1. Caracterele actului administrativ.

Asemãnãri şi diferenţe
între actele administrative şi celelalte acte juridice
2. Legalitatea actului administrativ.Legalitate şi
oportunitate
3. Condiţii de fond
4. Condiţii de formã
5. Concluzii
6. Bibliografie

1
 Caracterele actului administrativ

Actele administrative sau „actele de drept administrativ”,cum mai sunt numite,constituie

principala formã juridicã de realizare a activitãţii administraţiei publice,a autoritãţii administrative
ale statului sau ale colectivitãţilor locale.
Administraţia publicã se înfãptuieşte în baza şi în vederea executãrii legii,prin acte
administrative cu caracter normativ sau individual,prin fapte materiale juridice şi prin operaţiuni
materiale administrative.Actele administrative sunt manifestãri de voinţã cu caracter
unilateral,fãcute în exercitarea funcţiei executive a autoritãţilor publice,în scopul de a produce efecte
juridice,a cãror realizare este garantatã prin posibilitatea de a recurge la forţa de constrângere a
statului,spre deosebire de faptele materiale juridice care determinã naşterea,modificarea sau
stingerea unor raporturi juridice,independent de existenţa unei manifestãri de voinţã în acest
scop,legea fiind cea care le atribuie efecte juridice şi spre deosebire de operaţiunile materiale
administrative care cuprind acele fapte materiale care nu concretizeazã o voinţã juridicã,dar care
sunt necesare pentru emiterea,adoptarea sau executarea actului administrativ.
În literatura juridicã,tentativele de a defini noţiunea de act administrativ au dat naştere la mai
multe formulãri grupate,sub denumirile de „act de drept administrativ” sau „acte administrative”.
Denumirea de „acte de drept administrativ” încearcã sã sublinieze regimul juridic al elaborãrii
actelor organelor administraţiei de stat1,considerându-se cã aceasta indicã apartenenţa actului la
administraţia de stat.
În literatura juridicã,au fost formulate de-a lungul timpului,mai multe definiţii ale actului
administrativ,care esenţial,nu se deosebesc în ceea ce priveşte conţinutul,ci doar în ceea ce priveşte
sfera de cuprindere şi modul de prezentare.Actele administrative au fost definite ca fiind actele
juridice unilaterale emise în cadrul activitãţii executive a autoritãţii publice în calitatea lor de subiect
special învestit cu atribuţia de realizare a puterii de stat2.Într-o altã opinie,s-a apreciat cã actele de
drept administrativ pot fi definite ca manifestãri unilaterale şi exprese de voinţã ale autoritãţilor
publice,în principal autoritãţi ale administraţiei publice,în scopul de a produce efecte juridice,în

1
T.Drãganu, Actele de drept administrative,Editura Ştiinţificã,Bucureşti,1959,pg.16-21.
2
T.Drãganu, Formele concrete de activitate ale organului statului,Editura Ştiinţificã,Bucureşti,1965,pg.234-240 ;
I.Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei,vol II, Editura Risoprint,Cluj-Napoca,2004,pg 29.

2
temeiul puterii publice3,iar în altã opinie,actul administrativ este o manifestare unilateralã de voinţã
juridicã,pe baza şi în executarea legii,a unei autoritãţi administrative,prin care se formeazã o situaţie
juridicã referitoare la un drept recunoscut de lege,voinţa juridicã fiind supusã regimului juridic
administrativ4.
Actul administrativ este acea formã juridicã principalã a activitãţii autoritãţii administraţiei
publice,care constã într-o manifestare unilateralã şi expresã de voinţã de a da naştere,a modifica sau
a stinge drepturi şi obligaţii,în realizarea puterii publice,sub controlul principal de legalitate al
instanţelor judecãtoreşti5.
Termenul de act administrativ este reglementat şi de noua Lege a contenciosului
administrativ care îl defineşte ca „actul unilateral cu caracter individual sau normativ,emis de o
autoritate publicã în vederea executãrii sau organizãrii executãrii legii,dând naştere,modificând sau
stingând raporturi juridice”6.
Dupã cum se poate observa,în toate aceste opinii vom regãsi unele elemente comune în ceea
ce priveşte delimitarea actului administrativ de celelalte acte juridice ale autoritãţii administraţiei
publice,pe de o parte,precum şi faţã de operaţiunile materiale administrative,pe de altã parte.Din
definiţiile prezentate se pot desprinde caracterele specifice ale actului administrativ,şi anume:
 Actul administrativ este forma juridicã principalã de activare a administraţiei
publice.Actul administrativ nu este singura formã juridicã prin care lucreazã
administraţia,dar este forma juridicã cea mai importantã.S-a apreciat cã acest caracter
deosebeşte actul administrativ de toate celelalte activitãţi juridice sau
nejuridice,realizate de organele administraţiei de stat,dar care nu fac parte din
administraţia de stat,şi anume:contractele,actele juridice unilaterale ce nu sunt emise
în realizarea puterii de stat,operaţiunile tehnice de administraţie şi operaţiunile tehnic
productive7.
Existã o diferenţiere în ceea ce priveşte ponderea actului administrativ în sfera formelor de
activitate a autoritãţilor administraţiei publice,acestea variind în funcţie de nivelul ierarhic al
autoritãţii de la care emanã actul.La organele de la baza sistemului organizãrii administraţiei publice

3
R.N.Petrescu, Drept administrative, Editura Accent, Cluj-Napoca,2004, pg.287.
4
I. Nedelcu, A.L.Nicu, Drept administrative, Editura Themis, Craiova,2004,pg.279.
5
A. Iorgovan , Tratat de drept administrative,vol II, Editura All Beck, Bucureşti , 2002 , pg. 24.
6
Legea contenciosului administrative nr.554/2004,publicatã în Monitorul Oficial al României, Partea I,nr.1154
7
R. Ionescu , Drept administrative, Editura Didacticã şi Pedagogicã,Bucureşti,1970,pg.222.

3
au o pondere mai mare operaţiunile materiale administrative şi cele tehnice,iar pe mãsurã ce urcãm
spre organele din vârful organizaţiei,ponderea acestora scade în favoarea actelor administrative.
 Actul administrativ reprezintã o manifestare de voinţã expresã unilateralã
Actul administrativ apare aşadar,ca fiind exteriorizarea voinţei interne a unei autoritãţi a
administraţiei publice de a produce în mod direct efecte juridice,adicã de a da naştere,a modifica sau
a stinge drepturi şi obligaţii.Caracterul expres al manifestãrii de voinţã este determinat de regimul
de putere publicã în care se emit actele administrative.Voinţa pe care o manifestã organul
administraţiei publice trebuie sã fie neîndoielnicã,sã aibã drept scop producerea în mod direct de
anumite efecte juridice,adicã sã fie animus negati contrahendi,iar sã nu fie jocandi causa8.
 Actul administrativ este emis în regim de putere publicã.
În acest fel,actul administrativ se deosebeşte de alte acte juridice cu caracter unilateral al
organelor administraţiei publice.Actul administrativ concretizeazã voinţa autoritãţilor
administrative,ca subiect de drept învestit cu putere publicã.Din aceastã trãsãturã rezultã
obligativitatea actelor administrative şi executarea lor din oficiu.Obligativitatea actului administrativ
se referã la toate subiectele de drept care intrã sub incidenţa dispoziţiilor respective,ea este o
consecinţã a prezumţiei de legalitate de care se bucurã actele administrative,fiind emise pe baza şi în
vederea executãrii dispoziţiilor legale în vigoare.Regimul de putere nu exclude,ci permite
exercitarea controlului de legalitate exeercitat asupra actelor administrative.
Forţa juridicã a actelor administrative se fundamenteazã pe prezumţia relativã cã acestea au
fost emise cu respectarea tuturor condiţiilor cerute de Constituţie şi celelalte acte normative cu forţã
juridicã superioare actelor emise.
Prezumţia de legalitate,denumitã şi prezumţia de conformitate cu dreptul,subînţelege
condiţia actului administrativ de a corespunde Constituţiei,legii şi actelor juridice emise în baza
legii.Prezumţia de legalitate este asociatã cu alte prezumţii:prezumţia de autenticitate şi prezumţia
de veridicitate.Din aceste trei prezumţii rezultã cã actul administrativ se impune subiectelor de drept
care sunt obligate sã-l respecte şi sã-l execute.
Forţa juridicã a diferitelor acte administrative este condiţionatã de mai multe elemente:locul
organului emitent în sistemul autoritãţilor administraţiei publice;natura organului emitent;categoria
de act,respectiv cu caracter individual sau cu caracter normativ.

8
A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol II, Editura All Beck, Bucureşti,2002,pg.29.

4
 Asemãnãri şi diferenţe între actele administrative
şi celelalte acte juridice

Actele administrative se aseamãnã cu actele juridice normative ale Parlamentului(legile şi

regulamentele)prin aceea cã ambele categorii de acte sunt acte juridice unilaterale întemeiate pe
puterea publicã,dar se deosebesc în ceea ce priveşte forţa juridicã şi regimul juridic
aplicabil.Astfel,legea îşi întemeiazã autoritatea pe suveranitatea statului pe când actele
administrative au autoritatea derivatã din lege,ele fiind menite tocmai pentru a organiza executarea
legii sau pentru a executa în concret,fiind aşadar subalterne legii din punct de vedere a forţei
juridice.
Tocmai datoritã acestui lucru,principiul legalitãţii constituie principiul esenţial în
desfãşurarea activitãţii autoritãţilor administraţiei publice.
Asemãnãri existã şi între actele administrative şi hotãrârile sau deciziile instanţelor
judecãtoreşti,ambele categorii de acte juridice fiind acte juridice unilaterale,dar existã şi deosebiri
esenţiale deoarece sunt acte juridice provenite de la puteri diferite.Prin hotãrârea judecãtoreascã se
înfãptuieşte puterea judecãtoreascã,iar prin actul administrativ se realizeazã puterea
executivã.Hotãrârea judecãtoreascã intervine pentru a sancţiona încãlcarea legii şi a restabili
adevãrul legal urmare a existenţei unui litigiu cauzat de înfrângerea legii pe când actul administrativ
organizeazã sau executã în concret legea.La aceste diferenţe se poate adãuga şi aceea cã cele douã
categorii de acte sunt supuse unui regim juridic diferit,reglementat de norme aparţinând unor ramuri
diferite de drept.
Diferenţe majore sunt între actele administrative şi contracte sau convenţii.Dacã actul
administrativ,astfel dupã cum am vãzut,este expresia unei voinţe juridice unilaterale şi este supus
unui regim de drept public,contractul reprezintã un act bilateral,încheiat prin acordul de voinţã a
douã sau mai multe persoane cu scopul de a da naştere,modifica sau stinge raporturi juridice.

5
 Legalitatea actului administrativ

În doctrina de specialitatea s-a apreciat cã prin regim juridic al actelor administrative

înţelegem un ansamblu de reguli de fond şi de formã care contureazã „personalitatea” acestora în
circuitul juridic,cã evocã criteriile lor de valabilitate9 sau cã regimul juridic al actelor administrative
reprezintã un ansamblu de reguli ce guverneazã formarea,modificarea şi desfiinţarea respectivelor
acte10.În orice caz,elementul central al acestui regim juridic îl reprezintã legalitatea actului
administrativ,ceea ce înseamnã cã autoritãţile administraţiei sunt ţinute,în deciziile pe care le iau,de
a se conforma legi sau,mai exact,legalitãţii,adicã unui ansamblu de reguli de drept de ranguri şi de
conţinuturi diferite.
În perioada interbelicã,prof. Paul Negulescu11 a analizat condiţiile de valabilitate ale actului
administrativ în cadrul teoriei nulitãţii,cu accent pe sancţiunile nerespectãrii principiului
legalitãţii,iar prof. G. Rarincescu s-a aplecat asupra cercetãrii „cauzelor de ilegalitate”ale actului
administrativ cu ocazia examinãrii,pe de o parte,a motivelor recursului pentru exces de
putere(considerate cazuri de ilegalitate a actelor administrative),iar,pe de altã parte,a excepţiei de
ilegalitate(consideratã doar un mijloc de apãrare).
În perioada postbelicã,s-au distins ca fiind condiţii de „valabilitate” ale actului
administrativ:competenţa organului administraţiei de stat,respectarea textului legii şi a scopului
urmãrit de legiuitor,respectarea formei şi procedurii stabilite de lege.
Într-o altã opinie se precizeazã,referindu-se la condiţiile de valabilitate a actelor de drept
administrativ cã acestea „nu sunt în realitate,decât aspecte ale unei singure condiţii,care se exprimã
în obligaţia ca aceste acte sã fie emise cu respectarea dispoziţiilor legale în vigoare.”
Pe mãsura lãrgirii şi diversificãrii preocupãrilor privind condiţiile de legalitate ale actului
administrativ,varietatea condiţiilor de legalitate,faptul cã de multe ori ele sunt prevãzute expres
pentru actul administrativ în cauzã sau pentru categoria din care acesta face parte i-a determinat pe
autorii de drept administrativ sã analizeze tipuri ale condiţiilor de legalitate,fie într-o viziune
sincronicã,axatã pe logica internã a sistemului normativitãţii,fie într-o viziune diacronicã,axatã pe
9
A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol II, Editura All Beck, Bucureşti,2002,pg 40.
10
I.Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei,vol II, Editura Risoprint,Cluj-Napoca,2004,pg 30.
11
Paul Negulescu, Tratat de drept administrative,vol I, Principii generale,Ediţia a IV-a,Bucureşti ,1934,pg.425.

6
fazele procesului administrativ(ale procedurii emiterii,adoptãrii şi exercitãrii actelor
administrative)12.
Un alt autor enumerã ca fiind condiţii de „valabilitate” ale actului administrativ:actul sa fie
emis de organul competent şi în limitele competenţei sale;sã fie emis în forma şi procedura
prevãzute de lege;sã fie conform din punct de vedere al conţinutului cu Constituţia,legile şi celelalte
acte normative în vigoare;sã fie emis conform cu interesul public urmãrit de lege.
Se mai apreciazã ca fiind condiţii generale de legalitate ale actului administrativ,dupã cum
urmeazã:actul sã fie emis în conformitate cu litera şi spiritul Constituţiei;actul sã fie emis în
conformitate cu litera şi spiritul legilor şi ordonanţelor;actul sã fie emis pe baza tuturor actelor
organelor administraţiei publice care sunt superioare organului administrativ emitent;actul sã fie
emis în formã şi procedura prevãzutã de lege.Autorul distinge şi condiţiile specifice de legalitate, pe
considerente de oportunitate în sensul ca actul sã fie conform cu interesul public ocrotit de
lege,respectiv cu scopul legii(ratio legis),oportunitatea fiind înţeleasã deci ca limita legalã a
dreptului de apreciere a autoritãţilor publice.
În ceea ce priveşte doctrina strãinã,varietatea tezelor cu privire la conţinutul condiţiilor de
legalitate,dar mai ales modalitatea lor de abordare ne pune în dificultate în stabilirea constantelor.
În doctrina francezã constatãm cã aceste condiţii au fost abordate din perspective diferite:cea
a teoriei nulitãţii actelor administrative(a sancţiunii nerespectãrii principiului legalitãţii),cea a
contenciosului administrativ(deci a controlului) inclusiv pentru exces de putere,cea a prezentãrii
propriu-zise condiţiilor de valabilitate ale actului administrativ şi cea care presupune o combinaţie
între prezentarea condiţiilor de valabilitate şi a sancţiunilor nerespectãrii acestora.
Charles Debbasch13 abordeazã problema „regulilor de editare ale deciziilor executorii” în
cadrul capitolului „Regimul juridic al deciziilor executorii” şi distinge:repartiţia puterilor între
diversele autoritãţi administrative,limitarea geograficã,limitarea în timp,specializarea
agenţilor,ierarhizarea,limitarea puterilor autoritãţii administrative,necontencioasã.
Rene Chapus14 abordeazã problema condiţiilor de valabilitate a actului administrativ,atât din
perspectiva semnificaţiei obligativitãţii conformitãţii actului administrativ cu ansamblul ierarhizat şi
complex de norme constituţionale şi legislative,precum şi cu regulile administraţiei,dar şi cu
diversele norme ce ţin de convenţiile internaţionale,precum şi din aceea a serviciilor de naturã a

12
A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol II, Editura All Beck, Bucureşti,ediţia a III-a,pg.48.
13
Charles Debbasch,Institutions de droit administrative,4 ed. Presses Universitaires,Paris,1998,pg.248.
14
Rene Chapus,Droit administratif general,Tome 1, 15 ed.,Paris,Editura Montchrestien,E.J.A.,Paris,2001,pg.1001.

7
afecta legalitatea actelor administrative.Autorul distinge între ilegalitatea externã şi cea internã a
actului administrativ,legalitatea externã fiind concretizatã de incompetenţã,vicii de procedurã şi vicii
de formã,iar cea internã în violarea directã a legii,motivele actului(eroarea de drept,eroarea în
calificarea greşitã a faptelor,eroarea de fapt) şi scopul actului(deturnarea de putere,realizarea actului
pe motice private,personale ca varietate primarã şi frustã a deturnãrii de putere),precum şi
deturnarea de putere în cazut luãrii în considerare a interesului public.
Jacqueline Morand-Deviller pornind de la principiul legalitãţii,susţine teza potrivit cãreia
obligaţia de a se supune legii este absolutã ca principiu,dar cunoaşte necesar o certã flexibilitate în
aplicare,rolul jurisprudenţei precum şi a controlului exercitat de judecãtor fiind deosebit de
importante.
Blaise Knapp analizeazã validitatea deciziilor din perspectiva cauzelor de invaliditate ale
acestora,distingând între eroarea de drept,eroarea asupra faptelor şi eroarea de apreciere a
oportunitãţii şi arãtând cã în timp ce în primele douã ipoteze,autoritatea violeazã regulile de drept
dând naştere excesului abuzului sau deturnãrii de putere,în cea din urmã ea nu violeazã o regulã de
drept,dar comite o eroare de judecatã.
Interesant este de a constata cã şi în zone geografice îndepãrtate,respectiv într-o bunã parte a
dreptului administrativ asiatic,condiţiile de legalitate ale actului administrativ sunt abordate din
perspectiva viciilor care afecteazã legalitatea externã(incompetenţa precum şi viciile de procedurã şi
de formã) şi viciile care afecteazã legalitatea internã a actului administrativ(violarea legii,viciile
care afecteazã motivul actelor şi deturnarea de putere).

Legalitate şi oportunitate

8
 În activitatea autoritãţilor administraţiei publice aplicarea principiului legalitãţii nu
semnificã încorsetarea totalã şi anularea oricãrei posibilitãţi de a decide în legãturã cu modalitãţile
concrete în care legea trebuie aplicatã.Acţiunea administraţiei se bucurã de o oarecare marjã de
libertate,de o aşa zisã putere discreţionarã care permite administraţiei sã se adapteze condiţiilor
concrete,aşadar,sã poatã aprecia oportunitatea acţiunilor şi actele sale.
Încã din perioada interbelicã s-a formulat teza,potrivit cãreia „în afarã de cazurile când legea
este imperativã,când ea comandã categoric,în toate celelalte cazuri,ea lasã la suverana alegere a
autoritãţii administrative de a face sau de a nu faceactul pentru care a fost autorizatã prin legea
despre care vorbim.I se lasã,cu alte cuvinte,acestei autoritãţi cea mai largã putere de apreciere
asupra oportunitãţii actului şi într-un caz şi în altul,situaţiunea rãmâne tot legalã.”În acest fel se face
distincţia între actele de guvernãmânt şi actele administrative de autoritate direcţionare.Astfel,s-a
arãtat „libertatea ca apreciaţiune asupra oportunitãţii mãsurilor de luat” este în puterea
administraţiei care,”în activitatea sa este supusã ordinii legale”.În acest fel s-a fãcut distincţie între
chestiunile de oportunitate şi cele de legalitate.
În prezent,raportul dintre legalitatea şi oportunitatea actului administrativ a devenit o
problemã controversatã în doctrina româneascã,conturâbdu-se douã curente de gândire distincte.
Astfel,Şcoala de la Cluj considerã cã legalitatea şi oportunitatea constituie douã condiţii
distincte de valabilitate ale actelor administrative,în timp ce Şcoala de la Bucureşti a conceput
oportunitatea ca un element al legalitãţii,iar nu ca o condiţie distinctã de valabilitate a actului
administrativ,acceptând ideea cã judecãtorul de contencios administrativ poate sã verifice dacã
administraţia publicã a acţionat abuziv,contrar interesului public,astfel cum rezultã acesta din legea
pe care se întemeiazã actul atacat.
Aşadar,în timp ce reprezentanţii Şcolii de la Cluj înţeleg oportunitatea ca o condiţie de
valabilitate a actului administrativ,ce exprimã realizarea sarcinilor şi atribuţiilor legale în termen
optim,cu cheltuieli minime de resurse materiale şi spirituale,dar cu eficienţã cât mai mare,precum şi
alegerea celor mai potrivite mijloace pentru realizarea scopului legii,cei ai Şcolii de la Bucureşti au
definit oportunitatea ca o condiţie a legalitãţii actului.

9
 În nici un caz puterea discreţionarã nu trebuie înţeleasã ca un comportament ilegal al
administraţiei,doar depãşirea acesteia este un abuz,iar nu şi exercitarea dreptului de apreciere în
limitele legale,fapt cãruia însã autorii par sã-I dea interpretãri diferite.
Astfel,se admite cã „limitele dreptului de apreciere de care beneficiazã autoritãţile
administraţiei publice cu ocazia elaborãrii actelor administrative,sunt determinate chiar de legi şi
celelalte acte normative pe care trebuie sã le aplice”,în ceea ce priveşte controlul înfãptuit de
instanţele judecãtoreşti,se considerã cã acestea se limiteazã la legalitatea actului
administrativ,oportunitatea acestuia nefiind supusã controlului judecãtorului.Se susţine,de
asemenea,cã legalitatea şi oportunitatea nu se exclud şi nu se subsumeazã reciproc,interferenţa între
acestea duce însã la asigurarea celor mai bune condiţii de emitere şi de realizare a unui act valabil
adecvat situaţiei date.Existã şi pãrerea potrivit cãreia,pentru a evita confundarea oportunitãţii cu
abuzul,se resimte necesitatea unei redimensionãri conceptuale,astfel încât sã se distingã noţiunea de
putere discreţionarã ataşaţã de legalitate,în cadrul sferei de putere discreţionarã,autorii susţinând cã
noţiunea de legalitate a oportunitãţii semnaleazã o extindere a controlului judecãtoresc,întrucât
controlul se fundamenteazã pe ideea controlului legalitãţii.În sfârşit,într-o altã opinie,în examinarea
relaţiei legalitate-oportunitate,condiţia oportunitãţii se poate pune,de regulã,numai în legãturã cu
actele administrative normative,nu şi în cazul celor individuale,iar proiectul Codului de procedurã
administrativã propune a se stabili dispoziţia potrivit cãreia cauzele anulãrii actului administrativ pot
viza „legalitatea şi/sau oportunitatea,putând fi anterioare,concomitente sau ulterioare actelor,dupã
caz”,anularea în aceste condiţii putând fi dispusã „şi de instanţele judecãtoreşti”.
În doctrina strãinã,problemele legate de raportul între legalitate şi oportunitate sunt arãtate
prin prisma necesitãţii respectãrii separaţiei puterilor în stat,dar şi al echilibrului,al balansului
acestora în cadrul democraţiei constituţionale,ceea ce a contribuit la varietatea teoriilor despre
libertatea de acţiune a administraţiei.
În Franţa,conceptul de putere discreţionarã exprimã libertatea de decizie şi de acţiune a
administraţiei în cadrul îngãduit de lege,Administraţia are,deci,puterea de a determina oportunitatea
unei anumite direcţii de acţiune.
În Germania,o trãsãturã dominantã a dreptului administrativ este tocmai frecvenţa cu care
tema libertãţii de decizie este adusã în discuţie.

10
 Condiţiile de fond

Condiţiile de fond ce trebuie îndeplinite pentru a asigura legalitatea actului administrativ ţin
de stricta respectare a componenţelor ce le au autoritãţile administrative ce emit/adoptã actul
administrativ.
În teoria actului administrativ s-au formulat multiple şi diverse teze cu privire la înţelesul
noţiunii de capacitatea sau competenţa de acţiune a autoritãţilor administraţiei publice.
Competenţa organelor administraţiei de stat a fost definitã ca fiind „dreptul şi totodatã
obligaţia prevãzutã de lege şi celelalte acte normative de a duce o anumitã activitate,adicã de a fi in
acest scop subiect în diferite raporturi juridice15,deci ca o parte constitutivã a unui organ de
stat,iar,pe de altã parte,se aratã cã organele administraţiei de stat,având o anumitã competenţã
special determinatã,ele au,cu alte cuvinte,capacitatea de a fi subiecte în anumite raporturi
juridice,înţelegând capacitatea juridicã a organelor administraţiei de stat ca o componentã a calitãţii
organelor administraţiei de stat de subiecte în raporturile juridice.
Competenţa organelor administrative a mai fost definitã ca fiind capacitatea ce le este
recunoscutã de lege de a acţiona din punct de vedere juridic în vederea realizãrii activitãţii executive
sau ca aptitudine legalã recunoscutã unui organ al administraţiei de stat de a înfãptui aceastã
activitate16,sau ca fiind „aptitudinea conferitã de normele juridice unui organ unipersonal sau
colegial al administraţiei de stat de a face acte juridice sau operaţiuni administrative şi materiale.”
Într-o altã viziune, „capacitatea nu se identificã cu competenţa organelor
administrative,deşi,practic,putem realiza dacã o anumitã formaţiune colectivã are sau nu calitatea de
subiect de drept administrativ numai cercetând competenţa ei legalã,stabilitã în legea
organicã”,capacitatea administraţiei desemnând astfel posibilitatea de a participa ca subiect
independent în raporturi de drept administrativ,iar competenţa desemnând „ansamblul atribuţiilor
unor organe administrative,compartimente sau persoane şi limitele exercitãrii lor.Atribuţia este
investirea legalã cu anumite prerogative”.În ceea ce priveşte diferenţele dintre capacitate şi
componenţã,acelaşi autor distinge:capacitatea este proprie numai organelor administrative,în timp
ce competenţã au atâţ organele administrative,cât şi structurile lor organizatorice şi
15
Romulus Ionescu,Drept administrative,Editura Didacticã şi Pedagogicã,Bucureşti,1970,pg.110
16
Tudor Drãganu,Actele de drept administrative,Editura Ştiinţificã,Bucureşti,1959,pg.108.

11
funcţionale,întotdeauna capacitatea presupune posibilitatea de a acţiona în nume propriu,competenţa
nu presupune o astfel de independenţã;atribuţiile ce formeazã conţinutul categoriei de competenţã
pot fi delegate sau repartizate altor organe sau persoane,capacitatea nu poate fi transcrisã altui
subiect de drept.
Prin competenţã se înţelege totalitatea atribuţiilor autoritãţilor administraţiei publice,ale unor
compartimente din structura acestora sau persoane şi limitele exercitãrii lor,precizând cã fiecare
autoritate a administraţiei publice are o anumitã competenţã determinatã de sarcinile ce-i revin şi
scopul pentru care a fost înfiinţatã şi prin norme juridice conform principiilor constituţionale,sã fie
concret determinatã şi sã fie exercitatã potrivit dispoziţiilor legale prin care a fost stabilitã sau cã
aceasta reprezintã ansamblul activitãţilor cu şi fãrã semnificaţie juridicã sãvârşite de un subiect de
drept în vederea realizãrii atribuţiilor sale.În sens juridic larg,ea reprezintã activitãţi(actele şi
faptele) cu semnificaţie juridicã,iar în sens juridic restrâns,reprezintã numai ansamblul actelor
juridice prevãzute a fi emise,conform legii,de un organ în realizarea atribuţiilor17.
Se defineşte competenţa organelor administraţiei publice ca fiind ansamblul atribuţiilor
stabilite de Constituţie sau de lege,ce conferã drepturi şi obligaţii pentru a duce,în nume propriu şi în
realizarea puterii publice,o anumitã activitate administrativã,iar „ideea de capacitate administrativã
evocã ideea de persoanã moralã de drept public sau,pur şi simplu,autoritatea
administrativã”18.Achiesãm la aceastã opinie,precum şi constantelor identificate de autor,privind
noţiunea de competenţã potrivit cãrora:competenţa este un ansamblu de atribuţii prevãzute de
lege;competenţa este o obligaţie legalã(caracterul obligatoriu),în sensul cã atribuţiile care formeazã
conţinutul sãu sunt drepturi şi obligaţii legale,deosebindu-se de simplele drepturi şi obligaţii
subiective,iar exercitarea atributiilor nu este lãsatã la latitudinea organelor administraţiei
publice;competenţa unui organ concret al administraţiei publice este special determinatã şi ea poate
fi:materialã,teritorialã şi temporalã;competenţa organelor administrative nu poate fi înţeleasã fãrã
explicarea capacitãţii lor juridice.
Din perspectiva obligaţiei ca actul administrativ sã fie emis de organul administrativ
competent numai în limitele competenţei sale,competenţa are caracter legal,are caracter obligatoriu
şi,de regulã,are caracter permanent,exercitându-se în mod continuu în sensul cã autoritatea
administraţiei publice competente emite actul ori de câte ori se ivesc condiţiile prevãzute de lege.Ea
poate fi materialã,teritorialã,temporalã şi personalã.
17
I.Santai,Drept administrative şi ştiinţz administraţiei,vol II,Editura Risoprint,Cluj-Napoca,2000,pg 52.
18
A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol I, Editura All Beck, Bucureşti,2002,ediţia a III-a,pg 276.

12
 Cu privire la transferul de competenţã,la nivel european se pune din ce în ce mai des
problema transferului de competenţã cãtre instituţiile comunitare,ceea ce presupune un mecanism
complex de participare a instituţiilor interne la procesul normativ european,iar unele ţãri
reglementând deja minuţios aceste mecanisme le-au înscris în Constituţiile lor.
Constituţia Uniunii Europene clarificã şi competenţele între ţãrile membre şi instituţiile
europene.Astfel se consacrã trei principii: „principiul atribuirii”, „principiul subsidiaritãţii” şi
„principiul proporţionalitãţii”.
Potrivit primului principiu,Uniunea acţioneazã în limitele competenţelor conferite ei de
statele membre,iar competenţelor care nu se atribuie acesteia aparţin statelor.Atunci când
Constituţia atribuie Uniunii o competenţã exclusivã într-un domeniu determinat numai Uniunea
poate legifera şi adopta acte juridice obligatorii.
Uniunea dispune şi de competenţã comunã cu statele,atunci când Constituţia îi atribuie o
competenţã care nu se referã la domeniile prevãzute expres doar în competenţa sa,referitoare la
acţiuni de sprijinire,de coordonare sau complementarea industriei,protecţia şi îmbunãtãţirea sãnãtãţii
uman,educaţie,formare profesionalã,tineret şi sport,culturã,protecţie civilã şi actele obligatorii din
punct de veere juridic adoptate de Uniuniea Europeanã în temeiul dispoziţiilor specifice acestor
domenii din partea a III-a nu implicã armonizarea dispoziţiilor legale şi de reglementare ale statelor
membre.
Se prevãd şi domeniile principale în care Constituţia atribuie Uniunii o competenţã partajatã
cu statele membre într-un anumit domeniu:piaţa internã,spaţiul de libertate,securitate şi
justiţie,agriculturã şi pescuit cu excepţia conservãrii resurselor biologice ale mãrii;transport şi reţele
transeuropene;energie;politicã socialã.
Potrivit „principiului subsidiaritãţii”,în domeniile care nu se încadreazã „în competenţa sa
exclusivã”,Uniunea acţioneazã „numai dacã şi în mãsura în care obiectivele acţiunii vizate nu pot fi
suficient realizate de Statele Membre”,dar,datoritã dimensiunilor sau efectelor acţiunii vizate,se pot
realiza mai bine la nivelul Uniunii.
Potrivit „principiului proporţionalitãţii” ,conţinutul şi forma acţiunii Uniunii nu pot depãşi
ceea ce este necesar pentru atingerea obictivelor Constituţiei.

Condiţiile de formã

13
 În cele mai multe cazuri,actele administrative îmbracã forma scrisã,care este apreciatã ca o
garanţie de legalitate.Actele administrative cu caracter normativ îmbracã numai formã scrisã,fiind
obligatorie publicarea lor,iar cele cu caracter individual îmbracã şi forma oralã,în condiţiile legii.
Forma scrisã a actelor administrative este necesarã din mai multe motive,dintre care amintim
cele mai importante:
 Necesitatea cunoaşterii exacte şi complete a conţinutului actelor;
 Existenţa unui mijloc de probã în caz de litigiu;
 Verificarea legalitãţii actului în vederea sancţionãrii celor vinovaţi de eventuale vicii
de legalitate a actului sau a celor vinovaţi de nerespectarea actului legal emis.
 Realizarea rolului educativ al actului administrativ respectiv.
Forma scrisã reprezintã o condiţie de valabilitate a actului,ea fiind impusã ad validitatem şi
nu ad probationem.
De forma scrisã a actului administrativ se leagã şi alte elemente de concretizare exterioarã a
actului:
 Limba de redactare a actului care,de regulã,faţã de dispoziţiile art.13 din Constituţia
revizuitã este limba românã.Cu toate acestea,în conformitate cu dispoziţiile
art.120,al.2 din legea fundamentalã şi ale art.51,71,al.2 şi 106,al.8 din Legea
nr.215/2001,privind administraţia publicã localã,în unitãţile administrativ-teritoriale
în care cetãţenii aparţinând unei minoritãţi naţionale au o pondere de peste 20% din
numãrul locuitorilor,hotãrârile şi dispoziţiile cu caracter normativ se aduc la
cunoştinţa publicã şi în limba maternã a cetãţenilor aparţinând minoritãţii
respective19.
 Motivarea actului are menirea de a prezenta elementele de fapt şi de drept care
legalizeazã intervenţia actului respectiv.
Potrivit art.29 din Legea nr.24/2000 privind normele de tehnicã legislativã pentru elaborarea
actelor normative,republicatã,motivarea în cazul ordonanţelor şi a hotãrârilor Guvernului se face
prin note de fundamentare,iar în cazul celorlalte acte normative prin referate.Prin dispoziţiile unor
legi specifice se prevede obligativitatea motivãrii anumitor acte administrative.

19
Legea nr.215/2001 privind administraţia publicã localã,publicatã în Monitorul Oficial al României,nr.204,Partea I.

14
 În doctrinã s-a exprimat şi opinia potrivit cãreia forma scrisã a devenit un postulat,nu doar
legal,dar chiar constituţional.
Referitor la necesitatea de a redacta actele administrative,de regulã,într-o formã scrisã,având
în vedere cã acestea nu sunt,în principiu,consensuale,s-a exprimat şi opinia potrivit cãreia „acest
lucru este explicabil prin caracterul lor de acte autentice,acte emise în numele şi cu autoritatea
statului,în realizarea puterii publice”20.
În ceea ce priveşte actele administrative normative,legislaţia româneascã oferã câteva
instrumente de tehnicã legislativã valoroase.Actele administrative cu caracter normativ îmbracã
numai forma scrisã,întrucât legea prevede obligativitatea publicãrii lor,aceastã regulã fiind şi
constituţionalizatã.
Prin art.6 din legea nr.52/2003 privind transparenţa decizionalã în administraţia publicã
avându-se în vedere scopul acestei legi formulatã în art.1,al.2:
a) Sã sporeascã gradul de responsabilitate a administraţiei publice faţã de cetãţean,ca
beneficiar al deciziei administrative;
b) Sã stimuleze participarea activã a cetãţenilor în procesul de luare a deciziilor
administrative şi în procesul de elaborare a actelor normative;
c) Sã sporeascã gradul de transparenţã la nivelul întregii administraţii publice;s-a
consacrat posibilitatea consultãrii proiectelor de acte normative de cãtre
cetãţeni,acestea fiind afişate la sediul autoritãţii,pe site-ul propriu sau în alte
modalitãţi sub formã scrisã.
În general,obligativitatea formulãrii în scris a actelor administrative individuale este
prevãzutã de actele normative în baza cãrora sunt emise.
În majoritatea cazurilor,însã,actele administrative individuale îmbracã forma scrisã,având în
vedere obligativitatea comunicãrii lor,în principal,prin modalitãţi care presupun o asemenea formã.
De asemenea,actele organelor colegiale ale administraţiei publice vor trebui întotdeauna sã
îmbrace forma scrisã,chiar şi atunci când aceste acte au caracter individual „dat fiind cã numai aşa
se poate distinge hotãrârea adoptatã de opiniile diverse exprimate în şedinţã.

Concluzii

20
Legea nr.544/2001 privind liberal acces la informaţiile de interes public,publicatã în Monitorul Oficial al
României,partea I,nr.663 din 23 octombrie 2001.

15
 În concepţia mea,actul administrativ este actul juridic emis/adoptat de o autoritate
administrativã,în mod unilateral şi în regim de putere publicã,prin care se organizeazã sau se aplicã
în concret legea.Autoritatea administrativã poate fi o autoritate publicã,o instituţie publicã
administrativã şi un serviciu public aflat sub autoritatea acestora.
Actul administrativ este acea formã juridicã principalã a activitãţii autoritãţii administraţiei
publice,care constã într-o manifestare unilateralã şi expresã de voinţã de a da naştere,a modifica sau
a stinge drepturi şi obligaţii,în realizarea puterii publice,sub controlul principal de legalitate al
instanţelor judecãtoreşti.
Condiţiile de valabilitate ale actului administrativ:actul sa fie emis de organul competent şi
în limitele competenţei sale;sã fie emis în forma şi procedura prevãzute de lege;sã fie conform din
punct de vedere al conţinutului cu Constituţia,legile şi celelalte acte normative în vigoare;sã fie emis
conform cu interesul public urmãrit de lege.
Condiţii generale de legalitate ale actului administrativ:actul sã fie emis în conformitate cu
litera şi spiritul Constituţiei;actul sã fie emis în conformitate cu litera şi spiritul legilor şi
ordonanţelor;actul sã fie emis pe baza tuturor actelor organelor administraţiei publice care sunt
superioare organului administrativ emitent;actul sã fie emis în formã şi procedura prevãzutã de lege.

Bibliografie

16
1. Ioan Alexandru - Drept administrativ comparat,Editura Lumina
Lex,Bucureşti 2002.
2. Antonie Iorgan - Tratat de drept administrativ,vol I şi II, Ediţia a IV-a,
Editura All Beck,Bucureşti 2005,
3. Ioan Alexandru,Mihaela Cãrãuşan,Ilie Gorjan - Dreptul administrativ
în Uniunea Europeanã,Editura Lumina Lex,Bucureşti 2007.
4. Cristian Ionescu - Instituţii politice şi drept constituţional,Editura
Juridicã,Bucureşti 2004.
5. Rodica Narcisa Petrescu - Drept administrativ,Editura Accent,Cluj-
Napoca,2004.
6. Dacian Cosmin Dragoş - Legea contenciosului
administrativ.Comentarii şi explicaţii,Editura All Beck,Bucureşti
2004.

17