Cursul 1: 10.10.

2016

Bibliografie: notițe de curs + material bibliografic

Interpretarea concreta a normei juridice si jurisprudența

• Capitolul 1: administrația publică. Organul administrației. Formele de activitate

administrativa(formele fundamentale)

• Capitolul 2: Actul administrativ. Actul administrativ de putere si contractele

administrative

• Capitolul 3: Operațiunile administrative

• Capitolu 4: Procedura adoptării actelor administrative.

• Capitolul 5: Controlul administrativ. Controlul asupra administrației publice.

Controlul de contencios administrativ

• Capitolul 6: Răspunderea administrativa (materiala, contravențională, administrativ

disciplinara)

• Capitolu 7: Teoria generala a funcției publice si a statutului funcționarului public

• Teoria generala a serviciului public

• Domeniul public si regimul juridic al domenialității

Material bibliografic:

• Andreescu si Andra Puran. Drept administrativ, actul administrativ si controlul

administrativ. Note de curs. Ed. Universității Pitești, 2010

• Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, volumul 1 si 2, ed. All Beck

• Virginia Beldinas Drept administrativ, Ed. C.H.Beck, București, minim 2012

• Dana Apostol, Drept administrativ, Ed. C.H.Beck, București, Volumul 1 si 2

• Ovidiu Puie tratatele elementare de drept administrativ, ed. CH.BECK, 2016

• Ovidiu Puie, legea contenciosului administrativ, vol. 1 si 2, ed. , 2014

• Constituita României

• Legea 554/2004 LEGEA CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV

• Ordonanța 2/2001 regimul juridic al contravențiilor

• Jurisprudență : culegeri de jurisprudență a ICCJ (2013, 2014,2015); jurisprudența

comentata si adnotata a Curții Constituționale si a ICCJ, autor Ion Barbu, Ed.
CH.Beck 2014
Capitolul 1: noțiuni generale privind administrația publica si organele administrative

Noțiunea de administrație publica. Sensuri:

• Clasic, potrivit căruia administrația purica este activitatea de realizare a puterii

executive a statului. In aceasta concepție tradițională exista o legatură de conținut intre
activitatea administrativa in toate formele ei si puterea executiva. In aceasta
perspectiva, administrația publica este activitatea de realizare in concret a puterii
executive si organizarea realizării acestei activități.

• Rezultatul intervenției activității administrative in zone ale vieții sociale, economice,

culturale prin forme ce nu realizează in mod direct puterea executiva a statului. O
asemenea înțelegere a administrației publice are ca fundament noțiunea de serviciu
public. In sens general prin serviciu public se înțeleg modalității in regim de putere
publica sau privata prin care organele administrației publice gestionează un anumit
domeniu de drept public sau o activitate considerata a fi de interes public pentru o
colectivitate. Acest interes al noțiunii de administrație publica are la baza următoarele
aspecte: interferenta dintre formele concrete ale administrației publice si formele de
realizare a serviciului public si de administrare a domeniului public sau privat al
statului; pe 2 principii de organizare si funcționare(principiul autonomiei local,
principiul subsidității) potrivit ultimului orice activitate trebuie realizata ca relație intre
autoritatea si colectivitate si numai in subsidiar o astfel de activitate sa fie realizata de
o autoritate superioara; apariția teoriei serviciului public in special in forma colaborării
dintre instituțiile statului si subiectele de drept privat si teoria domeniului public si
privat al cărui administrare se realizează nu numai prin acte, dar si prin modalități
juridice de drept privat sau activități cu caracter extrajuridic.

Aceste interpreatări a notiunii de administrație ridica următoarele aspecte

• Limitele activității administrative.

Indiferent de interesul acordat administrației publice, realizare in concret a puterii publice,

aceasta este o activitate a statului, prin urmare unul din subiecți este un subiect al statului care
realizează activități specifice puterii statale

Teoria domeniului public si al serviciului public a lărgit sfera administrației publice, in sensul
ca a inclus nu numai forme cu caracter juridic reglementate de norma juridică ale dr.
administrativ, sau normele dr. public dar si forme si activități realizate de un organ al
administrației publice si care nu implica puterea executiva a statului: contractele civile
încheiate de un organ pentru gestionarea domeniului privat al statului.

Administrația publica are ca limita interioara activitatea concreta materiala de realizare a unui
bun sau unui serviciu. Limitele inferioare, baza administrației publice, reprezintă forme de
realizare a administrației publice reglementate in primul rând de norme administrative. La
vârf se afla decizia administrativa, care in principal se realizează in sfera raporturilor de drept
administrativ si de dr. constituțional, decizia administrativa este un act de putere.

Referitor la aceasta sfera a administrației publice obiectul de studiu a științei dr. administrativ
IL reprezintă formele concrete de realizare a activității administrative supuse relglementării
actelor normative cu caracter administrativ si in principal formele realizate ca putere publica.

Putem identifica 3 forme de activitate a administratei publice care formează si obiectul de

studiu. Actul administrativ unilateral(de putere), contractele civile si administrative,
operațiunile administrative.

Raportul dintre activitatea administrativa si instituția administrative

Școala germana de drept administrativ susține ca act administrativa este realizata exclusiv de
un organ al administrației publice si întreaga activitate este una administrativa. O alta
orientare este aceea ca nu exista suprapunere intre activitatea administrativa si organele
administrative. Se are in vedere formele de colaborare intre formele administrației publice si
instituițiile de drept privat sau organele statului cum ar fi Parlamentul sau Guvernul. Nu
întreaga activitate realizata de un organ al administrației publice ieste si o activitate
administrativa

Formele concrete bazate pe normele de drept privat, activitatea nemijlocit productiva,

activitatea de soluționare a unor litigii nu realizează in mod nemijlocit forme ale
administrației publice.

Corelația dintre dreptul administrativ si administrația publica ca activitate.

Teoria clasica susținută de germani considera că întreaga activitate este supusa normele drept
administrativ, raporturi pe baza de subordonare. Doctrina moderna considera ca activitatea nu
este reglementata exclusiv de normele drept administrativ si este necesara si prezenta
normelor dr. civil sau constituțional.

In concluzie:

• Administrația publica este o forma fundamentala de activitate a statului, presupune

realizarea puterii executive a statului si in continuarea realizării implica si serviciul
public. Activitatea administrativă este îndeplinită in principal de organele
administrației publice dar si de alte autorități ale statului sau subiecte de drept privat,
se are in vedere si inclusiv elaborarea si emiterea unor acte administrative

• Limitele activității administrative in raport de care se determina obiectul de studiu au

in vedere in principal decizii administrative

• Indiferent de modalitate in care este realizata in concret administrația publica in regim

de putere executiva sau ca gestionare de serviciu public sau in colaborare cu subiecții
de drept privat, scopul prezintă interesul public nu cel privat. Importanta pentru a
caracteriza regimul juridic aplicabil, pentru a face distincția intre activitatea de drept
privat si activitatea administrativa de drept public.
formele fundamentale de activitate a adminsitrației publice

teoria clasica a adminsitrație publice axata pe corelația dintre dreptul administrativ si

administrația publică acceptă ca forma de activitate:actul administrativ unilateral (de putere)
si operațiunile administrative

aspecte terminologice si conceptule privind noțiunea de drept administrativ

aspecte terminologice: act administrativ, act administrativ unilateral, act administrativ de

putere, acte juridice ale administrației publice. Noțiunea clasica de act administrativ unilateral
are la baza criteriul manifestării de voința.

Noțiunea de act administrativ unilateral exprimă ideea de decizie administrativă care din
punct de vedere juridic se poate manifesta intr-o forma normativa, sau act administrativ
individual(hotărâre de guvern prin care se atribuie un bun unei persoane juridice, o autorizație
de construcție/ demolare, o autorizație de prestări servicii, un act de identitate, diploma de
licența).

Noțiunea de act administrativ de putere are la baza in principal regimul juridic aplicabil
actelor unilaterale administrative.

Act de drept administrativ este propus de școala de la București, potrivit căruia permite
corelația dintre actul juridic ca manifestare de voința si normele ramurii de drept sub care este
elaborat. Actele juridice ale administrației publice sunt acte de drept administrativ. Nu se
accepta deoarece presupune o diferențiere in funcție de norma juridică. cu toate acestea este
utilizata si corespunde noțiunii de act unilateral

Acte juridice ale administrației publice reprezintă genul proxi al acestei forme de activități
care include pe lângă actul juridic unilateral orice act juridic emis de un organ al
administrației publice sau de o alta autoritate in baza unor reguli administrative (actul
administrativ de comandament cu caracter limitat, contractele civile, actul de guvernământ).
Actele juridice ale administrației publice reprezintă forma cea mai importanta de activitate a
unui organ administrativ si in general a activității administrative, in sens strict vizează actul
administrativ unilateral.

Contractele Administrației Publice

Este prin excelenta o activitate juridică, bazată pe acte juridice cu scopul de a produce efecte
juridice. Diferența specifică se refera la manifestarea voinței care generează o astfel de
activitate, manifestare bilaterală sau multiplă de voință.

Contractele administrative(de drept administrativ) sunt relativ recent introduse in sfera

activității administrative si se caracterizează prin: sunt emise pe baza unei manifestări
bilaterale sau multilaterale de voință intre o autoritate publică si care realizează întotdeauna o
activitate administrativa; scopul este gestionarea unui bun sau unui serviciu aparținând
domeniului public al statului; scopul este interesul public;
Contractele civile ale administrației publice: sunt încheiate intre un organ al administrației
publice si un subiect de drept privat(persoane fizice sau persoane juridice); obiectul reprezintă
de regulă administrarea unui bun aparținând domeniului privat al statului; scopul realizării
acestui contract este interesul public si nu interesul privat, regimul juridic este unul de drept
privat

!!! Care este diferența intre un contract încheiat intre 2 persoane si un contract încheiat in
cadrul unei primarii .contractul încheiat de o primărie vizează un interes public

Nu exista un regim juridic unic de realizare a acestora. In cazul contractelor administrative

regimul juridic dominant este de drept administrativ care se completează cu normele drept
civil. In cazul contractelor civile regimul dominant este de drept civil sub supravegherea
normelor de drept administrativ.

Operațiunile etico administrative. Spre deosebire de actul juridic nu produc efecte juridice
nemijlocit ci fie in considerarea legii fie reprezintă o condiție pentru elaborarea sau emiterea
unui act administrativ. Se împart in 3 categorii: operațiuni administrative indirecte(avize),
operațiuni tehnice, operațiuni nemijlocit productive.

In literatura de specialitate s-a subliniat ca forma de activitate cu caracter juridic in cadrul

actelor administrației publice sau de act administrativ unilateral care nu este emis in regim de
putere publica. Interferenta intre dr. administrativ si alte ramuri cum ar fi drept muncii(decizia
de imputare este un act administrativ unilateral dar nu este realizat in regim de putere public)

Referitor la clasificare întâlnim 2 criterii:

• Voința manifestata : forme de activitate bazate pe o manifestare unilaterala de

voința(actul de putere, actul administrativ unilateral care nu realizează puterea
publica); dubla sau multipla manifestare de voința(contractele administrative si
contractele civile)

• Regimul juridic aplicabil: activitate juridic administrativa(regim de putere dominant):

contractele administrative, operațiunile juridice administrative, actul administrativ
unilateral

Activitatea administrative realizata preponderent in regim de drept privat: actul

administrativ unilateral care nu realizează puterea publica, contractele civile si
operațiunile administrative, activitatea de supraveghere admnistrativa necesita
autorizarea formelor concrete de dispoziție a unui bun aparținând sferei proprietaii
private care este inclus si intr-un regim juridic domenial

Curs 2
Actele administrative unilaterale (de putere)

DEFINITIE:
 In literatura de specialitate, in mod constatnt se face o distinctie intre asa-numita
categorie mare de acte administrative sau acte de autoritate si actele de gestiune.
Prima categorie, actele de autoritate sunt definite ca fiind manifestari de vointa
unilaterala ale organelor administratiei publice cu scopul de a crea o situatie juridica in
regim de putere publica si care vizeaza un interes public.
A doua categorie, actele de gestiune, sunt definite ca fiind manifestari de vointa
unilaterale sau bilaterale cu scopul de a crea o situatie juridica patrimoniala privind bunurile
unei colectivitati sau ale unui organ administrativ.
Aceasta distinctie prezinta importanta pentru ca regimul juridic aplicat actelor juridice
de autoritate este caracterizat prin regulile specifice dreptului administrativ si are ca finalitate
realizarea puterii executive in stat. In schimb, regimul juridic al actelor de gestiune se
completeaza cu regulile dreptului privat privind administrarea patrimoniului. Prin urmare,
prima categorie este considerata ca fiind formele cele mai caracteristice de realizare ale puterii
executive, si, implicit, a activitatii administrative a statului.
Natura juridica a actelor de putere
ELEMENTE CARACTERISTICE
1. Prin aceste acte se realizeaza puterea executiva a statului, ceea ce determina un
regim specific privind legalitatea acestora.
2. Ele sunt emise cu predilectie de organele din sistemul administrativ al statului. Cu
toate acestea, atat doctrina cat si legislatia (legea 54/2004) recunosc posibilitatea
emiterii de asemenea acte si de alte autoritati ale statului care nu fac parte din
sistemul administratiei publice si, mai mult decat atat, chiar de catre subiecte de
drept privat, acestea din urma, pe baza principiului colaborarii intre sectorul public
si cel privat. In aceasta situatie, toate actele de autoritate care sunt emise de alte
organe decat cele administrative sunt asimilate actelor administrative unilaterale
emise de organele administratiei statului. Numai autoritatile administratiei publice
pot realiza puterea executiva a statului, si prin urmare, actele emise de acestea sunt
caracteristice sub aspectul regimului juridic aplicabil
3. Sunt intotdeauna manifestari unilaterale de vointa si au toate caracteristicile unui
act juridic.
4. Regimul juridic aplicabil este unul de drept public ceea ce presupune: norme
juridice imperative in ceea ce priveste legalitatea, forma, procedura de emitere,
efectele juridice, opozabilitatea acestora, si nu in ultimul rand, executarea actelor
administrative unilaterale.
Definitiile date acestor acte pot fi atat doctrinare cat si legale.
Elementele definitorii in definitiile doctrinare:
- Actul administrativ unilateral de putere este o manifestare de vointa, de regula a
unui organ administrativ si are toate caracteristicile unui act juridic
- Este emis cu scopul de a crea, modifica sau stinge o situatie juridica, intotdeauna,
in raport cu un interes public.
- Au un caracter unilateral, in sensul ca sunt o manifestare de vointa unica a
autoritatii emitente.
- Prin abilitatea data de lege sau printr-o imputernicire speciala, aceste acte pot fi
emise si de alte autoritati publice, ce nu fac parte din sistemul administratiei de
stat, sau de catre subiecte de drept privat.
- Regimul juridic privind emiterea, valabilitatea, efectele si executarea acestora, este
exclusiv unul de drept public
- Regimul juridic se caracterizeaza si prin posibilitatea verificarii legalitatii lor in
procedura contenciosului administrativ, prevazuta de legea nr. 554/2004.
- Pot fi acte administrative individuale sau cu caracter normativ.
Definitiile legale
Cea mai importanta definitie legala este intalnita in legea 554/2004, art.2, alin 1, lit. c.
Spre deosebire de definitiile doctrinare, definitia legala mai sus mentionata are in
vedere strict aplicabilitatea dispozitiilor legii 554/2004, dupa cum urmeaza:
- Ca terminologie, se foloseste conceptul de act administrativ, insa, din cuprinsul
definitiei legale rezulta ca aceasta denumire se refera la actul unilateral de putere.
- Definitia legala subliniaza caracterul unilateral, precum si forma individuala sau
normativa.
- O noutate importanta este aceea ca in articolul mentionat, actul poate fi emis de o
autoritate publica in regim de putere publica. Astfel, se au in vedere toate
autoritatile statului, cu mentiunea existentei regimului de putere publica.
- Acest act are ca finalitate organizarea executarii legii sau a executarii in concret a
legii. Acest aspect definitoriu face parte din definitia clasica a puterii executive. Ca
urmare, este elementul prin care asemenea acte se diferentiaza de alte acte juridice
ale autoritatilor publice, precum si de operatiunile administrative (chiar si de
acelea care produc efecte juridice)
- Prin aceste acte se pot crea, modifica sau stinge raporturi juridice
- Articolul mai sus mentionat foloseste notiunea de „act administrativ asimilat”
celor de autoritate. In aceasta categorie sunt incluse: contractele incheiate de
autoritatile publice care au ca obiect punerea in valoare a bunurilor proprietate
publica, sau achizitii publice.
o Notiunea de act administrativ asimilat, in intelesul legii mai sus mentionate
are in vedere domeniul de competenta a instantelor de contencios
administrativ. In acest sens, contractele administrative care sunt acte
bilaterale, si nu unilaterale, sunt asimilate actelor unilaterale. Elementele
comune reprezinta urmatoarele aspecte:
 Existenta regulilor specifice regimului juridic administrativ in
ambele situatii
  Competenta instantelor de contencios administrativ de a verifica
legalitatea si a contractelor administrative, desi au un caracter
bilateral
o Notiunea de acte asimilate folosite de textul de lege nu se identifica cu
notiunea doctrinara. Definitia doctrinara se rezuma exclusiv la actele
juridice unilaterale (si nu la contracte), insa, prin conceptul de acte
asimilate are in vedere posibilitatea emiterii acestora si de alte autoritati ale
statului.
o Contractele administrative intra in notiunea mai larga de acte
administrative, dar nu sunt acte unilaterale.
Principalele trasaturi ale actelor administrative unilaterale
In literatura de specialitate s-a realizat o clasificare:
1. Acte administrative unilaterale ale administratiei publice
2. Acte administrative emise prin delegatie - acest concept are in vedere actele
administrative unilaterale emise de alte autoritati publice decat cele ale puterii
executive, precum si de catre subiectele de drept privat.

1. Acte administrative tipice

2. Acte administrative atipice
Distinctia vizeaza regimul juridic aplicabil, in sensul ca actele administrative unilaterale
tipice formeaza obiectul controlului instantei de contencios administrativ, spre deosebire de
cele atipice care sunt exceptate de la acest control.
Trasaturi:
1. Sunt caracterizate ca fiind principala forma de realizare a activitatii administrtatiei
publice.
In primul rand, activitatea juridica reprezinta forma cea mai importanta de
manifestare a administratiei publice, iar actele unilaterale, modalitatea cel mai des
intalnita in practica si cu efectele juridice cele mai importante, de realizare a
dimensiunii juridice a activitatii administratiei publice.
Retinand structura ierarhica a administratiei publice, aceste acte se ridica cu
precadere la varful administratiei publice, acolo unde intervine decizia adminisrtativa,
ele fiind un instrument eficient de materializare a deciziei administrative. La baza
sistemului administratiei publice (regii autonome, institutii), intervin cu precadere
operatiunile administrative de realizare in concret a deciziei administrative luate la
nivel general.
2. Li se aplica un regim de drept public.
Acest regim juridic de drept public este axat pe doua concepte: notiunea de
putere executiva si cea de interes public. In ceea ce priveste regulile concrete ale
 regimulu de drept public, ele nu sunt codificate, neexistand in Romania un Cod de
procedura Administrativa. Normele in cauza se regasesc in actele administrative
aplicabile unui domeniu sau altuia al administratiei publice, sau sub forma unor
elemente doctrinare. Acest regim juridic are in vedere: procedura de emitere, conditiile
de valabilitate, efectele juridice, si executarea actelor administrative. Fiind de drept
public, nu se admit derogari de la regulile specifice, iar nerespectarea conditiilor
impuse atrage in mod obisnuit, de regula, sanctiunea nulitatii absolute. Ca regim
juridic de drept public exista si principii constitutionale aplicabile acestora. A se vedea
in acest sens dispozitiile art. 23, 52, si 126 din Constitutie.
In mod constant, doctrina caracterizeaza acest regim de drept public si prin
regulile contenciosului administrativ. In esenta, competenta instanelor judecatoresti de
a se pronunta asupra letalitatii acestor acte. Acest aspect este foarte important, pentru
ca puterea judecatoreasca, distincta de puterea administrativa, are abilitatea, conform
normelor constitutionale, de a verifica sub aspectul legalitatii activitatea autoritatilor
uneei alte puteri a statului.Separatia puterilor in stat se respecta, deoarece este vorba
de echilibrul intre ele, de rolul justitiei ca si garant al constitutionalitatii , si deoarece
justitia nu se poate pronunta asupra hotararilor judecatoresti (cred).
3. Caracterul unilateral
Actele administrative de autoritate emise de organele colegiale ale
administratiei publice (Guvernul, consiliile locale). S-a sustinut ideea ca un act emis
de astfel de organe, fiind aprobat in conditii de cvorum, nu are caracter unilateral. Mai
ales ca in conformitate cu legea 215/2001 a administratiei publice in anumite conditii
exista posibilitatea atacarii in contenciosul administrativ a unui act de catre cei care nu
l-au votat. Aceasta teorie se respinge, deoarece, indiferent de procedura de emitere
apartine autoritatii care l-a emis.
O alta discutie este in legatura cu asa-numitele acte administrative complexe
(acordul, confirmarea, actele administrative emise prin colaborarea a doua sau mai
multe autoritati ale statului). Se sustine ca si aici exista mai multe manifestari de
vointa. Cu toate acestea, se raspunde in literatura de specialitate ca in cazul actelor
complexe, fiecare, in sine, reprezinta o manifestare unilaterala de vointa, chiar daca au
acelasi obiect. Acelasi argument se aduce si in cazul cooperarii intre mai multe
autoritati pentru emiterea unui singur act. Fiecare autoritate isi manifesta unilateral
vointa, iar actul rezultat exprima aceasta vointa unilaterala, desi, ca procedura, este un
rezultat al cooperarii.
Situatia actelor administrative unilaterale emise la cerere (ex: autorizatiile): se
sustine ca aici ar fi atat vointa celor care cere, cat si a autoritatii interne. Cu toate
acestea, se raspunde ca asemenea acte au totusi un caracter unilateral, deoarece
regimul juridic aplicabil este exclusiv unul de drept public, si nu depinde de vointa
solicitantului. Aceasta discutie prezinta un caracter istoric, deoarece in opinia
doctrinarilor, niciun act bilateral nu poate forma obiectul contenciosului administrativ.
4. Forma acestor acte.
Spre deosebire de alte categorii de acte juridice, forma lor trebuie sa fie scrisa,
si numai prin exceptie se admite o forma consensuala.
5. Efectele juridice ale acestora
Se realizeaza numai in baza legii si sunt obligatorii. Spre deosebire de alte acte
ale autoritatilor publice ele pot fi executate si din oficiu, fara o procedura prealabila.

Criterii de clasificare
1. Dupa categoria organului emitent (art 2. Din legea 554.2004):
a. Acte administrative propriu-zise
b. Acte administrative asimilate
2. Dupa forma lor:
a. Acte administrative individuale
b. Acte administrative normative unilaterale (ordonantele de guvern,
hotararile, deciziile primarilor etc)
3. Dupa continutul acestora (natura situatiei juridice pe care o creaza)
a. Acte de administratie generala
b. Acte de administratie speciala, prin care se recunosc drepturi,
libertati, pentru persoane fizice.
4. Dupa criteriul competentei
a. Acte aplicabile pe intreg teritoriul tarii
b. Acte aplicabile la nivel local
Forme concrete ale actelor administrative unilaterale de putere
1. Actele de guvernamant – denumirea este intalnita in doctrina traditionala si are in
vedere acele acte juridice pentru care sunt importante, in primul rand, conditiile de
oportunitate si nu cele de legalitate. Astfel, sunt un rezultat al puterii discretionare
a statului, justificate fie de competente exceptionale, fie de situatii exceptionale
(ex: in caz de calamitate). In doctrina contemporana, notiunea este mai putin
folosita pentru ca teoria situatiilor exceptionale, dezvoltata in Germania si Franta
la inceputul secolului XX conform careia pot fi acceptate si acte juridice contrare
normelor constitutionale in situatiile de urgenta, nu mai este acceptata. Ca urmare,
nu mai pot exista acte care sa nu fie conforme normele legale. Cu toate acestea,
consideram ca notiunea este actuala, pentru faptul ca s-ar putea referi la actele
administrative care nu formeaza obiectul controlului instantelor de judecata. Prin
urmare, legalitatea acestora nu poate fi verificata de catre o instanta de judecata, ci
numai indirect, printr-un control politic sau in unele situatii prin controlul Curtii
Constitutionale. Art126 din Constitutie excepteaza in mod expres de la controlul
de legalitate actele administrative in raporturile cu Parlamentul, si actele
administrative de comandament cu caracter militar. Actele administrative in raport
 cu Parlamentul sunt, de exemplu, decretul Presedintelui de convocare a unei
sesiuni a Parlamentului. Prin urmare, le putem considera acte de guvernamant,
deoarece elementul discretionar al puterii administrative este marcant. Ar mai
putea intra in aceasta categorie unele decrete emise de Presedinte, acte
administrative unilaterale individuale, cum ar fi, decretul de gratiere.
2. Actele administrative jurisdictionale – emise in baza art. 21 din Constitutia
Romaniei si sunt rezultatul solutionarii unui litigiu administrativ de catre un organ
administrativ care are competenta in acest sens.
Actele administrative jurisdictionale au unele caracteristici si unele aspecte de
forma specifice hotararilor judecatoresti, dar nu realizeaza puterea judecatoreasca a
statului, ci puterea executiva.
Au un caracter unilateral, fiind emise in baza puterii executive, si pot forma
obiectul controlului instantelor de contencios administrativ. In acest sens este si
definitia legala a actului administrativ jurisdictional, respectiv art. 2 alin 1, lit. d,
din legea 554/2004. Intr-un sens general, putem spune ca aceste acte realizeaza o
jurisdictie administrativa si au caracteristicile generale principale ale unor acte
administrative sau de putere.
3. Actul de comandament cu caracter militar are toate caracteristicile actului
administrativ unilateral si are un obiect specific de reglementare. In primul rand, se
refera la activitatea militara, si cuprinde dispozitii individuale sau normative cu
privire la organizarea militara. Deasemenea, implica dreptul comandantilor de a da
ordine, de a comanda, in regim militar.
Elementul specific al acestei categorii de acte juridice unilaterale de putere este
faptul ca sunt exceptate de la controlul instantelor de contencios administrativ. De
mentionat ca nu toate actele administrative emise de o unitate sau un comandament
militar au aceste caracteristici, ci numai acelea care raspund actelor mai sus
mentionate.
Regimul juridic aplicabil actelor administrative
Regimul juridic este un ansamblu de reguli cu caracter normativ care vizeaza in
principal valabilitatea actelor juridice. In mod obisnuit, aceste reguli au ca obiect de
reglementare urmatoarele aspecte:
1. Procedura de emitere a actelor
2. Conditiile de forma si de continut privind valabilitatea acestora
3. Efectele acestor acte si executarea lor.
Aspecte particulare care intervin in dreptul administrativ:
1. Spre deosebire de alte ramuri ale dreptului, in dreptul administrativ intervine si
conceptul de oportunitate. Prin urmare, regimul juridic al actelor
administrative unilaterale sau valabilitatea acestora sunt analizate cu cele doua
concepte distincte: legalitatea si oportunitatea actelor administrative.
 2. Nu exista o procedura administrativa codificata privind regimul juridic
aplicabil actelor administrative.
Legalitatea actelor administrative
In Romania si la nivel European exista 2 scoli de gandire: Scoala de la Cluj, care
realizeaza o distinctie rigida intre conditiile de legalitate si de oportunitate, si scoala de la
Bucuresti care considera ca oportunitatea este un aspect particular al conditiilor de legalitate.
Conditia de legalitate vizeaza corespondenta sub aspect procedural si al formei intre
actul administrativ si lege. Din acest punct de vedere se au in vedere toate actele normative
sau individuale superioare ca forta juridica actului administrativ vizat. Se refera de asemenea
la respectarea normelor procedurale si conditiilor de forma ale acestor acte administrative.
Din punct de vedere al doctrinei, legalitatea unui act administrativ implica:
-conformitatea actului in sine cu toate actele administrative ierarhic similare ca forta
juridica
-respectarea formei
- respectarea competentei organului emitent
- respectarea procedurilor de executare si realizare in concret a acestui act
administrativ.
Conditiile de legalitate mai sus mentionate sunt in general prevazute de norme juridice.
Nerespectarea conditiilor de legalitate atrage, de regula, sanctiunea nulitatii absolute a actului
emis.
Oportunitatea actelor administrative se respecta la posibilitatea, sau dreptul autoritatii
administrative de a alege momentul emiterii unui act administrativ, obiectul acestuia si, mai
ales, continutul actului administrativ.
In literatura de specialitate, oportunitatea face parte din puterea discretionara a organului
administratiei publice si se incadreaza in marja de apreciere pe care autoritatea administrativa
o are in ceea ce priveste emiterea unui act administrativ. Din acest punct de vedere, in
literatura de specialitate si jurisprudenta se face distinctia intre asa numita competenta legata
a organelor administrative si, pe de alta parte, marja de apreciere in emitera unui act
administrativ. Prima notiune are in vedere situatiile prevazute de lege, in care marja nu mai
exista, actul trebuind emis in conformitate stricta cu dispozitiile legale. In aceste categorie
sunt incluse actele de stare civila si cele procedurale.
Distinctia intre legalitate si oportunitate este importanta si pentru faptul ca instantele
de contencios administrativ, in general, pot verifica numai respectarea cerintelor de legalitate,
nu si de oportunitate, ale actului administrativ.Cu toate acestea, in literatura de specialitate si
in jurisprudenta s-a realizat distinctia intre controlul minimal de legalitate si controlul
maximal de legalitate care vizeaza situatiile in care prin exercitarea dreptului de apreciere
autoritatea publica a depasit ceea ce este necesar pt realizarea scopului propus, sau a restrans
in mod nejustificat exercitarea unui drept fundamental (exces de putere).
Notiunea de exces de putere vizeaza in principal aspecte de oportunitate ca si element
de valabilitate a actului administrativ, insa, justifica teza potrivit careia oportunitatea este un
aspect particular al conditiilor de legalitate. Legea 554/2004 reglementeaza posibilitatea
instantelor de contencios de a cenzura actele administrative pentru considerente de exces de
putere.
Art. 2 alin. 1 din Constitutia Romaniei defineste legal notiunea de exces de putere.
Principalul criteriu pe care instantele il pot folosi in a cenzura astfel de excese este
principiul proportionalitatii, situatie in care se poate aprecia daca actul administrativ este
adecvat sau nu situatiei de fapt, criteriul proportionalitatii fiind in mod unanim considerat un
criteriu legal, si nu unul de simpla oportunitate.
Bibliografie:
Cap 2 (pana la pag 20), Cap 3 pana la paragraful 3.

Curs 3
Forma actelor administrative

Fata de regula generala potrivit careia forma consensuala este conditia valabilitatii
unui act juridic, pentru actele administrative unilaterale, si, in general, pentru actele juridice
ale administratiei publice, regula este forma scrisa. Forma scrisa este o conditie de valabilitate
a actelor administrative, si nu doar o proba a existentei lor. Aceasta conditie este reliefata de
doctrina si jurisprudenta, si de catre practica administrativa in general, in lipsa unui cod de
procedura administrativa.
Necesitatea formei scrisa rezulta din urmatoarele argumente:
- Actul administrativ vizeaza puterea statala si are un caracter imperativ, ca urmare,
forma scrisa este necesara pentru a pune in evidenta regimul juridic de putere al
actului administrativ
- Claritatea, precizia continutului actului administrativ, care intr-o forma scrisa este
mai accentuata
- Executarea actelor adminitrative se face din oficiu, aceasta procedura putand fi
realizata doar prin forma scrisa
- Verificarea conditiilor de legalitate si valabilitate a actelor administrative implica
necesitatea formei scrise
Forma consensuala a unui act administrativ este admisa in practica, ca exceptie, doar
atunci cand legea prevedeo astfel de forma. De exemplu, averstismentul ca sanctiune
contraventionala, potrivit OG. 2/2001 se aplica consensual. Cu toate acestea, in ultima vreme,
im practica administrativa, chiar si avertismentul este mentionat intr-un proces verbal
contraventional.
Forma actelor administrative are in vedere doua chestiuni: tehnica de redactare a
acestora (modalitatea de exprimare) dar si continutul lor.
 Elementele de forma (antet, parafa etc) sunt importante, lipsa lor putand atrage uneori
sanctiunea nulitatii absolute a actului.
Continutul se refera la motivarea actului administrativ. Orice act administrativ,
individual sau normativ, trebuie sa fie motivat sub aspectul conformitatii cu alte acte
superioare ca forta juridica (motivarea in drept) dar si sub aspectul oportunitatii si finalitatii,
(chiar daca reprezinta o descriere a situatiei de fapt) a actului administrativ (motivarea in
fapt). In mod constant, jurisprundenta instantelor de contencios administrativ a sanctionat cu
nulitatea actelor administrative a caror motivare nu exista in mod corespunzator.
Actele normative cu caracter administrativ au intotdeauna ca si forma exterioara forma
scrisa.
Procedura emiterii actului administrativ
Elementele procedurale fac parte din legalitatea actului administrativ. In consecinta,
nerespectarea elementelor procedurale poate aduce nulitatea actului administrativ. Nu exista
reguli de procedura generale privind emiterea actelor administrative unilaterale, in lipsa unui
cod de procedura. Prin urmare, aspectele procedurale privind emiterea actelor administrative
sunt reglementate de legi sau alte acte normative specifice in materie. Doctrina juridica
analizeaza aceasta procedura in functie de trei momente temporale:
- Momentul anterior emiterii unui act administrativ
- Momentul/ procedura concomitenta emiterii unui act administrativ
- Momentul ulterior emiterii actului administrativ

1. Procedura anterioara emiterii actului administrativ

Exista situatii numeroase, in care, inainte de emiterea unui act administrativ este
necesar a se efectua anumite operatiuni administrative, unele cu caracter tehnic (activitatea de
documentare, de pregatire a emiterii actului: statistici, analize etc), altele cu caracter juridic
(in special avizele prealabile necesare emiterii unui act administrativ. Acestea reprezinta in
esenta manifestari de vointa ale unei autoritati specializate a stattului in domeniul de referinta
vizat de viitorul act administrativ, fie el normativ sau individual. Prin urmare, avizul este o
operatiune juridica prealabila emiterii actului administrativ, care conditioneaza intr-o anumita
masura valabilitatea actului administrativ.)
Pentru emiterea unui act normativ sunt necesare avize de la autoritatile centrale
specializate in domeniul respectiv.
Prin el insusi, avizul nu este un act juridic administrativ, ci o operatiune
administrativa, deoarece reprezinta expresia unei vointe a unei autoritati a statului, insa nu de
sine statatoare, ci in vederea emiterii sau refuzului de a emite un act administrativ. Procedura
de contencios administrativ, instantele judecatoresti, pot verifica legalitatea unui aviz, dar nu
separat, ci doar impreuna cu actul administrativ pe care il fundamenteaza (consecinta a
faptului ca avizul nu este un act administrativ de sine statator).
In practica si in doctrina putem identifica trei categorii de avize:
 - Avizele consultative caracterizate prin faptul ca autoritatea emitenta a actului
administrativ este obligata sa le solicite dar nu are obligatia de a respecta
concluziile acestor avize. In aceasta categorie se includ majoritatea avizelor.
- Avizele facultative caracterizate prin posibilitatea de a fi cerute de catre autoritatea
emitenta a actului administrativ, si tot posibilitatea de a se tine cont de continutul
acestora. Este posibilitatea in care autoritatea emitenta solicita un punct de vedere
documentat din partea unei autoritati care in mod obisnuit nu este consultata in
emiterea actului respectiv
- Avizele conforme se refera la ipoteza in care autoritatea emitenta este obligata sa
solicite si sa se conformeze acestor avize. De regula, asemenea avize apartin
autoritatilor ierarhic superioare celor emitente, si se confunda in practica cu
acordul prealabil emiterii actului administrativ. Diferenta fata de alte categorii de
avize este faptul ca acordul poate fi considerat un act administrativ prin el insusi.
Astfel, valabilitatea lui poate fi analizata separat de actul administrativ pe care il
fundamenteaza.
In procedura prealabila emiterii actului administrativ pot fi intalnite si alte manifestari
de vointa (acordul unei autoritati administrative ierarhic superioare), sau pot exista
forme de colaborare intre doua sau mai multe autoritati administrative pentru emiterea
unui act administrativ. In aceasta procedura prealabila, colaborarea intre doua
autoritati administrative se realizeaza de regula prin operatiuni tehinico-materiale de
documentare, informare, analiza etc.
2. Procedura concomitenta emiterii actelor administrative
Doctrina se refera la situatia in care actul administrativ este emis de un organ colegial
(cu activitate colegiala). Este vorba de Guvern, Consiliile Judetene sau Consiliile Locale. Intr-
o asemenea ipoteza se cer conditii concomitente, cum ar fi conditia de cvorum (numarul
minim de participanti in organul colectiv pentru emiterea unor acte administrative) sau
conditii privind majoritatea necesara pentru emiterea unui act administrativ. Conditiile privind
majoritatea se pot referi, la randul lor, la majoritatea simpla (jumatate + 1 din nr membrilor
prezenti), majoritatea calificata, sau asa jumita majoritate absoluta (jumatate +1 din totalul
membrilor organului colegial). Un aspect particular il reprezinta activitatea Guvernului in care
procedura de emitere a unui act guvernamental este conform regulii consensului. Astfel, nu
exista o procedura de vot pentru adoptarea unui act guvernamental, si nici conditii de cvorum.
Actele guvernamentale se adopta prin consens de catre membrii guvernului, cu mentiunea ca
vointa Primului Ministru este decisiva.)
De regula nerespectarea conditiilor de cvorum sau majoritate atrage sanctiunea
nulitatii. In legi speciale, exista posibilitatea atacarii unui act administrativ pentru motive de
legalitate de catre cei care nu au fost de acord cu adoptarea lui, din cadrul organului colectiv.
Acest moment se refera si la conditiile privind motivarea actului administrativ.
3. Conditii procedurale ulterioare emiterii actului administrativ
Existenta acestor conditii se bazeaza pe doua fapte:
1. Activitatea administrativa este subordonata legii – valorile juridice si politice
pentru care ea se realizeaza sunt exterioare activitatii administrative si sunt
 stabilite de catre legiuitor. Astfel, aceasta procedura se refera la organizarea in
concret a legii.
2. Structura administratiei publice se bazeaza pe principiul ierarhiei, astfel,
existenta procedurii prealabile are la baza si aceste chestiuni.
In literatura de specialitate se poate vorbi de doua acte juridice ulterioare emiterii
actului administrativ: ratificarea (aprobarea) si confirmarea actului administrativ.
Procedura ratificarii se aplica de regula actelor normative emise de o autoritate a
statului. In practica, aceasta se intalneste in special cu privire la ordonantele de urgenta, care,
daca sunt ordonante simple, trebuiesc aprobate de catre Parlament. Ordonantele de urgenta,
conform prevederilor constitutionale, trebuiesc intotdeauna aprobate de catre Parlament.
Confirmarea este operatiunea juridica aplicabile unor acte administrative de regula
individuale, si nu normative, prin care se stabilesc drepturi, un statut profesional sau social,
pentru beneficiarul unui asemenea act. Exemplu: diplomele universitare care trebuie
confirmate de o autoritate superioara. In ceea ce priveste efectele juridice ale unor asemenea
acte administrative, precizam urmatoarele:
- In cazul ordonantelor de guvern simple, chiar daca sunt supuse procedurii de
aprobare a Parlamentului, ele produc efecte juridice de la data publicarii in
Monitorul Oficial
- In cazul ordonantelor de urgenta produc efecte de la data depunerii lor la
Parlament. Prin lege, Parlamentul poate modifica sau invalida continutul acestor
ordonante, caz in care, efectele juridice se produc de la data publicarii legii in
Monitorul Oficial.
- Pentru actele care necesita confirmarea, efectele incep sa se produca de la
momentul emiterii actului care le confirma. Se precizeaza ca actul numit
confirmare este un act administrativ de sine statator, si poate fi verificat, separat,
sub aspectul legalitatii de instantele de contencios administrativ.
Compententa emiterii actului administrativ
Aceasta poate fi materiala, teritoriala (raza de activitate a autoritatii emitente) sau
speciala (determinata de regula fie dupa calitatea persoanei la care se refera actul, sau dupa
natura actului). In dreptul administrativ competentele speciale sunt rare.
Regulile privind competenta materiala si teritoriala sunt precis determinate in actele
normative constitutive pentru organul administrativ emitent.
Reguliile privind competenta teritoriala au acelasi regim juridic ca si competenta
materiala. Prezinta importanta in dreptul administrativ faptul ca nerespectarea acestor reguli
atrage nulitatea absoluta a actului administrativ, sau sanctiunea inexistentei.
Obligatia de executare si forta juridica a actelor administrative unilaterale
Forta juridica are la baza aplicarea a trei prezumtii (fapte juridice care nu sunt inca
demonstrate de fapte materiale dar care se aplica ca urmare a legii pentru a da eficienta unui
act juridic):
 - Prezumtia de legalitate potrivit careia forma acestuia corespunde tuturor actelor
normative superioare ca forta juridica
- Prezumtia de autenticitate, in sensul ca actul provine de la autoritatea emitenta, cu
respectarea normelor de competenta materiala si teritoriala
- Prezumtia de veridicitate conform careia continutul actului corespunde situatiei de
fapt, dar si scopului pentru care a fost emis.
Acestea sunt prezumtii relative, putand fi eliminate ca urmare a controlului asupra
actului administrativ. Operarea acestor prezumtii se justifica prin faptul ca orice act
administrativ este emis in baza unei puteri publice. Aceasta realitate implica existenta
unui interes public, care justifica si el existenta acestor prezumtii.
Prezumtiile mai sus amintite impun si obligatia de executare a actului administrativ. In
practica se face distinctia intre obligatia de executare si opozabilitatea actelor administrative.
Obligatia de executare este un fapt pozitiv, o obligatie de a face, care este consimitita pentru
beneficiarul actului administrativ, respectiv cel care are drepturile conferite de actul
administrativ in cauza. O mentiune aparte pentru actele normative este aceea ca obligatia este
una constitutionala, in sensul ca are la baza suprematia Constitutiei, si a legii in sens general.
In ambele cazuri obligatia de executare implica si posibilitatea constrangerii juridice, sau
aplicarea unor actiuni juridice, respectiv stabilirea raspunderii contraventionale, disciplinare
sau materiale.
Opozabilitatea actelor administrative se refera la o obligatie negativa: obligatia tuturor
subiectelor de drept de a respecta continutul acestor acte.Data fiind forta juridica a actelor
administrative mai sus mentionate, bazate pe cele 3 prezumtii, executarea actelor
administrative se realizeaza din oficiu.
Astfel, actele administrative individuale nu necesita nicio procedura pentru punerea lor
in executare, autoritatile indreptatite putand oricand proceda prin mijloace juridice de
constrangere la executarea unui act administrativ individual la executarea celor 3 prezumtii.
Actiunile privind un act administrativ care vizeaza legalitatea actului nu duc prin ele
insele la suspendarea actului administrativ, exceptie facand actele juridice in materie
contraventionala, ci, este necesara o dispozitie expresa a instantei in acest sens.
In cadrul fortei juridice a unui act administrativ, se discuta si de forta probanta a
acestuia. Actul administrativ are forta probanta a unui act autentic, pana in momentul in care
prezumtiile mai sus amintite sunt inlaturate.
Momentul de la care produce efecte juridice un act administrativ
Este necesara o distinctie intre actele administrative normative si cele individuale.
Actele administrative normative se publica in Monitorul Oficial daca sunt ale
Guvernului sau ministerelor si produc efecte juridice la 3 zile de la data publicarii, sau de la o
data ulterioara.
Actele administrative individuale produc efecte juridice de la data comunicarii lor.
(Procedura prin care actul se aduce la cunostinta beneficiarului sau destinatarului sau.)
 De regula, actele administrative produc efecte numai pentru viitor. Cu toate acestea,
exista si acte sau operatiuni juridice declarative, sau recognitive, prin care se confirma o
situatie anterioara, acte care produc efecte juridice anterior emiterii lor, de la data situatiei de
fapt pe care o confirma. Aceasta categorie include adeverintele (operatiuni administrative) sau
somatia de plata (act administrativ), sau orice alt act recognitiv.
Incetarea efectelor actelor administrative
Poate avea loc: la termenul pentru care a fost fixat, ca urmare a abrogarii lui, ca
urmare a neconstitutionalitatii lui, prin procedura revocarii sau prin constatarea nulitatii
actului administrativ ca urmare a unei hotarari judecatoresti. In mod obisnuit un act
administrativ nu isi inceteaza efectele prin simpla renuntare la benificu a aceluia care este
indreptatitsa dispuna de acest act. Este o consecinta a caracterului unilateral a actului
administrativ si a regimului de putere publica aplicabil.

Sanctiunile juridice aplicabile actelor administrative

In principal, acestea vizeaza ipoteza in care se realizeaza ca emitera actului nu s-a
realizat cu respectarea conditiilor de valabilitate, legalitate si oportunitate. Regimul
sanctionator aplicabil actelor administrative este in esenta o institutie a dreptului
administrativ, reglementat de norme cu caracter administrativ si reliefat de jurisprudenta si
doctrina.
Se face o distinctie intre regimul sanctionator aplicabil actelor administrative si
raspunderea juridica a institutiei care vizeaza subiecte de drept administrativ, si nu acte.
Forme de sanctiuni (sunt institutii de drept administrativ):
- Nulitatea actelor administrative
- Inexistenta actelor administrative
- Revocarea actului administrativ
- Suspendarea actului administrativ
Nulitatea
Este o sanctiune care vizeaza in mod deosebit nerespectarea conditiilor de legalitate
ale actului administrativ: conditiile de competenta materiala sau teritoriala, regulile de
procedura privind emiterea, si conformitatea din punct de vedere formal si al continutului cu
toate actele juridice superioare ca forta juridica. De asemenea, conform teoriei si
jurisprudentei, nulitatea poate viza si aspecte de oportunitate, insa, in practica, o astfel de
nulitate poate fi constatata numai pe calea controlului administrativ ierarhic sau in procedura
revocarii actului administrativ, si nu in procedura controlului de contencios administrativ,
stiut fiind faptul ca instanta verifica actul numai sub aspectul legalitatii, si nu al oportunitatii.
Referitor la nulitati s-au emis urmatoarele chestiuni:
- Daca teoria nulitatii in dreptul privat se poate aplica si in dreptul administrativ
(diferenta dintre nulitate absoluta si anulabilitate)
- Identificarea cauzelor care determina nulitatea unui act administrativ
- Acceptarea sau nu a nulitatilor partiale
- Efectele nulitatii actului administrativ
- Autoritatile care pot constata nulitatea actului administrativ
Fata de teoria dreptului civil a nulitatii, in dreptul administrativ particularitatea o
prezinta inaceptabilitatea anulabilitatii (nulitatii relative), neaplicandu-se nici teoria
confirmarii actului nul relativ. Cu toate acestea, in practica, exista procedura confiramarii
actelor administrative de catre institutia ierarhic superioara.
In literatura de specialitate se mentioneaza ca nulitatea relativa poate fi totusi adminsa,
atunci cand legea prevede expres o asemenea sanctiune. (exemplul procesului verbal de
constatare si sanctionare a unei contraventii: OG 2/2001 precizeaza momentele in care acesta
este supus nulitatii relative in functie de mentiunile pe care le cuprinde)
Cauzele care pot determina nulitatea actului administrativ sunt in general legate de
conditiile de legalitate. Insa, chestiuni legate de oportunitate, in special de excesul de putere,
reprezinta cauze pentru nulitatea actului administrativ.
Efectele constatarii nulitatii se produc retroactiv. Consecintele unei astfel de situatii
sunt ca toate actele juridice emise in baza unui act administrativ considerat nul sunt si ele
lovite de nulitate. In materia actelor administrative normative, odata constatata nulitatea unui
asemenea act, instanta de judecata poate stabili care dintre actele administrative sau civile
emise in baza unui asemenea act normativ continua sa produca efecte juridice.
Autoritatile care pot constata nulitatea unui act administrativ:
- Autoritatea emitenta in procedura revocarii actului administrativ. Institutia
revocarii reprezinta un aspect particular in raport cu institutia nulitatii
- Controlul administrativ ierarhic superior: procedura cel mai des intalnita in
practica administrativa, organul administrativ ierarhic superior realizand un control
asupra actelor organelor inferior ierarhic, acesta putand fi realizat chiar de catre
structurile propriului organ administrativ.
- Procedura recursului administrativ gratios: recursul administrativ este un drept
recunoscut subiectului intersat de a ataca actul administrativ, fie la autoritatea
emitenta, fie la organul administrativ ierarhic superior. Recursul administrativ
gratios poarta aceasta denumire pentru a il diferentia de calea de atac. Aceasta
procedura se mai numeste si procedura plangerii prealabila reglementata de
 dispozitiile legii 554/2004. In baza acestei proceduri care in esenta reprezinta un
control administrativ, realizat nu din oficiu, ci la sesizarea persoanei interesate, se
poate constata nulitatea actului administrativ.
- Nulitatea poate fi constatata de catre instantele judecatoresti sau de contencios
administrativ sau de instantele de drept comun care au in competenta solutionarea
litigiilor privind actele administrative
- In procedura penala de catre procuror in cazul unor acte prin care s-au savarsit
infractiuni. Nulitatea constata de procuror produce efecte pana la confirmarea ei de
instanta de judecata penala
Inexistenta actelor administrative
Este o sanctiune specifica acestei categorii de acte juridice. Actul administrativ nu se
mai bucura de niciuna dintre cele trei prezumtii inainte de verificarea legalitatii acestuia.
Inexistenta poate fi invocata de orice subiect de drept in fata oricarei autoritati publice
competente, fara a mai intervenii etape procedurale speciale sau termene de prescriptie.
Efectele inexistentei sunt similare cu ale nulitatii, actul fiind considerat ca neproducand efecte
juridice de la data emiterii lui, la fel si actele subsidiare.
In fapt, o astfel de ipoteza poate fi realizata atunci cand o autoritate administrativa
emite un act administrativ cu incalcarea vadita a regulilor de competenta materiala si
teritoriala, sau, emiterea unui act administrativ in baza unui act normativ abrogat sau declarat
neconstitutional.

Curs 4

Revocarea actului administrativ

Conceptul revocabilitatii
Revocabilitatea este un principiu al regimului juridic aplicabil actelor administrative,
in sensul ca reprezinta un specific al acestei categorii de acte juridice. In esenta,
revocabilitatea reprezinta posibilitatea autoritatii publice administrative, emitenta a unui act
administrativ, de a-l retrage in anumite conditii.
Explicatia acestui principiu consta in urmatoarele aspecte:
1. Functiile administratiei in societate, inclusiv dinamismul activitatii administrative
inteleasa ca activitate de gestionare si de serviciu public, ceea ce implica ratiunea
retragerii unui act administrativ chiar de catre autoritatea emitenta pentru motive
de nelegalitate sau de oportunitate.
2. Structura administratiei publice bazata in principal pe relatii de subordonare
ierarhica, cu consecinta controlului administrativ ierarhic superior asupra actelor
administrative, ceea ce explica posibilitatea revocarii acestora dupa caz, de catre
autoritatea emitenta sau autoritatea ierarhic superioara.
Nu exista norme juridice care sa consacre acest principiu al revocabilitatii, el
impunandu-se ca realitate a practicii administrative si a jurisprudentei. Cu toate acestea,
dispozitiile letii 554/2004 privind contenciosul administrativ, in art. 7 si urmatoarele,
reglementeaza procedura prealabila sesizarii instantei de judecata, o procedura administrativa,
bazata pe principiul revocabilitatii unui act administrativ, adica posibilitatea autoritatii
administrative, ca, in urma formularii unei plangeri sa isi retraga propriul sau act, in ipoteza in
care considera ca este nelegal sau neoportun. Deasemenea, sunt relevante si dispozitiile art. 1
din legea mai sus mentionata, care stabilesc ca subiect de sesizare (reclamant) in instantele de
contencios administrativ autoritatea emitenta a unui act administrativ in ipoteza in care
potrivit legii acesta nu mai poate fi revocat.
Procedura revocabilitatii actelor administrative
1. Motivele care pot determina revocabilitatea
Conform doctrinei, acestea pot avea in vedere fie aspecte de nelegalitate fie unele de
lipsa de oportunitate. Cu toate acestea, in practica administrativa, revocabilitatea este
intalnita mai ales pentru motive legate de oportunitatea unui act administrativ, ceea ce
implica verificarea adecvarii unui act administrativ la situatia de fapt si la scopul
urmarit in conformitate cu regulile principiului proportionalitatii.
Cauzele care pot determina revocarea unui act administrativ pot fi sub aspect
temporar:
- Anterioare emiterii actului
- Concomitente emiterii actului

- Ulterioare emiterii actului

In primele doua situatii, revocarea unui act administrativ are efecte retroactive, in
sensul ca produce efecte juridice de la data emiterii actului si nu de la momentul revocarii
acestuia. Pentru cauze ulterioare, insa, efectele sunt pentru viitor, respectiv de la data
revocarii actului administrativ.
In doctrina s-a pus problema daca sunt supuse regimului revocabilitatii si actele
administrative normative. Raspunsul este afirmativ, in general, din punct de vedere
constitutional, procedurile legale sau administrative de abrogare a unui act normativ sunt o
materializare a principiului revocabilitatii in domeniul administrativ.
2. Autoritatile care pot dispune revocarea unui act
A. Autoritatea administrativa emitenta: avand in vedere economia de ansamblu a legii
contenciosului administrativ, se poate spune ca orice autoritate publica, un organ
public, sau o persoana de drept privat asimilata unui organ public in conditiile
legii, care emite un act administrativ il poate revoca.
B. Autoritatea ierarhic superioara
In special autoritatea administrativa, in caz de subordonare administrativa. De
regula, evocarea actului emis de autoritatea inferioara ierarhic este consecinta unui
control administrativ ierarhic sau a unui recurs administrativ gratios, cum ar fi
procedura plangerii prealabile, reglementata de legea 554/2004.
 Procedura de contencios administrativ a instantelor comeptente in materie poate
dispune numai anularea unui act administrativ, nu si revocarea acestuia, desi efectele juridice
in cazul ambelor sanctiuni sunt relativ similare. De aceea, in literatura de specialitate se
precizeaza ca revocabilitatea ca sanctiune de drept administrativ, este o specie a nulitatii
actului administrativ, particularitatea constand in dreptul autoritatii emitente de a isi retrage
actul, si in al doilea rand, cauzele de revocabilitate, respectiv pentru motive de oportunitate si
mai putin de legalitate, desi nici acestea nu sunt excluse.
Procedura revocarii (sub aspectul actelor emise)
Revocarea unui act administrativ se poate dispune prin aceeasi operatiune juridica (tot
printr-un act administrativ). Desi nu exista norme procedurale scrise, practica in materie a
impus cateva reguli:
1. Actul administrativ prin care se revoca un alt act administrativ trebuie sa aiba cel putin
aceeasi forta juridica cu cea a acutlui administrativ revocat.
2. Daca redactarea apartine organului emitent, actul de revocare tebuie emis dupa aceeasi
procedura ca actul revocat.
3. Actul administrativ prin care se revoca un alt act administrativ poate fi supus
controlului de legalitate al instantelor de contencios administrativ, sau, controlului
administrativ ierarhic superior.
4. Principiul revocabilitatii analizat mai sus se aplica numai actelor administrative
unilaterale (de putere). Exista totusi unele exceptii, cea mai importanta fiind actele
administrative jurisdictionale, considerate o specie a actelor administrtive unilaterale,
care sunt exceptate de la principiul revocabilitatii, avand in vedere aplicarea
procedurilor jurisdictionale similare cu cele ale instantelor judecatoresti in cazul
jurisdictiilor administrative. Asemenea acte pot fi anulate numai pe baza unei actiuni
in justitie si nu pe calea unui control administrativ ierarhic.
Exceptii de la principiul revocabilitatii
Acest principiu cunoaste in doctrina si practica urmatoarele exceptii:
1. Actele administrative jurisdictionale
2. Actele administrative unilaterale prin care s-a stabilit, dupa caz, raspunderea
administrativa contraventionala sau disciplinara, si care nu pot fi retractate de catre
organele emitente.Justificarea o constituie natura relatiilor sociale pe care o
generala, si existenta unor proceduri judiciare de control al legalitatii acestor acte.
3. Actele administrative unilaterale care au fost realizate material: nerevocabilitatea
acestora este o expresie a situatiei de fapt, care nu mai poate fi schimbata (ex: o
autorizatie de constructie in baza careia s-a rezolvat un imobil, sau o autorizatie de
demolare in baza careia imobilul a fost desfiintat)
4. Actele administrative care au generat un drept subiectiv protejat de lege. Explicatia
o consta in garantarea de catre legiuitor a dreptului subiectiv constituit in baza lor.
(ex: actele de identitate, actele de stare civila, actele de studii). Cu toate acestea, in
literatura de specialitate, dar nefiind inca pe deplin consacrat in practica, s-a
afirmat posibilitatea revocarii acestor categorii de acte daca drepturile ca atare si
 actele respective au fost obtinute si emise ca urmare a unei fraude evidente. Fara a
fi necesara existenta unei hotarari de condamnare. Insa, Curtea Constitutionala a
Romaniei, prin deciziile recente, a constatat neconstitutionalitatea reglementarilor
normative legale care reglementau posibilitatea retractarii titlurilor academice,
pentru motive de frauda de catre institutia care a acordat acest titlu.
5. Actele administrative unilaterale care au generat raporturi juridice de drept civil
sau in baza lor s-au incheiat contracte civile comerciale sau alte tipuri de contracte,
reglementate de normele dreptului privat. Explicatia nerevocabilitatii consta in
stabilitatea regimului juridic, in sensul ca prin contractele civile incheiate s-au
creat raporturi juridice de drept in alta sfera decat cele administrative si care se
bucura de stabilitate si prezumtia legalitatii (ex: autorizaitiile privind instrainarea
unor bunuri din patrimoniul cultural). S-a pus problema daca aceasta regula a
irevocabilitatii se aplica si in ipoteza in care printr-un act administrativ s-au
generat contracte administrative, si nu civile. Literatura de specialitate considera ca
in aceasta ipoteza actul administrativ poate fi revocat. Explicatia consta in faptul ca
in aceasta ipoteza raporturile contractuale sunt dominate tot de reguli
administrative, iar contractul administrativ este incheiat in vederea unui interes
public, interesul privat fiind subsidiar. (ex: contractele de concesiune sunt
desfiintate ori de cate ori actul administrativ in baza caruia au fost incheiate este
revocat). De altfel, contractele administrative, cuprind clauze impuse prin caietul
de sarcini, care privesc acest regim al revocabilitatii actului administrativ
generator, si inclusiv al incetarii efectelor juridice pentru contractul administrativ
incheiat.
6. Actele administrative emise in baza unui contract civil: intr-o asemenea ipoteza,
actul administrativ subsecvent nu poate fi revocat, avand in vedere temeiul
acestuia: contractul civil, si distinctia dintre regimul juridic de drept privat aplicat
contractului civil si regimul de drept public, administrativ, aplicat actului
administrativ. Ca regula generala, orice act administrativ, indiferent daca i se
aplica sau nu principiul revocabilitatii, in conditiile legii, poate fi verificat sub
aspectul legalitatii de catre instantele de contencios administrativ. Exista totusi o
limita, in sensul ca instantele de contencios administrativ pot verifica numai
legalitatea actului, nu si oportunitatea, cu exceptia excesului de putere. Prin
urmare, revocabilitatea, care vizeaza in special oportunitatea actului administrativ
este o operatiune cu o sfera mai larga de cuprindere decat controlul de legalitate al
instantelor de contencios administrativ.
Suspendarea actelor administrative
Spre deosebire de nulitare, revocare si inexistenta, suspendarea inseamna o incetare
provizorie a efectelor juridice ale actelor administrative, ceea ce inseamna ca prezumtiile de
valabilitate aplicabile acestora, respectiv cele de legalitate, veridicitate si ... continua sa
existe, aparand insa o incertitudine cu privire la forta acestor prezumtii. De asemenea,
suspendarea se justifica in ipotezele unui litigiu privind valabilitatea actului administrativ,
scopul fiind acela de a impiedica producerea unor efecte juridice atata timp cat litigiul nu a
fost solutionat, deoarece prin aceste efecte juridice s-ar putea aduce atingere importanta
intereselor legitime ale partilor, sau pot fi create pagube materiale sau morale.
 Suspendarea poate fi impartita in doua categorii:
1. Suspendarea de drept, este impusa chiar de norma juridica, prin urmare realizandu-se
cazul impus de norma, suspendarea intervine de drept, fara o alta procedura
2. Suspendarea la cerere din partea subiectului de drept interesat in eliminarea temporara
a efectelor juridice ale actului in cauza. Este cazul actiunilor in contencios
administrativ, reglementarea acestei proceduri fiind prevazuta in art. 14 si urm. Din
legea 554/2004.
Suspendarea poate fi dispusa ca urmare a controlului administrativ ierarhic de catre
organul administrativ ierarhic superior, sau din oficiu, de catre organul administrativ
emitent. In toate aceste situatii, suspendarea nu este un act discretionar, cib trebuie sa fie
motivata de catre autoritatea care o dispune.
Spre deosebire de actiunile civile in justitie, care se supun principiului general al
suspendarii de drept al unui act juridic pe durata solutionarii litigiului privind actul in
cauza, in materia actelor administrative, chiar si in cazul actiunilor in justitie, suspendarea
de drept este o exceptie. Astfel, suspendarea de drept in materie de contencios administrtiv
i9ntervine potrivit dispozitiilor art. 1 din legea mentionata, in cazul actiunilor in justitie,
ale prefectilor si ale Agentiei Nationale a Functionarilor Publici, indreptate impotriva unor
acte administrative, ale consiliilor locale, judetene, sau aleprimarilor. Ratiunea consta in
protejarea raporturilor juridice reglementate de aceste acte normative, si in ratiunile
controlului de putere administrativ exercitat de prefecti asupra organelor administratiei
publice locale autonome.
Suspendarea unui act administrativ de care o autoritate administrativa se realizaeaza,
din punct de vedere procedural, tot printr-un act administrativ, cu cel putin aceeasi forta
juridica ca a actului administrativ suspendat. In acest caz, actul administrativ este supus
controlului de legalitate al instantelor judecatoresti.
Se pune problema daca sunt supuse suspendarii numai actele administrative
individuale, sau si cele normative. Nu exista reguli exprese in acest domeniu, totusi, in
materia contenciosului administrativ, nu se distinge, si prin urmare, pot fi supuse
suspendarii si actele normative, cum ar fi ordonantele de Guvern, sau hotararile
Guvernului cu caracter normativ.

CONTROLUL ADMINISTRATIV
Aspecte generale – terminologie
In doctrina se foloseste conceptul de control administrativ sau control asupra
administratiei publice. Ambele sensuri au o semnificatie precisa, primul avand in vedere
controlul efectiv realizat de administratia pub blica, iar al doilea, controlul asupra
administratiei publice, realizat de catre alte autoritati ale statului.
Necesitatea controlului administrativ
1. Garantarea suprematiei legii in activitatea administrativa
2. Principiul subordonarii ca regula de baza in activitatea administrativa
Criterii de clasificare a controlului administrativ
1. Dupa relatie dintre autoritatea care controleaza si cea controlata
a. Controlul administrativ intern – este realizat chiar in cadrul autoritatii
administrative de catre serviciile specializate, de regula, un corp de control
existent in cadrul serviciului respectiv
b. Controlul administrativ extern – poate fi realizat dupa caz de catre: o alta
autoritate (ex: controlul Parlamentar asupra activitatii Guvernului)
c. Controlul realizat de catre Curtea Constitutionala – este un control de
constitutionalitate ce vizeaza ordnonantele Guvernului, simple sau de
urgenta, si legile cu caracter administrativ, desi in acest caz se aplica
regulile comune privind verificarea constitutionalitatii legilor.(Intrebare de
examen: cine verifica constitutionalitatea hotararilor normative a
guvernului? – Instanta de contencios administrativ care are competenta
respectiva?)
d. Controlul administrativ realizat de organul superior ierarhic (controlul
administrativ extern) poate fi controlul de tutela, controlul de guvern,
sau ...)
e. Controlul realizat de instantele de contencios administrativ sau instantele
de drept comun pentru actele administrative date spre competenta lor.
f. Organele administrative cu autoritate jurisdictionala au competenta de a
solutiona dupa proceduri similare cu cele judecatoresti litigii
administrative, dupa caz, intre doua institutii administrative, sau un organ
administrativ si o persoana de drept privat
g. Inspectiile judiciare ale autoritatilor administrative de control administrativ
care in domeniul lor de competenta verifica legalitatea si chiar
oportunitatea unor acte administrative, nu doar in raport cu institutiile
publice, dar si cu persoanele de drept privat (ex: inspectoratul teritorial
pentru constructii, garda de mendiu, SANEPID, Curtea de Conturi etc)
2. Dupa limitele acestui control:
a. Controlul integral de valabilitate ale unui act administrativ, care vizeaza
aspectele de legalitate, constitutionalitate si oportunitate: controlul
administrativ ierarhic, controlul Parlamentului, recursul administrativ
gratios, controlul realizat de catre inspectiile de specialitate
b. Controlul aspectelor de legalitate de regula, controlul realizat de catre
justitie (Curtea Constitutionala, organele administrativ-jurisdictionale)
3. Dupa formele controlului:
a. Necontencios: orice procedura de control administrativ care nu foloseste o
forma juridicara de realizare bazata pe contradictiroalitate, moralitate si
bazata pe dreptul la aparare al partilor. Aceasta procedura are in vedere si
procedura plangerii prealabile sau a recursului administrativ gratios.
 b. Contencios: are in vedere aplicarea principiilor jurisdictionale, respectiv
solutionarea de catre instante, inclusiv de Curtea Constitutionala, pe baza
contraditorialitatii, egalitatii armelor si dreptului la aparare.
Contenciosul administrativ
Notiunea de contencios administrativ:
Definitiile in materie, au in vedere fie aspectul formal procedural, fie aspectul
material. Primul, cel formal, se referaa la competenta instantelor judecatoresti conferita de
lege si procedura aplicabila in cadrul verificarii legalitatii unui act administrativ. Aspectul
material este mai complex, si are in vedere institutia juridica a contenciosului administrativ,
respectiv, ansamblul normelor juridice, constitutionale si de alta natura, care reglementeaza
procedurile de contencios administratvi, natura litigiilor de contencios administrativ, partile
implicate, si autoritatile competente sa realizeze acest control.
Definitiile materiale sunt preferabile celor formale, care au o sfera mai restransa de
aplicabilitate.
Fundamentarea stiintifica a controlului administrativ
1. Garantarea suprematiei legii si a Constitutiei prin mijlocul cel mai eficient,
si anume, controlul jurisdictional, inclusiv de constitutionalitate
2. Teoria raspunderii statului, inclusiv a administratiei publice, pentru
activitatea desfasurata. Aceasta teorie a aparut relativ recent, respectiv la
inceputul sec. XX, fiind acceptata numai in masura in care contorlul
instantelor judecatoresti este limitat asupra motivelor de legalitate, si
indirect asupra consecintelor materiale ale actelor administrative, fara a
afecta suveranitatea statala. In doctrina, s-a afirmat de multe ori, ca statul nu
raspunde in fata instantelor judecatoresti pentru activitatea sa, deoarece
actele administrative sunt expresie nemijlocita a suveranitatii nationale.
Doctrina Constitutionala a consacrat raspunderea statului pentru actele
emise.
3. Garantarea drepturilor cetatenilor. Procedura contenciosului administrativ a
instantelor judecatoresti, a fost consacrata relativ recent ca procedura
distincta judecatoreasca, din sec. XX pana in prezent.
Evolutia contenciosului administrativ in Romania
Cu titlu de exemplu, amintim Statutul Dezvoltator al lui Cuza, care reglementa
o procedura de contencios administrativ, rellativ simbolica in competenta
Consiliului de Stat.
Constitutia Romaniei din 1923, care pentru prima data reglementeaza procedura
contenciosului administrativ, sub forma sau in competenta instantelor
judecatoresti.In baza acesteia, in 1925 este adoptata prima lege a contenciosului
administrativ care consacra competenta instantelor judecatoresti in aceasta
materie.
Legea 1/1967 si legea nr 9/1990, iar in prezent, legea 554/2004 (a se vedea si a
se discuta caracteristicile contenciosului administrativ potrivit fiecaruia dintre
actele administrative mai sus amintite).
Principiile contenciosului roman in baza actualelor reglementari si sediul
materiei.
Sediul materiei il reprezinta in principal disp. Constitutionale: art. 21 din
Constitutie privind accesul liber la justitie, art. 52 din Constitutie care
garanteaza si defineste controlul administrativ, art.126 alin. 5 din Constitutie,
care garanteaza contenciosul administrativ si enumera actele administrative
exceptate de la acest control, si legea 554/2004, legea administratiei publice
locale etc.
Principiile generale
1. Competenta revine instantelor judecatoresti care fac parte din sistemul
general de instante al puterii judiciare din Romania. Este o deosebire intre
controlul roman si cel francofon, acesta din urma consacrand un sistem
special de instante cu aceasta competenta.
2. Se realizeaza pe cale directa, adica prin sesizarea nemijlocita a instantelor
competente de catre subiectii de drept care au calitatea de reclamant potrivit
legii.
3. Presupune procedura prealabila inaintea sesizarii instantelor judecatoresti,
procedura administrativa, exceptiile fiind de stricta interpretare
4. Este un control de plina jurisdictie, deoarece competenta instantelor vizeaza
atat aspecte de legalitate, cat si solutionarea cererilor privind acordarea de
despagubiri, dupa caz, materiale sau morale, cauzate de actul administrativ
nelegal.
5. Este organizat intr-un dublu grad de jurisdictie: solutionarea in prima
instanta, si recurs.
6. Actele administrative, exceptate de la controlul de contencios administrativ
sunt strict si limitativ prevazute de lege: art 126 din Constitutie si art. 5 din
legea 554/2004.
7. Limitele controlului vizeaza in principal legalitatea actelor administrative ,
insa exista si un control general care are in vedere si aspecte de oportunitate,
in cazul puterii excesive a administratiei publice.
8. Executarea hotararilor pronuntate in materie de contencios administrativ se
realizeaza dupa procedura speeciala prevazuta de lega 554/2004 si nu dupa
legea comuna reglementata de NCPC.
Instantele de contencios administrativ in Romania: competenta teritoriala
si materiala a acestora
Sediul materiei il reprezinta in principal art. 10 din legea 554/2004.
Competenta materiala se refera la atributiile pe care le au instantele in
solutionarea litigiilor de contencios administrativ:
- Tribunalele si tribunalele specializate: in economia generala a
contenciosului administrativ se prevedea infiintarea unor instante
specializate. Acestea nu s-au infiintat, insa legea are si dispozitii tranzitorii:
prin urmare, retinem competenta sectiilor civile de contencios administrativ
ale tribunalelor care functioneaza la nivelul fiecarui judet, dupa urmatoarele
reguli:
o Tribunalele sunt competente sa judece in prima instanta toate actele
administrative emise de autoritatile publice locale si judetene
o Tribunalele au competenta de a solutiona in prima instanta (in fond)
litigiile privind actele administrativ-financiare care privesc acte,
impozite, datorii vamale etc, a caror suma nu depaseste 1 000 000 de
lei
- Curtile de apel prin sectiile civile specializate de contencios administrativ.
Curtile de apel sunt competente sa solutioneze in prima instanta toate
litigiile privind actele administrative emise sau incheiate de administratile
publice centrale. De asemenea, ele solutioneaza, tot in fond, litigiile privind
actele administrativ-fiscale a caror suma depaseste 1 milion de lei, precum si
toate litigiile privind actele administrative fiscale care vizeaza fonduri ale
Uniunii Europene. De asemenea, Curtile de Apel au competenta de a
solutiona ca instanta de recurs, recursurile impotriva hotararilor (sentintelor)
pronuntate de catre tribunalele judetene.
- Inalta Curte de Casatie si Justitie prin sectia de contencios administrativ,
solutioneaza numai recursurile impotriva sentintelor pronuntate de catre
curtile de apel. Nu are competenta de prima instanta.
Competenta teritoriala a instantelor de contencios administrativ este
reglementata tot de art.10 din 554/2004. Principiul procedural civil, arata ca
teritorial este intotdeauna competenta instanta de la domiciliul paratului. IN
materie de contencios administrativ exista o exceptie de la aceasta regula (art.
10 alin 3) potrivit careia reclamantul are posibilitatea de a alege instanta, fie la
domiciliul sau, fie la domiciliul paratului. Daca a optat pentru instanta de la
domiciliul paratului nu se mai poate invoca exceptia necompetentei teritoriale.
In cazul nerespectarii regulilor procedurale privind competenta, se sanctioneaza
actele emise cu nulitatea absoluta. De aceea este obligatoriu ca mai inainte de
orice alte activitati este obligatoriu ca instanta sa isi verifice competenta. O
 asemenea verificare se poate realiza din oficiu sau la cererea oricaror parti
interesate, pe calea exceptiilor procedurale. In ipoteza in care o instanta de
judecata sesizata constata ca nu este competenta, material sau teritorial sa
solutioneze o cauza, se aplica procedura declinarii de competenta (nu respinge
actiunea!), prin care, printr-o hotarare judecatoreasca, instanta sesizeaza instanta
competenta sa solutioneze cauza. In ipoteza unui conflict de competente,
(situatia in care doua instante se declara competente sau necompetente sa
solutioneze o cauza) se aplica procedura regulatorului de competenta, in sensul
ca instanta ierarhic superioara, comuna acestora, va stabili competenta instantei
respective.

Curs 5
Subiectele actiunii la instanta de contencios administrativ
(subiectele de sezina)
Regulile procedurale in materie de contencios administrativ sunt derogatorii de la
dreptul comun (dreptul procesual civil), in sensul ca, calitatea de reclamant si de parat este
circumstantiata de lege. Astfel, in dreptul procesual civil, partile in procesul civil pot fi:
reclamantul, paratul, chematul in garantie si intervenientul. Orice persoana fizica sau juridica,
teoretic, poate avea calitatea, dupa caz, de reclamant sau parat, in cadrul unui proces civil de
drept comun. In materia contenciosului administrativ, calitatea de reclamant este strict
determinata de dispozitiile normative (art. 1 din Legea 554/2004), la fel si calitatea de parat.
In esenta, litigiile de contencios administrativ, au intotdeauna ca subiect participant
statul, respectiv o autoritate publica a acestuia.
Calitatea de reclamant (subiectele de sezina)
Sediul materiei il consta in special art. 1 din 554/2004, dupa cum urmeaza:
Are aceasta calitate orice persoana care se considera vatamata in drepturile sale, intr-un
interes legitim,de catre o autoritate publica, printr-un act administrativ, sau, prin
nesolutionarea in termenul prevazut de lege a unei cereri adresate autoritatii administrative.
Precizari:
1. Notiunea de persoana vatamata este definita legal de dispozitiile art. 2 alin. 1 lit. a din
554/2004: este vorba de o persoana fizica, titulara a unui drept sau a unui interes
legitim, (notiunea de „drept”se refera la norma juridica ce precizeaza dreptul persoanei
vatamate, iar interesul legitim este o posibilitate, o eventualitate, care ar putea fi
protejata de norma juridica prin interpretarea data de instanta. Prin urmare,
legitimitatea interesului nu este determinata a priori de catre norma juridica, ci numai
de catre instanta de judecata.) In teza finala a aceluiasi articol se asimileaza persoanei
vatamate (persoana fizica) si grupuri de persoane fizice fara personalitate juridica,
titulare ale unor drepturi subiective sau interese legitime private. Textul de lege se
refera in mod deosebit la formele asociative, destul de numeroase, care nu sunt
recunoscute ca si persoane juridice. Au aceasta calitate, prin asimilare, organismele
sociale persoane juridice care invoca vatamarea prin actul administrativ atacat, dupa
 caz: a unui interes legitim public, sau a drepturilor si intereselor legitime ale unor
persoane fizice determinate. Explicatia consta in faptul ca organismele sociale la care
se refera legea pot fi orice persoane juridice cu activitate non-profit, si carora li se
recunoaste calitatea de reclamant daca invoca impotriva autoritatii administrative
emitente a unui act, un interes legitim public. Prezenta lege face distinctie intre doua
categorii: interesul legitim privat si interesul legitim public. A se vedea in acest sens,
dispozitiile art.2 alin 1, lit. p si r.
Astfel, prin interes legitim public se vizeaza ordinea de drept si democratia
constitutionala, garantarea drepturilor si libertatilor fundamentale, satisfacerea nevoilor
comunitatilor, realizarea competentei autoritatii publice.
Interesul legitim privat este, in general, dreptul subiectiv pe care il are o persoana
fizica, adica, conduita si posibilitatea de a pretinde, unui alt subiect de drept, o anumita
prestatie.
Retinem, in concluzie, ca aceste organisme sociale, in calitate de reclamant la
instantele de contencios administrativ, nu actioneaza in nume propriu. Daca actiunea este
inaintata in nume propriu, aceasta va fi respinsa ca inadmisibila.
Persoana vatamata poate solicita instantei de contencios administrativ, dupa caz:
anularea actului administrativ considerat nelegal, sau obligarea autoritatii administrative la
emiterea unui act administrativ, respectiv la solutionarea unei cereri, in cazul refuzului
nejustificat. In cazul in care instanta are de solutionat refuzul nejustificat al unei autoritati
publice de a emite un act administrativ este obligarea autoritatii la emiterea actului
administrativ.
Actiunea persoanei vatamate poate viza si obligarea autoritatii publice emitente la
plata unor despagubiri cu titlu material sau moral, in ipoteza in care prin actiunea acesteia s-a
creat un prejudiciu. Textul de lege mai sus amintit, are in vedere principiul contenciosului
administrativ de plina jurisidictie care functioneaza in Romania.
Avocatul Poporului: disp. Art. 1 alin. 3 din 554/2004, Avocatul Poporului are calitatea
de reclamant, in urmatoarele conditii:
1. Daca in urma controlului realizat potrivit legii 37/1997 apreciaza ca actul
administrativ sau refuzul autoritatii administrative de a solutiona o cerere sunt
nelegale.
2. Daca apreciaza ca aceasta nelegalitate nu poate fi inlaturata altfel decat prin
actiune in justitie.
3. In acest caz, de la regula competentei teritoriale alternative, exista o exceptie, in
sensul ca Avocatul Poporului se poate adresa numai instantei competente de
contencios administrativ de la domiciliul petentului, a persoanei fizice care a
sesizat institutia Avocatului Poporului. (ex: Conslilul Local Pitesti – Tribunalul
Pitesti).
4. Legea impune conditia ca petitionarul, persoana fizica, sa dobandeasca, intr-o
astfel de actiune a Avocatului Poporului, calitatea de reclamant. Astfel, daca
persoana vatamata nu isi insuseste actiunea formulata de Avocatul Poporului la
primul termen de judecata, instanta de contencios administrativ anuleaza cererea
 formulata de Avocatul Poporului. Prin urmare, Avocatul Poporului nu actioneaza
numai in nume propriu, ci pentru protejarea interesului legitim privat al
petitionarului. In concret, instanta este obligata procedural, ca mai inainte de a
solutiona cauza, la primul termen de judecata, sa stabileasca daca petitionarul isi
insuseste sau nu actiunea Avocatului Poporului. In caz afirmativ, in cauza vor fi
doua subiecte cu calitate de reclamant: Avocatul Poporului si petitionarul. Este
evident, insa, ca hotararea instantei, chiar daca admite si actiunea Avocatului
Poporului, isi produce efectele juridice in interesul persoanei fizice vatamate.
5. O astfel de actiune a Avocatului Poporului poate viza, dupa caz, atat interese
publice legitime cat si interese legitime private.
Ministerul Public (parchetele si procurorul NU Ministerul Justitiei): sediul materiei:
art.1 alin. 4 din legea mentionata, are calitatea de reclamant in urmatoarele conditii:
1. Actiunea sa fie in realizarea activitatii impuse de lege organelor
2. Sa se realizeze aprecierea ca incalcarile drepturilor si libertatilor legitime ale
persoanelor se realizeaza datorita existentei unor acte unilaterale individuale ale
autoritatilor publice.
Conditii speciale ale actiunii Ministerului Public in contenciosul administrativ:
1. Trebuie sa vizeze interesele persoanelor fizice si nu interesele publice legitime
2. Are ca obiect numai actele administrative de putere, individuale, fiind excluse
contractele administrative si actele administrative normative
3. Actiunea este legitima daca motivarea ei vizeaza acte emise cu exces de putere (nu
orice motiv de nelegalitate, ci numai excesul de putere)
4. Sa existe acordul prealabil al persoanei vatamate. In acest caz, competenta teritoriala a
instantei este cea de la domiciliul persoanei fizice. Si in cazul acestei actiuni, persoana
fizica dobandeste de drept calitatea de reclamant alaturi de Ministerul Public.
5. De asemenea, potrivit alin. 5 al aceluiasi articol, Parchetul competent poate sesiza
instanta de contencios administrativ daca apreciaza ca prin emiterea unui act
administrativ normativ se vatama un inteeres legitim public. In acest caz, competenta
revine instantei de la sediul autoritatii publice emitentne. Actiunea Ministerului Public
impotriva unei Hotarari a Guvernului prin care s-a dispus trecerea unui bun din
proprietatea unui subiect de drept in proprietatea unui alt subiect de drept, actiunea
este inadmisibila, deoarece aceasta Hotarare nu are caracter normativ.
Autoritatea publica emitenta a unui act administrativ – sediul materiei: art1, alin 6. –
autoritatea publica (a se vedea notiunea de autoritate publica), potrivit dispozitiilor art. 2
alin 1. Lit. b din mentionata lege, ea insasi, emitenta a unui act administrativ, poate
solicita instantei anularea acestuia in urmatoarele conditii:
1. Sa fie vorba de un act administrativ unilateral individual, nu normativ, considerat a fi
nelegal.
2. Actul in cauza sa nu mai poata fi revocat de catre autoritatea emitenta pentru ca a
intrat in circuitul civil si a produs efecte juridice. Altfel spus, imposibilitatea revocarii
are drept cauza existenta uneia dintre exceptiile privind principiul revocabilitatii
actelor administrative.
In cazul unei astfel de actiuni, instanta de judecata, in ipoteza in care se cere in mod
expres (nu din oficiu) verifica si valabilitatea actelor (...) incheiate in baza actului
administrativ nelegal.
Fata de termenele generale de prescriptie, aceasta actiune poate fi introdusa in cel mult
un an de la data emiterii actului administrativ.
Prefectul si Agentia Nationala a Functionarilor Publici – art. 1 alin 8 si 9 din legea
mentionata, precum si disp art. 3 privind tutela administrativa – Prefectul si Agentia
Nationala a Functionarilor Publici pot intenta actiuni in contenciosul administrativ in
baza regulilor privind controlul de putere, in principal asupra actelor adiministrative
individuale sau normative emise de catre autoritatile administratiei publice locale. In
plus, Agentia Nationala a Functionarilor Publici, poate exercita aceste actiuni
impotriva oricarui act administrativ, individual sau normativ care vizeaza functia
publica sau cariera functionarilor publici. Controlul de putere al Prefectului si al
Agentiei Nationale a Functionarilor Publici se deosebeste de controlul administrativ
ierarhic, in primul rand prin inexistenta relatiilor de subordonare intre aceste institutii
si organismele administratiei publice locale, si in al doilea rand, prin aceasta
competenta recunoscuta de lege de a solicita instantei de contencios administrativ
anularea actelor administrative nelegale.
Conform prezentei legi, persoana vatamata in sensurile conferite de disp. Art. 2
alin. 1 lit. a, poate intenta actiune la instantele de contencios administrativ, impotriva
Ordonantelor sau dispozitiilor din Ordonantele Guvernului, considerate a fi
neconstitutionale, cu scopul protejarii unui interes legitim, sau al repararii unui
prejudiciu, material sau moral. Procedura solutionarii acestor actiuni este reglementata
in detaliu de disp. Art. 9 din sus-mentionata lege.
De asemenea, potrivit art. 1 alin 2, persoana vatamata intr-un drept al sau sau
intr-un interes legitim printr-un act administrativ numai cu caracterindividual poate
solicita instantei de contencios anularea acestui act administrativ si in situatia in care
beneficiarul sau efectele acestui act administrativ se adreseaza in mod direct altui
subiect de drept: ex: o autorizatie de constructie prin care se aduce atingere intereselor
altei persoane fizice.
Calitatea de parat in instantele de contencios administrativ
Si in aceasta situatie exista dispozitii derogatorii de la dreptul comun, in sensul
ca aceasta calitate de parat poate apartine exclusiv unei autoritati publice.
Notiunea de autoritate publica este definita de art. 2 alin 1. Lit . d din sus
mentionata lege. Spre deosebire de reglementarile anterioare, calitatea de parat nu este
rezumata numai la un organ al administratiei publice, teoretic, orice autoritate publica,
in conditiile prevazute de textul de lege putand avea calitatea de parat. Aceste conditii
sunt urmatoarele:
1. Un organ de stat sau al unitatilor administrativ-teritoriale care actioneaza in regim
de putere publica, pentru satisfacerea unui interes legitim public. Explicatii:
notiunea de organ de stat este preluata de la doctrina clasica a dreptului
administrativ, prin care sunt intelese organele administratiei publice centrale si
autoritatile administrative subordonate acestora, inclusiv agentii, regii autonome
etc; organele unitatilor administrativ-teritoriale sunt cele care vizeaza autoritatile
administratiei publice locale autonome. Conform jurisprudentei, notiunea de
organ de stat, nu se rezuma numai la organele administratiei publice, ci poate avea
in vedere si autoritatile judiciare sau Parlamentul, daca in activitatea lor emit acte
administrative.
Se impune conditia ca activitatea acestora sa fie realizata in regim de putere
publica, putere executiva, altfel spus, concretizata in emiterea unui act
administrativ.
Textul de lege mai sus amintit asimileaza autoritatilor publice si urmatoarele
categorii de subiecte de drept: persoanele juridice de drept privat, care, potrivit
legii, au obtinut statutu de utilitate publica; in esenta, sunt vizate organizatii
profesionale, sau cu caracter stiintific, cultural, social, carora li se recunoaste prin
hotarare de Guvern, calitatea lor de utilitate publica. Ex: in baza acestui text de
lege poate avea calitatea de parat un barou de avocati sau o organizatie
neguvernamentala de aparare a drepturilor omului, cu indeplinire a celor doua
conditii.
Persoanele juridice de drept privat, care executa un serviciu public in regim de
putere publica. Textul vizeaza societatile comerciale, care in baza unor contracte
de concesiune presteaza un serviciu public, cu conditia sa emita acte
administrativein regim de putere publica.
In cazul actiunilor care vizeaza si recuperarea unui prejudiciu material sau moral,
poate avea calitatea de parat si functionarul public al autoritatii publice care a emis
actul administrativ. A se vedea, in acest sens, disp.art 16 din sus-mentionata lege.
Potrivit acestui text de lege, actiunile in contencios administrativ, numai in
ipoteza in care vizeaza si recuperarea unui prejudiciu, pot fi formulate si impotriva
persoanei (functionar public) care a contribuit la elaborarea, emiterea sau
incheierea actului administrativ, sau este vinovata de refuzul de a rezolva o cerere
referitoare la un drept subiectiv, sau la un interes legitim. In cazul unei asemenea
actiuni, potrivit alin. 2 al art. 16, functionarul public poate chema in garantie pe
superiorul sau ierarhic, de la care a primit ordin scris sa elaboreze sau sa nu
elaboreze actul. Precizari: astfel de actiuni nu pot fi indreptate niciodata numai
impotriva functionarului, ci atat impotriva autoritatii emitente, cat si a
functionarului. Scopul unei astfel de proceduri, este acela ca in ipoteza admiterii
actiunii, functionarul este obligat, in solidar cu autoritatea emitenta la plata
despagubirilor. Altfel spus, se constituie o garantie importanta pentru reclamant in
recuperarea prejudiciului.
 Obiectul actiunii in contenciosul administrativ
Sediul materiei il reprezinta in principal disp. Art. 8 din 554/2004, la care se adauga
doctrina juridica si jurisprudenta in materie.
Actiunea in contenciosul administrativ, poate viza, dupa caz:
1. un act administrativ unilateral individual criticat pentru nelegalitate sau exces
de putere
2. un act administrativ normativ criticat pentru nelegalitate sau exces de putere,
sau in cazul ordonantelor guvernului, in situatia in care sunt declarate
neconstitutionale
3. intarzierea autoritatii publice in solutionarea unei cereri a persoanei vatamate
4. refuzul tacit sau expres al autoritatii publice de a solutiona cererea persoanei
vatamate. De mentionat ca in acest caz, refuzul tacit (tacerea) este asmiliat
unui act administrativ.
5. Avizele ca operatiuni judiciare ce stau la baza emiterii actului administrativ,
insa, numai in cazul actiunilor care vizeaza si actul administrativ.
6. Contractele administrative, in principal, sunt contractele de concesiune,
contractele de achizitii, contractele de administrare a unor bunuri ale
domeniului public, sau contractele de atribuire in folosinta gratuita, pe o
anumita durata de timp a unor bunuri.
7. Repararea prejudiciului material sau moral produs reclamantului, dupa caz:
prin actul administrativ, sau refuzul nejustificat. De mentionat, ca prejudiciul
material se stabileste de catre instanta pe baza probelor administrate, dupa
regulile raspunderii civile delictuale, ceea ce implica urmatoarele aspecte:
nelegalitatea actiunii cauzatoare de prejudiciu, vinovatia subiectului carea
exercitat actiunea, raportul de cauzalitate dintre actiunea generatoare de
prejudicii si prejudiciu si certitudinea si realitatea prejudiciului material. Spre
deosebire, prejudiciul moral, care se refera la discomfortul fizic sau psihic al
persoanei vatamate nu se evalueaza pe baza de probe, ci indirect, in urma
evaluarii tuturor aspectelor prejudiciabile din aceasta cauza, si prin aplicarea a
doua principii: principiul evitarii imbogatirii reclamantului fara justa cauza, si
principiul proportionalitatii, al adecvarii juste al reparatiilor la discomfortul
moral.
 Actele administrative exceptate de la controlul de contencios administrativ si limitele
controlului administrativ
Sediul materiei: art. 126 alin 5 din Constitutie, si art.5 din 554/2004. Aceste dispozitii
sunt de stricta interpretare, si prin urmare nu pot fi adaugate si alte categorii de acte
administrative la aceste exceptii.
Exceptiile au in vedere natura unor acte administrative, considerate in principal a fi
acte de guvernamant, scopul emiterii acestora fiind guvernarea politica, iar valabilitatea
acestora este determinata in special de conditii de oportunitate, si nu de legalitate. Precum si
in cazul existentei unor proceduri speciale de solutionare a unor asemenea litigii.
Nu pot fi supuse controlului:
- Actele administrative ale autoritatilor publice care privesc raporturile acestora cu
Parlamentul.
- Actele de comandament cu caracter militar: a se vedea notiunea acestor acte in disp.a
art 2, alin 1. Litera l din legea contenciosului administrativ
- Actele administrative pentru modificarea sau anularea carora legea prevede o alta
procedura judiciara. Ex: procesele verbale de contraventie sau actele administrative
privind raspunderea disciplinara. In acest caz, competenta de solutionare revine
instantelor de drept comun
- Sunt asimilate actelor de comandament cu caracter militar actele administrative emise
pentru aplicarea regimului starii de razboi, a starii de asediu, a starii de urgenta, sau
cele privind apararea si securitatea nationala, ori cele emise pentru restabilirea ordinii
publice, ori pentru prevenirea consecintelor calamitatilor naturale si epidemiilor.
Aceste acte nu sunt mentionate in mod expres de Constitutie. Ratiunea art. 5 din
554/2004 consta incaracterul preponderent al conditiilor de oportunitate asupra celor
de legalitate. Aceste acte pot fi atacate in contenciosul administrativ, dar numai pentru
exces de putere. In acest caz se realizeaza un control maximal al instantei de
contencios administrativ si pentru elemente de oportunittate, considerand, in acest caz,
oportuinitatea ca un espect particular al principiului legalitatii.

Curs 6
Procedura prealabila sesizarii instantei de contencios administrativ
Aspecte generale
Este o procedura administrativa, anterioara procedurii judiciare, cunoscuta si sub
denumirea de recurs administrativ gratios. In acelasi timp, este o forma necontencioasa a
controlului administrativ, avand particularitatea ca se poate exerecita, spre deosebire de
controlul administrativ ierarhic, numai la plangerea prealabila a persoanei vatamate. Ratiunea
acestei proceduri necontencioase administrative consta in valorificarea principiului
nerevocabilitatii actelor administrative si la evitarea unor litigii privind actele administrative.
In materie procedural civila aceasta este singura procedura administrativa necontencioasa
inainte de sesizarea instantei. In alte ccauze civile exista si procedura medierii, aceasta nefiind
insa o procedura administrativa.
Aspecte procedurale propriu-zise
Sediul materiei il formeaza in principal disp. Art. 7 din legea 554/2004. Astfel,
persoanna vatamata, mai inainte de a se adresa instantei de judecata competente, poate sa
solicite autoritatii publice emitente sau autoritatii ierarhic superioare, dupa caz, anularea
actului administrativ pretins nelegal, sau rezolvarea cererii sale. Termenul de sesizare a
autoritatii publice este de 30 de zile de la data comunicarii actului.
Potrivit dispozitiilor art. 7 alin. 7, plangerea poate fi adresata pentru motive temeinice
si peste acest termen de 30 de zile, dar nu mai tarziu de 6 luni de la comunicarea si emiterea
actului. Natura juridica a celor doua termene este de termene de prescriptie, si nu de decadere.
Prin urmare, in conditiile nerespectarii acestor termene, partea interesata poate sa solicite
repunerea in termen, sau, pentru motive temeinice cursul acestor termene poate fi suspendat.
Aspecte particulare
In cazul actiunilor introduse de Prefect, de Avocatul Poporului, Agentia Nationala a
Functionarilor Publici, nu este obligatorie plangerea in prealabil. Ratiunea acestor dispozitii
consta in aceea ca autoritatile mai sus amintite, prin atributiile lor, desfasoara, prin excelenta,
o activitate administrativa. De asemenea, aceasta plangere nu este obligatorie, in cazul
actiunilor care vizeaza acte administrative normative sau actiunile persoanelor vatamate
impotriva unor ordonante sau dispozitii din ordonante. Per a contrario, si in aceste cazuri
plangerea prealabila poate fi efectuata, daca subiectii de drept mai sus mentionati o considera
necesara, dar nu este obligatorie pentru solutionarea litigiului.
Plangerea prealabila este obligatorie si in situatia jurisdictiilor administrative, daca
sunt prevazute de lege, pentru solutionarea cazului respectiv, iar partea interesata nu a optat
pentru o asemenea procedura administrativ-jurisdictionala, si doreste sesizarea direct a
instantei. Per a contrario, in cazul unei asemenea proceduri, mai inainte de sesizarea
instantei, plangerea prealabila nu este obligatorie.
Conform disp. Art.7 alin. 6, plangerea prealabila este obligatorie si in cazul actiunilor
care au ca obiect contracte administrative. In acest caz, o asemenea procedura este asimilata
de legiuitor procedurii de conciliere aplicabila in cadrul litigiilor comerciale, si, prin urmare,
sunt aplicabile in acest caz dispozitiile Codului de Procedura Civila privitor la solutionarea
unor astfel de litigii. In acest caz, in cazul contractelor administrative, plangerea trebuie facuta
in termen de 6 luni, care va incepe sa curga diferit, dupa natura litigiului:
- De la data incheierii contractului
- De la data modificarii
- De la data incalcarii obligatiilor contractuale
- De la data expirarii contractului
Aceasta procedura, a plangerii prealabile, este obligatorie si in cazul in care persoana
vatamata solicita anularea unui act administrativ al carui beneficiar este un alt subiect de
drept.Intr-o asemenea ipoteza, termenul de introducere a plangerii prealabile este de 6 luni,
incepand sa curga de la data la care persoana vatamata a cunoscut existenta actului. (A se
vedea si decizia Curtii Constitutionale nr. 77/2007 in baza cariea s-a modificat legea,
stabilindu-se ca acest termen curge nu de la data emiterii actului ci de la data la care persoana
vatamata a facut dovada ca a cunoscut existenta acestui act).
Plangerea poate fi adresata, dupa caz: autoritatii publice emitente sau autoritatii ierarhic
superioare, prin urmare, sunt avute in vedere nu numai organele administrative, dar orice
autoritate publica, in sensul dispozitiilor art. 2 alin. 1lit.b din sus mentionata lege. In cazul in
care plangerea este adresata unei autoritati ierarhic superioare celei emitente, aceasta
institutie, in baza atributiilor de control administrativ ierarhic poate verifica legalitatea si
oportunitatea actului.
In cadrul acestei proceduri a plangerii prealabile, verificarea sau controlul realizat de catre
autoritatea administrativa emitenta sau ierarhic superioara, vizeaza valabilitatea actului
administrativ, nu numai sub aspectul conditiilor de legalitate, dar si asupra celor de
oportunitate, daca este cazul. Prin urmare, sfera controlului administrativ in aceasta procedura
prealabila este mai larga decat a controlului judiciar, aceasta din urma vizand aproape
exclusiv conditiile de legalitate, si nu si pe cele de oportunitate ale actului administrativ.
Autoritatea publica sesizata cu o astfel de plangere este obligata sa o rezolve in 30 de zile
de la data sesizarii si sa comunice petitionarului solutia. Acest termen este deosebit de
important deoarece marcheaza momentul de la care petitionarul se poate adresa instantei,
inclusiv in cazul refuzului nejustificat sau al intarzierii autoritatii publice in solutionarea
plangerii formulate.
Instantele de judecata verifica indeplinirea acestei proceduri a plangerii prealabile mai
inainte de solutionarea fondului cauzei, pe calea exceptiilor procedurale. In consecinta, in
situatiile in care plangerea prealabila este obligatorie, iar aceasta procedura nu a fost urmata,
actiunea persoanei vatamate la instantele de contencios administrativ va fi respinsa ca
inadmisibila.

Procedura solutionarii litigiilor de contencios administrativ la instantele de judecata.

Procedura comuna.
Sediul materiei il reprezinta, in principal, disp. Arrt. 10-17 din 554/2004, reglementari
care se intregesc in mod corespunzator cu cele cuprinse in Codul de Procedura Civila, acestea
din urma, privitoare la: continutul actiunii, procedurile prealabile solutionarii cauzei,
procedura cercetarii judecatoresti si a dezbaterilor judecatoresti, procedura deliberarii si a
pronuntarii hotararii si procedurile de comunicare a hotararii.
 Instantele competente sunt cele prevazute de disp. Art. 10, respectiv: ca instantele de fond
(prima instanta bbsesizata, diupa caz, tribunalele si Curtile de Apel), iar ca instanta de control
judiciar (in recurs), curtile de apel si ICCJ.
Termenul de introducere a actiunii la instanta de judecata:
In conformitate cu art. 11 din sus mentionata lege, actiunile prin care se solicit,a dupa caz:
1. Anularea unui act administrativ individual in tot sau in parte
2. Anularea unui contract administrativ
3. Recunoasterea dreptului pretins
4. Cenzurarea refuzului nejusttificat de solutionare a unei cereri
5. Repararea prejudiciului cauzat printr-un act administrativ nelegal
Se introduc in termen de 6 luni, care curge, dupa caz:
1. De la data comunicarii raspunsului la plangerea prealabila (comunicarea este un act
procedural realizat in conditiile Codului de Procedura Civila)
2. De la data comunicarii refuzului justificat de solutionare a cererii. In acest caz se are
in vedere ipoteza in care autoritatea publica a comunicat in raspunsul la plangerea
prealabila refuzul de a solutiona cererea
3. De la data expirarii termenului de solutionare a plangerii prealabile.
De asemenea, in cazul litigiilor privind contractele administrative, termenul de 6 luni
curge de la data incheierii procesului verbal de finalizare a procedurii concilierii.
In conformitate cu dispozitiile alin. 2 ale acestui articol, sesizarea insttantei se poate
realiza si peste termenul de 6 luni, dar nu mai tarziu de un an, termen care curge, dupa
caz, de la data comunicarii actului pretins nelegal, sau de la data cand partea vatamata a
cunoscut de existenta acestui act, sau de la data incheierii procesului veerbal de conciliere.
Disp. Alin. 5 ale art. 11 prevad ca termenul de 6 luni este unul de prescriptie,
susceptibil de repunere in termen, suspendare etc, pe cand termenul de un an este unul de
decadere, in consecinta, daca acest termen de un an este depasit, actiunea in contenciosul
administrativ va fi respinsa pentru motiv de prescriptie.

Aspecte particulare privind termenul de introducere a actiunii

Actele administrative cu caracter normativ considerate a fi nelegale pot fi atacate
oricand atata timp cat sunt in vigoare. In jurisprudenta s-a pus problema daca actiunile in
contencios administrativ pot fi indreptate si impotriva unor acte normative anterioare
intrarii in vigoare a acestei legi. Raspunsul este afirmativ, daca efectele acestor acte
normatice s-au produs sub imperiul legii 554/2004. De asemenea, actiunile in contencios
pot viza si acte normative abrogate, daca efectele acestor acte continua sa se produca si
sub imperiul legii mai sus mentionate. De asemenea, actiunile impotriva ordonantelor
Guvernului pot fi formulate oricand, fara aplicarea vreunui termen de prescriptie.
 In cazul actiunilor formulate de Prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau
Agentia Nationala a Functionarilor publici, termenele mai sus amintite, curg de la data
cand s-a cunoscut existenta actului nelegal. Legea are in vedere in mod deosebit termenul
de 6 luni pentru aceste actiuni, si numai in mod exceptional termenul de un an.
Aspecte procedurale privind solutionarea cauzelor in prima instanta
- Desi lega foloseste uneori termenul de cerere adresata instantei, in realitate, sesizarea
instantei se poate realiza numai pe calea unei actiuni, care, trebuie sa indeplineasca
conditiile de forma si de continut prevazute de Codul de Procedura Civila.
- Aceste conditii se refera la mentiuni speciale privind:
o Partile implicate in litigiu (reclamant, parat)
o Locul de domiciliu sau locul sediului autoritatii publice
o Obiectul actiunii
o Motivele in fapt ale actiunii
o Motivele in drept ale actiunii
Motivarea in fapt este obligatorie, iar motivarea in drept facultativa. De asemenea,
actiunile formulate de reclamant trebuie sa cuprinda probele pe care se intemeiaza. In legatura
cu aceasta chestiune, disp. Art 12 din sus mentionata lege se refera la aspecte particulare pe
care actiunile trebuie sa le indeplineasca, altele decat cele prevazute de dreptul comun. Aceste
aspecte particulare sunt urmatoarele:
- Reclamantul trebuie sa anexeze copia actului administrativ pe care il ataca, sau, dupa
caz, raspunsul autoritatii publice prin care i se comunica refuzul solutionarii cererii
sale. In ipoteza in care reclamantul nu a primit un raspuns in termen de 30 de zile, la
actiune, acesta va atasa copia plangerii prealabile inaintata autoritatii administrative,
care trebuie sa poarte mentiunea datei certe a inregistrarii la autoritatea publica a
cererii.
- De asemenea, reclamantul poate depune la actiune orice inscris pe care il considera
util cererii formulate
- In materie de probatoriu, in linii generale, sunt admise: probele cu acte, proba
testimoniala (cu martori) si expertisele tehnice, contabile sau de alta natura.
- La primirea actiunii presedintele completului de judecata la care s-a repartiszat
actiunea dispune prin rezolutie citarea partilor si comunicarea prin actiune paratului.
Mai inainte de primul termen de judedcata, poate solicita paratului sa comunice de
urgenta documentatia care a stat la baza elaborarii actului administrativ atacat, precum
si orice altainformatie necesara solutionarii cauzei.
O astfel de procedura nu este intalnita in cazul litigiilor civile de drept comun, deoarece
probele se solicita numai dupa dezbaterea lor in contradictoriu in fata instantei de judecata. In
procedura contenciosului administrativ, aceasta procedura prealabila solutionarii in fond a
cauzei este sjustificata de natura litigiului, si necesitatea de a se asigura celeritatea solutionarii
cauzei.
 - In cazul in care reclamant este Avocatul Poporului ori Ministerul Public, actiunea nu
trebuie sa mai aiba atasat si actul administrativ aferent, in cazul in care acesta lipseste,
prin rezolutie instanta dispune comunicarea lui.
Potrivit alin. 4 al art. 11, dispozitiile pe care presedintele completului de judecata le da
prin rezolutie privitoare la comunicarea documentelor mai sus mentioante sunt obligatorii. In
cazul in care autoritatile vizate, de regula, paratul, nu trimit documentele in cauza,
conducatorul acestei autoritati publice poate fi onligat prin incheiere judecatoreasca sa
plateasca statului o amenda judiciara de 10% din salariul minim brut pe economie, pentru
fiecare zi de intarziere nejustificata.
Judecarea actiunilor in prima instanta
Sunt aplicabile regulile generale ale Codului de Procedura Civila privind etapele
solutionarii cauzelor civile. Astfel, prezinta importanta urmatoarele aspecte:
1. Formularea cererii reconventionale, sau a intamapinarii, de catre autoritatea publica
pararta, ca raspuns la actiunea reclamantului
2. Faza cercetarii judecatoresti in care sunt rezolvate exceptiile procedurale, sunt propuse
si se administreaza probele, atat de catre reclamant, cat si de catre parat
3. Faza dezbaterilor judecatoresti, ulterioara administrarii probelor, in care partile isi
sustin interesele judiciare, respectiv actiunile.
4. Deliberarea de catre completul de judecata, pronuntarea hotararii si comunicarea
acesteia
Art. 17 din sus mentionata lege completeaza normele de procedura civila generala cu
urmatoarele aspecte:
1. Instituie obligatia solutionarii de urgenta a actiunilor in contencios administrativ, cu
precadere, si in sedinta publica. In consecinta, completele specializate in asemenea
actiuni vor acorda termene procedurale mai scurte decat cele prevazute in mod
obisnuit in litigiile civile.
2. In cazul in care actiunile sunt formulate de persoane fizice,n acestea sunt supuse
taxelor judiciare de timbru prevazute de legea 146/1997. Exceptie de la aceasta regula
o formeaza actiunile in contencios, care, prin natura lor, nu pot fi evaluabile in bani. In
cazul neachitarii taxei judiciare de timbru, in conditiile prevazute de lege, instanta va
dispune anularea actiunii ca fiind nelegal timbrata.
3. Dupa pronuntarea hotararii, instanta de fond pronunta o sentinta si exista obligatia
motivarii redactarii acestei sentinte in cel mult 30 de zile de la pronuntare. Pronuntarea
are in vedere, in primul rand, minuta (solutia pe scurt a instantei), iar, dupa pronuntare,
judecatorul are obligatia, in temeiul art. 17 alin 3 sa motiveze in fapt si in drrept
sentinta, in 30 de zile de la pronuntare. Termenul de 30 de zile este unul de
recomandare, neavand sanctiuni procedrale. In cazul depasirii acestuia poate fi atrasa
raspunderea disciplinara a judecatorului in conditiile prevazute de lege. Reamintim
faptul ca la instanta de fond, atat la tribunale cat si la curtile de apel, completul de
judecata este format dintr-un singur judecator, iar in ceea ce priveste solutionarea
recursurilor, completul este format din 2 judecatori.
 4. Hotararea redactata se comunica partilor prin procedura speciala de comunicare, data
comunicarii avand importanta pentru stabilirea momentului ramanerii definitive a
hotararii, sau pentur exercitarea cailor de atac prevazute de lege.
Solutiile pe care le poate pronunta instanta
Sediul materiei il reprezinta dispozitiile art. 18 din sus-mentionata lege:
- Anuleaza actiunea ca nelegal timbrata
- Declina competenta de solutionare a cauzei in favoarea instantei competente material
sau teritorial
- Respinge actiunea ca fiind prescrisa in cazul nerespectarii termenelor de sesizare a
instantei
- Respinge actiunea ca fiind inadmisibila, in cazul nerespectarii dispozitiilor
procedurale privind calitatea partilor, sau in situatia neindeplinirii procedurii
prealabile de sesizare a instantei atunci cand ea este obligatorie.
- Respinge actiunea ca nefondata in ipoteza in care a solutionat fondul cauzei si s-a
demonstrat ca pretentiile reclamantului nu sunt intemeiate
- Admite actiunea. Intr-o asemenea ipoteza, poate dispune:
o Anularea in tot sau in parte a actului administrativ considerat nelegal
o Obligarea autoritatii administrative sa emita actul administrativ solicitat sau sa
incheie contractul administrativ la care reclamantul are dreptul. Obligarea la
incheierea contractului public se fondeaza pe interesul public al statului.
o Poate impune ca una dintre parti sa indeplineasca o anumita obligatie, de
regula, generata de executarea unui act administrativ.
o In materia contractelor administrative, instanta poate suplini, chiar,
consimtamantul uneia dintre parti atunci cand interesul public o cere
o In cadrul unui control administrativ si pe considerente de oportunitate ca aspect
particular al celor de legalitate, instanta poate dispune anularea unui act
administrativ pentru exces de putere
o In conditiile prevazute de lege, admitand actiunea principala, instanta poate
dispune obligarea paratului si la despagubiri materiale sau morale daca acestea
au fost solicitate.
Solutionarea actiunilor in calea de atac a recursurilor
Spre deosebire de lititgiile de drept civil obisnuite pentru care legea reglementeaza 3
grade de jurisdicitie: in fond, in apel si in recurs, in materie de contencios administrativ exista
numai o singura cale de atac ordinara, si anume, recursul.
Recursul este o cale de control judiciar contencios, iar ocmpetenta de solutionare a
acestei cai de atac revine, dupa caz, Curtilor de Apel, si ICCJ. A se vedea in acest sens disp.
Art 10. Din 554/2004.
 Regulile generale de solutionare a recursului sunt prevazute de Codul de Procedura
Civila, reguli care se intregesc cu disp. Speciale ale art. 20 si 21 din 554/2004.
Termenul pentru exercitarea acestei cai de atac este de 15 zile de la data comunicarii
sentintei. Acesta este un termen de prescriptie, si nu de decadere, prin urmare, susceptibil de a
fi intrerupt, suspendat, sau de a se ceere repunerea in termen.
Exercitarea acestei cai de atac suspenda executarea sentintei pronuntata de catre prima
instanta.
Aceasta cale de atac se judedca de urgenta, cu citarea prtilor in sedinta publica, si
cuprinde, in esenta, aceleasi momente procedurale: cercetarea judecatoreasca, dezbaterea
asupra fondului cauzei, pronuntarea hotararii si comunicarea acesteia.
Instanta de control judiciar se pronunta printr-o decizie care este definitiva si
irevocabila, deoarece impotriva acesteia nu se mai pot exercita cai ordinare de atac, ci, numai
in conditiile prevazute de lege, caile extraordinare de atac: revizuirea, contestatia in anulare
sau recursul in casatie.
Solutiile pe care le poate pronunta instanta de recurs:
I. Poate respinge recursul ca tardiv formulat daca nu s-a respectat termenul de 15 zile
II. Respiunge recurusul ca nefondat daca decizia este fondata temeinic
III. Poate admite recursul, in acest caz, procedand dupa cum urmeaza: caseaza
seintinta si pastreaza cauza pentru a rejudeca in fond.
- In ipoteza in care hotararea primei instante a fost pronuntata fara a se solutiona fondul
cauzei, prin rezolvarea unor exceptii procedurale sau in lipsa unei parti care a fost
nelegal citata, atat in faza de cerrcetare judecatoreasca, cat si la dezbateri, instanta de
control judiciar va casa sentinta si va trimite cauza spre rejudecare la aceeasi instanta
de fond. O asemenea solutie este posibila intr-un singur ciclu procesual. Astfel, daca
dupa rejudecare se retin vicii de procedura ale pronuntarii solutiei, instanta de recurs,
casand sentinta, va pastra cauza pentru a o judeca in fond. Aceasta procedura are in
vedere celeritatea solutionarii acestor cauze.
Dupa pronuntarea si redactarea (in termen de 30 de zile) a deciziei, decizia se comunica
partilor implicate, iar in cazul in care litigiul a vizat un act administrativ normativ,
deciziaa se publica si in Monitorul Oficial, partea a 3-a, daca actul apartine unei autoritati
administrative centrale, sau in Monitorul Oficial al judetului, pentru actele normative
apartinand autoritatilor publice locale.

Curs 7
Proceduri Speciale in Contenciosul Administrativ

1. Exceptia de nelegalitate
Aspecte generale
 Obiectul acestei proceduri il formeaza verificarea legalitatii actelor administrative cu
caracter individual, considerate a fi mijloace de proba in cazul unui proces penal, civil,
administrativ, sau de alta natura.
Asa cum arata si denumirea procedurii, esenta este aceea de a fi un mijloc de aparare
pentru partea interesata, cu scopul de a inlatura din cadrul procesului efectele unui act
administrativ considerat a avea o valoare probatorie. Obiectul acestei proceduri il formeaza
orice act administrativ individual, unilateral, de putere. In consecinta, nu pot forma obiectul
procedurii alte categorii de acte administrative. Sunt avute in vedere numai actele cu caracter
individual, nu si cele normative. Procedura este aplicabila oricarui act administrativ
individual, indiferent de data emiterii lui, respectiv, in raport cu data intrarii in vigoare a legii
554/2004.
In esenta, aceasta este o exceptie procedurala, si, prin urmare, solutionarea exceptiei se
realizeaza separat de catre fondul cauzei. In concret, aceasta exceptie este admisa numai in
fata instantelor judecatoresti, nu si in fata parchetelor. Iar momentul procesual cand poate
interveni este in faza cercetarii judecatoresti, deci mai inainte de dezbaterile asupra fondului
cauzei. Instanta investita cu o astfel de exceptie are competenta prevazuta de lege de a
examina legalitatea actului administrativ in cauza si de a se pronunta asupra acestui aspect.
Procedura nu poate viza oportunitatea actului administrativ.
Exceptia de nelegalitate poate fi invocata in orice faza a procesului penal sau civil,
respectiv, cu ocazia solutionarii cauzei in fond, sau in caile de atac specifice, apel sau recurs,
si, dupa unii autori, chiar si in caile extraordinare de atac, cu referire la contestatia in anulare
sau revizuire. Caile ordinare de atac sunt la indemana oricarei parti interesate (apelul si
recursul). Caile extraordinare intervin impotriva unor hotarari judecatoresti definitive, sau
definitive si irevocabile.
Efectul acestei proceduri este acela de a lipsi de eficacitate juridica actul administrativ
considerat nelegal, in procesul civil, penal, etc. Prin urmare, daca o astfel de exceptie este
admisa, actul administrativ considerat nelegal nu este desfiintat, anulat, asa cum se intampla
in cazul actiunilor obisnuite in contenciosul administrativ, ci el nu mai produce efecte juridice
ca mijloc de proba numai in cadrul procesului in care este invocat. Altfel spus, constatarea
nelegalitatii actului administrativ, in concomitate cu aceasta exceptie, produce efecte numai
pentru partile implicate in cadrul procesului respectiv.
Ex: in cazul unui proces civil, in care reclamantul solicita retrocedarea unui imobil, proba
principala a reclamantului fiind titlul de proprietate, care, in esenta, este un act administrativ
individual. Intr-o asemenea actiune, paratul poate invoca exceptia de nelegalitate a titlului de
proprietate. Instanta verifica daca acest titlu este legal sau nu, iar in situatia in care constata
nelegalitatea, efectele se produc fata de partile in cauza (desi titlul ramane in continuare
neanulat).
Exceptia de nelegalitate a fost o procedura creata initial de doctrina si jurisprudenta, si
utilizata in materie judiciara in perioada in care in Romania nu a existat o reglementare
privind contenciosul administrativ (1948-1967). Ulterior, legile privind contenciosul
administrativ (1/1967 si 29/1990) nu au reglementat procedura exceptiei de nelegalitate. Cu
toate acestea, jurisprudenta a admis aceasta exceptie ca procedura judiciara si in perioada mai
sus amintita. Legea in vigoare a contenciosului administrativ reglementeaza pentru prima data
in Romania aceasta procedura.
 Aspecte procedurale (potrivit 554/2004)
Sediul materiei il reprezinta in principal dispozitiile art. 4 din sus-mentionata lege. Cele
mai importante elemente ale acestei proceduri sunt urmatoarele:
- Are ca obiect acte administrative individuale, indiferent de data emiterii acestora
- Poate fi invocata in orice fel de proces, civil, penal sau administrativ, in toate fazele
procedurale (in fond sau in caile de atac)
- Exceptia de nelegalitate poate fi invocata de una dintre partile implicate, dar poate fi si
invocata din oficiu de catre instanta, prin urmare, ea neputand fi considerata exclusiv
un mijloc de aparare, ci este o exceptie de interes public. Care sunt partile care pot
invoca aceasta exceptie? Poate avocatul invoca exceptia in lipsa unui mandat expres?
DA. Poate invoca procurorul, aceasta exceptie? Parerile sunt impartite, deoarece
procurorul nu este parte din proces, insa achiesam parerii conform careia si el poate
face acest lucru, dat fiind caracterul de exceptie de interes public.
- Solutionarea exceptiei se realizeaza cu precadere, cu celeritate, chiar de catre instanta
in fata careia s-a invocat. Spre deoseire de forma anterioara anului 2016 a legii 554, in
cazul unei astfel de exceptii instanta nu mai sesizeaza instanta de contencios
administrativ.
- Solutionarea exceptiei de nelegalitate vizeaza doua faze procesuale:
o Instanta verifica admisibilitatea cererii in sensul indeplinirii conditiilor mai sus
enumerate, si, in plus, actul administrativ verificat pentru nelegalitate, trebuie
sa aiba legatura cu solutionarea cauzei. In ipoteza in care aceste conditii nu
sunt indeplinite, exceptia de nelegalitate va fi respinsa ca inadmisibila.
o Instanta verifica legalitatea actului administrativ pe fondul cauzei.
- Sub aspect procedural, instanta se pronunta asupra exxceptiei de nelegalitate prin
incheiere interlocutorie. Aceasta este o hotarare judecatoreasca, care, spre deosebire
de alte incheieri judecatoresti, nu poate fi atacata separat cu recurs, ci numai odata cu
fondul cauzei, adica numai odata cu sentinta pronuntata in cauza. In cazul in care
aceasta incheiere intervine intr-o cale de atac, in control judiciar, iar decizia este
definitiva si, dupa caz irevocabila, nu este supusa niciunei cai de atac.
- In cazul in care instanta a constatat legalitatea actului administrativ cu caracter
individual, va solutiona cauza fara a tine cont de acel act. A se vedea in acest sens,
dispozitiile art. 4 alin. 3 din sus-mentionata lege. Alin. 4 al aceluiasi art., in mod
expres, excepteaza de la aceasta procedura, actele administrative cu caracter normativ.
Aceste dispozitii sunt importante si pentru faptul ca arata, tot in mod expres, ca aceste
categorii de acte vor fi verificate sub aspectul legalitatii, si sub aspectul
constitutionalitatii (doar ordonantele de guvern) numai de catre instantele de
contencios administrativ. In practica s-a pus problema daca actele administrative
exceptate de la controlul de contencios administrativ (art. 26 alin 5 din onstitutie si art.
5 din 554/2004) pot forma obiectul exceptiei de nelegalitate. Raspunsul la aceasta
intrebare este negativ, deoarece, ceea ce pe cale principala este inadmisibil, nu poate
fi admisibil pe cale de exceptie.
 2. Procedura in contencios administrativ vizand actele administrative jurisdictionale
Aspecte generale
Actele jurisdictionale sunt acte unilaterale de putere, care au insa unele caracteristici ale
hotararilor judecatoresti. Sunt emise de organe administrative cu caracter jurisdictional, in
contencios.
Notiunea de act administrativ jurisdictional este definita de legea 554, in art. 2alin, 1 lit. d.
De asemenea, notiunea de jurisdictie administrativa speciala, procedura in baza careia sunt
emise asemenea acte, este definita de art. 2, alin. 1, lit. e.
Trebuie avute in vedere si dispozitiile constitutionale, potrivit carora jurisdictiile
administrative sunt facultative.
Procedura in contencios administrativ vizand aceste acte este reglementata de disp. Art. 6
din sus-mentionata lege.
1. In situatia in care partile au optat pentru o astfel de procedura administrativa
jurisdictionala, actele administrative pronuntate (decizii), pot forma obiectul unei
actiuni in contencios administrativ (nu este o cale de atac), dupa procedura comuna,
ceea ce inseamna respectarea regulilor generale de competenta prevazute de art. 10 din
sus-mentionata lege, si etapele procedurale amintite. Exceptie de la aceasta procedura
comuna o formeaza indeplinirea procedurii orealabile sesizarii instantei de contencios
administrativ, reglementata de art 7, care, in cazul actelor administrative
jurisdictionale, nu mai este necesara. Care este instanta competenta sa solutioneze o
actiune impotriva unui act administrativ jurisdictional emis de structura centrala a
SRI? – Curtea de Apel Bucuresti, deoarece este un act administrativ emis de un organ
central, iar aceste acte sunt solutionate in prima instanta de catre curtile de apel.
2. In ipoteza in care reclamantul nu intelege sa utilizeze o procedura administrativ-
jurisdictionala, iar aceasta procedura este prevazuta de lege, reclamantul are obligatia
sa instiinteze organele administrative speciale jurisdictionale, de renuntarea la calea
administrativ-jurisdictionala de atac. In termen de 15 zile de la aceasta comunicare,
partea interesata, respectiv reclamantul, poate sesiza instanta de contencios
administrativ. Natura juridica a acestui termen de 15 zile a fost considerata de catre
jurisprudenta in materie un termen de recomandare. Intr-o asemenea ipoteza,
reclamantul care nu utilizeaza atunci cand legea prevede jurisdictia administrativa,
este obligat sa respecte cererile procedurii prealabile din art. 7, de cate ori este
obligatorie.

3. Procedura solutionarii actiunilor in contencios administrativ impotriva ordonantelor

Guvernului.
Aspecte generale
 O astfel de procedura este reglementata pentru prima data in Romania prin legea
554/2004, in art. 9 ce cuprinde dispozitii completatoare in contenciosul administrativ.
Aspecte procedurale
Obiectul actiunii il vizeaza ordonantele guvernului, simple si de urgenta, care prin
definitie constitutionala sunt acte normative. Cu toate acestea, exista si ordonante de Guvern
cu caracter individual, jurisprudenta admitand si actiuni impotriva unor astfel de acte.
Subiectul de sezina poate fi: persoana vatamata (a se vedea disp. Art 2, alin 1 lit a) intr-un
drept al sau, ori intr-un interes legitim, fie prin ordonanta in intregime, sau prin anumite
dispozitii din ordonanta. De asemenea, poate fi subiect de sezina, in conditiile prevazute de
art. 1 din lege, Ministerul Public si Avocatul Poporului.
Obiectul acestei actiuni poate fi, dupa caz: acordarea unor despagubiri materiale si morale
pentru prejudiciile cauzate prin ordonantele guvernului; anularea actelor administrative emise
in baza acestora, sau obligarea unei autoritati publice la emiterea unui act administrativ care
nu a fost emis din cauza unei dispozitii din ordonanta Guvernului, sau chiar la realizarea unei
operatiuni administrative, de asemenea neemis din cauza dispozitiilor ordonantei. Care este
solutia cand subiectul de sezina cere anularea unei ordonante, motivand ca ar avea un
caracter individual? Actiunea este inadmisibila, deoarece, intr-un asemenea caz, instanta de
contencios nu se poate pronunta asupra aspectelor de legalitate, deoarece aceasta
competenta apartine Curtii Constitutionale.
Persoana, introduce odata cu cererea in cauza si exceptia de neconstitutionalitate. In
ipoteza in care Curtea s-a pronuntat anterior asupra aceleiasi hotarari, nu mai este necesara
introducerea exceptiei.
Instanta verifica in prealabil admisibilitatea cererii de sesizare a Curtii Constitutionale,
potrivit dispozitiilor art. 29 din legea 47/1992. (daca exceptia are legatura cu cauza, daca a
fost invocata de una dintre partile prevazute de lege, daca ordonanta este in vigoare, si daca
nu s-a pronuntat, anterior, Curtea Constitutionala, privind constitutionalitatea ordonantei.) In
situatia in care cererea este admisibil, instanta de contencios, prin incheiere motivata
sesizeaza Curtea Constitutionala cu exceptie de neconstitutionalittate si dispune suspendarea
cauzei pe fond pana la solutionarea litigiului de Curtea Constitutionale. Incheierea emisa de
Curtea Constitutionala este interlocutorie. In cazul in care constata inadmisibila cererea de
sesizare a Curtii Constitutionale, prin incheiere motivata, instanta va respinge aceasta cerere,
prin incheiere motivata, susceptibila cailor de atac, separat de fondul cauzei.
Dupa solutionarea litigiului constitutional de catre Curtea Constitutionala, decizia acestei
instante se comunica instantei de contencios administrativ, si se publica in Monitorul Oficial,
iar instanta de contencios poate porocedadupa cum urmeaza:
- In situatia in care Curtea Constitutionala a respins exceptia de neconstitutionalitate,
instanta reia solutionarea cauzei, si va respinge actiunea principala ca inadmisibila.
- In ipoteza in care exceptia de neconstitutionalitate a fost admisa, instanta va proceda la
solutionarea fondului cauzei.
Intr-o asemenea procedura sunt respectate dispozitiile comune privind competenta
materiala si teritoriala a instantelor de contencios administrativ (instanta de contencios
administrativ este Curtea de Apel Bucuresti, fiind susceptibila la recurs).
 4. Solutionarea de catre instanta de contencios administrativ a actiunilor care au ca obiect
despagubiri materiale sau morale
A se vedea in acest sens dispozitiile art. 16 din sus-mentionata lege, privind introducerea
in cauza a functionrilor publici care au emis actul administrativ cauzator de prejudicii, sau a
responsabililor ierarhic superiori pentru emiterea acestui act.
Elemente procedurale
O astfel de cerere poate fi introdusa odata cu actiunea principala prin care se cere anularea
actului administrativ in cauza, sau separat. In a doua ipoteza, sunt aplicabile termenele de
prescriptie generala in materie civila (3 ani), de la data cand reclamantul a cunoscut existenta
prejudiciului. Nu este posibila formularea unei asemenea actiuni fara a se solicita si anularea
actului cauzator al prejudiciului, sau fara ca acest act sa nu fi fost anulat in prealabil.
Evaluarea prejudiciului mateiral se realizeaza dupa regulile raspunderii civile delictuale, si
nu a raspunderii civile contractuale. Ca urmare, elementele cele mai importante privind
probatoriul sunt: determinarea prejudiciului material (acesta trebuie sa fie cert si exigibil);
existenta raportului de cauzalitate intre actul administrativ si prejudiciul material. Acest gen
de raspundere materiala este una bazata pe culpa, altfel spus, este o raspundere subiectiva, si
nu obiectiva. Prin urmare, trebuie sa fie identificata vinovatia paratului, pentru a se determina
raspunderea materiala.
Exista posibilitatea ca un act administrativ sa fie emis in conditii de aparenta legalitate,
dar care mai tarziu a fost abrogata sau s-a dovedit neconstitutionala. Cu toate astea, autoritatea
care a emis acte in baza acestuia nu raspunde material.
Pot fi solicitate si despagubiri morale pentru disconfortul cauzat unei persoane de catre un
act administrativ nelegal. Evaluarea daunelor morale se face dupa principiul proportionalitatii
si dupa principiul evitarii imbogatirii fara justa cauza.
Daca instanta de contencios administrativ a fost investita prin actiunea principala, atat cu
anularea actului cat si cu acordarea de despagubiri, prin aceeasi hotarare se pronunta asupra
ambelor capete de cerere, cu mentiunea ca punerea in executare a dispozitiilor hotararii
privind acordarea de despagubiri se realizeaza dupa procedura de executare civila, si nu dupa
regulile speciale prevazuta de legea 554/2004.
5. Suspendarea executarii actului administrativ
Aspecte generale
Un act administrativ, ca regula generala, nu este suspendat in cazul unui litigiu in
contencios administrativ, deoarece se bucura de cele trei prezumtii de valabilitate (legalitate,
autenticitate si veridicitate) ce nu pot fi eliminate decat printr-o actiune in judecata. Cu toate
acestea, suspendarea este admisa si in cazul actelor administrative, de cele mai multe ori la
cerere, si numai prin exceptie de drep (a se vedea in acest sens controlul de tutela exercitat de
catre Prefect si Agentia Nationala a Notarilor publici).
Sediul materiei il formeaza in principal art. 14 si 15 din 554/2004 care reglementeaza
procedura suspendarii la cerere a actului administrativ.
Elemente procedurale
 - Suspendarea actului administrativ mai inainte de sesizarea instantei de contencios in
cadrul procedurii prealabile (art 7). Astfel, potrivit art. 14 alin 1, facand dovada
inceperii procedurii prealabile, poate solicita instantei de contencios competente sa
solutioneze cauza in fond, suspendarea actului administrativ, pana la pronuntarea unei
hotarari judecatoresti.
- Motivele care justifica o asemenea actiune si care formeaza obiect de control pentru
instanta, sunt cele prevazute in alin 1 ale art 14, si anume: bine justificate si pentru
prevenirea unei pagube eminente.
- Instanta astfel sesizata solutioneaza cererea de suspendare de urgenta, si cu citarea
partilor. O astfel de actiune poate fi introdusa si de catre Ministerul Public (parchetul),
daca prin actul in cauza se poate leza grav un serviciu public. Instanta se pronunta
printr-o incheiere motivata care se supune recursului in 5 zile de la comunicare. In
cazul in care cererea a fost admisa, efectele sunt acelea de a inceta orice forma de
executare a actului administrativ,pana la expirarea duratei suspendarii. Potrivit art. 14
alin. 1, in ipoteza in care reclamantul nu sesizeaza instanta de contencios administrativ
in termen de 60 de zile de la finalizarea procedurii prealabile, suspendarea dispusa de
catre instanta inceteaza de drept.
- Suspendarea in cursul judecatii: persoana interesata poate solicita instanta de
contencios administrativ odata cu actiunea principala sau ulterior, suspendarea
executarii actului administrativ. In acest caz, suspendarea se realizeaza pentru aceleasi
motive mai sus mentionate, se introduce la instanta competenta, potrivit competentei
generale, iar instanta se pronunta printr-o incheiere motivata, separat de fondul cauzei.
Aceasta incheiere este atacabila separat cu recurs in termen de 5 zile. In ipoteza in care
s-a dispus suspendarea actului administrativ, efectele acesteia se mentin si pana la
solutionarea recursului.
- In ipoteza admiterii actiunii in contencios administrativ in fond, masura suspendarii
actului administrativ dispusa in faza procedurii prealabile se prelungeste de drept pana
la solutionarea definitiva si irevocabila a cauzei, chiar daca reclamantul nu a solicitat
acest lucru.

Curs 8
Raspunderea administrativa

Consideratii generale
Conceptul de raspundere juridica reprezinta un ansamblu de norme ale dreptului prin
care se stabilesc faptele ce pot aduce incalcare unor norme de drept, sanctiunile aplicabile,
procedura pentru stabilirea sanctiunilor si caile de atac impotriva actelor prin care s-au aplicat
sanctiuni juridice.
Legitimitatea raspunderii juridice este data de constrangerea juridica ce reprezinta o
trasatura specifica pentru intregul drept in general. In esenta, raspunderea juridica, in toate
formele ei este modalitatea prin care se garanteaza aplicarea si realizarea dreptului, atunci
cand normele juridice nu sunt respectate, sau nu sunt aplicate din pura convingere.
 Raspunderea juridica este, totodata, si o garantie a eficacitatii dreptului, a realitatii
acestuia. Practic, nu ar putea exista un sistem normativ fara instituirea unor reguli specifice
raspunderii juridice. Intr-o astfel de interpretare, raspunderea juridica apare ca o institutie a
dreptului, dar care se diferentiaza in functie de ramurile dreptului, de specificul normelor
juridice la care se aplica.
Formele raspunderii juridice
In teoria clasica a dreptului, tinand cont de specificul normelor juridice care pot fi
incalcate, dar si regimul juridic specific aplicabil, s-au diferentiat, initial, doua forme ale
raspunderii juridice: raspunderea civila si raspunderea penala. Raspunderea administrativa a
aparut in perioada moderna a dreptului, fiind conditioonata de diferentierea normelor
administrative cu specific propriu, atat fata de cele civile cat si de cele penale. In esenta, se
poate spune ca raspunderea administrativa este o consecinta fireasca a consacrarii dreptului
administrativ ca ramura juridica, si, in concret, a formelor de realizare a normelor
administrative in diferite domenii de activitate. Prin urmare, criteriul principal de identificare
si de analiza a formelor raspunderii juridice este caracterul normelor de drept a caror aparare
se cere, specificul procedurilor aplicabile pentru stabilirea raspunderii, dar si specificul
sanctiunilor aplicabile in materie.
Raspunderea administrativa – caractere generale
Intr-o abordare generala, se poate spune ca raspunderea administrativa reprezinta
totalitatea normelor de drept administrativ prin care se stabileste: abaterile disciplinare,
conditiile pentru ca o actiune sau o omisiune, o fapta juridica sa reprezinte o abatere
disciplinara, consecintele abaterilor disciplinare, procedura de constatare a acestora,
competenta autoritatilor statului in aceasta materie, sanctiunile administrative aplicabile,
procedura de executare a acestora, si procedurile judiciare de contestare a stabilirii
raspunderii administrative si a sanctiunilor.
Potrivit reglementarilor normative, se poate spune ca raspunderea administrativa este o
institutie a dreptului administrativ, individualizata si caracterizata de obiectul de reglementare
al normelor dreptului administrativ, adica exercitarea puterii administrative a statului si
exercitarea puterii administrative in concret. Aceasta este principala nota de diferentiere a
raspunderii administrative fata de cea civila sau penala. De asemenea, ca institutie juridica a
dreptului administrativ, raspunderea administrativa are toate caracteristicile oricarei forme de
raspundere juridica: in primul rand, aplicarea principiului legalitatii si a principiilor generale
ale dreptului, inclusiv garantarea drepturilor subiective si drepturilor fundamentale.
Raspunderea administrativa, in functie de specificul normelor garantate si de
procedurile aplicate, s-a diferentiat in decursul timpului in trei forme:
1. Raspunderea contraventionala
2. Raspunderea administrativ-patrimoniala
3. Raspunderea administrativ-disciplinara
Dreptul administrativ a elaborat in doctrina o teorie generala a raspunderii
administrative, care, in principal, vizeaza urmatoarele aspecte:
1. Identificarea si analiza normelor de drept aplicabile in materie
 2. Subiectele (persoane fizice sau juridice) care pot fi obiectul reglementarilor in
materie, fie ca subiect activ, abilitat de norma juridica sa constate abaterile
administrative, fie ca subiect pasiv, subiectul care suporta actiunile administrative.
3. Analiza sanctiunilor cu caracter administrativ. Acestea sunt diferentiate dupa
forma raspunderii administrative, respectiv: sanctiuni administrativ-disciplinare
(avertismentul, retrogradarea in functie, reducerea salariului pe o anumita perioada
de timp, eliberarea din functie etc), sanctiuni patrimoniale (despagubirile cu
caracter material sau moral aplicabile in cazul producerii unor prejudicii prin fapte
sau acte cu caracter administrativ), sanctiuni contraventionale (avertismentul,
amenda, suspendarea sau interzicerea unei activitati, obligarea la o anumita
prestatie etc).
4. Procedurile aplicabile pentru fiecare forma a raspunderii administrative, in vederea
constatarii abaterii sau a faptelor administrative, a stabilirii sanctiunii, posibilitatea
de contestare a acestor acte, si executarea sanctiunilor administrative.
Raspunderea administrativ-contraventionala
- Aspecte generale –
Este identificata ca forma specifica de raspundere relativ tarziu, mai precis, la
sfarsitul secolului XX, prin anii 1950, ca urmare a definiri doctrinare si juridice a
notiunii de contraventie. O astfel de realitate relativ tarzie a acestei forme de
raspundere administrativa este cauzata si de faptul ca fapta considerata a fi o
contraventie a fost calificata initial ca fiind o fapta de natura penala. De altfel,
definitiile in materie, inclusiv cele contemporane, caracterizeaza contraventia ca o
fapta cu un pericol social mai redus decat al unei infractiuni. Prin urmare, criteriul de
definitie il reprezinta tot infractiunea. De exemplu, in Codul Penal roman al lui Carol
al II-lea erau identificate 3 categorii de fapte penale: crimele, delictele si
contraventiile.
In prezent, atat in Romania cat si in majoritatea tarilor europene, raspunderea
contraventionala are o identitate proprie, diferentiata de raspunderea penala. Aceasta
identitate este determinata in special de urmatoarele aspecte:
1. Natura juridica a normelor care reglementeaza raspunderea contraventionala:
norme de drept administrativ;
2. Principalele caracteristici ale abaterii administrative (fapte ilicite) caracterizata
ca fiind contraventie si diferita de fapta ilicita penala (infractiunea);
3. Natura sanctiunilor aplicabile in cazul constatarii acestei forme de raspundere,
diferite de raspunderea penala;
4. Procedurile administrative aplicabile in materie , diferite si ele de procedurile
judiciare specifice stabilirii raspunderii penale.
In literatura de specialitate s-a pus problema diferentierii dintre infractiune si
contraventie. Avand in vedere ca elementele constitutive ale contraventiei ca abatere
administrativa sunt identice cu cele ale infractiunii: latura subiectiva, latura obiectiva,
subiectul si obiectul acesteia. Defintiile in materie se refera la pericolul social mai redus al
contraventiei fata de infractiune. Cu toate acestea, principalul criteriu de diferentiere nu este
cel doctrinar, ci legea, in sensul ca raspunderea contraventionala este reglementata diferit de
raspunderea penala prin acte normative diferite. Prin urmare, se va folosi in elaborarile
practice si doctrinare, nu atat definitia teoretica a contraventiei, cat definitia legala.
Este important sa remarcam si faptul ca raspunderea contraventionala este una
subiectiva. Respectiv, o raspundere bazata pe vinovatie, pe stabilirea in concret a vinovatiei.
Nu exista raspundere obiectiva in acest domeniu. Cu titlu de exemplu, mentionam ca
raspunderea administrativ-patrimoniala (raspunderea statului pentru prejudicii) poate fi si una
obiectiva, fara culpa, bazata pe criteriul riscului normat al unui serviciu public, fapt care nu se
intampla in cazul raspunderii contraventionale.
Analiza reglementarilor normative privind raspunderea contraventionala
In prezent, in Romania nu exista un cod al raspunderii administrativ-contraventionale,
iar cadrul legal poate fi analizat in doua aspecte:
1. Legea generala, legea-cadru, care reglementeaza rapsunderea contraventionala
(considerata de unii teoreticieni ca un fel de „cod” al raspunderii contraventionale)
2. Actele normative concrete prin care se stabilesc contraventii, sanctiuni
contraventionale, si poroceduri specifice in materie.
Legea cadru in prezent este Ordonanta nr. 2/2001 cu revizuirile ulterioare, ultima fiind
41/2016.
Actele normative concrete pot fi de aplicatie generala, la nivelul intregii tari (legi,
ordonante ale Guvernului, hotarari ale Guvernului sau ordine ale ministrilor) si acte normative
aplicate la nivel teritorial, respectiv: hotarari ale consiliilor locale sau judetene sau ordine ale
prefectilor. 4786 de acte (aprox).

Contraventia
Elemente definitorii:
- Este o fapta savarsita cu vinovatie
o Fapta considerata contraventie este intotdeauna o abatere administrativa
deoarece este stabilita ca atare de un act normativ administrativ si vizeaza
incalcarea unei legi administrative.
o Este savarsita cu vinovatie, prin urmare raspunderea contraventionala este
una subiectiva.
- Este stabilita si sanctionata prin lege
o Notiunea de lege este aceea pe care o gasim in dispozitiile art 2-5 din OG
2/2001, respectiv legi care au ca obiect de reglementare raporturi juridice
 de drept administrativ, intelegand atat legi ale Parlamentului cat si alte
categorii de acte normative.
- Contraventia este sanctionata tot prin lege
o Sanctiunea contraventionala se diferentiaza de cea administrativa sau
penala, criteriul de diferentiere fiind legea administrativa care le prevede,
modalitate de stabilire, tipul acestor actiuni, procedura de constatare si de
executare.
- Raspunderea contraventionala prin constatarea contraventiilor apara valorile
sociale care nu sunt ocrotite prin legea penala.
o Aceasta exprimare legislativa nu duce la ideea ca fapta contraventionala
este stabilita pur negativ prin opunere fata de infractiune, ci, la ideea ca
fapta considerata a fi contraventie nu este reglementata de norma penala, ci
de normele administrative, are un obiect propriu pe care il apara, de regula,
relatii sociale de alta natura decat cele aparate de norma penala, sau
aceleasi relatii sociale, cu mentiunea ca in acest caz, fapta considerata
contraventie aduce o atingere mai putin grava relatiilor sociale. Ori de cate
ori, insa, aceleasi relatii sociale sunt reglementate si de norma penala si de
norma contraventionala fara a exista o diferentiere clara intre acestea, daca
nu exista criterii precise de delimitare, se va aplica norma penala.
Elementele constitutive ale contraventiei
1. In primul rand, fapta prevazuta de lege se aplica principiul legalitatii deoarece nu
pot exista contraventii care sa nu fie reglementate prin lege:
- Se pot stabili si sanctiona contraventii prin legi, ordonante sau hotarari ale
Guvernului, in toate domeniile de activitate. Aceasta reglementare arata printre
aletele, ca actele normative mai sus enumerate, au o aplicare generala pe intreg
teritoriul tarii,
- Existenta contraventiei, a raspunderii contraventionale, nu este conditionata de
existenta unui raport de drept administrativ, asa cum se intampla in cazul
raspunderii administrativ-disciplinare, de exemplu. In consecinta, pot fi subiecte
ale raspunderii contraventionale, persoane fizice sau juridice care nu se afla intr-un
raport de drept administrativ strict, adica de subordonare, fata de subiectul
constatator. Cu toate acestea, in perspectiva generala, chiar daca prin legi se pot
stabili contraventii, practic in toate domeniile vietii economico-sociale, ori de cate
ori se realizeaza in concret o astfel de activitate, se creeaza si un raport de drept
administrativ, care decurge din norma juridica, si nu neaparat dintr-o relatie de
subordonare.
Se mai pot stabili contraventii prin hotarari ale administratiei judetene sau locale cu
doua conditii: ca prin legea de... sa se stabileasca in concret astfel de atributii si domeniile in
care se stabilesc contraventii; sa nu se fi stabilit anterior contraventii in domeniile respective
prin legi sau ordonante ale Guvernului.
 Actele normative care stabilesc contraventii si raspunderea contraventionala trebuie sa
aiba continutul la care se refera art. 3 din sus-mentionata lege, respectiv:
a. Descrierea abterilor administrative (faptelor administrative ce constituie
contraventii)
b. Sanctiunea ce urmeaza sa se aplice pentru fiecare dintre acestea (in cazul
amenzii, limitele minime si limitele maxime)
c. Modalitatea de determinare a eventualelor despagubiri pentru pagubele
pricinuite prin savarsirea contraventiilor.
In cazul in care actul administrativ nu indeplineste aceste conditii, norma ca atare
poate fi, dupa caz, considerata neconstitutionala sau inaplicabila (a se vedea si teoria
inexistentei).
Potrivit art. 4 din sus-mentionata lege, actele normative in materie sunt publicate, dupa
caz, in Monitorul Oficial pentru legi, ordonante si hotarari ale Guvernului, sau in monitoarele
judetene ale fiecarui consiliu local sau judetean. Potrivit aceluiasi text de lege, normele
contraventionale intra in vigoare la 30 de zile de la data publicarii, si numai in cazuri
exceptionale legea poate prevedea un termen mai scurt, dar nu mai putin de 10 zile. Aceste
termene sunt derogatorii de la regulile aplicabile in materie pentru alte categorii de acte
normative.
2. Este o fapta comisie cu vinovatie
Culpa nu este ...prin urmare, legea in materie cere numai stabilirea vinovatiei,
adica a faptului ca subiectul care a savarsit contraventia indeplineste conditiile de
varsta si de discernamant pentru a avea reprezentarea faptelor sale, insa nu
conditioneaza existenta contraventiei de o anumita forma: intentie, sau culpa. Cu
toate acestea, in practica administrativa, s-a stabilit o anumita ierarhizare a
formelor de vinovatie, inclusiv diferentieri intre intentie si culpa, insa, numai in
situatii concrete, pentru individualizarea sanctiunii contraventionale, si in niciun
caz, pentru stabilirea raspunderii contraventionale.
Persoana fizica raspunde contraventional odata cu implinirea varstei de 14 ani.
Minorului care nu a implinit varsta de 16 ani nu i se poate aplica sanctiunea prestarii unei
activitati de munca in folosul comunitatii, deoarece, conform Constitutiei, dreptul la munca
este recunoscut dupa varsta de 16 ani.
3. Este o fapta care reprezinta un anumit pericol social
Acest element este identic cu cel al infractiunii, aspectul de diferentiere consta in
aceea ca pericolul social al contraventiei este intotdeauna mai redus decat cel al
unei infractiuni. Acest element constitutiv reprezinta mai putina relevanta in
practica administrativa, deoarece pericolul social concret al faptei este determinat
de insasi legea care califica fapta in sine ca fiind o contraventie.

Curs 9
Aplicarea masurilor contraventionale in timp
 Sediul materiei il reprezinta, in principal, dispozitiile art. 15 din Constitutia Romaniei,
precum si dispozitiile art. 12 din OG 2/2001.
Reglementarile amintite au in vedere situatii tranzitorii, respectiv, ipoteza in care, de la
data savarsirii faptei contraventionale pana la data aplicarii sanctiunii, sau pana la data
solutionarii contestatiei, intervin doua sau mai multe acte normative care reglementeaza
contraventia si sanctiunea respectiva. Intr-o asemenea situatie, se aplica principiul legii
contraventionale mai favorabile, similar cu principiul aplicat in materie penala. In esenta, intr-
o asemenea situatie se va aplica sanctiunea contraventionala cea mai favorabila
contravenientului, chiar daca la data constatarii contraventiei si aplicarii sanctiunii legea care
reglementa contraventia nu mai era in vigoare. Acest principiu al legii contraventionale mai
favorabile implica o analiza mai substantiala, intrucat se refera si la alte aspecte decat
sanctiunea contraventionala, cum ar fi: conditiile pentru ca o fapta sa fie contraventie ce pot
diferi de la o lege la alta; cazurile de inlaturare a raspunderii contraventionale; cazurile de
prescriere a raspunderii contraventionale etc.
Dispozitiile art. 12 din OG 2/2001 concretizeaza principiul constitutional mai sus
amintit, dupa cum urmeaza:
- Daca printr-un act normativ fapta nu mai este considerata contraventie, ea nu se mai
sanctioneaza ca atare, chiar daca a fost savarsita inainte de intrarea in vigoare a noului
act normativ, iar legea care o prevedea la data respectiva o stabilea ca fiind
contraventie.
- Intr-o situatie tranzitorie se va aplica intotdeauna sanctiunea contraventionala cea mai
usoara.
Cazurile care inlatura caracterul contraventional al faptei:
In principal, sediul materiei il reprezinta dispozitiile art. 11 din OG si sunt aproape
identice cu cele din materie penala. Articolul citat enumera aceste cazuri, al caror continut
este identic cu cel din materie penala.
La aceste cazuri, in materie contraventionala, se mai adauga urmatoarele:
- Iresponsabilitatea care inseamna lipsa discernamantului pentru persoana fizica ce
raspunde contraventional, care, spre deosebire de materie penala, unde trebuie
constatata, poate fi demonstrata prin orice mijloc de proba.
o Betia involuntara completa – este ipoteza in care, involuntar, din cauza
mediului in care persoana fizica se afla, sau substantelor pe care involuntar le-a
consumat, discernamantul este afectat.
o Infirmitatea fizica sau psihica – este ipoteza in care, din cauza unui handicap,
persoana fizica savarseste o actiune sau o omisiune care ar putea constitui
contraventie.
Aceste cazuri de iresponsabilitate nu sunt aplicate de agentul care aplica sanctiunea, ci
de instanta, in urma unei contestatii.

Prescriptia raspunderii contraventionale sau a executarii sanctiunii

 Sediul materiei il reprezinta art. 13 si 14 din sus-mentionata ordonanta. Astfel,
aplicarea sanctiunii amenzii contraventionale, se prescrie in termen de 3 luni de la data
savarsirii faptei. Legea are in vedere numai sanctiunea amenzii, nu si celelalte sanctiuni. Cu
toate acestea, termenul de prescriptie de 6 luni este unul general.
In cazul in care contraventia este o fapta continua, incalcarea obligatiei legale durand
in timp (ex: ridicarea unei constructii fara autorizatie), termenul de prescriptie curge de la data
incetarii savarsirii faptei.
In situatia in care fapta este cercetata ca infractiune, pe toata aceasta durata, termenul
de prescriptie de 6 luni nu curge. Termenul de 6 luni va incepe sa curga de la data cand s-a
stabilit ca fapta nu este infractiune, ci contraventie. Cu toate acestea, prescriptia opereaza
indiferent de situatie, daca in termen de un an de la data savarsirii faptei nu se aplica o
sanctiune contraventionala.
Termenul de prescriptie poate fi supus intreruperii, suspendarii, sau cererii de repunere
in termen. Executarea sanctiunilor contraventionale se prescrie intr-un termen de doua luni de
la data aplicarii sanctiunii, aceasta prescriptie putand fi constatata chiar si de catre instanta de
judecata.
Concursul de infractiuni si participatia in materie contraventionala
In principal, sediul materiei il constituie dispozitiile art. 10 din OG mentionata.
In materia concursului de contraventii sunt aplicate alte dispozitii decat in materie
penala, ipoteza fiind aceea in care o persoana comite mai multe contraventii, mai inainte ca
vreuna dintre ele sa fie sanctionata. Se cere o rezolutie contraventionala distincta pentru
fiecare dintre aceste fapte contraventionale. Regula generala este aceea ca pentru fiecare
dintre aceste contraventii se aplica o sanctiune. In ipoteza in care contraventiile au fost
constatate prin acelasi proces verbal, sacntiunile contraventionale se cumuleaza. De subliniat,
faptul ca este singura ipoteza in care se procedeaza la cumul in cazul concursului de
contraventii. In acest caz, conforma art. 10 alin. 2, sanctiunile contraventionale se cumuleaza,
iar sanctiunea rezultanta, daca este amenda, nu va putea depasi dublul maximului amenzii
aplicate contraventiei celei mai grave. Daca este si cazul executarii prestarii unui serviciu in
serviciul comunitatii se va aplica aceasta sanctiune, care poate sa mearga pana la maximul de
ore prevazut de lege
Participatia contraventionala
Se aplica regula raspunderii contraventionale individuale pentru fapta proprie. In
aceasta materie, nu exista distinctie intre autor, complice, instigator sau coautor. In
consecinta, complicele, sau, dupa caz, instigatorul, poate fi sanctionat contraventional in
aceleasi conditii ca si autorul. Actul de constatare si sanctionare este diferit fata de cel al
autorului, iar, in concret, individualizarea sanctiunii contraventionale pentru acesta poate fi
mai redusa decat a autorului.

Sanctiunile contraventionale
 Sediul materiei sunt art. 5-9 din OG mentionata. Actele normative concrete care
descriu contraventii si stabilesc sanctiuni sunt aplicabile in cazul savarsirii unor astfel de
fapte. Regulile normative mai sus amintite se refera la aspecte generale privind sanctiunile
contraventionale.
In materie contraventionala, sunt doua categorii de sanctiuni: sanctiunile principale, si
sanctiunile contraventionale complementare.
Sanctiunile principale sunt cele care se aplica nemijlocit in legatura cu fapta savarsita.
Sanctiunile complementare sunt sanctiuni ce reprezinta interdictii, decaderi din
drepturi, incetarea unor drepturi si care insotesc sanctiunea principala. Acestea se executa
dupa executarea sanctiunii principale.
In materie contraventionala identificam urmatoarele sanctiuni principale:
- Avertismentul
- Amenda
- Prestarea unei activitati in folosul comunitatii
Avertismentul
Avertismentul consta in atentionarea verbala sau scrisa a contravenientului asupra
pericolului social al faptei savarsite. Acesta este un exemplu tipic de aplicare a regulii
consensului si nu a formei scrise in actele contraventionale. Aceasta sanctiune se aplica, de
regula, in cazul unor fapte de gravitate redusa (art. 7 alin. 2), si, de asemenea, se aplica, chiar
si in cazul in care actul normativ concret de stabilire si sanctionare a contraventiei nu prevede
aceasta sanctiune.
Amenda contraventionala
Sediul general al materiei pentru amenda este art. 8 din sus-mentionata OG, care, in
esenta, regelemnteaza limitele minime si maxime ale amenzii, pe care actele normative
concrete de stabilire a amenzii trebuie sa le respecte. Amenda poate fi aplicata, spre deosebire
de avertisment, numai daca legea concreta care stabileste contraventia o prevede, in limitele
prevazute de art. citat. In cazul aplicarii amenzii exista si regula ablatiunii, prevazuta de
dispozitiile art. 28 din OG. Astfel, contravenientul, poate achita pe loc, sau in termen de cel
mult 48 de ore de la data incheierii sau comunicarii procesului verbal, jumatate din minimul
amenzii, prevazute de actul normativ. Acest sistem al ablatiunii poate fi aplicat numai daca
actul normativ aplicabil in cazul contraventiei prevede expres regula.
Acelasi articol, prevede ca in materie contraventionala, termenele stabilite pe ore,
incep sa curga de la miezul noptii zilei urmatoare, iar daca termenul se sfarseste intr-o
sarbatoare legala, se va prelungi pana in prima zi de lucru.

Prestarea unei activitati in folosul comunitatii

 Aceasta sanctiune poate fi aplicata numai de catre instanta de judecata, in conditiile in
care agentul constatator ajunge la concluzia ca amenda este insuficienta, si, de asemenea,
poate fi aplicata, numai daca actul normativ in cauza o prevede in mod expres.
Regulile generale privind executarea acestei sanctiuni sunt reglementate prin legi
speciale. Cele mai importante aspecte sunt urmatoarele:
- Aceasta sanctiune poate fi stabilita numai prin lege (nu prin ordonante sau alte acte
administrative)
- Durata maxima a activitatii in folosul comunitatii este de 300 de ore
- Sanctiunea se stabileste intotdeauna alternativ cu amenda
- Sanctiunea se aplica exclusiv persoanelor fizice, iar minorului care nu a implinit 16
ani nu i se poate aplica o astfel de sanctiune.
- In cazul incare contravenientul persoana fizica nu a achitat amenda in termen de 30 de
zile, si nu exista posibilitatea executarii silite, unitatea administrativ-financiara
competenta poate sesiza instanta judecatoreasca competenta (judecatoria) in vederea
inlocuirii amenzii cu sanctiunea obligarii contravenientului la prestarea unei activitati
in folosul comunitatii.
Sanctiunile contraventionale complementare
Ele sunt aplicate pentru a garanta valorile sociale sau personale si pentru a restabili
ordinea incalcata prin savarsirea unei fapte contraventionale. Aceste sanctiuni se executa
separat de sanctiunea principala, dar pot fi aplicate numai daca in cauza se aplica o
sanctiune contraventionala principala. In ipoteza in care intervin cauze care inlatura
caracterul contraventional al faptei, sau prescriptia, nu se pot aplica nici sanctiuni
complementare. Sanctiunea complementara se aplica pentru fiecare fapta contraventionala
in parte, la fel ca si sanctiunea principala. Dispozitiile art. 5 din OG mentionata, enumera
principalele sanctiuni contraventionale complementare:
- Confiscarea bunurilor destinate savarsirii contraventiei sau rezultate din contraventie
- Suspendarea sau anularea unui aviz/unei autorizatii
- Inchiderea unitatii
- Blocarea contului bancar
- Etc
Prin legi speciale se pot prevede si aplte sanctiuni complementare.
 Subiectii raspunderii contraventionale
Subiectii care pot constata si sanctiona contraventia
Sunt numiti si angenti constatatori, si, dupa caz, sanctionatori. Enumerarea prevazuta
de art. 15 este exhaustiva: primarii, presedintii consiliilor judetene, agentii de poilitie sau
orice functionar public abilitat pentru aceasta actiune de constatare si sanctionare.
Pot exista diferente, stabilite de lege, situatii in care agentul constatator nu este acelasi
cu agentul sanctionator. Aceasta este in deosebi situatia agentilor din cadrul Ministrului de
Interne. Acelasi este cazul si pentru sanctiunea prestarii de servicii in serviciul comunitatii
cand agentul sanctionator este instanta. Regulile in materie sunt de stricta interpretare.
Subiectii pasivi (care raspund contraventional)
- Persoanele fizice: persoanele in varsta de cel putin 14 ani raspund contraventional si
persoanele care nu au implinit aceasta varsta raspund contraventional, dar fara a li se
aplica sanctiunea muncii in folosul comunitatii. In cazul subofiterilor, ofiterilor,
cadrelor militare, contraventia poate fi numai constatata de agentul constatator, insa
sanctiunea urmeaza a fi aplicata de unitatea militara competenta.
- Persoanele juridice (potrivit art. 3 alin 2) pot raspunde contraventional, cu doua
conditii: legea aplicabila sa prevada expres acest lucru; munca in folosul comunitatii
nu este aplicabila.
Jurisprudenta si doctrina asimileaza notiunii de persoana juridica orice organizatie,
asociatie, care are individualitate proprie, chiar daca nu are calitatea de persoana
juridica potrivit legii civile, cu conditia ca legea speciala sa prevada expres raspunderea
contraventionala a acesteia.
Constatarea contraventiilor
Regulile cu privire la constatarea contraventiilor sunt inscrise in art. 16-20 din OG
mentionata.
Art. 16 reglementeaza regimul aplicabil procesului juridic verbal de constatare a
contraventiei care poate fi si un act de sanctionare a contraventiei, de aplicare a unei
sanctiuni.
Procesul verbal este un act de drept administrativ, act unilateral de putere, si, prin
urmare, trebuie sa aiba indeplinite toate regulile de valabilitate ale actelor administrative
unilaterale de putere.
Conditii de valabilitate speciale ale procesului verbal sunt cuprinse in art. 16, care
enumera mentiunile pe care un asemenea act trebuie sa le poarte, referitoare la descrierea
faptei, incadrarea juridica, daunele produse de contraventie, identificarea autorului faptei,
sanctiunea aplicabila, semnaturile si identificarea agentului constatator, semnatura
persoanei sanctionate sau a martorilor care au asistat la aplicara sanctiunii. Inexistenta
acestor mentiuni prevazute de art. 16 atrage sanctiunea nulitatii procesului verbal, care
poate fi constatata in instanta. Fata de alte situatii privind nulitatea in materie de drept
administrativ, in acest caz, legea face distinctia intre nulitatea absoluta si nulitatea
relativa.
Astfel, art. 17 enumera mentiunile in lipsa carora procesul verbal este nul de drept
(absolut): prenumele, calitatea agentului constatator, numele si prenumele
contravenientului, lipsa denumirii si sediului (in cazul persoanei juridice), lipsa descrierii
faptei savarsite, mentiunea datei comiterii acesteia, sau a semnaturii agentului constatator.
Aceasta nulitate asbsoluta poate fi constatata si din oficiu, legea are insa in vedere instanta
de judecata, si nu alta autoritate administrativa. Procesul verbal nu este supus principiului
revocabilitatii si nu poate fi desfiintat sau anulat pe calea controlului administrativ
ierarhic. Sunt aplicabile in acest caz regulile generale ale raspunderii juridice
administrative. Prin urmare, nulitatea procesului verbal, relativa sau absoluta, poate fi
constatata numai de catre instanta de judecata.
Caile de atac impotriva actelor de constatare si sanctionare a contraventiilor
Sediul materiei il reprezinta art. 31-36 din aceeasi OG.
Astfel, impotriva procesului verbal de constatare a contraventiei si aplicare a sanctiunii
se poate face plangere in termen de 15 zile de la data inmanarii sau comunicarii procesului
verbal. Plangerea se depune intotdeauna la instanta competenta, care, in acest caz, este
judecatoria in a carei circumscriptie a fost savarsita contraventia. Potrivit art. 32 alin. 3,
depunerea plangerii la judecatorie are ca ratiune suspendarea executarii sanctiunii
contraventionale. Ca urmare, in aceasta ipoteza este un caz de suspendare de drept a unui
act administrativ. Dupa inregistrarea plangerii, judecatoria va fixa termenul de judecata,
care nu va putea depasi 30 de zile (se solutioneaza cu rapiditate), ci va dispune citarea
contravenientului si a autoritatii, a organului care a aplicat sanctiunea, inclusiv a
martorilor mentionati in procesul verbal de contraventie, sau in plangere. In cazul unei
contraventii aplicate ca urmare a unui accident rutier soldat cu pagube, judecatoria va cita
si societatea de asigurari mentionata in procesul verbal de contraventie, pentru a raspunde
solidar contravenientului in cazul stabilirii prejudiciului.
Instanta va hotari in primul rand asupra condittiilor de legalitate a procesului verbal,
dar si asupra temeiniciei sanctiunii aplicate. De asemenea, instanta poate dispune si asupra
despagubirilor stabilite ca urmare a prejudiciilor rezultate in urma savarsirii
contraventiilor, dar si asupra temeiniciei sanctiunii aplicate. De regula, aspecte de
legalitate, cum ar fi cele privind procesul verbal, sunt analizate in prealabil fata de
temeinicia sanctiunii. In cazul constatarii nelegalitatii procesului verbal, instanta va
dispune anularea acestuia fara a mai examina si temeinicia sanctiunii contraventionale. In
urma verificarii si a temeiniciei sanctiunii, instanta poate aplica o alta sanctiune decat cea
stabilita initial, insa, cu respectarea regulii non reformatio imperius (neagravarea situatiei
contravenientului in propria sa cale de atac). Prin urmare, solutiile pe care le poate da
judecatoria, pot fi urmatoarele:
- Respingerea plangerii formulata de contravenient, dupa caz:
o Ca tardiv introdusa daca nu se respecta termenul
o Ca neintemeiata daca sunt indeplinite conditiile de legalitate si temeinicie a
procesului verbal
 - Admiterea plangerii contravenientului, dupa caz:
o Anuleaza procesul verbal in urma observarii nelegalitatii
o Aplica o alta sanctiune mai mica decat cea initiala
o Exonereaza de raspundere contraventionala pe cel care a formulat plangerea,
daca exista vreo cauza de anulare a raspunderii sau in alte situatii: fapta nu a
fost savarsita de contravenient, nu are pericolul cerut de lege etc
Prima instanta, judecatoria, se pronunta printr-o sentinta motivata. Caile de atac
impotriva procesului verbal de aplicare a contraventiei sunt: de regula, apelul, iar cand legea
prevede in mod expres, si recursul. Apelul impotriva hotararii primei instante se solutioneaza
de catre instanta ierarhic superioara, respectiv tribunal, in concret, de sectia de contencios
administrativ a acestuia (sectia civila specializata in contencios administrativ). Tribunalul se
pronunta printr-o decizie motivata, care este definitiva si executorie.