Sunteți pe pagina 1din 23

Controlul administrativ

Cap VII CONTROLUL ADMINISTRATIV

Obiectiv fundamental:

 să-şi însuşească cunoştinţele privitoare la necesitatea, obiectivele,


organizarea, formele şi metodele controlului administrativ;

Obiective operaţionale:

 Obiective cognitive:
O1 - să argumenteze necesitatea controlului administrativ într-o instituţie
publică;
O2 - să evidenţieze obiectivele controlului administrativ;
O3 - să precizeze cerinţele privitoare la organizarea controlului administrativ;
O4 - să reliefeze formele controlului administrativ;
O5 - să descrie metodele de control administrativ;
O6 - să prezinte efectele controlului administrativ.

 Metode şi tehnici didactice:


Metode expozitive:
 explicarea;
 descrierea.
Metode conversative:
 conversaţia;

1
Ştiinţa Administraţiei

 conversaţia euristică;
 problematizarea.
Metode de explorare directă:
 observaţia;
 studiul de caz.

2
Controlul administrativ

VII.1. Necesitatea şi obiectivele controlului administrativ

Controlul este una din componentele activităţii de administrare sau


conducere şi este nelipsit, ca atare, în sistemele administrative din toate
timpurile. Exercitarea controlului se integrează în activitatea de administraţie şi
semnifică mijlocul prin care se analizează modul cum organele administrative
îşi îndeplinesc sarcinile. Într-una dintre accepţiunile sale controlul constă în
“observarea, constatarea sau stabilirea situaţiei de fapt, confruntarea acesteia cu
obiectivele propuse, combaterea unor fenomene nefavorabile şi sesizarea
organelor competente”.49
În esenţa sa, controlul vizează îmbunătăţirea rezultatelor dintr-un
anumit sector, înlăturarea unor erori sau prevenirea lor. Pentru aceasta, el are
nevoie de criterii şi de etaloane de măsură, spre a putea compara realitatea cu
ceea ce ar trebui să fie.
Necesitatea controlului este strâns legată de modul în care se
derulează procesul decizional. Astfel, prin control se verifică în mod
nemijlocit, cum se îndeplinesc deciziile administrative, se iniţiază noi
demersuri şi se corectează eventualele disfuncţionalităţi.
Necesitatea controlului rezultă din însăşi natura lui, fiind o activitate
conştientă ce urmăreşte scopuri multiple, însă, pentru aceasta, ea urmează să
satisfacă următoarele condiţii:
1. să fie înfăptuită chiar de conducătorii instituţiilor sau comparti-
mentelor administrative, întrucât funcţia de control este inseparabilă de func-
ţia de conducere. Eficienţa controlului asigură eficienţa conducerii. În acest

49 Starosciak, J. – op. cit.; p.156


3
Ştiinţa Administraţiei

sens, funcţionarii de conducere trebuie să efectueze un control permanent,


deoarece nu implică întreruperea activităţii celor controlaţi şi nici cheltuieli
suplimentare;
2. controlul trebuie efectuat la locul realizării activităţii, spre a putea
verifica modul de lucru şi rezultatele concrete ale activităţii. Controlul din
birou sau prin consfătuiri nu poate ajunge la o informare precisă cu privi-re la
starea de fapt, la descoperirea deficienţelor în activitate sau a abaterilor de la
dispoziţiile legale. Şi controlul de la centru, prin rapoarte şi dări de seamă este
insuficient, deoarece asemenea mijloace de informare necesită chiar ele o
confruntare cu realitatea;
3. funcţia de control trebuie să fie realizată de un personal temeinic
pregătit profesional, capabil să analizeze în mod judicios aspectele pozitive şi
negative ale activităţii verificate şi să propună soluţii privind îmbunătă-ţirea
rezultatelor obţinute. Controlul nu se rezumă, din acest motiv, la o singură
inspecţie formală, ci implică o contribuţie nemijlocită a organului de control la
rezolvarea problemelor instituţiei publice;
4. asigurarea regularităţii controlului şi a caracterului său sistematic.
Dacă verificarea se efectuează periodic, conducerea poate lua măsuri, înainte
ca deficienţele să se amplifice, prevenind apariţia consecinţe-lor negative.
Astfel, se pot preveni erorile, prin îndrumări corecte, iar atunci când se
constată metode de lucru utile, ele pot fi popularizate la nivelul tuturor
instituţiilor administrative;
5. asigurarea caracterului preventiv; organul care efectuează con-trolul
nu se poate limita, doar la simple constatări, fără a propune soluţii de
îndreptare a situaţiei, atunci când se descoperă deficienţe. Este de dorit ca
funcţia de control să contribuie practic la rezolvarea problemelor, deoarece
misiunea sa se împleteşte cu acţiunea de organizare a executării sarcinilor. Ca
4
Controlul administrativ

atare, organele de control trebuie să propună soluţii concrete, în scopul


remedierii deficienţelor constatate;
6. asigurarea caracterului principial, ca suport obiectiv al consta-
tărilor şi măsurilor adoptate; controlul trebuie să fie obiectiv, imparţial şi să nu
denatureze situaţia constatată. În acelaşi timp, controlul trebuie să fie complet,
să semnaleze atât aspectele negative, cât şi pe cele pozitive;
7. asigurarea integralităţii controlului; astfel el urmează să cuprin-dă
toate compartimentele de activitate, nu numai pe cele cu probleme, ci şi
resorturile unde nu s-au semnalat lipsuri. Chiar dacă atenţia trebuie focali-zată
înspre compartimentele ineficiente, aceasta nu înseamnă neglijarea celorlalte,
care în lipsa unei verificări a activităţilor pot comite erori;
8. controlul trebuie să aibă un caracter organizat. Înainte de începerea
controlului este necesară examinarea materialelor privind activitatea
compartimentului care urmează a fi verificată (procese verbale, rapoarte
informative, sesizări, reclamaţii, dări de seamă, statistici etc.), precum şi
studierea actelor normative, inclusiv instrucţiunile de aplicare a lor. Acest
studiu are ca scop, documentarea asupra problemelor specifice
compartimentului, rezultatelor activităţii din trecut, deficienţelor constatate şi
măsurilor întreprinse de organul de control anterior.
Pe baza acestor documentări, se întocmeşte un plan operativ de
control, pentru fiecare instituţie în parte, în care sunt prevăzute: obiectivele cu
caracter general şi particular; perioada în care urmează a fi controlată;
modalităţile de control şi durata verificării.
Obiectivele controlului administrativ pot fi prezentate succint, astfel:
descoperirea şi evidenţierea celor mai adecvate metode de lucru în
administraţia publică, pentru a fi generalizate;

5
Ştiinţa Administraţiei

stabilirea cauzelor care frânează activitatea şi propunerea de mă-suri


pentru înlăturarea lor;
 verificarea modului în care este utilizat ansamblul mijloacelor
juridice aflat la dispoziţia instituţiilor publice pentru înfăptuirea funcţiilor
organizatorice;
verificarea îndeplinirii din punct de vedere cantitativ a sarcinilor din
administraţia publică, în raport cu volumul resurselor consumate;
 cunoaşterea comportamentului personalului administrativ, în
vederea aprecierii corecte a contribuţiei acestuia la optimizarea activităţii din
administraţie.
În temeiul constatărilor controlului, conducerea poate proceda la o
altă organizare a activităţii, la promovarea elementelor valoroase şi la
adoptarea de măsuri adecvate faţă de cei care nu-şi îndeplinesc sarcinile de
serviciu. Efectuarea controlului constituie un prilej de a verifica dacă
activitatea şi structura administraţiei sunt eficiente şi pe măsura sarcinilor
primite.

VII.2. Organizarea controlului administrativ

Punctul de pornire, în problema organizării controlului, este rolul


special al acestora de a observa evoluţia situaţiei sau a stărilor de fapt, cu
scopul adoptării de soluţii necesare pentru îmbunătăţirea activităţii controlate.
În plus, acţiunile de control şi implicit cele de constatare, sunt indisolubil
legate de funcţia de conducere. De aceea, la organizarea controlului, trebuie să
se ţină seama de următoarele cerinţe:
1) orice conducător al unei instituţii publice trebuie să-şi exercite
atribuţiile de control, atât în ceea ce priveşte activitatea funcţionarilor din
6
Controlul administrativ

subordinea sa, cât şi în privinţa rezultatelor acţiunii organului administrativ, în


ansamblu.
2) apropierea compartimentului organizatoric care îndeplineşte funcţia
de control, de personalul din conducere capabil să ia măsuri de reme-diere, în
scopul diminuării distanţei dintre constatarea făcută şi măsura luată.
3) operaţiunea de control şi întocmirea anterioară a rapoartelor de
activitate să se realizeze de funcţionarii publici independenţi care nu răspund
direct de domeniul controlat. Altfel, materialele prezentate de către aceştia nu
oferă o garanţie de apreciere obiectivă a activităţii din instituţia respec-tivă. În
plus, ele ar putea să nu corespundă pe deplin realităţii şi să fie excesiv de
optimiste.
4) controlul nu este exonerat de orice răspundere. Controlorul trebuie
să răspundă personal, dacă nu constată la timp o situaţie care trebuie remediată
şi dacă nu efectuează o analiză completă şi obiectivă a împre-jurărilor de fapt.
Însă, controlul nu poartă răspunderea, în totalitate, pentru modul în care sunt
aplicate soluţiile.
5) persoanele care efectuează controlul trebuie să aibă capacitate
profesională deosebită, competenţă şi calităţi personale. Ele trebuie să ocupe,
sub raport organizatoric, o poziţie care să le faciliteze misiunea şi să nu le-o
îngreuneze. Această poziţie poate fi stabilită ţinând cont de două criterii
principale şi anume:
primul criteriu priveşte răspunderea şi subordonarea controlorului
faţă de serviciul controlat. Acela care face controlul nu trebuie să poarte
răspunderea pentru starea de fapt existentă, pentru a păstra caracterul obiectiv
al constatărilor sale;
al doilea criteriu îl constituie modul în care calitatea activităţii con-
trolorului influenţează cariera lui personală; dacă salarizarea şi promovarea
7
Ştiinţa Administraţiei

depind de promptitudinea şi precizia informaţiilor acumulate sau de eficienţa


activităţii sale de control. Pentru a asigura obiectivitatea controlorului,
cointeresarea sa materială trebuie să depindă de eficienţa muncii sale.
6) la stabilirea volumului controlului, trebuie să se ţină seama de
faptul că amplificarea exigenţei, faţă de activitatea administraţiei, atrage în
mod necesar, creşterea calităţii şi a numărului organelor de control. Fără un
număr suficient de organe de control, nu se poate analiza întreaga activitate a
administraţiei.
Totodată, din raţiuni de ordin economic, nu este de dorit un număr
prea mare de organe de control, care pe de o parte, ar consuma un volum
ridicat de resurse ale administraţiei, iar pe de altă parte ar frâna activitatea
acesteia.
În fine, pentru evitarea unor aspecte negative, este necesară coordo-
narea acţiunilor de control, efectuând verificarea simultană a tutror
compartimentelor instituţiei publice şi realizându-se însemnate economii de
timp şi de resurse. La raţionalizarea activităţii de control, aduce o contribuţie
importantă organizarea sistematică a acestuia, favorizând munca în echipă, dar
şi autocontrolul fiecărui funcţionar.

VII.3. Forme şi metode de control

Din punct de vedere a naturii organului de control (criteriul organic),


în administraţia publică se disting două forme de control: control de stat şi
control obştesc.
a) Controlul de stat se efectuează de către organele legiuitoare,
administrative şi judecătoreşti. Acesta are următoarele forme:
8
Controlul administrativ

1) Controlul realizat de către organele legislative, care are caracter


extern şi general; el se exercită asupra tuturor organelor administraţiei statului,
întregii activităţi a acestora, extinzându-se asupra legalităţii şi oportunităţii
ansamblului actelor şi deciziilor administrative;
2) Controlul realizat de către organele administrative, care din punct
de vedere al poziţiei juridice ocupate de organul de control, faţă de instituţia
analizată, poate fi:
control intern – efectuat de funcţionarii de conducere din interiorul
instituţiei verificate, care are caracter general sau de specialitate;
 controlul intern general se exercită asupra actelor şi faptelor
(operaţiunilor) administrative efectuate de subordonaţi, analizându-se
oportunitatea deciziilor luate de către aceştia;
 controlul intern specializat, care ia forma controlului financiar
intern, controlul ierarhic operativ curent şi a controlului preventiv.
Controlul administrativ se diferenţiază de cel de gestiune, prin
obiective, surse de informare, tehnici şi instrumente folosite, după cum se
observă din Figura nr. 6:

Controlul de Controlul administrativ


gestiune
Obiectivul controlului Analiza Verificarea regularităţii
performanţelor unei actelor administrative
organizaţii
Surse de informare Interne Interne
De obicei repetitive De obicei specifice
Tehnici şi instrumente Contabilitate analitică Monografii
utilizate Tabele de bord

9
Ştiinţa Administraţiei

Figura nr.6 Diferenţieri între controlul administrativ şi controlul de


gestiune

3) Controlul judecătoresc constă în verificarea legalităţii actelor emise


de organele administrative, dar nu şi a oportunităţii lor. Verificarea se
efectuează asupra actelor emise de organele administraţiei, în urma sesizării
persoanelor fizice sau juridice, care se consideră nedreptăţite sau vătămate de
acţiunile autorităţilor publice.
b) Controlul obştesc este realizat, atât de organele şi organizaţiile
obşteşti, precum şi de cetăţeni. Controlul obştesc faţă de instituţiile adminis-
traţiei, are caracter democratic şi eficient. Astfel, prin semnalarea promptă a
deficienţelor din instituţiile administrative, el contribuie la întărirea legalităţii
şi îmbunătăţirea generală a activităţii administraţiei. Controlul obştesc asupra
activităţii aparatului administrativ face ca funcţionarii să păstreze legături
strânse cu societatea şi cu cetăţenii pe care îi servesc.
Diversificarea activităţilor în administraţia publică a determinat o
varietate de metode de control, care pot fi clasificate astfel:
1) După momentul soluţionării unei probleme în administraţie şi
metodele utilizate pentru analiza caracterului său raţional şi eficient, controlul
poate fi: prealabil, concomitent şi posterior.
În cadrul controlului prealabil, decizia administrativă nu poate fi
adoptată, decât dacă verificarea atestă că sunt îndeplinite condiţiile legale.
Această formă de control are un caracter preventiv şi prezintă avantajul că,
evită comiterea unor neregularităţi. Dezavantajul său constă în îngreunarea
procedurii administrative.
Controlul concomitent se practică în acelaşi timp cu derularea activi-
tăţii în administraţie, dar el este dificil de realizat şi se întâlneşte mai rar.
10
Controlul administrativ

Controlul posterior constituie metoda utilizată, în mod obişnuit, în


administraţie. El lasă posibilitatea realizării iniţiativei şi activităţii în seama
organelor administrative şi stimulează răspunderea acestora pentru acţiunile
efectuate. Riscul controlului posterior rezidă în faptul că, uneori, poate
interveni cu întârziere.
2) După cum se anunţă sau nu data efectuării controlului (prin diverse
metode), acesta poate fi prevăzut (anunţat) şi inopinat (neanunţat).
Controlul prevăzut (anunţat) urmăreşte, atât descoperirea erorilor în
activitatea dintr-o instituţie publică, cât mai ales, analiza profundă a activităţii
realizate. Această metodă corespunde cerinţelor unui control de tehnică
administrativă.
Controlul inopinat are drept scop surprinderea şi evidenţierea
deficienţelor organului verificat şi a neregulilor existente în activitatea
acestuia. El reprezintă un avertisment pentru funcţionari, în sensul că oricând
pot fi controlaţi, astfel încât să nu săvârşească abateri în activitatea lor.
Necesitatea unor asemenea acţiuni inopinate poate să apară în unele domenii
din administraţie, atunci când un fenomen oarecare trebuie urmărit după modul
cum se manifestă zilnic; de exemplu, verificarea modului în care sunt primiţi
cetăţenii în instituţiile publice şi le sunt rezolvate problemele.
O asemenea metodă nu se recomandă, atunci când se urmăreşte o
analiză în profunzime a activităţilor administrative. Pentru ca verificarea să fie
eficientă, este mai raţional ca şi funcţionarii, ale căror acţiuni urmează a fi
controlate, să fie informaţi despre aspectele supuse examinării; astfel, ei pot să
reflecteze asupra problemelor analizate şi să conlucreze la efectuarea
verificării, pregătind materiale şi documente necesare sau formulând propuneri
privind îmbunătăţirea activităţii.

11
Ştiinţa Administraţiei

Chiar dacă sunt preveniţi asupra controlului, funcţionarii pot încerca să


înlăture deficienţele existente, dar problemele pe care le rezolvă administraţia
sunt atât de complexe, încât anunţarea controlului nu permite, de obicei,
schimbarea situaţiei de fapt.
3) După metodele utilizate şi care pot fi axate, pe cazuri, fie
individuale, fie generale, se mai pot distinge: un control pe eşantioane şi unul
exhaustiv. În controlul pe eşantion se examinează cazuri individuale care se
generalizează, pe când în cel exhaustiv se studiază toate elementele domeniului
analizat.
Când controlul îşi concentrează atenţia asupra unui singur comparti-
ment, se crează condiţii pentru o analiză aprofundată şi rapidă. Dar în acest
caz, apare riscul unei imagini limitate asupra instituţiei controlate şi nu se
poate analiza multilateral problema studiată. De aceea, numai în cazul unei
abordări ample şi complexe a problemelor de specialitate, conducerea insti-
tuţiei publice poate lua o decizie corectă.
4) O altă clasificare, din punctul de vedere al metodelor folosite,
diferenţiază: efectuarea controlului la faţa locului, de cel pe acte, sau pe dosar.
Controlul la faţa locului prezintă avantajul de a lua contact nemijlocit
cu funcţionarii a căror activitate se analizează. Prin această metodă, controlorul
colectează diferite detalii, fără să obţină o vedere de ansamblu şi să poată
compara diferitele detalii, ca în cazul examenului pe dosar.
La controlul pe acte, se solicită instituţiei verificate să înainteze
documentele care permit să se aprecieze conformitatea activităţii cu baza de
referinţă a analizei. Această metodă este lentă, antrenând un schimb de
corespondenţă, cereri complementare, precizări etc. Lipsa unor contacte directe
poate determina o verificare şi o apreciere inexacte.

12
Controlul administrativ

5) controlul se mai poate realiza: în mod unilateral sau în


contradictoriu.
Controlul unilateral se realizează fără participarea funcţionarului a
cărui acrivitate este analizată. Este o metodă autoritară, cu efect de intimi-dare,
în care nu se cer explicaţii şi nici funcţionarul controlat nu-şi formu-lează
apărarea.
Controlul contradictoriu înseamnă confruntarea opiniilor şi se
realizează cu participarea funcţionarului a cărui activitate este analizată. În
această metodă democratică, se favorizează eficienţa controlului, evitânduse
erorile de interpretare şi deducţiile eronate. Riscul constă în aceea că se oferă
prilejul unor funcţionari abili să-l deruteze pe controlor. Dar acest risc este
minor faţă de avantajele prezentate.
6) controlul mai poate fi efectuat : în mod liber sau dirijat după normele
procedurale. În organizarea controlului există o anumită doză de libertate, pe
care controlorul o are, în reunirea elementelor ce-i permit să-şi formuleze
poziţia.
Metoda controlului liber permite o investigare mai suplă şi face
posibilă descoperirea unor aspecte pe care controlul dirijat nu ar putea să le
pună în evidenţă. Metoda controlului dirijat respectă procedura în materie şi
oferă mai multe garanţii de reuşită activităţii realizate.
7) Alte metode de control mai sunt:
 controlul individual, exercitat de un singur controlor, respectiv
controlul colegial, efectuat în echipă;
 controlul de materialitate, care priveşte verificare elementelor
concrete, pentru care aprecierea se reduce doar la prezenţa sau absenţa
factorilor măsurabili;

13
Ştiinţa Administraţiei

 controlul de regularitate, care asigură confruntarea elementului


supus verificării cu o normă sau cu o regulă juridică; el se referă, în general, la
actele juridice şi la operaţiuni financiare;
control de rentabilitate, care depinde de metodele contabile utili-
zate şi are un caracter sintetic, atunci când vizează bunuri şi activităţi al căror
cost trebuie evaluat. El face o apreciere a costurilor resurselor utilizate pentru a
îndeplini misiunea stabilită;
controlul de eficienţă, implică probleme de apreciere a activităţilor
şi rezultatelor care pot fi comparate între ele; el include o anumită dificultate,
deoarece rezultatul, obţinut prin diferite procedee, nu se poate evalua
întotdeauna în cifre (ca la controlul de rentabilitate).
VII.4. Efectele controlului

Exercitarea controlului administrativ produce efecte primare şi efecte


derivate.
Efectul direct al controlului administrativ constă în stabilirea unei
aprecieri de conformitate. Astfel, dacă în aprecierea pe care o face organul de
control, rezultă concordanţa dintre activitatea administraţiei cu ceea ce se
aştepta de la ea, înseamnă că aceasta funcţionează normal.
Punerea în evidenţă a neconcordanţelor produce efecte derivate, al
căror scop este restabilirea conformităţii, între ceea ce trebuia să facă admi-
nistraţia şi ceea ce a realizat. Dintre efectele derivate, menţionăm:
transmiterea constatărilor organului competent, în scopul de a lua
măsuri pentru remedierea deficienţelor semnalate;
publicarea constatărilor, având ca scop informarea opiniei publice;
în acest mod, funcţionarii pot să se conformeze cu normele de referinţă, pentru
a-şi desfăşura activitatea mai eficient. În mod practic, concluziile controlului
14
Controlul administrativ

sunt dezbătute în instituţia administrativă supusă verificării, formulându-se,


dacă este cazul, obiecţiuni şi propunându-se măsuri pentru îmbunătăţirea
activităţii;
autocontrolul constă în acţiunile întreprinse de către organul de
control, pentru a restabili conformitatea şi pentru a remedia deficienţele, prin
propriile sale decizii.
Întrucât controlul urmăreşte respectarea normelor juridice, rezultatul
său constă în conformarea Administraţiei cu această stare şi cu aplicarea legii
de către toţi funcţionarii publici.
Controlul se derulează într-o succesiune logică de operaţiuni, fiind
urmat de acţiunea de evaluare care finalizează întrgul demers al verificării.
Aceasta din urmă se soldează, fie cu analiza impactului activităţii de control
asupra administraţiei fie cu aprecieri, reflecţii sau dezbateri cu caracter public,
după cum se arată în Figura nr. 1
FAZA DE CONTROL FAZA DE EVALUARE
Ce este? Analiza conformităţii Analiza impactului
Asupra a ce se Activităţi Efectele unei acţiuni
efectuează? Persoane
Cu ce criteriu? Norme stabilite Apreciere subiectivă sau politică
Cu ce Sancţiuni Reflecţie
consecinţe? Corectare Dezbatere
Figura nr.1

În vederea realizării acestui scop, se ţine cont de următoarele raţiuni:


1) raţiuni de eficienţă. Activitatea de control urmăreşte ca
administraţia publică să funcţioneze în mod raţional şi eficient, ca un ansamblu
unitar. Atrăgându-i atenţia asupra abaterilor constatate de la normele stabilite şi

15
Ştiinţa Administraţiei

propunând soluţii pentru remedierea deficienţelor constatate, controlul


contribuie la funcţionarea în condiţii optime a administraţiei.
2) raţiuni de legalitate. Prin acestea se urmăreşte respectarea legilor
de către instituţiile publice; în acest mod, administraţia publică devine mai
eficientă, deoarece lucrează în interesul general.
3) raţiuni de legitimitate. O importantă funcţie a controlului este
aceea că verifică în ce măsură administraţia transpune în practică concepţia
politico-juridică a statului, pentru a acţiona în cadrul legitimităţii.
Controlul are un efect dinamic şi devine un factor de progres,
urmărind optimizarea activităţilor administrative. Acţiunea administraţiei apare
pe primul plan, iar aceea a controlului, pe un plan secundar.
În anumite condiţii, exercitarea controlului poate frâna activitatea
administraţiei şi spori costurile sale; aceasta denotă că activitatea de control a
fost concepută în mod eronat şi trebuie reorganizată pentru a nu prejudicia
acţiunile instituţiilor publice.

VII.5. Aplicarea controlului de gestiune în administraţia publică


În cadrul modernizării metodelor de gestiune publică, controlul de
gestiune este prezentat ca instrumentul cel mai bun de conducere prin
gestionarea propriilor programe de acţiune şi a propriului buget. Potrivit
expresiei lui Octave Gelinier50, controlul de gestiune reprezintă „sistemul
senzorial”care avertizează gestionarii (n.n- funcţionarii publici) asupra
diferenţelor ecartului dintre nivelul de realizare al obiectivelor pe de o parte şi
consumul de mijloace aferente acestora, pe de altă parte.

50 Hussenot, Philippe – La gestion publique par objectifs. Des ambitions à la pratique; Les
editions d’organisation; Paris; 1983; p. 38
16
Controlul administrativ

Administraţiile n-au fost prea receptive la ideea aplicării unui sistem


informatic, adesea asimilat cu controlul de gestiune însuşi, a cărui
implementare necesită în primul rând, o schimbare de comportament din partea
acestora. Într-o schemă clasică, sistemul informatic cuprinde patru etape:
studiul, decizia, acţiunea şi controlul (după cum se observă în Figura nr. 2)
STUDIUL
STUDIUL

DECIZIA
DECIZIA

ACTIUNE
ACTIUNE
A
A
CONTROLUL
CONTROLUL

Figura nr. 2grafice, controlul este implicat în


Conform acestei reprezentări
verificarea faptică a rezultatelor acţiunilor administrative şi a conformării
acestora cu obiectivele iniţiale. Această verificare presupune punerea în
practică a unui sistem informaţional care să sprijine organele în drept în
pregătirea de noi decizii administrative. În fapt, controlul devine „sistemul
nervos care irigă în mod continuu procesul de gestiune cu fluxurile
informaţionale necesare”51.
Experienţa aplicării controlului de gestiune datează din anii 70 şi s-a
bazat pe construirea de sisteme informatice vaste, cu largul concurs al
informaticii. Astfel, constituirea în anul 1970 a unei celule de analiză de
gestiune la Direcţia Spitalelor în Franţa, s-a materializat în crearea unei baze
de date informatizate care prelucrează o cantitate enormă de informaţii privind
costul şi activitatea spitalelor. În aceeaşi perioadă, Direcţia Generală a Poştelor
51 Hussenot, Philippe – op. cit.; p.38
17
Ştiinţa Administraţiei

a introdus în cadrul serviciilor sale externe, pe cel al controlului de gestiune,


prezentat în Figura nr.3. Schema sistemului constitutiv al controlului de
gestiune relevă importanţa sistemului informatic de gestiune, considerat drept
susţinător al unui ansamblu arhitectural cuprinzând două elemente aflate într-o
relaţie reciprocă: sistemul obiectivelor şi sistemul responsabilităţilor.
Pregătirea
bugetului
Analiza
rezultatelor
SISTEMUL
SISTEMUL
RESPON-
OBIECTIVELOR Tablou de SABILITĂŢILOR
bord
Coerenţa între
Pregătirea, prezentarea
corectarea şi informaţiilor şi
măsurarea SISTEMUL
INFORMATIC nivelul
obiectivelor responsabilitaţilor
DE GESTIUNE STATISTICA
INFORMAŢII
ACTIVITĂŢIL
CONTABILE INFORMAŢII PRIVIND OR
- contabilitate CALITATEA
bugetară SERVICIILOR - statistici
- contabilitate întârzieri anuale
analitică restanţe - măsurarea
- contabilitate primirea activităţii pe
de gestiune publicului secţiuni
INFORMAŢII ECONOMICE
PRIVIND MEDIUL
Figura nr. 3 Sistemul constituitiv al
controlului de gestiune la Direcţia
Generală a Poştelor în Franţa

18
Controlul administrativ

În acelaşi context, se poate preciza faptul că, şi Ministerul Agriculturii


s-a orientat începând cu anul 1972 către realizarea unui sistem informatic
automat, destinat să integreze diversele date de bază (contabile, financiare,
administrative, tehnice, statistice, economice) cu privire la gestiunea propriilor
direcţii departamentale.
Pentru Jacques Ratier un asemenea dispozitiv de informare este
indispensabil activităţii de administraţie publică pentru „a corecta traiectoria”
şi „a realimenta procesul de decizie conform efectului de retroactivitate”52. În
acest scop sunt necesare trei elemente:
1. contabilitatea analitică, care permite cunoaşterea costului
produselor pe centre de gestiune şi măsurarea randamentului;
2. un sistem statistic util eşalonului administraţiei publice centrale în
munca de concepţie;
3. proceduri participative din partea funcţionarilor publici, aflaţi în
postura de gestionari, în vederea atingerii rezultatelor dorite.
Acordarea de instrumente concrete de gestiune responsabililor de
drept, reprezintă cadrul principal al modernizării administraţiei publice.
Procedurile de fixare a obiectivelor, prezenţa bugetelor de gestiune, a
tablourilor de bord şi contabilităţii de gestiune sunt mijloace privilegiate de
acţiune în scopul modernizării activităţii administrative.
Efortul de evidenţiere a specificităţii controlului de gestiune în
administraţia publică constată, în general, două aspecte negative şi anume:
1. absenţa instrumentelor obiective de măsurare a performanţelor;
2. dificultatea de a structura activitatea organizaţiilor publice pe centre
de responsabilitate.

52 Hussenot, P. – op. cit.; p. 42

19
Ştiinţa Administraţiei

În legătură cu primul aspect, se poate invoca faptul că rezultatele


activităţii entităţilor publice nu se măsoară întotdeauna valoric, în termeni
monetari. Organizaţiile publice au scop non-lucrativ şi, prin urmare, profitul
nu reprezintă un indicator sintetic de apreciere a performanţelor. Activitatea
sectorului public este profund influenţată de atitudinea guvernului în privinţa
elaborării politicii de preţuri şi tarife, stabilirii volumului subvenţiilor şi
sumelor alocate pentru depăşirea situaţiilor dificile.
În acest mod, întreprinderile publice vor reacţiona într-o manieră cu
totul diferită faţă de întreprinderile private care, în situaţii de criză, vor aplica
măsuri radicale de reducere a costurilor prin concedieri masive.
În cazul administraţiei publice, absenţa criteriilor cantitative, sintetice
de măsurare a rezultatelor exercită consecinţe multiple asupra controlului de
gestiune şi anume:
 incertitudinea în privinţa aprecierii eficienţei comparative a
proiectelor derulate într-o instituţie publică;
 dificultatea de a aplica analiza cost-avantaje şi de a face un
clasament pe subdiviziuni al instituţiilor de administraţie publică;
imposibilitatea de a cunoaşte cu certitudine gradul de îndeplinire al
obiectivelor principale ale unei organizaţii publice.
În legătură cu al doilea aspect, este de remarcat că entităţile
administrative publice nu agrează deloc structurarea pe centre de
responsabilitate, în forma cerută de controlul de gestiune. Astfel, controlul de
gestiune se loveşte în administraţiile publice de trei obstacole:53
● principiul omogenităţii
● sistemul juridic de delegare
● sistemul de sancţiune
53 Hussenot, P. – op. cit.; p. 45
20
Controlul administrativ

Principiul omogenităţii vizează asigurarea coeziunii în interiorul


aparatului administrativ, dar este dificil de respectat în practică. Unul din
mijloacele de asigurare a acestei coeziuni este modelul ierarhic fondat pe o
construcţie piramidală a sarcinilor şi atribuţiilor şi pe un sistem de reguli
generale impersonale. Şeful ierarhic superior se mulţumeşte doar să verifice
modalitatea de supunere şi de subordonare a funcţionarilor faţă de aceste
reguli. Supunerea funcţionarilor înseamnă acceptarea unui raport ierarhic
formal care conservă unitatea administraţiei. Această manieră de lucru este
specifică ministerelor, în care omogenitatea suficientă poate asigura autoritatea
miniştrilor, în calitate de titulari de departamente. Astfel, subdiviziunea muncii
pe paliere sau eşaloane succesive, de la direcţii la birouri, pe unităţi din ce în
ce mai specializate, asigură ministrului conducerea şi gestiunea propriului
minister şi totodată asumarea răspunderii pentru activitatea departamentului
respectiv.
Sistemul juridic de delegare administrativă cuprinde două forme
posibile de delegare: delegarea de semnătură şi delegarea de putere. Prima este
o măsură de ordin intern, nu modifică cu nimic repartiţia competenţelor de care
dispune delegatul şi are un caracter personal.
La rândul său, delegarea de putere este impersonală şi reprezintă
voinţa de desconcentrare a competenţelor administrative. Însă, măsurile pentru
care puterea de decizie este transferată în seama altor persoane, trebuie definite
precis în textul delegării. Aceste măsuri constituie obiectivul unor instrucţiuni
ierarhice care vor face conţinutul transferului de competenţe.
Practica demonstrează că autorităţile centrale nu recurg des la sistemul
juridic al delegării; dimpotrivă, ambiţia lor este de a concentra tot mai multă
putere şi, numai dacă riscă să fie sufocate de volumul atribuţiilor, acceptă să
transfere o parte din ele în seama administraţiilor locale.
21
Ştiinţa Administraţiei

Sistemul de sancţiuni este dificil de aplicat în controlul de gestiune,


deoarece activitatea funcţionarilor publici este reglementată de un statut special
care îi protejează. Regulile de avansare şi salarizare sunt fixate de către statut,
iar funcţionarii care comit abateri sunt deferiţi unei jurisdicţii administrative,
fiind traşi la răspundere pentru faptele lor.

Termeni cheie: control administrativ, control de stat, control


obştesc. Teste de autoevaluare:

1. Care este rolul controlului administrativ într-o organizaţie publică?


2. Care sunt condiţiile ce trebuie îndeplinite pentru a putea efectua controlul
administrativ?
3. Precizaţi obiectivele controlului administrativ.
4. Prezentaţi formele controlului administrativ.
5. Care sunt metodele de control administrativ?
6. Evidenţiaţi efectele controlului administrativ.

7. Controlul administrativ:
a) este independent de activitatea de administrare
b) reprezinta o componenta a activitatii de administrare
c) verifica modul de indeplinire a deciziilor administrative
8. Obiectivele controlului administrativ sunt:
a) asigurarea caracterului principial al controlului
b) asigurarea caracterului preventiv al controlului
22
Controlul administrativ

c) stabilirea cauzelor care franeaza activitatea


d) focalizarea atentiei inspre compartimentele ineficiente
9. Controlul intern general ia forma:
a) controlului financiar intern
b) controlului ierarhic operativ curent
c) controlului preventiv
10. Controlul anuntat are ca scop:
a) descoperirea erorilor in activitatea unei institutii publice
b) contactul nemijlocit cu functionarii a caror activitate este
analizata
c) analiza profunda a activitatii realizate
d) satisfacerea cerintelor de tehnica administrativa

23