridice a unei scri cu mai multe trepte pe care sunt plasate dou categorii de bunuri, publice i private; 2) aceste bunuri sunt supuse unui regim general de putere public, regim care ns mbrac dou forme: a) regim exclusiv de putere, pentru bunurile proprietate public; b) regim mixt, combinaie ntre regimul de putere i regimul de drept comun care continu s guverneze bunurile proprietate privat care aparin domeniului public; ntre aceste dou tipuri de regimuri juridice exist subtrepte, respectiv preeminena regimului de putere asupra celui de drept comun. 3) bunurilor domeniului public le corespund mai multe tipuri de drepturi: - un drept de proprietate public, aparinnd statului sau unitii administrativ-teritoriale pentru bunurile proprietate public; - un drept de proprietate privat, pentru bunurile proprietate privat care aparin domeniului public, al crui titular poate fi oricare subiect de drept, persoan fizic sau juridic deintoare a unui asemenea bun; - un drept de paz i protecie, pentru bunurile proprietate privat, exercitat de reprezentantul statului sau unitii administrativ-teritoriale. 4) bunurile domeniului public difer i din punct de vedere al titularilor. O prim categorie de titulari o reprezint statul i unitatea administrativteritorial pentru bunurile proprietate public din domeniul public. O situaie special au bunurile proprietate privat, cu privire la care identificm dou categorii de titulari: titularii dreptului de proprietate privat, care pot fi reprezentai de orice subiect de drept i titularii dreptului de paz i protecie, reprezentai de persoana juridic stabilit potrivit legii s acioneze n numele statului pentru a exercita aceste prerogative. D) legiuitorul constituant, n ceea ce privete proprietatea public, a avut grij s o declare, pe de o parte, inalienabil, iar pe de alt parte, s stabileasc faptul c acest caracter inalienabil nu exclude existena unor forme de valorificare i de antrenare n circuitul social i juridic, realizat prin intermediul celor patru tipuri de contracte administrative: de administrare, de concesionare, de nchiriere i de folosin gratuit.
Cu privire la fundamentarea conceptelor de domeniu public n accepiune lato sensu i stricto sensu, a se vedea Verginia Vedina, Alexandru Ciobanu Reguli de protecie domenial aplicabile unor bunuri proprietate privat, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2001, pp. 17-23.
1

64

Att contractele care au ca obiect bunuri private, ct i cele care au ca obiect bunuri publice urmresc, printre altele, i realizarea unor venituri. Numai c, n cazul contractelor care privesc bunuri publice, obinerea de profit nu reprezint un scop n sine, el este un scop subsecvent celui principal, i anume realizarea interesului public. De altfel, suma de bani achitat pentru exploatarea privat a unui domeniu public, tradiional are o denumire specific, i anume redeven. IV. DEFINIIA I TRSTURILE DOMENIULUI PUBLIC &6. Definiia domeniului public Raliindu-ne n mare parte la definiia formulat de prof.univ.dr. Antonie Iorgovan, vom defini domeniul public ca fiind format din ansamblul bunurilor mobile i imobile, publice i private, care prin natura lor sau voina legiuitorului sunt supuse unor norme speciale de protecie, deduse din faptul c au o utilitate public, satisfcnd n mod direct sau indirect un interes public i care sunt supuse unui regim juridic de putere, asupra lor exercitndu-se, de ctre o persoan moral de drept public, un drept de proprietate public sau un drept de paz i protecie administrativ. &7. Trsturile domeniului public Pentru ca un bun s poat fi calificat c aparine domeniului public, el trebuie s ntruneasc mai multe trsturi, care se desprind din chiar definiie, dup cum urmeaz1: 1) prin natura sa ori prin voina legiuitorului, bunul, mobil sau imobil, public sau privat, s prezinte acele particulariti care s justifice protecia special de care se bucur. Prin aceast trstur se evoc faptul c, dei toate bunurile aflate, la un moment dat n societate, se bucur de un regim de protecie general, unele din ele se particularizeaz prin modul n care sunt integrate n circuitul civil, dup cum satisfac necesiti sociale diferite, ele beneficiind astfel de o protecie special. Trstura scoate astfel n eviden faptul c nu toate bunurile din societate, ci doar unele dintre ele trebuie conservate pentru a fi transmise generaiilor viitoare.2 2) Bunurile domeniului public au o utilitate public, ele au rolul de a satisface interesul public, n mod direct sau indirect, prin intermediul unui serviciu public. Aceast trstur nu trebuie neleas n sensul c toat lumea le folosete. Identificm o folosin direct a bunului (exemplu mersul pe strad) i una indirect, cnd bunul este valorificat prin intermediul unui serviciu public, exemplu amenajarea unui parc de distracii sau transportul n comun.

1 2

A Iorgovan - op. cit., vol II, pp. 172-175. Iordan Nicola- Drept adminsitrativ, op. cit., p.80.

65

3) A treia trstur este reprezentat de faptul c bunurile care aparin domeniului public sunt guvernate, n ansamblul lor, de un regim de putere public, putnd fi vorba: a) despre un regim de putere public exclusiv, pentru bunurile proprietate public aparinnd domeniului public; b) despre preeminena unui regim de putere asupra unuia de drept comun, deci despre un regim mixt, combinaie ntre regimul de drept comun i cel de drept administrativ. Regimul de putere public aplicabil unui bun domenial poate mbrca dou forme: - un regim de exercitare a dreptului de proprietate public, subiectul fiind, n acest caz, statul i unitatea administrativ-teritorial; - un regim de limitare a exerciiului dreptului de proprietate privat pentru bunurile private care aparin domeniului public. 4) Ultima trstur este dedus din cea anterioar, i ea vizeaz faptul c un bun domenial implic o persoan moral de drept public, care poate exercita urmtoarele drepturi: a) titulara unui drept de proprietate public, fiind vorba despre stat sau unitatea administrativ-teritorial; b) titulara unui drept de paz i protecie. Dac la categoria anterioar sfera persoanelor morale de drept public este limitat de Constituantul nsui la stat sau unitatea administrativ-teritorial, n aceast situaie sfera este mult mai larg, ea putnd viza orice persoan public care acioneaz n numele statului sau al unitii administrativ-teritoriale1.

TEST DE AUTOEVALUARE: 1. Domeniul public include: a) numai bunuri proprietate public; b) numai bunuri proprietate privat; c) bunuri proprietate public, dar i bunuri proprietate privat cu o semnificaie special. 2. Bunurile proprietate public pot avea ca titular: a) doar statul; b) att statul, ct i diferite persoane fizice sau juridice; c) statul i unitile administrativ-teritoriale.

A. Iorgovan - op. cit., vol II, p. 61.

66

3. Bunurile proprietate public sunt: a) inalienabile; b) inviolabile; c) grevate cu sarcini. 4. Bunurile proprietate public nu pot fi: a) date n administrare; b) vndute. 5. Bunurile proprietate public nu pot fi: a) nchiriate; b) donate. 6. n sistemul constituional actual, regula o reprezint: a) proprietatea public; b) proprietatea privat; c) proprietatea meteugreasc. 7. Bunurile proprietate public pot fi guvernate: a) numai de un regim de putere public; b) de un regim de drept public i de unul de drept privat, n care regimul de drept privat are rol conductor; c) de un regim de drept public i de unul de drept privat, n care regimul de drept public are rol conductor. 8. n Constituia Romniei, proprietatea este reglementat expres: a) printr-o dispoziie care reprezint sediul general; b) printr-o dispoziie care reprezint sediul special; c) prin dou dispoziii, una care reprezint sediul general i alta care reprezint sediul special. 9. ntre conceptele de proprietate public i domeniu public exist o relaie de: a) sinonimie, cele dou concepte avnd acelai neles; b) o relaie de la ntreg la parte, ntregul fiind proprietatea public; c) o relaie de la parte la ntreg, ntregul fiind domeniul public. 10. Sfera bunurilor proprietate public este compus din: a) bunurile enumerate expres i limitativ de art. 136 alin. (3) din Constituie; b) bunurile enumerate de art. 136 alin. (3) din Constituie i de legea organic la care aceasta trimite; c) bunurile enumerate de art. 136 alin. (3) din Constituie i prin hotrri ale 67

Guvernului. 11. Cetenii strini i apatrizii pot dobndi terenuri n Romnia: a) n orice condiii, fr nici o restricie; b) n condiiile stabilite prin tratate internaionale la care Romnia este parte; c) n condiiile rezultate din aderarea Romniei la Uniunea European i din alte tratate internaionale la care Romnia este parte, pe baz de reciprocitate, n condiiile prevzute de legea organic, precum i prin motenire legal. 12. Statul i unitatea administrativ teritorial dein n proprietate: a) numai bunuri proprietate public; b) numai bunuri proprietate privat; c) att bunuri proprietate public ct i bunuri proprietate privat. 13. Domeniul privat al statului i al unitii administrativ teritoriale este guvernat: a) de un regim de putere public; b) de un regim de drept privat, n exclusivitate; c) de un regim de drept privat, dac prin lege nu se prevede altfel.

TEME DE DEZBATERE: Care este natura juridic a dreptului pe care administraia l are asupra domeniului public? Identificai diferenele dintre domeniul public i domeniul privat. Ce reprezint domeniul public lato-sensu, respectiv domeniul public stricto-sensu? Care este soluia de lege lata n privina accepiunii noiunii de domeniu public? Ce categorii de bunuri private intr n componena domeniului public latosensu? Exist o consacrare constituional a domeniului public? Argumentai. Prezentai diferenele dintre regimul juridic al domeniului public i regimul juridic al domeniului privat? Care sunt titularii domeniului privat? Argumentai. Identificai diferenele de regim juridic dintre bunurile publice i cele private, precum i dintre bunurile private componente ale domeniului public lato-sensu i celelalte 68

bunuri private. Care este diferena ntre garantarea i ocrotirea proprietii publice i private? n ce const inviolabilitatea proprietii private, consacrat de art. 136 alin. 5 din Constituie? Ce reprezint scara domenialitii? Care sunt bunurile care fac obiectul exclusiv al proprietii publice? Pot fi ele dezafectate? Precizai modalitile de integrare n circuitul economic a bunurilor proprietate public. n ce const dreptul de paz i protecie pe care puterea public l are asupra bunurilor private din domeniul public? Reliefai diferenele dintre domeniul public lato-sensu i domeniul public stricto-sensu. Care sunt principalele reglementri n materia proprietii publice? Care sunt criteriile actuale care stau la baza delimitrii domeniului public? n ce const regimul de putere public aplicabil domeniului public?

69

; UNITATEA DE NVARE 4 MODALITI DE PUNERE N VALOARE A DOMENIULUI PUBLIC

Obiective specifice: cunoaterea i nelegerea modalitilor prin

care bunurile din domeniul public pot fi integrate n circuitul economic; nelegerea diferenelor specifice dintre aceste modaliti de exploatare a bunurilor publice i modalitile de exploatare a bunurilor private, cu consecinele juridice de rigoare. Rezultatele ateptate: nelegerea de ctre studeni a modalitilor n care domeniul public poate fi pus n valoare (utilizat), inclusiv de ctre particulari, fr a se aduce atingere principiilor de baz care i guverneaz regimul juridic. Competene dobndite: studenii vor putea s identifice i s explice n ce modaliti juridice poate fi exploatat domeniul public, vor nelege regulile speciale n materie. Timpul mediu necesar pentru acumularea informaiilor : 4 ore
I. GENERALITI &1. Modaliti constituionale de valorificare a bunurilor domeniului public. Art.136 alin.(4) din Constituie consacr, pe de o parte, caracterul inalienabil al proprietii publice, iar, pe de alt parte, modalitile juridice prin care aceasta poate fi valorificat. Este vorba de cele patru tipuri de contracte administrative: dare n administrare, concesiune, nchiriere public, dare n folosin gratuit. Art.11 alin.(1) lit.a din Legea nr. 213/1998 privind regimul juridic al proprietii publice, n dezvoltarea principiilor constituionale, prevede principiile regimului juridic aplicabil bunurilor domeniului public, pe care le consacr, dar le i explic. Astfel inalienabilitatea acestor bunuri semnific faptul c ele nu pot fi nstrinate, ele pot fi date numai n administrare, concesionate sa nchiriate, n condiiile legii. Constatm, i din modul de formulare, compatibilitatea dintre 70

inalienabilitatea bunurilor proprietate public, pe de o parte, i faptul c ele pot fi administrate, concesionate sau nchiriate, operaiuni juridice care nu au ca efect nstrinarea bunurilor respective, ci doar valorificarea lor, potrivit interesului public pe care sunt menite s-l satisfac i care legitimeaz, pn la urm, apartenena lor la domeniul public i guvernarea de un regim de putere public. Precizm c i Legea nr. 215/2001, n art.126 i Legea nr. 213/1998 n art.17 mai consacr o alt modalitate de utilizare a bunurilor domeniului public, modalitate care este prevzut i de actuala Constituie revizuit. Astfel, art.86 din Legea administraiei publice locale recunoate competena consiliilor locale i judeene de a da n folosin gratuit, pe termen limitat, bunuri mobile sau imobile proprietate public sau privat persoanelor juridice fr scop lucrativ care desfoar activiti de binefacere sau de utilitate public ori servicii publice. Art. 17 din Legea nr. 213/1998 dispune c Statul i unitile administrativ-teritoriale pot da imobile din patrimoniul lor, n folosin gratuit, pe termen limitat, persoanelor juridice fr scop lucrativ, care desfoar activitate de binefacere sau de utilitate public ori servicii publice. Regimul juridic al contractului de concesiune a fost reglementat, pn n la 30 iunie 2006, prin Legea nr. 219/1998 privind regimul juridic al concesiunilor, dat de la care a intrat n vigoare noua reglementare, Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 34/19 aprilie 2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri i a contractelor de concesiune de servicii,1 aprobat cu modificri prin Legea nr. 337/20062 Acest din urm act normativ a abrogat, pe lng Legea nr. 219/1998, i Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001 privind achiziiile publice, astfel nct ea reprezint n prezent reglementarea - cadru aplicabil acestei materii. Reglementare care, din pcate, este deficitar din punct de vedere al coninutului su, al tehnicii de redactare, al modului n care trdeaz anumite constante ale dreptului, ceea ce a determinat, o mare parte a specialitilor n drept s sesizeze carenele pe care le are i s recomande, pe cnd se afla n procedura de adoptare la Parlament, neaprobarea ei de ctre forul legiuitor, ceea ce nu s-a ntmplat.3 Ulterior Ordonanei de urgen nr. 34/2006 a fost adoptat Ordonana de Urgen nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri
1 2 3

Publicat n Monitorul Oficial nr. 418/15 mai 2006. Publicat n Monitorul Oficial nr.625 din 20 iulie 2006

Astfel de discuii s-au purtat i cu ocazia sesiunii tiinifice a Institutului de tiine Administrative Paul Negulescu, unde specialiti de for ai dreptului public, printre care s-au numrat profesoarele Rodica Narcisa Petrescu de la Cluj-Napoca i Dana Apostol Tofan de la Bucureti, au semnalat ct de deficitar este legea care, n cea mai mare parte a ei, se prezint ca o traducere nereuit a unor directive europene, fr rigoarea de formulare i de coninut care ar trebui s caracterizeze orice act normativ, cu att mai mult unul care vizeaz proprietatea public, lucrrile publice, serviciile publice.

71

proprietate public,4 astfel nct sunt n vigoare dou reglementri privind contractul de concesiune, una care privete concesiunea serviciilor publice i a lucrrilor publice i alta concesiunea bunurilor proprietate public, pe care le vom analiza separat.

Publicat n Monitorul oficial nr. 569 din 30 06 2006.

72

II. CONTRACTUL DE CONCESIUNE PUBLIC II.1.Concesiunea bunurilor proprietate public &2. Regimul juridic actual Ordonana de urgen nr. 54/2006 reprezint, n prezent, cadrul general pentru contractul de concesiune a bunurilor proprietate public, ea prelund, n mare parte, reglementarea din Legea nr. 219/1998. ncercnd o definiie care s respecte istoricul acestei instituii, constatm c activitatea de concesionare ne apare ca un mijloc juridic de punere n valoare a unui bun public i care era guvernat de mai multe trsturi: -se ncheia ntre dou pri, denumite concedent (proprietarul) i concesionar, cel care primea bunul n folosin; -se ncheia pe o perioad determinat de timp, avea deci un caracter temporar; -nu atrgea dup sine nstrinarea bunului, proprietarul i pstra dreptul de a dispune de acesta (jus abutendi), iar cel care folosea dispunea de jus utendi i jus fruendi; -caracterul oneros, el presupunea ntotdeauna anumite avantaje pentru proprietar, care puteau mbrca o form valoric sau alte avantaje materiale (n natur); -concedentul i rezerva ntotdeauna dreptul de a rscumpra concesiunea, n mprejurri determinate, de aici caracterul rscumprabil care, de asemenea, este tradiional pentru concesiune. Aceste trsturi sunt definitorii i n prezent pentru instituia concesiunii. 1. Obiectul contractului de concesiune Prima precizare care se impune a fi fcut vizeaz regimul juridic al bunurilor care pot fi concesionate. Cnd obiectul contractului de concesiune l reprezint bunuri din domeniul public al statului sau al unitii administrativteritoriale, el va fi guvernat n exclusivitate de un regim de putere public, deci va fi un contract administrativ, un contract de concesiune public. Cnd obiectul contractului l reprezint bunuri din domeniul privat al statului sau al unitii administrativ-teritoriale, el va fi guvernat de un regim de drept comun, va fi deci un contract civil, n sensul larg al termenului, deci un contract de concesiune privat. &3. Regimul constituional i legal actual al contractului de concesiune public Una dintre modalitile de valorificare a bunurilor proprietate public recunoscute de legea fundamental prin art.136 alin.(4) este concesionarea public, deoarece ea vizeaz bunuri proprietate public, ceea ce ne determin s apreciem c instituia concesiunii publice are n prezent o determinare constituional. Ct privee regimul legal al acestui tip de contract, acesta este reprezentat de prevederile OUG nr. 54/2006, pe care le vom dezvolta n cele ce urmeaz. &4. Definiia i trsturile contractului de concesiune 73

Potrivit art.1 alin.(2) din OUG nr. 54/2004 concesiunea de bunuri publice reprezint acel contract ncheiat n form scris prin care o autoritate public, denumit concedent, transmite pentru o perioad determinat, unei alte persoane numite concesionar, care acioneaz pe riscul i pe rspunderea sa, dreptul i obligaia de exploatare a unui bun proprietate public, n schimbul unei redevene. Din definiie rezult urmtoarele trsturi ale contractului de concesiune: a) reprezint un contract, care, avnd ca obiect bunuri proprietate public, este un contract administrativ; b) caracterul temporar al contractului, el ncheindu-se pe o perioad determinat de pri, care nu poate fi mai mare dect limita maxim stabilit de lege, respectiv cea de 49 de ani. c) obiectul contractului poate fi reprezentat de un bun proprietate public, a cror exploatare constituie, n egal msur, un drept i o obligaie pentru concesionar. d) concesionarul acioneaz pe riscul i pe rspunderea sa. e) caracterul oneros al contractului, concretizat n plata de ctre concesionar a unei redevene. f) contractul de concesiune cuprinde o parte reglementar i o parte convenional. Articolul 53 din OUG nr. 54/2006 prevede urmtoarele : Concedentul poate modifica unilateral partea reglementar a contractului de cocnesiune, cu notificarea prealabil a concesioanrului, din motive excepionale legate de interesul naional sua local, dup caz. &5. Prile contractului de concesiune Contractul de concesiune se ncheie ntre dou pri, respectiv concedentul, cel care transmite concesiunea i concesionarul, cel care primete n concesiune bunul respectiv. Calitatea de concedent poate aparine, potrivit art.5 din OUG nr. 54/2006, n numele statului sau al unitii administrativ- teritoriale, ministerelor sau altor organe de specialitate ale administraiei publice centrale, pentru bunurile proprietate public a statului, i consiliilor judeene i locale, Consiliului general al Municipiului Bucureti i instituiilor publice de interes local, pentru bunurile proprietate public a unitilor administrativ teritoriale. Calitate de concesionar poate avea, potrivit art.6, orice persoan fizic sau persoan juridic de drept privat, romn sau strin. &6. Procedura de concesionare Ordonana de Urgen nr. 54/2006 instituie, prin art.12, principiul aprobrii concesiunii pe baza studiului de oportunitate i a caietului de sarcini, care se elaboreaz n baza studiului de oportunitate, prin Hotrre de Guvern sau prin hotrre a consiliului judeean, orenesc sau comunal, dup caz. Cele dou proceduri de concesionare, instituite prin art.10, sunt: 74

A) concesionarea prin licitaie public; B) concesionarea prin negociere direct. Licitaia la rndul ei, se deruleaz astfel: -concedentul are obligaia s publice n Monitorul Oficial, partea a VI-a i ntr-un cotidian de circulaie naional i local anunul de licitaie, -orice persoan interesat are dreptul de a solicita i de a obine documentaia de atribuire i clarificri privind aceast documentaie; -concedentul are obligaia de a rspunde, n mod clar, complet i fr ambiguiti, la clarificri, i de a transmite rspunsurile ctre persoanele interesate, -procedura de licitaie se poate desfura numai dac, n urma publicrii anunului de licitaie, au fost depuse cel puin 3 oferte valabile. Dac nu s-au depus 3 oferte, concedentul este obligat s anuleze procedura i s organizez o nou licitaie. B) Concesionarea prin negociere direct se aplic atunci cnd, dup repetarea procedurii de licitaie, nu au fost depuse cel puin 3 oferte valabile. i aceast procedur presupune publicarea anunului de negociere direct. Se pot solicita clarificri, pe care concedentul e obligat s le soluioneze. &7. Dispoziii privind contractul de concesiune A. Termenul n care se ncheie contractul OUG nr. 54/2006 instituie, prin art.42 i 50, regula conform creia contractul se ncheie ntr-un termen de 20 de zile calendaristice de la data relizrii comunicrii deciziei privind atribuirea contractului de concesiune, a crui depire atrage plata unor daune interese de ctre aprtea n culp. B. Clauze contractuale a) OUG nr. 54/2006 instituie, prin art.8 interdicia subconcesionrii de ctre concesionar, n tot sau n parte,cu excepia unor situaii prevzute chiar de ordonan. Interdicia trebuie prevzut n contract. b)Contractul de concesiune cuprinde att clauzele prevzute n caietul de sarcini ct i cele convenite de pri, care nu pot contraveni obiectivelor concesiunii prevzut n caietul de sarcini. Coninutul orientativ al contractului urmeaz a fi aprobat prin normele metodologice. c) n contract trebuie prevzute categoriile de bunuri ce urmeaz a fi utilizate de concesionar, cele care revin de plin drept, libere de sarcini, concedentului, la ncetarea concesiunii i cele care vor reveni concesionarului. d) Termenul pentru care se ncheie contractul poate fi de cel mult 49 de ani, cu posibilitatea de a fi prelungit pentru o perioad egal cu cel mult jumtate din durata sa iniial, prin simplul acord al prilor. e) Instituirea, ca principiu care guverneaz relaiile contractuale dintre pri, a echilibrului financiar al concesiunii, respectiv realizarea unei posibile egaliti ntre avantajele care i sunt acordate concesionarului i obligaiile care i sunt impuse ; f) contractul se ncheie n limba romn, n dou exemplare, cte unul pentru fiecare parte. 75

C) ncetarea concesiunii. Potrivit art.57din lege, ncetarea contractului de concesiune poate avea loc prin una din urmtoarele modaliti: 1) regula: la expirarea duratei pentru care s-a ncheiat contractul; 2) excepia: nainte de expirarea termenului, n urmtoarele situaii: a. prin denunarea unilateral din partea concedentului, cu plata unei despgubiri juste i prealabile n sarcina concedentului, n caz de nenelegere fiind competent instana de judecat;. b. prin rezilierea unilateral a contractului de ctre concedent, atunci cnd concesionarul nu-i respect obligaiile, cu plata unor despgubiri ctre concedent din partea concesionarului, modalitate care are caracter sancionator1. c. rezilierea unilateral de ctre concesionar atunci cnd concedentul nu-i respect obligaiile ce-i revin, cu posibilitatea plii unor despgubiri ctre concesionar. d. n cazul dispariiei, dintr-o cauz de for major, a bunului concesionat sau n cazul imposibilitii obiective a concesionarului de a exploata bunul, prin renunare, fr plata unei despgubiri. II.2. Concesiunea de servicii i lucrri &8. Regimul legal actual Art. 3 lit. g) din OUG nr. 34/2006 definete contractul de concesiune de lucrri publice ca fiind acel contract care aceleai caracteristici ca i contractul de lucrri, cu deosebirea c n contrapartida lucrrilor executate contractantul, n calitate de concesionar, primete din partea autoritii contractante, n calitate de concedent, dreptul de a exploata rezultatul lucrrilor pe o perioad determinat sau acest drept, nsoit de plata unei sume de bani prestabilite. Definiia contractului de lucrri o regsim n articolul 4 din OUG nr. 34/2006, el fiind acel contract care are ca obiect execuia unor lucrri sau proiectarea ct i execuia unor asemenea lucrri sau realizarea, prin orice mijloace, a unei construcii care corespunde necesitii i obiectivelor autoritii contractante, construcia nsemnnd, n sensul articolului 4 alin. (2) din OUG nr. 34/2006, rezultatul unui ansamblu de lucrri de construcii de cldiri sau lucrri de geniu civil, destinat s ndeplineasc prin el nsui o funcie tehnic sau economic. Contractul de concesiune de servicii reprezint contractul care are aceleai caracteristici ca i contractul de servicii, cu deosebirea c n contrapartida serviciilor prestate contractantul, n calitate de concesionar, primete din partea autoritii contractante, n calitate de concedent, dreptul de a

n virtutea principiului precaritii, administraia poate pune capt concesiunii, nu numai atunci cnd concesionarul nu i ndeplinete obligaiile asumate, ci ori de cte ori decizia este motivat de un interes general. (Emil Blan Introducere n studiul domenialitii, Ed. All Beck, Bucureti, 2004, pp.107-108).

76

exploata serviciile pe o perioad determinat sau acest drept nsoit de plata unei sume de bani prestabilite. Contractul de servicii, la care tremite definiia, este, potrivit articolului 6 din OUG nr. 34/2006, acel contract de achiziie public, altul dect contractul de lucrri sau de furnizare, care are ca obeict prestarea unuia sau mai multor servicii, astfel cum acestea sunt prevzute n unele din anexele legii. De semnalat faptul c prin articolul 220 din OUG nr. 34/2006 se prevd materiile n care nu se aplic prevederile ordonanei, ntre care se regsete, la litera c), situaia n care are ca scop concesionarea bunurilor publice, dar numai n cazul n care prin obiectul respectivului contract, autoritatea contractant nu urmrete dobndirea execuiei unei lucrri sau a unui serviciu, fapt care ar ncadra contractul respectiv fie n categoria contractelor de achiziie public, fie n categoria contractelor de concesiune a cror atribuire este reglementat de prezenta ordonan. n prezent se aplic OUG nr. 54/2006, pe care am analizat-o deja anterior. &9. Prile contractului de concesiune de servicii i lucrri Contractul de concesiune se ncheie ntre dou pri, respectiv concedentul, cel care transmite concesiunea i concesionarul, cel care primete n concesiune activitatea sau serviciul respectiv. Calitatea de concedent, sau de autoritate contractant, poate avea, potrivit art.8 din OUG nr. 34/2006 : a) oricare organism al statului, autoritate public sau instituie public, care acioneaz la nivel central, regional sau local ; b) oricare organism de drept public, altul dect cel prevzut la litera a), cu personalitate juridic, care a fos tnfiinat pentur a satisface nevoi de interes general comercial sau industrial i care se afl ntr-una din urmtoarele situaii : este finanaat de o autoritate contractant, se afl n subordinea unei autoriti contractante sau n componena consiliului de adminsitraie, a orgnaului de conducere sau de supervizare se afl mai mult de jumtate din numrul membrilor care sunt numii de o autoritate contractant sau de un organism de drept public ; c)oricare asociere format din dou sau mai multe autoriti contractante, dintre cele prevzute la literele a) i b) ; d)oricare ntreprindere public ce desfoar activiti prevzute de lege; e)oricare subiect de drept, altul dect cele prevzute la literele anterioare, care desfoar activiti de natura celor prevzute de reglementarea cadru actual. Calitate de concesionar poate avea, orice persoan fizic sau persoan juridic de drept privat, romn sau strin, care este selectat printr-una din procedurile de atribuire prevzute de lege. &10. Proceduri de atribuire a contractului de concesiune Procedurile de atribuire, instituite prin capitolul III din OUG nr. 34/2006 sunt urmtoarele: A) Licitaia deschis Se desfoar, de regul, ntr-o singur etap, ns auroritatea contractant 77

poate decide dac orgnizeaz o etap suplimentar de licitaie electronic, caz n care va anuna acest lucru n anunul de participare i n documentaia de atribuire. Ea se iniiaz prin transmiterea spre publicare a unui anun de participare, n care solicit depuntorilor interesai depunerea de oferte.Anunul de participare se public n :SEAP (Sistemul electronic de achiziii publice), n Monitorul oficial al Romniei, partea a VI-a, i dup caz, n Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, n cazurile prevzute de ordonan.1 Orice operator economic interesat are dreptul de a solicita i obine documentaia de atribuire i clarificri privind aceast documentaie. Autoritatea contractant va deschide ofertele la locul i la data indicat n anunul de participare. B)Licitaia restrns Aceasta se desfoar, de regul, n dou etape : a) etapa de selectare a candidailor, prin aplicarea criteriilor de selecie ; b) etapa de evaluare a ofertelor depuse de candidaii selectai, prin aplicarea criteriului de atribuire. n afara acestor dou etape, autoritatea contractant are dreptul s decid organizarea unei etape suplimentare de licitaie electronic, situaie n care este obligat s anune decizia respectiv n anunul de participare i n documentele de atribuire. c)Dialogul competitiv Din interpretarea articolului 94 din OUG nr. 34/2006, rezult c autoritatea contractant va apela al dialogul competitiv atunci cnd sunt ndeplinite dou condiii : -contractul este considerat a fi de complexitate deosebit ; -procedura licitaiei, deschis sau cu preselecie, nu ar permite atribuirea contractului de achiziie public n cauz. Proceudra dialogului competitiv presupune, la rndul ei, trei etape : -etapa de preselecie a candidailor ; -etapa de dialog cu candidaii admii n urma preseleciei, pentru identificarea soluiilor apte s rspund neecsitilor autoritii contractante i n baza creia candidaii vor elabora i depune oferta ; -etapa de evaluare a ofertelor finale depuse. D) Procedura de negociere cu publicarea prealabil a unui anun de participare. La aceast procedur, autoritatea contractant poate apela n urmtoarele cazuri : -atunci cnd, n urma aplicrii licitaiiei deschise, restrnse sau a dialogului competitiv, nu a fostd epus nici o ofert sau au fost depuse numai oferte inacceptabile
1

Este vorba despre cazurile cnd autoritatea contractant face parte din categoria celor prevzute la art. 8 lit. a)-c) din OUG nr. 34/2006, i valoarea contractului e mai mare de 125 000 Euro; autoritatea contractant face parte din categoria celor prevzute la art. 8 lit. d) din OUG nr. 34/2006, i valoarea contractului e mai mare de 420 000 Euro; sau cnd valoarea contractului e mai mare de 500 000 Euro.

78

sau neconforme. Pentru a se apela la negociere, este necesar anularea procedurii iniiale a licitaiei deschise, restrnse sau a dialogului competitiv iar cerinele iniiale ale licitaiei nu trebuie modificate substanial ; -n situaii excepionale, temeinic motivate, atunci cnd natura lucrrilor, produselor sau serviciilor sau riscurile pe care ele le implic nu permit o estimare iniial global a contractului ; -atunci cnd serviciile ce vor fi furnizate, ndeosebi servicii financaire sau inteelctuale, sunt de aa natur nct caietul de sarcini nu paote fi elaborat cu rpecizia pe care o impune atribuirea prin licitaie ; -atunci cnd lucrrile ce urmeaz a fi executate sunt necesare exclusiv n scopul cercetrii tiinifice, experimentrii sau dezvoltrii tehnologice i numai dac acestea nu se realizeaz pentru obinerea unui profit i nici nu urmresc acoperirea costurilor aferente. E) Procedura de negociere fr publicarea prealabil a unui anun de participare. La aceats procedur, autoritatea contractant are dreptul s apeleze n urmtoarele cazuri : -atunci cnd, din motive tehnice, artistice sau de protecie a unor drepturi de exclusivitate, contractul de achiziie poate fi atribuit numai unui operator economic ; -n cazuri speciale, cnd procedura licitaiei sau o negocierii cu publicarea prealabil a unui anun de participare nu poate fi respectat din motive de extrem urgen, determinate de evenimente imprevizibile i care nu se datoreaz autoritii contractante ; -cnd produsele care urmeaz s fac obiectul contractului sunt fabricate exclusiv pentru cercetarea tiinific, dezvoltarea tehnologic, experimentarea, dca nu urmresc un profit, nici mcar acoperirea costurilor ; -cnd este necesar achiziionarea, de la furnizorul iniial, a unei cantiti suplimentare de preoduse fa de cele livrate anterior ; -atunci cnd produsele sunt cotatela bursa de mrfuri, iar achiziia se realizeaz prin operaiuni pe piaa de disponibil ; -atunci cnd produsele sunt achiziionate foarte avantajos de la un operator economic care i lichideaz definitiv afacerile, de la un judector sindic sau printr-o procedur de faliment sau lichidare reglementat prin lege ; -cnd este necesar achiziionarea unor lucrri sau servicii suplimentare, care nu au fost trecute n contractul iniial sau autoritatea contractant i propune s achiziioneze noi lucrri sau servicii similare celor deja achiziionate prin contractul iniial, care a fost atribuit prin licitaie. G)Cererea de oferte Se poate aplica numai atuni cnd valoarea estimat, fr TVA, este mai mic dect echivalentul a 40 000 Euro pentru contractul de furnizare i servicii i 250 000 Euro pentru contractul de lucrri. H)Concursul de soluii Acestea se poate organiza ca o procedur independent, atuni cnd concurenii 79

pot obine premii sau prime de participare, sau ca parte a unei alte proceduri care conduce la atribuirea unui contract de servicii. J)Procedura atribuirii contractului de concesiune Legea oblig autoritatea contractant s asigure transparena atribuirii contractelor de concesiune. Iniierea procedurii se realizea prin publicarea unui anun de participare, care se public n SEAP (Sistemul Electronic de Achiziii Publice) i n Monitorul Oficial al Romniei, partea a VI-a, precum i n Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, atunci cnd valoarea estimat a contractului de concesiune este mai mare dect echivalentul a 5 000 000 Euro. Anunul de participare trebuie transmis spre publicare cu cel puin 52 de zile nainte de data limit de depunere a aplicaiilor. Persoana care se consider vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim printr-un act al autoritii contractante, are dreptul de a contesta actul respectiv pe cale administrativ jurisdicional, n condiiile Ordonanei de Urgen nr. 34/2006, sau n justiie, n condiiile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. Despgubiri pot fi solicitate i acordate doar pe calea aciunilor n justiie.1 Articolul 255 alin. (1) din OUG nr. 34/2006, prevede c persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim printr-un act al autoritii contractante, cu nclcarea dispoziiilor privind achiziiile publice, se poate adresa de la bun nceput instanei de contencios administrativ competente, renunnd la calea administrativ jurisdicional de atac. Textul este n deplin concordan cu art. 21 alin. (4) din Constituie, care proclam caracterul facultativ i gratuit al jurisdiciilor administrative speciale. III. ADMINISTRAREA, NCHIRIEREA I DAREA N FOLOSIN GRATUIT A BUNURILOR DOMENIULUI PUBLIC &11. Regimul contractelor de administrare i de nchiriere a bunurilor domeniului public, sintagm care, n accepiunea legii, este sinonim cu cea de proprietate public, l regsim reglementat n art.12, 14, 15, 16 i 23 din Legea nr. 213/1998. A. Administrarea bunurilor proprietate public Art.12 statornicete urmtoarele reguli n ceea ce privete contractul de dare n administrare: a) Subiectul de drept care poate primi n administrare un bun proprietate public, poate fi reprezentat de: - regii autonome;
Cu privire la unele aspecte procedurale privind soluionarea acestor categorii de litigii, a se vedea Eugen Chelaru- Soluionarea litigiilor care au ca obiect contractele de concesiune a bunurilor proprietate public, articol aprut n lucrarea Reformele administrative i judiciare n perspectiva integrrii europene,Seciunea pentru tiine juridice i administrative, Caietul tiinific nr. 6/2004, Institutul de tiine Administrative Paul Negulescu, pp. 430- 437.
1

80

- prefecturi; - autoriti ale administraiei publice centrale i locale; - alte instituii publice de interes naional, judeean sau local. Ct privete valorificarea bunurilor proprietate public aparinnd unitilor administrativ-teritoriale, trebuie avute n vedere i dispoziiile Legii nr. 215/2001, mai exact ale art.125, astfel cum a fot el modificat i completat prin legea nr. 286/2006, care recunoate consiliilor locale i judeene posibilitatea de a hotr ca bunurile care aparin domeniului public sau privat de interes local sau judeean, dup caz, s fie date n administrarea regiilor autonome i instituiilor publice, s fie concesionate ori s fie nchiriate. Consiliile locale i judeene hotrsc cu privire la cumprarea unor bunuri ori la vnzarea bunurilor care fac parte din domeniul privat de interes local sau judeean, n condiiile legii. b) Actul juridic prin intermediul cruia bunul poate fi dat n administrare difer n funcie de natura acestuia, astfel: - dac bunul respectiv este un bun care aparine domeniului public naional, darea n administrare se face prin Hotrre de Guvern; - dac bunul aparine domeniului public de interes local sau judeean, darea n administrare se va face prin hotrre a consiliului local sau judeean. Dreptul de administrare are o natur administrativ, neconfundndu-se cu drepturile reale derivate din dreptul de proprietate civil.1 c) Prerogativele celui care administreaz bunul, sunt, potrivit art.12 alin. (3), urmtoarele: - dreptul de administrare confer titularului su capacitatea de a poseda, folosi i dispune de bunul respectiv. Nu mprtim soluia recunoaterii dreptului de a dispune de bun, deoarece ea duce la o identificare a statutului proprietarului cu cel al titularului dreptului de administrare, ceea ce nseamn, n ultim instan, o nstrinare deghizat. Legea recunoate, n art.12 alin.(3), teza a doua, posibilitatea ca dreptul de administrare s poat fi revocat, atunci cnd titularul lui nu-i exercit drepturile i nu-i execut obligaiile nscute din actul de transmitere. d) Dispoziii privitoare la litigiile care se pot nate din administrarea sau nchirierea unor bunuri publice. Astfel, legea face distincie ntre litigiile privitoare la dreptul de administrare i litigiile privitoare la dreptul de proprietate, dup cum urmeaz: - n litigiile privind dreptul de administrare, titularul dreptului de administrare va sta n instan n nume propriu. - n litigiile privind dreptul de proprietate, titularul dreptului de administrare are obligaia s arate instanei cine este titularul acestui drept, potrivit Codului de procedur civil. Totodat, titularul dreptului de administrare rspunde, potrivit legii, pentru prejudiciile cauzate ca urmare a nendeplinirii acestei obligaii, care poate determina chiar revocarea dreptului de administrare.
1

Emil Blan- Introducere n studiul domenialitii, Editura All Beck, Bucureti, 2004, p. 60.

81

n aceste litigii, statul este reprezentat de Ministerul Finanelor, iar unitatea administrativ-teritorial este reprezentat de consiliul judeean (sau de Consiliul General al Municipiului Bucureti) sau de consiliul local, care dau un mandat scris, n fiecare caz n parte, preedintelui consiliului judeean sau primarului. B. nchirierea bunurilor proprietate public Dispoziii privind regimul acestui contrat regsim n art.11 alin.(2), 14,15 i 16 din Legea nr. 213/1998, precum i n Legea nr. 215/2001 privind administraia public local, cu modificrile i completrile ulterioare. Din coroborarea acestor dispoziii, regsim urmtoarele elemente privind contractul de nchiriere a bunurilor proprietate public : a) Actul juridic prin intermediul cruia se face nchirierea difer, ca i la darea n administrare, n funcie de natura bunului, astfel: - pentru bunurile proprietatea public a statului, nchirierea se face prin Hotrre de Guvern; -pentru bunurile proprietate public a unitilor administrativteritoriale, nchirierea se face prin hotrre a consiliului judeean, a Consiliului General al Municipiului Bucureti sau a consiliului local. b)Titularii contractului de nchiriere, potrivit art.14 alin.(2) pot fi: - chiria poate fi orice persoan fizic sau juridic, romn sau strin; - calitatea de a transmite, prin nchiriere, un bun proprietate public, revine titularului dreptului de proprietate sau a celui de administrare. c) Instituirea principiului licitaiei publice pentru concesionarea sau nchirierea bunurilor proprietate public (art. 15). d) Dispoziii privind destinaia sumelor ncasate din concesionarea sau nchirierea bunurilor proprietate public a statului sau unitilor administrativteritoriale, fiind vorba, dup caz, despre: - bugetul de stat, pentru veniturile produse din concesionarea i nchirierea bunurilor proprietate public a statului; - bugetele locale, pentru veniturile realizate din nchirierea sau concesionarea bunurilor proprietatea public a unitilor administrativ-teritoriale; - n situaia n care contractul de nchiriere se ncheie de ctre titularul dreptului de administrare, acesta are dreptul s ncaseze din chirie o cot parte de 20-50 % , care se stabilete, dup caz, prin Hotrre de Guvern, Hotrre a Consiliului Judeean, a Consiliului General al Municipiului Bucureti sau a Consiliului Local prin care s-a aprobat nchirierea . e) n ceea ce privete regimul juridic al soluionrii litigiilor privind dreptul de nchiriere, ca i cele privind dreptul de concesiune, art.12 alin.(6) stabilete c sunt aplicabile cele privind contractul de administrare, pe care leam prezentat anterior, astfel c discuiile fcute atunci rmn valabile. C. Alte modaliti juridice de punere n valoare a bunurilor proprietate 82

public, prevzute de lege i de Constituia revizuit Art.17 din Legea nr. 213/1998, conine o norm prin care se recunoate posibilitatea, pentru stat i unitile administrativ-teritoriale, de a da imobile din patrimoniul lor, n folosin gratuit, pe termen limitat, persoanelor juridice fr scop lucrativ, care desfoar activitate de binefacere sau de utilitate public ori serviciilor publice. O dispoziie similar este prevzut i de art.126 din Legea nr. 215/2001, potrivit cruia consiliile locale i cele judeene pot da n folosin gratuit, pe termen limitat, bunuri mobile i imobile proprietate public sau privat local ori judeean, dup caz, persoanelor juridice fr scop lucrativ, care desfoar activitate de binefacere sau de utilitate public ori serviciilor publice. Art.136 alin. (4), teza final din Constituia revizuit prevede posibilitatea ca bunurile proprietate public s fie date n folosin gratuit instituiilor de utilitate public. n acest fel se confer legitimitate constituional textelor legale mai sus menionate, adoptate nainte ca legea fundamental s recunoasc aceast posibilitate. La fel ca i concesionarea, administrarea i nchirierea bunurilor proprietate public i darea n folosin gratuit a acestora este de competena Guvernului, ori, dup caz, a consiliilor judeene, municipale, oreneti i comunale, prin hotrre.1 IV. LUCRRILE PUBLICE DE INTERES NAIONAL I LOCAL &12. Este deja o constant n teoria contractului administrativ, c unul din elementele care l deosebete de contractul de drept comun este faptul c are un obiect determinat. Acest obiect determinat, la rndul su, poate s constea n: prestarea unui serviciu public, punerea n valoare a unui bun public sau efectuarea unei lucrri publice. Rezult c, din punctul de vedere al naturii juridice, contractele care i propun efectuarea unei lucrri publice sunt contracte administrative. Aceast instituie este reglementat de capitolul VII, seciunea a II-a, din Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale, intitulat chiar lucrrile publice. Art.128 din Legea nr. 215/2001, astfel cum a fost el modificat prin Legea nr. 286/2006, dispune c Lucrrile de construcii i reparaii de interes public, finanate din bugetele comunelor, oraelor, municipiilor sau judeelor se execut numai pe baza unor documentaii tehnico-economice avizate sau aprobate, dup caz, de consiliul local sau de consiliul judeean, i numai n baza unei licitaii publice n limitele i n condiiile prevzute de lege.

Iordan Nicola- Drept administrativ, op. cit., vol. I., p. 123.

83

Constatm c, prin acest text, coroborat i cu art.127 i 129 din aceeai lege, se instituie urmtoarele reguli n ceea ce privete lucrrile publice: a) interesul public, care este determinant pentru astfel de lucrri; b) principiul realizrii acestor lucrri numai pe baza unor documentaii tehnico-economice a cror avizare i aprobare se face de consiliile locale sau judeene dup caz, adic n funcie de interesul lucrrii respective; c) sunt incluse n categoria de lucrri publice att lucrrile de construcii ct i cele de reparaii, cu condiia precizat mai sus, de a prezenta interes public;. d) principiul legalitii n ceea ce privete elaborarea, analiza i aprobarea documentaiilor de urbanism i amenajare a teritoriului, art. 88 prevznd c n conformitate cu prevederile legii urmeaz a se realiza operaiunile respective; f) principiul licitaiei n ceea ce privete atribuirea spre execuie a lucrrilor publice, licitaie care urmeaz a se realiza n condiiile legii i cu respectarea strict a documentaiilor tehnico-economice aprobate (art. 128).

UNITATEA DE NVARE 5 REGIMUL JURIDIC APLICABIL DOMENIULUI PUBLIC

Obiective specifice: Cunoaterea, nelegerea i aprofundarea

regimului juridic specific domeniului public, a principiilor de baz aplicabile. Rezultatele ateptate: nelegerea de ctre studeni a principalelor reguli juridice care guverneaz modul de gestionare, ntreinere, exploatare a domeniului public. Competene dobndite: studenii vor cunoate regulile eseniale n materia proprietii publice, principiile instituite de Constituie i de legile subsecvente.
84

 Timpul mediu necesar pentru acumularea informaiilor : 4

ore

&1. Generaliti Noiunea de regim juridic al domeniului public evoc ansamblul regulilor aplicabile bunurilor care aparin domeniului public, precum i raporturile juridice care iau natere ntre titularii acestor bunuri i terele persoane.1 Vom determina astfel un regim de drept public general absolut, nelimitat, pentru bunurile proprietate public i un regim domenial (de putere) special, pentru bunurile proprietate privat care aparin domeniului public. &2. Principii Cele patru principii aplicabile proprietii publice sunt inalienabilititatea, imprescriptibilitatea, insesizabilitatea, precum i imposibilitatea grevrii cu sarcini sau servitui2. A. Inalienabilitatea, reprezint, n egal msur, un principiu de rang constituional i legal, el fiind consacrat att de art.136 alin.(4) din legea fundamental, ct i de art.11 din legea organic. Potrivit art.11 lit.a, acest principiu semnific faptul c bunurile domeniului public nu pot fi nstrinate. Imposibilitatea nstrinrii lor nu exclude ns existena unor forme de punere n valoare a bunurilor proprietate public, ele putnd fi, cum adaug acelai text legal, date numai n administrare, concesionate sau nchiriate, n condiiile legii. Acest principiu vizeaz bunurile publice care aparin domeniului public. A admite c toate bunurile care aparin domeniului public, inclusiv cele private, sunt inalienabile, nseamn a exclude n mod nejustificat i nelegitim de la posibilitatea nstrinrii categorii importante de bunuri. Am afecta astfel i dreptul statului sau al unitii administrativ-teritoriale, care ar pierde posibilitatea de a mai dobndi n proprietate aceste bunuri, pentru c ele nu pot fi nstrinate. Considerm c asemenea bunuri private pot fi nstrinate, ns este vorba de o alienabilitate limitat, condiionat, care se exercit, ca ntregul drept de proprietate, de altfel, sub paza persoanei morale de drept public. Ea impune astfel autorizri, exercitarea unui drept de preemiune al statului etc.3. Prin urmare, vom vorbi despre o inalienabilitate absolut i nelimitat a bunurilor publice din domeniul public i despre o alienabilitate relativ, limitat, a bunurilor proprietate privat care aparin domeniului public sau, cum se exprim prof.univ. Antonie Iorgovan, despre principiul inalienabilitii
1 2

Luana Sabu- Regimul juridic al domeniului public al unitilor administrativ teritoriale, n Revista de drept public nr. 1/2001, p. 96. Antonie Iorgovan op.cit., vol. II, ed. 4, pp.210-213.
3

Mircea Preda Drept administrativ, partea general, Ediie revzut i actualizat, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2000, p.212.

85

bunurilor domeniului public care fac obiect al proprietii publice i despre principiul prohibirii ori restrngerii vnzrii bunurilor domeniale care sunt obiect al proprietii private1. B. Cel de-al doilea principiu este insesizabilitatea. Dac un bun este sesizabil, el poate fi urmrit sau executat silit, pierznduse astfel caracterul lui inalienabil. Constituia nu prevede expres acest principiu, dar apreciem c ea l prevede implicit, ca dedus din caracterul inalienabil al proprietii publice, iar Legea nr. 213/1998 l menioneaz la art.11 alin. (1) i l dezvolt la acelai alineat, lit. b, n sensul c bunurile din domeniu public au ca specific faptul c nu pot fi supuse executrii silite. Insesizabilitatea semnific astfel faptul c bunurile din domeniul public nu pot fi supuse executrii silite, mobiliare sau imobiliare, nu pot s constituie obiectul unor drepturi reale accesorii: gaj, ipotec, privilegii 2. Ele nu pot fi urmrite de creditorii celor care le stpnesc, n vederea realizrii creanelor lor, prin executare silit.3 Trebuie, din nou, s nuanm ntre bunurile publice i cele private din domeniul public. Dac n ceea ce le privete pe primele, situaia este ct se poate de clar, ele fiind insesizabile absolut, credem c n ceea ce privete bunurile proprietate privat nu mai putem susine o asemenea idee, putnd vorbi despre o sesizabilitate limitat a acestora. Avem n vedere, cu prioritate, un drept de preemiune al statului, apoi restrngerea sferei unor eventuali creditori sau excluderea persoanelor fizice i juridice strine etc. Astfel, n privina bunurilor private din patrimoniul cultural naional, nu se va putea trece n nici un mod la vnzarea lor public, dect cu respectarea strict a prevederilor Legii nr. 182/20004 i ale Legii nr. 422/20015, inclusiv a dispoziiilor care consacr dreptul de preemiune al statului. C. Imposibilitatea grevrii cu sarcini sau servitui este cel de-al treilea principiu care guverneaz bunurile domeniului public. Acest principiu este consacrat i de Legea nr. 213/1998, care, n art.11 lit.b, prevede c asupra bunurilor domeniului public nu se pot constitui garanii reale, iar la art.13 admite c servituile asupra bunurilor din domeniu public sunt valabile numai n msura n care aceste servitui sunt compatibile cu uzul sau interesul public cruia sunt destinate bunurile afectate.
1 2 3 4 5

Antonie Iorgovan- op. cit., vol II, p. 211.

Ion Adam Proprietatea public i privat asupra imobilelor din Romnia, Editura All Beck, Bucureti, 2000, p. 94. Iordan Nicola- Drept administrativ, op. cit., p. 87. Publicat n Monitorul Oficial nr. 530/27.10.2000. Publicat n Monitorul Oficial nr. 407/24.07.2001.

86

D. Imprescriptilitatea este ultimul principiu al regimului juridic aplicabil domeniului public, i ea trebuie neleas att sub aspectul extinctiv ct i achizitiv. Din punct de vedere al prescripiei extinctive1, titularii unor astfel de bunuri pot s le recupereze oricnd i fr nici o obligaie de despgubire de la particularii care le dein, indiferent de buna sau reaua credin a acestora. n raport cu prescripia achizitiv, nu este posibil dobndirea bunurilor domeniale pe calea uzucapiunii sau a posesiei de bun-credin.2 n final, precizm c aceste principii guverneaz regimul juridic doar al bunurilor domeniului public al statului sau unitii administrativ teritoriale. Bunurile din domeniul privat al acestora se supun principiilor dreptului comun, dac prin lege special nu se dispune altfel. De altfel, o asemenea dispoziie este prevzut expres n mai multe acte normative, am exemplifica prin invocarea art.5 alin.(2) din Legea nr. 213/1998, care prevede c dreptul de proprietate privat al statului sau al unitii administrativ-teritoriale asupra bunurilor din domeniu privat este supus regimului juridic de drept comun, dac legea nu dispune altfel. TEST DE AUTOEVALUARE: 1. Contractul de concesiune poate avea ca obiect: a) numai un bun din domeniul public al statului sau unitii teritoriale; b) numai un bun din domeniul privat al statului sau unitii teritoriale. c) att un bun din domeniul public al statului sau unitii teritoriale ct i un bun din domeniul privat al statului sau unitii teritoriale.

administrativ administrativ administrativ administrativ

2. Bunurile proprietate public pot fi date n folosin gratuit: a) oricrui subiect de drept, persoan fizic sau juridic. b) instituiilor de utilitate public. c) regiilor autonome i societilor comerciale. 3. Bunurile proprietate public pot fi date n administrarea: a) unei societi comerciale; b) unei regii autonome sau instituii publice;
1 2

Liviu Giurgiu - Domeniul Public, Repere juridice, Editura Tehnic, Bucureti, 1997, p. 71. Dana Apostol Tofan- op. cit., vol. II, p. 129.

87

c) oricrui subiect de drept, persoan fizic sau juridic. 4. Lucrrile publice pot fi atribuite: a) numai prin licitaie public; b) prin dialog competitiv; c) prin dialog competitiv i negociere direct. 5. nchirierea unui bun proprietate public se poate face: a) prin Hotrre de Guvern, pentru bunurile proprietatea public a statului; b) prin hotrre a consiliului judeean, a Consiliului General al Municipiului Bucureti sau a consiliului local, pentru bunurile proprietate public a unitilor administrativ-teritoriale; c) numai prin hotrre de Guvern, indiferent de natura bunului. 6. Administrarea unui bun proprietate public se poate face: a) prin Hotrre de Guvern, pentru bunurile proprietatea public a statului; b) prin hotrre a consiliului judeean, a Consiliului General al Municipiului Bucureti sau a consiliului local, pentru bunurile proprietate public a unitilor administrativ-teritoriale; c) numai prin hotrre de Guvern, indiferent de natura bunului. 7. Anun de participare se public: a) numai n SEAP (Sistemul Electronic de Achiziii Publice); b) numai n Monitorul Oficial al Romniei, Partea a VI-a; c) n SEAP (Sistemul Electronic de Achiziii Publice), n Monitorul Oficial al Romniei, Partea a VI-a, precum i n Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, atunci cnd valoarea estimat a contractului de concesiune este mai mare dect echivalentul a 4.845.000 Euro. 8. Consiliul Naional de Soluionare a Contestaiilor este: a) organism cu activitate administrativ jurisdicional, care funcioneaz pe lng Autoritatea Naional pentru Reglementarea i Monitorizarea Achiziiilor Publice; b) o autoritate public din sfera puterii judectoreti; c) o autoritate public din sfera puterii legislative. 9. Poate avea calitatea de subiect care transmite n nchiriere un bun proprietate public: a) numai titularul dreptului de proprietate; b) numai titularul dreptului de administrare; c) att titularul dreptului de proprietate ct i titularul dreptului de administrare. 88

10. Procedura licitaiei deschise se desfoar: a) de regul, ntr-o singur etap; b) de regul, ntr-o singur etap, dar autoritatea contractant poate decide dac organizeaz o etap suplimentar de licitaie electronic, caz n care va anuna acest lucru n anunul de participare i n documentaia de atribuire; c) ntotdeauna n dou etape. 11. Procedura licitaiei restrnse se desfoar: a) ntr-o singur etap; b) numai n dou etape, etapa de selectare a candidailor, prin aplicarea criteriilor de selecie i etapa de evaluare a ofertelor depuse de candidaii selectai, prin aplicarea criteriului de atribuire; c) n afara primelor dou etape, autoritatea contractant are dreptul s decid organizarea unei etape suplimentare de licitaie electronic, situaie n care este obligat s anune decizia respectiv n anunul de participare i n documentele de atribuire. 12. Contractul de concesiune este: a) un contract administrativ; b) un contract civil; c) un contract comercial. 13. Contractul de concesiune se ncheie: a) ntre dou persoane juridice de drept public; b) ntre dou persoane juridice de drept privat; c) ntre o persoan juridic de drept public i o persoan juridic de drept privat.

TEME DE DEZBATERE:

Argumentai dac principiul inalienabilitii bunurilor publice are un caracter absolut sau nu. Sunt incidente principiile aplicabile bunurilor proprietate public i pentru bunurile proprietate privat considerate ca fiind de domeniu public, n sensul larg al acestuia? Cine pot fi deintorii bunurilor private componente ale domeniului public lato-sensu? Identificai bunurile private componente ale domeniului public lato-sensu 89

i actele normative care reglementeaz regimul juridic al acestora; Prin ce modaliti se poate ajunge la nstrinarea unui bun aflat la un moment dat n domeniul public? n ce const dreptul de dispoziie asupra bunurilor publice conferit titularului dreptului de administrare, conform Legii nr.213/1998? De ce sunt catalogate drept contracte administrative modalitile de punere n valoare a domeniului public, prevzute n Constituie? Pot fi utilizate darea n administrare, concesionarea, nchirierea i darea n folosin gratuit pentru bunurile din domeniul privat al statului sau unitilor administrativ-teritoriale? Prin ce difer darea n administrare de nchiriere, n privina bunurilor publice? Care sunt subiectele de drept care pot primi dreptul de folosin gratuit? Identificai, prin raportare la textele legale n vigoare, instituiile de utilitate public care pot beneficia de folosina gratuit a bunurilor din domeniul public. Care sarcini i servitui sunt compatibile cu regimul juridic aplicabil bunurilor publice? Sunt sesizabile bunurile care formeaz domeniul privat al statului/unitilor administrativ-teritoriale? Sunt aplicabile normele dreptului administrativ n privina domeniului privat? Care este procedura de delimitare a domeniului public de domeniul privat? Argumentai dac Anexa Legii nr. 213/1998 conine o enumerare exhaustiv a bunurilor proprietate public. Este corect afirmaia c bunurile enumerate n Anexa Legii organice nr. 213/1998 sunt bunuri exclusiv proprietate public? Ce categorii de bunuri ale statului sau unitilor administrativ-teritoriale pot fi date n folosin gratuit? Compararea contractului de concesiune de lucrri i servicii cu contractul de concesiune a bunurilor proprietate public. Identificarea bunurilor, activitilor sau serviciilor publice care pot face obiectul contractului de concesiune. Identificarea entitilor care pot avea calitatea de concedent. Identificarea diferenelor dintre contractul de concesiune i celelalte modaliti de punere n valoare a domeniului public.

Care este structura contractului de concesiune? Care este durata maxim a contractului de concesiune? Dar durata minim? Ce clauze obligatorii trebuie incluse ntr-un contract de concesiune? Care sunt etapele atribuirii unui contract de concesiune? 90

Care sunt cile de atac prevzute de legislaia n vigoare n materia contractului de concesiune? Care este instana competent s soluioneze litigiile legate de ncheierea i derularea contractelor de concesiune? Ce reprezint principiul echilibrului financiar al concesiunii ? n ce const teoria impreviziunii i care este aplicaia ei n materia contractului de concesiune? Pot fi concesionate bunurile din domeniul privat al statului/unitilor administrativ-teritoriale? Care sunt criteriile determinante n selectarea ofertei ctigtoare, n cadrul procedurii concesionrii? Ce se nelege prin denunarea unilateral a contractului de concesiune? n ce circumstane se poate renuna la continuarea derulrii contractului de concesiune? Ce reprezint bunurile de retur? Dar bunurile proprii? Dai exemple.

91

UNITATEA DE NVARE 6 SERVICIUL PUBLIC

Obiective specifice: Cunoaterea, nelegerea i aprofundarea

noiunii de serviciu public, a categoriilor sale, precum i nelegerea regimului juridic specific. Rezultatele ateptate: nelegerea de ctre studeni a semnificaiei i importanei serviciului public, cunoaterea normelor aplicabile, aprofundarea principiilor de baz i a trsturilor regimului su juridic. Competene dobndite: studenii vor putea s defineasc serviciul public i s delimiteze necesitile de interes public de necesitile care nu sunt satisfcute prin servicii publice, vor cunoate modalitile concrete de prestare a diverse servicii publice i instrumentele contractuale aferente. Timpul mediu necesar pentru acumularea informaiilor : 4 ore
&1. Generaliti privind serviciul public Etimologic, cuvntul serviciu provine din latinescul servitum care are semnificaia de sclav, de unde interpretarea de a fi n serviciul cuiva, a face un serviciu, sau a pune n serviciu, ceea ce evoc ideea de utilitate public sau serviciu public.1 n sens organic, prin serviciu public se desemneaz un ansamblu de ageni i mijloace, pe care o persoan public sau un agent privat autorizat de o persoan public le afecteaz realizrii unei nevoi de interes public. Sensul funcional evoc o activitate de interes general, realizat de administraie, care are ca misiune satisfacerea unui interes general. Acest din urm sens este cel mai des reinut de jurisprudena tribunalelor administrative, care vorbete despre misiunea serviciului public, raportat la satisfacerea unui interes general, ceea ce impune un regim juridic derogatoriu de la dreptul comun.

Iordan Nicola- Managementul serviciilor publice locale, Editura All Beck, Bucureti,

2003, p. 63.

92

Delimitarea ntre activitatea agenilor publici i cea a agenilor privai care presteaz servicii publice nu trebuie privit cu rigiditate, din mai multe considerente: a) n primul rnd pentru c, din punct de vedere cantitativ, contribuia acestora a devenit din ce n ce mai reprezentativ; b) n al doilea rnd, chiar necesitatea satisfacerii ntr-un mod ct mai competent a interesului general impune administraiei nevoia de a alege calea cea mai adecvat, fr a fi inut de o prioritate absolut dat instituiilor publice. Cu toate acestea, statul, peste tot n lume, i menine anumite prghii inerente ndeplinirii funciilor sale: nfptuirea justiiei, aprarea teritoriului, ordinea public, stabilirea i perceperea impozitelor etc. Ct privete definirea serviciului public, acesta reprezint activitatea desfurat sau autorizat de un organ administrativ, prin care se realizeaz nevoi sociale de interes public. Trebuie avut n vedere i faptul, remarcat n literatura de specialitate, c serviciul public nu mai poate fi privit n epoca contemporan dintr-un punct de vedere exclusiv intern.Internaionalizarea dreptului, fenomenele integrative ale lumii au produs, ntr-un timp relativ scurt, mutaii profunde i efecte de substan asupra noiunii, sferei i regimului juridic aplicabil serviciului public.1 &2. Fundamente constituionale actuale privind serviciul public n Romnia Considerm c prevederile constituionale aplicabile serviciului public pot fi grupate n mai multe categorii: a) reglementri prin care se consacr principii generale, aezate de legiuitorul constituant romn la baza funcionrii tuturor autoritilor publice, inclusiv a celor care presteaz servicii publice. Exemplu: egalitatea n faa legii i a autoritilor publice, fr privilegii i discriminri (art. 16 alin 1) coroborat cu acela c nimeni nu este mai presus de lege (alineatul al doilea al aceluiai articol); egalitatea n drepturi fr nici o discriminare, de nici o natur (art. 4 alin 2); obligaia autoritilor publice de a respecta i ocroti viaa intim, familial sau privat (art. 26 alin 1); garantarea autonomiei universitare prin art.32 alin.(6), a autonomiei serviciilor publice de radio i televiziune i exemplele ar putea continua. b) reglementri care consacr principii care guverneaz organizarea i funcionarea administraiei publice n general, sau n mod expres a serviciilor publice. Astfel art. 120 consacr cele trei principii care guverneaz administraia public local, respectiv autonomia local, deconcentrarea serviciilor publice i descentralizarea. c) reglementri prin care se consacr autoritile publice care au competen n prestarea serviciilor publice sau exercit anumite raporturi fa de autoriti care presteaz servicii publice. Astfel consiliul judeean reprezint,
1

Daiana Maura Vesma- Consideraii privind noiunea i regimul juridic al sserviciului public european, articol aprut n lucrarea Reformele administrative i judiciare n perspectiva integrrii europene, Seciunea pentru tiine juridice i administrative, Caietul tiinific nr. 6/2004, Institutul de tiine Administrative Paul Negulescu, p. 460.

93

potrivit art.122 din Constituie, autoritatea administraiei publice pentru coordonarea activitii consiliilor comunale i oreneti n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean; art.123 consacr instituia prefectului, reprezentantul n teritoriu al Guvernului, care conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale din unitile administrativ-teritoriale. d) a patra categorie de reglementri o constituie cele cuprinse n capitolul II consacrat drepturilor, libertilor i ndatoririlor fundamentale ale ceteanului, unde, odat cu acestea, regsim reglementate i serviciile publice pe care ele le implic. Exemplu: dreptul la nvtur, garantat de art. 32, este realizat prin instituii de nvmnt, publice sau private, dreptul la ocrotirea sntii prin serviciile publice de asisten social (art. 34), dreptul la informaie se realizeaz prin mijloace de informare n mas, care de asemenea pot fi publice sau private, practic, fiecrui drept, libertate sau ndatorire i corespunde un serviciu public prin care este transpus n practic. Din interpretarea tuturor acestor prevederi constituionale, care sunt dezvoltate prin legi sau ordonane de Guvern, rezult concluzia c valorile serviciului public sunt susinute legal, serviciul public fiind guvernat de principii stabilite att la nivel constituional ct i prin legi, cum ar fi cele referitoare la administraia public local, la diferite servicii comunitare, la concesiuni, etc.1 &3. Trsturile i clasificarea serviciilor publice Pot fi reinute urmtoarele trsturi caracteristice ale serviciului public: a) scopul serviciului public este reprezentat de satisfacerea unei nevoi de interes general (public). Nu orice nevoie exprimat la un moment dat n societate poate fi catalogat drept o nevoie de interes public. Pentru a dobndi un asemenea statut, trebuie ca respectiva nevoie social s fie valorizat de clasa politic, s fie concentrat ntr-o norm de drept. b) realizarea serviciului public se poate face de ageni publici (stabilimente publice) sau de ageni privai autorizai de un agent public (stabilimente de utilitate public). n aceast din urm situaie, agenii privai i desfoar activitatea sub supravegherea unui agent public2 c) continuitatea serviciului public, care este considerat n doctrin ca unul din cele mai importante principii care guverneaz serviciul public, ca o

Doina Popescu- Principiile Legii administraiei publice i standardele serviciului public, articol aprut n lucrarea Reformele administrative i judiciare n perspectiva integrrii europene, Seciunea pentru tiine juridice i administrative, Caietul tiinific nr. 6/2004, Institutul de tiine Administrative Paul Negulescu, pp. 411- 420. Stabilimentul de utilitate public reprezint acea persoan juridic privat, autorizat de administraia public s presteze un serviciu public prin exercitarea unei activiti de interes general. Dana Apostol Tofan Drept administrativ, vol. I, Ed. All Beck, Bucureti, 2003, p.6.
2

94

consecin fireasc a permanenei statului i a necesitii de a asigura satisfacerea nevoilor de interes general fr ntreruperi.1 Raiunea de a fi a acestui principiu rezult din faptul c, prin definiie, serviciul public are menirea de a rspunde unei nevoi de interes general, iar satisfacerea interesului general nu poate fi discontinu, ntreruperea putnd cauza grave tulburri n viaa statal sau a colectivitilor locale.2 d) egalitatea n faa serviciului public a beneficiarilor acestuia. Acest principiu, derivat din principiul mai larg al egalitii n faa legii, presupune, n opinia noastr, urmtoarele coordonate: - tratament egal i nediscriminatoriu, pe nici un criteriu, fa de uzagerii serviciilor publice; - exigene comune pentru toate categoriile de beneficiari, din punctul de vedere al cadrului general de exercitare a serviciului public. Principiul egalitii mai este evocat n doctrina de specialitate i prin sintagma principiul echitii, care se explic prin faptul c, ntr-un stat democratic, toi cetenii sunt egali n faa legii i au aceleai obligaii, ceea ce nseamn c ei trebuie s beneficieze n aceeai msur de servicii publice, indiferent c sunt organizate de stat sau de unitatea administrativ teritorial. e) regim juridic de drept administrativ, care poate fi exclusiv administrativ, n cadrul serviciilor publice prestate prin ageni publici sau un regim mixt, combinaie ntre regimul de putere i cel de drept comun (de regul comercial), pentru serviciile publice prestate de ageni privai autorizai de o persoan public. f) competena instanelor de contencios administrativ, care considerm c trebuie s vizeze toate serviciile publice, indiferent de modalitatea public sau privat sub care se realizeaz3. &4. Clasificarea serviciilor publice Din multele categorii care pot fi identificate, ne oprim la urmtoarele: 1. Din punctul de vedere al formei de realizare, identificm: a) servicii publice realizate exclusiv de ageni publici, statul sau unitatea administrativ-teritorial deinnd un monopol asupra acestora (exemplu ordinea i linitea public, aprarea naional, justiia etc); b) servicii publice realizate de ageni privai autorizai de ageni publici, exclusiv sau alturi de cele prestate de ageni publici (transporturile n comun, sntatea etc). 2. Din punctulde vedere al interesului activitii prestate, identificm:
1

G. Dupuis, J.M. Guedon- Droit administratif, 3-me dition, A. Colin, Paris, 1991, p. Iordan Nicola- op. cit., p. 94.

444.
2 3

Pentru alte concepii, a se vedea A. Iorgovan op. cit., vol. II, pp.188-189; Valentin Priscaru Tratat de drept administrativ, Editura All, Bucureti, 1995, p. 137-147; Iordan Nicola-op. cit., pp. 69-74.

95

a) servicii publice de interes naional (aprarea, justiia, transporturile n comun de interes naional etc); b) servicii publice de interes local (alimentaia public, turism local etc). 3. Din punctul de vedere al naturii serviciului public, identificm: a) servicii publice administrative; b) servicii publice sociale; c) servicii publice culturale; d) servicii publice religioase; e) servicii publice industriale; f) servicii publice comerciale; g) servicii publice de agrement.

TEST DE AUTOEVALUARE 1. Serviciul public se pot realiza: a) numai de organe publice; b) numai de ageni privai; c) att de organe publice ct i de ageni privai. 2. Serviciul public este guvernat de: a) un regim juridic de drept administrativ; b) un regim juridic de drept comun; c) i de un regim juridic administrativ i de un regim de drept comun. 3. Principiul continuitii serviciului public deriv din: a) faptul c serviciul public satisface un interes general, iar interesul general nu poate fi ntrerupt; b) principiul egalitii tuturor n faa serviciului public; c) principiul guvernrii de un regim de putere public. 4. Principiul egalitii mai este evocat n doctrin prin formula: a) principiul unitii de tratament; b) principiul echitii; c) principiul eficacitii. 5. Litigiile care privesc serviciile publice se soluioneaz: a) de instanele de drept comun; b) de instanele de contencios administrativ; c) att de instanele de drept comun ct i de instanele de contencios 96

administrativ. 6. Constituia Romniei recunoate: a) realizarea serviciilor publice numai prin intermediul agenilor publici; b) realizarea serviciilor publice numai prin intermediul agenilor privai; c) realizarea serviciilor publice prin intermediul agenilor publici i al celor privai. 7. n sens material funcional, serviciul public poate fi definit ca fiind: a) o activitate de interes general realizat de administraie care are ca misiune satisfacerea unui interes general; b) un ansamblu de ageni i mijloace prin care o persoan public sau privat autorizat de o persoan public le afecteaz realizrii unei nevoi de interes public. 8. n sens formal organic, serviciul public poate fi definit ca fiind: a) o activitate de interes general realizat de administraie care are ca misiune satisfacerea unui interes general; b) un ansamblu de ageni i mijloace pe care o persoan public sau privat autorizat de o persoan public le afecteaz realizrii unei nevoi de interes public. TEME DE DEZBATERE: Semnificaia noiunii de serviciu public. Delimitarea necesitilor sociale care pot fundamenta organizarea unui serviciu public. Identificarea dispoziiilor legale care consacr continuitatea serviciului public. Ce reprezint principiul adaptabilitii serviciului public? Care sunt serviciile publice de interes naional i cine le presteaz? Precizai principalele servicii publice de interes local i actele normative care le reglementeaz? n ce domenii regsim i ageni privai care pot presta servicii publice? Care sunt atribuiile de control ale autoritilor publice, n materia concesiunii de servicii publice? Care sunt modalitile n care pot fi gestionate serviciile publice? Analizai serviciile publice care constituie monopol de stat. Care sunt serviciile publice consacrate de textele constituionale? Care sunt principalele acte normative din materia serviciilor publice de interes naional, respectiv local? Ce reprezint delegarea de gestiune a unui serviciu public ?

97

98

UNITATEA DE NVARE 7 RSPUNDEREA ADMINISTRATIV DISCIPLINAR

Obiective specifice: Cunoaterea, nelegerea i aprofundarea

noiunii de rspundere administrativ n general i de rspundere administrativ disciplinar, n special, delimitarea acestei forme de rspundere de alte tipuri de rspundere juridic sau politic, cunoaterea reglementrilor n materie i a procedurilor specifice. Rezultatele ateptate: nelegerea de ctre studeni a modalitilor n care se poate angaja rspunderea administrativdisciplinar, a abaterilor, sanciunilor i procedurilor specifice. Competene dobndite: studenii vor cunoate i nelege ce reprezint rspunderea administrativ disciplinar, categoriile de fapte ilicite pentru care se declaneaz, sanciunile aferente, procedura de sancionare, modul n care pot fi contestate sanciunile aplicate .a. Timpul mediu necesar pentru acumularea informaiilor : 4 ore
&1. Fundamentarea noiunilor Mult vreme rspunderea specific dreptului administrativ era interpretat tradiional prin referire la noiuni i instituii specifice dreptului civil, sau, dup caz, dreptului penal. De exemplu, rspunderea cu caracter patrimonial a administraiei publice era calificat prin referire la rspunderea civil delictual, abaterile administrative svrite de personalul din administraie reprezentau nclcri ale dreptului muncii, sancionate ca atare. Practic, formele de rspundere specifice dreptului administrativ nu i-au conturat mult vreme identitatea, existnd i n prezent autori care le contest i controverse, la nivel doctrinar, dar uneori i legislativ i jurisprudenial, cu privire la existena lor i regimul juridic care le guverneaz. Subiectul activ i subiectul pasiv al faptei i respectiv al rspunderii Teoria general a dreptului a fundamentat distincia dintre subiectul activ i subiectul pasiv al faptei, i respectiv, al rspunderii.

99

Astfel, subiectul activ al faptei este autorul acesteia, persoana fizic sau juridic a crei fapt are statut de fapt ilicit, deci fptuitorul. Acesta devine, n procesul de tragere la rspundere juridic, subiect pasiv al rspunderii. Subiectul activ al rspunderii este autoritatea public fa de care se rsfrng consecinele faptei i n a crei competen intr tragerea la rspundere a fptuitorului i care,deci, aplic sanciunea. El reprezint, n raport cu fapta, subiect pasiv al acesteia. &2. Forme de rspundere specifice dreptului administrativ Orice rspundere juridic intervine, aa cum am mai precizat, atunci cnd s-a comis o anumit form de ilicit, adic atunci cnd a fost svrit o fapt care ncalc o regul de drept. Fiind vorba despre ramura dreptului administrativ, aceast fapt poart denumirea generic de ilicit administrativ. n funcie de fapta comis i de consecinele sale, identificm trei mari forme de rspundere specifice dreptului administrativ1. a) Svrirea ilicitului administrativ propriu-zis, care poart denumirea de abatere disciplinar, determin intervenia primei forme de rspundere din dreptul administrativ, i anume rspunderea disciplinar. b) Cea de-a doua form de ilicit administrativ poart denumirea de contravenie i determin intervenia celei de-a doua forme de rspundere specifice dreptului administrativ i anume rspunderea contravenional. c) Ultima form de ilicit este ilicitul cauzator de prejudicii materiale sau morale a crui svrire atrage i ultima form de rspundere aparinnd ramurii dreptului administrativ i anume rspunderea administrativ patrimonial.2 Spunem prejudicii materiale i morale deoarece Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 prevede pentru prima dat n legislaia romneasc posibilitatea ca aciunea reclamantului s poat viza, n egal msur, att solicitarea unor despgubiri pentru prejudiciile materiale suferite, ct i asupra reparrii prejudiciilor de ordin moral suferite de reclamant3. &3. Rspunderea administrativ disciplinar Rspunderea administrativ disciplinar reprezint prima form de rspundere specific dreptului administrativ, ea intervenind pentru svrirea
Precizm c nu toi autorii contemporani recunosc cele trei forme de rspundere, a cror existen, n doctrina actual, a fost fundamentat de profesorul Iorgovan, i la a crui concepie ne raliem. Astfel profesoara Rodica Narcisa Petrescu, analizeaz doar dou forme de rspundere, rspunderea contravenional i cea patrimonial a autoritilor administraiei publice, pentru a recunoate, n cadrul rspunderii funcionarilor publici, existena i a unei rspunderi disciplinare specifice acestora.(op. cit., pp. 503-544).
2 3 1

Dana Apostol-Tofan-Drept administrativ, op. cit, vol. II, pp. 175-177.

Art.18 alin.(3) prevede: n cazul soluionrii cererii, instana va hotr i asupra despgubirilor pentru daunelor materiale i morale cauzate, dac reclamantul a cerut acest lucru.

100

ilicitului administrativ propriu-zis, sub forma abaterii disciplinare. Mult vreme acest gen de rspundere a fost identificat cu cea specific dreptului muncii, deoarece se asimila statutul oricrei persoane care desfura o activitate social, o munc, celui al salariatului1, ceea ce determina calificarea respectivei fapte ca o abatere disciplinar, care atrage dup sine rspunderea disciplinar a salariatului. &4. Fundamente constituionale actuale privind rspunderea administrativ disciplinar Actuala Constituie a Romniei conine unele dispoziii, care pot fi calificate c reprezint veritabile temeiuri constituionale ale acestei forme de rspundere. Am porni discuia de la art.72 alin.(3) lit.jcare introduce statutul funcionarului public printre domeniile care urmeaz a face obiectul de reglementare al unei legi organice. Aceast lege a fost adoptat la finele anului 1999, prin angajarea rspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege, fiind vorba despre Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici,2 care a suferit ulterior mai multe modificri 3. Capitolul VIII al acestei legi, intitulat sanciuni disciplinare i rspunderea funcionarilor publici, consacr instituia rspunderii administrativ disciplinare n privina funcionarilor publici. Acest tip de rspundere este declanat prin nclcarea cu vinovie de ctre funcionarii publici a ndatoririlor de serviciu, deci prin svrirea unor abateri disciplinare. Observm c avem de-a face cu o form a rspunderii subiective, bazate pe ideea de culp, de vinovie n svrirea abaterii disciplinare a funcionarului public. Nu este deci vorba despre o rspundere obiectiv, iar funcionarul implicat va putea dovedi elementele care nltur vinovia sa, fiind exonerat de rspundere. Sanciunile disciplinare aplicabile n aceast materie sunt, de asemenea, prevzute n lege4. Este vorba despre:
Este vorba despre teza unicitii izvorului juridic de munc, promovat de autorii de drept al muncii, potrivit creia orice persoan care desfura o anumit activitate, o munc n accepiunea lato sensu, avea statut de salariat, fundamentat pe contractul individual de munc. Publicat n Monitorul Oficial nr. 600 din 8 decembrie 1999. Asupra constituionalitii legii sa pronunat Curtea Constituional prin Decizia nr. 233/1999 publicat n Monitorul Oficial nr. 638 din 28 decembrie 1999, prin care a constatat c sesizarea de neconstituionalitate este inadmisibil. A se vedea O.U.G. nr. 82/2000, publicat n Monitorul Oficial nr. 293/28 iunie 2000 i O.U.G. nr. 284/2000, publicat n Monitorul Oficial nr. 696/27 decembrie 2000 i aprobat prin Legea nr. 661/2001 publicat n Monitorul Oficial nr. 764/30 noiembrie 2001. ns modificarea ei de substan s-a realizat prin Legea nr. 161/2003 privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei publicat n Monitorul Oficial nr. 279/21.04.2003. Legea a fost republicat n Monitorul Oficial nr. 251/22.03.2004.
4 3 2 1

A se vedea art.65 alin.(3) din Legea nr. 188/1999.

101

a) mustrare scris; b) diminuarea drepturilor salariale cu 5%-20 % pe o perioad de pn la 3 luni; c) suspendarea dreptului de avansare n gradele de salarizare sau, dup caz, de promovare n funcia public pe o perioad de la 1 la 3 ani,; d) trecerea ntr-o funcie inferioar pe o perioad de pn la 1 an, cu diminuarea corespunztoare a salariului, e) destituirea din funcia public. Legea impune o individualizare a sanciunii disciplinare aplicabile n funcie de anumite criterii, cum ar fi: cauzele i gravitatea abaterii disciplinare, mprejurrile n care a fost svrit, gradul de vinovie, consecinele abaterii, comportarea general la serviciu, existena n antecedente a unor sanciuni disciplinare care nu au fost radiate. De asemenea, este prevzut o procedur prealabil obligatorie ce trebuie efectuat nainte de a i se aplica unui funcionar public o sanciune disciplinar, procedur ce const n cercetarea prealabil a faptei imputabile i n audierea celui implicat. Mustrarea scris poate s fie aplicat n mod direct de ctre conductorul instituiei publice n care lucreaz funcionarul public vinovat, n schimb pentru aplicarea celorlalte sanciuni de ctre conductor este obligatorie propunerea venit din partea comisiei de disciplin, care funcioneaz n cadrul oricrei autoriti sau instituii publice. Se prevede n mod expres competena instanelor de contencios administrativ de a soluiona plngerile funcionarilor publici nemulumii de sanciunea aplicat, care pot cere, dup caz, anularea sau modificarea ordinului sau dispoziiei de sancionare. O alt dispoziie constituional o reprezint art. 95 intitulat suspendarea din funcie a Preedintelui Romniei, care, dup cum a fost calificat de doctrin, reprezint rspunderea administrativ disciplinar a efului de stat1.textul trebuie coroborat cu articolul 96 care reglementeaz rspunderea penal a efului de stat, i care prevede c de la data punerii sub acuzare, preedintele este suspendat de drept. Printr-un alt text constituional, i anume art.109 alin.(2), se instituie o form de rspundere administrativ disciplinar aplicabil minitrilor, este vorba despre suspendarea acestora din funcie, care este lsat la latitudinea efului de stat, atunci cnd s-a cerut urmrirea penal a minitrilor sau care poate interveni de drept, atunci cnd ministrul n cauz a fost trimis n judecat. &5. Definiia rspunderii administrativ disciplinare Rspunderea administrativ disciplinar ne apare ca fiind acea situaie juridic prin care se concretizeaz raportul sancionator fr caracter contravenional, stabilit ntre subiectul activ al faptei (autorul abaterii administrativ disciplinare) i subiectul activ al rspunderii (autoritatea care aplic sanciunea), n cazul svririi cu vinovie de ctre primul a unei abateri disciplinare.
1

A. Iorgovan Tratat, op. cit., vol. I, ed. 4, pp.330-335.

102

Din aceast definiie rezult urmtoarele trsturi ale rspunderii administrativ disciplinare: a) Reprezint o situaie juridic, adic un complex de drepturi i obligaii corelative. b) Aceast situaie juridic reprezint coninutul unui raport juridic sancionator fr caracter contravenional. Abaterea administrativ, din punctul de vedere al gradului de pericol social se situeaz sub contravenie, care, la rndul ei, are un pericol social mai redus dect infraciunea. c) Prile rspunderii administrativ disciplinare sunt, ca la orice tip de rspundere, subiectul activ i pasiv al acesteia, fiind vorba despre: 1. Subiectul activ al rspunderii administrativ disciplinare este autoritatea public n a crei competen cade sancionarea ilicitului administrativ svrit de fptuitor, putnd fi vorba despre: - un organ administrativ (de regul); - un alt organ public (prin excepie). Exemplu, potrivit art.13 alin.(4) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, instana judectoreasc de contencios administrativ este competent s sancioneze conductorul autoritii publice care nu trimite la timp actele pe care ea le-a solicitat, cu o amend judiciar de 10% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi ntrziere nejustificat. Aceeai competen este recunoscut, prin Legea nr. 47/1992 cu modificrile ulterioare, i Curii Constituionale n a sanciona pe conductorul autoritii publice care nu trimite la timp actele dispuse de ea. - un funcionar public, situaie de asemenea cu caracter de excepie. 2. Subiect pasiv al rspunderii este autorul faptei ilicite, al abaterii administrativ disciplinare, putnd fi vorba despre un subiect colectiv sau unul individual de drept, dup cum urmeaz: - un organ de stat, neavnd relevan, la aceast form de rspundere, spre deosebire de rspunderea contravenional, calitatea de persoan juridic, deci personalitatea juridic, ci doar personalitatea de drept public (calitatea de persoan moral de drept public). - o structur nestatal; - o persoan fizic, funcionar sau nefuncionar public. d) Alt trstur vizeaz caracterul faptei svrite, temeiul obiectiv al rspunderii, rspunderea administrativ disciplinar intervenind pentru comiterea unei abateri administrativ disciplinare. Specific acestei abateri administrativ disciplinare este c fapta poate reprezenta: - de regul, nclcarea unei norme de drept administrativ (exemplu suspendarea permisului de conductor auto pentru nclcarea regulilor de circulaie); - prin excepie, poate interveni i pentru nclcarea unei norme de drept penal, atunci cnd fapta comis nu prezint gradul de pericol social al unei infraciuni, nu ntrunete deci elementele constitutive ale infraciunii. Exemplu, 103

fapta de neglijen n serviciu, poate reprezenta, n condiiile Codului penal, o infraciune, sau poate reprezenta o abatere administrativ disciplinar, ceea ce atrage incidena art.181 alin.(1) din Codul penal. n msura n care se dovedete c fapta comis de un funcionar public nu are caracter penal (lipsete elementul subiectiv, circumstanele n care s-a produs etc), nu poate interveni rspunderea penal, dar nici n-ar fi de conceput ca funcionarul public respectiv s nu fie supus nici unei sanciuni. De aici, necesitatea legitim de a fi instituit legal o cale de sancionare, fiind vorba despre rspunderea administrativ disciplinar, concretizat ntr-o amend disciplinar aplicat funcionarului vinovat. e) Aceast form de rspundere este condiionat de vinovie, de existena temeiului subiectiv, de unde rezult c rspunderea administrativ disciplinar este o rspundere subiectiv, bazat pe culp. Absena vinoviei atrage imposibilitatea interveniei rspunderii administrativ disciplinare. f) n sfrit, o ultim trstur a acestei rspunderi vizeaz caracterul sanciunilor sale. Specific rspunderii administrativ disciplinare este faptul c sanciunile sale nu sunt privative de libertate. Precizm ca n prezent i sanciunile specifice rspunderii contravenionale au acelai caracter. C. Sanciunile administrativ disciplinare Dac rspunderea contravenional se fundamenteaz pe o lege-cadru1, n ceea ce privete rspunderea administrativ disciplinar, aceasta nu beneficiaz de existena unei reglementri cu valoare de lege-cadru. n ceea ce-i privete pe funcionarii publici i regimul rspunderii disciplinare aplicabile acestora, exist o reglementare-cadru, respectiv Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, cu modificrile i completrile ulterioare. Exist de asemenea reglementri adoptate pentru diferite categorii de funcionari publici, statute speciale, cum ar fi cel al poliistului,2 al funcionarului public parlamentar,3 al corpului diplomatic i consular,4 al personalului vamal,5 toate acestea prevznd i sanciuni specifice categoriilor de funcionari publici pe care le reglementeaz. Diversitatea de acte normative care consacr sanciuni administrativ disciplinare face ca aceste sanciuni s aib denumiri extrem de diferite sau, dimpotriv, identice cu sanciunile specifice altor ramuri de drept sau altor forme de rspundere specifice dreptului administrativ. Exemplu: sanciunea administrativ disciplinar a amenzii sau a avertismentului, care se regsete i la rspunderea
n prezent O. G. nr. 2/2001 privind stabilirea i sancionarea contraveniilor, publicat n Monitorul Oficial nr.410/25.07.2001, aprobat cu modificri prin Legea nr.180/11.04.2002, publicat n Monitorul Oficial nr. 268/22.04.2002.
2 3 4 5 1

Aprobat prin Legea nr.360/2002publicat n Monitorul Oficial nr.440 din 24 iunie 2002 Aprobat prin Legea nr. 7/2006, publicat n Monitorul Oficial nr.35 din16 ianuarie 2006 Aprobat prin Legea nr269/2003.publicat n Monitorul Oficial nr.441 din23 iunie 2003 Aprobat prin Legea nr.243/2004.publicat n Monitorul Oficial nr.532 din14 iunie 2004

104

penal, i la cea contravenional etc. Din punct de vedere procedural, ca principiu, cum sanciunile administrativ disciplinare se concretizeaz n emiterea unui act administrativ, rezult c procedura de adoptare a actului sancionator este procedura de emitere a actului administrativ prin intermediul cruia se dispune. TEST DE AUTOEVALUARE 1. Rspunderea disciplinar poate interveni: a) numai pentru nclcarea normelor de drept administrativ; b) pentru nclcarea att a normelor de drept administrativ, ct i de drept penal. c) numai pentru nclcarea normelor de drept penal. 2. Subiectul activ al rspunderii disciplinare pot fi: a) numai un organ administrativ; b) att un organ administrativ, ct i alt organ public precum i un funcionar public; c) numai un funcionar public. 3. Subiectul pasiv al rspunderii disciplinare poate fi: a) numai un organ de stat; b) att un organ de stat ct i o structur nestatal sau o persoan fizic; c) o structur nestatal i o persoan fizic; 4. Rspunderea disciplinar este: a) o rspundere subiectiv; b) o rspundere obiectiv. 5. Rspunderea specific dreptului administrativ poate fi: a) o rspundere administrativ disciplinar, o rspundere contravenional i o rspundere patrimonial; b) o rspundere administrativ i una civil; c) o rspundere disciplinar i una patrimonial. 6. Care din urmtoarele definiii ale constrngerii administrative este corect: a) Constrngerea reprezint totalitatea msurilor dispuse de organele administraiei publice, n temeiul legii i cu folosirea puterii publice, n scopul de a preveni svrirea de fapte antisociale, de a sanciona comiterea unor asemenea fapte, de a apra drepturile i libertile cetenilor, de a executa obligaiile acestora sau de a pune n executare obligaii dispuse de autoriti publice din sfera celor trei 105

clasice puteri sau din afara acestei sfere; b) Constrngerea administrativ reprezint totalitatea msurilor dispuse de organele administraiei publice, n scopul de a preveni svrirea de fapte antisociale, de a sanciona comiterea unor asemenea fapte, de a apra drepturile i libertile cetenilor, de a executa obligaiile acestora sau de a pune n executare obligaii dispuse de autoriti publice din sfera celor trei clasice puteri sau din afara acestei sfere; c) Constrngerea administrativ reprezint totalitatea msurilor dispuse de organele administraiei publice, n temeiul legii i cu folosirea puterii publice, n scopul de a preveni svrirea de fapte antisociale, de a sanciona comiterea unor asemenea fapte, de a apra drepturile i libertile cetenilor. 7. Care din urmtoarele sanciuni se pot aplica deputailor i senatorilor: a) atenionarea, chemarea la ordine, retragerea cuvntului, ndeprtarea din sal pe durata edinei, avertismentul, interzicerea de a participa la lucrrile Camerei din care face parte, pe o perioad de cel mult 30 de zile calendaristice; b) amenda i obligarea la prestarea unei munci n folosul comunitii; c) avertismentul i amenda. 8. Care din urmtoarele forme de rspundere specifice dreptului administrativ beneficiaz de o reglementare cadru: a) rspunderea administrativ disciplinar; b) rspunderea contravenional; c) rspunderea patrimonial. 9. Suspendarea din funcie este o sanciune disciplinar pe care Constituia o prevede pentru: a) preedintele Romniei i minitri; b) funcionarii publici; c) personalul contractual.

TEME DE DEZBATERE: Ce reprezint ilicitul administrativ? Prezentai diferenele dintre rspunderea n dreptul administrativ i constrngerea administrativ. Care sunt ipotezele n care se poate recurge la executare silit n materia rspunderii de drept administrativ? 106

 Stabilii corelaia dintre rspundere, poliie administrativ, constrngere administrativ i executare silit. Care sunt sanciunile corespunztoare fiecrei categorii de rspundere administrativ? Care sunt sanciunile specifice rspunderii administrativ-disciplinare? Prezentai actele normative de baz n materia rspunderii administrativdisciplinare. Care sunt diferenele dintre rspunderea disciplinar din dreptul administrativ i rspunderea disciplinar din dreptul muncii? n ce const procedura prealabil n materia rspunderii disciplinare a funcionarilor publici? n ce const principiul individualizrii sanciunilor administrativdisciplinare? Care sunt dispoziiile obligatorii pe care trebuie s le cuprind actul administrativ sancionator? Cine are dreptul de a aplica sanciunile administrativ-disciplinare prevzute de Legea nr. 188/1999? Care este procedura de cercetare a abaterilor disciplinare, conform Legii nr. 188/1999? Ce semnificaie are sesizarea A.N.F.P. de ctre funcionarul public care apreciaz c a fost n mod nelegal sancionat? Motivai dac este obligatorie parcurgerea unei proceduri administrative prealabile de ctre funcionarul public ce contest legalitatea unei msuri de sancionare administrativ-disciplinar. Exist sanciuni disciplinare aplicabile primarului ? n ce ipoteze se poate dispune eliberarea din funcie a aleilor locali? Ce reprezint cazierul administrativ? Cum se pot contesta sanciunile administrativ-disciplinare?

107

UNITATEA DE NVARE 8 RSPUNDEREA ADMINISTRATIV CONTRAVENIONAL

Obiective specifice: Cunoaterea, nelegerea i aprofundarea

rspunderii contravenionale, a abaterilor i sanciunilor specifice, a modalitii de contestare. Rezultatele ateptate: nelegerea de ctre studeni a condiiilor n care se angajeaz rspunderea contravenional Competene dobndite: studenii vor cunoate condiiile n care se angajeaz rspunderea contravenional, sanciunile aplicabile, precum i procedura de contestare a sanciunilor. Timpul mediu necesar pentru acumularea informaiilor : 6 ore
I. BAZELE CONSTITUIONALE ALE ADMINISTRATIV CONTRAVENIONALE RSPUNDERII

&1.Rspunderea contravenional, ca form a rspunderii juridice, a fost i rmne n vizorul doctrinei, ca o problem complex, care continu s provoace disucii i controverse.1 Dup cum artam n seciunea anterioar, Constituia noastr consacr, expres sau implicit, principii aplicabile rspunderii administrative, n ansamblul su sau specifice fiecreia dintre cele trei forme de rspundere din dreptul administrativ. Ct privete rspunderea administrativ-contravenional, putem avea n vedere, ca reprezentnd fundamente constituionale exprese ale rspunderii contravenionale mai multe dispoziii2. Astfel art.44 alin.(9) consacr un principiu aplicabil unei sanciuni comune i rspunderii penale i celei contravenionale i
Claudiu Cornea-Unele opinii privind rspunderea contravenioal a persoanelor juridice pe marginea Proiectului Codului contravenional al Republicii Moldova, articol aprut n lucrarea Reformele administrative i judiciare n perspectiva integrrii europene, Seciunea pentru tiine juridice i administrative, Caietul tiinific nr. 8/2006, Institutul de tiine Administrative Paul Negulescu, p. 686. Asupra acestei materii, a se vedea Corneliu Liviu Popescu Reglementarea constituional a contraveniilor, n Revista de Drept Public nr. 1-2/1996, Editura Atlas T&T, pp. 80-83.
2 1

108

anume legalitatea confiscrii. Articolul respectiv prevede c numai n condiiile legii pot s fie supuse sanciunii confiscrii bunurile care au fost destinate, folosite ori rezultate din infraciuni sau contravenii. Art.15 alin.(2) arat c legea dispune numai pentru viitor, cu excepia legii penale sau contravenionale mai favorabile. &2.La origine, ilicitul contravenional este de natur penal, el fiind consacrat nc prin Codul penal francez din 1810.1 Contravenia a aparinut astfel iniial sferei trihotomice a ilicitului penal, alturi de crime i delicte. Instaurarea regimurilor totalitare a avut ca efect, n planul normativitii juridice i n materia contraveniei, dezincriminarea acesteia, adic scoaterea ei din sfera penalului i introducerea n sfera administrativului. Procesul de dezincriminare a contraveniei2 s-a realizat prin Decretul nr. 184/1954, pentru ca, n anul 1968 s fie adoptat o lege-cadru, Legea nr. 32 din 19683 care a fost abrogat prin Ordonanei de Guvern nr. 2/2001, aprobat cu modificri prin Legea nr. 180/2002.4 II. ELEMENTELE CONSTITUTIVE ALE CONTRAVENIEI &3.Elementele constitutive ale faptei antisociale numite contravenie sunt urmtoarele: obiectul, latura obiectiv, subiectul i latura subiectiv. A. Obiectul contraveniei Obiectul contraveniei este reprezentat de valorile sociale aprate de normele de drept. Prin contravenie se ncalc normele de drept administrativ, dar poate interveni i pentru nclcarea normelor aparinnd altor ramuri de drept (financiar, comercial etc). Tehnica de reglementare are n vedere, de regul, gruparea contraveniilor n funcie de obiectul lor, care rezult uneori chiar din titlul actului normativ respectiv5. B. Latura obiectiv a contraveniei Const n aciunea sau inaciunea fptuitorului, iar, n unele situaii, n fapte comisivomisive, care produc urmri periculoase din punct de vedere social
Elena Mihaela Fodor- Consideraii privind contravenia i regimul sancionator contravenional, articol aprut n lucrarea Reformele administrative i judiciare n perspectiva integrrii europene, Seciunea pentru tiine juridice i administrative, Caietul tiinific nr. 6/2004, Institutul de tiine Administrative Paul Negulescu, p. 653.
2 3 4 5 1

A. Iorgovan-Tratat, op. cit., vol. II, ed. 4, p. 379. Legea nr. 32/1968 a fost publicat n Buletinul Oficial nr.148/14 noiembrie 1968. Publicat n Monitorul Oficial nr. 268/22 aprilie 2002.

Exemplu Legea nr. 61/1991 pentru sancionarea faptelor de nclcare a unor norme de convieuire social, a ordinii i linitii publice, publicat n Monitorul Oficial nr. 196 din 27 septembrie 1991 i republicat n Monitorul Oficial nr. 387 din 18 august 2000.

109

sau care amenin anumite valori sociale. Ele sunt prevzute n actul normativ de stabilire i sancionare a faptei calificate de organul competent ca i contravenie. Aciunea ilicit const n comiterea unei fapte pe care norma juridic o interzice. Inaciunea const n nendeplinirea unei fapte la care oblig norma juridic. Faptele comisiv-omisive sunt fapte cu caracter mixt, n coninutul crora se regsesc att aciunea, ct i inaciunea. B. Subiectul contraveniei Dup cum am precizat deja ntr-o seciune anterioar 1 fiecare form a rspunderii juridice identific dou subiecte: subiectul activ i subiectul pasiv. Deoarece valorile sociale ocrotite de normele juridice contravenionale aparin persoanelor fizice sau juridice, raportul juridic de conflict se stabilete ntre titularii valorilor sociale protejate i cei care au adus atingere acestor valori . Subiectul activ al rspunderii contravenionale este persoana care exercit dreptul de a aplica sanciuni i de a constrnge la executarea acesteia. Astfel, titularul dreptului de a aplica sanciunea contrvenional este statul i unitatea administrativ-teritorial, prin organele competente (poliiti, primari, instane judectoreti). Subiectul pasiv al rspunderii contravenionale, care este n acelai timp subiect activ al contraveniei, este contravenientul, adic persoana fizic sau juridic autoare a contraveniei.2 O asemenea concluzie se desprinde i din coninutul art.6 alin.(1) care prevede c avertismentul, amenda contravenional i obligarea la prestarea unei activiti n folosul comunitii se pot aplica oricrui contravenient, persoan fizic sau juridic. Ct privete persoana fizic n calitate de contravenient, desprindem din textul legii urmtoarele principii: a) regula este c poate fi contravenient orice persoan fizic, cetean romn, strin sau apatrid; b) excepia este c nu pot avea calitatea de contravenieni: 1. minorii pn la 14 ani nu rspund contravenional (art.11 alin. 2); 2. minorii ntre 14-18 ani au capacitate de exerciiu restrns, care se rsfrnge i n domeniul rspunderii lor contravenionale, ei rspund contravenional pe jumtate, n sensul c minimul i maximul amenzii se reduc la jumtate din minimul i maximul amenzii stabilite n actul normativ pentru fapta svrit (atunci cnd contravenienii sunt persoane cu capacitate deplin de exerciiu)3.
1 2

A se vedea Capitolul XVIseciunea 4.

Claudiu Cornea-Unele opinii privind rspunderea contravenioal a persoanelor juridice pe marginea Proiectului Codului contravenional al Republicii Moldova, articol aprut n lucrarea Reformele administrative i judiciare n perspectiva integrrii europene, Seciunea pentru tiine juridice i administrative, Caietul tiinific nr. 8/2006, Institutul de tiine Administrative Paul Negulescu, p. 686.
3

Art. 11 alin. (3) din OG nr. 2/2001.

110

3. militarii n termen nu rspund contravenional, potrivit art.44 din Ordonana de Guvern nr. 2/2001. Procesul-verbal de constatare se trimite comandantului unitii din care face parte contravenientul, spre a i se aplica, dac procesul-verbal este ntemeiat, msuri disciplinare. O contravenie poate fi comis nu doar de o singur persoan, ci de mai multe persoane, fiind vorba despre instituia participaiei, a pluralitii de contravenieni. Art.10 alin.(3) stabilete c atunci cnd au luat parte mai multe persoane, sanciunea urmeaz s se aplice fiecrei persoane n mod separat. D. Latura subiectiv Reprezint atitudinea psihic a fptuitorului fa de fapta svrit i urmrile acesteia. Elementul determinant al laturii subiective este vinovia, care const n poziia autorului faptei fa de fapta svrit i consecinele acesteia. n majoritatea cazurilor, elementul subiectiv mbrac forma inteniei, dar el poate fi ntlnit i sub forma culpei. Semnificaia diferitelor forme ale vinoviei const n aceea c pot afecta gravitatea contraveniei, nu i existena nsi a acesteia. Intenia relev un grad de pericol social mai mare al faptei dect culpa. Aceste aspecte vor fi avute n consideraie de ctre agentul constatator, cu ocazia individualizrii i aplicrii sanciunii contravenionale. III. DEFINIIA I TRSTURILE CONTRAVENIEI &4. Art.1 din O. G. nr. 2/2001 definete contravenia ca reprezentnd fapta svrit cu vinovie, stabilit i sancionat prin lege, ordonan de Guvern, prin hotrre a Guvernului ori prin hotrre a consiliului local al comunei, oraului, municipiului sau al sectorului municipiului Bucureti, a consiliului judeean sau a Consiliului General al Municipiului Bucureti. Din definiie rezult urmtoarele trsturi ale contraveniei: A) fapt svrit cu vinovie; B) fapt prevzut i sancionat prin lege, prin ordonan sau hotrre a Guvernului ori prin hotrre a consiliului local al comunei, oraului, municipiului sau al sectorului municipiului Bucureti, a consiliului judeean ori a Consiliului General al municipiului Bucureti. A)Fapt svrit cu vinovie Pentru a interveni rspunderea contravenional, trebuie ca subiectul activ al contraveniei s fie vinovat de comiterea acesteia. Doctrina1 definete vinovia ca reprezentnd starea subiectiv a autorului faptei ilicite, n momentul nclcrii
Mircea Preda-Drept administrativ, Partea general, Ediia a III-a, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2004, p. 290.
1

111

ordinii de drept, exprimnd atitudinea psihic negativ a acestuia fa de interesele i valorile sociale ocrotite de normele juridice. Legea-cadru nu consacr ns o definiie a vinoviei, rezultnd c au aplicabilitate principiile prevzute n Codul penal (art.19). Potrivit acestui articol, vinovia exist numai atunci cnd fapta ilicit este svrit cu intenie sau din culp. Intenia, la rndul ei, este de mai multe feluri: a) intenie direct, atunci cnd fptuitorul prevede rezultatul faptei sale i urmrete producerea ori comiterea acelui rezultat; b) intenie indirect atunci cnd fptuitorul prevede rezultatul faptei sale, nu urmrete ca el s se produc, ns accept posibilitatea interveniei lui. Din culp, o fapt antisocial se poate produce n urmtoarele mprejurri: a) atunci cnd fptuitorul (contravenientul) prevede rezultatul faptei sale, nu-l accept i socotete fr temei c nu se va produce, situaie care reprezint uurina sau culpa cu previziune; b) atunci cnd subiectul activ al faptei nu prevede rezultatul faptei sale, dei trebuia i putea s-l prevad, suntem n prezena neglijenei sau a culpei fr previziune (culpa in omitendo). Indiferent de formele pe care le mbrac, vinovia reprezint o atitudine a subiectului activ al faptei fa de fapta comis i urmrile pe care aceasta le are sau ar putea s le aib. Ea relev faptul c subiectul de drept (cu excepia neglijenei) este contient c fapta sa este contrar legii, c ea produce anumite urmri periculoase pentru societate i c, n ciuda acestui fapt, el o comite. Ca i n cazul infraciunii, vinovia constituie latura subiectiv a contraveniei. Ilicitul contravenional poate consta n una din urmtoarele categorii de atitudini: - o aciune; - o inaciune; - fapte cu caracter mixt, omisive i comisive, n acelai timp. B)Fapt prevzut i sancionat prin lege, prin ordonan sau hotrre a Guvernului ori prin hotrre a consiliului local al comunei, oraului, municipiului sau al sectorului municipiului Bucureti, a consiliului judeean ori a Consiliului General al municipiului Bucureti. Aceast a doua trstur a contraveniei se mai numete i legalitatea contraveniei sau legalitatea contravenionalizrii1 i ea reprezint un transfer n materia contravenionalului a principiului din dreptul penal nullum crimen sine legem, nulla poena sine lege (nici o infraciune nu exist n absena legii i nici o pedeaps nu exist fr s existe lege). La nivel central, identificm urmtoarele organe care pot reglementa, n prezent, contravenii:
Mona Maria Pivniceru, Petre Susanu, Dan Tudorache-contravenia, ndrumar teoretic i Practic, Institutul European, Iai, 1997, p. 9 i urm.
1

112

1. Parlamentul reprezint prima autoritate competent s reglementeze contravenii. Primul act normativ prin care se pot reglementa contravenii este astfel legea, dei art.1 din Ordonana de Guvern nr. 2/2001 nu precizeaz la care tip de lege se refer textul respectiv. Analiznd prevederile Constituiei vom constata c materia contravenional nu este rezervat domeniilor de reglementare ale unei legi organice, de unde concluzia c reglementarea contravenional este de domeniul legii ordinare. Art. 2 alin.(1) prevede n mod expres c prin lege, ca i prin hotrre de Guvern i prin ordonan de Guvern, pot fi stabilite i sancionate contravenii n toate domeniile de activitate. 2. Guvernul este cea de-a doua autoritate public la nivel central, care este competent s stabileasc reglementri n materie contravenional. El i realizeaz aceast competen prin Ordonane de Guvern (simple sau de urgen) sau prin hotrri de Guvern. La nivel judeean i local pot fi stabilite contravenii prin: -hotrri ale consiliului judeean, ale Consiliului General al Municipiului Bucureti i ale celui local, prin care pot fi stabilite i sancionate contravenii n toate domeniile de activitate n care acestora li s-au stabilit atribuii prin lege, n msura n care n domeniile respective nu sunt stabilite contravenii prin legi sau prin hotrri ale Guvernului. -hotrri ale sectoarelor municipiului Bucureti pot reglementa contravenii numai n domeniile care sunt prevzute expres de art. 2 alin 3 din Ordonana de Guvern nr. 2/20011. Enumerarea coninut de articolul mai sus menionat este enuniativ, nu limitativ, n sensul c se recunoate posibilitatea pentru Consiliul General al Municipiului Bucureti de a stabili i alte domenii de activitate din competena consiliilor locale n care acestea s poat stabili i sanciona contravenii. Art.3 alin.(1) din actul normativ-cadru prevede c actele normative prin care se stabilesc contravenii vor trebui s cuprind, n mod obligatoriu: a) descrierea faptelor ce constituie contravenie; b) sanciunea care urmeaz s se aplice pentru fiecare dintre acestea. n cazul n care se aplic sanciunea amenzii, actul normativ va trebui s cuprind limita minim i maxim a acestei sanciuni sau, dup caz, cote procentuale din anumite valori;
Este vorba despre urmtoarele domenii: salubritate, activitatea din piee, curenia i igienizarea acestora; ntreinerea parcurilor i spaiilor verzi, a spaiilor i locurilor de joac pentru copii; amenajarea i curenia spaiilor din jurul blocurilor de locuine; ntreinerea bazelor i obiectivelor sportive aflate n administrarea lor; ntreinerea strzilor i trotuarelor, a colilor i a altor instituii de educaie i cultur; ntreinerea cldirilor, mprejmuirilor, a colilor i a altor instituii de educaie i cultur; ntreinerea cldirilor, mprejmuirilor i a altor construcii; depozitarea i colectarea gunoaielor i a resturilor menajere.
1

113

c) pot fi cuprinse i anumite tarife de determinare a despgubirilor pentru pagube pricinuite prin svrirea contraveniilor. Legea instituie principiul potrivit cruia actele normative contravenionale intr n vigoare n termen de 30 zile de la data cnd au fost publicate, iar n cazul hotrrilor consiliilor locale sau judeene, punerea n aplicare se face i cu respectarea condiiilor prevzute la art.5 alin.(2) din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001. n cazuri urgente, legiuitorul ngduie ca actul normativ contravenional s poat intra n vigoare i ntr-un termen mai scurt, fr ca acesta s poat fi mai mic de 10 zile. IV. CAUZELE CARE CONTRAVENIONAL NLTUR RSPUNDEREA

&5. O prim categorie de cauze care nltur rspunderea contravenional o reprezint cele care vizeaz eliminarea caracterului ilicit al faptei. n art.11 alin.(1) se prevede c se nltur caracterul contravenional atunci cnd fapta este svrit n urmtoarele condiii: - n legitim aprare; - n stare de necesitate; - datorit constrngerii fizice sau psihice; - datorit cazului fortuit; - datorit iresponsabilitii; - datorit beiei involuntare complete; - n eroare de fapt; - datorit infirmitii, dac are legtur cu fapta svrit. Legea prevede faptul c numai instana de judecat este competent s constate cauzele care nltur caracterul contravenional al faptei. &6.Prescripia Se consacr dou tipuri de prescripii: a) prescripia aplicrii sanciunii contravenionale; b) prescripia executrii sanciunii contravenionale. Ct privete primul tip de prescripie, art.13 prevede un termen general de prescripie, de 6 luni de la data svririi faptei1. Momentul de la care ncepe s curg termenul de prescripie este uor de stabilit, n situaia contraveniilor care constau dintr-o fapt ce se consum ntr-un singur act. n acest caz, momentul producerii actului respectiv reprezint momentul de la care ncepe s curg termenul de prescripie.

Potrivit Legii nr. 32/1968, acest termen era de trei luni de la data svririi faptei.

114

Anumite dificulti apar n situaia contraveniilor care se desfoar n timp, aprnd problema dac n materie contravenional ntlnim, ca n penal, instituia contraveniei continuate. Actuala reglementare prevede c n cazul contraveniilor continue1, termenul curge de la data constatrii faptei. n situaia n care fapta a fost svrit ca infraciune i ulterior s-a stabilit c ea constituie contravenie, prescripia aplicrii sanciunii contravenionale se ntrerupe pe tot timpul n care cauza s-a aflat n faa organelor de cercetare i urmrire penal ori n faa instanei de judecat. Se impune firesc condiia ca sesizarea s se fi fcut n termenele prevzute la art.13 alin.(1) i (2)2. Prescripia va opera n situaia n care sanciunea nu a fost aplicat n termen de 1 an de la data svririi, respectiv constatrii faptei, dac prin legi speciale nu se dispune altfel. n ceea ce privete prescripia executrii sanciunii contravenionale, o regsim reglementat de art.14 din O.G. nr. 2/2001. Astfel, executarea sanciunii amenzii contravenionale se prescrie, dac procesul-verbal de constatare a contraveniei nu a fost comunicat celui sancionat n termen de o lun de la data aplicrii sanciunii. Executarea sanciunii amenzii contravenionale se prescrie, de asemenea, n termen de 2 ani de la data aplicrii ei. V. SANCIUNILE CONTRAVENIONALE &7.Considerm c pot fi identificate mai multe criterii de determinare a acestor tipuri de sanciuni i, implicit, mai multe categorii de sanciuni contravenionale. 1. Din punctul de vedere al actului normativ care le consacr, identificm dou mari categorii de sanciuni contravenionale: a) sanciuni contravenionale prevzute de reglementarea-cadru; b) sanciuni contravenionale prevzute de alte acte normative3. 2. Din punctul de vedere al naturii lor, ntlnim dou categorii de sanciuni: a) sanciuni contravenionale principale: avertismentul, amenda, prestarea unei activiti n folosul colectivitii;
Legea nu numai consacr, dar i definete conceptul de contravenie continu, care apare n situaia n care nclcarea obligaiei legale dureaz n timp.
2 1

Adic n 6 luni de la data svririi sau de la data constatrii, n cazul contraveniilor

continue. Articolul 5 (4) prevede faptul c prin legi speciale se pot stabili i alte sanciuni principale sau complementare.
3

115

b) sanciuni contravenionale complementare: confiscarea, suspendarea sau anularea, dup caz, a avizului, a acordului sau a autorizaiei de exercitare a unei activiti; nchiderea unitii; blocarea contului bancar; suspendarea activitii agentului economic; retragerea licenei sau a avizului pentru anumite operaiuni ori pentru activiti de comer exterior, temporar sau definitiv; desfiinarea lucrrilor i aducerea terenului n starea iniial. &8.Avertismentul Este cea mai uoar sanciune contravenional principal prevzut de art. 7 din Ordonana de Guvern nr. 2/2001 i ea semnific atenionarea verbal sau scris a contravenientului asupra pericolului social al faptei svrite, nsoit de recomandarea de a respecta dispoziiile legale n vigoare. Din coninutul art.7 desprindem urmtoarele dimensiuni ale regimului juridic al avertismentului: a) se aplic n cazul svririi unei fapte de o gravitate mai redus. El se aplic atunci cnd fapta este de mic importan i se apreciaz c acela care a svrit-o nu o va mai repeta chiar fr aplicarea amenzii1. b) prin natura sa intrinsec, el este o sanciune moral, materializat prin dojenirea, dezaprobarea fptuitorului pentru ceea ce a svrit i ndrumarea ca pe viitor s nu mai comit o fapt ilicit, deoarece se expune unor sanciuni mai aspre dect cea a avertismentului. c) art.7 alin.(3) din O.G. nr. 2/2001 conine o derogare de la principiul stabilirii i sancionrii contraveniilor, n sensul c prevede c sanciunea avertismentului poate fi aplicat i dac actul normativ contravenional nu-l reglementeaz expres. d) intervenia avertismentului materializeaz problema individualizrii pedepsei, pornind de la relaia obiectiv-subiectiv, fundamentat i pe adagiul filozofico-juridic lex punit non solum quia peccatur, sed non peccatur, a crui semnificaie este aceea c se pedepsete nu doar pentru c s-a pctuit, ci ca s nu se mai pctuiasc; e) reglementarea actual, spre deosebire de legea anterioar, prevede c avertismentul se aplic att oral, ct i scris. &9.Amenda contravenional Sediul materiei l reprezint art.8 din reglementarea-cadru, care n primul su alineat menioneaz expres caracterul administrativ al amenzii. Ea const ntr-o sum de bani pe care trebuie s o plteasc contravenientul care svrete o contravenie cu un grad mai mare de pericol social i care se face venit la bugetul de stat. Este consacrat posibilitatea ca limitele amenzilor prevzute n actele normative prin care se reglementeaz contravenii s poat fi reduse sau majorate periodic, prin hotrre a Guvernului. Legea-cadru a prevzut limite minime i maxime pentru contraveniile
Mona Maria Pivniceru, Petru Susanu, Dan Tudorache op. cit., p. 35. n acelai sens, Rodica Narcisa Petrescu - op. cit., pp. 513-514.
1

116

stabilite prin acte ale autoritilor locale i centrale, precum i prin hotrri de Guvern. Spre deosebire de amenda penal, cea contravenional nu atrage decderi sau interdicii pentru persoanele sancionate i nici nu constituie antecedent care s influeneze o sancionare viitoare. Destinaia sumelor de bani rezultate din amenzi este aceea c ele se fac venit la bugetul de stat. Fac excepie amenzile aplicate n temeiul hotrrilor autoritilor administraiei publice locale i judeene, care se fac venit la bugetul local respectiv, precum i situaiile n care legea prevede expres o alt destinaie. Amenzile aplicate n temeiul unei legi sau al unei hotrri de Guvern se vars la bugetul de stat n proporie de 75%, iar diferena revine unitii administrativ-teritoriale din care face parte agentul constatator1. &10. Confiscarea Sediul materiei l reprezint art.5alin.(3) lit.a din O.G. nr. 2/2001, care, n consonan cu prevederile art.44 alin.(9) din Constituie, dispune c pot face obiectul confiscrii bunurile destinate, folosite sau rezultate din infraciuni sau contravenii. &11. Obligarea la prestarea unei activiti n folosul comunitii Sanciunea de obligare la prestarea unei activiti n folosul comunitii este reglementat prin Legea nr. 82/19992. Din analiza prevederilor legale, pot fi identificate urmtoarele elemente de regim juridic ale sanciunii obligrii la o munc n folosul comunitii: a) durata maxim a obligrii la prestarea unei activiti n folosul comunitii este de 300 de ore. Minorii pn la 16 ani nu pot fi sancionai cu obligarea la prestarea unei activiti n folosul colectivitii. b) aceast sanciune nu poate fi stabilite dect prin lege. c) aceast sanciune este alternativ cu amenda. Amenda este aplicat de organul administrativ competent s constate i s sancioneze contravenia, pe cnd obligarea la prestarea unei munci n folosul comunitii se dispune de instana de judecat. d) organul competent s aplice aceast sanciune este exclusiv instana judectoreasc; e) sunt prevzute de lege, avnd caracter exemplificativ3, serviciile publice n domeniul crora se poate dispune sanciunea obligrii la prestarea unei
1

Dup cum prevede art.8 alin.(5) teza final, suma respectiv se reine integral ca venituri extrabugetare, cu titlu permanent, i este repartizat pentru dotarea cu mijloace specifice activitilor din domeniu. Legea nr. 82/18 mai 1999 privind nlocuirea nchisorii contravenionale cu sanciunea obligrii contravenientului la prestarea unei activiti n folosul comunitii, publicat n Monitorul Oficial nr. 228/21 mai 1999. Art.18 alin.(4) prevede n mod expres c serviciile publice enumerate n prezentul articol au caracter exemplificativ.
3 2

117

activiti n folosul comunitii4. Potrivit art.4 alin.(1) din Legea nr. 82/1999, Consiliul Local este cel care stabilete domeniile n care contravenienii pot presta activiti n folosul comunitii. f) aceast sanciune se execut dup orele de program ale contravenientului, pe o durat ntre 50 i 300 de ore, de maxim 3 ore pe zi, iar n zilele nelucrtoare, cu excepia duminicii, este de 8 ore pe zi. Aceast durat poate fi prelungit la 8 ore pe zi n situaia n care contravenientul poate s fac acest lucru, iar primarul localitii, prin persoane mputernicite, poate s asigure supravegherea muncii contravenientului. g) este interzis aplicarea acestei aciuni n cazul persoanelor cu handicap, femeilor gravide sau care au n ngrijire un copil n vrst de pn la 2 ani, precum i n cazul militarilor n termen. n cazul contravenienilor cu vrst ntre 16 i 18 ani, li se poate aplica o asemenea sanciune, dar durata ei este redus la jumtate, respectiv ntre 25 i 150 de ore. h) contravenientului i este recunoscut posibilitatea de a formula plngere mpotriva msurilor care privesc coninutul activitii, condiiile n care se realizeaz, precum i a modului n care se exercit supravegherea. Aceasta se soluioneaz de instana judectoreasc unde s-a pronunat hotrrea, n termen de 10 zile, printr-o sentin care este executorie i care se comunic Primriei la care contravenientul a depus plngerea. VI. PROCEDURA CONTRAVENIONAL CONSACRAT DE ORDONANA DE GUVERN NR. 2/2001 &12. Norme procedurale aplicabile Art.47 din O.G. nr. 2/2001 prevede c Dispoziiile prezentei ordonane se completeaz cu dispoziiile Codului de procedur civil. Considerm c ntregirea regimului unei instituii cu reglementri aparinnd altei ramuri de drept, n spe ale Codului de procedur civil, nu este de natur s schimbe identitatea instituiei respective, s o transfere dintr-o ramur de drept n alta. &13. Fazele procedurii administrative potrivit O.G. nr. 2/2001 Intervenia acestei formei de rspundere specifice dreptului administrativ presupune parcurgerea mai multor etape, de la constatarea svririi faptei, pn la executarea sanciunii dispuse de organul competent. I. Constatarea contraveniilor Prima etap care, practic, declaneaz procesul de intervenie a rspunderii contravenionale, este constatarea contraveniei.
Este vorba despre urmtoarele domenii: ntreinerea parcurilor i a drumurilor, pstrarea cureniei i igienizarea localitilor; desfurarea de activiti n folosul cminelor pentru copii i btrni, a orfelinatelor, spitalelor, colilor, grdinielor.
4

118

Sediul materiei este reprezentat de capitolul II din O.G. nr. 2/2001, unde regsim mai multe categorii de dispoziii: a) Dispoziii cu privire la subiectele de drept ndrituite s constate contravenia, ca determinare i competen. Potrivit art.15 alin.(1), contravenia se constat de persoane anume prevzute de lege, denumite generic ageni constatatori. Calitatea de agent constatator este recunoscut urmtoarelor subiecte de drept: - primarul; - ofierii i subofierii din cadrul Ministerului Administraiei i Internelor, special abilitai; - persoanele mputernicite n acest scop de minitri i de ali conductori ai autoritilor administraiei publice centrale, de prefeci, de preedini ai consiliilor judeene, primari, de primarul general al Municipiului Bucureti, precum i de alte persoane prevzute n legi speciale. b) A doua categorie de dispoziii o reprezint cele care privesc modalitatea concret, juridic, prin care se constat contravenia. Spre deosebire de alte forme de rspundere juridic, spre exemplu rspunderea penal, n cazul rspunderii contravenioanle, actul prin care se constat existena acestui tip de rspundere nu este hotrrea judectoreasc, ci procesul verbal de sancionare contravenional. 1 Acesta se ncheie de ctre agenii constatatori i care trebuie s cuprind dou categorii de clauze: - clauze cu caracter obligatoriu, a cror inexisten duce, conform art.17 din O.G. nr. 2/2001 la nulitatea absolut a procesului-verbal contravenional (numele, prenumele i calitatea agentului constatator; numele i prenumele contravenientului, iar n cazul persoanelor juridice denumirea i sediul acesteia, fapta svrit; data; semntura agentului constatator). - alte clauze, a cror absen nu mai este sancionat cu nulitatea procesului-verbal2.
1

Ovidiu Mircea Ursua Drban-Consideraii cu privire la prezumia relativ de adevr a procesului verbal de sancionare contravenional, articol aprut n lucrarea Reformele administrative i judiciare n perspectiva integrrii europene, Seciunea pentru tiine juridice i administrative, Caietul tiinific nr. 8/2006, Institutul de tiine Administrative Paul Negulescu, p.674. Celelalte meniuni ale procesului-verbal sunt prevzute n art.16 alin.(1) dup cum urmeaz: data i locul unde este ncheiat actul, numele,prenumele, calitatea i instituia din care face parte agentul constatator, datele personale din actul de identitate, inclusiv codul numeric personal, ocupaia i locul de munc al contravenientului; descrierea faptei contravenionale cu indicarea datei, orei i locului n care a fost svrit precum i artarea tuturor mprejurrilor ce pot servi la aprecierea gravitii faptei i la evaluarea eventualelor pagube pricinuite; indicarea societii de asigurri, n situaia n care fapta a avut ca urmare producerea unui accident de circulaie; posibilitatea achitrii n termen de 48 de ore a jumtate din minimul amenzii prevzut de actul normativ, dac acesta prevede o asemenea posibilitate; termenul de exercitare a cii de atac i
2

119

Legea actual mai adaug o cauz care poate atrage nulitatea procesuluiverbal contravenional. Este vorba despre obligaia instituit n sarcina agentului constatator ca, n momentul ncheierii procesului-verbal, s atrag atenia contravenientului cu privire la dreptul pe care acesta l are de a face obieciuni. Aceste obieciuni urmeaz a fi consemnate distinct n procesul-verbal, n rubrica intitulat alte meniuni, sub sanciunea nulitii. c) Dispoziii privind identificarea contravenientului Art.18 prevede obligaia contravenientului de a se legitima, prezentnd actul de identitate, iar pentru determinarea locului de munc, urmeaz s prezinte alte acte pe care le are asupra sa i care contribuie la stabilirea acestuia. Exist situaii n care agentul constatator ntmpin greuti n identificarea contravenientului, ceea ce atrage posibilitatea de a apela la ofierii i subofierii de poliie, care sunt obligai s-i acorde sprijinul necesar. d) Dispoziii privind ntocmirea procesului-verbal Le regsim n art.19 alin.(1) care dispune regula semnrii, pe fiecare pagin, de ctre cel care l ncheie i de ctre contravenient. Aceasta reprezint situaia tipic, n care contravenientul este prezent i accept s semneze procesul-verbal de contravenie. Legiuitorul a avut n vedere i alte situaii, pe care le-am putea califica atipice i care pot consta n: - ncheierea procesului-verbal n absena fptuitorul sau cnd acesta refuz s semneze, ceea ce atrage necesitatea efecturii unei meniuni pe actul respectiv, care trebuie adeverit de un martor; - n acest caz, la clauzele procesului-verbal se mai adaug cele care privesc numele, prenumele i domiciliul martorului, actul su de identitate (numr, data emiterii i organul care l-a emis), precum i semntura martorului. Se prevede c nu poate avea calitatea de martor un alt agent constatator. n sfrit, n situaia n care nu exist nici un martor, procesul-verbal va putea fi ncheiat, ns agentul constatator are obligaia s menioneze n el mprejurrile n care s-a ncheiat. n situaia n care o persoan svrete mai multe contravenii, constatate n acelai timp, de acelai agent constatator, se ncheie un singur proces-verbal. Este consacrat principiul ancestral pentru rspunderea juridic non bis in idem, n sensul c se prevede c pentru aceeai fapt nu se pot aplica dou sau mai multe sanciuni principale, repetate. Procesul-verbal de constatare a contraveniei reprezint un act administrativ cu un caracter special, un act administrativ contravenional.
organul la care se depune plngerea. n cazul n care contravenientul este minor, procesul verbal va cuprinde numele, prenumele i domiciliul prinilor sau al altor reprezentani sau ocrotitori legali ai minorului.

120

II. Aplicarea sanciunii contravenionale Sediul materiei este capitolul III din Ordonana de Guvern nr. 2/2001, n care regsim urmtoarele categorii de dispoziii: a) Dispoziii privind organul competent s aplice sanciunea Interpretarea art.21 ngduie concluzia c, n aceast materie, legea-cadru consacr o regul i o excepie. Regula este reprezentat de aceea c agentul care constat fapta este i cel care aplic sanciunea. Aceast regul este prevzut n majoritatea actelor normative n materie contravenional, care fie o menioneaz n mod expres, fie fac trimitere la dreptul comun n materie. Excepia poate fi consacrat prin actele normative contravenionale i ea const n recunoaterea posibilitii ca alte organe dect agentul constatator s aplice sanciunea. Ceea ce se impune a fi subliniat este faptul c numai printr-o prevedere expres inserat n actele normative de stabilire i sancionare a contraveniilor un alt organ dect cel care constat are competena s aplice sanciunile contravenionale1. n situaia n care cel care aplic sanciunea este altcineva dect agentul constatator, procesul-verbal se trimite de ndat organului sau persoanei competente, iar sanciunea se aplic prin rezoluie scris pe procesul-verbal (art. 21(2) teza final). b) Dispoziii privind modul de aplicare a sanciunii Legea dispune, prin art.21 alin.(3), c sanciunea se aplic n limitele prevzute de actul normativ i trebuie s fie proporional cu gradul de pericol social al faptei svrite, s in seama de mprejurrile n care fapta a fost svrit, de modul i mijloacele de fptuire ale acesteia, de scopul urmrit, de urmarea produs precum i de circumstanele personale ale contravenientului i de celelalte date nscrise n procesul-verbal. Constatm c legea instituie principiul individualizrii sanciunii contravenionale. c) Dispoziii cu privire la eventualele pagube pricinuite prin comiterea contraveniei Art.23 prevede posibilitatea n care, prin svrirea contraveniei, s se fi produs pagube unui ter. n aceast situaie, dac exist tarif de evaluare a pagubei, agentul constatator, n situaia n care are i competena de a aplica sanciunea, va stabili i despgubirea, pe baza tarifului existent i va face n procesul-verbal meniunea despre despgubirea dispus. n situaia n care nu exist tarif de evaluare, partea vtmat are posibilitatea de a-i putea valorifica preteniile n conformitate cu legea civil.
1

Mona Maria Pivniceru, Petru Susanu, Dan Tudorache op. cit., p. 72.

121

d) Dispoziii privind regimul procedural al confiscrii n materie contravenional Dac agentul constatator este competent s aplice sanciunea, el va putea dispune i confiscarea. Dac nu are o asemenea competen, se nelege c sanciunea complementar a confiscrii va fi dispus de organul care este ndrituit s aplice i sanciunea principal. e) Ipoteza n care fapta svrit reprezint infraciune Pot exista situaii n care agentul constatator s aprecieze c fapta este svrit n asemenea condiii, nct ea reprezint infraciune, nu contravenie. Art.30 consacr calea procedural prin care agentul constatator se deznvestete, ntr-o asemenea situaie fiind vorba despre sesizarea organului de urmrire penal de ctre cel care a constatat fapta antisocial. Se nelege c acelai text din legea-cadru va fi aplicat i de instana judectoreasc, n situaia n care, verificnd legalitatea i temeinicia procesuluiverbal de contravenie, ajunge la concluzia c fapta socotit contravenie a fost svrit n asemenea condiii nct, potrivit legii penale, ea constituie infraciune, deznvestirea fcndu-se prin ncheierea de scoatere de pe rol a cauzei i trimiterea dosarului organului de urmrire penal1. Este posibil ns ca organul n drept, respectiv procurorul sau instana de judecat, dei fapta a fost urmrit ca infraciune, s stabileasc faptul c nu sunt ntrunite elementele constitutive ale infraciunii, situaie n care actul de sesizare sau constatare a faptei, mpreun cu copia de pe rezoluia, ordonana procurorului sau, dup caz, de pe hotrrea instanei, se trimit de ndat organului n drept s constate contravenia, pentru a se lua msurile care se impun, conform legii (art.30 alin 2)2. f) Sistemul ablaiunii Legea-cadru recunoate o nlesnire substanial3 fundamentat pe teza realizrii scopului sanciunii i care const n posibilitatea recunoscut contravenientului de a se plti jumtate din minimul stabilit de lege pentru fapta respectiv (art.26), atunci cnd actul normativ contravenional prevede o asemenea
1 2

Mona Maria Pivniceru, Petru Susanu, Dan Tudorache - op. cit., p. 73.

Credem c legea actual ar fi putut depi concepia vechii Legi nr. 32/1968 i ar fi putut s consacre, pentru simplificarea procedurii, posibilitatea ca acetia s aplice ei nii sanciunea, fr s mai fie nevoie s trimit din nou dosarul agentului constatator. Mai mult chiar, ne-am ngdui s afirmm c acestea sunt mai ndrituite s o fac dect agentul constatator datorit cercetrilor pe care le-au fcut i care au determinat cunoaterea n amnunt a mprejurrilor, consecinelor faptei antisociale i comportamentului fptuitorului, nct sunt mai n msur dect agentul constatator s dispun o sanciune care s corespund scopului oricrei forme de rspundere juridic, respectiv cel preventiv, educativ i sancionator. Oricum, asemenea cercetri se prelungesc n timp, iar agentul constatator poate mai greu s reconstituie faptele, fie i la nivel de memorie dect organul de urmrire penal sau instana de judecat.
3

Mona Maria Pivniceru, Petru Susanu, Dan Tudorache - op. cit., pp. 78-79.

122

posibilitate. Acest sistem instituie un drept pentru contravenient i o obligaie pentru agentul constatator, care privete att aducerea la cunotin a acestei faciliti legale, ct i implicarea agentului constatator n realizarea n practic a sistemului ablaiunii. Aplicarea acestui sistem implic ipoteza prezenei contravenientului n momentul ncheierii actului constatator1, textul prevznd posibilitatea contravenientului de a achita pe loc sau n termen de 48 de ore de la data ncheierii procesului-verbal contravenional jumtate din minimul amenzii prevzute n actul normativ, agentul constatator fcnd meniune despre aceast posibilitate n procesul-verbal. Plata amenzii se face la Casa de Economii i Consemnaiuni sau la Trezoreria finanelor publice, iar o copie de pe chitan se pred de ctre contravenient agentului constatator sau se trimite, prin pot, organului din care acesta face parte. n cazul n care contravenientul a achitat pe loc jumtate din minimul amenzii prevzut de actul normativ pentru fapta respectiv, orice urmrire nceteaz. g) Comunicarea procesului-verbal de constatare a contraveniei i de aplicare a sanciunii Legea instituie, n scopul producerii de efecte juridice de ctre procesulverbal de constatare a contraveniei i aplicare a sanciunii, obligaia comunicrii acestuia, care revine fie agentului constatator, cnd acesta a aplicat i sanciunea, fie celui care a aplicat sanciunea, n cazurile de excepie n care agentului constatator nu-i este recunoscut i competena de a aplica sanciunea. Comunicarea se realizeaz ctre trei categorii de subiecte de drept2: - nmnarea sau dup caz, comunicarea procesului-verbal contravenientului; - comunicarea ctre partea vtmat; - comunicarea ctre persoana fizic sau juridic, n cazul confiscrii unor bunuri care aparin altei persoane fizice sau juridice dect contravenientul. Art.25 supune obligaiei comunicrii dou categorii de acte: - procesul-verbal de constatare a contraveniei i aplicare a sanciunii, care se comunic persoanelor interesate n termen de o lun de la data aplicrii; - ntiinarea de plat, care se comunic de asemenea persoanelor interesate, n situaia n care contravenientului i s-a aplicat sanciunea contravenional a amenzii, precum i n cazul n care a fost obligat la despgubire. n situaia n care agentul constatator constat fapta i aplic sanciunea, iar contravenientul este de fa la ncheierea procesului-verbal, copia acestuia i ntiinarea de plat se nmneaz contravenientului, fcndu-se meniune despre acest lucru pe procesul-verbal contravenional.
1 2

Mona Maria Pivniceru, Petru Susanu, Dan Tudorache - op. cit., p. 79. Rodica Narcisa Petrescu - op. cit., pp. 524-527.

123

Comunicarea actelor contravenionale sus-menionate se face fie prin pot, fie prin agenii procedurali, n conformitate cu prevederile Codului de procedur civil care ntregesc prevederile prezentei reglementri1. III. Cile de atac mpotriva actelor de constatare a contraveniilor i de aplicare a sanciunilor Sediul materiei este reprezentat de capitolul IV din O.G. nr. 2/2001. a) Calea de atac Art.31 din lege instituie, drept cale specific de atac2 plngerea, care reprezint o cale devolutiv de atac, adic o cale prin care se atac la judectorie o hotrre dat de un organ obtesc sau administrativ cu caracter jurisdicional, fie un act administrativ n cazuri specificate de legea special3. Acest text dispune c mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei i de aplicare a amenzii se poate face plngere n termen de 15 zile de la data nmnrii sau comunicrii actului. Aceast cale de atac este recunoscut att contravenientului, ct i prii vtmate i persoanei creia i aparin bunurile confiscate, cu urmtoarele precizri: - partea vtmat poate face plngere numai n ceea ce privete despgubirea stabilit pe baz de tarif; - cel cruia i aparin bunurile confiscate poate face plngere numai n ceea ce privete msura confiscrii; - se nelege c, n ceea ce l privete pe contravenient, dei legea nu prevede expres, acesta va putea face plngere mpotriva tuturor clauzelor procesului-verbal. b) Efectele plngerii Art.32 alin.(3) instituie ca principal efect al plngerii suspendarea executrii. Legiuitorul face din nou distincie, n funcie de subiectul care a formulat plngerea, astfel: - cnd plngerea a fost formulat de partea vtmat, efectul suspensiv se exercit numai n ceea ce privete despgubirea; - cnd plngerea se formuleaz de persoana creia i aparin bunurile confiscate, efectul suspensiv privete numai msura confiscrii; - dei legea nu prevede expres, vom nelege, c atunci cnd autorul plngerii este contravenientul, suspendarea va viza toate clauzele procesuluiverbal sau numai acelea care au fost contestate de contravenient, dac exist o asemenea situaie. c) Organele competente s soluioneze plngerea Anterior, plngerea, nsoit de procesul-verbal, se depune la organul din
1 2 3

Mona Maria Pivniceru, Petru Susanu, Dan Tudorache- op. cit., p. 88. Rodica Narcisa Petrescu - op. cit., pp. 530-532. Antonie Iorgovan - op. cit., vol II, p. 300, i opiniile acolo citate.

124

care face parte agentul constatator, acesta fiind obligat s o primeasc i s nmneze depuntorului o dovad n acest sens. Plngerea, mpreun cu dosarul cauzei, se trimitea la Judectoria n a crei circumscripie a fost svrit contravenia. Prin Decizia Curii Constituionale nr.953/2006 s-a stabilit c sunt neconstituionale dispoziiile art.32 alin.1 din O.G.nr.2/2001, care prevedeau obligativitatea depunerii plngerii, nsoit de copia de pe procesul-verbal de constatare a contraveniei, la organul din care face parte agentul constatator, ntruct prin aceast procedur se putea ajunge la blocarea accesului liber la justiie; dei textul ordonanei-cadru nu a fost, nc, modificat n mod expres, rezult c soluia, dup publicarea deciziei menionate, o reprezint nregistrarea plngerii direct la instana de judecat (de altfel, o asemenea dispoziie a fost inserat n acte normative speciale n materie contravenional, cum ar fi O.U.G.nr.195/2002 privind circulaia pe drumurile publice, republicat). Art.41 din ordonan dispune c, dac a fost anulat procesul-verbal sau a fost constatat nulitatea acestuia, bunurile confiscate se restituie celui n drept, iar dac au fost valorificate, se va restitui proprietarului o despgubire egal cu valoarea de circulaie a bunurilor. Art.33 din O.G. nr. 2/2001 prevede c la judecarea cauzei se citeaz obligatoriu persoana care a fcut plngerea, martorii indicai n procesul-verbal sau n plngere, precum i orice alte persoane care pot contribui la rezolvarea temeinic a pricinii1. Prin participarea i a agentului constatator, este garantat posibilitatea de a justifica i apra msura luat n contradictoriu cu contravenientul2. Legea prevede, prin art.34 alin.(2), c plngerile mpotriva proceselorverbale de constatare i sancionare a contraveniilor se soluioneaz cu precdere. Soluionnd plngerea prealabil, instana va putea, n virtutea prevederilor art. 34, s modifice sanciunea aplicat, n sensul micorrii sau chiar a nlocuirii sanciunii amenzii cu cea a avertismentului.3 Recursul se poate formula n termen de 15 zile de la comunicare. Ca un element de noutate, legea preia principii din procedura penal i prevede c motivarea recursului nu este obligatorie, motivele de recurs putnd fi susinute i n faa instanei. Recursul este suspensiv de executare. Recursul urmeaz a se exercita la tribunalul n a crui raz teritorial se
n cazul n care contravenia s-a produs n urma unui accident de circulaie, n mod obligatoriu va fi citat i societatea de asigurri menionat n procesul verbal de constatare a contraveniei.
2 3 1

Mona Maria Pivniceru, Petru Susanu, Dan Tudorache- op. cit., p.91.

Ovidiu Mircea Ursua Drban-Consideraii cu privire la prezumia relativ de adevr a procesului verbal de sancionare contravenional, articol aprut n lucrarea Reformele administrative i judiciare n perspectiva integrrii europene, Seciunea pentru tiine juridice i administrative, Caietul tiinific nr. 8/2006, Institutul de tiine Administrative Paul Negulescu, p. 676.

125

afl judectoria a crei hotrre este supus recursului, secia de contencios administrativ i fiscal. Un aspect foarte important i care constituie tot un element de noutate, este consacrat prin art.36 din O.G. nr. 2/2001 care prevede c att plngerea mpotriva procesului-verbal de constatare i sancionare a contraveniei, ct i recursul formulat mpotriva hotrrii judcetoreti prin care s-a soluionat plngerea, precum i orice alte cereri incidente, sunt scutite de tax de timbru. IV. Executarea sanciunilor contravenionale O regsim reglementat n capitolul V din O.G. nr. 2/2001. Procesul-verbal neatacat n termenul prevzut de lege, precum i hotrrea judectoreasc irevocabil prin care s-a soluionat plngerea constituie titlu executoriu, fr vreo alt formalitate. Avertismentul, fiind o sanciune cu caracter moral, se consider executat n momentul realizrii lui, cnd mbrac forma oral, de regul, sau comunicrii lui, cnd mbrac forma scris1. Amenda, poate fi executat n dou moduri: a) n mod voluntar de ctre contravenient; b) prin executare silit, ceea ce presupune intervenia forei coercitive a statului. Executarea de bunvoie a sanciunii amenzii contravenionale, la rndul ei, se poate materializa n trei modaliti2: - achitarea pe loc, n baza sistemului ablaiunii, a jumtate din minimul amenzii prevzut de lege pentru fapta respectiv; - angajarea, sub semntur, c va achita amenda n 48 de ore, n baza aceluiai principiu al ablaiunii, i achitarea efectiv n acest interval; - n termen de 15 zile de la comunicarea procesului-verbal i a ntiinrii de plat, dac contravenientul nu formuleaz plngere mpotriva acestui act. Executarea silit a sanciunii amenzii contravenionale se poate face de ctre urmtoarele categorii de organe: - de organul din care face parte agentul constatator, n cazul n care nu s-a exercitat calea de atac; - de instana de judecat. Art.39 alin.(2) mai prevede necesitatea ca aceste organe s comunice din oficiu, organului financiar al localitii n care domiciliaz sau i are reedina contravenientul, procesul-verbal de constatare a contraveniei i o copie a dispozitivului hotrrii judectoreti de soluionare a plngerii, acestea avnd

Rodica Narcisa Petrescu - op. cit., pp. 532-533; Mona Maria Pivniceru, Petru Susanu, Dan Tudorache op. cit., p. 95. A se vedea, n acelai sens - Mona Maria Pivniceru, Petru Susanu, Dan Tudorache op. cit., p. 95.
2

126

fiecare n parte calitatea de titlu executoriu3. TEST DE AUTOEVALUARE: 1. Care din urmtoarele categorii de subiecte rspund contravenional: a) minorii pn la 14 ani; b) minorii ntre 14-18 ani; c) persoanele lipsite de discernmnt. 2. Pot fi confiscate: a) numai bunurile provenite din infraciuni; b) numai bunurile provenite din contravenii; c) bunurile care au fost destinate, folosite sau care au rezultat din infraciuni sau contravenii. 3. Sanciunile contravenionale sunt: a) numai sanciuni principale; b) numai sanciuni complementare; c) att sanciuni principale ct i complementare. 4) Avertismentul este: a) o sanciune moral; b) o sanciune cu caracter patrimonial; c) are un caracter mixt, att moral, ct i pecuniar. 5. Amenda este: a) o sanciune moral; b) o sanciune patrimonial; c) are un caracter mixt, att moral, ct i patrimonial. 6. Plngerea mpotriva procesului verbal contravenional se depune: a) la organul din care face parte agentul constatator; b) la instana de judecat, respectiv judectoria; a) att la organul din care face parte agentul constatator ct i la instana de judecat. 7. Competena de a soluiona plngerea aparine: a) judectoriei n raza creia s-a svrit contravenia;
3

Rodica Narcisa Petrescu, op. cit.

127

b) judectoriei de la domiciliul agentului constatator; c) judectoriei de la domiciliul contravenientului. 8. Recursul mpotriva soluiei pronunat de judectorie la plngerea mpotriva procesului verbal contravenional se soluioneaz: a) de tribunalul judeean sau al municipiului Bucureti, Secia de contencios administrativ i fiscal; b) de tribunalul judeean sau al municipiului Bucureti, Secia civil; c) de tribunalul judeean sau al municipiului Bucureti, Secia comercial. 9. Recursul formulat mpotriva soluiei pronunat de judectorie la plngerea mpotriva procesului verbal contravenional are urmtoarele efecte: a) este suspensiv de executare; b) nu este suspensiv de executare; c) n unele situaii suspend executarea, atunci cnd sunt expres prevzute de lege, iar n altele nu o suspend. 10. Sistemul ablaiunii semnific: a) posibilitatea de a achita pe loc sau n 48 de ore jumtate din minimul amenzii prevzut de lege pentru fapta respectiv; b) posibilitatea de a achita pe loc sau n 48 de ore jumtate din minimul amenzii stabilit de agentul constatator. 11. Posibilitatea de a achita pe loc sau n 48 de ore jumtate din minimul amenzii este recunoscut: a) numai dac actul normativ contravenional o prevede expres; b) n toate cazurile; c) numai n cazul n care cuantumul amenzii depete 500 RON. 12. Ilicitul contravenional poate consta: a) numai din aciuni; b) numai din inaciuni; c) din fapte cu caracter mixt, comisiv-omisive. 13. Pot fi stabilite i sancionate contravenii: a) prin acte ale autoritilor publice centrale; b) prin acte ale autoritilor publice locale; c) att prin acte ale autoritilor publice centrale ct i locale. 14. La nivel judeean pot fi reglementate contravenii prin: a) hotrri ale consiliului judeean; 128

b) ordine ale prefectului; d) dispoziii ale preedintelui consiliului judeean. 15. La nivel local pot fi reglementate contravenii prin: a) hotrri ale consiliului local; b) dispoziii ale primarului; c) acte ale conductorilor serviciilor publice. 16. Rspunderea contravenional este: a) o rspundere subiectiv, bazat pe culp; b) o rspundere obiectiv; c) are caracter mixt, obiectiv i subiectiv n acelai timp. 17. Contravenia este reglementat: a) prin lege organic; b) prin lege ordinar; c) prin lege constituional. 18. Procedura contravenional este consacrat de: a) prevederile O.G. nr. 2/ 2001 privind rspunderea contravenional; b) prevederile Codului de procedur civil; c) prevederile O.G. nr. 2/ 2001, care se completeaz cu cele ale Codului de procedur civil. 19. Plngerea contravenional are ca efect: a) suspendarea executrii procesului verbal contravenional; b) anularea procesului verbal contravenional; c) meninerea n vigoare a procesului verbal contravenional. 20. Plngerea contravenional reprezint: a) o cale devolutiv de atac; b) o cale administrativ jurisdicional; c) o cale judectoreasc de atac.

TEME DE DEZBATERE: Care sunt diferenele dintre contravenie i infraciune? De ce se spune c instituia contraveniei este una de rang constituional? Poate fi cutuma izvor de drept n materie contravenional? 129

 Argumentai dac rspunderea contravenional reprezint o rspundere de tip subiectiv sau obiectiv. Care sunt autoritile publice care pot reglementa n materie contravenional? Ce reprezint vinovia, n materia rspunderii contravenionale? Care sunt subiectele de drept care nu rspund contravenional? Identificai coninutul cauzelor de nlturare a rspunderii contravenionale. Identificai sanciuni principale i complementare instituite prin legi speciale. Argumentai dac materia contraveniei este de domeniul legii organice sau al legii ordinare. Care este natura juridic a procesului-verbal contravenional? Argumentai dac organul emitent al procesului-verbal are posibilitatea de a revoca msurile dispuse. Dar superiorul ierarhic al acestuia? Identificai elementele care trebuie consemnate obligatoriu n cuprinsul procesului-verbal constatator, sub sanciunea nulitii absolute. Argumentai raportul dintre art. 16 i art. 17 din O.G. nr. 2/2001.

UNITATEA DE NVARE 9 RSPUNDEREA ADMINISTRATIV PATRIMONIAL

Obiective specifice: Cunoaterea, nelegerea i aprofundarea

formelor de rspundere patrimonial a autoritilor publice, precum i a normelor concrete aplicabile. Rezultatele ateptate: nelegerea de ctre studeni a modalitilor n care administraia rspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate. Competene dobndite: studenii vor cunoate regimul juridic al rspunderii administrativ-patrimoniale, situaiile n care pot rspunde patrimonial i funcionarii, legislaia relevant. Timpul mediu necesar pentru acumularea informaiilor : 2 ore

130

&1. Fundamente constituionale Reprezint a treia form de rspundere specific dreptului administrativ. Activitatea administraiei, ca orice tip de activitate uman, poate s produc prejudicii particularilor. Problema este dac i n ce msur administraia va rspunde pentru aceste prejudicii, iar dac rspunsul este afirmativ, care este regimul juridic aplicabil acestei forme de rspundere. Acestor probleme, s-au dat rspunsuri diferite. Iniial, s-a susinut teza lipsei de rspundere, fundamentat pe principiul suveranitii, potrivit cruia, propriu suveranitii este s se impun tuturor i s nu se poat pretinde nici un fel de despgubiri. Un moment crucial n evoluia acestui tip de rspundere l-a jucat Decizia Blanco din 1873 a Consiliului de Stat Francez, 1 prin care s-a statut faptul c pentru pagubele cauzate particularilor prin faptele persoanelor care ndeplinesc anumite servicii publice nu pot fi aplicabile principiile stabilite n Codul civil pentru raporturile dintre particulari; aceast responsabilitate ( mai corect, rspundere- V.V.) nu este nici general, nici absolut. Ea are reguli speciale, care variaz n funcie de nevoile serviciului i de necesitatea de a concilia drepturile statului cu drepturile private.2 Actuala Constituie conine mai multe dispoziii, din care o semnificaie aparte au articolele 21, 44, 52, 53 i 123 alin.(5). Din toate aceste dispoziii se desprinde concluzia c actuala Constituie recunoate dreptul fundamental al ceteanului romn de a fi despgubit pentru prejudiciile produse prin actele administrative ale autoritilor publice3. &2. Tipuri de aciuni n angajarea rspunderii administrativpatrimoniale Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ ngduie exercitarea a trei forme de aciune4: a)o aciune ndreptat numai mpotriva autoritii prte; b)o aciune ndreptat exclusiv mpotriva funcionarului; c)o aciune ndreptat concomitent mpotriva autoritii i funcionarului.
n cauza n care s-a pronunat aceast decizie era vorba despre o feti care a fost accidentat grav de un vagonet ncrcat cu tabac, condus de muncitorii unei manufacturi. Tatl fetiei a introdus aciune n daune n faa Tribunalului din Bordeaux, n baza Codului civil. S-a solicitat declinarea de competen, iar Tribunalul de conflicte a dat o soluie de principiu, n sensul c rspunderea care revine statului pentru pagubele produse de persoane aflate n serviciul su nu poate fi judecat dup principiile instituite pentru raporturile dintre particulari.
2 3 4 1

Ren Chapus- Droit administratif, Montchrestien, Paris, 1988, tome II, p. 978. n acelai sens, A. Iorgovan Tratat, op. cit., vol. II, ed. 4, p. 459. A. Iorgovan Tratat, op. cit., vol. II, ed.4, p. 459.

131

Legea ngduie ca titularul dreptului fundamental s poat opta pentru oricare din cele trei forme de aciune. &3. Categorii de acte care pot fundamenta o aciune pentru antrenarea rspunderii administrativ-patrimoniale Ct privete categoriile de acte care legitimeaz o aciune n reparaii, care s antreneze deci rspunderea administrativ-patrimonial a autoritilor publice, nu poate fi vorba dect despre aceleai categorii de acte care pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ, indiferent de obiectul aciunii. Una din primele condiii ale unei aciuni n contenciosul administrativ este ca actul atacat s fie act administrativ, sub form tipic sau asimilat. Rezult c ceea ce este de esena actelor care pot fundamenta o aciune n contencios, inclusiv o aciune care s urmreasc antrenarea rspunderii administrativ-patrimoniale a autoritilor publice, este ca actul atacat s fie reprezentat de un act prin care se realizeaz o activitate de natur administrativ, ns n regim de putere public. &4. Autoritile publice competente s soluioneze aciunea privind rspunderea administrativ-patrimonial Actuala Constituie, ca i Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, consacr soluia capacitii exclusive a instanelor judectoreti de a soluiona litigiile de aceast natur, fiind vorba despre tribunalele administrativ- fiscale, iar pn la nfiinarea acestora, de seciile speciale de contencios administrativ i fiscal nfiinate n cadrul tribunalelor judeene i al tribunalului Municipiului Bucureti, al Curilor de Apel i al naltei Curi de Casaie i Justiie. Aceste instane se pot pronuna att cu privire la prejudiciile rezultate din nelegalitatea actelor, ct i la cele deduse din neconstituionalitatea acestora. Asupra viciilor de legalitate i de neconstituionalitate, n egal msur, urmeaz a se pronuna instanele judectoreti. De asemenea, judecnd nelegalitatea actului, instana judectoreasc este competent s se pronune i asupra aspectelor de neoportunitate a actului. &5. Natura prejudiciului a crui reparaie poate fi solicitat prin aciunile privind rspunderea administrativ-patrimonial a autoritilor publice Din punctul de vedere al condiiilor nclcate prin actul administrativ, tipic sau asimilat, care produce prejudicii, ne raliem concepiei potrivit creia judectorul de contencios administrativ se poate pronuna att asupra legalitii actului, ct i asupra oportunitii lui. Legea nr. 29/2990 a contenciosului administrativ, n prezent abrogat, din perspectiva naturii prejudiciului a venit cu o inovaie care a avut ca efect revoluionarea materiei contenciosului administrativ n ansamblul su, fiind vorba despre posibilitatea ca instana de judecat s se poat pronuna att asupra prejudiciilor de natur material, ct i asupra prejudiciilor morale. Avem n vedere art.11 alin.(2), care dispunea c n cazul admiterii cererii, instana va hotr i asupra daunelor materiale i morale cerute. Aceast norm a fost meninut prin art. 132

18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, care, ntr-o formulare relativ asemntoare, prevede c n cazul admiterii cererii, instana va hotr i asupra despgubirilor pentru daunele materiale i morale cauzate, dac reclamantul a solicitat acest lucru. Prin art.52 alin.(3) din Constituie se instituie o form de rspundere patrimonial special a statului, pentru prejudiciile produse prin erori judiciare. n forma iniial a Constituiei, se fcea referire doar la erorile judiciare n materie penal, dar, n urma revizuirii, aceast rspundere a fost extins la toate erorile judiciare, fr excepie.1 Aceast rspundere nu nltur rspunderea judectorilor care au acionat cu rea-credin i grav neglijen. Rspunderea administrativ-patrimonial este o rspundere cu caracter autonom2, supus unor reguli speciale, proprii, altele dect cele care sunt consacrate de Codul civil i care guverneaz regimul rspunderii particularilor.

1 2

Dana Apostol Tofan- Drept administrativ, op. cit., vol. II, p. 259. Ilie Iovna - op. cit., p. 178.

133

&6. Forme ale rspunderii administrativ patrimoniale Trebuie avute n vedere dou astfel de categorii de forme: a) forme ale rspunderii administrativ patrimoniale prevzute de lege, care au deci o consacrare expres n textele legale n vigoare, i avem n vedere Legea nr. 554/2004 i Constituia. b) forme ale rspunderii patrimoniale deduse n mod implicit din principiile doctrinei i jurisprudenei, precum i din unele soluii legislative generale, fr a se bucura ns de o reglementare cu caracter de lege-cadru. Rspunderea administrativ-patrimonial, din punctul de vedere al semnificaiei laturii subiective, poate fi de dou feluri: - o rspundere obiectiv, care intervine indiferent de vinovia autoritii publice chemat s rspund; - o rspundere subiectiv, care este bazat pe culpa autoritii publice rspunztoare. Identificm urmtoarele forme ale rspunderii administrativ-patrimoniale1: a) Forme de rspundere obiectiv Acestea, la rndul lor, pot mbrca dou modaliti de concretizare: 1) Rspunderea patrimonial exclusiv a statului pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare; 2) Rspunderea patrimonial exclusiv a autoritilor administraiei publice pentru limitele serviciului public. b) Forme ale rspunderii bazate pe culp ntr n aceats categorie rspunderea patrimonial solidar a autoritilor publice i a funcionarului pentru pagubele materiale sau morale cauzate prin acte administrative tipice sau asimilate, inclusiv prin contracte administrative. Am inclus, n aceast form de rspundere, i pe cea pentru prejudiciile produse prin contracte administrative, dat fiind faptul c prin articolul 2 alin. (1) litera c, teza a doua, din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, sunt asimilate, actelor administrative, n sensul legii respective, i contractele ncheiate de autoritile publice care au ca obiect punerea n valoare a bunurilor proprietate public, executarea lucrrilor de interes public, prestarea serviciilor publice sau achiziiile publice. &7. Rspunderea patrimonial exclusiv a statului pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare Art.52 alin.(3) din Constituie dispune expressis verbis c Statul rspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare. Rspunderea statului este stabilit n condiiile legii i nu nltur rspunderea magistrailor care i-au exercitat funcia cu rea-credin sau grav neglijen.Constatm c
Precizm c n identificarea acestor forme de rspundere ne-am raliat la concepia profesorului Antonie Iorgovan Tratat, op. cit., vol. II, ed. 4, pp.461-462.
1

134

legea recunoate o aciune n regres a statului mpotriva acelor magistrai care au acionat cu rea credin n exercitarea funciei lor.1 Aceast form de rspundere intervine nu datorit unor acte, ci datorit unor erori judiciare, deci unor prejudicii deduse din hotrri judectoreti prin care au fost comise erori judiciare, fiind vorba, n mod firesc, de dou astfel de hotrri: - una prin care se soluioneaz un litigiu n mod definitiv i irevocabil; - o alta, prin care se constat c hotrrea anterioar a coninut o eroare. Intervenia acestei forme de rspundere presupune, pe lng necesitatea existenei celor dou hotrri, i formularea, de cel ndrituit, a preteniilor pentru repararea daunelor materiale sau morale suferite. &8. Rspunderea patrimonial a autoritilor administraiei publice pentru limitele serviciului public O asemenea form de rspundere nu are nc o consacrare expres, ea se deduce din principiile constituionale care ocrmuiesc n prezent societatea, spre exemplu principiul egalitii tuturor n faa legii i a autoritilor publice coroborat cu acela c nimeni nu este mai presus de lege (art. 16 alin.1 i 2); garantarea dreptului la via, precum i la integritate fizic i psihic, prin art.22, drept care poate fi lezat prin limitele unui serviciu public. Ct privete condiiile care ar trebui s fundamenteze intervenia acestei forme de rspundere, credem c trebuie avute n vedere urmtoarele trei condiii: - s existe un serviciu public care s prezinte anumite limite 2, adic s conin anumite carene de organizare i funcionare care s pun n pericol anumite valori materiale sau umane; - s existe un prejudiciu, de natur material sau moral, care s fie produs datorit limitelor serviciului public respectiv; - s existe un raport de cauzalitate ntre limite i prejudiciu, aceasta reprezentnd o condiie specific rspunderii juridice n general; - s se formuleze pretenii de ctre partea prejudiciat. &9. Rspunderea solidar a autoritilor publice i a funcionarilor pentru prejudicii produse prin acte administrative, tipice sau asimilate Aceast form de rspundere are nu doar o recunoatere legal expres, ci i un regim juridic dezvoltat, o lege-cadru, fiind vorba despre Legea nr. 554/2004. Din coninutul acestei reglementri, raportat la Constituie, desprindem cteva principii care guverneaz regimul acestei forme de rspundere : 1) Legea condiioneaz aciunea n prejudicii de aciunea n anulare a actului3 ori n obligarea la emiterea unui act administrativ, n cazul actului administrativ asimilat.
A. Iorgovan-Tratat, op. cit., vol. II, ed. 4, p. 461; Dana Apostol Tofan-Drept administrativ, op. cit., vol. II, pp. 257-258.
2 3 1

A. Iorgovan Tratat, op. cit.,vol. II, ed. 4, p. 464. Ilie Iovna - op. cit., p. 177.

135

Rezult c odat cu cererea de anulare total sau parial a unui act sau de obligare la emiterea actului, reclamantul trebuie s-i precizeze i preteniile, dac le cunoate. Dac nu le cunoate, aceste pretenii pot fi formulate ulterior, pe cale de aciune separat, ns numai n situaia n care a fost emis o sentin judectoreasc prin care se anuleaz, n tot sau n parte, un act administrativ sau se dispune obligarea la emiterea unui act. n cazul cererilor formulate n contenciosul administrativ de ctre persoanele vtmate prin ordonane sau dispoziii din ordonane declarate neconstituionale, cererea acestora este condiionat de declarare n prealabil a ordonanei ca fiind neconstituional, n tot sau n parte, de Curtea Constituional. 2) Instanele competente s se pronune asupra despgubirilor solicitate sunt aceleai care se pronun i asupra ilegalitii actului administrativ, tipic sau asimilat, adic instanele de contencios administrativ. 3) Aceast form de rspundere este atras doar de actele administrative tipice sau asimilate, ilegale ale autoritilor publice. 4) O alt regul pe care o instituie Legea nr. 554/2004 este posibilitatea ca aciunea s poat fi formulat i personal mpotriva funcionarului care a elaborat actul sau care se face vinovat de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau interes legitim. Legea consacr, n ceea ce privete litigiile n care funcionarul este parte n proces, de sine stttor sau alturi de autoritate, alte dou principii, i anume: - solidaritatea dintre funcionar i autoritatea public n ceea ce privete suportarea despgubirilor dispuse de instan; - posibilitatea chemrii n garanie a superiorului ierarhic funcionarului public chemat n proces, care a dat ordin scris s elaboreze sau s nu elaboreze actul. n ceea ce privete condiiile interveniei aceste forme de rspundere, trebuie s facem distincie ntre dou categorii de condiii: a) condiii generale, de admitere a unei aciuni n contencios administrativ, care sunt prevzute de Legea nr. 554/2004. b) condiii speciale, care privesc admisibilitatea unei astfel de aciuni cnd obiectul ei este reprezentat de cererea de acordare de despgubiri materiale sau morale: 1. condiia ca actul atacat, tipic sau asimilat, s fie ilegal. 2. condiia ca actul atacat s fi cauzat prejudicii materiale i morale. Dup cum am artat deja, pentru prima dat Legea nr. 29/1990, n prezent abrogat, prin articolul 11 (2), recunoate posibilitatea ca instana s se poat pronuna att asupra despgubirilor materiale, ct i asupra celor morale1.O asemenea posibilitate este meninut prin actuala Lege a contenciosului administrativ nr. 554/2004. 3. condiia privind legtura de cauzalitate dintre actul administrativ ilegal i prejudiciu. Se impune a fi precizat faptul c prejudiciul este cauzat, n cazul actului
1

Antonie Iorgovan Tratat, op. cit., vol II, ed. 4, pp. 471-472..

136

administrativ tipic, nu doar prin emiterea unui act administrativ ilegal, ci i prin punerea lui n executare, ceea ce atrage efecte juridice de natur a produce prejudicii. n cazul actului asimilat, prejudiciul se produce prin chiar neemiterea actului. Totodat, nu orice ilegalitate a actului produce prejudicii.Ilegalitatea actului administrativ...trebuie s fie constatat de instana de judecat, n baza Legii contenciosului administrativ1. 4. condiia privind culpa autoritii publice. Aceleai condiii trebuie ndeplinite i n cazul n care rspunderea autoritii publice intervine pentru prejudiciile cauzate n baza unor contracte administrative. Cum am menionat deja, actuala lege a contenciosului administrativ asimileaz actului administrativ i contractul administrativ care poate avea ca obiect punerea n valoare a unui bun proprietate public, de prestarea unui serviciu public sau efectuarea unei lucrri publice. Aceste contracte se supun unui regim de putere public, ceea ce atrage competena instanelor de contencios administrativ n soluionarea diferitelor litigii. TEST DE AUTOEVALUARE 1. Angajarea rspunderii administrativ-patrimoniale a unei autoriti se poate face: a) numai printr-o aciune ndreptat mpotriva autoritii prte; b) numai printr-o aciune ndreptat mpotriva funcionarului autoritii; c) printr-o aciune ndreptat att mpotriva autoritii ct i a funcionarului. 2. Rspunderea patrimonial este: a) numai o rspundere obiectiv; b) numai o rspundere subiectiv; c) att o rspundere obiectiv ct i o rspundere subiectiv. 3. Alegei, care din urmtoarele forme de rspundere reprezint forme ale rspunderii obiective: a) rspunderea patrimonial exclusiv a statului pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare; b) rspunderea pentru prejudiciile produse prin contracte administrative; c) rspunderea pentru prejudiciile produse prin acte administrative. 4. Alegei, care din urmtoarele forme de rspundere reprezint forme ale rspunderii subiective:
1

Antonie Iorgovan Tratat, op. cit., vol II., ed. 4, p.467.

137

a) rspunderea patrimonial exclusiv a statului pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare; b) rspunderea pentru prejudiciile produse prin acte administrative; c) rspunderea patrimonial pentru limitele serviciului public. 5. Funcionarul public poate fi parte n proces atunci cnd obiectul aciunii l formeaz: a) obligarea i la plata unor despgubiri materiale sau morale; b) anularea total a actului administrativ; c) obligarea la emiterea unui act administrativ. 6. Dac se admite aciunea n obligarea la despgubiri, funcionarul public va rspunde: a) n solidar cu autoritatea sau instituia public; b) va rspunde individual, suportnd ntregul prejudiciu; c) dup cum hotrte instana de judecat. 7. Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ permite ca obiectul aciunii s-l formeze: a) un act administrativ individual; b) un act administrativ bi sau multilateral (contract administrativ); c) att un act administrativ individual ct i un act administrativ bi sau multilateral (contract administrativ). 8. Care din urmtoarele forme de rspundere administrativ patrimonial sunt prevzute expres de Constituie (2 variante corecte): a) rspunderea pentru prejudiciile produse prin acte administrative; b) rspunderea pentru limitele serviciului public; c) rspunderea pentru prejudiciile produse prin erorile judiciare. 9. Funcionarul public rspunde pentru producerea unor prejudicii: a) n situaia n care a acionat ilegal; b) indiferent dac a acionat legal sau ilegal; c) n situaia n care a acionat legal, dac s-au produs prejudicii. 10. Funcionarul public poate chema n garanie: a) pe superiorul su ierarhic, de la care a primit ordin scris s elaboreze sau s nu elaboreze un act administrativ; b) pe cellalt funcionar public, care a semnat alturi de el; c) pe conductorul autoritii sau instituiei publice. 11. Rspunderea pentru limitele serviciului public este: 138

a) o rspundere subiectiv; b) o rspundere obiectiv; c) o rspundere cu caracter mixt, obiectiv i subiectiv. 12. Rspunderea pentru prejudiciile cauzate prin erori judiciare este: a) o rspundere subiectiv; b) o rspundere obiectiv; c) o rspundere cu caracter mixt, obiectiv i subiectiv. 13. Rspunderea pentru prejudiciile cauzate prin acte administrative, tipice sau asimilate este: a) o rspundere subiectiv; b) o rspundere obiectiv; c) o rspundere cu caracter mixt, obiectiv i subiectiv. 14. Rspunderea pentru prejudicii cauzate prin erori judiciare poate interveni: a) cnd erorile judiciare sunt produse n materie penal; b) cnd erorile judiciare sunt produse n domeniul administraiei; c) n cazul oricrui tip de erori judiciare. 15. n cazul admiterii unei aciuni prin care se angajeaz rspunderea patrimonial pentru acte administrative ilegale, instana poate obliga: a) la acordarea de despgubiri materiale; b) la acordarea de despgubiri morale; c) la acordarea de despgubiri materiale i morale.

TEME DE DEZBATERE: Care sunt textele constituionale care fundamenteaz rspunderea patrimonial a autoritilor publice? Rspunderea administrativ-patrimonial caracterizeaz numai administraia public sau i alte autoriti publice, din afara sferei Executivului? Cine poate formula o cerere de acordare de despgubiri mpotriva administraiei publice? Cine poate avea calitatea de prt ntr-un litigiu privind angajarea rspunderii administrativ-patrimoniale? Ce se nelege prin limitele serviciului public? Care aciuni ale puterii publice declaneaz rspunderea administrativpatrimonial a acestora? 139

 Care este natura juridic i regimul juridic aplicabil rspunderii administraiei publice pentru prejudiciile cauzate? Analizai comparativ teoria civilist i cea administrativist a rspunderii statului pentru pagubele cauzate particularilor. Cine are competena de a decide acordarea despgubirilor ? Cum se pot executa deciziile judectoreti privind acordarea de despgubiri de ctre autoritile publice? Ce se nelege prin rspundere obiectiv, respectiv rspundere subiectiv? n ce const rspunderea statului pentru erorile judiciare? Cine are calitatea de funcionar n sensul art. 16 din Legea contenciosului administrativ? n cazul rspunderii pentru emiterea de acte administrative nelegale, cine va plti despgubirile? Care sunt actele administraiei care pot declana rspunderea administrativpatrimonial?

140

UNITATEA DE NVARE 10 CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV

Obiective specifice: Cunoaterea, nelegerea i aprofundarea

noiunii de contencios administrativ, nelegerea procedurii contenciosului administrativ, a instanelor competente i msurilor care pot fi dispuse de ctre instane. Rezultatele ateptate: nelegerea de ctre studeni a procedurii de contencios administrativ reglementate prin Legea nr. 554/2004. Competene dobndite: studenii vor cunoate procedura n baza creia pot fi contestate actele i contractele administrative, vor putea s delimiteze actele care nu pot fi cenzurate de instana de contencios administrativ, vor avea cunotinele necesare pentru a ti s redacteze o aciune n contencios administrativ, o excepie de nelegalitate i alte acte procesuale specifice etc. Timpul mediu necesar pentru acumularea informaiilor : 8 ore

I. NOIUNE I ISTORIC &1. Termenul contencios deriv din latinescul contendo, contendere, care evoc ideea unei nfruntri prin lupt. Este vorba de o lupt n sens metaforic, o lupt a unor interese contrarii, dintre dou pri, din care una va iei nvingtoare. nelegerea noiunii de contencios administrativ trebuie s porneasc de la faptul c funcionarea celor trei puteri n stat presupune, pe lng separarea lor, potrivit clasicului principiu al separaiei puterilor,1 i o colaborarea i un control reciproc, n scopul realizrii unui echilibru necesar bunei funcionri a statului respectiv. Asupra activitii puterii executive se exercit, cum am stabilit deja n capitolele anterioare, att un control parlamentar, care este un control politic, de natur necontencioas, ct i un control din partea autoritii judectoreti, care privete legalitatea actelor administrative. Prin intermediul lui se urmrete s se
Pentru regsirea acestui principiu n sistemul romnesc, a se vedea Emil Cernea- apariia principiului separaiei puterilor n dreptul romnesc, Revista de drpet public nr. 1/1999, pp. 1-3.
1

141

asigure aplicarea corect a legii de ctre autoritile administraiei publice, condiie determinant a existenei i ntririi statului de drept.1 Noiunii de contencios administrativ i s-a dat, nc din perioada interbelic,2 un sens formal, care avea n vedere natura organului care l exercit i un sens material, care inea seama de anumite elemente specifice i inerente litigiilor din care este alctuit, considerate prin ele nsele independente de natura jurisdiciunii creia i sunt supuse.3 n sens larg, sintgma contencios administrativ evoc ansamblul litigiilor care apar ntre autoritile publice i particularii care se consider lezai, la un moment dat, n drepturile sau interesele lor legitime, prin actele administrative ilegale ale acelor autoriti publice. &2. Sisteme de soluionare a litigiilor dintre autoritile publice i ceteni n lume au existat mai multe sisteme n ceea ce privete soluionarea litigiilor dintre particulari i administraie4: a) sistemul administratorului judector, existent n Frana pn la Revoluia din 1789, n care organe din snul administraiei nsei erau nvestite cu soluionarea acestor litigii; b) sistemul francez, al instanelor speciale i specializate de contencios administrativ, al tribunalelor administrative, n fruntea crora se afl Consiliul de Stat ca instan suprem de contencios administrativ; c) sistemul anglo-saxon, n care litigiile de acest gen sunt soluionate de instanele de drept comun. &3. Contenciosul administrativ-instituie fundamental a statului de drept Instituia contenciosului administrativ este o instituie fundamental n orice stat de drept, ea reprezentnd instrumentul prin intermediul cruia administraii se pot apra de abuzurile administraiei. n perioada interbelic, termenul de contencios administrativ a fost folosit att n sens formal i material, cum am artat deja anterior, ct i n sens larg i n sens restrns: a) n sens larg, se evocau toate litigiile din sfera administraiei publice, indiferent de autoritatea care le soluiona;
1 2 3 4

Teodor Mrejeru-Contenciosul administrativ, Doctrin. Jurispruden, Editura All Beck, Bucureti, 2003, p. 3. Antonie Iorgovan- Din nou despre revizuirea Constituiei (teze i antiteze) n Revista de drept public nr. 2/2004, p. 24 Constantin G. Rarincescu- Contenciosul administrativ romn, Ediia a-II-a, Editura Universal Alcalay & Co, Bucureti, 1931, p. 31. A. Iorgovan - op. cit., vol. II, p.469.

142

b) n sens restrns, se evocau exclusiv litigiile care intrau n competena de soluionare a instanelor judectoreti. Doctrina interbelic l-a definit ca fiind totalitatea litigiilor nscute ntre particulari i administraiile publice cu ocazia organizrii i funcionrii serviciilor publice i n care sunt puse n cauz reguli, principii i situaiuni aparinnd dreptului public1. Una din primele reglementri adoptate de Parlamentul ales democratic n mai 1990 a fost Legea din 7 noiembrie 1990 a contenciosului administrativ2, abrogat n prezent prin Legea nr. 554/2004,3 cu modificrile i completrile realizate prin Legea nr. 262/19 iulie 2007.4 Constituia din 1991, adoptat ulterior adoptrii legii contenciosului administrativ, conine anumite dispoziii care confer n mod clar un cmp mai larg noiunii tradiionale de contencios administrativ5. n urma revizuirii Constituiei, prin art.126 alin.(6), se garanteaz controlul de legalitate al actelor administrative pe calea contenciosului administrativ. n prezent, contenciosul administrativ se bucur, cum spuneam, de o nou reglementare, Legea nr. 554/2004, care a abrogat vechea Lege nr. 29/1990 i care reprezint un pas important n procesul de consolidare a acestei instituii fundamentale a statului de drept, cu modificrile i completrile care i s-au adus prin Legea nr. 262/2007. II. FUNDAMENTE CONSTITUIONALE ACTUALE N MATERIA CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV &4. Dup revizuirea legii fundamentale a avut loc o modificare a prevederilor care constituie fundamente constituionale ale contenciosului administrativ. Art.52 reprezint principalul sediu constituional al contenciosului administrativ. El poart denumirea de dreptul persoanei vtmate de o autoritate public i consacr unul din drepturile fundamentale ale ceteanului romn n actualul sistem constituional i legal, care, alturi de dreptul de petiionare prevzut de art.51, constituie categoria drepturilor-garanii. Art.21 creeaz cadrul general al valorilor care pot fi ocrotite prin justiie, inclusiv n cadrul litigiilor de contencios administrativ: drepturile, libertile i interesele legitime.
1 2 3 4 5

Constantin Rarincescu Contenciosul administrativ romn, Editura Universal Alcalay & Co, Bucureti 1937, p. 73. Publicat n Monitorul Oficial nr. 122 din 8 noiembrie 1990. Publicat n Monitorul Oficial nr. 1154 din 7 decembrie 2004. Publicat n Monitorul Oficial nr. 510 din 30 iulie 2007. Antonie Iorgovan, Ioan Vida, - Le contencieux administratif op. cit., p. 376.

143

Art.53 intitulat restrngerea exerciiului unor drepturi sau al unor liberti instituie principiile care trebuie respectate atunci cnd are loc orice restrngere a exerciiului unui drept sau unei liberti, inclusiv dreptul fundamental prevzut de art.52 din Constituie. De altfel, i art.52 alin.(2) vorbete despre unele limite ale dreptului pe care-l consacr i care urmeaz a fi reglementate prin lege. n acest cadru constituional n limitele cruia poate avea loc restrngerea exerciiului unui drept sau al unei liberti se regsete i respectarea principiului proporionalitii, considerat ca unul din principiile fundamentale ale statului de drept.1 n jurisprudena CEDO, principiul proporionalitii este conceput ca un raport just, echitabil ntre situaia de fapt, mijloacele de restrngere a exerciiului unor drepturi i scopul legitim urmrit sau ca un raport echitabil ntre interesele individuale i interesul public. Dac aceste texte nu folosesc expressis verbis noiunea de contencios administrativ, n schimb art.123 alin.(5) o consacr expres, ca o dimensiune a dreptului de tutel administrativ2 exercitat de prefect, n baza cruia acesta poate ataca n faa instanei de contencios administrativ un act emis de Consiliul Local, Consiliul Judeean sau primar, actul atacat fiind suspendat de drept. Art.126 alin.(6), introdus n urma revizuirii Constituiei, garanteaz controlul judectoresc al actelor administrative ale autoritilor publice pe calea contenciosului administrativ, cu excepia actelor care privesc raporturile cu Parlamentul i a actelor de comandament cu caracter militar. De asemenea, articolul respectiv prevede i competena instanelor de contencios administrativ de a soluiona cererile persoanelor vtmate prin ordonane sau dispoziii din ordonane declarate neconstituionale. i art.73 alin.(3) lit.k face vorbire expres despre instituia contenciosului administrativ, ea reprezentnd unul din domeniile pe care legiuitorul constituant le-a rezervat reglementrii legii organice. III. TRSTURILE CARACTERISTICE ALE ACIUNII N CONTENCIOS ADMINISTRATIV POTRIVIT LEGII NR. 554/2004 I CONSTITUIEI
1

Cu privire la semnificaia acestui principiu, a se vedea Marius Amzulescu- Principiul proporionalitii i excesul de putere n activitatea autoritilor publice,articol aprut n lucrarea Reformele administrative i judiciare n perspectiva integrrii europene, Seciunea pentru tiine juridice i administrative, Caietul tiinific nr. 6/2004, Institutul de tiine Administrative Paul Negulescu, pp. 285-302. n doctrina francez se vorbete despre trilogia formelor de tutel, respectiv: a) tutela de anulare care permite prefectului s anuleze actul organului teritorial; b) tutela de substituire, care-i permite prefectului s-l nlocuiasc pe primar atunci cnd acesta refuz sau neglijeaz s emit un act; c) tutela de aprobare n situaia, cnd deciziile autoritilor locale sunt condiionate de aprobarea organului de tutel (Virginia Vedinas Quelques consideration concernant les principes de lorganisation des tats daufourdhui n Revue Roumaine des Sciences Juridiques, Tome VIII (XLJ) No.2, Juillet Dcembre 1997, p.182).
2

144

&5. Instituia contenciosului administrativ i afl n prezent reglementarea n Legea nr. 554/2004,1cu modificrile i completrile ulterioare. 2 Ea a fost atacat la Curtea Constituional de Avocatul Poporului, iar Curtea, prin decizia nr. 507 din 17 noiembrie 2004,3 a respins sesizarea, constatnd c prevederile din lege care privesc dreptul Avocatului poporului de a sesiza instana de contencios administrativ sunt constituionale. &6. Principalele modificri aduse prin Legea nr. 262/2007 pentru modificarea i completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004. Spre deosebire de varianta iniial a Legii nr. 554/2004, care, aa cum menionam deja, a fost proiectat preponderent n mediul academic, legea de modificare a ei a ncorporat sugestiile naltei Curi de Casaie i Justiie, care a inut o edin a plenului judectorilor, mpreun cu magistraii Curilor de Apel i ai Tribunalului Bucureti.Nu n ultimul rnd, au fost luate n considerare i propunerile care s-au fcut n doctrina de specialitate, Legii contenciosului administrativ fiindu-i consacrate dou monografii de referin 4, precum i nenumrate articole aprute n revistele de specialitate, pe care le vom utiliza n coninutul prezentei lucrri. n cele ce urmeaz vom prezenta cele mai importante modificri aduse de Legea nr. 262/2007 asupra Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. 1. A fost modificat art. 1 alin. (3) al Legii nr. 554/2004, care reglementeaz regimul aciunii introduse n contenciosul adminsitrativ de Avocatul Poporului, care poate sesiza instana de contencios administrativ atunci cnd apreciaz c ileglitatea actului administrativ nu poate fi nlturat dect prin justiie. Completarea cu care vine legea vizeaz situaia n care petiionarul care la sesizat iniial pe Avocatul poporului nu-i nsuete aciunea la primul termen de judecat, caz n care instana de contencios administrativ anuleaz cererea. 2. Regimul aciunii care poate fi introdus de prefect, dac apreciaz c nclcrile produse drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor se datoreaz unor acte administrative ilegale, dar sesizarea instanei se poate face n prezent, n urma modificrilor intervenite, doar cu acordul prealabil al persoanei ale crei drepturi au fost nclcate. ntr-o a doua situaie, vizat de art. 1 alin.(5), Ministerul Public poate sesiza instana de contencios administrativ i n cazul n
1 2 3 4

Publicat n Monitorul Oficial nr. 1154 din 07 12 2004.

Realizate prin Legea nr.262/2007, publicat n Monitorul oficial al Romniei, partea I, nr.510 din 30 iulie2007. Publicat n Monitorul Oficial nr.1154 din 7 decembrie 2004.

Este vorba despre Antonie Iorgovan- Noua lege a contenciosului administrativ, Genez i explicaii, Editura Roata, Bucureti, 2004 i Dacian Cosmin Drago- Legea contenciosului adminsitrativ.Comentarii i explicaii, Editura All Beck, Bucureti 2005.

145

care printr-un act administrativ cu caracter normativ a fost vtmat un interes legitim public. 3. Dreptul autoritii publice emitente a unui act administrativ unilateral nelegal care nu mai poate fi revocat deoarece a intrat n circuitul civil de a se adresa instanei de contencios administrativ pentru anularea actului a fost i el modificat, n sensul c aciunea poate fi introdus n termen de un an de la emiterea actului. 4. A fost modificat textul articolului 1 alin. (9), astfel nct n prezent Prefectul, Agenia Naional a Funcionarilor Publici i orice alt subiect de drept public pot introduce aciune n contencios administrativ, n condiiile legii, eliminndu-se precizarea din textul vechi c trebuie s ne aflm n prezena vtmrii unui drept sau interes legitim, dat fiind faptul c acestea exercit un contencios obiectiv, prin care se apr starea de legalitatea, ordinea de drept, n ansamblul su, iar competena deriv din legile speciale care reglementeaz acivitatea. 5. Anumite probleme a creat n practic articolul privind participarea procurorului n litigiile de contencios administrativ. Iniial s-a prevzut c participarea este obligatorie, dup care textul a fost eliminat printr-o ordonan de urgen, declarat neconstituional de ctre Curtea Constituional, iar n prezent avem o formul permisiv, care i d dreptul procurorului s participe la soluionarea litigiilor de contencios administrativ, n orice faz de procesului, atunci cnd apreciaz c este necesar pentru aprarea ordinii de drept, a drepturilor i libertile cetenilor. 6.O modificare de substan a suferit articolul 2, n care se regsete semnificaia termenilor cu care opereaz legea, care a fost n integralitate modificat, urmnd s prezentm modificrile intervenite cu ocazia analizei trsturilor reglementrii n materia contenciosului administrativ, a condiiilor de admisibilitate, a finelor i neprimire i procedurii n materie de contencios administrativ. 7. Reglementarea privind excepia de nelegalitate, consacrat de articolul 4, a strnit n doctrin i jurispruden numeroase controverse dar i interpretri i aplicri dincolo de litera legii, care au determinat modificarea ntregului articol. Exempli gratia, dei n formularea iniial se precizeaz c excepia de nelegalitate poate fi ridicat oricnd, n jurisprudena unor instanei jduectoreti, inclusiv a naltei Curi de Casai i Justiie s-a interpretat c excepia paote fi ridicat n termen de un an de la data emiterii actului, ceea ce practica arunca n aer nu numai constantele trasate de doctrin n ceea ce privete regimul juridic al acesteia, ntre care se regsete i trstura c excepia de nelegalitate nu este supus unor termene, ci i eficiena instituiei n ansamblul su. De aceea formularea iniial din lege legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetat oricnd a fost nlocuit cu legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetat oricnd.. n 146

acest fel, s-a fcut i cuvenita precizare c pot face obiectul excepiei doar actele administrative unilaterale cu caracter individual, inexistent n forma iniial a legii, ns necesar deoarece actele administrative cu caracter normativ pot fi oricnd atacate n faa instanei de contencios administrativ. O alt modificare necesar vizeaz situaia n care excepia de nelegalitate se ridic n faa instanei de contencios administrativ, care nu era prevzut iniial, n care caz suspendarea judecrii nu mai intervine pentru c nsi instana n faa creia a fost ridicat excepia este competent s se pronune asupra ei. Reglementri privind regmul juridic al excepiei de nelegalitate au fost aduse i prin articolele II i III ale Legii nr. 262/2007, i ele vizeaz posibilitatea de a face obiectul unei asemenea excepii i acte administrative emise anterior intrrii n vigoare a Legii nr. 554/2004, cauzele de nelegalitate urmnd a fi apreciate prin raportare la legile n vigoare la data emiterii lor. De asemenea, a fost consacrat posibilitatea atacrii cu revizuire a hotrrilor judectoreti rmase definitive i irevocabile fr soluionarea pe fond a unei excepii de ilegalitate care a fost respins ca inadmisbil. Cererea de revizuire se poate introduce n termen de 3 luni de la data intrrii n vigoare a legii. 8. Coninutul articolului 7 privind atacarea actelor administrative jurisdicionale a fost i el modificat, n sensul n care prevede expres posibilitatea prii de a renuna la calea administrativ jurisdicional prevzut de o lege special, renunare care se poate face fie de la nceput, prin sesizarea direct a instanei de contencios administrativ, fie dup ce calea administrativ jurisdicional a fost deja declanat, caz n care partea va notifica decizia de renunare organului administrativ jurisdicional n cauz. 9. Regimul plngerii prealabile, reglementat de articolul 7 al legii, s-a modificat dup cum urmeaz: a) s-a consacrat o dispoziie nou, conform creia n cazul actului administrativ normativ, plngerea prealabil poate fi formulat oricnd, dispoziie necesar atta vreme ct acest tip de act poate fi atacat oricnd; b) s-au adugat situaiilor n care plngerea prealabil nu este obligatorie i alte dou cazuri, respectiv cel al actului administrativ asimilat sub forma refuzului nejustificat i a faptului de a nu se rspunde petiionarului n termenul prevzut de lege precum i cel al excepiei de nelegalitate; c) a fost clarificat regimul plngerii prealabile n cazul contractelor administrative, care poate fi introdus n termen de 6 luni, care se calculeaz n mod diferit, dup cum litigiul vizeaz ncheierea contractului (termenul va curge de la data ncheierii), modificarea contractului (termenul va curge de la data modificrii), nclcarea obligaiilor contractuale (termenul va curge de la data producerii nclcrii), expirarea contractului (termenul va curge de la data apariiei cauzei care atrage stingerea obligaiilor), sau interpretarea contractului (termenul va curge de la data constatrii unei clauze interpretabile). 147

10. Reglementarea privind introducerea unei aciuni n contencios administrativ pentru persoanele vtmate prin ordonane sau dispoziii din ordonane declarate neconstituionale a fost completat cu prevederea conform creia n cazul n care decizia de declarare a neconstituionalitii a fost pronunat urmare a ridicrii excepiei n alt cauz, aciunea poate fi introdus direct la instana de contencios administrativ competent, n termenul maxim de un an de la publicarea deciziei Curii Constituionale n Monitorul Oficial. A fost de asemenea recunoscut posibilitatea ca aciunea s poat avea ca obiect i acordarea de despgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonane declarate neconstituionale, anularea unui act adminsitrativ sau obligarea la emiterea unui asemenea act sau la realizarea unei operaiuni administrative. 11. Articolul 11 privind termenele de introducere a aciunii a fost reformulat, n sensul n care termenele i modul de calcul s vizeze n egal msur att actul adminsitrativ unilateral ct i contractul administrativ A fost prevzut i situaia suspendrii procedurii de soluionare a plngerii prealabile potrivit unei legi speciale, caz n care termenul de 6 luni curge de la reluarea procedurii, de la momentul finalizrii acesteia sau de la data expirrii termenului legal de soluionare, dac a expirat termenul maxim de un an de la data emiterii actului. 12. Coninutul articolului 12, care reglementeaz actele care trebuie ataate cererii, a fost completat cu situaia n care aciunea vizeaz refuzul autoritii de a pune n executare actul administrativ emis ca urmare a soluionrii cererii sau a plngerii prealabil, caz n care va fi depus i copia certificat dup acel act. 13. Regimul suspendrii actelor administrative dup sesizarea autoritii publice cu plngerea prealabil a fost modificat i completat, dup cum urmeaz: a) s-a prevzut c n cazul n care persoana nu introduce aciunea n anulare n termen de 60 de zile de la pronunarea suspendrii, suspendarea nceteaz de drept. Aceasta deoarece s-a constatat c unele persoane sunt interesate numai de suspendarea, nu i de desfiinarea actului, c formuleaz numai plngere prealabil i cerere de suspendare i se prevaleaz de faptul c suspendarea, odat admis, produce efecte pn la soluionarea n fond, indiferent cnd se petrece aceasta. O alt modificare adus n regimul suspendrii vizeaz situaia n care, cu rea credin, dup ce s-a dispus suspendarea cerut dup formularea plngerii prealabile, autoritatea emite nc un act cu un coninut identic. Au existat astfel de situaii n ultimii ani i pentru a elimina riscul repetrii lor, legiuitorul a prevzut c n ipoteza n care se emite un nou act administrativ cu acelai coninut ca i cel suspendat de ctre instan, acesta este suspendat de drept. n acest caz nu este obligatorie plngerea prealabil. O completare necesar n regimul juridic al suspendrii executrii actului administrativ atacat vizeaz situaia n care aciunea n fond se soluioneaz, ea 148

putnd fi ctigat sau pierdut de reclamant. Dac aciunea n fond a fost ctigat, suspendarea dispus dup formularea plngerii prealabile i prelungete efectele pn la soluionarea definitiv i irevocabil a cauzei. Dei legiuitorul nu mai prevede expres, se subnelege c dac aciunea n fond a fost pierdut, efectele suspendrii nceteaz la data soluionrii n fond a cauzei. n sfrit, au fost completate dispoziiile articolului 15 care reglementeza suspendarea care poate fi solicitat odat cu aciunea principal, cu precizarea c motivele pentru care se poate formula o asemenea cerere sunt aceleai ca i motivele care justific suspendarea dup formularea plngerii prealabile, adic existena unor cazuri bine justificate i necesitatea prevenirii unor pagube iminente. 14. A fost modificat coninutul articolului 16 care prevede posibilitatea introducerii n cauz a funcionarului. Spre deosebire de forma iniial, care prevedea c poate fi introdus n cauz persoana care a elaborat, emis sau ncheiat actul, actualul text face referire la persoana care a contribuit la elaborarea, emiterea sau ncheierea actului. Modificarea este de fond i nu de formulare, pe considerentul c autoritatea public este aceea care emite sau ncheie actul, funcionarul numai contribuie la aceste operaiuni. 15. Termenul de redactare i motivare a hotrrilor judectoreti pronunate de instanele judectoreti de contencios administrativ a fost majorat de la 10 zile, ct era iniial, la 30 de zile, dat fiind faptul c s-a constatat c datorit ncrcrii instanelor cu dosare, termenul de 10 zile este imposibil de a fi respectat. 16. O completare important i necesar, dat fiind statutul Romniei de membru al Uniunii Europene este cea care adaug motivelor de revizuire i situaia n care prin hotrri definitive i irevocabile pronunate pe calea contenciosului administrativ a fost nclcat principiul prioritii dreptului comunitar asupra dreptului intern. Sunt consacrate i reguli procedurale de judecare a acestei cereri, care se poate face n termen de 15 zile de la comunicare i se judec de urgen i cu precdere, ntr-un termen de maxim 60 de zile de la nregistrare. 17. Prin art. IV alin. (1) al Legii nr. 262/2007 se impune Guvenului ca n termen de 6 luni de la intrarea n vigoare a prezentei legi, s prezinte Parlamentului spre aprobare, n procedur de urgen, proiectele de legi pentru reglementarea diferitelor jurisdicii administrative speciale. &7. Definiia contenciosului administrativ1 Contenciosul administrativ reprezint totalitatea litigiilor dintre autoritile publice, pe de o parte, i cei vtmai n drepturile i interesele lor legitime, pe de alt parte, deduse din acte administrative tipice sau asimilate considerate

Ana Rozalia Lazr Reforma justiiei i contenciosul administrativ, n Revista Curierul Judiciar nr. 5/2003, p. 1-8.

149

ca ilegale, de competena seciilor de contencios administrativ ale instanelor judectoreti, guvernate de un regim juridic predominant de drept public. O autoritate public poate emite mai multe categorii de acte: acte specifice statutului su constituional1, acte de drept al muncii, acte de drept comercial i acte administrative. Se nelege c din toate aceste categorii de acte pe care le emite un organ public, n contenciosul administrativ nu vor putea fi atacate dect actele administrative ale acestuia. Nu vom putea ataca n contenciosul administrativ o hotrre a unei instane judectoreti, ntruct aceasta este supus cilor de atac potrivit procedurii civile, ns vom ataca n contenciosul administrativ actele cu caracter administrativ ale acestei autoriti publice. &8. Analiza trsturillor contenciosului administrativ n baza Legii nr. 554/1994 i a Constituiei 1) O prim trstur o reprezint obiectul litigiilor de contencios administrativ. Prin Legea nr. 554/2004, raportat la Constituie, se instituie un control direct, pe cale de aciune judiciar, att asupra actului administrativ propriu-zis, ct i asupra actului administrativ asimilat2. n ceea ce privete actul administrativ care poate face obiectul contenciosului administrativ, este vorba, potrivit articolului 2 alin. (1) litera c) din legea- cadru, att de acte administrative unilaterale cu caracter individual sau normativ, ct i de acte administrative bi sau multilaterale, respectiv contractele administrative, care privesc punerea n valoare a unui bun proprietate public, executarea lucrrilor de interes public, prestarea unui serviciu public sau efectuarea unei achiziii publice. Prin Legea nr. 554/2004, n acord cu prevederile articolului 126(6) din Constituie, se recunoate posibilitatea de a se ataca la instanele de contencios administartiv i ordonanele de Guvern. Pn la revizuirea Constituiei, aciunile care aveau ca obiect ordonane de Guvern erau respinse ca inadmisibile, iar dac se invoca excepia de neconstituionalitate, Curtea Constituional nu se putea pronuna asupra vtmrii adus unui particular, pentru c n competena ei intr numai dezlegarea unei probleme de drept, nu i de fapt. n acest fel se ajungea la un cerc vicios, care era de neconceput ntr-un stat de drept.3 2) O a doua trstur privete calitatea prilor in litigiu. n cadrul aciunilor n contencios administrativ pot fi atacate actele emise de autoritile publice, care vor avea deci calitatea de prte (art.52).
Exemplu, Parlamentul emite, potrivit art.73 i 76 din Constituie, legi (constituionale, organice i ordinare) i hotrri.
2 3 1

Rodica Narcisa Petrescu - op. cit.,p.363.

Antonie Iorgovan- Comentariu privind unele puncte de vedere referitoare la Proiectul Legii contenciosului administrativ, n Revista de drept public nr. 3/2004, pp. 85-86.

150

Ct privete calitatea de reclamant n litigiile de contencios administrativ, articolul 1 din Legea nr. 554/2004 face vorbire despre orice persoan care se consider vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim. 3) A treia trstur vizeaz tipul de contencios instituit prin Legea nr. 554/2004, i anume un contencios de plin jurisdicie.1 n conformitate cu actuala reglementare se instituie un control de plin jurisdicie, n sensul c reclamantul poate s solicite i instana poate s dispun, una din urmtoarele soluii: - anularea actului, att Legea nr. 554/2004, ct i Constituia vorbesc expres despre aceast posibilitate a instanei; Poate fi vorba, n funcie de ntinderea efectelor anulrii, fie de o anulare total, fie despre una parial. -recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim n formularea consacrat de legea-cadru i de cea fundamental, care semnific posibilitatea ca instana s oblige autoritatea prt la emiterea actului solicitat de reclamant, atunci cnd apreciaz c legea i confer acestuia un asemenea drept; - repararea pagubei, putnd fi vorba, cum vom arta ulterior, despre despgubiri materiale, dar i morale. 4) A patra trstur a contenciosului administrativ vizeaz caracterul obligatoriu al plngerii prealabile. Ct privete plngerea prealabil (sau aciunea administrativ prealabil), sub forma recursurilor administrative, ele semnific o posibilitate a subiectului vtmat de a se adresa administraiei care i-a produs vtmarea sau celei superioare ei, prin care s-i cear acesteia s-i revizuiasc atitudinea, putnd fi vorba despre anularea, modificarea, nlocuirea unui act administrativ, iar ntr-o accepiune foarte larg, chiar s adopte o anumit atitudine, s svreasc o prestaie sau s se abin de la o aciune sau o operaiune material2. Articolul 2 alin. (1) litera j) din lege- cadru o definete ca fiind cererea prin care se solicit autoritii publice emitente sau celei ierarhic superioare, dup caz, reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual sau normativ, n sensul revocrii sau modificrii acestuia.Prin modificrile aduse de Legea nr. 262/2007 s-a prevzut posibilitatea ca, pe calea procedurii prealabile s se poat solicita i dispune i modificarea nu numai revizuirea actului administrativ atacat. Recursurile administrative pot fi de mai multe categorii: Recursul graios este acel tip de recurs cruia i sunt caracteristice dou trsturi:
1

Contenciosul de plin jurisdicie este acela care pune n lucru plenitudinea puterilor judectorului. Judectorul poate s restabileasc ordinea de drept nu doar prin puterea de anulare, ci s pronune i condamnri (Jean Rivero, Jean Waline Droit administratif, 16 dition, Dalloz, Paris, 1996, p.183).
2

Constantin Rarincescu - op. cit., p. 106.

151

-se exercit la aceeai autoritate care a emis actul administrativ supus recursului; - cel care-l exercit poate cere s fie emis un act administrativ, s fie retractat, modificat sau anulat1. Recursul ierarhic are ca specific urmtoarele trsturi: -se exercit la organul ierarhic superior organului care a produs vtmarea; -din punctul de vedere al sferei sale de aplicare nu vizeaz dect actele emise sau adoptate de organele administrative care au organe superioare ierarhic. - o alt trstur a acestei forme de recurs vizeaz preteniile recurentului, obiectul su, ce anume poate cere cel carel exercit de la organul ierarhic superior celui al crui act i-a produs o anumit vtmare. Ct privete actuala reglementare n materia contenciosului administrativ, art.7 din Legea nr. 554/2004 oblig autoritatea administrativ la parcurgerea procedurii prealabile, care poate mbrca forma recursului graios i a celui ierarhic i al crei regim l vom dezvolta cu prilejul abordrii condiiilor de admisibilitate ale unei aciuni n contenciosul administrativ. 5) A cincea trstur a contenciosului administrativ o reprezint dublul grad de jurisdicie fondul i recursul, care se judec n cadrul seciilor speciale de contencios administrativ existente la nivelul tribunalelor, Curilor de Apel i naltei Curi de Casaie i Justiie. n prezent, competena material a instanelor judectoreti este stabilit prin art.2, 3 i 4 din Codul de procedur civil, astfel cum a fost el modificat prin Ordonana de Urgen a Guvernului nr.138/20002 i OG nr.58/2003 pentru modificarea i completarea Codului de procedur civil, precum i ale articolului 10 din Legea nr. 554/2004, dup cum urmeaz: a) tribunalele judec, n prim instan, procesele i cererile n materie de contencios administrativ privind actele autoritilor administraiei publice locale i judeene precum i cele care privesc taxe i impozite, contribuii, datorii vamale i accesorii ale acestora, de pn la 500 000 ; b)Curile de apel judec, n prim instan, cererile i procesele privind actele autoritilor i instituiilor publice centrale, precum i cele care privesc taxe i impozite, contribuii, datorii vamale i accesorii ale acestora, de peste 500 000; ca instane de recurs, recursurile declarate mpotriva hotrrilor pronunate de tribunale n fond n materia contenciosului administrativ (litigiile care privesc actele administrative ale autoritilor locale i judeene, care au fost soluionate n fond de tribunale); c) nalta Curte de Casaie i Justiie judec recursurile declarate mpotriva hotrrilor pronunate de Curile de Apel n prim instan.
1 2

Ibidem, p. 449. Publicat n Monitorul Oficial nr. 217/27.04.2000.

152

6)Cea de-a asea trstur a reglementrii privind contenciosul administrativ o reprezint posibilitatea de a fi atacate n justiie i actele administrative cu caracter jurisdicional (art. 6 din Legea nr. 554/2004). 7)Cea de-a aptea trstur a actualei reglementri n materie de contencios administrativ o reprezint posibilitatea ca aciunea s poat fi formulat i personal mpotriva persoanei care a contribuit la elaborarea, emiterea sau ncheierea actului, ori,dup caz, care se face vinovat de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim (subl. ns.-V.V.), ns numai n situaia n care se solicit despgubiri pentru prejudiciul cauzat sau pentru ntrziere. Cum am precizat deja cu prilejul analizei principalelor modificri aduse de Legea nr. 262/2007, spre deosebire de varianta iniial care fcea referire la persoana care a elaborat, emis sau ncheiat actul, textul actual prevede posibilitatea introducerii n cauz a persoanei care a contribuit la elaborarea, emiterea sau ncheierea actului, pe considerentul c actul eman de la autoritatea public, funcionarul nu face dect s contribuie la elaborarea, emiterea sau ncheierea lui. Regimul legal al funcionarului public implicat n emiterea actului administrativ atacat sau neemiterea actului solicitat, l regsim n art.16, din interpretarea cruia pot fi desprinse urmtoarele aspecte: a) poate fi chemat n justiie att persoana fizic, i anume cea care a contribuit la elaborarea, emiterea sau ncheierea actului administrativ atacat, ct i cea care se face vinovat de neemiterea lui, prin refuzul rezolvrii cererii referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim; b) funcionarul public chemat n justiie are calitate procesual de sine stttoare, este prt n litigiul de contencios administrativ, avnd deci calitate procesual pasiv1; c) funcionarul public poate fi chemat n instan numai dac se solicit despgubiri pentru prejudiciul cauzat sau pentru ntrziere2. Trebuie semnalat faptul c articolul 16 din Legea nr. 554/2004 opereaz cu noiunea de persoana ceea ce, conceptual, reprezint o sfer mult mai larg de subiecte din cadrul autoritii sau instituiei publice, fa de care se poate angaja rspunderea (demnitari, funcionari sua chiar personal contractual) spre deosebire de vechea reglementare care restrngea sfera doar la funcionarul autoritii prte.3

Valentin Prisacaru Tratat de drept administrativ romn, Partea General, Ed. a IIIa, revizuit i adugit de autor, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2002, p.547.
2 3

Mircea Preda - op. cit., p. 340.

Nicolae Scutea, Mihaela Popa- Unele controverse doctrinare privind legea contenciosului administrativ la un an de la intrarea n vigoare (partea a II-a) n Revista de Drept public nr. 2/2006, p. 90.

153

Legea admite, prin art. 19, posibilitatea ca la data introducerii aciunii n anulare reclamantul s nu cunoasc ntinderea real a pagubei. n aceast situaie el poate introduce ulterior cererea de despgubire, termenul de prescripie pentru aceast cerere curgnd de la data la care a cunoscut sau ar fi trebuit s cunoasc ntinderea pagubei. Credem c n aceast a doua situaie aciunea nu poate fi formulat mpotriva funcionarului, deoarece acesta nu a avut calitate procesual pasiv n cadrul aciunii principale, astfel nct nu pot fi chemate n litigiul n despgubire alte pri dect cele care au stat n proces n cadrul aciunii principale, de anulare sau de obligare la emiterea actului. n cadrul acestor litigii prin care se solicit despgubiri ulterior judecrii i admiterii aciunii principale n anulare sau n obligare la emiterea unui act, i aciunea principal va putea fi formulat numai mpotriva autoritii emitente a actului. Rezult c funcionarul public poate avea calitatea de prt n litigiile n care cererea de despgubiri se introduce odat cu cererea de anulare sau de obligare la emiterea actului. De aici concluzia c aciunile al cror obiect exclusiv l reprezint anularea actului sau obligarea la emiterea lui, fr a se solicita despgubiri, pot fi introduse numai mpotriva autoritii publice. d)legea instituie principiul solidaritii dintre funcionarul public i autoritate, articolul 16 alin. (1) teza final prevznd c n cazul n care aciunea se admite, persoana respectiv poate fi obligat la plata despgubirilor n solidar cu autoritatea public prt; e)posibilitatea, pentru funcionar de a chema n garanie pe superiorul su ierarhic de la care a primit ordin scris s elaboreze sau nu actul a crui legalitate total sau parial, este supus judecii 1. 8) Cea de-a opta trstur a reglementrii actuale privind contenciosul administrativ o reprezint consacrarea unor garanii procesuale pentru judecarea cererilor de contencios administrativ i pentru punerea n executare a hotrrilor judectoreti definitive i irevocabile; n principal, legea consacr urmtoarele garanii procesuale: a)posibilitatea pe care o are instana judectoreasc de a aplica anumite amenzi judiciare, att pe parcursul judecrii cererii ct i dup judecare, n faza de executare. Este vorba despre amenda n cuantum de 10% din salariul minim brut pe economie care se poate aplica conductorului autoritii publice care nu trimite pn la termenul stabilit de instan actele i documentele solicitate i amenda de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi ntrziere nejustificat, care se poate aplica tot conductorului autoritii publice n situaia n care nu este respectat termenul de punere n

Mircea Preda- op. cit., p. 340.

154

executare a unei hotrri judectoreti definitive i irevocabile pronunat de instana judectoreasc de contencios administrativ; b) ncriminarea ca i infraciune a neexecutrii din motive imputabile sau nerespectrii hotrrilor judectoreti definitive i irevocabile pronunate de instana de contencios administrativ, n termen de 30 de zile de la data aplicrii amenzii, fapt care se pedepsete cu nchisoarea de la 6 luni la 3 ani sau cu amenda de la 2500 la 10 000 lei. c) celeritatea procedurii de judecat a aciunii n fond, a cilor ordinare i extraordinare de atac, a redactrii i motivrii hotrrilor judectoreti precum i a celei de punere n executare a hotrrilor definitive i irevocabile pronunate de instanele judectoreti. d) reglementri speciale privind constituirea completelor de judecat, n sensul c judecarea n fond a aciunilor se face de un complet de 2 judectori, spre deosebire de dreptul comun, unde judecarea fondului se face de ctre un complet format dintr-un singur judector. &9. Contencios administrativ subiectiv - contencios administrativ obiectiv De la nceput trebuie precizat, din perspectiva caracterului inovator al noii legi a contenciosului administrativ, faptul c aceasta consfiinete nu numai cadrul general pentru exerciiul contenciosului administrativ subiectiv, ci deopotriv pentru contenciosul administrativ obiectiv, destinat a apra legalitatea obiectiv.1 n doctrin2 sunt recunoscute, dou forme ale contenciosului administrativ, respectiv contenciosul subiectiv i contenciosul obiectiv. Criteriul de distincie ntre cele dou forme de contencios privete caracterul dreptului care este valorificat prin aciunea promovat3. Astfel, vom avea contencios administrativ subiectiv atunci cnd reclamantul, prin aciunea introdus, solicit instanei judectoreti s soluioneze o problem referitoare la un drept subiectiv sau interes legitim personal4, n sensul de a cerceta dac un act administrativ tipic sau asimilat a adus atingere unei situaii juridice subiective. Contenciosul administrativ obiectiv are ca semnificaie faptul c prin aciunea cu care l-a nvestit pe judector reclamantul urmrete s apere un drept obiectiv sau un interes legitim public5, n sensul de a verifica dac a fost adus atingere unor drepturi care reprezint coninutul unei situaii juridice
Nicolae Scutea, Mihaela Popa- Unele controverse doctrinare privind Legea contenciosului administrativ la un an de la intrarea sa n vigoare, n Revista de drept public nr.1/2006, p. 63.
2 3 4 1

Eugen Popa- op. cit., pp. 255- 262. Gustave Peiser Contentieux administratif, 12 dition, Dalloz, Paris, 2001, p. 187.

Aceast sintagm a fost in trodus prin proiectul Legii contenciosului administrativ, publicat n Revista de Drept Public nr.2/2004.

155

cu caracter general i impersonal 1 i dac s-a adus atingere unei stri de legalitate general. Ne vom afla astfel n prezena unui contencios subiectiv atunci cnd reclamantul solicit instanei s anuleze o autorizaie de construcie care aduce atingere unui drept de proprietate sau altui drept fundamental al su. O aciune n contencios obiectiv exercit prefectul n temeiul art.123 alin.(5) din Constituie i articolelor 1alin (8) i art. 3 din Legea nr. 554/2004, cu modificrile i completrile care i s-au adus prin Legea nr. 262/2007. Actuala reglementare consacr forme ale contenciosului obiectiv. Este vorba despre aciunile introduse de Avocatul Poporului, de Preedintele Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici sau de Ministerul Public. Sintetiznd distincia ntre cele dou tipuri de contencios, profesorul Tudor Drganu afirm c prin contenciosul administrativ se tinde s se asigure respectarea unor drepturi recunoscute de lege unor persoane fizice sau juridice, pe cnd contenciosul obiectiv urmrete s apere stricta resepctare a legalitii, abstracie fcnd situaia juridic a prii vtmate prin actul administrativ ilegal. Altfel spus, contenciosul subiectiv pune n cauz interese individuale, pe cnd contenciosul obiectiv urmrete aprarea ordinii de drept.2 IV. CONDIIILE ACIUNII N CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV N BAZA LEGII NR. 554/2004 &10. Sfera condiiilor de admisibilitate Legea nr. 554/2004 consacr urmtoarele condiii de admisibilitate ale unei aciuni n contenciosul administrativ: 1) Condiia ca actul atacat s fie act administrativ, n form tipic sau asimilat; 2) Condiia ca actul atacat s emane de la o autoritate public; 3) Condiia ca actul atacat s vatme un drept recunoscut de lege sau un interes legitim; 4) Condiia ndeplinirii procedurii administrative prealabile sub forma recursului graios i (sau) a recursului administrativ ierarhic; 5) Condiia termenului, legea instituind termene de exercitare att a plngerii prealabile, ct i a aciunii.
5 1 2

Aceast sintagm a fost in trodus prin proiectul Legii contenciosului administrativ, publicat n Revista de Drept Public nr.2/2004. Charles Debbasch, Jean- Claude Ricci- op. cit., pp. 608- 609. Tudor Drganu-Liberul acces la justiie, op. cit., p. 141.

156

&11. Analiza condiiilor de admisibilitate 1.CONDIIA CA ACTUL ATACAT S FIE ACT ADMINISTRATIV, N FORM TIPIC SAU ASIMILAT. ntr-o excelent monografie a venerabilului profesor Tudor Drganu, aceast condiie este evocat prin formularea condiia ca actul atacat s fie un act administrativ emis de o autoritate public sau un fapt material asimilat de lege unui asemenea act.1 Constatm c se face referire nu la acte administrative asimilate, ci la fapte asimilate de lege unui act administrativ, soluie legitim, de altfel, dac avem n vedere c, riguros juridic, este vorba despre un fapt asimilat de legiuitor, prin efectele sale, unui act, i nu invers. Prin articolul 2 alin. (1) litera c) din Legea contenciosului administrativ, astfel cum a fost ea modificat prin Legea nr. 262/2007, se d o definiie extensiv noiunii de act administrativ,2 n sensul c aceasta evoc actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate public, n regim de putere public, n vederea executrii ori a organizrii executrii legii, care d natere, modific sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, n sensul prezentei legi, i contractele ncheiate de autoritile publice care au ca obiect: punerea n valoare a bunurilor proprietate public; executarea lucrrilor de interes public; prestarea serviciilor publice, achiziiile publice; prin legi speciale pot fi prevzute i alte categorii de contracte adminsitrative supuse competenei instanelor de contencios administrativ (subl. ns.-V.V.). Fa de varianta iniial a legii, prin Legea nr. 262/2007 au intervenit dou modificri, una care face precizarea c actul emis de autoritatea public trebuie s fie emis n regim de putere public pentru a fi atacabil n faa instanei de contencios administrativ i cea de-a doua, reprezint o completare a legii, cu posibilitatea ca legi special s prevad i alte categorii de contracte administrative care s fie supuse controlului de legalitate exercitat de instanele judectoreti de contencios adminsitrativ. Acelai articol, prin alin. (2), asimileaz actelor administrative unilaterale i refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, dup caz, faptul de a nu rspunde solicitantului n termen legaltcerea administrativ i tardivitatea.3

1 2 3

Tudor Drganu-Liberul acces la justiie, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2003, p. 117.

A. Iorgovan-Noua lege a contenciosului administrativ, Genez i explicaii, Editura Roata, Bucureti, 2004, p. 283. Pentru o analiz asupra formelor de manifestare a refuzului rezolvrii cererii i a tardivitii, ca modaliti de exprimare a pasivitii administraiei, a se vedea Daiana Vesma, Nicolae ScuteaProblema pasivitii administraiei n dreptul german. Aspecte de ordin substanial i procedural, n Revista de drept public nr. 3/2003, pp. 27-44.

157

Spre deosebire de Legea nr.1/1967, care nu ngduia controlul judectoresc asupra actelor administrative cu caracter normativ, actuala reglementare recunoate expres o asemenea posibilitate. Pornind de la faptul c vechea lege nu coninea reglementri exprese privind actele administrative normative, dac ele pot sau nu s fie atacte i dac da, cu ce consecine, n doctrin s-a pus problema efectelor unei sentine judectoreti prin care se anuleaz un act administrativ cu caracter normativ, dac aceast sentin judectoreasc produce efecte juridice inter partes litigantes, ca oricare alt sentin judectoreasc ori produce efecte juridice erga omnes. n ceea ce ne privete, am considerat ntotdeauna c rspunsul trebuie s aib n vedere a doua variant, i anume faptul c o sentin judectoreasc prin care se anuleaz un act administrativ cu caracter normativ produce efecte juridice fa de toate subiectele de drept1. Totodat, am considerat c se impune, crearea cadrului legal prin care aceste sentine judectoreti s fie aduse la cunotin, putndu-se lua n consideraie soluia publicrii lor n Monitorul Oficial, pentru sentinele judectoreti care vizeaz acte administrative emise de autoriti ale administraiei centrale sau n Monitoarele Oficiale existente la nivel judeean, pentru cele care vizeaz acte cu caracter normativ emise de organe ale administraiei publice de la nivelul unitilor administrativ-teritoriale. O asemenea soluie s-a impus prin art. 23 din Legea nr. 554/2004 intitulat chiar obligaia publicrii. Delimitarea actului administrativ de ordinele i instruciunile de serviciu Necesitatea ca actul atacat s fie act administrativ pune n discuie problema distinciei ntre actele administrative, pe de o parte, i alte acte juridice sau operaiuni tehnico-administrative, pe de alt parte, respectiv delimitarea actului administrativ de alte nscrisuri2 sau de simplele adrese sau circulare3. Acestea reprezint comunicri prin care un superior ierarhic, de regul um ministru, face cunoscute subordonailor si inteniile sau un punct de vedere privitor la executarea unui serviciu, interpretarea unei legi sau a altui act normativ4. nelegem, din aceast definiie, c prin intermediul circularelor nu se modific o situaie juridic deja existent sau nu se nate o situaie juridic inexistent pn atunci.

Dana Apostol -Tofan- Puterea discreionar i excesul de putere al autoritilor publice, op. cit., p. 166.
2 3 4

Rodica Narcisa Petrescu - op. cit., pp. 382. Antonie Iorgovan - op. cit., vol II, pp. 480. Jean Rivero, Jean Waline - op. cit., p. 98.

158

Pentru c, dac se ntmpl acest lucru, circularele nceteaz s mai reprezinte un instrument de comunicare, ele devin o veritabil decizie administrativ, mpotriva creia este admisibil un recurs jurisdicional5. Circularele sunt astfel instrumente obligatorii pentru agenii din administraie, fr a produce ns, de principiu, consecine juridice pentru cei administrai. Dac ele produc consecine juridice, i pierd calitatea de circulare, ele devin veritabile acte administrative, susceptibile de a fi atacate pe calea contenciosului administrativ2. Legea nr. 554/2004 prin art.18 alin.(2), astfel cum a fost el modificat prin Legea nr. 262/2007, admite c Instana este competent s se pronune, n afara situaiilor prevzute la art. 1 alin. (8) i asupra legalitii operaiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecii. Deosebirea fa de varianta iniial a legii const n faptul c aceasta fcea referire la actele i operaiunile administrative, pe cnd varianta modificat a textului, n mod corect face referire doar la operaiunile administrative, pe considerentul c actele administrative pot fi atacate de sine stttor, n condiiile legii. Ordinele sau instruciunile de serviciu nu reprezint nici ele, n principiu, acte administrative propriu-zise, ele putnd avea un caracter intern sau extern. Cum se atrage, n mod corect, atenia, n literatura de specialitate3, lucrurile nu trebuie ns privite n mod rigid, astfel nct orice ordin de serviciu, indiferent de efectele sale, s fie calificat ca operaiune administrativ, sustras controlului de legalitat4. Subscriem propunerii formulat deja5, potrivit creia i revine instanei judectoreti obligaia i misiunea de a evalua adevrata voin a autoritii emitente, consecinele pe care ea le-a produs, forma concret pe care o mbrac actul cu care a fost sesizat, pentru a stabili dac acesta este act administrativ sau nu. n concluzie, credem c principala preocupare a instanei, atunci cnd i stabilete competena rationae materiae de a se pronuna asupra unui act administrativ, va fi s in seama de urmtoarele principii: a) n conformitate cu art.18 alin.(2) din Legea nr.554/2004, operaiunile administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecii (acte
5 2 3 4

n acelai sens s-a pronunat i Consiliul de Stat n mai multe rnduri. Pentru exemplificare, Jean Rivero, Jean Waline - op. cit., p. 99. Charles Debbasch - op. cit., p. 207. A. Iorgovan - op. cit., vol II, p.481.

n doctrina francez se susine c circularele sau instruciunile de serviciu sunt prescripii generale pe care efii de serviciu le dau funcionarilor plasai sub autoritatea lor n ceea ce privete interpretarea i aplicarea legilor i regulamentelor (Andr de Laubadre, Jean Claude Venezia, Yves Gaudemet, op.cit., 1996, p.695).
5

A. Iorgovan - op. cit., vol. II, p. 483.

159

administrative pregtitoare) vor putea fi atacate n contenciosul administrativ odat cu actul administrativ pe care l fundamenteaz; b) nu orice ordin, instruciune, circular, trebuie exceptate de la contenciosul administrativ i calificate ca operaiuni administrative, neproductoare de efecte juridice. Unele din acestea, indiferent c eman din interiorul sau exteriorul organului public prt, sunt productoare, prin ele nsele, de efecte juridice i atunci ele pot fi atacate de sine stttor n justiie. Dup cum accentueaz n mod constant autorii francezi, trebuie fcut distincia ntre circularele interpretative, care sunt msuri de ordin intern i circularele reglementare care sunt decizii exterioare. Primele sunt sustrase unui control jurisdicional direct, celelalte nu1. c) exist, n sfrit, anumite adrese, informri, nregistrri, ale administraiei, care reprezint pure operaiuni administrative i care sunt sustrase controlului de legalitate al actelor administrative. 2. CONDIIA CA ACTUL ATACAT S EMANE DE LA O AUTORITATE PUBLIC Cea de-a doua condiie de admisibilitate a unei aciuni n contenciosul administrativ este condiia ca actul atacat s emane de la o autoritate public. Vechea Lege nr. 29/1990 vorbea despre acte administrative emise de autoriti administrative. Constituia nc n versiunea din 1991, prin chiar modul de denumire a art.52 dreptul persoanei vtmate de o autoritate public, ca i din coninutul acestui articol, rezult c s-a ndeprtat de la spiritul tradiional al instituiei, ngduind ca orice act administrativ, indiferent de autoritatea public de la care eman, s poat fi atacat n contenciosul administrativ. ntre noiunile de autoritate public i autoritate administrativ exist o relaie de la ntreg la parte, sau, n termenii logicii formale, de la genul proxim la diferena specific. Actuala Lege a contenciosului administrativ nr. 554/2004, nu numai c face referire la acte administrative emannd de la autoriti publice, dar i definete, prin articolul 2 alin. (1) litera b), n forma rezultat n urma modificrilor care i s-au adus, ce este aceea o autoritate public, respectiv orice organ de stat sau al unitilor administrativ teritoriale care acioneaz, n regim de putere public, pentru satisfacerea unui interes legitim public; sunt asimilate autoritilor publice, n sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obinut statut de utilitate public sau sunt autorizate s presteze un serviciu public (subl. ns.-V. V.). Fa de forma iniial a textului, modificrile intervenite prin Legea nr. 262/2007 au avut n vedere precizarea caracterului legitim al interesului public, precum i eliminarea prii finale a definiiei, care se referea la prestarea unui serviciu public n regim de putere
1

Charles Debbasch - op. cit., p. 207.

160

public, care nu se mai impunea n condiiile n care de esena unui serviciu public este satisfacerea unei nevoi sociale de interes public n regim de putere public. Rezult c n baza actualei reglementri pot fi atacate n justiie dou categorii de acte administrative: a) acte prin care se realizeaz administraia-scop (emise de autoritile administraiei publice); b) acte prin care se realizeaz administraia-mijloc de realizare a competenei (acte emise de alte autoriti publice dect cele administrative). Constituia, prin articolul 52, a stabilit astfel c garania constituional prevzut de el este aplicabil ori de cte ori o autoritate public, indiferent dac face sau nu parte din sistemul de organle ale administraiei publice, emite un act administrativ.1 Acest lucru nseamn c, pornind de la autoritile publice consacrate n prezent de Constituie, respectiv Parlamentul, Preedintele, Guvernul, ministerele i celelalte organe centrale de specialitate ale administraiei publice, prefectul, primarul, consiliile judeene i comunale, Avocatul Poporului, instanele judectoreti, n frunte cu nalta Curte de Casaie i Justiie, Ministerul public, Curtea Constituional i Curtea de Conturi, prevederea articolului 52, care reprezint un drept garanie, este aplicabil de cte ori acestea recurg, n activitatea lor, la emiterea sau adoptarea de acte administrative.2 Precizm c trebuie s fie vorba despre acte administrative, n sensul n care acest concept este n prezent definit prin Legea nr. 554/2004, dat fiind faptul c fiecare din autoritile repsective are competena de a emite i alte categorii de acte juridice. Exemplu, Parlamentul adopt legi i hotrri. ns Parlamentului i revine i competena de a numi n unele funcii publice, prin acte care, ca natur juridic, sunt acte administrative i pot fi cenzurate, din punct de vedere al legalitii lor, de instanele judectoreti de contencios administrativ. 3. CONDIIA CA ACTUL ADMINISTRATIV ATACAT S VATME UN DREPT RECUNOSCUT DE LEGE SAU UN INTERES LEGITIM Legea din 1990 a contenciosului administrativ fcea referire doar la drepturile sale recunoscute de lege. Constituia Romniei din 1991, n forma iniial, consacra posibilitatea persoanei vtmate ntr-un drept al su de o autoritate public, de a obine recunoaterea dreptului pretins, anularea actului i repararea pagubei. n urma revizuirii Constituiei, art.52 vorbete att despre drepturi, ct i despre interese legitime. Legea nr. 554/2004, n spiritul Constituie, n articolul 1 alin. (1) face referire att la drepturi, ct i la interese legitime. Subliniem caracterul legitim al interesului, ceea ce nseamn c nu orice interes este ocrotit prin justiie. Pentru a se bucura de o asemenea protecie,
1 2

Tudor Drganu-Liberul acces la justiie, op. cit., p. 121. Tudor Drganu-Liberul acces la justiie, op. cit., p. 121.

161

constituantul i legiuitorul actual impun caracterul legitim al interesului, ceea ce rezult dintr-o evaluare fcut de legiuitor i transpus ntr-o norm de drept. nelegem astfel c o aciune n contenciosul administrativ, n baza art.1 din Legea nr.554/2004 i a art.52 din Constituie, poate s fie ntemeiat pe ocrotirea a dou categorii de valori: a) drepturi; b) interese legitime. Articolul 2 alin. (1) lit. o) din Legea nr. 554/2004, n forma modificat prin Legea nr.262/2007, definete dreptul vtmat ca fiind orice drept fundamental prevzut de Constituie, de lege sau de un alt act normativ, cruia i se aduce o atingere printr-un act administrativ (subl. ns.-V.V.).Fa de forma iniial a legii, care fcea referire numai la Constituie i lege, forma modificat adaug sau de alt act normativ, completare necesar dat fiind faptul c un drept poate fi recunoscut i prin alt act normativ dect Constituia sau legea. Interesul legitim este i el definit prin literele p) i r) ale aceluiai articol, sub cele dou forme ale sale, privat i public. Astfel interesul legitim public este definit ca reprezentnd interesul care vizeaz ordinea de drept i democraia constituional, garantarea drepturilor, libertilor i ndatoririlor fundamentale ale cetenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenei autoritilor publice. Interesul legitim privat este posibilitatea de a pretinde o anumit conduit, n considerarea relizrii unui drept subiectiv viitor i previzibil, prefigurat. Problema legitimitii interesului ocrotit pe calea unei aciuni n justiie, n general, i a contenciosului administrativ, n special, este foarte important, dat fiind faptul c nu orice tip de interes face obiectul unei protecii printr-o aciune judiciar. Trebuie s fie vorba despre un interes care se ntemeiaz pe drept, pe cutum sau pe principiile generale ale dreptului, fiind de neconceput ca interesele nelegitime s fie ocrotite prin justiie.1 n concluzie, putem spune c atunci cnd se invoc prezena unui interes legitim, trebuie s se aib n vedere nu numai definiia legal dat de Legea nr. 554/2004, ci i trsturile acestuia identificate n doctrin, dat fiind fpatul c filozofia textelor constituionale este n sensul extinderii proteciei acordate cetenilor, dincolo de limita drepturilor subiective.2 4. CONDIIA NDEPLINIRII PROCEDURII ADMINISTRATIVE PREALABILE Legea nr. 554/2004, prin articolul 7 alin. (1) oblig persoana vtmat ca nainte de a se adresa instanei de judecat, s se adreseze pentru aprarea dreptului su, n termen de 30 de zile de la data cnd i s-a comunicat actul administrativ vtmtor sau de la expirarea termenului legal, autoritii emitente, care este
1 2

A. Iorgovan-Tratat, op. cit, vol. II, ed. 4, pp. 561-562. Petronela Cernat- art. cit., Revista de Drept Public nr. 2/2006, p. 20.

162

obligat s rezolve plngerea n 30 de zile. Aceast prim form procedural prealabil poart denumirea de recurs graios. Sesizarea instanei va putea s se fac n termen de 30 de zile de la data cnd i-a fost comunicat soluia sau, n cazul n care autoritatea sesizat era obligat s o fac, deoarece persoana vtmat poate sesiza instana i n cazul n care aceasta sau cea ierarhic superioar nu rezolv reclamaia administrativ cu care a fost sesizat. Alin. (7) al acestui articol prevede c plngerea prealabil n cazul actelor administrative unilaterale se poate introduce, pentru motive temeinice, i peste termenul prevzut la alin. (1), dar nu mai trziu de 6 luni de la data emiterii actului. Termenul de 6 luni este termen de prescripie. Recunoaterea expres a posibilitii de a se ataca, pe calea contenciosului administrativ, i contractele amdinistrative, a determinat necesitatea consacrrii de reguli procedurale specifice. Astfel, articolul 7 alin (6) prevede c plngerea prealabil n cazul aciunilor care au ca obiect contracte administrative, are semnificaia concilierii n cazul litigiilor comerciale, dispoziiile din Codul de procedur civil fiind aplicabile n mod corespunztor. Exist i situaii n care plngerea prealabil nu este obligatorie, i anume n cazul aciunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenia Naional a Funcionarilor Publici, de cei vtmai prin ordonane sau dispoziii din ordonane declarate neconstituionale, n cazul excepiei de nelegalitate i a actului administrativ asimilat sub forma refuzului nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, dup caz, faptul de a nu rspunde solicitantului n termen legal. Ultimele dou situaii, referitoare la excepia de nelegalitate i actul administrativ asimilat au fost introduse prin Legea nr. 262/2007. Cea de-a doua form pe care o poate mbrca procedura administrativ prealabil este recursul administrativ ierarhic, exercitat fa de autoritatea administrativ ierarhic superioar celei care a emis actul, n cazul actului administrativ tipic sau era obligat s o fac, n cazul celui asimilat1. Din interpretarea art.7 din Legea nr. 554/2004 rezult urmtoarele elemente ale regimului juridic al procedurii administrative prealabile: a) poate mbrca dou forme, respectiv forma recursului graios2 i a celui administrativ ierarhic;

Cu privire la regimul juridic al procedurii administrative, a se vedea Dacian Cosmin Drago Recursul administrativ i contenciosul administrativ, Editura All- Beck, Bucureti, 2001. Cu privire la regimul juridic al acestei forme de recurs, a se vedea Mihai Brgurecursul graios- mod de restabilire a legalitii n administraai public pe cale amiabil, articol aprut n lucrarea Reformele administrative i judiciare n perspectiva integrrii europene,Seciunea pentru tiine juridice i administrative, Caietul tiinific nr. 6/2004, Institutul de tiine Administrative Paul Negulescu, pp. 392-396.
2

163

b) caracterul obligatoriu al acestei proceduri, ceea ce nseamn c, n absena parcurgerii ei, aciunea nu poate fi primit, iar dac a fost primit, ea va fi respins. Cum spuneam anterior, n cazul aciunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenia Naional a Funcionarilor Publici sau cei vtmai prin ordonane sau dispoziii din ordonane, declarate neconstituionale, n cazul excepiei de nelegalitate i a actului administrativ asimilat sub forma refuzului nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, dup caz, faptul de a nu rspunde solicitantului n termen legal, plngerea prealabil nu este obligatorie. c) vtmatul nu este obligat s parcurg ambele faze ale procedurii. Mai mult chiar, exist autoriti publice fa de care nu se poate parcurge dect calea recursului graios. Este vorba despre autoritile centrale care nu sunt subordonate (Preedintele, Guvernul, autoritile centrale autonome) precum i autoritile autonomiei locale. d) legea nu oblig, dar nici nu interzice, dac cel vtmat dorete acest lucru i este posibil (adic exist organ supraordonat ierarhic) s se exercite ambele forme de recurs. Cum legea nu conine prevederi exprese, ne raliem concepiei exprimate potrivit creia autoritatea ierarhic superioar poate fi sesizat concomitent, la un termen posterior celui n care a fost introdus recursul graios ori dup ce s-a primit rspunsul nefavorabil din partea emitentului1. f) persoana vtmat va putea exercita calea procedurii administrative prealabile n termen de 30 de zile de la data cnd i s-a comunicat actul administrativ tipic sau trebuia s i se comunice (actul administrativ asimilat). n cazul actelor administrative unilaterale, plngerea prealabil se poate introduce, pentru motive temeinice, i peste termenul prevzut la alin. (1), dar nu mai trziu de 6 luni de la data emiterii actului. Termenul de 6 luni este un termen de prescripie. g) n cazul aciunilor care au ca obiect contracte administrative, plngerea prealabil are semnificaia concilierii n cazul litigiilor comerciale. h)Plngerea prealabil poate fi formulat i de persoana vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, din momentul n care a luat cunotin, pe orice cale, de existena acestuia, n limitele termenului de 6 luni. Un element de noutate pe care l aduce este posibilitatea de a exercita aciunea prealabil i o ter persoan, fiind vorba despre un efect al recunoaterii pentru terele persoane a calitii de subiect de sezin a instanei de contencios administrativ.2 Avem n vedere articolul 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, conform cruia este ndreptit s introduc plngere prealabil i
1 2

Rodica Narcisa Petrescu op. cit., p. 366. A. Iorgovan- Noua lege a contenciosului administrativ, op. cit, p. 313.

164

persoana vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual adresat altui subiect de drept, din momentul n care a luat cunotin, pe orice cale, de existena acestuia, n limitele termenului de 6 luni prevzut de alin. (7). 5. CONDIIA TERMENULUI DE INTRODUCERE A ACIUNII1 Ultima condiie de admisibilitate a unei aciuni n contenciosul administrativ este condiia termenului. Toate legile contenciosului administrativ aoptate pn acum au pus problema, n jurispruden i doctrin, a semnificaiei termenelor, a naturii lor juridice, mai ales c unul era mai mare i altul mai mic. 2 Pentru a elimina eventuale controverse doctrinare, actuale lege prevede c un termen, cel mic, este de prescripie, cellalt, cel mare, este de decdere. n literatura de specialitate3 s-a exprimat prerea prin care se consider inoportun calificarea expres a termenelor, cel de 6 luni de prescripie i cel de un an, de decdere,pe considerentul c ele ar avea acelai efect juridic, distingndu-se doar ordinea de aplicare i condiiile n care ele pot fi folosite. Este discutabil o asemenea opinie, n condiiile n care termenele de prescripie au un regim juridic diferit fa de cele de decdere, prescripia poate fi ntrerupt, poate opera repunerea n termen, ori tocmai aceast difereniere a avut-o n vedere legiuitorul atunci cnd a optat pentru soluia respectiv. Potrivit articolului 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, cererile prin care se solicit anularea unui act administrativ individual, a unui contract adminsitrativ, recunoaterea dreptului pretins i repararea pagubei cauzate, se pot introduce n termen de 6 luni de la: a)data comunicrii rspunsului la plngerea prealabil; b) data comunicrii refuzului nejustificat, de soluionare a cererii; c)data expirrii termenului de soluionare a plngerii prealabile, fr a se putea depi termenul maxim de un an, respectiv data expirrii termenului legal de soluionare a cererii; d) data expirrii termenului prevzut la art. 2 alin. (1) lit. h), calculat de la comunicarea actului administrativ emis n soluionarea favorabil a cererii sau, dup caz, a plngerii prealabile;
1

Reglementarea din 1925 dispunea c cererile ntemeiate pe art.99 i 107 ale Constituiei din 1923 se pot face oricnd. n cazul n care era vorba despre o nlocuire, mutare sau punere la retragere n contra legii a funcionarilor inamovibili legal numii, cererile se vor face n termen de 30 de zile libere de la publicarea lor n Monitorul Oficial. n cazul n care particularul a adresat o cerere administraiunii, cererea n justiie se va face dup expirarea unui termen de 30 de zile de la nregistrare de ctre autoritatea administrativ sau de la notificarea ei prin portrei i n termen de 30 de zile libere de la aceast dat (art.4 din lege).
2 3

A. Iorgovan- Noua lege a contenciosului administrativ, op. cit, p. 324. Dacian Cosmin Drago- Legea contenciosului adsministrativ, op. cit, p. 255.

165

e) data ncheierii procesului verbal de finalizare a procedurii concilierii, n cazul contractelor administrative. n cazul ordonanelor sau dispoziiilor din ordonane considerate neconstituionale, acestea pot fi atacate oricnd. Termenul de 6 luni constituie regula. Se admite c, pentru motive temeinice, n cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdus i peste termenul prevzut la alin. (1), dar nu mai trziu de un an de la data comunicrii actului, data lurii la cunotin, data introducerii cererii sau data ncheierii procesului verbal de conciliere, dup caz. Exist categorii de litigii pentru care, n jurispruden i doctrin au aprut deja discuii cu privire la termenele de introducere a aciunii. Astfel, unul din elementele de noutate adus de actuala lege a contenciosului administrativ l constituie articolul 1 alin. (6), n forma iniial, care reglementeaz dreptul autoritii publice emitente a unui act administrativ nelegal de a putea solicita instanei de contencios administrativ constatarea nulitii acestuia n situaia n care actul nu mai poate fi revocat ntruct a intrat n circuitul civil i a produs efecte juridice. Prin jurisprudena Curii de Apel Bucureti, Secia de Contencios Administrativ i Fiscal, s-a statuat c este competent s se pronune i s judece chiar dac a trecut mai mult de un an de la emiterea actului, respingnd astfel aprrile de tardivitate formulate de prile interesate. V. EXCEPIILE DE LA CONTROLUL DE LEGALITATE EXERCITAT DE INSTANELE DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV1 &12.Determinarea sferei excepiilor Art.52 alin.(2) din Constituie trimite la o lege organic, prin care s se stabileasc att condiiile, ct i limitele exercitrii acestui drept. n acest fel, constituantul romn admite, n principiu, c exerciiul acestui drept fundamental suport i unele limite, care nu sunt altceva dect categorii de acte administrative care urmeaz a fi exceptate de la controlul exercitat de instanele judectoreti. Acestui text se adaug, dup cum am mai avut prilejul s artm, art. 53 care creeaz cadrul constituional n care drepturile i libertile fundamentale pot s cunoasc unele restrngeri. Dup revizuirea Constituiei, prin textul nou introdus i devenit art.126 alin.(6), nu numai c se consacr principiul conform cruia controlul de legalitate pe calea contenciosului administrativ este garantat, dar se prevd i excepiile, respectiv actele care privesc raporturile cu Parlamentul i actele de comandament cu caracter militar. Legea nr. 554/2004 reglementeaz aceast materie n articolul 5 intitulat actele nesupuse controlului i limitele controlului. El prevede, n alin. (1) c

Unii autori le trateaz sub titulatura excepiile de la controlul judectoresc realizat n temeiul Legii nr. 29/1990(Eugen Popa - op. cit., p. 249) sau acte care nu pot face obiect al aciunii n contenciosul administrativ(Mircea Preda- op. cit., p. 249).

166

nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ urmtoarele categorii de acte: a) actele administrative ale autoritilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul; b) actele de comandament cu caracter militar;1 Pe lng aceste categorii prevzute de Constituie, trebuie s mai avem n vedere nc dou categorii de acte administrative care, prin specificul obiectului lor, fie se supun unui control de legalitate exercitat de alte instane judectoreti, fie se supun unui control de legalitate limitat, parial. Din prima categorie fac parte actele pentru modificarea sau desfiinarea crora se prevede, prin lege organic special, o alt procedur judiciar. Celei de-a doua categorii aparin actele administrative emise pentru aplicarea regimului strii de rzboi, al strii de asediu sau al celei de urgen, cele care privesc aprarea i securitatea naional ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum i pentru nlturarea consecinelor calamitilor naturale, epidemiilor i epizootiilor, care pot fi atacate numai pentru exces de putere. Chiar din titlul articolului 5 i din coninutul lui, rezult c se au n vedere dou categorii de acte administrative exceptate de la contenciosul administrativ: a)acte administrative sustrase n totalitate controlului de legalitate exercitate de contenciosul administrativ, sau, n formularea unui alt autor, excepii absolute,2 categorie n care intr actele administrative ale autoritilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul; actele de comandament cu caracter militar; actele pentru modificarea sau desfiinarea crora se prevede, prin lege special, o alt procedur judiciar. b)acte administrative sustrase parial de la controlul de legalitate sau excepiile relative, n opinia autorului precitat, n care intr actele administrative emise pentru aplicarea regimului strii de rzboi, al strii de asediu sau al celei de urgen, cele care privesc aprarea i securitatea naional ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum i pentru nlturarea consecinelor calamitilor naturale, epidemiilor i epizootiilor, care pot fi atacate numai pentru exces de putere. &13. Analiza sferei excepiilor de la controlul de legalitate exercitat de instanele judectoreti de contencios adminsitrativ Din coninutul prevederilor articolului 126 alin. (6) din Constituie, raportate la dispoziiile legii cadru n materie, am constatat c exist dou categorii de acte administrative exceptate de la contolul de legalitate exercitat de instanele
Pentru o analiz n detaliu asupra acestei probleme, a se vedea Ion Dragoman- Militarii i contenciosul administrativ, articol aprut n lucrarea Reformele administrative i judiciare n perspectiva integrrii europene,Seciunea pentru tiine juridic ei administrative, Caietul tiinific nr. 6/2004, Institutul de tiine Administrative Paul Negulescu, pp. 348-359.
2 1

Dacian Cosmin Drago- Legea contenciosului administrativ, op. cit, p. 159.

167

judectoreti de contencios administrativ: acte administrative care sunt sustrase n totalitate contenciosului administrativ, din raiuni care in de natura actului sau care, dimpotriv se supun unui control judectoresc, dar acesta este realizat de alte instane dect cele de contencios adminsitrativ, i acte administrative care se supun unui control limitat. V.1 ACTELE ADMINISTRATIVE SUSTRASE N TOTALITATE CONTROLULUI DE LEGALITATE AL INSTANELOR JUDECTORETI DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV &13. ACTELE ADMINISTRATIVE ALE AUTORITILOR PUBLICE CARE PRIVESC RAPORTURILE CU PARLAMENTUL Constituia vorbete, n art. 126 alin. (6), despre actele care privesc raporturile cu Parlamentul. Legea nr. 554/2004 face referire la actele administrative ale autoritilor publice care privesc raporturile cu Parlamentul Aceast categorie de excepii aparine actelor cu caracter politic, calificate tradiional de doctrin ca acte de guvernmnt.Constituia Romniei din 1923 prevedea, n articolul 107, c puterea judectoreasc nu are cderea de a judeca actele de guvernmnt, precum i actele de comandament cu caracter militar. n ceea ce privete categoriile de acte de guvernmnt, unii autori francezi 1 recunosc urmtoarele categorii: a) actele executivului n raporturile cu Parlamentul; b) actele executivului n relaiile cu puterile strine, n care intr: -actele referitoare la negocierea i ncheierea unui tratat internaional; - actele referitoare la aplicarea tratatelor; - actele de politic internaional strine tratatelor; - actele privind rzboiul. Ali autori2 calific drept acte de guvernmnt: actele Preedintelui Republicii; actele privitoare la relaiile Guvernului cu Parlamentul; actele referitoare la relaiile Guvernului cu state sau organizaii internaionale. Considerm c formularea actele care privesc raporturile cu Parlamentul, fr s precizeze ale cui raporturi se stabilesc cu Parlamentul, are o vocaie generoas, ea ngduind s se aib n vedere, cum avea s precizeze ulterior Lega nr. 554/2004, actele administrative ale tuturor autoritilor publice n raporturile cu Parlamentul. Apreciem c n aceast categorie de acte exceptate sunt cuprinse actele cu caracter politic emise n exercitarea atribuiilor constituionale dintre organul reprezentativ suprem (Parlamentul) i cei doi efi ai executivului (Preedintele i Guvernul), din care menionm doar cteva, spre exemplificare: mesajul Preedintelui prevzut de art.88; dizolvarea Parlamentului de ctre Preedinte (art.
1 2

Jean Rivero, Jean Waline - op. cit., pp. 160-162. Charles Debbasch, Jean Claude Ricci- op. cit., pp. 66-69.

168

89); consultarea Guvernului de ctre Preedinte (art.86); referendumul (art.90); desemnarea candidatului la funcia de prim-ministru (art. 85 i 103 ) etc. &14. ACTELE DE COMANDAMENT CU CARACTER MILITAR1 Constituia din 1923 consacr pentru prima dat n dreptul romnesc conceptul de act de comandament cu caracter militar. Am enunat coninutul acestui articol, care prevede lipsa de competen a puterii judectoreti, care nu avea cderea de a se pronuna asupra actelor de guvernmnt, precum i a celor de comandament cu caracter militar2. Cum Constituia din 1923 doar consacr dreptul, fr s-l defineasc, ar fi fost de dorit ca Legea din 1925 s fac acest lucru. ns dispoziiile acestei legi, i avem n vedere art.1 i art.3 alin.(2), sunt i ele lapidare, mai mult ngreuneaz procesul de clarificare dect s-l sprijine. Actele care eman de la autoritile militare, potrivit reglementrii interbelice, erau clasificate n dou categorii: - actele de comandament cu caracter militar, sustrase absolut controlului de legalitate; - actele autoritii militare prevzute la art. 3, care nu vor putea fi atacate dect n privina decretelor de punere n retragere i numai pentru cuantumul pensiunii. Extrem de important este faptul c doctrina i jurisprudena au consacrat soluia c actele autoritilor militare care privesc statutul legal al militarilor, astfel cum era el consacrat prin diferite legi organice, nu se ncadra n excepia prevzut n art.2 al Legii din 1925. & 15 Fundamentarea constituional i legal actual a actelor de comandament cu caracter militar Constituia actual enumer categoriile de acte care ar fi sustrase controlului de legalitate n art.126 alin.(6), fiind vorba, cum am mai spus, despre actele care privesc raporturile cu Parlamentul i actele de comandament cu caracter militar.3 Tot despre acte de comandament cu caracter militar face vorbire i art. 5 lit. b din Legea nr. 554/2004.

Corneliu Liviu Popescu Exceptarea actelor de comandament cu caracter militar de la contenciosul administrativ, potrivit revizuirii constituionale, n lumina dreptului de acces la o instan judectoreasc, n Revista Curierul Judiciar nr. 11/2003, p. 100-120. Aceast prevedere este o noutate, deoarece pn la aceast dat termenul acesta era necunoscut n dreptul nostru, n doctrin, jurispruden, legislaie, dup cum era i este necunoscut dreptului francez, italian etc. (C.G. Rarincescu - op. cit., p. 309). Numai doctrina german l teoretizase (Otto Mayer Le droit administratif allemand, traducere din limba francez, Paris 1903, p. 11).
3 2

Cu privire la aceast categorie de acte, a se vedea Antonie Iorgovan, Floarea erban- Despre actele de comandament cu caracter militar, n Revista de Drept Public nr. 1-2/1997, p. 41; Ioan Dragoman- Comandament i administraie n activitatea militar, n Caietul tiinific al Institutului de tiine Administrative al Romniei, Sibiu, 2000, p. 25.

169

Mai trebuie luate n consideraie i alte dispoziii din legea fundamental. Astfel, art.118 dispune c Armata este subordonat exclusiv voinei poporului, pentru garantarea suveranitii, a independenei i a unitii statului, a integritii teritoriale a rii i a democraiei constituionale. Raportarea acestor dispoziii la cele ale Legii din 2004, determin concluzia caracterului de excepie al actelor prevzute la art.5 alin. (1) lit.b, cruia ar trebui s-i corespund o interpretare cu acelai caracter, armata supunndu-se acelorai rigori ale statului de drept, care, n raporturile pe care le nate, nu poate tolera abuzul, arbitrariul, nesupunerea fa de Constituie i de lege, nclcarea drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor, nclcarea principiului egalitii tuturor n faa legii i a autoritilor publice, fr discriminri i privilegii, i a principiului constituional c nimeni nu este mai presus de lege. Aceasta nseamn c instanele de contencios administrativ trebuie s manifeste maxim de pruden atunci cnd ncadreaz un act administrativ n categoria celor de comandament cu caracter militar i deci a celor exceptate de la controlul de legalitate. Pentru a nltura problemele aprute n jurispruden sub incidena vechii legi, actuala lege a contenciosului administrativ definete actul de comandament cu caracter militar n articolul 2 litera j), acesta reprezentnd actul administrativ referitor la poroblemele strict militare ale activitii din cadrul forelor armate, specifice organizrii militare, care presupun dreptul comandanilor de a da ordine subordonailor n aspecte privitoare la conducerea trupei n timp de pace sau rzboi ori, dup caz, la ndeplinirea serviciului militar. Din coninutul acestei definiii, rezult c n sfera noiunii intr toate ordinele i instruciunile de serviciu privind msurile de pregtire a trupelor, mobilizrile i concentrrile de trupe, atribuirea i efectuarea de comenzi, manevre, exerciii i operaiuni militare.1 Raiunea sustragerii acestei categorii de acte de la controlul de legalitate const n a asigura spiritul de disciplin al subordonailor, dar i acele condiii de energie, capacitate, unitate i rapiditate necesare operaiunilor militare.2 Este nendoielnic faptul c restul actelor care eman de la autoritile militare i care nu aparin celor definite prin art. 2 litera j) din Legea contenciosului administrativ vor putea fi atacate n faa instanelor judectoreti de contencios administrativ. Este vorba despre actele contractuale, actele de gestiune ncheiate de autoritile militare cu diferite persoane n vederea aprovizionrii, pentru a se asigura funcionarea serviciului de aprare naional, actele de administraie militar sau actele autoritilor militare cum ar fi cele care
1 2

Dacian Cosmin Drago- Legea contenciosului administrativ, Comentarii i explicaii, Editura All Beck, Bucureti, 2005, p. 164. Constantin Rarincescu- Contenciosul administrativ romn, editura Universal Alcalay & Co., Bucureti,1936, p. 311.

170

privesc numiri n grad,avansri, acte de sancionare, de punere n retragere, de pensionare1 sau, n termeni actuali, acte legate de managementul resurselor umane.2 & 16. ACTELE PENTRU MODIFICAREA SAU DESFIINAREA CRORA SE PREVEDE, PRIN LEGE SPECIAL, O ALT PRCEDUR JUDICIAR. n doctrin,3 actele administrative exceptate mai sunt evocate i prin sintagma de fine de neprimire, fiind identificate, n mod tradiional, dou asemenea categorii, resepctiv: a)fine de neprimire deduse din natura actului, unde se ncadreaz cele pe care deja le-am analizat; b)fine de neprimire deduse din existena unui recurs paralel, categorie n care se ncadreaz actele pentru modificarea sau completarea crora se prevede, prin lege special, o alt prcedur judiciar. Pentru a ne afla n prezena unui asemenea tip de acte, este necesar ntrunirea mai multor condiii, i anume: -o lege organic special s prevad o alt procedur de atac. Dup cum se poate constata, legiuitorul face precizarea expres a caracterului legii, lucrul firesc, de altfel, dac avem n vedere c Legea nr. 544/2004 este o lege organic, iar derogarea de la prevederile ei se poate face tot printr-o lege organic; -aceast cale special de atac s se exercite tot n faa unei instane judectoreti, i s fie astfel vorba despre o alt procedur judiciar. Per a contrario, rezult c dac aceast procedur se exercit n faa unui organ administrativ cu atribuii jurisdicionale, nu ne aflm n prezena unui recurs paralel. -o ultim condiie care mai poate fi reinut vizeaz ce poate fi obinut pe calea judiciar special prevzut de lege. De aici condiia ca, pe calea special de atac s se obin aceeai satiosfacie, ca i cnd ea s-ar fi derulat n faa isntanelor judectoreti. V.2. ACTELE ADMINISTRATIVE SUSTRASE PARIAL CONTROLULUI DE LEGALITATE AL INSTANELOR JUDECTORETI DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV &17. n aceast categorie se ncadreaz actele prevzute la articolul 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, respectiv actele administrative emise pentru aplicarea
1 2 3

Cosmin Dacian Drago- Legea contenciosului administrativ, op. cit., p. 164. A. Iorgovan, F. erban- art. cit., p. 45. A Iorgovan-Noua lege a contenciosului amdinistrativ, op. cit, p.307.

171

regimului strii de rzboi, al strii de asediu sau al celei de urgen, cele care privesc aprarea i securitatea naional ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum i pentru nlturarea consecinelor calamitilor naturale, epidemiilor i epizootiilor, care pot fi atacate numai pentru exces de putere. Definirea excesului de putere o regsim n articolul 2 alin. (1) litera n), acesta semnificnd exercitarea dreptului de apreciere al autoritilor publice prin nclcarea limitelor competenei prevzute de lege sau prin nclcarea drepturilor i libertilor cetenilor. Aceast categorie de acte mai este evocat n doctrin i prin acte emise n situaii excepionale, fiind vorba despre regimul strii de asediu i de urgen, reglementat n prezent prin Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 1/1999, 1 aprobat cu modificri prin Legea nr. 453/2004.2 Potrivit articolului 2 din OUG nr. 1/1999, cu modificrile care i s-au adus prin legea de aprobare, starea de asediu este definit ca reprezentnd ansamblul de msuri excepionale de natur politic, militar, economic, social i de alt natur, aplicabile pe ntreg teritoriul rii ori n unele uniti administrativ teritoriale, instituite pentru adaptarea capacitii de aprare a rii la pericole grave, actuale sau iminente, care amenin suveranitatea, independena, unitatea ori integritatea teritorial a statului. Starea de urgen este definit prin articolul 3 al aceluiai act normativ ca fiind ansamblul de msuri excepionale de natur politic, economic i de ordine public, aplicabile pe ntreg teritoriul rii ori n unele uniti administrativ teritoriale, care se instituie n urmtoarele situaii: a) existena unor pericole grave, actuale sau iminente privind securitatea naional ori funcionarea democraiei constituionale; b) iminena producerii ori producerea unor calamiti care fac necesar prevenirea, limitarea, sau nlturarea, dup caz, a unor dezastre. Instituirea i meninerea uneia din aceste dou msuri, potrivit articolului 31 din Ordonan, nou introdus prin legea de aprobare, se poate face numai n msura n care este impus de situaia existent, dar i cu respectarea obligaiilor asumate de Romnia potrivit dreptului internaional. Aceste prevederi din Legea organic a contenciosului administrativ i din Ordonana de Urgen privind regimul strii de asediu i al celei de urgen, trebuie aplicate n consonan cu prevederile articolului 53 din Constituie care reglementeaz regimul restrngerii exerciiului unor drepturi sau al unor liberti. Dup cum se susine n literatura de specialitate, n lipsa unor dispoziii exprese n legea organic, se vor aplica, n soluionarea litigiilor care au ca obiect excesul de putere, direct textele constituionale, n primul rnd articolul 53. Astfel, instanele judectoreti vor aprecia dac actul atacat respect principiul proporionalitii ntre msura pe care o instituie i cauza care a determinat-o, dac el a fost necesar pentru nlturarea urmrilor unei situaii excepionale, dac nu este discriminatoriu i dac el era necesar, ntr-o societate democratic.3
1
Publicat n Monitorul Oficial nr. 22/21 01 1999. 2P ublicat n Monitorul Oficial nr. 1052/12 11 2004. 3

A. Iorgovan-Noua lege a contenciosului administrativ, op. cit., p. 307.

172

Dat fiind specificul acestor acte, al condiiilor n care ele se emit, achiesm la opinia formulat n doctrin c ele nu pot fi s vizeze dect nclcarea unor drepturi sau liberti, nu i a unor interese legitime.1 VI. PROCEDURA N MATERIE DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV &18. Natura normelor procedurale aplicabile2 Actuala reglementare prevede n art.28, astfel cum a fost el modificat prin Legea nr. 262/2007, c Dispoziiile prezentei legi se completeaz cu prevederile Codului de procedur civil, n msura n care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autoritile publice, pe de o parte, i persoanele vtmate n drepturile sau interesele lor legitime, pe de alt parte, precum i cu procedura reglementat de prezenta lege. Compatibilitatea aplicrii normelor de procedur civil se stabilete de instan, cu prilejul soluionrii cauzei (subl. ns.V.V.). Prin modificrile operate prin Legea nr. 262/2007 s-a nlocuit sintagma raporturi de autoritate cu cea de raporturi de putere, partea final, care fcea referire la soluionarea excepiilor a fos nlocuit cu soluionarea cauzei. n analiza aspectelor de ordin procedural aplicabile contenciosului administrativ, vom porni de la recunoaterea a dou categorii de norme procedurale aplicabile: a) norme procedurale specifice, consacrate de Legea nr. 554/2004, cu modificrile i completrile care i s-au adus prin Legea nr. 262/2007; b) norme procedurale generale, comune procedurii civile obinuite, care i afl izvorul n Codul de procedur civil. &19. Trsturile generale ale procedurii administrative contencioase Sintagma procedur administrativ contencioas include ansamblul normelor procedurale consacrate de legea contenciosului administrativ i Codul de procedur civil, n conformitate cu care se introduc i se soluioneaz litigiile care privesc actele administrative tipice sau asimilate ale
1 2

A. Iorgovan-Noua lege a contenciosului administrativ, op. cit., p. 307.

Legea din 1925, ca i actuala reglementare a cuprins, printre dispoziiile sale, nu doar norme de drept substanial, ci i norme de drept procedural, raiunea instituirii acestora constnd n natura specific a litigiilor, care impune o procedur special de sesizare a instanelor judectoreti, de soluionare a cauzelor, care este n mare parte diferit de procedura civil obinuit. Legea interbelic nu a acoperit ns, prin coninutul su, toate aspectele de procedur, cum nu o face nici actuala reglementare. S-a pus problema dac, n lipsa unor dispoziiuni speciale sau contrarii n legea contenciosului administrativ, nu sunt aplicabile regulile de drept comun procedural. Aceast problem a aprut deoarece legea interbelic nu consacra nici o soluie pentru aceast situaie, nu trimitea la Codul de procedur civil, cum face actuala reglementare. Rspunsul la problema enunat mai sus a fost pozitiv; att doctrina, ct i jurisprudena exprimndu-se n sensul c legea contenciosului administrativ n materie procedural, se completeaz cu dispoziiunile procedurale de drept comun. C.G. Rarincescu - op. cit., p. 366.

173

unei autoriti publice i cei vtmai n drepturile i interesele lor legitime i se pun n executare hotrrile pronunate. Autorii romni, de regul nu au tratat pn n prezent, de sine stttor, particularitile care caracterizeaz procedura administrativ contencioas, prin comparaie cu procedura judiciar de drept comun. n literatura francez, orice lucrare care abordeaz, cu caracter monografic sau fr un asemenea caracter, instituia contenciosului administrativ, analizeaz i caracteristicile procedurii administrative contencioase. Noiunea evoc ansamblul regulilor privitoare la introducerea, instrumentarea i judecarea recursurilor i a diferitelor altor tipuri de recursuri susceptibile a fi date n competena jurisdiciilor administrative1. Dup cum constatm din aceast definiie, n coninutul ei se regsete referirea expres la noiunea de jurisdicie administrativ, dat fiind faptul c n aceast ar exist separarea ntre jurisdicia judiciar i cea administrativ, c exist instane speciale i specializate de contencios administrativ, n fruntea crora se afl Consiliul de Stat, organ independent al administraiei, care are n jur de 250 de membri i care nu este rupt de administraia activ, dimpotriv, se afl n strns legtur cu ea2. Pot fi identificate, n raport cu prevederile Constituiei i ale legii cadru n materie, urmtoarele trsturi caracteristice ale procedurii administrative contencioase: a) Din punctul de vedere al coninutului su, reprezint un ansamblu de norme procedurale speciale i specifice, care se completeaz cu normele procedurii civile obinuite, n msura n care exist compatibilitate cu specificul raporturilor care se circumscriu instituiei contenciosului administrativ. Este foarte important precizarea cu privire la necesitatea compatibilitii ntre normele procedurale obinuite i specificul instituiei contenciosului administrativ. n procesul de elaborare a proiectului de lege pentru modificarea i completarea Legii nr. 554/2004 a contenciosului adminsitrativ, devenit Legea nr. 262/2007, au existat propuneri i variante de introducere, n corpul legii, a instituiilor din procedura civil obinuit care nu sunt compatibile cu procedura specific litigiilor de contencios adminsitrativ. Exempli gratia, ordonana preedinial, care n materie de contencios administrativ mbrac forma suspendrii executrii actului, prevzut de articolele 14 i 15 din Legea nr. 554/2004. n final, s-a renunat la o prevedere care s conin instituiile considerate incompatibile cu specificitatea litigiilor de contencios administrativ, lsndu-i-se judectorului de contencios administrativ deplina libertate de a aprecia n ce msur reglementrile Codului de procedur civil sunt sau nu compatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autoritile publice, pe de o parte, i cei vtmai n drepturile sau interesele lor legitime, pe de alt parte. b) Normele procedurii administrative contencioase sunt norme de drept public, mai exact de drept administrativ.
1 2

Charles Debbasch, Jean- Claude Ricci- op. cit., p. 16. Gustav Peiser Contentieux administratif, 12- dition, Dalloz, Paris, 2001, p. 15.

174

c) Din punctul de vedere al derulrii sale n timp, procedura administrativ contencioas presupune, de regul, dou etape1, i anume: - procedura anterioar sesizrii instanei de contencios administrativ, care este o procedur administrativ; - procedura n faa instanei de contencios administrativ, care este o procedur judiciar. Spunem de regul deoarece exist anumite categorii de litigii de contencios administrativ pe care legea le excepteaz de la obligativitatea parcurgerii procedurii administrative prealabile. Astfel, prin art.58 alin.(3), i (4) din Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale, se prevede c ordinul prefectului prin care se constat dizolvarea de drept a consiliului local poate fi atacat de consilierii interesai la instana de contencios administrativ. Aceasta este obligat s se pronune n termen de 30 de zile, iar procedura administrativ prealabil nu se mai efectueaz. Articolul 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 prevede c n cazul aciunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenia Naional a Funcionarilor Publici sau al celor care privesc cererile celor vtmai prin ordonane sau dispoziii din ordonane, al celor care privesc actele asimilate sub forma refuzului nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau interes legitim ori, dup caz, faptul de a nu rspunde solicitantului n termen legal, precum i al excepiei de nelegatitate, nu este obligatorie procedura prealabil. d) Procedura judiciar n materia contenciosului administrativ este, de regul, supus dublului grad de jurisdicie, fondul i recursul, reprezentnd astfel o excepie de la regula triplului grad de jurisdicie, care caracterizeaz cea mai mare parte a litigiilor aparinnd procedurii civile obinuite. Din nou am fcut precizarea de regul, cu privire la dublul grad de jurisdicie, dat fiind faptul c exist anumite categorii de litigii de contencios administrativ care sunt supuse unui singur grad de jurisdicie, n sensul c fie sunt exceptate de la exercitarea recursului, fiind soluionate n prim i ultim instan, fie sunt supuse exclusiv recursului, eliminndu-se fondul care este asimilat cu parcurgerea unor faze administrativ-jurisdicionale. Astfel, potrivit art.58 alin.(3) i (4) din Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale, hotrrea instanei de contencios administrativ prin care se soluioneaz aciunea formulat de consilierii interesai mpotriva ordinului prefectului prin care se constat dizolvarea de drept a unui consiliu local n anumite situaii2 este definitiv i irevocabil, deci nu este supus recursului. e) Procedura judiciar n materia contenciosului administrativ are ca specific caracterul urgent al judecrii cauzelor.

n acelai sens Valentin Prisacaru - Contenciosul administrativ romn, Editura All Beck, Bucureti, 1994, p. 183. Este vorba despre situaia n care consiliul local nu se ntrunete timp de 3 luni consecutiv sau nu a adoptat, n trei edine ordinare consecutive nici o hotrre precum i situaia n care numrul consilierilor se reduce sub jumtate plus unul i nu se poate completa cu supleani (art. 58 alin. 1).
2

175

Este adevrat c principiul celeritii este specific administrrii justiiei n ansamblul su1, dar judecarea litigiilor de contencios administrativ trebuie fcut de o manier n care principiul celeritii trebuie aplicat i respectat n mod deosebit. O asemenea concluzie se desprinde din coninutul, terminologia normelor procedurale consacrate prin Legea nr. 554/2004. Astfel, regsim utilizat formula de urgen att n art.17 care reglementeaz judecata n fond, ct i n art.20 care reglementeaz judecata n recurs2. f) Caracterul public3 al procedurii judiciare n materia contenciosului administrativ, cu precizarea c n anumite litigii se poate aplica regula din procedura civil conform creia atunci cnd instana apreciaz, n funcie de elementele specifice ale fiecrei spee, poate decide ca edina s se desfoare n secret4. g) Caracterul accesibil din punctul de vedere al cuantumului taxelor aferente litigiilor de contencios administrativ. Ca i n sistemul francez 5, litigiile de contencios administrativ impun taxe de timbru mult mai mici dect litigiile civile sau comerciale. Art.17 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 prevede c pentru cererile formulate n baza prezentei legi se percep taxele de timbru prevzute de Legea nr. 147/1997 privind taxele judiciare de timbru, cu modificrile i completrile ulterioare, cu excepia celor care au ca obiect contracte administrative, care se vor taxa la valoare. &20. Prile n litigiul de contencios administrativ Calitatea de reclamant o poate avea, cum am mai avut prilejul s artm, o persoan vtmat. Considerm c nu are relevan capacitatea civil 6 a reclamantului persoan juridic. n ceea ce privete reclamantul persoan fizic, acesta trebuie s aib capacitate de drept civil. Cnd este vorba despre un grup de persoane, acesta nu

Pentru o analiz monografic a acestui principiu, a se vedea Gheorghe Dobrican Procesul civil, urgentarea judecii, Editura Continent XXI.
2 3

Textul prevede Curtea Suprem de Justiie va judeca recursul de urgen.

Procedura contencioas n Frana are ca specific caracterul secret. Acest caracter i are obria n caracterul secret specific administraiei franceze. Un asemenea caracter secret este nuanat de obligaia judectorului de a respecta regulile unei dezbateri contradictorii ntre pri, de a le permite acestora s-i prezinte aprrile i s aib cunotin de toate elementele utile procesului. (Charles Debbasch, Jean- Claude Ricci - op. cit., pp. 17- 18). Potrivit art.121 alin.(2) din Codul de procedur civil Instana poate dispune ca dezbaterile s se fac n edin secret, dac dezbaterea public ar putea vtma ordinea sau moralitatea public sau pe pri. n acest caz , prile vor putea fi nsoite, n afar de aprtorii lor, de cel mult dou persoane desemnate de ele. Justiia administrativ este mai puin scump dect justiia civil(Charles Debbasch, Jean- Claude Ricci - op. cit., p. 17-18). Se impune, firete, pentru reclamantul persoan fizic s aib capacitate de exerciiu, pentru c un minor sau un incapabil nu poate s sesizeze instana de judecat.
6 5 4

176

trebuie s aib capacitate n sensul dreptului civil, ci capacitate moral sau, cum se exprim un autor francez, s aib vocaia de a avea capacitate juridic 1. Ct privete titularii dreptului la aciune n contenciosul administrativ, legislaia actual recunoate calitatea de reclamant urmtoarelor subiecte de drept2: a) particularul, cel vtmat; b) prefectul3; c) unele autoriti publice care au misiunea s vegheze la respectarea drepturilor i libertilor cetenilor, cum ar fi procurorul, Avocatul Poporului 4, Agenia Naional a Funcionarilor Publici sau Ministerul Public. n cazul aciunilor prin care s-a vtmat un interes public, calitatea de reclamant o poate avea, pe lng cele patru autoriti precitate, i orice persoan de drept public, ca i organismele sociale interesate. Noiunea de organisme sociale interesate evoc, potrivit articolului 2 alin (1) litera s) acele structuri neguvernamentale, sindicate, asociaii, fundaii i altele asemenea, care au ca obiect de activitate protecia drepturilor diferitelor categorii de ceteni sau, dup caz, buna funcionare a serviciilor publice administrative. Una din inovaiile aduse prin Legea nr. 554/2004 o regsim n articolul 1 alin. (2), potrivit cruia se poate adresa instanei de contencios administrativ i persoana vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept. n acest fel se traneaz o problem care, nefiind reglementat, a fost dezbttut n doctrin i ntlnit n jurispruden, unde a primit soluii diferite. Situaia cea mai des ntlnit o regsim n cazul autorizaiilor de construcie sau a celor de funcionare a unor societi comerciale sau pentru desfurarea de activiti la domiciliu. Calitatea de prt, va reveni, n conformitate cu prevederile art.1 din Legea nr 554/2004, i articolului 52 din Constituie, unei autoriti publice, fiind vorba despre autoriti publice din sfera celor trei clasice puteri ale statului sau din afara acestora.
1 2 3

Ren Chapus- op. cit., 2000, p. 397.

Are drept de a sesiza instana judectoreasc, n baza art.123 alin.(5) din Constituie i a prevederilor Legii nr.340/2004 privind instituia prefectului. Astfel, Avocatul Poporului, potrivit art.55 din Constituie, are ca misiune aprarea drepturilor i a libertilor ceteneti. O ndatorire similar revine, potrivit art.131, i Ministerului Public care, pe lng aprarea valorilor mai sus enunate, are i sarcina de a reprezenta interesele generale ale societii i aprarea ordinii de drept. Rezult c aceste dou autoriti publice pot sesiza instanele de contencios administrativ, n realizarea statutului lor constituional mai sus evocat. (Antonie Iorgovan - op. cit., p. 511). O asemenea competen este recunoscut expres prin actuala Lege privind contenciosul administrativ.
4

Dispoziiile din Legea nr. 554/2004 care prevd dreptul Avocatului Poporului de a sesiza instana de contencios administrativ au fost atacate la Curtea Constituional de ctre chiar instituia Avocatului poporului. Curtea Constituional, prin Decizia nr. 507/17 noiembrie. 2004, publicat n Monitorul Oficial nr. 1154/7 decembrie 2004, a respins aceast excepie.

177

Capacitatea procesual a acestora este fundamentat pe capacitatea de drept public (de drept administrativ) n virtutea creia autoritile publice, n lipsa personalitii juridice, pot sta n proces, n nume propriu, n calitate de reclamant sau prt1. Cum am mai avut prilejul s artm, pot fi atacate n justiie actele administrative, indiferent de autoritatea public de la care eman. n conformitate cu art.16 din lege, se recunoate posibilitatea ca aciunea s poat fi formulat i personal mpotriva funcionarului public care a elaborat actul sau care se face vinovat de neemiterea lui, ns numai dac se solicit despgubiri. &21. Felul aciunilor n contencios n funcie de regimul procedurii administrative prealabile Legea nr. 554/2004 instituie regula procedural potrivit creia introducerea aciunii n contenciosul administrativ este precedat de parcurgerea procedurii administrative prealabile. De la aceast regul exist i unele excepii, fiind vorba despre aciunile n contencios care nu mai presupun parcurgerea acestei proceduri. Rezult c, n funcie de regimul acestei proceduri, aciunile2 n contenciosul administrativ se mpart n urmtoarele categorii: a) Aciuni care oblig reclamantul ca nainte de a se adresa instanei de contencios administrativ s parcurg procedura administrativ prealabil, acestea reprezentnd regula. b) Aciuni care nu oblig la parcurgerea unei asemenea proceduri, acestea fiind aciuni prevzute prin reglementri speciale3. c) Aciuni n care ntlnim o form atipic de procedur prealabil, sub forma recursului graios, dar cu un regim juridic specific. Aceast procedur este izvort nu din raiunea ocrotirii unui drept subiectiv, ci din statutul titularului aciunii.

1 2 3

Eugen Popa Contenciosul administrativ obiectiv, Editura Servo-Sat, Arad, 1999, p. 23.

Vasilica Negu, Alexandrina Zaharia Aciunea n daune n contencios administrativ, Revista Curierul Judiciar nr. 1/2003, p. 1-10. Exemplu Legea nr.215/2001 privind administraia public local, dispune n art.57 alin.(3) c atacarea unei Hotrri de Guvern privind dizolvarea unui consiliu local nu mai presupune procedura prealabil.

178

&22. Tipuri de aciuni n contencios administrativ Dispoziiile Legii nr. 554/2004, raportate la Constituie, determin concluzia existenei urmtoarelor categorii de aciuni, n funcie de obiectul cererii: a) aciuni n anularea actului, fiind vorba despre o anulare total sau parial a actului; b) aciuni n anularea actului, nsoite de solicitarea de despgubiri materiale sau morale; c) aciuni n obligarea la emiterea unui act administrativ; d) aciuni n obligare la emiterea actului nsoite de cererea de despgubiri materiale i (sau) morale. &23. Aciunile mpotriva ordonanelor Guvernului Una din inovaiile aduse de Constituia revizuit a fost aceea a recunoaterii competenei instanelor de contencios administrativ de a se pronuna asupra ordonanelor sau dispoziiilor din ordonane declarate neconstituionale. O asemenea reglementare impunea prevederi mai ample n legea contenciosului administrativ, care se regsesc n prezent n articolul 9 al acesteia. Astfel, persoana vrmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim prin ordonane sau dispoziii din ordonane, introduce aciune la instana de contencios administrativ, nsoit de excepia de neconstituionalitate. Instana de contencios administrativ verific dac sunt ndeplinite condiiile prevzute de Legea nr. 47/1992 privind organizarea i funcionarea Curii Constituionale, modificat i republicat. Dac ea constat c respectivele condiii sunt ndeplinite, sesizeaz Curtea Constituional, prin ncheiere, i suspend soluionarea cauzei pe fond. Instana de contencios administrativ va repune cauza pe rol, dup ce Curtea Constituional s-a pronunat i va da un termen, cu citarea prilor, numai dac ordonana sau o dispoziie a acesteia a fost declarat neconstituional. n caz contrar, respinge aciunea ca inadmisibil pe fond. n situaia n care decizia de declarare a neconstituionalitii s-a pronunat n urma ridicrii excepiei ntr-un alt proces, sesizarea instanei de contencios administrativ se face direct, fr a a mai fi necesar procedura prealabil, n limitele unui termen de un an, care curge de la data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, a Deciziei Curii Constituionale. &24. Actele ce trebuie ataate cererii. n conformitate cu art. 12 din Legea nr. 554/2004, Reclamantul anexeaz la aciune copia actului administrativ pe care l atac sau, dup caz, rspunsul autoritii publice prin care i se comunic refuzul rezolvrii cererii sale. n situaia n care reclamantul nu a primit nici un rspuns la cererea sa, va depune la 179

dosar copia cererii, certificat prin numrul i data nregistrrii la autoritatea public, precum i orice nscris care face dovada ndeplinirii procedurii prealabile, dac acest demers este obligatoriu. n situaia n care reclamantul introduce aciunea mpotriva autoritii care refuz s pun n executare actul administrativ emis n urma soluionrii favorabile a cererii ori a plngerii prealabile, va depune la dosar i copia certificat dup acest act (subl. ns.V.V.).1Modificrile aduse articolului 12 prin Legea nr. 262/2007 sunt subliniate n citate, i ele reprezint completarea cu situaia n care plngerea prealabil nu este obligatorie, precum i cu aceea a refuzului autoritii publice de a pune n executare un act administrativ emis de autoritatea public la cerere sau urmare a procedurii prealabile. Se mai depune actul prin care se dovedete ndeplinirea procedurii administrative prealabile i care difer, n funcie de situaia modului n care s-a parcurs aceast procedur i de atitudinea autoritii publice fa de care s-a realizat ea2, precum i dovada achitrii taxei de timbru. n contenciosul administrativ, taxa de timbru este, cum spuneam, redus ca i cuantum, cu excepia aciunilor care privesc contracte administrative, ceea ce dezvluie intenia legiuitorului ca aciunile de contencios administrativ trebuie s fie la ndemna ceteanului pentru aprarea drepturilor sale3. Mai pot fi depuse alte acte pe care reclamantul le consider c ar sprijini soluionarea cauzei. &25. Instanele competente Am stabilit c, spre deosebire de celelalte litigii, celor de contencios administrativ le este specific dublul grad de jurisdicie, fondul i recursul. Am precizat c aceast materie a suferit modificri fa de reglementarea iniial, care nfiina secii de contencios administrativ doar la nivelul tribunalelor judeene (i al municipiului Bucureti) i al Curii Supreme de Justiie (art. 17). Astfel c, n prezent, litigiile de contencios administrativ sunt soluionate de tribunalele administrativ fiscale, iar pn la nfiinarea acestora, seciile de
Din coninutul acestei dispoziii, rezult c actele ce trebuie depuse la dosar, difer dup cum avem de-a face cu un act administrativ tipic sau cu unul asimilat: a) n cazul n care se atac un act administrativ tipic, cererea va fi nsoit de actul administrativ vtmtor, a crei anulare total sau parial se cere; b) n cazul n care se atac actul administrativ asimilat, odat cu cererea se va depune, n funcie de situaia c autoritatea a formulat sau nu vreun rspuns, se va ataa: rspunsul autoritii publice prin care i se comunic refuzul rezolvrii cererii (dac exist un asemenea rspuns); copia cererii prin care s-a solicitat actul, certificat pentru conformitate cu originalul (dac nu exist nici un rspuns din partea autoritii). Dac s-a parcurs doar recursul graios, iar autoritatea emitent a rspuns, se va depune rspunsul acesteia, soluia pronunat de ea. n cazul n care autoritatea emitent nu a rspuns, se va depune copia cererii din care rezult parcurgerea acestei proceduri. Dac s-a parcurs att recursul graios, ct i cel ierarhic, se vor depune soluiile acestor dou autoriti publice, dac exist, dac nu, se vor depune cererile din care rezult parcurgerea celor dou forme de proceduri.
3 2 1

Antonie Iorgovan- op. cit., vol II, p. 514.

180

contencios administrativ i fiscal care funcioneaz n cadrul Tribunalelor judeene i al municipiului Bucureti, al Curilor de Apel i al naltei Curi de Casaie i de Justiie. Competena material (rationae materiae) Articolul 10 alin. (1) din legea contenciosului administrativ prevede c litigiile privind actele administrative emise sau ncheiate de autoritile publice locale i judeene, precum i cele care privesc taxe i impozite, contribuii, datorii vamale precum i i accesorii ale acestora, de pn la 500 000 lei, se soluioneaz n fond de ctre tribunalele administrativ- fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau ncheiate de autoritile publice centrale, precum i cele care privesc taxe i impozite, contribuii, datorii vamale i accesorii ale acestora mai mari de 500 000 lei, se soluioneaz n fond, de seciile de contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel, dac prin lege organic special nu se prevede altfel.Completul de judecat este format din doi judectori. Constatm astfel c, n prezent, competena material este urmtoarea: - judecata n fond se poate face de ctre tribunalele administrativ fiscale, pentru actele emise de autoriti publice locale i judeene i pentru cele care privesc taxe i impozite, contribuii, datorii vamale i accesorii ale acestora, de pn la 500 000 lei. Pn la nfiinarea acestora, competena va reveni seciilor de contencios administrativ i fiscal ale tribunalelor judeene i al municipiului Bucureti. -judecata n fond se face de seciile de contencios administrativ i fiscal ale Curilor de Apel, n litigiile privind actele emise de autoriti centrale precum i cele privind actele administrative emise sau ncheiate de autoritile publice centrale, precum i cele care privesc taxe i impozite, contribuii, datorii vamale i accesorii ale acestora, de peste 500 000 lei; Recursul se soluioneaz, potrivit articolului 10 alin (2) astfel: -recursul mpotriva sentinelor pronunate de tribunalele administrativ- fiscale se judec de seciile de contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel; -recursul mpotriva sentinelor pronunate de seciile de contencios administrativ i fiscal ale Curilor de apel se judec de Secia de contencios amdinistrativ i fiscal a naltei Curi de Casaie i Justiie, dac prin legea special nu se prevede altfel. Ca o particularitate, nou introdus prin Legea nr. 262/2007, judecarea n fond a cererilor formulate n temeiul legii contenciosului administrativ se face de un complet de 2 judectori. &26. Competena teritorial (rationae loci) Art. 10 alin. (3) din legea contenciosul administrativ derog de la regula de competen teritorial din dreptul comun, unde judecata aparine instanei de la domiciliul prtului, prevznd competena instanei de la domiciliul su sau de la domiciliul prtului.. 181

Aceast competen are caracter alternativ, reclamantul avnd astfel la alegere instana de la domiciliul su sau de la cel al prtului. Important este ns c oricare din cele dou instane au fost sesizate, ele nu se pot desesiza n favoarea celeilalte, ele sunt obligate s rein i s judece aciunea. Art. 10 alin. (3) teza a dou prevede c dac reclamantul a optat pentru instana de la domiciliul prtului, nu se poate invoca excepia necompetenei teritoriale. &27. Procedura1 n faa instanei de fond i de recurs Art. 17 instituie caracterul urgent al judecii de ctre instanele de fond: cererile adresate instanei se judec de urgen i cu precdere n edin public, n completul prevzut de lege. Acelai caracter urgent regsim i n ceea ce privete redactarea sentinelor, aceasta urmnd a se face n prezent, n cel mult 30 zile de la pronunare, spre deosebire de varianta anterioar a legii, care impunea un termen, greu de respectat, de 10 zile.2 Prin art. 14 i 15 se consacr instituia suspendrii actului de ctre instana sesizat. Legea actual consacr, prin articolele 14 i 15 dou tipuri de suspendare: suspendarea executrii actului dup formularea plngerii prealabilei suspendarea solicitat prin aciunea principal. n ceea ce privete suspendarea executrii actului, art. 14 alin.(1) prevede c n cazuri bine justificate i pentru prevenirea producerii unor pagube iminente, dup sesizarea, n condiiile art. 7, a autoritii publice care a emis actul sau a autoritii ierarhic superioare, persoana vtmat poate s cear instanei competente s dispun suspendarea executrii actului administrativ pn la pronunarea instanei de fond. n cazul n care persoana vtmat nu introduce aciunea n anularea actului n termen de 60 de zile, suspendarea nceteaz de drept i fr nici o formalitate. Instana este obligat s rezolve cererea de suspendare de urgen i cu precdere cu citarea prilor. Cererea de suspendare a actului administrativ normativ poate fi introdus i de Ministerul Public, din oficiu sau la sesizare, atunci cnd n cauz este un interes public major, de natur a perturba grav funcionarea unui serviciu public administrativ. Judecarea acestei cereri se face de asemenea de urgen, cu citarea prilor. Hotrrea prin care se dispune acest tip de susspendare este executorie de drept. Ea poate fi atacat cu recurs, n termen de 5 zile de la comunicare. Recursul nu este suspensiv de executare.

Dana Apostol Tofan Necesitatea codificrii procedurii administrative, Revista de Drept Public nr. 1/2002, pp. 75-95. n practic acest termen este de regul nclcat, fapt explicat prin ncrcarea foarte mare a instanelor cu litigii, ceea ce face imposibil respectarea termenului.
2

182

Prin Legea nr. 262/2007 a fost reglementat situaia n care autoritatea public, dnd dovad de total rea credin, emite un alt act adminsitrativ, cu coninut identic cu cel al primului act. n aceast ipotez, n care se emite un act adminsitrativ cu acelai coninut ca i actul suspendat de ctre instan, acesta este suspendat de drept, nemaifiind obligatorie plngerea prealabil. Cel de-al doilea tip de suspendare este cea solicitat prin aciunea principal. Astfel, articolul 15 prevede c suspendarea executrii actului administrativ poate fi solicitat de reclamant i prin cererea adresat instanei competente pentru anularea, n tot sau n parte, a actului atacat, pentru aceleai motive prevzute de articolul 14 pentru primul tip de suspendare. Precizarea din partea final a fost introdus prin legea nr. 262/2007. n aceast situaie, instana va dispune suspendarea actului administrativ atacat pn la soluionarea definitiv i irevocabil a cauzei. Cererea de suspendare se poate formula o dat cu aciunea principal sau printr-o aciune separat, pn la soluionarea aciunii n fond. i aceast cerere se judec de urgen, cu citarea prilor, hotrrea pronunat fiind executorie de drept i se poate ataca n termen de 5 zile de la pronunare. Cererea de suspendare poate fi introdus i de Ministerul Public, atunci cnd n cauz este vorba despre un interes public major de natur a perturba grav funcionarea unui serviciu public administrativ. Prin Legea nr. 262/2007 s-a realizat o necesar completare a regimului juridic al suspendrii cu situaia n care s-a admis aciunea de fond, dar actul fusese suspendat n temeiul articolului 14, care prevede c hotrrea de suspendare se dispune pn la soluionarea aciunii n fond. n lipsa oricror precizri, s-ar fi putut crede c, dei aciunea n fond a fost admis, suspendarea nceteaz i actul ilegal reintr n vigoare. Pentru a prentmpina o asemenea situaie, s-a introdus o nou prevedere conform creia n ipoteza admiterii aciunii n fond, msura suspendrii, dispus n condiiile articolului 14, se prelungete de drept pn la soluionarea definitiv i irevocabil a cauzei. &28. Alte aspecte procedurale Potrivit art.13 din Legea nr.554/2004, la primirea aciunii, instana va dispune citarea prilor i poate cere autoritii al crei act este atacat s i comunice de urgen acel act, mpreun cu ntreaga documentaie care a stat la baza emiterii lui, precum i orice alte lucrri necesare pentru soluionarea cauzei. n acelai mod procedeaz instana i n cazul refuzului nejustificat de rezolvare a unei cereri. n situaia n care autoritatea prt nu trimite, la termenul stabilite de instan, lucrrile pe care aceasta i le-a cerut, conductorul autoritii publice va fi obligat, prin ncheiere interlocutorie, s plteasc statului, cu titlu de amend judiciar, 10% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de ntrziere nejustificat.

183

Soluiile la care se poate opri instana, potrivit art.18 din lege, sunt n strns corelaie cu obiectul cererii, instana putnd admite, n tot sau n parte, aciunea sau putnd s o resping, de asemenea n totalitate sau parial. Astfel, art. 18 prevede urmtoarele soluii la care se poate opri instana: a) s anuleze actul, n tot sau n parte; b) s oblige autoritatea public s emit actul administrativ ori s elibereze un alt nscris sau s efectueze o operaiune administrativ; c) concomitent cu una din cele dou soluii, instana are posibilitatea s se pronune i asupra legalitii operaiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecii; d) n cazul soluionrii cererii, instana va putea s se pronune i asupra despgubirilor pentru daunele materiale i morale cauzate, dac reclamantul a cerut acest lucru. &29. Recursul i cile extraordinare de atac Recursul n materie de contencios administrativ, poate fi de competena Curilor de Apel (dac n fond s-a pronunat tribunalul) sau a naltei Curi de Casaie i Justiie (dac fondul a fost judecat de Curtea de Apel), seciile de contencios administrativ ale acestora. Termenul de recurs este de 15 zile de la pronunare ori de la comunicare i este suspensiv de executare (art. 20 alin. 2 ). n cazul n care se admite recursul, soluia este casat i se rejudec litigiul n fond, dac nu sunt motive de casare cu trimitere. Atunci cnd hotrrea primei instane a fost pronunat fr a se judeca fondul, cauza se trimite, o singur dat, la aceast instan. Legea nr. 554/2004, n forma iniial, mai consacra o form special a recursului, recursul n situaii deosebite,1 care a fost abrogat prin Legea nr. 262/2007 i nlocuit cu dispoziii referitoare la cile extraordinare de atac. Potrivit articolului 21, n forma rezultat prin modificrile aduse de Legea nr. 262/2007, mpotriva soluiilor definitive i irevocabile pronunate de instanele de contencios administrativ, se pot exercita cile de atac prevzute de Codul de procedur civil. Prin alin. (2) al articolului 21 a fost introdus un motiv de revizuire neprevzut de Codul de procedur civil i care se adaug motivelor prevzute de acesta, reprezentat de pronunarea hotrrilor rmase definitive i irevocabile prin nclcarea principiului prioritii dreptului comunitar,
Astfel, articolul 21 recunotea recurentului posibilitatea ca, n situaii deosebite cum ar fi mplinirea termenului pn la care i poate valorifica dreptul pretins, s solicite preedintelui instanei competente s soluioneze recursul i s stabileasc termenul de judecat a recursului, chiar nainte de primirea dosarului. n acest scop se formuleaz o cerere de fixare a unui termen de urgen care, nsoit de dovada nregistrrii recursului la instana de fond, se soluioneaz n termen de 24 de ore de la prezentarea acesteia preedintelui instanei de recurs. Soluia prin care cererea este admis se comunic instanei de fond, care este obligat s redacteze hotrrea atacat, s o comunice prilor, s expedieze dosarul ntr-un termen de 5 zile. Motivarea recursului se poate face, sub sanciunea nulitii pentru tardivitate, n termen de dou zile de la comunicare. Procedura de citare a prilor i de comunicare a motivelor de recurs urmeaz s se efectueze cu prescurtarea termenului de 48 de ore, prin agent procedural sau prin orice mijloc rapid de comunicare a informaiilor scrise.
1

184

reglementat de articolul 148 alin. (2) coroborat cu articolul 20 alin. (2) din Constituia Romniei, republicat. Cererea de revizuire se introduce n termen de 15 zile de la comunicare, care se face, prin derogare de la regula consacrat de art. 17 alin. (3), la cererea, temeinic motivat a prii interesate, n termen de 15 zile de la pronunare. Cererea de revizuirea se soluioneaz de urgen i cu precdere, ntr-un termen maxim de 60 de zile de la nregistrare. Precizm c prin articolul 148 alin. (2), nou introdus n urma revizuirii Constituiei, ca i ntregul titlu din care face parte referitor la integrarea euroatlantic, a fost consacrat norma conform creia, ca urmare a aderrii, prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum i celelalte reglementri comunitare cu caracter obligatoriu, au prioritate fa de dispoziiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare. Prioritatea subzist i n cazul aderrii la actele de revizuire a tratatelor constitutive ale Uniunii Europene. Este prima lege prin care se transpune n practic principiul prioritii dreptului comunitar asupra dispoziiilor contrare din legislaia intern prevzut de Constituia revizuit i republicat, ca o consecin a dobndirii de ctre Romnia a statutului de membru al Uniunii Europene. Considerm c i alte reglementri, i ne referim cu precdere la viitoarele coduri de procedur civil, penal, fiscal, administrativ care urmeaz a fi adoptate n ara noastr vor cuprinde dispoziii care s promoveze acest principiu. Subliniem i regulile specifice care guverneaz regimul motivului de revizuire nou introdus prin articolul 21 alin. (2) i care constau n: -derogarea de la articolul 17 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, n forma modificat, astfel nct comunicarea i, implicit, redactarea i motivarea hotrrii se fac nu n termenul de 30 de zile ct prevede textul respectiv, ci n termenul de 15 zile; -soluionarea cererii de revizuire de urgen i cu precdere, ntr-un termen de maxim 60 de zile de la nregistrare. &30. Executarea sentinelor pronunate Regimul executrii sentinelor judectoreti se regsete n capitolul III din Legea nr. 554/2004. Articolul 22 prevede c hotrrile judectoreti definitive i irevocabile prin care s-au admis aciunile formulate potrivit dispoziiilor prezentei legi i s-au acordat cheltuieli de judecat se nvestesc cu formul executorie i se execut silit, potrivit dreptului comun. nainte de a fi modificat, articolul 22 prevedea c hotrrile judectoreti pronunate n contenciosul administrativ, cu caracter definitiv i irevocabil constituie titluri executorii, dispoziie pe care am apreciat-o la momentul adoptrii legii, pe considerentul c scutete pe cel vtmat de o formalitate suplimentar, prin care s solicite i s obin nvestirea cu formul executorie. Din modul n care era formulat textul rezulta, cu claritate, faptul c suntem n prezena unui titlu executoriu doar atunci cnd este vorba despre o hotrre judectoreasc definitiv i irevocabil prin care s-au admis aciunile formulate n baza legii. Per a contrario, nu constituiau titluri executorii 185

aciunile care nu au caracter definitiv i irevocabil sau, dei au un asemenea caracter, prin ele s-au respins aciunile formulate n baza legii contenciosului administrativ.1 Din motive pe care nu le mprtim, textul a fost modificat, promovndu-se soluia din dreptul comun a nvestirii cu formul executorie i a executrii silite, potrivit dreptului comun. Articolul 22, n forma n care a fost modificat prin legea nr. 262/2007 prezint, n opinia noastr, i o insuficien de reglementare, determinat de faptul c el face referire numai la acordarea chetuielilor de judecat, omind s menioneze i acordarea de despgubiri cu caracter material sau moral. Legea actual aduce o inovaie care este revoluionar pentru sistemul nostru de drept i prin care se traneaz o problem amplu dezbtut n doctrin, referitoare la efectele juridice ale unei hotrri judectoreti prin care se anuleaz acte administrative cu caracter normativ. De regul, hotrrile judectoreti produc efecte inter partes litigantes. n ceea ce privete hotrrile care privesc acte administrative normative, s-a exprimat opinia ca efectele acestora s fie general obligatorii. Aceasta deoarece atta vreme ct actul anulat produce efecte juridice general obligatorii, este firesc ca i hotrrea judectoreasc prin care este desfiinat s produc acelai gen de efecte. n acest spirit, articolul 23 prevede c hotrrile judectoreti definitive i irevocabile, prin care s-a anulat, n tot sau n parte, un act administrativ cu caracter normativ, sunt general obligatorii i au putere numai pentru viitor. Acestea se public obligatoriu, dup motivare, la solicitarea instanelor, n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, sau, dup caz, n monitoarele oficiale ale judeelor ori al municipiului Bucureti, fiind scutite de plata taxelor de publicitate. Spre deosebire de formularea iniial din lege, care permitea interpretarea c publicarea hotrrilor respective are loc numai n msura n care solicit acest lucru reclamantul sau instana de executare, n urma modificrilor aduse prin Legea nr. 262/2007 se prevede caracterul obligatoriu al publicrii, la solicitarea instanelor. Regimul juridic al obligaiei de executare este reglementat de articolul 24. Acesta prevede c executarea hotrrii prin care autoritatea public este obligat s ncheie, s nlocuiasc sau s modifice actul administrativ, s elibereze un alt nscris sau s efectueze anumite operaiuni administrative, se face n termenul prevzut n cuprinsul ei, iar n lipsa unui astfel de termen, n cel mult 30 de zile de la data rmnerii irevocabile a hotrrii. n situaia n care termenul nu este respectat, se va aplica conductorului autoritii publice sau, dup caz, persoanei obligate o amend de 20% din salariul minim brut pe zi/ ntrziere, iar reclamantul are dreptul la despgubiri pentru ntrziere.

A. Iorgovan- Tratat..., op. cit, vol. II, ed. 4, p. 675.

186

Prin alin. (3) este ncriminat ca i infraciune neexecutarea din motive imputabile sau nerespectarea hotrrilor judectoreti definitive i irevocabile pronunate de instana de contencios administrativ, n termen de 30 de zile de la data aplicri amenzii de 20% din salariul minim brut pe economie i se pedepsete cu nchisoarea de la 6 luni la 3 ani sau cu amenda de la 2. 500 lei la 10.000 lei. Sanciunea i despgubirile se acord de instana de executare, la cererea reclamantului, care este scutit de taxa de timbru. Hotrrea se ia n camera de consiliu, de urgen, cu citarea prilor, i poate fi atacat cu recurs n termen de 5 zile de la pronunare. Conductorul autoritii publice poate, printr-o aciune n regres, s se ndrepte cu pretenii mpotriva celor vinovai de neexecutarea hotrrii, potrivit dreptului comun. Atunci cnd cei vinovai sunt demnitari sau funcionari publici, se aplic reglementrile speciale. &31. Controlul judectoresc al actelor administrative pe calea excepiei de nelegalitate a actului Excepia de nelegalitate reprezint, potrivit doctrinei, o aprare pe care o parte ntr-un proces o face mpotriva unui act administartiv ilegal ce are inciden ntr-o anumit cauz.1 Doctrina actual o definete ca fiind instituia tradiional a contenciosului administrativ, reglementat expres i salutar pentru prima dat prin Legea nr. 554/2004, cu modificrile care i s-au adus prin Legea nr. 262/2007, care permite, n cadrul unei proceduri suple, cercetarea legalitii unui act administrativ unilateral pe cale de excepie n cadrul unui proces pornit epntru alte motive dect celec are vizeza anularea respectivului act.2 Ilegalitatea actului administrativ mai poate fi ns invocat i pe cale de excepie. Articolul 4 din Legea nr. 554/2004 prevede, la alin. (1), c legalitatea unui act administrativ cu caracter unilateral, indiferent de data emiterii acestuia, poate s fie cercetat oricnd n cadrul unui proces, pe cale de excepie, din oficiu sau la cererea prii interesate. n acest caz instana, constatnd c de actul administrativ depinde soluionarea litigiului pe fond, sesizeaz, prin ncheiere motivat, instana de contencios administrativ competent i suspend cauza. ncheierea de sesizare a instanei de contencios administrativ nu este supus nici unei ci de atac, iar ncheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi atacat odat cu fondul. Suspendarea cauzei nu se dispune n ipoteza n care instana n faa creia s-a ridicat excepia de nelegalitate este instana de contencios administrativ competent s o soluioneze .
1 2

A Iorgovan-Tratat....,op. cit, vol. II, ed. 4, p. 677.

Gabriela Brsan, Bogdan Georgescu- Scurte consideraii asupra invocrii excepiei de nelegalitate cu privire la actele administrative unilaterale cu caracter individual, n Revista de Drept public nr. 2/2006, p. 65.

187

Prin alin. (2) se prevede c instana de contencios administrativ se pronun, dup procedura de urgen, n edin public, cu citarea prilor i a emitemtului. n cazul n care excepia de nelegalitate vizeaz un act administrativ unilateral emis anterior intrrii n vigoare a prezentei legi, cauzele de nelegalitate urmeaz a fi analizate prin raportare la dispoziiile legale n vigoare n momentul emiterii actului administrativ. Potrivit alin. (3), soluia instanei de contencios administrativ este supus recursului, care se declar n termen de 5 zile de la comunicare i se judec de urgen i cu precdere. Facem precizarea c regimul juridic al excepiei de nelegalitate a suferit unele modificri prin Legea nr. 262/007, pe care le-am analizat n seciunea consacrat analizei acestei materii.1 n prezent constatm urmtoarele dimensiuni ale regimului juridic al excepiei de nelegalitate: a) excepia de nelegalitate poate viza orice act administrativ, indiferent de data emiterii lui. O asemenea precizare a fost introdus prin Legea nr. 262/2007, pentru a ntri specificul pe care aceasta l prezint, anume acela c poate viza orice act adminsitrativ, neprezentnd importan data cnd a fost emis acel act, spre deosebire de controlul direct pe calea unei aciuni adresat instanelor de contencios adminsitrativ, pentru care este esenial data emiterii actului, pentru c n raport de aceasta se calculeaz termenele maxime de introducere a aciunii. b) excepia de ilegalitate poate fi invocat oricnd. n jurisprudena naltei Curi de Casaie i Justiie, Secia de Contencios Administrativ i Fiscal i n doctrin s-a conturat opinia conform creia legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter inidividual poate fi cercetat oricnd, pe calea excepiei de nelegalitate invocat ntr-un litigiu avnd ca obiect contestaia formulat mpotriva unui act administrativ unilateral cu caracter individual.2 n schimb, n privina actelor administrative unilaterale cu caracter inidividual sunt incidente dispoziiile art. 11 alin. (2) i (5) din din Legea nr. 554/2004, care stabilesc termenul de decdere de un 1 de la data emiterii actului.3 n ceea ce ne privete, nu mprtim aceast concepie i apreciem c nu se poate realiza o extrapolare tale-quale a termenelor care vizeaz introducerea unei aciuni n contenciosul administrativ cu cele care trebuie s guverneze invocarea unei excepii de nelegalitate. n opinia naostr, n ambele, indiferent c avem n vedere un act administrativ normativ sau individual, excepia de nelegalitate poate fi invocat oricnd, nu este supus unor termene. A gndi altfel nseamn a afecta posibilitatea de protecie a ceteanului mpotriva actelor administrative individuale, ceea ce nu poate fi acceptat.
1 2 3

A se vedea &6. Principalele modificri aduse prin Legea nr. 262/2007 pentru modificarea i completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, a prezentului capitol. Gabriela Brsan, Bogdan Georgescu-art. cit., R.D.P. nr. 2/2006, p. 61. Gabriela Brsan, Bogdan Georgescu-art. cit., R.D.P. nr. 2/2006, p. 62.

188

c) ndeplinirea condiiei ca soluionarea litigiului pe fond s depind de actul administrativ care face obiectul excepiei, ceea ce determin instana n faa creia s-a ridicat excepia s verifice admisibilitatea n principiu a acesteia. d) invocarea excepiei se poate face de ctre prile interesate sau din oficiu; e) procedura care se aplic este asemntoare celei n care se invoc excepia de neconstituionalitate, n sensul c instana de fond suspend cauza i trimite dosarul la instana de contencios administrativ, pentru a se pronuna asupra excepiei. Exist o situaie n care nu intervine suspendarea, care a fost nou introdus prin Legea nr. 262/2007, aceea n care excepia este invocat chiar n faa instanei de contencios administrativ care judec aciunea principal i care are competena s se pronune i asupra excepiei; f) ncheierea de sesizare a instanei de contencios administrativ este sustras posibilitii de a fi supus cilor de atac, iar cea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi atacat odat cu fondul; g)judecarea excepiei de nelegalitate se caracterizeaz prin urgen, cu citarea prilor i a emitentului actului. n forma iniial, legea nu fcea referire la citarea emitentului, ns n jurisprudena naltei Curi de Casaie i Justiie a consacrat formula conform creia n procesul avnd ca obiect soluionarea excepiei de nelegalitate, este obligatorie citarea emitentului actului administrativ care face obiectul excepiei i introducerea acestuia n cauz. O asemenea soluie, n opinia Seciei de Contencios Administrativ i Fiscal a naltei Curi de Casaie i Justiie se impune pentru a se asigura respectarea principiului contradictorialitii, a dreptului procesual la aprare, a dreptului la un proces echitabil prevzut de art. 6 din Convenia european a drepturilor omului i a libertilor fundamentale 1 precum i a articolului 85 din Codul de procedur civil, conform cruia judectorul nu poate hotr asupra unei cereri dect dup citarea sau nfiarea prilor, afar numai dac legea nu dispune altfel.2 n acord cu jurisprudena naltei Curi de Casaie i Justiie, fa de care unii autori au exprimat unele rezerve,3 dar a crei filozofie o mprtim, prin modificrile aduse legii contenciosului administrativ s-a prevzut citarea emitentului actului.
1 2

Ratificat de Romnia prin Legea nr. 30/1994, publicat n M. Of. al Romniei, Partea I, nr. 135 din 31 mai 1994. nalta Curte de Casaie i Justiie, Secia de Contencios Administrativ i Fiscal, Decizia civil nr. 5557/2005 i Decizia civil nr. 4271/2005, n Jurisprudena Seciei de Contencios Administrativ i Fiscal a naltei Curi de Casaie i Justiie pe anul 2005, Editura Hamangiu, Bucureti, 2006, pp. 1620; Decizia civil nr. 1471/2006, n Jurisprudena Seciei de Contencios Administrativ i Fiscal a naltei Curi de Casaie i Justiie pe anul 2006, Editura Hamangiu, Bucureti, 2006, pp. 1-3.
3

A se vedea Dorel Dumitrescu, Vlad Verginic- Excepia de nelegaliatte- probleme de admisibilitate i alte observaii procedurale, n Revista de drept public nr. 4/2006, p. 90.

189

Pot face obiectul excepiei de nelegalitate dou categorii de acte administrative, din punct de vedere al momentului emiterii lor: acte administrative emise anterior intrrii n vigoare a legii, pentru care legalitatea lor va fi cercetat n raport cu actele normative n vigoare la data emiterii actelor care fac obiectul excepiei i acte administrative emise ulterior intrrii n vigoare a legii, pentru care legalitatea lor va fi cercetat n raport cu dispoziiile actualei legi cadru n materie. h) soluia instanei de contencios administrativ este supus recursului, care se declar n termen de 5 zile de la comunicare i se judec de urgen i cu precdere (art. 4 alin. 3, n forma modificat). n forma iniial a legii era prevzut, pentru recurs, termenul de 48 de ore, care se calcula de la pronunare, ns s-a constatat n practic faptul c era un termen nerealist, imposibil s fie respectat, ceea ce a determinat modificarea lui prin Legea nr. 262/2007. i) n cazul n care instana de contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului, instana n faa creia s-a ridicat excepia va soluiona cauza fr a ine seama de actul a crui nelegalitate a fost constatat. Constatm c excepia de nelegalitate nu are ca efect anularea actului, ci nlturarea din cauz a actului a crui nelegalitate a fost constatat. n literatura de specialitate a fost sesizat ipoteza n care mai mult dect o simpl legtur cu cauza, actul administrativ prezint caracterul unui element esenial, intrinsec al procesului pe fond.1 Exemplu, ntr-un litigiu penal care vizeaz svrirea de ctre un funcionar public a faptei de abuz n serviciu contra intereselor persoanelor, prevzut de art. 246 Cod penal, care se poate svri i prin ndeplinirea n mod defectuos, cu bun tiin, a unui act de ctre funcionarul public. Pe cale de excepie, ntr-un asemenea litigiu se poate dovedi legalitatea sau nelegalitatea actului, iar infraciunea exist numai dac se va constata c actul este nelegal. Pe cale de consecin, dac actul de a crui nelegalitate depinde nsi existena faptei penale, va fi considerat c nu a fost emis niciodat, atunci se impune cu necesitate a considera c nici fapta n discuie nu a fost svrit vreodat, impunndu-se n continuare pronunarea unei soluii de achitare pentru motivul prevzut de art. 10 alin. (1) lit. a) C. proc. pen.:fapta nu exist.2 j)Prin articolul III din Legea nr. 262/2007 a fost introdus prevederea conform creia hotrrile judectoreti pronunate n baza Legii nr. 554/2004, rmase definitive i irevocabile fr soluionarea pe fond a excepiei de nelegalitate, care a fost respins ca inadmisbil, pot forma obiectul unei cereri de revizuire, care se poate introduce n termen de 3 luni de la intrarea n vigoare a prezentei legi. Aceasta este o soluie reparatorie, determinat de interpretarea care s-a dat n jurispruden cu privire la termenul n care se poate invoca excepia.
1 2

Dorel Dumitrescu, Vlad Verginic- Excepia de nelegalitate- probleme de admisibilitate i alte observaii procedurale, n Revista de drept public nr. 4/2006, p. 84. Dorel Dumitrescu, Vlad Verginic- art. cit., p. 85.

190

Astfel, n ciuda faptului c i n versiunea iniial, articolul 4 alin. (1) prevedea c legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetat oricnd.... pe cale de excepie, n jurispruden s-a interpretat c excepia de nelegalitate este supus acelorai termene ca i aciunea principal, n sensul c, atunci cnd e vorba despre un act administrativ cu caracter individual, excepia poate fi invocat n cel mult un an de la emiterea actului, iar cnd privete un act administrativ normativ poate fi invocat oricnd. O asemenea interpretare a permis instanelor s resping ca inadmisibile excepii care vizau acte administrative emise cu peste un an nainte de formularea lor, hotrrile respective fiind n mod evident ilegale. Pentru a se corecta o asemenea stare de nelegalitate, Legea nr. 262/2007 a consacrat posibilitatea revizurii hotrrilor judectoreti care au creat-o. k) Prin articolul II alin. (2) al Legii nr. 262/2007 s-a prevzut c dispoziiile referitoare la excepia de nelegalitate i la garaniile procesuale prevzute de Legea nr. 554/2004, cu modificrile ulterioare, se aplic i cauzelor aflate pe rolul instanelor la data intrrii n vigoare a prezentei legi. Excepia de nelegalitate poate fi invocat i pentru actele administrative unilaterale emise anterior intrrii n vigoare a Legii nr. 554/2004, n forma sa iniial, cauzele de nelegalitate urmnd a fi analizate prin raportare la dispoziiile legale n vigoare la momentul emiterii actului administrativ. n prima sa fraz, textul prevede imediata aplicabilitate a prevederilor legale n judecarea att a excepiilor de ilegalitate, ct i a garaniilor procesuale prevzute de Legea nr. 554/2004, cu modificrile ulterioare, ceea ce reprezint o excepie de la regula conform creia cauzele aflate pe rolul instanelor la data intrrii n vigoare a Legii nr. 554/2004 vor continua s se judece potrivit legii aplicabile n momentul sesizrii instanei, prevzut de articolul II din Legea nr. 262/2007. TEST DE AUTOEVALUARE: 1. Principalul sediu constituional al contenciosului administrativ este: a) numai art. 52; b) numai art. 126 alin. (6); c) art. 52 i art. 126 alin. (6). 2. Categoria drepturilor-garanii este format din: a) dreptul persoanei vtmate de o autoritate public i dreptul de petiionare; b) dreptul de petiionare; c) dreptul la accesul liber la justiie. 3. Art. 21 din Constituie creeaz cadrul general al valorilor care pot fi ocrotite prin justiie, inclusiv n cadrul litigiilor de contencios administrativ: a) numai drepturile; 191

b) numai interesele legitime; c) drepturile i interesele legitime. 4. Instituia contenciosului administrativ reprezint unul dintre domeniile pe care legiuitorul constituant le-a rezervat: a) reglementrii legii organice; b) reglementrii legii ordinare; c) reglementrii prin hotrri de Guvern. 5. Calitatea de reclamant n litigiile de contencios administrativ o poate avea: a) numai o persoan fizic; b) numai o persoan juridic; c) att o persoan fizic, ct i o persoan juridic. 6. Procedura administrativ prealabil are de regul: a) caracter facultativ; b) caracter opional; c) caracter obligatoriu. 7. Recursul graios: a) se exercit la aceeai autoritate care a emis sau adoptat actul administrativ vtmtor; b) se exercit la organul ierarhic superior organului care a produs vtmarea. 8. Recursul ierarhic: a) se exercit la aceeai autoritate care a emis actul administrativ supus recursului; b) se exercit la organul ierarhic superior organului care a produs vtmarea. 9. Litigiile de contencios administrativ au urmtoarele grade de jurisdicie: a) fondul i apelul; b) fondul i contestaia n anulare; c) fondul i recursul. 10. Pot fi atacate n contencios administrativ: a) numai actele normative; b) numai actele individuale; c) att actele normative, ct i actele individuale. 11. Pe calea contenciosului administrativ se pot obine: 192

a) numai despgubiri cu caracter material; b) numai despgubiri cu caracter moral; c) att despgubiri cu caracter material ct i despgubiri cu caracter moral. 12. Instane judectoreti competente s judece litigiile de contencios administrativ se constituie n cadrul: a) tribunalelor judeene i al judectoriilor; b) tribunalelor judeene i al Curilor de Apel; c) tribunalelor judeene, al Curilor de Apel i al naltei Curi de Casaie i Justiie. 13. Obiectul unei aciuni n contenciosul administrativ l poate reprezenta: a) anularea unui act administrativ, recunoaterea dreptului pretins i repararea pagubei; b) anularea unui act administrativ, recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim i repararea pagubei; c) recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim i repararea pagubei. 14. Actuala lege a contenciosului administrativ recunoate: a) numai contenciosul obiectiv; b) numai contenciosul subiectiv; c) att contenciosul obiectiv ct i pe cel subiectiv. 15. Aciunea n contencios administrativ poate fi formulat: a) numai mpotriva autoritii de la care eman actul; b) mpotriva autoritii de la care eman actul i a funcionarului public, indiferent de obiectul aciunii; c) mpotriva autoritii de la care eman actul i a funcionarului public, atunci cnd se solicit plata unor despgubiri. 16. Aciunea n contenciosul administrativ poate fi introdus: a) numai de persoana vtmat ntr-un drept sau interes legitim; b) de persoana vtmat ntr-un drept sau interes legitim, de o ter persoan vtmat printr-un act administrativ individual adresat altei persoane, dar i de o autoritate public, n condiiile legii (Avocatul poporului, Ministerul Public, un organism social interesat sau Agenia Naional a Funcionarilor Publici; c) de persoana vtmat ntr-un drept sau interes legitim dar i de o ter persoan vtmat printr-un act administrativ individual adresat altei persoane. 17. Precizai care din urmtoarele acte nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ: 193

a) numai actele de comandament cu caracter militar; b) att actele care privesc raporturile cu Parlamentul, ct i cele de comandament cu caracter militar i cele supuse recursului paralel; c) numai actele de comandament cu caracter militar i cele supuse recursului paralel. 18. Ce anume confer caracterul de contencios de plin jurisdicie al contenciosului administrativ: a) obiectul litigiilor de contencios administrativ; b) prile unui litigiu de contencios administrativ; c) procedura de urmat ntr-un litigiu de contencios administrativ. 19. Procedura administrativ prealabil poate s mbrace: a) numai forma recursului graios; b) numai forma recursului ierarhic; c) att forma recursului graios ct i a recursului ierarhic. 20. Dreptul persoanei vtmate de o autoritate public face parte din categoria: a) drepturilor garanii; b) drepturilor social politice; c) drepturilor cu caracter economic. 21. Excepia de nelegalitate poate fi invocat: a) n termen de 6 luni de la emiterea actului; b) n termen de maxim un an de la emiterea actului; c) oricnd. 22. Pe calea contenciosului administrativ pot fi atacate: a) actele administrative emise/adoptate de orice autoritate public; b) actele administrative emise/adoptate de autoritile administrative. 23. Procedura administrativ prealabil poate s mbrace: a) numai forma recursului graios; b) numai forma recursului administrativ ierarhic; c) att forma recursului graios ct i a celui administrativ ierarhic. 24. Sunt exceptate de la exercitarea unei aciuni n contenciosul administrativ: a) actele de comandament cu caracter militar; b) actele de administraie militar; c) contractele ncheiate de autoritile militare. 194

TEME DE DEZBATERE: Care sunt accepiunile date noiunii de contencios administrativ? Care sunt actele care pot forma obiectul unei aciuni n contencios administrativ? Cine se poate adresa instanei de contencios administrativ? Care este deosebirea ntre contenciosul administrativ subiectiv i cel obiectiv? Ce se nelege prin autoritate public, n sensul art. 52 din Constituie? Analizai comparativ dreptul subiectiv i interesul legitim vtmate, ca temei al aciunii n contencios administrativ? Care sunt drepturile subiective ce pot fi aprate pe calea contenciosului administrativ? Dar interesele? Ce se nelege prin persoan vtmat, n sensul art. 52 din Constituie i al Legii nr. 554/2004? Care sunt subiectele speciale de sesizare? Ce se nelege prin procedur administrativ prealabil? Care sunt termenele de introducere a aciunii n contencios administrativ i care sunt consecinele nerespectrii acestora? Care este diferena dintre jurisdicia administrativ i procedura prealabil din Legea contenciosului administrativ? Identificai jurisdiciile administrative speciale reglementate n prezent de legislaia intern. Argumentai caracterul obligatoriu sau facultativ al procedurii administrative prealabile prevzut de Legea contenciosului administrativ, prin raportare la art. 21 alin.4 din Constituie. Care este semnificaia finelor de neprimire i care sunt acestea? Identificai normele de procedur civil clasic incompatibile cu regimul specific aciunilor n contencios administrativ. Care este obiectul aciunii n contencios administrativ? Care sunt normele specifice ce guverneaz aciunile avnd ca obiect contractele administrative? Care sunt contractele administrative ce pot forma obiectul aciunii n contencios administrativ? Care sunt etapele procedurale n materia contenciosului administrativ? Care sunt taxele de timbru n materia contenciosului administrativ? Ce reprezint actul administrativ unilateral, n terminologia Legii nr.554/2004? 195

Ce semnific dublul grad de jurisdicie n materia contenciosului administrativ? Cine are calitate procesual activ i pasiv ntr-o aciune de contencios administrativ? Care sunt instanele care au competena material i teritorial de soluionare a aciunilor n contencios administrativ? Care sunt soluiile pe care le poate pronuna instana de contencios administrativ? Care sunt cile de atac n materia contenciosului administrativ? Care este procedura de executare a hotrrilor de contencios administrativ prevzut de Legea nr. 554/2004?

196