CUPRINS

INTRODUCERE..........................................................................................................2
CAPITOLUL I. TEORIA CONTROLULUI ADMINISTRATIEI PUBLICE,
NECESITATEA SI ROLUL ACESTUIA...................................................................4
1.1.SECTIUNEA I - Conceptul, necesitatea si rolul controlului activitatii
administratiei publice.................................................................................................4
1.2.Sectiunea II - Conceptul de administratie publica.............................................10
1.2.1.Aspectele evolutive ale administraţiei publice............................................18
1.3. Sectiunea III - Controlul cetatenilor asupra administratiei...............................19
CAPITOLUL II. CONTROLUL ADMINISTRATIEI PUBLICE........................23
2.1.SECTIUNEA I - FORMELE CONTROLULUI ADMINISTRATIV................23
2.1.1.Controlul parlamentar.................................................................................23
2.1.2.Controlul administrativ...............................................................................25
2.2.SECTIUNEA II - CONTROLUL ADMINISTRATIV ASUPRA
COLECTIVITATILOR PUBLICE LOCALE..........................................................28
2.3. SECTIUNEA III - ELEMENTELE COMPONENTE ALE CONTROLULUI 40
2.4.SECTIUNEA IV AVOCATUL POPORULUI (OMBUDSMAN).....................42
2.5.SECTIUNEA V - JURISDICTIILE IN MATERIE ADMINISTRATIVA SI
RECURSURILE PUR ADMINISTRATIVE...........................................................45
CAPITOLUL III. SISTEME DE CONTROL ADMINISTRATIV IN STATELE
UNIUNII EUROPENE..............................................................................................56
CONCLUZII...............................................................................................................67
BIBLIOGRAFIE........................................................................................................69

1
 INTRODUCERE

Activitatea administrativa reflecta in principal, concretizarea vointei juridice

exprimate fie de autoritatile publice locale, executive sau deliberative, fie de catre
institutiile publice de interes local1.
In realizarea scopurilor propuse, ce sunt subsumate actiunii administrative cu
caracter general de rezolvare si gestionare a problemelor ce privesc viata
colectivitatilor locale, activitatea subiectelor de drept specifice au ca finalitate,
promovarea si satisfacerea, exclusiva, a interesolr comunitatilor locale2.
Dar, pentru realizarea activitatii administrative se impune necesitatea
institutionalizarii controlului administratiei publice locale, purtatoare a intereselor
colectivitatilor locale, acest control fiind fundamentat atat din ratiuni de ordin general,
cat si din alte exigente specifice, insa in forme si modalitati ce sunt adaptate noilor
realitati administrative.
In doctrina de specialitate se afirma ca oricat de larga ar fi autonomia locala,
deci competenta autoritatilor alese sau, dupa caz, a stabilementelor publice, de a
rezolva problemele locale, aceste autoritati desfasoara o activitate in cadrul unui stat
unitar si nu in afara acestuia3.
Se diferentiaza astfel conceptual, natura autoritatilor autonome fata de stat, a
autoritatilor prin care se realizeaza descentralizarea administrativa si limita statala a
activitatilor acesteia4. Neadmiterea unei asemena limite ar conduce nu numai la
transformarea autoritatilor locale autonome in autoritati politice, ca in cazul federatiei,
dar mai mult, s-ar transforma in veritabile structuri statale independente, cu
consecinte dintre cele mai dramatice in plan national si international5.
In acest context, unitatea necesita o coerenta de actiune, mentinerea egalitatii
tuturor cetatenilor si supravegherea intereselor generale ale colectivitatilor nationale,
ceea ce impune in mod necesar si implica punerea in practica a principiului

1
Corneliu Manda, Cezar C. Manda, Dreptul colectivitatilor locale, Editura Lumina Lex, 2002, p.276
2
Idem, p.276;
3
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.II, Editura Nemira, Bucuresti, 1996, p.531
4
Corneliu Manda, Cezar C.Manda. op.cit.; p.308
5
Antonie Iorgovan, op.cit.p.531

2
complementar de control6 sau al „dreptului de tutela asupra deciziilor luate de
colectivitatile descentralizate7”.
Autoritatile publice ale statului exercita un control administrativ asupra
autoritatilor administratiei publice locale in vederea asigurarii respectarii legilor,
asigurarii intereselor nationale si a legalitatii actelor administrative emise de catre
aceste autoritati.
Astfel, in aceasta lucrare se contureaza foarte clar institutia juridica a
controlului administratiei publice autonome romanesti.
Demersul pe care mi l-am propus, din perspectiva a ceea ce ne ofera dreptul
pozitiv in materia administratiei publice locale, este acela de a prezenta in lucrarea de
fata, stadiul actual al controlului administratiei publice.
Am prezentat la inceputul lucrarii cateva consideratii generale privind
controlul activitatii administratiei publice, prezentand conceptul de administratie
publica si controlul cetatenilor asupra administratiei publice.
Am cuprins in analiza institutiei controlului si aspecte privind 8: formele de
control asupra activitatii administratiei publice, controlul administrativ asupra
colectivitatilor locale, elementele componente ale controlului, institutia juridica a
Avocatului Poporului si jurisdictiile in materie administrativa si recursurile pur
administrative.
Am detailat intr-un capitol distinct sisteme de control administrativ din state
ale Uniunii Europene, iar intr-un alt capitol am prezentat un act administrativ care a
fost supus controlului ierarhic.

CAPITOLUL I. TEORIA CONTROLULUI ADMINISTRATIEI

PUBLICE, NECESITATEA SI ROLUL ACESTUIA

6
Jean-Marie Auby, Droit Public, 2 edition, Economica, 49 rue Hericart, Paris I, p.201
7
Pierrea Pactet, Institutions politique, Droit constitutionnel, 16 edition, 1997, Armand Colin Paris, p.49
8
G.Vedel, P.Delvolve, Droit administrativ, U.F., 1982, p.852

3
 1.1.SECTIUNEA I - Conceptul, necesitatea si rolul controlului activitatii
administratiei publice

Administraţia publică, în sensul de activitate care constă în organizarea

executării şi executarea în concret a legilor, legi în care sunt exprimate valori
politice, prin natura sa necesită supunerea faţă de multiple forme de control9.
Aşadar, pentru a asigura conformitatea activităţii autorităţilor
administraţiei publice cu exigenţele legii, este nevoie de instituirea: unui vast şi
complex control asupra acestei activităţi. Intr-adevăr, există o gamă amplă şi variată
de forme de control al activităţii; autorităţilor administraţiei publice, tocmai datorită
caracterului; subordonat pe care îl are această activitate. Natura diferitelor forme de
control diferă în funcţie de particularităţile subordonării. Garanţia juridică a
îndeplinirii acestui obiectiv îl constituie. Controlul asupra modului în care aceste
autorităţi şi-au exercitat atribuţiile conferite de lege, control care se exercită fie din
proprie iniţiativă, fie la solicitarea celor interesaţi, de către înseşi autorităţile
administraţiei publice sau de autorităţi care înfăptuiesc celelalte puteri ale statului
(legislativă sau judecătorească)10.
In primul rând, activitatea autorităţi lor administraţiei publice este supusă
controlului Parlamentului. Controlul politic al activităţii autorităţilor administraţiei
publice este o necesitate firească, datorită faptului că autorităţile administraţiei publice
au sarcina realizării politicii statului.
Apoi, pentru că valorile politice, transpuse în legi pe care le au de îndeplinit
autorităţile administraţiei publice se referă la satisfacerea nevoilor societăţii, iar
activitatea autorităţilor administraţiei publice este menită. în ultimă analiză, a sluji
intereselor cetăţenilor, este necesară instituirea unor forme de control social în care
cetăţenii să poată avea o participare eficientă.
In acest scop funcţionează un control al opiniei publice asupra activităţii
autorităţilor administraţiei publice, control care se exprimă fie prin presă, fie prin
sesizări, reclamaţii şi propuneri pe care le fac cetăţenii.
Deoarece valorile politice pe care trebuie să le realizeze autorirăţile
administraţiei publice se exprimă în legi, iar aceste autorităţi acţionează pe baza şi în

9
Problematica privind controlul este preluata din I.Alexandru si colectivul (capitol întocmit de
AL.Negoita), op.cit., 1999, p.617 si urm.
10
M.Preda, Drept administrativ, Parte generala, Ed.Lumina Lex, 2000, p.225

4
executarea legii, un criteriu esenţial în aprecierea activităţii autorităţilor administraţiei
publice il constituie legalitatea acestei activităţi.
Desigur, după cum se va vedea, legalitatea nu este singurul criteriu de apreciere
a activităţii autorităţilor administraţiei public, dar este unul esenţial care determină
instituţionalizarea unor activităţi sociale. Ne referim. în acest sens, la controlul pe care
îl realizează instanţele judecătoreşti asupra activităţii autorităţilor administraţiei
publice în cadrul contenciosului administrativ.
Criteriul legalităţii activităţii autorităţilor administraţiei publice este prezent în
orice formă de control, indiferent care ar fi autorul controlului.
Controlul activităţii autorităţilor administraţiei publice nu trebuie să fie limitat
numai la cel care se realizează din afara autorităţilor administraţiei publice. Ca orice
sistem organizat. administraţia publică realizează ea însăşi o vastă activitate de
control asupra felului în care sunt îndeplinite sarcinile ce revin diferitelor autorităţi
ale administraţiei publice. Administraţia îşi autoreglează acţiunile în această privinţă
trebuie notat, mai întâi, autocontrolul pe care îl exercită asupra activităţii proprii
fiecare funcţionar.
Există însă diferite forme instituţionalizate de control în cadrul sistemului
administraţiei publice prin care este urmărită, cercetată şi reglată acţiunea diferitelor
autorităţi ale acestui sistem, pentru ca această acţiune să fie conformă cu exigenţele
stabilite prin lege.
In acest sens ni se prezintă funcţia controlului ca o componentă esenţială a
activităţii de conducere şi de manifestare a ierarhiei administrative în organizarea
administraţiei publice. Controlul administrativ constituie forma cea mai complexă a
controlului asupra activităţii autorităţilor administraţiei publice. Esenţa controlului
administrativ constă în confruntarea administraţiei publice aşa cum este, cum a fost sau
cum va fi, cu ceea ce trebuie, ceea ce trebuia sau ceea ce va trebui să fie11.
Referindu-ne la necesitatea controlului activităţii autorităţilor administraţiei
publice, nu trebuie să limităm rolul acestuia la constatarea unor eventuale erori sau
abuzuri. Controlul este necesar mai ales pentru a îndruma, orienta şi eventual corecta
acţiunea, în vederea realizării politicii statului.

11
Denis Levy, Aspects generaux du controle, citat de L.Giurgiu, Drept administrativ,
ed.Sylivi, Bucuresti, 2001, p.168

5
 Subliniind rolul pozitiv al controlului activităţii autorităţilor administraţiei publice,
nu trebuie să pierdem însă din vedere anumite efecte negative care se pot manifesta, în
cazul în care activitatea de control nu este concepută şi realizată raţional.
Astfel, activitatea de control poate avea un efect inhibator asupra celui controlat,
îi poate afecta iniţiativa în angajarea diferitelor acţiuni. Pe de altă parte, exercitarea unor
multiple activităţi de control este de natură să ducă la perturbarea acţiunilor pe care trebuie
să le întreprindă diferitele autorităţi ale administraţiei publice.
Controlul asupra administraţiei este o necesitate veche de când există lumea;
scrierile anticilor relevau lupta împotriva corupţiei posibile a funcţionarilor publici.
iar in Evul Mediu, missi dominici ale lui Carol cel Mare – Charlemagne efectueaza
adevărate turnee de inspectare, privind plângerile adresate de populaţie, efectuand
anchete, identificând abuzurile şi raportând în faţa suveranului12. La noi incă de pe
vremea domnitorului Alexandru Ioan Cuza s-a pus problema intensificarii
controlului pentru înlăturarea abuzurilor iar incursiunile incognito ale domnitorului
pentru a-i surprinde pe cei care umblau cu "ocaua mică" au rămas în istorie.
Cu toate acestea se pare că de-a lungul timpului stăvilirea abuzurilor
administratiei, în special a celei locale, nu a avut succes motiv pentru care s-a ajuns la
frecvente manifestari de protest dintre care Răscoala de la 1907 a constituit un
moment de grea cumpănă pentru cei care au săvârşit sau au tolerat abuzurile, punand
în primejdie întreaga organizare a statului" după cum recunoştea Ion I.C.Bratianu13.
Importanţa acestei probleme a crescut în epoca contemporană; intervenţiile
statului şi în consecinţă riscurile de abuz, s-au înmulţit în acelaşi timp cu
generalizarea recunoaşterii drepturilor individuale şi a voinţei de a le apăra împotriva
arbitrariului, sau mai general împotriva oricărui exces manifestat de puterea publică.
"Declaraţia drepturilor omului şi cetăţeanului" din 1789 este astăzi integrată în
Constituţia Franţei de la 1958 şi recunoscută implicit în textele tuturor constituţiilor din
ţările democratice consacrându-se astfel rezistenţa împotriva opresiunii ca fiind un
drept fundamental, lupta împotriva unei guvernări care violează drepturile poporului
constituind dreptul cel mai sacru şi în acelaşi timp o obligaţie indispensabilă.

12
F.Olivier Martin, Istoria dreptului francez, Curs, 1990, citat in Georges Dupuis, Marie-Jose Guedon
Patrice Chretien, Droit Administratif, 8-10 Edition, Armand Colin, Paris, 2002, pag.28 si urm.
13
Emil Cernea, Criza dreptului in Romania la 1907, Editura Universitatii Bucuresti, 2001, pag.15

6
 Prin scopurile sale, controlul acţiunii administraţiei se situează în centrul
relaţiilor între "putere" şi "cetăţenii" care i se supun14. Prin metodele sale, controlul
reflectă în acelaşi timp caracteristicile aparatului birocratic şi cele ale sistemului
politic şi juridic al fiecărui stat.15 Intr-adevăr controlul îmbracă forme diverse. Astfel
putem distinge:
- după momentul când au loc, controalele a priori, care preced intrarea în
vigoare a deciziilor administrative, (acestea pot preveni o eroare dar îngreunează
procedurile şi paralizează iniţiativele) şi controalele a posteriori, care intervin atunci
când deciziile au intrat în vigoare (şi în consecinţă, respectă mai mult responsabilităţile
funcţionarilor publici, dar protejează mai puţin drepturile cetăţenilor sau banul
public).
- după conţinutul şi obiectul acţiunii de control, controalele efectuate pentru
verificarea legalităţii, care au drept unic obiect aprecierea compatibilităţii sau
conformităţii unui act sau al unei operaţiuni cu norma juridică, şi controalele de
oportunitate care comportă, între altele, o judecată asupra valorii tehnice, politice
morale, al comportamentului supus examinării sau expertizării.
- după autorul lor, controalele interne, care au loc în interiorul administraţiei
şi controalele externe, exercitate de autorităţi din exterior16.
Aceste clasificări au meritul de a oferi unele repere, dar sunt foarte relative.
Conformitate şi oportunitate, control intern şi extern, nu sunt noţiuni care se opun în
mod foarte clar. Spre exemplu: Care ar fi calificarea controlului exercitat de autorităţile
independente dat fiind faptul că suntem în situaţia unei dedublări atunci când
vrem să calificăm aceste autorităţi. Ele exercită un control intern sau extern ? De fapt
criteriul intern-extern pare a fi ambiguu, cel puţin în această situaţie.
La modul general, tendinţa dominantă constă în diversificarea tipurilor de
controale. In ţara noastră administraţia (făcând o evaluare a cadrului normativ) pare a
fi bine reglementată şi supravegheată pe de o parte de autorităţile politice şi astăzi
14
In gandirea politica tema controlului este esentiala. Ex. Touchard, Istoria ideilor politice, P.N.F.,
Themis, 1998, pag.678, apropos de ALAIN- In democratie, dupa Alain, cel care controleaza joaca un
rol fundamental: „unde se afla democratia daca nu in acea a treia putere pe care stiinta politica n-a
definit-o inca si pe care eu o numesc controlul? Aceasta nu inseamna altceva decat autoritatea de a
detrona legii si specialistii, imediat daca ei nu conduc treburile in functie de interesele celor mai
numerosi”
15
J.Ziller, Administratii comparate. Sisteme politico-administrative ale Europei celor 12; g.Braibant,
N.Questiauxm, C.Niner, Controlul asupra administratiei si protectia cetatenilor (studiu comparativ),
Editura Cujas, 1973
16
A.Iorgovan, op.cit, p.445-450;

7
integrată în Constituţia Franţei de la 1958 şi recunoscută implicit în textele tuturor
constituţiilor din ţările democratice consacrându-se astfel rezistenţa împotriva
opresiunii ca fiind un drept fundamental, lupta împotriva unei guvernări care violează
drepturile poporului constituind dreptul cel mai sacru şi în acelaşi timp o obligaţie
indispensabilă.
Pentru a realiza o eficienţă sporită a activităţii de control sunt necesare
următoarele condiţii:
a) Controlul trebuie să fie efectuat de persoane competente.
bine pregătite profesional, cu experienţă în domeniile sau sectoarele controlate.
Astfel, cel care controlează trebuie să cunoască temeinic prevederile legale d in
domeniul pe care îl controlează, precum şi specificul activităţii în acel domeniu.
De asemenea, trebuie să dea dovadă de probitate profesională, de corectitudine,
de cinste, de tact şi să fie receptiv la toate expliatiile ce i le dă cel controlat.
Tinerea la distanţă a celui controlat, intimidarea şi timorarea lui, sunt de natură
să conducă la concluzii realiste, temeinice, la aflarea adevărului, iar controlul nu-şi
realizează rolul său preventiv si educativ fată de cel controlat. Într-un climat de
timorare dialogul dispare, d e v i n e monolog, acţiunea de control devine mai greoaie
şi se pierde din operativitate şi d i n obiectivitate.
O atenţie deosebită trebuie acordată formării controlorilor, deoarece controlul
nu este o sarcina uşoară, ci o ştiinţă, uneori o arta care presupune temeinice cunoştinţe
profesionale, competenţă. pasiune şi talent.
In aceste condiţii formarea persoanelor care să efectueze actiunile de control
nu trebuie lăsată la voia întâmplării, ci trebuie organizată şi dirijată în mod ştiinţific
pe un fundament inter-dis ciplinar în care un rol prioritar revine ştiinţei
administraţiei.
b) Este necesar să existe o pondere a controlului în ansamblul activităţii de
organizare a executării şi de executare în concret a legii.
Activitatea de control are un rol subsidiar faţă de activitatea de executare şi cum
nu are un scop în sine trebuie să ajute la mai buna desfăşurare a activităţii de
executare în concordanţă cu legea, cu cerinţele v i e ţ i i sociale. De aceea este foarte
important de găsit un echilibru optim între activitatea de executare şi cea de control,
întrucat exagerarea activităţii de control poate deveni o frână în activitatea de
executare a legii, un factor perturbator al întregii activităţi sociale.

8
 In cazul în care controlul trebuie realizat pe mai multe sectoare şi de mai multe
organe de control se recomandă ca organele ce exercită controlul d i n exterior sâ-şi
coordoneze acţiunile în aşa fel încât să se controleze în acelaşi timp mai multe sectoare
de activitate17.
c) Trebuie aleasă cu grijă forma de control, precum şi numărul acţiunilor de
control;
d) Concluziile controlului trebuie să fie bine fundamentate şi argumentate
pentru ca ele să se desprindă din sinteza unor practici şi nu ca acţiuni izolate,
singulare.
In formularea concluziilor trebuie să se pună un accent deosebit pe desprinderea
cauzelor şi condiţiilor care au determinat neajunsurile constatate. In mod necesar
aceste concluzii trebuie să fie cunoscute şi de organul controlat, astfel controlul nu-şi
realizează rolul său de a contribui la îmbunătăţirea activităţii.
Este bine ca aceste concluzii să fie dezbătute într-un cadru cât mai larg cu toţi
factorii de răspundere din organul controlat şi care au atribuţii în domeniile controlate.
Prin această dezbatere se creează posibilitatea formulării de explicaţii
suplimentare şi obiecţii asupra unor constatări şi concluzii, precum şi de propuneri şi
soluţii pentru lichidarea neajunsurilor şi prevenirea altora.
Se recomandă, de asemenea, ca dezbaterea concluziilor asupra acţiunii de
control să fie mai apropiată de data încheierii controlului, dacă se poate imediat.
Se are în vedere că discuţiile din timpul controlului sunt mai proaspete în
memoria controlorului ca şi a celui controlat şi fundamentează mai bine atât
concluziile cât şi măsurile.
In controalele complexe se recomandă ca unele constatări şi concluzii să fie
analizate pe sectoare de activitate ale unităţii controlate;
e) Pe baza constatărilor şi a concluziilor desprinse organul de control trebuie să
stabilească şi măsurile necesare pentru lichidarea neajunsurilor şi îmbunătăţirea
muncii cu termene şi responsabilităţi precise.
Aşadar, totalitatea mijloacelor umane, materiale, financiare, precum şi
mijloacele şi procedeele folosite de autorităţile administraţiei publice pot face obiect
al controlului.
Mijloacele materiale şi financiare sunt supuse controlului sub aspectul existenţei
lor, dar şi sub acela al felului în care sunt întrebuinţate. La fel şi personalul care este
17
Ioan Alexandru, Ioan Popescu Slaniceanu, Drept administrativ, Editura economica, 2003, p.302

9
supus controlului, în ceea ce priveşte diferitele însuşiri pe care trebuie să le aibă pentru
a putea fi folosit în acţiunea autorităţilor administraţiei publice, în vederea realizării
sarcinilor care revin acestei administraţii.
Intr-o altă opinie, în administraţia publică obiectul controlului îl constituie
acţiunile şi inacţiunile, sau, altfel spus, conduita autorităţii administraţiei publice sau a
funcţionarilor acesteia, modul concret în care aceştia şi-au exercitat atribuţiile cu care
au fost învestiţi18 .
Baza de referinţă a controlului cuprinde acele elemente care trebuie urmărite în
cadrul obiectului controlului. Desigur, baza de referinţă a controlului poate fi mai
amplă sau mai restrânsă, după cum se referă la un număr mai mic sau mai mare de
elemente pe care le cuprinde activitatea autorităţilor administraţiei publice.
Astfel, baza de referinţă a controlului poate să cuprindă obiectivele pe care
trebuie să le realizeze diferitele autorităţi ale administraţiei publice, având un anumit
criteriu de apreciere.
In baza de referinţă se cuprind apoi elemente privitoare la mijloacele folosite
pentru atingerea obiectivelor propuse. In această privinţă, sunt elemente de apreciere cu
privire la folosirea personalului organului controlat, sau elemente de apreciere a folosirii
mijloacelor materiale şi a celor financiare de care dispun autorităţile administraţiei
publice19.

1.2.Sectiunea II - Conceptul de administratie publica

Administraţia publică, în orice societate, fie ea clasică, fie modernă. reprezintă,
în esenţă, un instrument al statului indispensabil în atingerea unor deziderate, a unor
obiective majore determinate de el, în fapt de realizare a unor valori politice stabilite
prin acte juridice, "în scopul satisfacerii interesului general, prin acţiunea puterii
publice".
Administraţia publică este, în opinia unui autor, "aparatul de gestiune al
problemelor publice"20. Ea este constituită din ansamblul serviciilor publice a căror
bună desfăşurare permite realizarea obiectivelor definite de puterea politică. Ea
constituie, de asemenea, organizarea care se dă oricărui grup social evoluat,

18
M.Preda, op.cit, p.142
19
Jean Rivero, Droit Administratif, Ed.6 em Paris, Daloz 1973, p.10 si urm.
20
Charles Debbasch- Science Administrative. Administration Publique, Dalloz, 1971, p.1

10
instrumentul de coeziune şi de coordonare indispensabilă, fără de care societatea se
dezintegrează. Altfel spus, o colectivitate umană aflată pe un anumit nivel dezvoltare
şi de coeziune, nu poate exista decît dispunând de o administraţie, al cărei obiectiv
general rezidă în satisfacerea nevoilor importante ale vieţii acestei colectivităţi, viaţa
implicînd administrarea.
Administraţia publică este, prin însăşi natura sa, fără o filosofie proprie,
subordonată unor scopuri care îi sunt exterioare, ea îşi trage legitimitatea, în mod
evident, din sistemul de valori dominante, din puterea politică. Acest sistem de valori
este şi cel care fixează administraţiei publice, în general, scopurile şi mijloacele pe
care trebuie să le utilizeze pentru a le atinge. Ca atare, se spune curent, în acest sens,
că administraţia publică este permanent plasată sub nivelul politic, subliniindu-se că,
în sfera administraţiei publice, deasupra instituţiilor administrative, există instituţii
politice, care facilitează existenţa statului şi satisfacerea nevoilor comune ale
colectivităţii în conformitate cu deciziile instituţiilor politice21.
Pornind de la sensul etimologic al cuvântului, termen ce derivă din latinescul
administer, care-1 pune în conexiune pe minister cu magister, noţiunea de
administraţie, semnifică serviciul celui mai mic, al celui supus, respectiv o activitate
subordonată, îndeplinită la ordinele celui ce comandă.
Din acest punct de vedere, se disting cele două genuri ale administraţiei,
administraţia particulară şi administraţia publică, deosebirea dintre acestea având la
bază, de-o manieră fundamentală, tipul interesului ce animă aceste administraţii.
Astfel, aşa cum se arată în doctrina de specialitate, o instituţie publică este
însărcinată cu realizarea interesului general, inasimilabil intereselor private22 ,
specificitate care antrenează consecinţe dintre cele mai variate sub aspectul statutului
persoanelor juridice publice, a regimului aplicabil agenţilor administraţiei publice, a
dreptului aplicabil administraţiei publice, după cum şi a jurisdicţiei particulare
căreia îi sunt supuse litigiile generate de administraţia publică. Dacă motorul normal
al acţiunii particularilor este urmărirea unui avantaj personal - profitul material,
reuşita umană, în cazul administraţiei publice, motivaţia este una dezinteresată ce
priveşte realizarea interesului general, într-o perspectivă a binelui comun 23. A

21
Pierrea Bandet, Lucien Mehl, Le Fait Administratif: nature, origine ei developpement, in Treite de
Science Administrative, Paris, Mouton&Co, 1966, p.81
22
Charles Debbasch, Droit Administratif, 6 eme, Ec.Economica, Paris, 2002
23
Jean Rivero, Jean Waline, Droit Adminitratif, Dalloz, 17e edition,1998, p.12-13

11
discerne asupra a ceea ce intră în sfera acestui concept de interes general, funcţie de
epocă, de forme sociale, de datele psihologice sau tehnice, înseamnă a detalia
„conţinutul", întrucât indiferent de modul în care acesta variază, scopul rămâne mereu
acelaşi : acţiunea administrativă ce tinde să dea satisfacţie interesului generai24 .
Administraţia ni se înfăţişează aşadar, ca o activitate ce îmbină o multitudine
de mijloace în vederea obţinerii unui rezultat ordonat, stabilit.
Cu alte cuvinte, ideea esenţială a administraţiei este ideea de organizare, după
cum sublinia Littre, potrivit căruia "ordinea, este buna organizare"'25, ceea ce
relevăşi un alt sens al noţiunii, acela de organizare ierarhică, în virtutea căreia organul
care ordonă sau organizează este superior organelor care execută.
Cu alte cuvinte, ideea esenţială a administraţiei este ideea de organizare, după
cum sublinia Littre, potrivit căruia "ordinea, este buna organizare"'25, ceea ce relevă
şi un alt sens al noţiunii, acela de organizare ierarhică, în virtutea căreia organul care
ordonă sau organizează este superior organelor care execută.
Noţiunea de administraţie are, în acest context, în mod frecvent şi accepţiunea
de administraţie publică care desemnează ansamblul de organe care înfăptuiesc,
conduc şi execută treburile publice26.
Din această perspectivă, a administra reprezintă o activitate executivă pusă
sub semnul comenzii sau al delegării de atribuţii, iar cînd această activitate realizează
obiectivele slujindu-se de puterea publică, prin derogare de regulile dreptului comun,
ea dobândeşte atributele administraţiei publice27.
Rezultă că, în principal, administraţia publică este o activitate determinată de
voinţa politică şi realizată, în cea mai mare măsură de executiv, fiind asimilată astfel,
activităţii prin care se realizează scopurile şi obiectivele guvernului, un domeniu ce se
preocupă , în principal, de mijloacele pentru implementarea valorilor politice, ramură
executivă a guvernării.
Totuşi, administraţia trebuie privită mai întâi din punct de vedere juridic, sens
în care ea reprezintă o activitate - în sens material - sau un ansamblu de persoane şi
de organe - în sens organic. Ea însă poate fi privită şi din punct de vedere sociologic,
sens în care este considerată ca un sistem de organizare vastă şi complexă ce
24
J.Chevallier, Reflexion sur l’ideologie de l’interet general, Variatons autour de l’ideologie de
l’interes general, 1978, p.11
25
Pierre Bandet, Lucien Mehl, op.cit.p.82
26
Ioan Vida, Putere executiva si administratie publica, Bucuresti, 1994, p.11 si urm
27
Ioan Alexandru, Structuri, mecanisme si institutii administrative, Ministerul Invatamantului, SNSPA,
Vol. I, Editura Sylvi, 1996, p.30 si urm.

12
constituie în sine un univers vizibil, având legile şi procedurile sale, mijloacele sale
de constrângere, obiceiurile şi simbolurile sale, ca şi limbajul şi mijloacele sale de
comunicare.
Administraţia publică se prezintă, astfel, ca o organizare distinctă în cadrul
acestei organizări speciale şi ea reprezintă studiul acestei organizări specifice şi unice
într-un stat dat. Cu alte cuvinte, administraţia este un ansamblu de structuri28 sociale
sau un "macrocosmos de macrocosmosuri sociale", ocupând un loc aparte, proeminent
în societatea unde este inserată în raport cu celelalte organizaţii sau grupuri cu care ea
poate fi comparată -biserica, asociaţiile, sindicatele - societatea civilă într-un cuvânt,
grupuri sociale structurate şi ierarhizate.
Abordând administraţia publică din viziunea structuralistă, constatăm că
termenul de structură, curent folosit, are aceeaşi semnificaţie cu cel de organizare
administrativă, în sensurile sale fundamentale. In concepţia structuralistă, noţiunea de
structură desemnează ordonarea unor părţi care formează un întreg. Altfel spus,
organizarea ne apare ca un mod de a vedea o instituţie în aşezarea componentelor sale,
în timp ce structura ne duce cu un pas mai departe, adică să vedem şi relaţiile din
interiorul acesteia ca şi pe acelea ce apar în mediul în care există şi care confirmă ceea
ce este stabil şi esenţial în organizarea sa.
Realizarea efectivă a percepţiei sistemice globale a administraţiei publice este
cu atât mai pregnantă cu cât "administraţia publică, nu mai poate fi concepută într-o
dublă accepţiune, organică şi materială, deoarece elementele de structură sunt
concepute ca o integrare a unei activităţi într-un cadru organizatoric determinat"29
Pentru completarea acestui tablou al administraţiei publice, credem că este
important de amintit că "noţiunea de structură, prin relaţionare cu alte elemente ale
mediului în care activează, nu poate fi despărţită de activitatea care se desfăşoară în
interiorul său şi nici de dependenţele şi de implicaţiile exterioare ale acesteia",
deoarece relaţiile nu pot fi concepute fără desfăşurarea activitatii administra tive30.
Din punct de vedere al dreptului administrativ, prin structura administraţiei
publice înţelegem ansamblul organelor administrative (elemente de bază) ordonate şi
dispuse pe orizontală sau verticală, după anumite criterii, pe baza unor reguli bine
determinate şi între care se stabilesc o varietate de raporturi administrative.
28
Claude Goyard- Mediul social, in Traite de science administrative, p.145
29
Ioan Vida, op.cit., p.261 si urm.
30
Idem

13
 Administraţia publică, prin multitudinea autorităţilor administrative ale
starului şi ale colectivităţilor locale, determină ordonarea, în vederea realizării
funcţiilor pe care acestea le au, în baza a două criterii şi anume: criteriul teritorial,
căruia îi corespunde o structură ierarhică şi criteriul competenţei materiale, căruia
îi corespunde structura funcţională. Aşadar, întregul sistem al administraţiei publice
este amenajat sub forma unei structuri mixte, ierarhic-functionale.31
Potrivit criteriului teritorial, în viziunea tradiţională, autorităţile
administraţiei publice se vor împărţi în autorităţi centrale şi autorităţi locale, după
raza teritorială în care activează, colectivitatea de cetăţeni fiind aceea care motivează
existenţa structurii teritoriale a administraţiei publice.
Astfel, autorităţile centrale acţionează în interesul colectivităţii umane
existente la nivelul sistemului global, deci la nivelul statului, iar autorităţile locale,
pentru rezolvarea intereselor colectivităţilor locale.
Cât priveşte criteriul funcţional, acesta divide autorităţile administraţiei
publice în autorităţi cu competenţă generală şi autorităţi cu competenţă de
specialitate.
Conform acestor două criterii, sistemul autorităţilor administraţiei publice va
fi constituit din: autorităţi centrale (Guvernul, ministerele şi celelalte organe centrale
ale administraţiei publice); autorităţi teritoriale (serviciile publice deconcentrate ale
ministerelor şi celorlalte organe centrale; autorităţi locale (consiliile şi primarii); şi
respectiv din: autorităţi cu competenţa generală (Guvernul, consiliile şi primarii) şi
autorităţi ale administraţiei publice de specialitate (ministerele, celelalte organe de
specialitate ale administraţiei subordonate Guvernului precum şi serviciile publice
deconcentrate ale acestora din teritoriu).
Noţiunea de administraţie are cel puţin două sensuri, spune Henry Puget ,
primul desemnează maniera în care sunt conduse afacerile curente cu caracter
neesenţial politic, procedeele folosite pentru a conduce aceste afaceri, sau modul în
care sunt gestionate serviciile publice iar al doilea, desemnează ansamblul de
autorităţi şi de agenţi care sunt consacraţi pentru a conduce afacerile curente, de a
îndeplini sarcinile administrative. Administraţia se explică, astfel, într-o manieră de
acţiune şi într-una de aparat, ca ansamblu de organe administrative.

31
Ioan Alexandru, op.cit., p.92 si urm.

14
 Andre de Laubadere, mergând, în contextul Constituţiei franceze din 1958, pe
linia tradiţională a serviciului public, dă noţiunii de administraţie publică un dublu
sens, care desemnează, în opinia sa, atât o organizare cât şi o activitate.
In primul sens, administraţia este ansamblul de autorităţi, agenţi şi
organisme, însărcinate, sub impulsul puterilor politice, de a asigura multiplele
intervenţii ale statului modern în viaţa particularilor prin puterea centrală sau
autorităţile locale, cum sunt prefecţii, primarii, consiliile generale şi municipale,
funcţionarii, organisme publice.
In al doilea sens, administraţia este o activitate care, de asemenea, este
asigurată de toate organele menţionate şi care le pun în raporturi multiple şi diverse
cu administraţii.32
Menţinându-se în aceeaşi linie tradiţională, Jean Rivero subliniază că noţiunea
de administraţie cuprinde, în sens larg, o activitate, ce semnifică faptul de a
administra, de a gestiona şi organul care exercită o asemenea activitate.
Cele două sensuri indică şi cele două laturi ale administraţiei, prima, latura
materială sau activitatea propriu-zisă, cea de-a doua, latura formală, organizatorică
sau structura administrativă33 , care realizează activitatea.
Aceste două laturi sunt interdependente, întrucât nu se poate vorbi de o
activitate administrativă fără a identifica şi organul care o desfăşoară, după cum nici
nu ne putem închipui existenţa unei structuri administrative fără ca aceasta să aibă sau
să primească o atribuţie sau o misiune, fără să contribuie în vreun fel la atingerea unui
scop.
În concepţia lui Georges Vedel sunt folosite criterii de referinţă ca cel organic
şi cel al naturii activităţii, administraţia definind-o ca ansamblul activităţii guvernului
şi a autorităţilor descentralizate, străină conducerii relaţiilor internaţionale şi
raporturilor dintre puterile publice care se exercită sub un regim de putere publică .
Administraţia publică, în concepţia lui Jean Rivero, este o activitate
desfăşurată de autorităţile publice ce utilizează, când este cazul, prerogativele de
putere publică, în scopul satisfacerii nevoilor de interes public.
De altfel, în această accepţiune dată administraţiei publice, în doctrina
franceză, sunt exprimate mai multe opinii34, conform cărora în concepţia

32
Andre de Laubadere, Manuel de Droit Administratif- dixieme edition, 1976, L.G.D.J., P.7
33
Ioan Alexandru, op,cit., p.92, Ioan Vida, op.cit., p.
34
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.I, editia a II-a, Editura Nemira, 1996, p.9 si urm.

15
constituţională clasică administraţia publică reprezintă acţiunea puterii executive,
bazată pe procedee de putere publică".
Potrivit acestei concepţii, administraţia nu este singura sarcină a executivului,
însă ea este o sarcină exclusivă a sa, executivului revenindu-i evident şi alte sarcini
extra-administrative exercitate fie în raporturile constituţionale cu Parlamentul, fie în
relaţiile internaţionale. Administraţia, după cum subliniază unul dintre aceşti autori,
este sarcina exclusivă a executivului, ea neputând fi exercitată de puterea
judecătorească şi nici de puterea legislativă, conform principiului separaţiei
puterilor în stat35
In acest context, Jaques Cadart precizează că în conţinutul puterii executive
sunt regăsite anumite atribuţii referitoare la definirea politicii generale a ţării,
elaborarea de proiecte de legi, adoptarea de acte normative şi individuale etc, care
constituie obiectul activităţii unor organe distincte ce formează fie un executiv
monocratic ori un executiv colegial sau reprezintă o combinaţie a acestora.
In opoziţie cu majoritatea constituţionaliştilor, unii autori de drept
administrativ exclud noţiunea de putere executivă, înlocuind-o cu aceea de funcţie
administrativă. în înţelesul acestora, se consideră ca administraţia, în mod
tradiţional, este una din funcţiile statului, alături de funcţia legislativă şi de funcţia
jurisdictională.
Intr-o altă opinie, se admite ideea unei diferenţieri între Guvern şi
administraţie, noţiuni care, nu sunt însă uşor de delimitat 36: a guverna, în această
opinie, înseamnă a lua decizii esenţiale care angajează viitorul ţării, în timp ce
administraţia se ocupă de problemele cotidiene.
Remarcăm, în aceeaşi opinie, că acţiunea guvernamentală şi conducerea
administraţiei publice revin aceloraşi organe şi se realizează prin acte de aceeaşi
natură, ceea ce îl face pe autor să tragă concluzia că distincţia dintre cele două
categorii de organe nu se poate face pe plan juridic, ci că distincţia ţine de elemente
extrajuridice.
Opiniile menţionate pun în evidenţă unele divergenţe ce apar între autorii de
drept constituţional şi cei de drept administrativ, cu privire la funcţia executivă, care,
în opinia constituţionaliştilor nu se confundă cu autorităţile care o exercită. în schimb,
în opinia unor specialişti în drept administrativ, administraţia şi executivul reprezintă

35
Georges Vedel, Pierre Delvolve, droit Adminitratif- 10 eme, edition P.U.F. Paris, 1988, p.56 si urm
36
Paul Negulescu, George Alexianu, Tratat de drept public, Volum I, Casa Scoalelor, 1942, p.391

16
o unitate structurală unică în ale cărei sarcini intră întregul conţinut al funcţiei
executive.
De altfel, în acest sens, credem că este semnificativă şi afirmaţia lui Antonie
Iorgovan potrivit căreia, din analiza sensului dispoziţiilor constituţionale referitoare la
organizarea şi funcţionarea administraţiei publice româneşti, se scoate în
evidenţă delimitarea pe care legiuitorul constituant a dorit să o facă între executiv şi
administrativ, mai precis între zona preponderent politică a executivului şi zona
tehnică-administrativă a acestuia.37
Ca urmare, ceea ce se impune să reţinem din parcurgerea acestor opinii este
constatarea că deşi executivul realizează şi atribuţii administrative, acest fapt însă nu
ne poate conduce la ideea de a-1 confunda cu administraţia publică însăşi, după cum
nici că executivul ar putea fi limitat doar la conducerea acesteia.
Ţinând seama de cele prezentate reiese că administraţia publică realizează,
prin autorităţile menţionate, acte juridice şi operaţiuni materiale, prin care se
organizează executarea legii şi se execută legea, fie organizează sau, după caz,
prestează direct servicii publice.
în teoriile modeme asupra administraţiei publice, date fiind criticile formulate
la adresa eficacităţii statului, există o tendinţă de restrângere a activităţilor sale în
jurul câtorva funcţiuni incontestabile ale suveranităţii: securitatea şi ordinea publică.
Din această perspectivă, administraţia publică desemnează ansamblul activităţilor ce
tind să menţină ordinea publică şi să satisfacă alte nevoi de interes general 38,
această definiţie răspunzând întotdeauna imperativelor de ordin istoric, juridic şi
politic.

1.2.1.Aspectele evolutive ale administraţiei publice.

Aşa după cum o arată şi terminologia uzitată, desemnarea unui anume tip de
administraţie, precum administraţia publică, comportă o acţiune clasică de
"administrare", căreia i se ataşează atributul "public".
A vorbi doar despre administraţie, înseamnă a admite că ne raportăm la un tip
anume de administraţie, mai degrabă la una de tip privat, în absenţa oricărei extensii a
termenului care eventual să ne arate "sensul" în care se desfăşoară activitatea curentă

37
Antonie Iorgovan, op.cit., vol.I, p.81
38
Georges Vedel, Pierre Delvolve, op.cit.p.6

17
de administrare, de gestiune curentă, cotidiană. Necesitatea atribuirii unei asemenea
extensii, este cu atât mai pregnantă cu cât ea are menirea de a ne indica persoana
"magisterului", în slujba căruia se află "ministerul" ori mai simplu "servitorul".
Putem exemplifica printr-o administraţie " regală" sau "imperială", de o
administraţie revoluţionară, de-o simplă administraţie de stat ori o administraţie
publică, specifică perioadei liberale, cînd cetăţenii unui stat îşi depăşesc statutul de
umili supuşi, denumiţi generic administraţi, aceştia devenind adevăraţii stăpâni ai
administraţiei.
De aceea, din punct de vedere istoric, administraţia unui stat a străbătut un
drum lung anevoios, corespunzător diferitelor epoci, respectiv regimurilor politice,
până a îmbrăcat "haina" de public, desemnând trecerea aparatului de gestiune a
afacerilor statului, din subordinea monarhului,a domnitorului, a conducătorului sau
partidului unic, în slujba cetăţenilor.
Această metamorfoză a raportului dintre minister şi magister, a coincis cu
consacracrea în plan juridic a drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor,
proprii societăţilor democratice, cu prevalenta interesului general, public, asupra
oricărui alt tip de interes, de grup sau privat. Este momentul afirmării conceptului
statului de drept, a cărui dominantă principală a reprezentat-o imperativul supunerii
faţă de lege, ca formă de exprimare a suveranităţi poporului, a oricărui subiect de
drept, inclusiv a statului însuşi. în plan administrativ, ca reflectare a noilor raporturi
dintre administraţie şi administraţi, în lumina noilor realităţi juridice ale spaţiului
democratic, bazat pe lege, s-a cristalizat dreptul administrativ, ca sumă de reguli
aplicabile administraţiei.

1.3. Sectiunea III - Controlul cetatenilor asupra administratiei

In majoritatea lucrărilor de drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, se
utilizează mai frecvent noţiunea de "'administraţi" sau ''cei administraţi'", atunci când
se analizează raporturile acestora cu administraţia publică39.
Noi am preferat să folosim, de regulă, noţiunea de "cetăţean" şi aceasta
deoarece ni se pare a evoca o fiinţă suverană şi egală în drepturi în raporturile cu
administraţia publică, pe când noţiunea de "administraţi" sugerează implacabila
inferioritate faţă de administratori, funcţionari ai administraţiei publice.
39
Irina Moroianu Zlatescu, Protectia juridica a drepturilor omului, S.N.S.P.A., IRDO, 1997

18
 Folosind noţiunea de "cetăţeni", nu putem înlătura şi nu putem ascunde, totuşi,
dependenţa în care se găsesc, destul de des, membrii unei societăţi, faţă de autorităţile
administraţiei publice, deţinătoare a puterii executive şi chemate să asigure şi să
organizeze aplicarea şi respectarea normelor de drept. Această "inegalitate" în
raporturile juridice de drept administrativ dintre cetăţeni şi autoritatea administrativă a
făcut obiectul analizei noastre, atunci când ne-am oprit asupra particularităţilor
acestor raporturi juridice.
Această dependenţă a cetăţeanului faţă de administraţia publică, luată ca
autoritate deţinătoare a puterii executive, este foarte clară, logică şi de înţeles (actele
unilaterale tradiţionale etc), dar apare discutabilă atunci când se manifestă şi în
raporturile cu administraţia publică, luată ca prestatoare de servicii (sănătate,
învăţământ, securitate socială etc).
Absenţa unor garanţii suficiente în acest sens poate genera tensiuni incomode,
chiar în statul de drept, motiv pentru care aceste aspecte trebuie să fie în permanenta
atenţie a guvernanţilor.
In mod obişnuit, putem observa tendinţa ca atât doctrina în materie, cât şi
practicienii, să se ocupe cu precădere de mijloacele de protecţie exterioare structurilor
administrative, punându-se accent pe mecanismele de control jurisdicţional ale
administraţiei publice. Deoarece aceste chestiuni le vom aborda mai târziu, ne vom
opri acum asupra altor aspecte şi, în special, asupra interdependenţei dintre mijloacele
de protecţie internă în cadrul structurilor administraţiei publice, care au un caracter
pre-contencios şi mijloacele de protecţie externă (recursurile jurisdicţionale etc).
Procedura administrativă internă (pre-contencioasă) are o importanţă
deosebită, în primul rând pentru imaginea pe care cetăţeanul şi-o formează în legătură
cu autorităţile administraţiei publice. Rezolvând prompt, în interiorul structurilor sale,
orice sursă de insatisfacţie a cetăţenilor, se va obţine, pe de o parte evitarea senzaţiei
inutile pe care oricine o încearcă atunci când se simte lovit de "maşina
administrativă", iar, pe de altă parte, se poate obţine în timp un climat participativ al
oamenilor la activităţile administraţiei publice, fapt ce ar genera creşterea eficienţei
acesteia.
In al doilea rând, optimizarea procedurilor administrative interne ar genera o
administraţie mai corectă, adică exigent-legală şi apropiată de situaţiile faptice, ceea
ce ar putea determina limitarea sau chiar evitarea recursurilor inutile la instanţele
judecătoreşti.

19
 In sfârşit, pentru societate în ansamblu, avantajele unor proceduri
administrative non-contencioase bine dezvoltate sunt de natură să compenseze
eventualele costuri suplimentare, pe care aplicarea unor astfel de norme le-ar putea
genera.
Fără a face o analiză detaliată, vom anticipa câteva elemente esenţiale ale
procedurilor administrative non-contencioase (interne), pentru a argumenta deosebita
importanţă a acestora în efortul de construire a unei administraţii publice democratice.
Astfel, menţionăm: informarea cetăţenilor asupra drepturilor şi .mijloacelor de
protecţie pe care le au în raporturile cu autorităţile administraţiei publice, cum ar fi
accesul la documente, căile de atac şi recurs, informare, care, pentru a fi eficientă,
trebuie făcută de către funcţionarii publici de la caz la caz, nu prin mass-media.
Cu alte cuvinte, instaurarea unei transparenţe administrative a autorităţilor -n
raporturile cu cetăţenii prin punerea în aplicare efectivă a legislaţiei existente.
Publicarea proiectelor deciziilor administrative în vederea consultării şi atrasei
ii cetăţenilor la elaborarea acestora.
Raţionala aplicare şi delimitarea înţelesului noţiunii de secret
admnistrativ, pe de o parte ca mijloc de protecţie a persoanelor particulare, iar, pe de
altă parte, ca metodă de lucru pentru autorităţile administraţiei publice (un acces mai
bun la informaţiile deţinute de particulari).
Deşi, atât Constituţia noastră, cât şi legile organice adoptate până în prezent
corespund criteriilor generale ce caracterizează organizarea şi funcţionarea unui stat
de drept democratic, simţim nevoia să mai insistăm puţin asupra unor elemente
esenţiale ale procedurilor administrative pre-contencioase (non-:contencioase interne),
necesar a se regăsi în toate actele normative ce reglementeaza activitatea de detaliu a
autorităţilor administraţiei publice, mai ales .in raporturile juridice administrative cu
caracter individual. Astfel:
Este necesară respectarea elementelor de procedură contradictorie:
administratia va trebui să utilizeze şi să respecte dreptul cetăţeanului de a cunoaşte
continutul dosarului administrativ, dreptul la răspuns scris etc.
Autoritatile administraţiei publice vor trebui să generalizeze obligaţia
mctivirii scrise a actelor administrative, oferind explicaţii şi justificări pentru solutiile
adoptate, astfel încât cetăţeanul să înţeleagă şi astfel să-şi însuşească soluţia sau să
poată motiva recursul său.

20
 Sunt necesare precizări: asupra modului în care se poate exercita recursul
ierarhic şi recursul graţios; asupra limitelor şi competenţelor autorităţilor ce exercită
vntroiul de legalitate şi oportunitate; asupra procedurilor jurisdicţionale etc.
Procedura contencioasă sau controlul jurisdicţional, ca mijloc de protecţie a
cetăţeanului, se plasează în exteriorul administraţiei publice, dar cu impact major
asupra calităţii acesteia.
Aşa după cum arătam atunci când ne-am referit la conlrol administrativ atat
legalitatea, cat si oportunitatea actelor administrative fac obiectul diverselor forme de
control exercitat de diferiţi agenţi de control, care sunt ataşaţi structurii controlate sau
sunt în exteriorul acesteia.
Toate aceste reglementări sunt în conformitate cu natura fundamentală a
dreptului de acces la un control independent al legalităţii actelor administrative,
recunoscut fiecărui cetăţean.
In acest fel, legislaţia noastră se armonizează cu prevederile art.6 alineatul 1 al
Convenţiei Europene a Drepturilor Omului din 1950 (astfel cum este el aplicat în
jurisprudenţa recentă a Curţii Europene a Drepturilor Omului):
„Orice persoană are dreptul să-i fie făcută cunoscută cauza în mod public şi
într-un răstimp rezonabil, de către un tribunal independent şi imparţial, stabilit prin
lege, care va decide".
Trebuie să subliniem că dreptul de acces la justiţie al fiecărui cetăţean lezat în
drepturile sale legitime nu trebuie să determine o neglijare a efortului legislativ ce
trebuie întreprins pentru remedierea procedurilor pre-contencioase şi perfecţionarea
acestora, cu atât mai mult cu cât este bine cunoscut faptul că procedurile contencioase
(apelul la instanţele judecătoreşti) sunt mai lente şi mai costisitoare. Soluţia ar fi
eficientizarea atât a administraţiei publice, cât şi a justiţiei, ceea ce presupune,
bineînţeles, un efort financiar mai mare din partea statului.

21
 CAPITOLUL II. CONTROLUL ADMINISTRATIEI PUBLICE

2.1.SECTIUNEA I - FORMELE CONTROLULUI ADMINISTRATIV

2.1.1.Controlul parlamentar
Potrivit art.58 din Constitutia Romaniei, Parlamentul ete organul reprezentativ
suprem al poporului roman, fapt ce justifca nu atat a preeminenta a acestei institutii in
raport cu celelalte autoritati statale, cat mai ales prerogativele de control care ii sunt
puse la dispozitie, prin Constitutie, in raport cu Presedintele Romaniei, Guvernul si
alte autoritati publice in vederea asigurarii echilibrului puterilor, a infapturii
principiilor statului de drept si garantarii functionalitatii statului in general40.
Controlul parlamentar vizeaza, asadar, intreaga activitate statala si toate
autoritatile publie, realizandu-se prin cai si mijloace adecvate si avand un caracter
necesar, plenar si diferentiat41.

40
M.Constantinescu si altii, Constitutia Romaniei, R.A. Monitorul Oficial, 1992, p.134
41
M.Constantinescu, I.Muraru, Drept parlamentar, Editura Gramar, Bucuresti, 1994, p.147

22
 Parlamentul exercita indeosebi controlul activitatii administratiei publice, in
calitatea acestora din urma de autoritati executive, a caror misiune este tocmai
punerea in apliare a actelor juridice adoptate de catre Parlament.
Controlul parlamentar se infaptuieste prin mai multe modalitati dintre care:
prin intermediul comisiilor permanente si temporare ale Parlamentului, prin
intrebarile si interpelarile adresate conducatorilor autoritatilor administratiei de stat de
catre deputati si senatori (art.112 alin.1 din Constitutie), precum si prin rapoartele si
informarile pe care le prezinta in fata acestora conducatorii autoritatilor administratiei
publice.
Astfel, comisiile permanente ale Parlamentului,potrivit competentei fiecareia,
asculta rapoarte prezentate de catre conducatorii autoritatilor centrale ale
administratiei publice.
Cu ocazia ascultarii rapoartelor, comisiile analizeaza modul in care autoritatile
admnistratiei publice isi indeplinesc sarcinile ce le revin.
Desi comisiile permanente nu au dreptul de a anula actele autoritatilor a caror
activitate o analizeaza si nici dreptul de a le da dispozitii obligatorii, ele prezinta
Parlamentului, in cadrul carora functioneaza, rapoarte, avize sau propuneri pe baza
carora acesta va adopta masurile corespunzatoare fata de autoritatile admnistratiei de
sta a caror activitate a fost analizata. De aici si insemnatatea deosebita si, totodata,
consecintele jurdice ale concluziilor comisiilor permanente fata de autoritatile
administratiei de stat, fara ca intre ele sa existe, totusi, relatii de subordonare directa.
Conluziile comisiilor permanente stau la baza masurilor pe care Parlamentul le ia fata
de autoritatile administratiei publice.
Contriolul asupra activitatii autoritatilor administratiei de stat se efectueaza si
prin intermediul comisiilor temporare create de catre Parlament (comisii de ancheta).
O forma importanta de control parlamentar asupra activitatii autoritatilor
administratiei de stat o constituie intrebarile si interpelarile pe care deputatii si
senatorii administratiei de stat o constituie intrebarile si interpelarile pe care deputatii
si senatorii le adreseaza conducatorilor autoritatilor administratiei publice, in cadrul
desfasurarii lucrarilor sesiunilor celor doua Camere ale Parlementului.
Cei intrebati sau interpelati au obligatia de a raspunde imediat sau in termenul
ce se va stabili verbal sau in scris si, in orice caz, in aceeasi sesiune.
Intrebarile si interpelarile nu sunt simple mijloace de informare ale
parlamentarilor, ci veritabile instrumente ce control din partea Parlamentului asupra

23
activitatii desfasurate de autoritatile administratiei publice, hotararile adoptate de catre
Parlament in legatura cu acele probleme continand obligatii juridice pentru autoritatile
administratiei de stat. Prin aestea se realizeaza unul din elementele exercitarii puterii
de stat, controlul general al legalitatii.
O alta importanta forma de control o constituie rapoartele si informarile
prezentate celor doua Camere ale Parmentului de catre conducatorii autoritatilor
centrale ale administratiei publie cu privire la activitatea pe care au defasurat-o. Pe
baza acestora se pot adopta masuri legislative generate de constatarile pe care le fac in
urma prezentarii in Parlament a raportelor si informarilor respective.
Potrivit principiului separatiei puterilor in stat, autoritatea legislativa nu poate
anula hotararile Guvernului. Printre prerogativele acordate Parlamentului, Constitutia
Romaniei nu include si dreptul acestuia de a anula actele Guvernului. In raporturile
dintre Parlament si Guvern singura masura pe care o poate adopta autoritatea
legislativa este motiunea de cenzura (art.112 alin.1 din Constitutie).
Daca motiunea de cenzura este adoptata, Guvernul este socotit demis.
In acest caz, adoptarea motiunii de cenzura depaseste ideea de control intrucat
ea nu mai acorda posibilitatea indreptarii unei deficiente, ci inlaturarea autorului ei42.
Pe langa acest control parlamentar traditional, mai exista si controlul
parlamentar modern efectuat de autoritati care depind de Parlament, dar nu ii sunt
subordonate: Avocatul Poporului si Curtea de Conturi.

2.1.2.Controlul administrativ
Controlul administrativ43 reprezinta verificarea exercitata de administratia
publica asupra ei insasi. Scopul si obiectivele controlului administrativ sunt de a
constata daca stadiul si modelul de indeplinire a atributiilor legale, se desfasoara in
baza legii, si operativ, el trebuie sa aiba un rol activ, in vederea perfectionarii
activitatii controlate, inclusiv a legislatiei pe care se intemeiaza activitatea controlata.
Menirea controlului este de a descoperi cauzele generatoare si conditiile
favorizatoare ale abaterilor de la normele legale, in vederea inlaturarii lor prin
aplicarea masurilor de coercitie si sanctionare, daca este cazul, in scopul evitarii
producerii in viitor a altor abateri.
42
M.Constantinescu, I.Muraru, op.cit.p.148
43
A.Iorgovan. Op.cit. vol.I, p.373

24
 In cazul autoritatilor si institutilor publice autonome, controlul vizeaza numai
legalitatea activitatii si se realizeaza conform prevederilor legale.
Problematica controlului administrativ in sfera administratiei publice trebuie
privita dintr-o dubla perspectiva, anume:
-aceea a controlului intern al autoritatilor administratiei publice autonome, de
legalitate si de oportunitate, in sensul respectarii reglementarilor locale, adoptate pe
baza legii, insa in raport de interesele specifice ale colectivitatilor locale.
-aceea a controlului extern al statului, prin autoritatile administratiei publice
centrale sau teritoriale, pe linia asigurarii respectarii legii, in sensul ca atat
organizarea, dar mai ales activitatea administratiei publice sa nu contravina intereselor
generale ale statului.
1. Organizarea administrativa interna fiind fundamentata pe ierarhie, generand
astfel raporturi de subordonare intre functionarii administrativi, controlul
administrativ intern cuprinde in mod obisnuit verificarea eficientei, legalitatii,
legitimitatii si verificarea oportunitatii de catre functionarii ierarhic superiori.
Controlul intern il regasim la nivelul fiecarei autoritati a administratiei publice
locale.
Primarii, ca autoritati administrative executive locale, in calitate de sefi ai
administratiei publice locale, conduc44 si implicit, exercita controlul asupra
compartimentelor de specialitate si serviciilor locale 45 ce ii sunt direct subordonate. In
mod similar, acelasi atribut de control ierarhic ii incumba in mod corespunzator
presedintelui consiliului judetean.
Controlul ierarhic asupra mijloacelor folosite cuprinde operatiunile de control
de materialitate, operatiunile de control de legalitate si de oportunitatea actiunilor
realizate de subordonati46. Controlul ierarhic mai poate viza si mijloace umane,
materiale si financiare de care dispun organele administratiei publice controlate47.
Ca misiune principala, insa, in sensul activitatilor de control desfasurate,
primarul are obligatia de a asigura respectarea drepturilor si libertatilor fundamentale
ale cetatenilor, a prevederilor Constitutiei, precum si punerea in aplicare a legilor,
decretelor Presedintelui, a hotararilor si ordonanetelor Guvernului48.

44
Henri Fayol, General and industrial Management, Isaac Pitman & Sons LTD. London, 1949, p.3
45
Art.68 lit.s) din Legea nr.215/2001 privind administratia publica locala
46
Idem
47
Corneliu Manda, Cezar C.Manda, op.cit, p.320
48
art.68 lit.s) din Legea nr.215/2001 privind administratia publica locala

25
 Manifestarile concrete ale controlului intern le intalnim si in contextul
organizarii si functionarii consiliilor locale si judetene, ce pot imbraca forma unor
actiuni de control desfasurate fie direct de autoritatea administratiei publice locale
deliberative, fie indirect prin intermediul comisiilor speciale de ancheta ale
consiliului, fata de activitatea autoritatilor executive, a compartimentelor de
specialitate din subordinea primarului sau a presedintelui consiliului judetean, ori
asupra serviciilor sau institutiilor publice locale aflate sub autoritatea acestora49.
O situatie particulara in contextul controlului intern al administratiei publice
locale autonome, o reprezinta forma controlului administrativ exercitat de catre
autoritatile administrative municipale asupra autoritatilor locale corespondente de la
nivelul subdiviziunilor administrativ-teritoriale.
Aceasta activitate de control cuprinde intrega activitate a autoritatilor ierarhic
inferioare, atât actele juridice, cat si faptele materiale, fiind un control asupra tuturor
aspectelor de legalitate, inclusiv cele de oportunitate. In acest sens sunt relevante
dispozitiile legii organice, potrivit carora hotararile Consiliului General al
municipiului Bucuresti si dispozitiile cu caracter normativ ale primarului general sunt
obligatorii si pentru autoritatile administratiei publice locale organizate in sectoarele
Bucuresti.
2 . Instituirea controlului general al Guvernului, in genere a controlului de
tutela administrativa asupra organizarii si functionarii administratiei publice isi
gaseste ratiunea in necesitatea existenteiunei legaturi organice intre autonomia locala
si lege, respectiv, intre interesele locale si comunale, orasenesti si judetene si
interesele nationale, exprimate prin lege50.
Un astfel de control asupra actelor nu poate fi decat un control al legalitatii, al
carui obiect il constituie exclusiv verificarea conformitatii acestor acte administrative
cu continutul legii si al altor acte normative, implicand deci doar dreptul autoritatii de
control de a aprecia legalitatea si nu oportunitatea51.
Autoritatile administratiei de stat exercita un control de tutela administrativa
asupra autoritatilor administrative proprii ale comunitatilor locale, care urmareste
asigurarea respectarii legilor si intereselor publice statale de catre autoritatile supuse

49
Corneliu Manda, Cezar C.Manda, op.cit, p.320, 321
50
Corneliu Manda, Cezar C.Manda, op.cit, p.322
51
Eugen Popa, Corelatia principiului autonomiei cu controlul de legalitate al actelor administratiei
publice locale, Revista „Dreptul” nr.4/1992, p.53

26
controlului, constituindu-se intro-o forma a controlului administrativ special, fiind de
stricta interpretare ce nu poate fi extins prin analogie. Tutela administrativa reprezinta
dreptul autoritatilor tutelare de a aproba, anula sau suspenda anumite acte ale
autoritatilor descentralizate, dar numai pentru motive de legalitate.
Controlul de tutela administrativa vizeaza atat actele administrative ale
autoritatilor locale, ca manifstare unilaterala de vointa a autoritatilor descentralizate,
reprezentand finalitatea activitatii administrative de la acest nivel in promovarea
intereselor locale, cat si indeplinirea conditiilor prevazute de lege in exercitarea
competentelor conferite de catre persoanele investite in functiile publice specifice
administratiei publice locale52.
Controlul de tutela administrativa, parte componenta a regimului de
supraveghere generala a stratului asupra administratiei colectivitatilor locale, se
constituie intr-o forma a controlului administrativ corelata si adaptata principiului
descentralizarii administrative, acea forma moderna a controlului administrativ,
corespunzator si sitemului de administratie publica fundamentat pe principiul
autonomiei locale.

2.2.SECTIUNEA II - CONTROLUL ADMINISTRATIV ASUPRA

COLECTIVITATILOR PUBLICE LOCALE

Instituirea controlului general al statului, în genere a controlului de tutelă

administrativă, asupra organizării şi funcţionării administraţiei publice locale, îşi
găseşte raţiunea în necesitatea existenţei unei legături organice între autonomia locală
şi lege, respectiv între interesele locale - comunale, orăşeneşti şi judeţene şi
interesele naţionale, exprimate prin lege.
In condiţiile în care statul încetează să-şi asume singur sarcina administrării
societăţii, împărţind-o cu unităţile administrativ-teritoriale ca persoane juridice de
drept public ce sunt organizate şi funcţionează autonom, 53 raporturile juridice existente
între aceste subiecte îmbracă o cu totul altă formă, excluzându-se vechile raporturi
ierarhice de subordonare, cărora li se substituie raporturile de colaborare şi conlucrare.

52
Corneliu Manda, Cezar C.Manda, op.cit, p.327
53
Eugen Popa, Controlul de legalitate exercitat de prefect, Revista „Dreptul”, nr. 4/1992, p.53

27
 In acest sens, apreciem ca edificatoare, în contextul legislaţiei româneşti54,
prevederile art. 132, alin. (2) din legea administraţiei publice locale, potrivit cărora
între prefecţi, ca autorităţi de tutelă, pe de o parte şi consiliile locale, consiliile
judeţene şi primari, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare.
Rezultă aşadar, că prin eliminarea raporturilor de subordonare între autorităţile
administraţiei publice locale şi alte organe, acestea nu mai fac parte din structurile
ierarhizate ale organelor statului.55 Dar apariţia persoanelor juridice de drept public, în
absenţa unor raporturi ierarhice de subordonare, nu înseamnă însă lipsa oricăror relaţii
cu organele centrale ale statului, acestea menţinându-se prin intermediul controlului
administrativ atât cu privire la actele juridice cât şi a activităţii funcţionarilor
publici.56
Un astfel de control asupra actelor nu poate fi conceput decât ca un control de
legalitate, al cărui obiect îl constituie exclusiv verificarea conformităţii acestor acte
administrative cu conţinutul legii şi al altor acte normative, implicând deci doar
dreptul autorităţii de control de a aprecia legalitatea şi nu oportunitatea.
Din punct de vedere etimologic, termenul de tutelă administrativă este
preluat, prin analogie, din dreptul civil, ca instituţie juridică prin care se ocrotesc
interesele unui minor sau ale unei persoane puse sub interdicţie.
In dreptul administrativ însă, noţiunea de tutelă nu are în vedere atât
protejarea intereselor colectivităţilor locale, cât mai ales ocrotirea interesului general,
cu care aceste colectivităţi locale pot veni în contradicţie57.
In acest context, problema tutelei administrative58 se pune numai între acele
autorităţi administrative între care nu există subordonare ierarhică, adică între un
subiect din sfera puterii executive şi unul din afara acesteia. Astfel, autorităţile
administraţiei de stat exercită un control de tutelă administrativă asupra autorităţilor
administrative proprii ale comunităţilor locale, care urmăreşte asigurarea respectării
legilor şi a intereselor publice statale de către autorităţile supuse controlului59,
constituindu-se într-o formă a controlului administrativ special, fiind de strictă
interpretare, ce nu poate fi extins prin analogie.
54
Legea nr.215/2001 privind administratia publica locala
55
Eugen Popa, Corelatia principiului autonomiei cu controlul de legalitate a actelor admnistratiei
publice locale, Revista „Dreptul”, nr. 9/1993, p.9
56
Idem
57
Ioan Vida, op.cit., p.20
58
Art. 3 din Legea nr.544/2004 privind contenciosul administrativ
59
Corneliu Liviu Popescu, Tutela exercitata de prefect asupra actelor autoritatilor administrative ale
colectivitatilor locale in lumina Legii 69/1991 republicata, Revista „Dreptul”, nr.8/1996, p.61

28
 Se poate defini deci tutela administrativă, ca fiind dreptul autorităţilor
tutelare de aproba, anula sau suspenda anumite acte ale autorităţilor descentralizate,
dar numai pentru motive de legalitate.60 Esenţa tutelei administrative, în viziunea lui
Paul Negulescu constă în faptul că actul administratiei publice supus tutelei nu este
complet pana nu are aprobarea autoritatii tutelare.61
Totodată, spre deosebire de controlul ierarhic, controlul de tutelă
administrativă nu vizeaza decat asigurarea respectării legii, fiind deci un control de
legalitate şi nu de oportunitate. In cadrul controlului de tutelă administrativă, spune
Alexandru Negoiţă, baza de referinţă a controlului priveşte numai legalitatea unor
acte juridice emise de către organele administraţiei publice controlate, menţionate
expres de lege.62
Deşi această formă a controlului administrativ operează în sistemul
administraţiei publice româneşti, legislaţia actuală nu-1 mai reglementează în mod
expres, mai degrabă sub aspect terminologic, nu şi sub aspectul "conţinutului" tutelei
administrative. Raţiunea pentru care actuala constituţie nu mai consacră expres
controlul de tutelă, este fundamentată pe considerente de ordin politic, explicate de
Antonie Iorgovan prin faptul că o asemenea noţiune ar fi şocat, atunci când se căutau
formele care să exprime ideea de autonomie, după zeci de ani de regimuri autoritare63,
"considerându-se extrem de necesară punerea bazelor unei autonomii locale reale”.
In acelaşi sens, pentru evitarea posibilelor confuzii, termenul de tutelă
administrativă este evitat şi în Constituţia Franţei din 1958, precizându-se totuşi
faptul că delegatul guvernamental în departament este însărcinat cu controlul
administrativ.64
Până la apariţia legii din 2 martie 1982, controlul exercitat asupra actelor
colectivităţilor teritoriale era un control anterior sau prealabil, astfel că aceste acte nu
deveneau executorii decât după depunerea lor la prefectură sau la subprefectură şi
care constituiau obiectul aprobării exprese sau tacite a autorităţii tutelare sau a unui
aviz prealabil.65

60
M.Preda, op.cit., p.235
61
Paul Negulescu, op.cit, p.399
62
Al.Negoita, op.cit., p.215
63
Antonie Iorgovan, op.cit. p.147
64
Idem
65
Pierre Fanachi, Manuel de controle d’activite des actes des collectivites locale set leurs etabissements
publics, Deuxieme Edition, Ministere de l’inteur, mai, 1991, p.13

29
 In sistemul românesc actual, Guvernului României, în exercitarea prerogativei
sale de conducere generală a administraţiei publice, îi revin ca principale măsuri
administrative, asigurarea executării legilor şi a celorlalte acte normative emise în
aplicarea acestora, dar şi conducerea şi controlul activităţii ministerelor şi celorlalte
autorităţi ale administraţiei publice,66 inclusiv exercitarea tutelei administrative, prin
intermediul prefectului, asupra administraţiei publice locale.67
Aşadar, deşi nu este prevăzut în mod expres nici de Constituţie şi nici de alte
legi organice, regimul tutelei administrative este prezent şi în sistemul
administraţiei publice româneşti, incluzând anumite forme ale controlului
administrativ exercitat asupra autorităţilor administrative ce reprezintă colectivităţile
locale. Pentru evitarea posibilelor confuzii, noţiunea "regimului de tutelă
administrativă" desemnează ansamblul drepturilor şi obligaţiilor ce incumbă
reprezentanţilor sau autorităţilor statului, corelative activităţii de "supraveghere"
generală a administraţiei locale descentralizate, noţiune ce include şi instrumentele
juridice, statuate de lege, prin care se realizează această supraveghere, incluzând deci
si controlul de tutelă administrativă ca principală pârghie administrativă.
Aşa după cum arătam anterior, obiectul acestei forme de control, îl constituie,
cu precădere, latura materială-funcţională a sistemului administraţiei publice locale
descentralizate, nefiind exclusă însă, componenta formal-orgmizatorică a acestuia.
Fac această menţiune, întrucât controlul de tutelă administrativă vizează atât actele
administrative ale autorităţilor locale, ca manifestare unilaterală de voinţă a
autorităţilor descentralizate, reprezentând finalitatea activităţii administrative de la
acest nivel în promovarea intereselor locale, cât şi îndeplinirea condiţiilor prevăzute
de lege in exercitarea competenţelor conferite de către persoanele investite în funcţiile
publice specifice administraţiei publice locale.
Ca atare, controlul de tutelă administrativă presupune, deopotrivă, un control
asupra actelor administrative, dar şi un control asupra persoanelor,denumit în
doctrină "tutela persoanelor". Dacă controlul actelor administrative ale autorităţilor
locale descentralizate vizează exclusiv conformitatea acestora cu prevederile legale,
asigurându-se respectarea legalităţii şi implicit apărarea intereselor generale ale
statului, tutela persoanelor are drept scop asigurarea organizării şi funcţionării
efective a autorităţilor locale, în limitele prevăzute de lege, încă de la constituirea

66
Legea nr.90/2001 privind organizarea si functionarea Guvernului Romaniei, M.O. nr.164/2001
67
Ioan Vida, op.cit.,p.92

30
 acestora şi până la încheierea mandatului reprezentativ ce le-a fost încredinţat de
către colectivităţile locale.68
In acest ultim caz, controlul de tutelă administrativă poate avea ca principale
efecte, în raport de condiţiile strict prevăzute de lege, dispunerea măsurilor
administrative corespunzătoare, respectiv cele privind dizolvarea organelor sau
autorităţilor colegiale, deliberative ale administraţiei publice locale, suspendarea sau
demiterea din funcţie a persoanelor investite în funcţii publice locale, fie din cadrul
autorităţilor administrative deliberative, fie din cele executive.
Dominanta, însă, în amplul context al regimului de tutelă administrativă, o
reprezintă exercitarea controlului de legalitate a actelor administrative adoptate sau
emise de către autorităţile administraţiei publice locale, control în cadrul căruia,
autoritatea de tutelă poate aproba, anula sau suspenda actele autorităţilor descentralizate
pe care le consideră ilegale, nu şi inoportune. Astfel, în sistemul francez, până la
adoptarea legii din 2 martie 1982, controlul de tutelă viza conformitatea actelor
administrative cu regulile de drept, dar şi oportunitatea acestora, pentru ca ulterior să
se instituie un nou control administrativ, posterior, care exclude orice considerare
asupra oportunităţii actelor, limitându-se doar la legalitatea actelor supuse controlului69.
Aşadar, putem spune că regimul de tutelă administrativă, ca dealtfel şi
formele controlului administrativ care i se asociază {controlul de legalitate-tutela
persoanelor), din punct de vedere al conţinutului, al regulilor şi particularităţilor sale,
nu se prezintă într-o formulă unică, universal valabilă. Apreciem că problematica
tutelei administrative este mult mai nuanţată, prezentând deosebiri relevante, de la un
sistem la altul, "în timp şi în spaţiu", păstrând totuşi anumite "constante" care
determină cadrul general al regulilor administrative conţinute în regimul tutelei
administrative.
In funcţie de caracterul apriori sau aposteriori al controlului de tutelă, de
prerogativele mai întinse sau mai restrânse de care dispune autoritatea de tutelă, în
sensul gradului de intervenţie al acesteia asupra organizării şi funcţionării
administraţiei colectivităţilor locale, al formelor concrete de manifestare a
controlului, regimul de tutelă administrativă poate fi calificat ca fiind mai pronunţat
sau mai atenuat70.
68
Emil Balan, Institutia Prefectului in sistemul adminitratiei publice din Romania, Revista „Dreptul”
nr.8/1997, p.56
69
Pierre Fanachi, op.cit., p.13
70
Mircea Preda, op.cit. Curs de drept administrativ, p.235

31
 Aşadar, controlul de tutelă administrativă, parte componentă a regimului
de supraveghere generală a statului asupra administratiei colectivităţilor locale, se
constituie într-o formă a controlului administrativ corelată şi adaptată principiului
descentralizării administrative,detaşându-se net de controlul iearhic şi apropiindu-se
tot mai mult de acea formă modernă a controlului administrativ, corespunzător
sistemului de administraţie publica fundamentat pe principiul autonomiei locale.
Exercitarea controlului administrativ in condiţiile respectării
principiului autonomiei locale
Raporturile dintre autorităţile centrale şi teritoriale, caracterizate prin grade
diferite de dependenţă faţă de centru, pe baza principiilor care domină organizarea
administraţiei publice71, impun cu stringenţă exercitarea unor forme ale controlului
administrativ adecvate, menite a asigura funcţionalitatea administraţiei publice în
limitele legii.
Faţă de acestea, considerăm că în raport de modul concret de organizare a
administraţiei publice, fiecărui principiu trebuie să i se asocieze o anumită formă a
controlului administrativ, astfel încât să se asigure o concordanţă firească între
trăsăturile regimului administrativ şi tipul controlului exercitat.
Cu alte cuvinte, fenomenologia organizării administraţiei publice, pe baza
principiilor centralizării, deconcentrării sau descentralizării administrative,
determină adaptarea şi corelarea deplină a controlului administrativ cu
particularităţile impuse la un moment dat de regimul administrativ aplicabil.
Astfel, reglementarea raporturilor juridice existente între nivelul central şi cel
teritorial al administraţiei publice, specifice unui anumit mod de organizare
administrativă, trebuie imperios reflectată şi conţinută în însuşi caracterul formei
controlului administrativ ce i se asociază.
Mai trebuie să adăugăm faptul că prezenţa şi exercitarea formei controlului
administrativ este o consecinţă a însuşi regimului administrativ asupra căruia statul
optează în organizarea administraţiei publice, pe care o include în conţinutul său,
numărându-se printre caracteristicile acestuia.
Abordarea acestei problematici, dintr-o perspectivă în care controlul
administrativ este cercetat în mod separat şi distinct, în individualitatea sa, am
considerat-o necesară în cadrul demersului nostru ştiinţific, răspunzând mai bine
exigenţelor prezentei lucrări.
71
Idem

32
 Organizarea centralizată a administraţiei publice reprezintă sistemul
administrativ în cadrul căruia exercitarea atribuţiilor de către autorităţile
administrative este supusă, direct sau indirect, puterii ierarhice a autorităţii executive.
Acesta presupune un control prealabil asupra activităţii autorităţilor locale, un control
posterior, în cadrul căruia se poate recurge la suspendarea, anularea sau reformarea
actelor autorităţilor subordonate, fie pe motive de oportunitate, fie pe motive de
ilegalitate. Cu alte cuvinte, într-o administraţie centralizată superiorul posedă, în
privinţa actului subordonatului, cele mai largi puteri, subsumate conceptului de
control ierarhic, puteri pe care superiorul pe deţine de plin drept, fără ca vreun text să
fie necesar pentru a i le atribui, constituindu-se în prerogative inerente calităţii şi
rangului pe care îl ocupă în ierarhia administrativă72 . Mai mult, organele ierarhice pot
recurge la sancţiuni disciplinare, care pot merge până la revocarea din funcţie sau
până la revocarea organului local.73
In contextul deconcentrării administrative, deşi autorităţilor locale li se
încredinţează puterea de decizie, un asemenea sistem administrativ păstrează
caracteristicile unui sistem centralizat, mentinându-se controlul autorităţilor ierarhice
superioare, în virtutea dependenţei ierarhice a organelor locale ale administraţiei
publice faţă de cele centrale. In acest caz, autoritatea deconcentrată rămâne supusă
superiorului ierarhic şi controlului său74.
Opus regimului centralizat, sistemul fundamentat pe principiul
descentralizării administrative, presupune eliminarea puterii ierarhice a organelor
centrale faţă de cele locale şi înlocuirea acesteia cu tutela administrativă. Pe măsură
ce descentralizarea se extinde, culminând cu statuarea principiului autonomiei
locale75 , ca principiu fundamental al organizării şi funcţionării administraţiei publice
locale, noţiunea tutelei administrative îşi pierde treptat din conţinut, astfel că
posibilităţile de control ale organelor centrale asupra colectivităţilor teritoriale îşi
reduc amploarea şi importanţa.
Edificator, în acest sens, este cazul Franţei, care în anul 1982 renunţă la
sistemul de aprobare a actelor colectivităţilor locale de către autorităţile centrale şi la
anularea actelor colectivităţilor locale pe cale administrativă, în favoarea instanţelor
judecătoreşti.
72
Jean Rivero, Jean Waline, Droit admnistratif, 17-e Edition, Dalloz, 1998, p.304 si urm.
73
Ioan Vida, op.cit.p.16
74
Jean Rivero, Jean Waline, op.cit., p.304
75
Corneliu Manda, Cezar C.Manda. Dreptul colectivitatilor locale, Editura Lumina Lex 2002, p.329

33
 In consecinţă, tutela administrativă, atât în concept cât şi în terminologie, a
fost înlocuit prin controlul jurisdicţional, care se limitează la verificarea actelor, fără
a se statua asupra oportunităţii acestora. 76
Abandonarea concepţiei clasice a tutelei administrative şi înlocuirea ei cu
cea de control administrativ asupra acţiunii colectivităţilor locale, este prevăzută
şi în Carta Europeană a autonomiei locale, care statuează această nouă formă a
controlului şi care trebuie reglementată în cadrul legislaţiilor naţionale, numai prin
lege sau prin Constituţie. Fiind cu precădere un control de legalitate, controlul
administrativ al colectivităţilor locale trebuie să aibă în vedere respectarea
proporţionalităţii intervenţiei autorităţii de control în raport cu importanţa intereselor
pe care aceasta înţelege să le ocrotească77.
Aşadar, indiferent de natura regimului administrativ statuat, pe linia trecerii de
la centralizare la descentralizare şi autonomie locală, controlul administrativ
reprezintă o necesitate în sistemul administraţiei publice, însă forma şi conţinutul
efectiv al acestuia, racordându-se particularităţilor imprimate de respectivul
regim administrativ 78 .
Pe cale de consecinţă, problematica controlului de tutelă asupra autorităţilor
locale autonome a constituit şi ea una din preocupările legiuitorului român, în
încercarea de a identifica o formă modernă a acestuia, în deplină concordanţă cu
schimbările de esenţă induse de fundamentarea administraţiei publice locale pe baza
principiului autonomiei locale.
Atunci când autoritatea de tutelă nu este investită cu nici o putere specifică
tutelei administrative, respectiv nici cu aprobarea sau anularea actelor şi nici cu
prerogativa substituirii autorităţii locale, ea are întotdeauna posibilitatea de a cere unui
judecător administrativ să anuleze un act ilegal al autorităţii descentralizate79.
Se conturează astfel o formă nouă a controlului administrativ care reflectă în
esenţă, restrângerea prerogativelor autorităţilor de tutelă ale starului, până la limitele
lor "minime", în contextul regimului de supraveghere a autorităţilor colectivităţilor
locale şi care constă, din punct de vedere conceptual, în exercitarea controlului de
legalitate, deopotrivă, atât de către organele puterii executive, cât şi de către organele

76
Ioan Vida, op.cit., p.21
77
Art.8 din Charta Europeana: Exercitiul autonom al puterii locale, adoptata la Strasboug la 15
oct.1985, Coinsiliul Europei
78
C.Manda, Cezar C.Manda, op.cit., p.330
79
Pierre Fanachi, op.cit., p.13

34
puterii judecătoreşti. Considerăm că generarea unei asemenea forme a controlului
administrativ care îmbină caracteristicile controlului de tutelă administrativă cu cele
ale controlului judecătoresc, este consecinţa aplicării principiului autonomiei locale,
ca principiu democratic care stă la baza organizării şi funcţionării administraţiei
publice locale moderne.
Necesitatea adaptării şi corelării fireşti a controlului administrativ al statului
cu principiul autonomiei locale, este reflectată şi în convenţiile europene în materie,
insistându-se mai cu seamă asupra respectării proporţionalităţii intervenţiei autorităţii
de control în raport cu importanta intereselor pe care aceasta înţelege să le
ocrotească80.
Ca urmare, Carta Europeană a Autonomiei Locale, adoptată la nivelul
Consiliului Europei, abandonează concepţia clasică a tutelei administrative,
înlocuind-o cu o formă noua de control administrativ asupra acţiunii colectivităţii
locale, reglementat expres prin lege sau constituţie.
Acest control este, în principiu, un control de legalitate, inclusiv cu referire
la respectarea principiilor constituţionale81, ce se exercită de regulă posterior emiterii
actului administrativ, ceea ce il distinge de instituţia tutelei administrative82.
Controlul administrativ al colectivităţilor locale în sistemul de drept românesc.
Regândirea şi reconsiderarea organizării şi funcţionării administraţiei publice
româneşti, din perspectiva cerinţelor şi nevoilor societăţii, dar şi a exigenţelor
europene în materie, au condus la transformarea radicală a întregului sistem al
administraţiei publice. Ca o consecinţă, statuarea unor principii democratice şi
moderne a fost de natură să determine şi schimbarea configuraţiei administraţiei
publice locale, atât sub aspectul instituţional-organizaţional, cât şi al mecanismelor şi
raporturilor juridice specifice83.
Fundamentarea sistemului de administraţie publică locală pe baza
principiului autonomiei locale şi al descentralizării serviciilor publice, a impus
totodată, corelarea acestor principii de natură constituţională cu formele şi conţinutul
controlului administrativ asupra autorităţilor locale autonome, reprezentante ale
colectivităţilor locale.

80
Ioan Vida, op.cit., p.23
81
Idem, p.23
82
Eugen Popa, op.cit., p.53
83
Corneliu Manda, Cezar C.Manda, op.cit., p.333

35
 Urmare acestei necesităţi obiective, legiuitorul constituant a reglementat, într-
o manieră modernă şi democratică, forma şi conţinutul controlului administrativ al
Guvernului, integrat regimului de tutelă administrativă, al cărei titular este în virtutea
atribuţiei de conducere generală a administraţiei publice. Soluţia inedită aleasă de
constituantul român, originalitatea acestuia, precum şi maniera echilibrată de
reglementare, sunt caracteristicile noii forme ale controlului de tutelă
administrativă, adaptate pe deplin, afirmării şi manifestării, în cadrul legii, di
principiului constituţional al autonomiei locale84 .
Particularităţile controlului administrativ şi implicit ale regimului general al
tutelei administrative, sunt expresia limitării şi menţinerii formelor de intervenţie a
administraţiei centrale a statului, sub atenta supraveghere a puterii judecătoreşti. Mai
mult, echilibrul în sistemul global al administraţiei, sub aspectul gradului de
manifestare şi a conţinutului controlului administrativ asupra autorităţilor
administraţiei publice locale, rezidă şi din coroborarea controlului administrativ cu
controlul jurisdicţional exercitat de instanţele judecătoreşti.
Acesta este cazul controlului de legalitate exercitat de prefect asupra actelor
administrative adoptate sau emise de către autorităţile locale, care se împleteşte, în
scopul finalizării lui, cu exercitarea funcţiei jurisdicţionale de către instanţele de
contencios administrativ.
Misiunea de supraveghere generală a întregului sistem al administraţiei
publice, inclusiv a administraţiei publice locale autonome, revine Guvernului, ca
titular de drept al prerogativelor în materia controlului de tutelă administrativă.
însă, realizarea efectivă a drepturilor şi obligaţiilor ce incumbă
Guvernului, corelative controlului administrativ, exceptând măsurile de decizie, cade
în sarcina organelor şi autorităţilor administrative, abilitate de lege, de la nivelul
administraţiei centrale de specialitate, respectiv al celei deconcentrate.
Cu alte cuvinte, principalii actori ai scenei administrative cărora le revin
misiuni de control specifice, în calitate de subiecte active ale controlului
administrativ, realizează în numele şi pentru Guvern , toate atribuţiile de control ce îi
revin acestuia.
Astfel, în raport de alte autorităţi administrative care îndeplinesc sarcini de
control, Ministerul Administraţiei şi Internelor şi instituţia prefectului sunt

84
Idem

36
subiecte administrative ale căror competenţe legale sunt preponderente în domeniul
controlului asupra autorităţilor administraţiei locale autonome.
Atribuţiile în materia controlului administrativ ale acestor structuri
administrative se asociază celorlalte tipuri de control administrativ specializat,
conturând în cadrul controlului extern, tabloul general al controlului exercitat asupra
sistemului global al administraţiei publice locale.
Insă, triada Guvern - Ministerul Administraţiei şi Internelor - Prefect
configurează şi constituie în mod efectiv o structură administrativă aparte, întrucât
prin organizarea ei specifică, dar şi prin mecanismele proprii asigură funcţionalitatea,
în limitele legii, a tuturor autorităţilor administraţiei publice locale autonome.
In raport de necesitatea organizării corespunzătoare a autorităţilor autonome
alese, dar şi în vederea asigurării bunei funcţionări a acestor autorităţi, controlul
administrativ promovat şi exercitat asupra administraţiei publice locale are menirea
de a identifica şi de elimina disfuncţionalităţile constatate la nivelul acestui sistem.
Totodată, în paralel cu activitate de corectare a eventualelor neregularităţi,
respectiv de eliminare a impedimentelor apărute în organizarea şi funcţionarea
sistemului administraţiei publice locale, controlul administrativ desfăşurat îşi
propune şi limitarea activităţii administrative a acestor autorităţi la nivelul
prevăzut de lege. El vine astfel să pună stavilă tendinţelor evidente ale autorităţilor
locale eligibile de depăşi cadrul legal, în virtutea liberei manifestări şi exprimări a
autonomiei locale de care beneficiază.
In acest context, se detaşează mai cu seamă, dată fiind susţinerea
constituţională a instituţiei, rolul prefectului în asigurarea respectării prevederilor
legale de către toate autorităţile administraţiei publice locale.
Din această perspectivă, în calitatea sa de reprezentant al Guvernului în
teritoriu, prefectul exercită controlul legalităţii actelor administrative ale
autorităţilor administraţiei publice locale autonome.
Fără a deţine prerogative excesive în materia controlului administrativ de
legalitate, prin atribuţiile legale ce i-au fost conferite, prefectul joacă un rol important
în cadrul amplului regim de tutelă administrativă, întruchipând garantul respectării
legii de către toate autorităţile locale autonome.
Prefectului, ca autoritate administrativă deconcentrată ,îi succede, din punct
de vedere organic şi funcţional, Ministerul Administraţiei şi Internelor, al cărui loc
în sistem, ca interfaţă între administraţia teritorială şi administraţia centrală de

37
specialitate, îi determină acestuia un rol deosebit în cadrul administraţiei de stat. Ca
intermediar între planul teritorial şi planul central al administraţiei publice, Ministerul
Administraţiei şi Internelor asigură conexiunea şi coerenţa activităţilor de control ale
prefectului cu puterea de decizie a Guvernului.
Este relevant mai cu seamă în acest context, atributul acestei structuri
ministeriale în ceea ce priveşte exercitarea, în numele Guvernului.
Controlul ierarhic asupra prefecţilor85.
De asemenea, prin prisma şi celorlalte competenţe ale sale, Ministerul
promovează propunerile prefecţilor în exercitarea controlului administrativ asupra
persoanelor investite în funcţii publice locale şi pregăteşte decizia autorităţii
publice executive.
In materia serviciilor publice de interes naţional organizate la nivelul
structurilor administrative proprii autorităţilor locale autonome, Ministerul
Administraţiei şi Internelor exercită permanent controlul îndeplinirii de către primari
a atribuţiilor delegate de stat, propunând Guvernului adoptarea măsurilor
corespunzătoare.
Faţă de ambele planuri ale controlului administrativ se poate spune că acest
minister reprezintă organul administrativ care deţine un rol-cheie în contextul tutelei
administrative a Guvernului, influenţând direct operativitatea şi eficienţa măsurilor
administrative aplicate administraţiei publice locale, cu caracter regulator.
Controlul administrativ al Guvernului îşi subsumează toate activităţile de
control exercitate asupra autorităţilor colectivităţilor locale de către organele şi
autorităţile administrative ce îi sunt subordonate, asumându-şi direct răspunderea faţă
de măsurile administrative ce decurg în faza de finalizare a controlului său. Prin
măsurile pe care le dispune, conţinute în actele administrative pe care le emite,
Guvernul desăvârşeşte controlul administrativ, efectele acestuia vizând aplicarea
corecţiilor necesare sistemului administraţiei publice locale, atât în organizarea cât şi
în funcţionarea acestuia.
Aşadar, puterea de decizie a Guvernului ca expresie a calităţii autorităţii
publice executive, de titulară a dreptului de exercitare a tutelei administrative, este
cea în virtutea căreia operează ajustările menite să asigure funcţionalitatea întregii
administraţii publice locale.

85
O.U.G. nr.64/2003

38
 Corespunzător obiectului controlului administrativ pe care îl realizează
nemijlocit, corecţiile administrative aplicate vizează realizarea intereselor generale ale
statului, la nivelul tuturor unităţilor administrativ teritoriale, ca o consecinţă a
controlului efectuat în planul îndeplinirii atribuţiilor delegate de stat de către primari.
Totodată, in planul controlului administrativ asupra persoanelor alese în
funcţii locale, Guvernul elimină orice impediment survenit în organizarea sau
funcţionarea autorităţilor locale, potrivit legii, asigurând îndeplinirea de către aleşii
locali a obligaţiilor legale ce le revin.
De asemenea, prin intermediul controlului ierarhic pe care îl derulează
continuu asupra reprezentanţilor săi teritoriali, Guvernul exercită indirect şi controlul
de legalitate al actelor administrative ale autorităţilor locale autonome, pe care îl
finalizează, prin corectarea erorilor şi neajunsurilor constatate în activitatea
prefecţilor, contribuind nemijlocit la asigurarea respectării legalităţii.
Iată deci, într-o formulă sintetică, amplitudinea controlului administrativ
exercitat de Guvern şi variatele lui forme de manifestare, care asociate puterii de
decizie pe care o deţine, relevă rolul fundamental al activităţii de control în cadrul larg
al conducerii generale a administraţiei publice.
In mod deosebit însă, modalităţile specifice de exercitare a controlului de
tutelă administrativă, obiectul şi conţinutul acestuia, precum şi efectele controlului
administrativ desfăşurat cu precădere asupra autorităţilor locale, pun în lumină, pe de
o parte complexitatea şi varietatea controlului administrativ iar pe cealaltă parte rolul
fundamental ce revine activităţii de control în cadrul sistemului global al
administraţiei publice.
In acest context, aspectele pe care le vom releva în cele ce urmează, credem că
vor evidenţia dominantele activităţii administrative a Guvernului, desfăşurate pe
direcţia exercitării controlului general de tutelă administrativă asupra autorităţilor
locale autonome, ale cărui mecanisme, proceduri şi efecte contribuie decisiv la
organizarea şi funcţionarea corespunzătoare a sistemului administraţiei publice locale,
asigurând pe cale de consecinţă, eficienţa, coerenţa şi unitatea întregii
administraţii publice româneşti.

39
 2.3. SECTIUNEA III - ELEMENTELE COMPONENTE ALE
CONTROLULUI

Oricare ar fi forma de control si oricare ar fi autorul controlului, putem

distinge trei elemente principale ale acestuia. Astfel, avem un obiect al controlului, o
baza de referinta a controlului si operatiunile de control propriu-zise86.
Activitatea autoritatilor administratiei publice se realizeaza cu ajuotul
oamenilor, cu folosirea unor mijloace materiale si financiare, precum si prin
intrebuintarea unor operatiuni administrative si materiale sau a aunor acte juridice.
Asadar, totalitatea mijloacelor umane, materiale, financiare, precum si
procedeele folosite de autoritatile administratiei publice pot face obiectul controlului.
Mijloacele materiale si financiare sunt supuse controlului sub aspectul
existentei lor, dar si sub acela al felului in care sunt intrebuitate. La fel si personalul
este supus controlului, in ceea ce priveste diferitele insusiri pe care trebuie sa le aiba
pentru a putea fi solosit in actiunea autoritatilor administratiei publice, in vederea
realizarii sarcinilor care revin acesti administratii87.
Intr-o alta opinie, in admnistratia publica obiectul controlului il constituie
actiunile si inactiunile, sau, astfel spus, conduita autoritatii administratiei publice sau
a functionarilor acesteia, modul concret in care acestia si-au exercitat atributiile cu
care au fost investiti88.
Baza de referinta a controlului cuprinde acele elemente care trebuie urmarite
in cadrul obiectului controlului. Desigur, baza de referinta a controlului poate fi mai
ampla sau mai restransa, dupa cum se refera la un numar mai mic sau mai mare de
elemente pe care le cuprinde activitatea autoritatilor administratiei publice.
Astfel, baza de referinta a controlului poate sa cuprinda obiectivele pe care
trebuie sa le realizeze diferitele autoritati ale administratiei publice, avand un anumit
criteriu de apreciere.
In baza de referinta se cuprind elemente privitoare la mijloacele folosite pentru
atingerea obiectivelor propuse. In aceasta privinta, sunt elemente de apreciere cu
privire la folosirea personalului organului controlat, sau elemente de apreciere a

86
I.Alexandru si colectivul , Drept administrativ, Ed.Economica, Bucuresti 2002, p. 619
87
Ibidem, p.620
88
M. Preda, op.cit., p. 142

40
folosirii mijloacelor materiale si a celor financiare de care dispun autoritatile
admnistratiei publice.
In baza de referinta a controlului se cuprind, de asemenea, elemente care se
raporteaza la procedeele folosite pentru realizarea obiectivelor propuse. Asectea sunt
apreciate, in primul rand, din punct de vedere al legalitatii lor. In baza de referinta se
cuprind reglementaru prohibitive sau imperative la care sunt supuse, spre exemplu,
activitatile autoritatilor administratiei publice locale si pe care aceste autoritati trebuie
sa le respecte.
De asemena, procedeele folosite pentru atingerea scopurilor propuse pot fi
apreciate din punct de vedere al oportunitatii, al rentabilitatii sau al eficientei.
In sfarsit, in baza de referinta pot intra elemente care privest calitatea
activitatii autoritatii admnistratiei publice supuse controlului. Aceasta calitate este
apreciata printr-o serie de criterii care vizeaza eficienta serviciului, operativitatea,
functionalitatea, rentabilitatea, oportunitatea s.a.
Operatiunile de control au caracterul inei operatiuni administrative realizate de
catre autorii controlului care urmaresc sa stabilaasca conformitatea obiectivului
controlat cu elemente cuprinse in baza de referinta. Rezultatul pozitiv al controlului
consta in constatarea realizarii cerintelor de baza de referinta.
Operatiunile de control pot fi simple sau complexe, dupa cum elementele din
baza de referinta omporta un gard mai mic sau mai mare de apreciere si de tehnicitate
din partea autorului controlului.
Astfel, controlul de materialitate ba unor obiecte aflate in gestiunea unor
autoritati ale administratiei publice cuprinde operatiuni relativ simple care constau in
constatarea existentei acestor obiecte.
Mult mai complexe sunt operatiunile de control al legalitatii diferitelor acte pe
care le fac autoritatile admnistratiei publice. Aceste actiuni sunt mai dificile, pentru ca
necesita cunoasterea atata a reglementarilor legale privitoare la activitatea controlata,
cat si a particularitatilor in care actioneaza. Din acest punct de vedere apare
necesitatea specializarii activitatii de control prin jurisdictii administrative, in cadrul
controlului exercitat de instantele judecatoresti.
Complexe sunt si actiunile de control al oportunitatii activitatii admnistratiei
publice. Notiunea de oportunitate poate cuprinde elemente destul de variate, asa cum
sunt rentabilitatea, eficienta, functionalitatea, operativitatea, finalitatea 89. Uneori,
89
M. Preda, op.cit., p. 143

41
fiecare dintre aceste elemente constituie un criteriu de apreciere pentru activitatea
controlata. Desigur, operatiunile de control, din categoria sus-mentionata, necesita o
buna cunoastere a specificului activitatii autoritatilor supuse controlului.

2.4.SECTIUNEA IV AVOCATUL POPORULUI (OMBUDSMAN)

Este institutie noua in dreptul constitutional romanesc, de o importanta

deosebita in lupta cetateanului de a-si gasi dreptatea fata de abuzurile admnistratiei.
Este denumirea constitutionala sub are s-a organizat si functioneaza in
Romania clasica institutie a ombundsmanului. Ombudsmanul este de sorginte suedeza
si s-a raspandit in Europa sub diverse denumiri, precum: comisar parlamentar,
aparatorul poporului (Spania), aparator public, mediatorul public, protector de justitie
(Portugalia), mediatorul republicii (Franta), avocatul poporului, procuror parlamentar.
In tarile occidental-europene, in afara ombudsmanului, cu competenta generala exista
si ombusdamni specializati pe domenii, precum: protectia consumatorilor, pentru
drepturile copilului, pentru protectia persoanelor cu handicap, etc. In Olanda in afara
ombudsmanului national, exista si ombudsmani locali. De asemenea, exista
ombudsman european (mediatorul european) care se afla in fruntea asociatia
ombudsmanilor europeni.
Ombudsmanul este o persoana independenta, numita de regula de catre
Parlament pentru supravegherea actiunilor administratiei in relatia cu cetatenii care
incearca sa rezolve litigiile administratie-cetatean.
Institutia Avocatului Poporului a fost infiintata prin Legea nr.35/1997
(republicata in 2004), iar in prezent este reglementata prin art.58, 59 si 60 din
Constituitia revizuita in 2003. Competentele sale au fost amplificate prin Legea nr.
181/2002 si Legea nr. 233/2004.
Avocatul Poporului este numit de catre ambele camere ale Parlamentului pe o
perioada de 5 ani pentru apararea drepturilor si libertatilor persoanelor fizice.
Adjunctii Avocatului Poporului sunt specializati pe domenii de activitate. Avocatul
Poporului si adjunctii sai nu pot indeplini nici o alta functie publica sau privata cu
exceptia functiilor didactice din invatamantul superior, iar organizarea si functionarea
acestei institutii se stabileste prin lege organica.
Constitutia mai precizeaza ca Avocatul Poporul isi exercita atributiile din
oficiu sau la cererea persoanelor lezate in drepturile si libertatile lor, in limitele

42
stabilite de lege, iar autoritatile publice sunt obligate sa asigure sprijinul necesar in
exercitarea atributiilor sale. Avocatul Poporului prezinta celor doua camere ale
Parlamentului rapoarte anual sau la cererea acestora. Rapoartele pot contine
recomandari privind legislatia sau masuri de alta natura, pentru ocrotirea drepturilor si
libertatilor cetatenilor.
Fata de aceste dispozitii constitutionale, dar mai ales a celor cuprinse in Legea
nr. 35/1997 si Legea nr. 181/2002, rezulta clar ca aceasta institutie este competenta sa
controleze activitatea autoritatilor administratiei publice si a functionarilor sai si sa
faca recomandari, sesizand ilegalitatile actiunilor admnistratiei publice. Mai mult, are
dreptul sa faca anchete proprii si sa ceara orice informatie sau documente necesare
anchetei, sa audieze si sa ia declaratii de la conducatorii autoritatilor administratiei
publice si de la functionarii care detin informatii utile solutionarii cauzelor.
Activitatea Avocatului Poporului se afla intr-o progresie constanta. Cererile
care i se prezinta se refera la cele mai diverse activitati administrative.
Daca citim rapoartele anuale, este evident ca instructia dosarelor apare ca
lunga si dificila. Rezistenta la noi si inertia administratiei necesita actiuni perseverente
cu atat mai mult cu cat este vorba sa se obtina doar aplicarea stricta a normei de
drept¹. Chiar daca i se aduc la cunostinta litigii care, uneori, sunt de competenta
judecatorului, rolul Avocatului Poporului este mai ales acela de a interveni in cazul
disfunctiilor in serviciile publice, care scapa in mod normal controlului jurisdictional
(lentoare, idiferenta etc.) sau atunci cand actiunea administrativa chiar conforma cu
norma de drept conduce pana la urma la nedreptati.
In doctrina exista opinii contradictorii cu privire la natura juridica a acestei
institutii. O prima opinie califica Avocatul Poporului o autoritate administrativa,
autonoma, iar a doua opinie contesta calificativul de autoritate administrativa,
invocandu-se anumite trasaturi juridice particulare care ar izvori in primul rand din
faptul ca institutia Avocatului Poporului este reglementata in Capitolul IV, Titlul II al
Constitutiei cu privire la drepturile, libertatile si indatoririle fundamentale si nu la
Titlul III Autoritatile Publice.
Se mai sustine ca „in aprecierea naturii sale juridice trebuie observate
clarificarile legale potrivit carora: este o autoritate publica autonoma si
independenta fata de orice autoritate opublica; nu se substituie autoritatilor publice,
nu poate fi supusa nici unui mandat imperativ, iar activitatea sa are carcater
public…”91 Asadar, nu este autoritate administrativa intrucat nu este reglementata la

43
Titlul III Autoritati Publice, ceea ce ne-ar sugera initial ca Avocatul Poporului nu este
nici cel putin „autoritate publica autonoma si independenta fata de orice autoritate
publica”, desi potrivit Constitutiei prezinta rapoarte anuale Parlamentului caruia
oricum nu i se poate contesta calitatea de autoritate publica.
Astfel, dupa cum am aratat, prin Constitutia din 1991 si prin legi organice
ulterioare au fost organizate mai multe institutii ale admnistratiei centrale a statului,
denumite autoritati autonome, desi, acestea sunt independente doar fata de Guvern si
ministere, dar nu si fata de Parlament.
Toate aceste institutii exercita, din punct de vedere al continutului atributiilor
lor, misiuni care tin indiscutabil de functiile puterii executive, mai exact organizeaza
executarea si executa in concret legea, asigura aplicarea legilor, asigura diverse
servicii publice sau au activitati administrativ-jurisdictionale. Cu alte cuvinte, fac
administratie publica.
Profesorul Ioan Alexandru considera ca Avocatul Poporului nu poate fi decat o
institutie, o autoritate admnistrativa deoarece nu poate tine nici de legislativ si nici de
puterea judecatoareasca92. Si totusi, se pune problema naturii controlului exercitat:
daca este autoritate administrativa, Avocatul Poporului, in ciuda autonomiei sale nu
asigura decat un control intern si in plus risca sa-si piarda specificitatea. Tocmai de
aceea, cred ca se poate admite si accentua particularea acestei institutii desi eliminarea
cuvantului „administrativa” si calificativul de „autoritate autonoma” si nu „autoritate
administrativ-autonoma”, este pur simbolica deoarece nu se modifica astfel regimul
juridic si aria de competenta.

2.5.SECTIUNEA V - JURISDICTIILE IN MATERIE

ADMINISTRATIVA SI RECURSURILE PUR ADMINISTRATIVE

In orice regim democratic, administraţia este supusă legii şi judecătorului; ea

poate fi constrânsă să vină în faţa justiţiei, fie a judecătorului judiciar, fie a
judecătorului administrativ. Subordonarea administraţiei faţă de justiţie este mai multi
sau mai puţin completă. Administraţia beneficiază totdeauna de o marjă de libertăţi,
ea opune o anumită rezistenţă90.
Supunerea administraţiei faţă de justiţie n-a fost obţinută decât lent şi se
constată încă tentative de evaziune şi posibilităţi legale de scăpare. In Marea Britanie
90
Ioan Alexandru, Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucuresti 2005, p.538

44
a existat în secolul XVI o luptă pentru sustragerea administraţiei din faţa judecătorului
de drept comun - dogma iresponsabilităţii coroanei şi a anumitor agenţi ai săi a fost
admisă şi n-a fost abandonată decât târziu - multe litigii erau refuzate judecătorului
judiciar prin dispoziţii exprese.
Unele litigii erau dirijate spre jurisdicţiile administrative imperfecte, unde
administraţia se simţea mai bine. Principiul iresponsabilităţii coroanei a fost aplicat . ?i
de SUA multă vreme, deşi era o ţară republicană şi încă n-a fost complet repudiat nici
acum - acolo s-au dezvoltat jurisdicţiile administrative, adesea subordonate curţilor de
justiţie. Gradul de subordonare faţă de judecător şi, în special, faţă de judecătorul
judiciar nu este identic în sistemul anglo-saxon şi în cel european continental.
In ţările anglo-saxone, administraţia, sub rezerva importantă a vechii sale
iresponsabilităţi, se găseşte plasată (în principiu) în faţa curţilor de justiţie ordinare, pe
acelaşi picior ca şi particularii, trebuind să asculte de intervenţiile judecătorului, să
ceară autorizarea acestuia pentru a lua anumite măsuri de constrângere la care legea
nu-i dă dreptul decât în acest mod.
In opoziţie, avem sistemul francez sau german, unde administraţia este dotată
cu prerogative speciale şi dispune de o putere de acţiune din oficiu, precum şi de aşa-
numitul "privilegiul prealabilului", în sensul câ nu are nevoie de autorizarea
judecătorului înainte de acţiune, decât numai pentru acte excepţional'de grave,
antrenând - de exemplu - privaţiunea dreptului de proprietate şi încă' sub rezerva
uneori a posibilităţilor de a intra în folosinţă imediată.
Aşadar, în Europa continentală, ca şi în ţările anglo-saxone, administraţia a
tăcut multă vreme să prevaleze asupra ei iresponsabilitatea pentru ea şi pentru agenţii
săi, dar a sfârşit prin a renunţa la aceste pretenţii şi, astfel, s-a recunoscut obligaţia
acesteia de a răspunde pentru actele şi faptele sale91.
Administraţia scapă justiţiei pentru actele de guvernământ sau de sfat şi pentru
tot ceea ce înseamnă oportunitate.
Ea opune rezistenţă, adesea păstrând tăcerea, deci nu prin acţiune, ci prin
inacţiune şi pentru aceste cazuri au apărut texte sau jurisprudenţe, care au arătat
posibilitatea în aceste cazuri de a sesiza pe judecător.
In fine, administraţia a reuşit uneori, mai ales în Marea Britanie, chiar şi pentru actele
care nu au caracter de stat să excludă, să evite recursul în faţa judecătorului.
91
Idem, p.540

45
 Constatăm, cu toate acestea, că în toate ţările, exceptând cele de tip socialist
(Cuba, Coreea de Nord, China) şi unele democraţii orientale, administraţia este din ce
în ce mai mult sub supravegherea justiţiei ordinare sau administrative şi că cetăţenii
pot, din ce în ce mai bine, să facă să triumfe cererile lor în faţa administraţiei, dacă
acestea sunt întemeiate.
Trebuie să precizăm că pentru a menţine un climat de ordine şi legalitate, nu
este suficientă condamnarea administraţiei, trebuie ca hotărârea dată de tribunal să fie
respectată şi executată de către administraţie. Executarea se poate lovi de serioase
dificultăţi, fie din cauza unei rele voinţe manifestate, dar adesea şi de imposibilitatea
legală de a utiliza căile de executare ordinare. Sunt întrebuinţate diferite procedee
pentru a constrânge administraţia sau pe administrator să execute hotărârile
judecătoreşti (unele dintre ale au fost amintite când am analizat executarea silită).
In ţările anglo-saxone este pusă în acţiune o veritabilă ameninţare, luată din
dreptul comun, aceea a pedepselor care sancţionează nesocotirea curţii (contempt of
couit) şi se consideră că vidarea, lipsirea de efecte a lucrului judecat, constituie un
abu? de drept, sancţionat prin recursul "ultra vires". A fost admis recursul în
despăgubiri, în vederea compensării prejudiciului care rezultă din refuzul
administraţiei de a executa. Dar cum s-o obligi să plătească? In general, bunurile
statului nu sunt urmăribile. Statul, ori de câte ori este condamnat, nu plăteşte decât
Iacă în conducerea organului administraţiei respective se află un om onest sau dacă se
exercită presiuni extrajudiciare, de presă, adunările politice etc.
In ceea ce priveşte colectivităţile publice, se poate dispune înscrierea din oficiu
în buget a debitului, iar în ţările unde există o tutelă energică, adesea, oricare ar fi
regimul local, pot ti supuse urmăririi bunurile care aparţin acestor colectivităţi92.
Trebuie să recunoaştem că ansamblul acestor mecanisme nu este în întregime
satisfăcător. Cu toate acestea, în practică nu se produc împotriviri ale administraţiei
decât în cazuri rare; aceasta se conformează judecătorului administrativ sau judiciar.
Intr-o perspectivă globală, trebuie să vedem că aproape în toate ţările s-a realizat un
dublu progres: autorităţile administraţiei publice se supun aproape invariabil deciziilor
justiţiei, în ciuda puterii pe care o au şi răspund de activitatea lor în faţa justiţiei.
Aceste principii îşi fac loc treptat în toată lumea93

92
Ioan Vida, op.cit., p.31
93
Emil Balan, Autonomia locala si puterea de substituire a statului in rolul autoritatilor alese, Revista
„Dreptul” nr.8/1996, p.107

46
a) Jurisdicţii judiciare
Orice cetăţean poate cere justiţiei să i se asigure libertăţile, fiecare om are
dreptul de a obţine audienţă, "are ziua sa" înaintea tribunalului, aşa cum spun englezii.
Judecătorul se face apărătorul cetăţeanului, împotriva arbitrarului regelui sau
administraţiei. Cetăţeanul şi administraţia sunt, în principiu, egali în faţa justiţiei.
Individul, prin justiţie, poate impune voinţa sa administraţiei. Dreptul englez este
pătruns de realism, el este văzut mai ales prin prisma oamenilor şi nu a entităţilor, a
funcţionarilor şi mai puţin a administraţiei şi, de aceea, procedurile de acţiune
împotriva administraţiei sunt identice cu cele dintre particulari.
Vom vedea în continuare cum se desfăşoară aplicarea acestor principii de care
am vorbit în câteva aspecte mai importante ale activităţii administraţiei.
Astfel, în ceea ce priveşte controlul normelor juridice, judecătorul englez nu
poate verifica constituţionalitatea legilor. El nu este competent a judeca valoarea sau
constituţionalitatea legii, spre deosebire de colegul său american. Marea Britanic nu
are o constituţie rigidă şi nici o supralegalitate constituţională. Regele în parlament
are putere tară limite94.
Atunci când '"statute law" este în contradicţie cu "common law", acesta fiind
dreptul comun, nu poate fi derogat decât printr-o dispoziţie expresă şi judecătorii
interpretează acest "statute law" de o manieră restrictivă, în raport cu '"common law".
Dacă nu poate controla legea, judecătorul englez poate să controleze
regulamentele administrative, legislaţia secundară sau delegată; el plasează în
"common law" doctrina "ultra vires” care se aplică şi pentru aspectele de procedură şi
cele de substanţă şi potrivit căreia nimeni nu poate acţiona decât după competenţele
pe care le are. Aşadar, judecătorul trebuie şi el să se menţină "intra vires" - dacă nu.
este posibil un recurs prin care se poate anula actul al cărui autor este incompetent.
Acest "ultra vires" poate fi invocat ca excepţie de ilegalitate în apărare. "Ultra vires''
poate corespunde instituţiei juridice franceze numită "exces de putere" sau "deturnare
de putere".
Pentru actele autorităţilor locale judecătorul cercetează nu numai competenţa
autorului actului, ci şi dacă acesta a folosit competenţa sa în condiţii rezonabile95.

94
Eugen Popa, op.cit. p.14
95
Antonie Iorgovan, op.cit, vol.II, p.546 si urm.

47
 Se aplică şi aici doctrina "ultra vires", într-o accepţiune largă. Nu există un
-o.itrol asupra oportunităţii măsurii. Justiţia engleză impune autorităţilor
administrative obligaţia de a respecta anumite reguli pe care le califică a fi de "justiţie
naturală". Se aplică în aceste situaţii două reguli: a) nimeni nu poate fi judecător în
propria cauză; b) audio et alternam partem.
Reamintim sensul lor, şi anume: în prima regulă se stabileşte că autoritatea
care omite actul nu trebuie să fie competentă a soluţiona litigii, deoarece este personal
interesată şi, implicit, suspectă de parţialitate (demonstrată sau probabilă). După cea
de-a doua regulă, autoritatea care decide trebuie să fie informată cu argumentele
ambelor părţi aflate în litigiu96.
Din punct de vedere al procedurilor de control jurisdicţional se poate ataca
decizia administrativă fie pe cale de excepţie, fie cu titlu principal. In procesul nmal
se poate face pe cale de excepţie, în cazul daunelor interese pentru acţiunea
administratiei care a acţionat contra legii101.
Judecătorul poate ordona administraţiei să facă anumite lucruri, să anuleze sau
să reformeze actul sau să interzică administraţiei să facă ceva. Obligaţia de "a face" nu
se poate folosi contra coroanei şi a agenţilor săi.
Aceste diverse proceduri de control jurisdicţional constituie un sistem coplex
si formalist. Adesea este dificil să determini în care categorie se încadrează recursul şi
ce acţiune trebuie folosită. Toate procedurile sunt îndelungate şi costisitoare, poate şi
din această cauză jurisdicţia judiciară asupra actelor administrative se restrânge
apărând jurisdicţii administrative care câştigă teren.
Guvernul englez (mai ales laburiştii) a căutat o simplificare a procedurilor şi
scurtarea termenelor de judecare a litigiilor privind administraţia.
b) Jurisdicţii administrative
Este de observat că administraţia modernă pune importante probleme tehnice;
intervenţia judecătorului judiciar devine astfel mult mai puţin posibilă şi acest lucru a
fost decisiv în apariţia totală sau parţială a noilor jurisdicţii administrative102.
Această înlocuire a judecătorului judiciar se produce fie prin atribuirea
competenţei jurisdicţionale unor autorităţi administrative sau unor organisme speciale
- tribunalelor administrative.

96
Idem

48
 In unele cazuri (mai ales în ceea ce priveşte controlul actelor normative ale
administraţiei) controlul judecătoresc a fost abolit, aceasta prin prevederi exprese ale
legilor - cea mai celebră şi cea mai riguroasă este aceea cunoscută sub numele de
"clauza regelui Henric al VII-lea". Potrivit acestei clauze, orice act normativ emis de
administraţie în baza şi în vederea aplicării unei legi - face parte din acea lege - astfel
să dă putere de lege regulamentelor respective şi astfel justiţia nu le poate controla.
Această clauză se aplică şi actelor administrative individuale, atunci când legea spune
că administraţia însărcinată cu executarea legii poate hotărî aşa cum crede de cuviinţă
(aşa de exemplu în materie de transporturi, circulaţia în Londra). In unele cazuri legea
stabileşte că regulamentele administraţiei pot modifica uneori legea (de exemplu: în
materie de asigurări contra şomajului) împotriva clauzei regelui Henric al VII-lea au
fost formulate multe critici, motiv pentru care treptat ea a fost din ce în ce mai puţin
aplicată97.
Unele legi prevăd o reducere a termenului de sesizare a justiţiei şi prin aceasta
se limitează parţial recursul judiciar. Termenul normal de şase luni este de la
publicarea deciziei - el este redus la şase săptămâni uneori. Alteori, condiţionează
acest recurs de existenţa unui prejudiciu substanţial.
Aşa după cum am mai afirmat, în timp, se poate constata în Marea Britanie o
tentativă de dezvoltare a jurisdicţiilor administrative. Instituirea unor jurisdicţii
administrative în Anglia este un fenomen relativ recent şi remarcabil (anii '60-70).
Juriştii englezi însă critică acest curent, arătând că nu există o protecţie administrativă
când se depăşesc jurisdicţiile judiciare în materie administrativă. Există multe
jurisdicţii administrative în Marea Britanie şi ele au fost create fără un plan de
ansamblu, prezentând astfel o extremă diversitate şi oferă pentru administraţi garanţii
insuficiente.Există diferite comisii cu caracter jurisdicţional. Deciziile lor sunt
controlate fie de miniştri, fie de tribunale. Legile speciale creează aceste jurisdicţii şi
le fixează competenţele (ratione materiae şi ratione loci). Asupra acestor sisteme
jurisdicţionale foarte variate, controlul îl păstrează Curtea de Justiţie.
De asemenea, judecătorii intră adesea în componenţa jurisdicţiilor
administraţiei. Nu există o cooperare clară între autorităţile administrative şi cele
judiciare, ca în Franţa. In doctrina engleză de specialitate s-a încercat o definire a
puterii cvasi-jurisdicţionale, pornindu-se de la actul administrativ pe de o parte şi de la

97
M.Anghene, Controlul judecatoresc al legalitatii actelor administrative exercitat pe cale indirecta,
Justitia noua nr.11/1963, p.34

49
cel jurisdicţional. pe de altă parte. Competenţa organelor de jurisdicţie administrativă
este foarte diversă. Ea priveşte uneori numai faptele, alteori şi faptele şi dreptul.
Uneori. înainte de a se pronunţa aceste jurisdicţii, se cere avizul judecătorului judiciar.
Exemplu: fixarea tarifelor, acordarea licenţelor, mai ales în transporturi, fixarea
îndemnizatiilor de expropriere, pensii, disciplina în anumite profesii, impozite, urbane
la închirieri de imobile.
Jurisdictiile dministrative au fie numai competenţe juridice, alteori o
competenţă cvasi-juridică.
In primul rând, miniştrii se pronunţă asupra unor anchete instituite de birourile
lor asupra apelului contra actelor emise de anumite comisii care sunt în subordinea
lor. Exemplu: deciziile ministrului de interne asupra cererilor de naturalizare sau
reclamaţiile în legătură cu expulzarea. Sau decizia ministrului asigurărilor în litigii de
asistenţă socială, asigurări sociale, etc. Procedura este simplă şi sunt puţine garanţii.
Aceste decizii pot fi atacate cu recurs, fie la instanţele administrative speciale,
fie la jurisdicţiile judiciare.
A doua categorie de organe jurisdicţionale înglobează comisiile sau autorităţile
individuale, care participă la administraţia activă. Exemplu: în materie de asigurări
sociale sunt competente a soluţiona asemenea litigii tribunalele administrative, care se
află sub autoritatea unui comisar naţional. De asemenea, în materie de impozite.
In fine, avem şi jurisdicţii dotate cu garanţii de independenţă: Tribunalele
căiîor krate înfiinţate în 1873, Tribunalul de transport (tarife, licenţe), Tribunalele
funciarere (Land Tribunal 1949), Rent Tribunal (1946), care stabilesc indemnizaţiile
de expropriere. Există şi jurisdicţii administrative unipersonale (ministru, comisar
naţional) sau colegiale (adesea trei). Membrii jurisdicţiei administrative sunt numiţi
de ministrul din domeniul în care ele acţionează. Pentru aceasta, uneori se cere
acordul lordului cancelar (care este ministru de justiţie).
Uneori, membrii trebuie să fie jurişti profesionişti, alteori sunt stabilite liste
din care se alcătuiesc comisii pentru sesiuni sau cauze. In unele cazuri, aceste
jurisdicţii sunt formate din funcţionarii administraţiei active. In cea mai mare parte,
funcţiile în aceste jurisdicţii sunt gratuite, însă uneori sunt şi plătite. Cel mai frecvent
este plătit doar preşedintele. Funcţiile au adesea o durată determinată (trei-patru-cinci
ani), alteori sunt pe durată nedeterminată (până când autoritatea care a numit pune
capăt mandatului).

50
 Procedura în faţa acestor jurisdicţii prezintă o mare diversitate, înaintea unora
se poate recurge la asistenţa avocaţilor (tribunalele funciare). La tribunalele locale de
asigurări sociale nu se admite apărarea prin avocat.
Şedinţele sunt uneori publice, alteori secrete.
Adesea, deciziile nu sunt publicate, alteori publicarea este obligatorie.
Deciziile sunt uneori motivate, alteori nu.
Recursul contra acestor decizii variază de la o jurisdicţie la alta. In general,
este recunoscut un drept de apel. In general, apelul se face la ministru sau la tribunalul
de apel special - poartă fie asupra situaţiei de fapt, fie asupra dreptului -aceasta mai
ales când se face la o autoritate judiciară.
Tribunalele judiciare au reţinut şi au păstrat controlul asupra organelor de
jurisdicţie administrativă. Judecătorii participă adeseori la aceste jurisdicţii, apoi, pe
calea recursului, păstrează controlul asupra deciziilor, urmărind numai dezlegarea
problemelor juridice, de drept. Toate acestea numai în măsura în care textele prevăd
acest lucru.
Dezvoltarea jurisdicţiei administrative în Marea Britanie are avantaje, dar şi
incoveniente. Ea permite realizarea unei economii de bani şi de timp. Permite să se
hotărască prompt asupra masei enorme de litigii pe care le creează legile sociale,
impozitele, pensiile, asigurările, activitatea administraţiei în multiplele domenii. Acest
sistem permite, de asemenea, să fie asociate persoane care posedă competenţă
specială la examinarea reclamaţiilor. Altfel spus, aceste jurisdicţii nu sunt formaliste,
legate de precedente ca în jurisdicţia judiciară engleză. Incoveniente: justiţiabilii nu au
garanţiile ca la jurisdicţia judiciară.
Jurisdictia administrativa are urmatoarele trasaturi98:
-normele in baza carora se instituie si se desfasoara au un caracter special si
imperativ;
- partile in litigiu pot utiliza toate mijloacele legale de proba pentru a-si sustine
drepturile sau interesel pe baza de contradictorialitate, fiind citate potrivit legii;
- partile in litigiu se bucura de egalitate, de tratament procesual;
-dezbateriale au caracter public, in afara cazurilor cand se hotaraste sa aiba
caracter secret.
-organul de jurisdictie este independent fata de partile in conflict;

98
Ioan Alexandru, op.cit, p.531

51
 -dreptul de aparare este garantat si se exercita inclusiv prin avocatii alesi sau
alti imputerniciti legali ai partilor.
Actul administrativ jurisdictional pronuntat:
-va fi obligatoriu motivat in fapt si in drept si comunita partilor interesate;
-este definitiv si executoriu de drept;
-se bucura de stabilitate si poate fi atacat in justitie, potrivit cailor si
termenelor prevazute de lege.
Organele administrative cu atributie de jurisdictie administrativa speciala isi
desfasoara activitatea dupa o procedura stabilita prin legile speciale, care se
completeaza cu dispozitiile Codului de procedura civila, in masura in care acestea
sunt compatibile, ori cu alte prevederi legale.
Este obligatorie citarea autoritatii administrative competente sa emita actul
administrativ sau sa dispuna masura administrativa atacata.
Exercitarea jurisdictiei administrative speciale de catre beneficiarul ei are
caracter gratuit si facultativ in conditiile legii99.
Recursul jurisdictional constitutie o cale de atac speciala impotriva unui act
sau unei masuri administrative sau impotriva hotararilor primei jurisdictii.
Analiza recursurilor jurisdictiilor si sistemelor de contenios administrativ
existente in diferite tari, ne va ajuta, poate, sa intelegem si mai bine necesitatea unui
sistem echilibrat de mecanisme si institutii care da aduca administratia noastra la
nivelul necesar integrarii europene.
Recursurile:
Se disting peste tot trei categorii de recursuri: recursuri pur administrative,
recursuri cvasi-contencioase (în engleză cvasi-judiciare) şi, în fine, recursuri
contencioase100.
Recursuri pur administrative. Recursurile pur administrative sunt
promovate şi examinate în sânul administraţiei însăşi, adesea fără o procedură precisă
şi fără dezbateri contradictorii.
Aceste recursuri care există în toate ţările sunt de două feluri şi sunt peste tot
admise: recursul graţios şi recursul ierarhic101.

99
V.I.Prisacaru, Contenciosul administrativ roman, Editura All Beack, Bucuresti 1998, p.620
100
V.Prisacaru, Tratat de drept admninistrativ roman, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2002, p.560
101
Ioan Alexandru, op.cit, p.532

52
 Recursul graţios este un recurs introdus înaintea autorităţii care a făcut actul.
Nu există o formă specială; este prezentat în scris şi se arată autorului actului că \sie în
eroare, solicitându-se modificarea sau anularea.
Recursul ierarhic urmăreşte a pune în funcţiune puterea ierarhică. El se
adresează unei autorităţi care este deasupra celeia al cărui act este criticat. Nu este
totdeauna posibil, pentru că uneori se ajunge la aceeaşi autoritate care a emis actul şi
care nu are o autoritate superioară. De exemplu: actele preşedintelui (SUA) -actele
preşedintelui republicii sau ale monarhului. In aceste cazuri, recursul graţios este
singurul posibil. Dar în toate cazurile în care autoritatea care a întocmit actul nu este o
autoritate supremă, există posibilitatea de a face apel la o autoritate mai înaltă.
Recursul ierarhic poate fi făcut succesiv la mai multe autorităţi, pentru că şi
ierarhia este şi ea de mai multe grade. Se poate merge de jos până la autoritatea de
vârf.
In general, recursul ierarhic nu are forme speciale; nu sunt decât exigenţe ca
cele menţionate la recursul graţios: obligaţia formei scrise şi capacitatea de exerciţiu a
petentului.
Recursul ierarhic se poate exercita în anumite limite şi împotriva actelor
autorităţilor locale autonome sau descentralizate. In ţările anglo-saxone, unde domină
principiul unei largi autonomii locale, recursul ierarhic poate fi introdus numai atunci
când o autoritate locală este subvenţionată de guvern. In acest caz, cetăţenii asupra
cărora se exercită autoritatea locală, au posibilitatea de a se plânge în faţa autorităţii
care subvenţionează serviciul care nu merge bine, cerând să fie suprimată subvenţia.
Aceasta dă posibilitatea guvernului să realizeze ameliorarea şi să facă să dispară
abuzul. Cu toate acestea, recursul ierarhic în faţa autorităţilor cenuale contra actelor
autorităţilor locale are în ţările anglo-saxone un câmp mult mai restrâns decât acela
remarcat în cea mai mare parte a ţărilor din Europa continentală102.
In ceea ce priveşte recursul ierarhic în faţa autorităţilor centrale, contra actelor
autorităţilor locale, singurele motive admise în diferite ţări sunt cele de legalitate.
In general, examinarea acestor recursuri nu este reglementată prin garanţii sp ciale şi
autoritatea administrativă care este sesizată poate să nu răspundă.
Recursul graţios şi ierarhic sunt adesea proceduri prealabile şi obligatorii
pentru un posibil recurs contencios.

102
Ioan Alexandru, op.cit, p.533

53
 Adevărul este că recursul graţios şi ierarhic, de cele mai multe ori, nu dau
garanţii serioase cetăţenilor, soarta lor fiind lăsată la bunăvoinţa administraţiei. Fără
îndoială, autoritatea administrativă are totdeauna interesul ca administraţia să
funcţioneze bine, ca aceasta să nu dea prilejul unor nemulţumiri, ca acestea să nu
antreneze injustiţii şi, prin aceasta, recursul ierarhic şi cel graţios nu sunt lipsite de o
anumită eficacitate. Dar ele nu oferă cetăţeanului o protecţie suficientă. Această
protecţie este mai bine realizată prin recursul cvasi-contencios şi este mai completă
prin recursul contencios103.

103
Dacian Cosmin Dragos, Recursul administrativ si contenciosul administrativ, Editura All Beck,
2001, p. 92

54
 CAPITOLUL III. SISTEME DE CONTROL ADMINISTRATIV IN
STATELE UNIUNII EUROPENE

Aşa după cum s-a observat şi până acum, sistemele Europei continentale în
materie de contencios administrativ sunt foarte diferite de sistemele anglo-saxone. In
linii mari, se pot distinge patru grupe de ţări, respectiv de sisteme de contencios
administrativ104.
In prima grupă, cele care se aseamănă cu sistemul francez, şi anume acelea
care au jurisdicţii administrative. Acestea au în vârf Consiliul de Stat, organ
consultativ şi jurisdicţional. In această grupă intră Belgia, Italia, Olanda, Luxemburg,
Grecia.
In cea de-a doua grupă intră ţări care au jurisdicţii administrative distincte,
complet separate de administraţia activă şi de cea consultativă: Danemarca, Anglia,
Portugalia.
Apoi avem o altă grupă de ţări cu jurisdicţii specializate în materie
administrativă, dar ataşate jurisdicţiei judiciare. Exemplu: Spania.
In sfârşit, avem grupul ţărilor în care nu există decât tribunale judiciare; în
unele din acestea sunt create secţii speciale, cărora le sunt atribuite cauze
administrative (Elveţia).
Este de reţinut că există o competenţă a judecătorului judiciar şi în materie
administrativă, chiar şi în ţările din primele trei categorii, iar pentru reglarea
competenţei, de principiu, se afirmă supremaţia judecătorului judiciar105.
In Franţa este foarte bine determinată competenţa între cele două categorii de
jurisdicţii şi asigurată egalitatea între ele.
Există o tendinţă de centralizare a jurisdicţiilor administrative şi de punere L.
lor sub autoritatea unei jurisdicţii supreme (Italia, Belgia, Portugalia, Grecia, Turcia.
Egipt).

104
Antonie Iorgovan, op.cit.vol.II, p. 441
105
Virginia Vedinas, Drept administrativ si institutii politico-administrative, Manual practic, Editura
Lumina Lex, Bucuresti 2002, p.129-140

55
 A) State cu sistem de contencios de tip francez
Sunt state cu sisteme asemănătoare, dar nu identice. Astfel, Belgia a avut
multă vreme un sistem intermediar între cel francez şi anglo-saxon, cuprinzând, în
principiu, controlul jurisdicţional al administraţiei prin tribunalele judiciare, dar şi
prin jurisdicţii administrative, care, până în 1946, erau reduse.
Judecătorul judiciar are competenţă în cazul violării unui drept, dar nu şi
atunci când este vorba de încălcarea unui simplu interes106.
In Constituţia belgiană, apreciată a fi fost cea mai liberală din Europa, deşi
dată din 1831. se prevedea că tribunalele judiciare sunt competente pentru toate
contestaţiile asupra dreptului individului, fie că sunt drepturi civile sau politice, ifa:ă
de cele exceptate prin lege. Se arată, de asemenea, că, cu ocazia judecării 1 tigiilor de
competenţa lor, tribunalele judiciare pot aprecia legalitatea actelor .ormative şi
individuale. In 1947 a fost creat Consiliul de Stat.
Jurisdicţiile judiciare însă procedează cu oarecare timiditate Ia soluţionarea
diferitelor litigii administrative, temându-se să se amestece în administraţia activă.
Apreciind că nu cunosc suficient administraţia activă şi nedorind să o judece, adesea
judecătorii belgieni preferă să se abţină să intervină în acest domeniu.
Multă vreme, justiţia belgiană, ca şi cea franceză de altminteri, s-a mulţumit să
constate numai legalitatea formală a actelor administrative - verificarea respectării
competenţelor şi a formelor - fără să privească conţinutul propriu-zis al actelor.
In Belgia jurisdicţiile administrative nu existau până în 1946 într-un sistem
organizat de activităţi jurisdicţionale.
După circumstanţe şi absolut întâmplător, erau create mici jurisdicţii
administrative, însărcinate în judecarea anumitor litigii (comisii, consilii), uneori nu
exista apel la judecătorul judiciar (impozite, liste electorale, serviciul militar).
In 1946, după o lungă dezbatere şi contra unor împotriviri furtunoase, a fost
creat Consiliul de Stat, care prezintă un dublu caracter. La fel ca şi cel francez, este un
corp consultativ al guvernului şi funcţionează şi ca tribunal administrativ.
Consiliul de Stat hotărăşte în materie de anulare a actelor administrative şi în
repararea prejudiciilor. Membrii Consiliului de Stat sunt veritabili judecători, prin
statutul lor de inamovibilitate.

106
H.Puget, Les institutions administratives etrangeres, Paris, Delloz, 1969

56
 Deciziile sunt motivate, procedura mai ales scrisă, şedinţele publice şi se
asigură asistenţă juridică organizată.
Consiliul de Stat este contencios în anulare - decizia de anulare este valabilă
"erga omnes” anularea are valoare absolută. Consiliul de Stat este competent pentru
toate actele administrative. Se pronunţă în apel contra deciziei jurisdicţiei
administrative inferioare, dacă judecarea apelului nu este dată expres în controlul
Curţii de casaţie.
Consiliul de Stat este, de asemenea, contencios şi în despăgubiri.
Judecătorul judiciar nu a păstrat toate puterile, dar este totdeauna competent
când este vătămat un drept, motiv pentru care, împotriva deciziilor Consiliului de Stat,
este posibil un recurs Ia Curtea de casaţie, spre deosebire de Franţa, unde Consiliul de
Stat şi Curtea de casaţie sunt pe acelaşi plan.
Sistemul nu este prea bine pus la punct, dar fată de trecut el marchează un real
progres107
Italia. La început, a existat o aversiune faţă de sistemul francez, adoptându-se
cel belgian, apoi s-a apropiat din nou de cel francez, creându-se Consiliul de Stat.
Jurisdicţia administrativă capătă din ce în ce mai multă importanţă. In
Piemont, Sardinia şi în alte state italiene, în secolul XIX nu se recunoştea competenţa
judecătorului judiciar asupra actelor administrative. Existau jurisdicţii administrative
şi un Consiliu de Stat de tip napoleonian, cu dublă competenţă: consiliu pentru guvern
şi jurisdicţie administrativă108.
Astăzi, în situaţia când executarea unui act aduce atingere unor drepturi,
competenţa judecătorului judiciar rămâne, dar fără a putea anula sau reforma actul
judecătorul constatând că actul administrativ atinge un drept - se mărgineşte la
paralizarea efectelor actului cu privire la recurent şi repararea pagubelor cauzate prin
executarea actului. Actul nu este anulat şi nici reformat.
Când este vorba de lezarea unui interes şi nu de violarea unui drept, competem
este Consiliul de Stat, care poate anula sau reforma actul ilegal şi hotărăşte repararea
prejudiciilor cauzate.
Când legea prevede expres, Consiliul de Stat are competenţă şi atunci când
este vorba de violarea unui drept.

107
Charles Debbasch, Science Administrative. Administration Publique, 1976, p.199
108
Ioan Alexandru, op.cit., p.510

57
 Consiliul de Stat are competenţă deplină jurisdicţională, denumită competenţă
"de merito" (se pronunţă asupra meritului actelor administrative). Competenţa se
exercită asupra tuturor actelor administrative, cu excepţia actelor de guvernământ şi a
altor acte prevăzute expres de lege.
Recursul împotriva actelor normative este exclus; se poate face recurs numai
împotriva actelor de aplicare a acestora.
Recursul în faţa Consiliului de Stat nu este posibil decât după ce s-a epuizat
recursul ierarhic. Se admite recursul împotriva tăcerii administraţiei, ca şi în Franţa 109.
Există dificultăţi în stabilirea deosebirilor între interes şi drept şi pentru disputarea
competenţelor între Consiliul de Stat şi jurisdicţia judiciară.
Consiliul de Stat nu are independenţă deplină, el este subordonat Curţii de
casaţie, deciziile sale fiind deduse în faţa acestei curţi, care exercită funcţiuni de
tribunal de conflict.
De când au fost create regiuni în Italia, au apărut noi jurisdicţii administrative.
In unele regiuni sunt Consilii de justiţie, care sunt secţiuni ale Consiliului de Stat din
Roma. Deciziile lor sunt recurate la Consiliul de Stat.
Olanda. Există un Consiliu de Stat vechi, de model napoleonian, dar şi cu
atribuţii jurisdicţionale. Contenciosul administrativ s-a dezvoltat într-o diviziune
triplă, astfel:
a) unele litigii sunt date în competenţa autorităţilor administraţiei publice;
b) tribunalele judecă pe cel care vatămă un drept şi un interes legitim şi
răspunderea autorităţii administraţiei publice, când se încalcă un drept sau un interes
legitim;
c) jurisdicţiile administrative specializate (circa 30); Consiliul de Stat este
chemat să hotărască în litigiile care sunt rezervate deciziilor autorităţilor
administrative.
Există un text care instituie un recurs la coroană, cu avizul Consiliului de Stat.
Luxemburg. Consiliul de Stat are deplină jurisdicţie, în cazurile fixate de lege,
are contenciosul în anulare pentru toate deciziile administrative, dacă nu este prevăzut
alt recurs.
Grecia. Contencios de inspiraţie franceză, având Consiliul de Stat. Tribunalele
judiciare au competenţă generală pentru contencios administrativ. Consiliul de Stat

109
Andre de Laubadere, Jean Claude Venezia, Yves Gaudemet, Trate de Droit Administratif, tome 1,
14e edi tion, L.G.D.J., Paris, 1996, p.111

58
are competenţă când legea prevede pentru: funcţia publică, pentru actele de tutelă
asupra autorităţii locale. Consiliul de Stat este instanţă de casare pentru deciziile
tribunalelor administrative şi contencios în anulare.
B) State cu sistem de contencios de tip germanic
In sistemul germanic contenciosul administrativ este împărţit între tribunalele
judiciare şi tribunalele administrative, dar o mare parte este lăsat acestora din urmă.
Tribunalele administrative sunt independente de instanţe! judecătoreşti propriu-zise.
Competenţa lor este stabilită prin lege. Tribunale administrative sunt complet separate
de administraţia activă şi nu au numai atribut jurisdicţionale. Ele au şi un caracter
consultativ110.
In Germania, administraţia tradiţională este foarte puternică şi are atribut largi.
Tribunalul judiciar posedă o competenţă amplă şi judecă un important numi de litigii
administrative.
Chiar în fosta R.D.G. au subzistat tribunalele administrative, dar erau î declin.
In Germania tribunalele administrative sunt separate de administraţia activi Există un
drept administrativ al republicii federale şi unul al landurilor.
Astăzi există un dublu grad de jurisdicţie în judecătoriile administrative-
tribunalul administrativ ca primă instanţă şi curte administrativă de apel. In prima
instanţă avem un preşedinte şi doi membri titulari şi doi membi nejurişti. Preşedintele
şi unul dintre cei doi membri titulari sunt numiţi pe viaţi celălalt pe termen
nedeterminat şi, în general, ales dintre profesorii universitari. La curţile
administrative, judecătorii sunt numiţi pe viaţă de către cameră, ei fiind magistraţi
specializaţi în drept administrativ. Există un tribunal administrativ superior, Ober
verstugshundgericht, creat în 1952, deciziile sale putând fi controlate de curtea de
casaţie.
Contenciosul german este competent numai când administraţia acţioneazi ca
autoritate şi are a se pronunţa asupra nulităţii. In principiu, aceste tribunale
administrative sunt competente în contencios de plină jurisdicţie, ele sun
esenţialmente instanţe de anulare. Ele nu sunt competente să judece actele de
guvernământ, care, în dreptul german, constituie o noţiune foarte largă111.
Se poate folosi recursul nu numai împotriva acţiunii, dar şi a inacţiuni
administraţiei. Instanţa poate ordona administraţiei să acţioneze (dacă a acţiona sai nu,
110
Hans Kelsen, Teoria generala a statului, tradusa din limba germana de Jean H.Vermeulen, Bucuresti,
p.61
111
Ioan Alexandru, op.cit. p.542

59
nu intră în puterea discreţionară a administraţiei); în mod excepţional tribunalul se
poate substitui administraţiei pentru a acorda o autorizaţie, atunci când administraţia o
refuză.
Există dificultăţi în ceea ce priveşte concilierea competenţei tribunaleloi
administrative cu aceea a curţii constituţionale.
In principiu, distincţia se face după calitatea părţilor în litigiu. Curtea
constituţională se pronunţă întotdeauna la reclamaţia autorităţilor publice, când este
vorba de discutarea unei legi. Când este vorba de acţiuni sau inacţiuni ale
administraţiei, competenţa aparţine tribunalului administrativ, iar cauzele privitoare la
responsabilităţile administraţiei se judecă de tribunalele judeţene, aplicându-se teoria
civilistă a culpei, administraţia nefiind condamnată pentru risc112.
Procedura în faţa tribunalului administrativ este asemănătoare celei din faţa
instanţelor judiciare.
Instanţele judiciare păstrează un ascendent asupra celor administrative. Ele
decid în cazul unui conflict de competenţă.
Austria. Sistemul austriac şi cel german este fondat pe distincţia contenciosului
administrativ de dreptul privat. Este obligatoriu recursul ierarhic, ca procedură
prealabilă înainte de a recurge la acţiunea în contencios administrativ.
Pentru a intra în acţiune jurisdicţia administrativă, este necesară violarea unui
drept subiectiv. Există un tribunal administrativ la Viena. Nu există tribunale
administrative inferioare.
Portugalia. Se apropie de sistemul german. Din 1930, au fost create tribunalele
administrative. La vârf, există un tribunal administrativ suprem. Nu au competentă
asupra actelor de guvernământ.
Un tribunal de conflict reglează conflictele de competenţă cu tribunalul
iudiciar, care judecă numai cauzele de drept privat ale administraţiei.
Suedia. Din 1909 funcţionează înalta Curte Administrativă, care are
competentele şi atribuţiile fixate de lege, cu o procedură foarte simplă. Posedă
atribuţiile unei autorităţi ierarhice, înaintea căreia pot fi reclamate toate pricinile are
nu sunt de competenţa tribunalului judiciar. Tribunalele judiciare sunt competente în
materie de răspundere a funcţionarilor Diiblict. Pentru celelalte cauze nu există decât
competenţa ministrului, care ia un rol consultator (ministru -jude, ceea ce constituie o
competenţă reziduală).
112
Al.Negoita, Drept administrativ si stiinta administratiei, Editura Atlas Lex, Bucuresti, 1993, p.87

60
 C) State cu sisteme de jurisdicţie administrativă inclusă în sistemul judiciar
In acest sistem intermediar preponderenţa judecătorului judiciar este
determinantă. Există jurisdicţia administrativă, dar acestea sunt în realitate tribunale
judiciare, în care există secţiuni specializate. Din această cauză, s-a simţit nevoia
introducerii în sistemul judiciar a unor oameni competenţi în domeniul administraţiei
de stat119. Exemplu: Spania.
Spania. La Curtea supremă funcţionează o secţie specială de contencios riministrauv,
care a preluat competenţa fostului Consiliu de Stat desfiinţat în 1909. Această Cameră
specială a tribunalului suprem are două secţii, un preşedinte şi ,iouă judecători; patru
vin din administraţie (vechi directori de minister).
Ca instante inferioare sunt tribunalele provinciale, continuatoarele vechilor
consilii de prefectură. Tribunalele provinciale sunt ataşate curţilor de apel, judecă în
complet de magistraţi şi membri ai consiliului provincial.
Contenciosul administrativ spaniol prezintă trăsături care sunt proprii şi îl
diferentiaza de recursul pur judiciar. Astfel, recursul în contenciosul administrativ se
poate folosi împotriva oricărei decizii administrative, care aduce atingere unui drept
subiectiv cu caracter administrativ. Când este atins un drept de natură civilă, recursul
se judeca în tata tribunalului ordinar, administraţia acţionând ca o persoană
particulară. Exista şi Consiliul de Stat, care are foarte sumare atribuţiuni
jurisdicţionale; ci reglează competenţa între secţia administrativă şi cea judiciară. Se
poate face recurs şi împotriva tăcerii administraţiei1.
D) State care nu posedă jurisdicţii administrative
Unele state nu au decât tribunale judiciare, care funcţionează în total sau în
oarte în litig.ile specifice contenciosului administrativ.

Elveţia. Pe plan federal, competenţa judiciară există pentru contenciosul zis de drept
privat, aproape ca în Germania. Competenţa în materie de drept public rezultă dintr-o
clauză generală şi ea este stabilită prin texte speciale şi numai pentru anumite materii
de drept public.
Pentru contenciosul de drept public care, în absenţa textelor speciale scapă
competenţei judiciare, Elveţia n-a creat tribunale administrative de tip german. Mult
timp, cei administraţi nu puteau formula decât recurs ierarhic. Autorităţile
administrative superioare (miniştrii) hotărau asupra recursurilor.

61
 Din 1928, competenţa pentru a se putea pronunţa asupra recursului în materie
de drept public a fost atribuită Tribunalului federal, în cadrul căruia s-a creat o secţie
de drept public şi drept administrativ.
Recursul la aceste instanţe poate fi făcut împotriva actelor administrative care
încalcă drepturile garantate de autorităţile centrale.
In cantoane se poate face recurs judiciar numai în cazurile şi condiţiile
prevăzute de lege, iar pentru celelalte funcţionează recursul ierarhic.
Danemarca, Norvegia. Ţările scandinave oferă o instituţie cu totul diferită cu privire
la controlul jurisdicţional şi administrativ, Ombudsman, ales la începutul primei
legislaturi de către parlamentul în faţa căruia face anual dări de seamă asupra
activităţii sale.
In unele ţări (Suedia, Finlanda, Danemarca, Norvegia) există şi Ombudsman
militar. Instituţia Ombudsmanului nu este o jurisdicţie el primeşte plângeri, face
anchete şi dă avize.
Instituţia Ombudsmanului este mult propagată şi în alte ţări. Astfel, Noua
Zeelandă a creat această instituţie şi chiar în SUA se preconizează instituirea ei, în
India fiind socotită un mijloc eficace de control al administraţiei şi al corupţiei.
In Danemarca şi Norvegia instanţele judecătoreşti au competenţă de a judeca
pricini de contencios administrativ.

CAPITOLUL IV. STUDIU DE CAZ

62
 Pentru a prezenta studiul de caz, „un act administrativ controlat”, am ales o
hotarare a Consiliului Local oras Rovinari, judet Gorj, fiind vorba de HCL nr. 85 din
30.12.2004 care priveste infiintarea Politiei Comunitare ca serviciu in cadrul
aparatului propriu de specialitate al Consiliului Local Rovinari incepand cu data de
01.01.2005.

ROMANIA
JUDETUL GORJ
ORAS ROVINARI
CONSILIUL LOCAL

HOTARARE
Privind infiintarea Politiei Comunitare la Serviciu in cadrul aparatului
propriu de specialitate al Consiliului Local Rovinari, incepand cu data de
01.01.2005
CONSILIUL LOCAL AL ORASULUI ROVINARI, JUDETUL GORJ

Avand in vedere:
Prevederile:
 Referatului de specialitate al dir.Executiv Miu Grigore;
 Legii nr.371/2004, art.38 alin.2, lit.a, e si art.87 din Legea nr.215/2001;
 Proiectul de hotarare initiat de Primar jr.Dorin Filip;
 Expunerea de motive a d-nului Primar jr.Dorin Filip;
 Avizul comisiei de specialitate;
 In temeiul art.38 si 46 din Legea nr.215/2001 privind administratia
publia locala,

HOTARASTE:

63
 Art. 1 Infiintarea Politiei Comunitare ca Serviciu in cadrul aparatului propriu
de specialitate al Consiliului Local Rovinari incepand cu data de 01.01.2005.
Art. 2 Organizarea Comisiei Locale de ordine publica in urmatoarea
componenta:
-Primarul orasului Rovinari- Jr.Dorin Filip;
-Seful Politiei oras Rovinari- Subcomisar Filip Cornel;
-Reprezentantul Unitatii de Jandarmi;
-Seful Politiei Comunitare, jr.Bengulescu Dumitru;
-Consilier Local Diaconu Robert;
-Consilier local Sitaru Mihai;
-Reprezentant al comunitatii locale Ungureanu Florian;
-Reprezentant al comunitatii locale Predescu Tache
Art. 3 Constituirea Comisie pentru testarea profesionala a personalului din
cadrul Serviciului Politie Comunitara in urmatoarea componenta:
-trei reprezentanti ai primarului, functionari publici u functii de conducere
desemnati prin dispozitie;
-Cretan Ileana, consilier local;
-Crisan Ana, consilier local.
Art. 4 Cu ducerea la indeplinire se insarcineaza Director Executiv, Birou
Contabilitate, Comp.Resurse Umane, Comp.Secretariat din cadrul institutiei.

Aceasta hotarare a fost adoptata si aprobata

in sedinta ordinara a Consiliului Local din data
de 30.12.2004 cu un numar de 17 voturi pentru.

PRESEDINTE DE SEDINTA,
Cons. Cuta Gheorghe
NR. 85

CONTRASEMNEAZA,
Secretar
Jr. Marinescu Adrian

64
 In data de 30.12.2004, in baza Legii nr.371/2004 privind infiintarea,
organizarea si functionarea Politiei Comunitare, cat si HG nr.2295/2004 Regulament-
cadru de aplicare a Legii nr.371/2004, cu un numar de 17 voturi pentru din 17
posibile, Consiliul Local Rovinari a emis HCL nr. 85/2004 privind infiintarea Politiei
Comunitare ca serviciu in cadrul aparatului propriu de specialitate al Consiliului
Local Rovinari incepand cu data de 01.01.2005, la nivelul orasului Rovinari, judet
Gorj.
In conformitate cu Legea nr.215/2001 cu modificarile si completarile
ulterioare, secretarul unitatii admnistrativ-teritoriale a inaintat actul admnistrativ
pentru a fi supus controlului institutiei juridice a Prefectului (Legea nr.344/2004).
Delansarea controlului actului administrativ mentionat priveste un moment al
declansarii controlului de legalitate variind intre un control exercitat „posterior” si
„concomitent” emiterii actului administrativ, pentru ca in final sa revina la forma
initiala a caracterului a posteriori al controlului de legalitate, trasatura care il
diferentiaza de conceptia clasica a tutelei administrative.
Declansarea controlului de legalitate de catre institutia Prefectului se face
ulterior adoptarii sau emiterii actului administrativ, conform dispozitiilor art.30 si 45
din Legea nr.69/1991, publicata in M.O. 238/1991.
Dovada legalitatii actului administrativ emis in baza celor doua acte
normative, respectiv Legea nr.371/2004 si HG nr.2295/2004 se motiveaza prin faptul
ca in baza legii privind institutia Prefectului (art.26 alin.1) nu s-a uzat de aceste
prevederi, in sensul solicitarii catre emitentul actului administrativ de reanalizarea
acestuia pe considerente ilegale in vederea modificarii sau, dupa caz, revocarii
acestuia.
Legalitatea HCL nr.85/2004 s-a dovedit prin aceea ca, dupa expirarea
termenului de cinci zile de la comunicare, institutia Prefectului nu a exercitat calea de
atac in fata instantei de contencios administrativ.
Datorita legalitatii actului administrativ HCL 85/2004, Politia Comunitara a
orasului Rovinari isi desfasoara activitatea cu respectarea actelor normative de
organizare si functionare (Legea nr.371/2004 privind infiintarea, organizarea si
functionarea Politiei Comunitare, cat si HG nr.2295/2004 Regulament-cadru de
aplicare a Legii nr.371/2004).

65
 CONCLUZII

Regandirea si reconsiderarea organizarii si functionarii administratiei publice

romanesti din perspectiva cerintelor si nevoilor societatii, dar si a exigentelor
europene in materie au condus la transformarea radicala a intregului sistem al
administratiei publice.
Ca o consecinta, statutarea unor principii democratice si moderne a fost de
natura a determine si schimbarea configuratiei administratiei publice, atat sub aspectul
institutional-organizational, cat si a mecanismelor si raporturilor juridice specifice.
Fundamentarea sistemului de administratie publica locala pe baza principiului
autonomiei locale si al descentralizarii serviciilor publice, a impus totodata, corelarea
acestor principii de natura constitutionala cu formele si continutul controlului
administrativ asupra autoritatilor locale autonome reprezentante ale colectivitatilor
locale.
Urmare a acestei necesitati obiective, legiuitorul constituant a reglementat,
intr-o maniera moderna si democratica forma si continutul controlului administrativ al
Guvernului, integrat regimului de tutela administrativa, al carei titular este in virtutea
atributiei de conducere generala a administratiei publice. Solutia inediata aleasa de
constituantul roman, originalitatea acestuia, precum si maniera echilibrata de
reglementare, sunt caracteristicile noii forme ale controlului de tutela administrativa,
adaptate pe deplin, afirmarii si manifestarii, in cadrul legii a principiului constitutional
al autonomiei locale.
Particularitatile controlului administrativ sunt expresia limitarii si mentinerii
formelor de interventie a administratiei centrale a statului, sub atenta supraveghere a
puterii judecatoresti. Mai mult, echilibrul in sistemul global al administratiei, sub
aspectul gradului de manifestare si a continutului controlului administrativ asupra
autoritatilor administratiilor publice locale, rezida si din coroborarea controlului
administrativ cu controlul jurisdictional exercitate de instantele judecatoresti.
Misiune de supraveghere generala a intregului sistem al administratiei publice,
inclusiv a administratiei publice autonome, revine Guvernului ca titular de drept al
prerogativelor in materia controlului de tutela administrativa.

66
 Insa, realizarea efectiva a drepturilor si obligatiilor ce incumba Guvernului,
corelative controlului administrativ, excepand masurile de decizie cade in sarcina
organelor si autoritatilor administrative, abilitate de lege, de la nivelul administratiei
centrale de specialitate, respectiv al celei deconcentrate.
Cu alte cuvinte, principalii actori ai scenei administrative carora le revin
misiuni de control specifice, in calitate de subiecte active ale controlului administrativ
realizeaza in numele si pentru Guvern toate atributiile de control ce-i revin acestuia.
Atributiile in materia controlului administrativ ale acestor structuri
administrative se asociaza celorlalte tipuri de control administrativ specializat,
conturand in cadrul controlului extern, tabloul general al controlului exercitat asupra
sistemului global al administratiei publice.
In raport de necesitatea organizarii corespunzatoare a autoritatilor autonome
alese, dar si in vederea asigurarii bunei functionari a acestei autoritati controlul
administrativ promovat si exercitat asupra administratiei publice locale are menirea
de a identifica si de a elimina disfunctionalitatile constante la nivelul acestui
sistem. Totodata, in paralel cu activitate de corectare a eventualelor neregularitati,
respectiv de eliminare a impedimentelor aparute in organizarea si functionarea
sistemului administratiei publice, controlul administrativ desfasurat isi propune si
limitarea activitatii administrative a acestor autoritati la nivelul prevazut de
lege. El revine astfel sa puna stavila tendintelor evidente ale autoritatilor locale
exigibile de a depasi cadrul legal, in virtutea liberei manifestari si exprimari a
autonomiei locale de care beneficiaza.
In concluzie, consider ca in materia institutionalizarii controlului asupra
administratiei publice, necesitatea acestuia graviteaza in jurul principiului legalitatii,
lato sensu, care izvoraste atat din protejarea intereselor generale ale statului, dar si din
misiunea principala a autoritatilor administratiei publice de a da satisfactia dorita,
intereselor colectivitatilor pe care le reprezinta.

67
 BIBLIOGRAFIE

1. Alexandru, I., Ioan Popescu Slaniceanu, Drept administrativ, Editura

economica, 2003
2. Alexandru, I., Structuri, mecanisme si institutii administrative, Ministerul
Invatamantului, SNSPA, Vol. I, Editura Sylvi, 1996
3. Cernea, E., Criza dreptului in Romania la 1907, Editura Universitatii
Bucuresti, 2001
4. Constantinescu, M. si altii, Constitutia Romaniei, R.A. Monitorul Oficial,
1992
5. Constantinescu, M., I.Muraru, Drept parlamentar, Editura Gramar, Bucuresti,
1994
6. Iorgovan, A. Tratat de drept administrativ, vol.II, Editura Nemira, Bucuresti,
1996
7. Legea nr.215/2001 privind administratia publica locala
8. Levy, d., Aspects generaux du controle, citat de L.Giurgiu, Drept
administrativ, ed.Sylivi, Bucuresti, 2001
9. Manda, C., Cezar C. Manda, Dreptul colectivitatilor locale, Editura Lumina
Lex, 2002
10. Martin, F. Olivier, Istoria dreptului francez, Curs, 1990, citat in Georges
Dupuis, Marie-Jose Guedon Patrice Chretien, Droit Administratif, 8-10
Edition, Armand Colin, Paris, 2002
11. Moroianu, I. Zlatescu, Protectia juridica a drepturilor omului, S.N.S.P.A.,
IRDO, 1997
12. Negulescu, P., George Alexianu, Tratat de drept public, Volum I, Casa
Scoalelor, 1942
13. Pactet, P., Institutions politique, Droit constitutionnel, 16 edition, 1997,
Armand Colin Paris
14. Popa, E., Corelatia principiului autonomiei cu controlul de legalitate a actelor
admnistratiei publice locale, Revista „Dreptul”, nr. 9/1993
15. Preda, M., Drept administrativ, Parte generala, Ed.Lumina Lex, 2000
16. Vedel, G., P.Delvolve, Droit administrativ, U.F., 1982

68