Caracterele actului administrativ Actele administrative sau "actele de drept administrativ", cum mai sunt numite constituie principala

form juridic de realizare a activitii administraiei publice, a autoritilor administrative ale statului sau ale colectivitilor locale. Dup cum tim, administraia public se nfptuiete n baza i n vederea executrii legii, prin acte administrative cu caracter normativ sau individual, prin fapte materiale juridice i prin operaiuni materiale administrative. Dup cum vom vedea, actele administrative sunt manifestri de voin cu caracter unilateral, facute n exercitarea funciei executive a autoritilor publice, n scopul de a produce efecte juridice, a cror realizare este garantat prin posibilitatea de a recurge la forta de constrngere a statului, spre deosebire de faptele materiale juridice care determina naterea, modificarea sau stingerea unor raporturi juridice, independent de existenta unei manifestri de voin n acest scop, legea fiind cea care le atribuie efecte juridice si spre deosebire de operaiunile materiale administrative care cuprind acele fapte materiale care nu concretizeaz o voin juridic, dar care sunt necesare pentru emiterea, adoptarea sau executarea actului administrativ. n literatura juridic, tentativele de a defini noiunea de act administrativ au dat natere la mai multe formulri grupate, dup cum am spus, sub denumirile de "act de drept administrativ" sau "acte administrative". Denumirea de "acte de drept administrativ" ncearc s sublinieze regimul juridic al elaborrii actelor organelor administraiei de stat, considerndu-se c aceasta indic apartenena actului la administraia de stat. Aceast terminologie a fost criticat, la vremea respectiv apreciindu-se c este contrar celei de "act administrativ", prevzut de unele acte normative, inclusiv de Constituie. In prezent, majoritatea specialitilor n drept public folosesc terminologia de "acte administrative".1 Disputa de ordin terminologic nu se mai justific fa de dispoziiile Constituiei Romniei, ale Legii contenciosului administrativ i ale Legii administraiei publice locale, care consacr sintagma de "act administrativ". n literatura juridic au fost formulate, de-a lungul timpului, mai multe definiii ale actului administrativ, care esenial, nu se deosebesc n ceea ce privete coninutul, ci doar n ceea ce privete sfera de cuprindere i modul de prezentare. Spre exemplu, actele de drept administrativ au fost definite ca fiind actele juridice unilaterale emise n cadrul activitii executive a autoritii publice n calitatea lor de subiect special nvestit cu atribuia de realizare a puterii de stat2. ntr-o alt opinie, s-a apreciat c actele de drept administrativ pot fi definite ca manifestri unilaterale i exprese de voin ale autoritilor publice, n principal autoriti ale administraiei publice, n scopul de a produce efecte juridice, n temeiul puterii publice3, iar n alt opinie, actul administrativ este o manifestare unilateral de voin juridic, pe baza i n executarea legii, a unei autoriti administrative, prin care se formeaz o situaie juridic referitoare la un drept recunoscut de lege, voina juridic fiind supus regimului juridic administrativ.4 De reinut i opinia potrivit creia, actul administrativ este acea form juridic principal a activitii autoritilor administraiei publice, care const ntr-o manifestare unilateral i expres de voin de a da natere, a modifica sau a stinge drepturi i obligaii, n realizarea puterii publice, sub controlul principal de legalitate al instanelor judectoreti.5 Fr a face o analiz a modurilor de definire a actului administrativ, prezentate mai sus, apreciem c ele exprim, n esen, trsturile actelor administrative i regimul juridic al acestor acte.

I. Alexandru, Administraia public, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002, p. 140; A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, voi. II, Editura AH Beck, Bucureti, 2002, p. 21-24; I. Nedelcu, A.L. Nicu, Drept administrativ, Editura Themis - Fundaia European Titulescu, Craiova, 2002, p. 279; V. Vedina, Drept administrativ i instituii politice administrative, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002, p. 83-84. 2 T. Drganu, Formele concrete de activitate ale organului statului, Editura tiinific, Bucureti, 1965, p. 234-240; I. Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, voi. II, Editura Risoprint, Cluj-Napoca, 2004, p. 29. 3 R.N. Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2004, p. 287. 3 1. Nedelcu, A.L. Nicu, Drept administrativ, Editura Themis, Craiova, 2004, p. 279. 5 A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, voi. II, Editura AII Beck, Bucureti, 2002, p. 24.

n concepia noastr, actul administrativ este actul juridic emis/adoptat de o autoritate administrativ, n mod unilateral i n regim de putere public, prin care se organizeaz sau se aplic n concret legea. Autoritatea administrativ poate fi o autoritate public, o instituie public administrativ i un serviciu public aflat sub autoritatea acestora. Acest neles este dat actului administrativ i n proiectul Codului de procedur administrativ.6 Termenul de act administrativ este reglementat i de noua Lege a contenciosului administrativ care l definete ca "actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate public n vederea executrii sau organizrii executrii legii, dnd natere, modificnd sau stingnd raporturi juridice"7. Aceast definiie prezint importan sub aspectul actelor supuse controlului de legalitate, acestea extinzndu-se i asupra actelor emise de alte autoriti publice dect cele care aparin administraiei, ca fiind conform i cu art. 52 din Constituia revizuit. Despre implicaiile acestei definiii asupra sferei actelor supuse controlului instanelor de contencios administrativ ne vom referi ntr-un capitol urmtor, dat fiind faptul c art. 2 al. 1 lit. c) precizeaz faptul c sunt asimilate actelor administrative, n sensul prezentei legi, i anumite contracte administrative. Dup cum se poate observa, n toate aceste opinii vom regsi unele elemente comune n ceea ce privete delimitarea actului administrativ de celelalte acte juridice ale autoritilor administraiei publice, pe de o parte, precum i fa de operaiunile materiale administrative, pe de alt parte. Din definiiile prezentate se pot desprinde caracterele specifice ale actului administrativ, i anume: Actul administrativ este forma juridic principal de activitate a administraiei publice. Actul administrativ nu este singura form juridic prin care lucreaz administraia, dar este forma juridic cea mai important. S-a apreciat c acest caracter deosebete actul administrativ de toate celelalte activiti juridice sau nejuridice, realizate de organele administraiei de stat, dar care nu fac parte din administraia de stat, i anume: contractele, actele juridice unilaterale ce nu sunt emise n realizarea puterii de stat, operaiunile tehnice de administraie i operaiunile tehnic productive.8 Exist o difereniere n ceea ce privete ponderea actului administrativ n sfera formelor de activitate a autoritilor administraiei publice, acestea variind n funcie de nivelul ierarhic al autoritii de la care eman actul. La organele de la baza sistemului organizrii administraiei publice au o pondere mai mare operaiunile materiale administrative i cele tehnice, iar pe msur ce urcm spre organele din vrful organizaiei, ponderea acestora scade n favoarea actelor administrative9. Actul administrativ reprezint o manifestare de voin expres unilateral Actul administrativ apare aadar, ca fiind exteriorizarea voinei interne a unei autoriti a administraiei publice de a produce n mod direct efecte juridice, adic de a da natere, a modifica sau a stinge drepturi i obligaii. Caracterul expres al manifestrii de voin este determinat de regimul de putere public n care se emit actele administrative. Voina pe care o manifest organul administraiei publice trebuie s fie nendoielnic, s aib drept scop producerea n mod direct de anumite efecte juridice, adic s fie animus negai contrahendi, iar s nu fie jocandi causa10. Actul administrativ este emis n regim de putere public. n acest fel, actul administrativ se deosebete de alte acte juridice cu caracter unilateral al organelor administraiei publice. Actul administrativ concretizeaz voina autoritilor administrative, ca subiect de drept nvestit cu putere public11. Din aceast trstur rezult
6

Proiectul Codului de Procedur administrativ, realizat de un colectiv de specialiti n cadrul unui proiect desfurat cu participarea unor experi din Germania a fost prezentat autoritilor competente n vederea declanrii procedurii de iniiativ legislativ iar tezele au fost, dup cum am vzut, aprobate prin Hotrre de Guvern. Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 1154 din 7 decembrie 2004, modificat prin O.U.G. nr. 190/2005, precum i prin D.C.C. nr. 189/2006, nr. 647/2006 i nr. 65/2007. 8 R. Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970, p. 222. 9 A. Trilescu, Unele considerente referitoare la raporturile dintre autoritile administraiei publice n actele acestora, n Dreptul nr. 10-11/1995, p. 43. 10 A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, voi. II, Editura AII Beck, Bucureti, 2002, p. 29; I.Wedelcu, A.L. Nicu, Drept administrativ, Editura Themis, Craiova, 2004, p. 1 79. 11 R.N. Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2004, p. 290.

obligativitatea actelor administrative i executarea lor din oficiu. Obligativitatea actului administrativ se refer la toate subiectele de drept care intr sub incidena dispoziiilor respective, ea este o consecin a prezumiei de legalitate de care se bucur actele administrative, fiind emise pe baza i n vederea executrii dispoziiilor legale n vigoare. Regimul de putere nu exclude, ci permite exercitarea controlului de legalitate exercitat asupra actelor administrative. Fora juridic a actelor administrative se fundamenteaz pe prezumia relativ c acestea au fost emise cu respectarea tuturor condiiilor cerute de Constituie i celelalte acte normative cu for juridic superioar actelor emise. Prezumia de legalitate, denumit i prezumia de conformitate cu dreptul 12, subnelege condiia actului administrativ de a corespunde Constituiei, legii i actelor juridice emise n baza legii. Prezumia de legalitate este asociat cu alte prezumii: prezumia de autenticitate i prezumia de veridicitate. Din aceste trei prezumii rezult c actul administrativ se impune subiectelor de drept care sunt obligate s-1 respecte i s-1 execute. Fora juridic a diferitelor acte administrative este condiionat de mai multe elemente: locul organului emitent n sistemul autoritilor administraiei publice; natura organului emitent; categoria de act, respectiv cu caracter individual sau cu caracter normativ. Categorii de acte administrative In doctrina de specialitate, actele administrative sunt categorisite sau clasificate, n funcie de diferite criterii i potrivit modului de organizare al administraiei n diferite etape de dezvoltare economico-social. Aceste clasificri vor trebui regndite fa de dispoziiile art. 2, lit. b din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2.12.2004, care redefinete actul administrativ i asimileaz unele contracte ncheiate de autoritile publice actelor administrative. Iat cteva dintre clasificrile fcute n literatura de specialitate. Dup ntinderea efectelor pe care le produc, se delimiteaz: actele administrative cu caracter normativ, care cuprind reglementri de principiu cu caracter obligatoriu, care se aplic unui numr determinat de persoane; actele administrative cu caracter individual, care sunt manifestri de voin, care creeaz, modific sau desfiineaz drepturi n serviciu uneia sau mai multor persoane dinainte determinate.13 Dup categoria organului emitent: acte emise de organele administraiei de stat; acte care eman de la alte organe de stat; acte emise de autoritile autonome ale administraiei publice locale; acte care eman de la persoane private, n baza mputernicirii date de lege ori de organele administraiei; acte administrative prin delegare.14 O clasificare s-ar putea face n funcie de fora juridic a actului administrativ i de regimul juridic aplicabil. Aceast delimitare avea n vedere, att categoriile de acte administrative existente n doctrin, prin care actele administrative erau mprite n acte administrative de autoritate, acte normative de gestiune i acte administrative cu caracter jurisdicional15, ct i dispoziiile art. 2, lit. c i d din Legea nr. 554/2.12.2004 privindcontenciosul administrativ. Potrivit unei astfel de clasificri, actele administrative s-ar putea mpri n urmtoarele categorii: acte administrative de autoritate, care sunt manifestri exprese de voin unilateral, cu caracter individual sau normativ emise de autoritile administraiei publice n vederea executrii ori a organizrii executrii legii;
12 13

J. Rivero, J. Waline, Droit administrai/', Editura Precis, Paris, 2000, p. 107. R.N. Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2004, p. 292. 14 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, voi. II, Editura AII Beck, Bucureti, 2002, p. 38; 15 A. Teodorescu, Tratat de drept administrativ, voi. I, Bucureti, 1929, p. 376; V. Priscaru, Contenciosul administrativ romn, Editura Naional, Bucureti, 2003, p. 88.

 actele administrative de gestiune sau mixte, printre care i contractele ncheiate de autoritile administraiei publice care sunt asimilate actelor administrative, potrivit legii; actele administrativ-jurisdicionale emise de o autoritate administrativ cu atribuii jurisdicionale n soluionarea unor litigii. Atribuiile administraiei publice de organizare a executrii legii i a celorlalte acte normative se realizeaz, n principal, printr-o activitate cu caracter executiv-dispozitiv, dar i printr-o activitate de prestaiune n cadrul diferitelor servicii publice.16 n primul caz, autoritile administraiei publice adopt acte de autoritate, prin care organizeaz executarea i se execut n concret legea, aceste acte avnd caracter de autoritate. n al doilea caz, administraia abandoneaz puterea de comand i se situeaz pe poziia de prestator al unor servicii publice ctre comunitate, ncheind contracte sau executnd operaiuni material-administrative sau adoptnd diverse alte msuri pentru gestionarea intereselor i nevoilor colectivitii ce o administreaz. n ultimii ani, complexitatea atribuiilor administraiei locale, n special, a crescut, fiind determinat de: aplicarea principiilor autonomiei locale i al deconcentrrii serviciilor publice, precum i de trecerea unor bunuri n proprietatea public sau privat a unitilor administrativteritoriale. Corespunztor, a crescut i numrul de acte administrative unilaterale, contracte administrative, acte de gestiune i operaiuni material-administrative, prin care se realizeaz aceste atribuii. Dat fiind faptul c actele administrative de autoritate au fcut obiectul unei tratri detaliate n paragrafele precedente, ne vom opri doar asupra actelor administrative atipice. A. Actele administrative atipice a)Tcerea administraiei i refuzul nejustificat. Actele normative din ultima perioad confirm teza potrivit creia, tcerea administraiei semnific o autorizare tacit.17 n doctrin a fost exprimat i opinia potrivit creia, refuzul de a soluiona, adic refuzul nejustificat, respectiv tcerea administraiei ar avea semnificaia doar de "fapte asimilate actelor administrative".18 Noua lege a contenciosului administrativ adopt ns, o definiie extensiv a noiunii de act administrativ, introducnd n sfera acestei noiuni, alturi de manifestareaunilateral expres de voin (actul administrativ tipic) i tcerea, respectiv refuzul nejustificat (acte administrative atipice). De asemenea, noiunea de refuz nejustificat a fost conectat la cea de abuz de putere19 De remarcat faptul c nu orice refuz de a rezolva o cerere potrivit dorinei petiionarului poate fi calificat refuz nejustificat, ci numai atunci cnd acest refuz constituie un abuz, semnificnd, de fapt, excesul de putere al administraiei n raport cu persoana care solicit satisfacerea unui interes legitim. Mai mult, pentru a fi n prezena unui exces de putere, care s legitimeze refuzul nejustificat drept act administrativ abuziv trebuie s existe o comunicare expres a acestui refuz din partea autoritii administrative creia i-a fost adresat cererea, aadar, o dovad a depirii limitelor dreptului de apreciere (discreionar) conferit prin competenele autoritii respective.

A. Negoi, Contenciosul administrativ i elemente de drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1992, p. 6. 17 Ordonana de urgen a Guvernului nr. 27/2003 aprobat cu modificri prin Legea nr. 486/2003. 18 T. Drganu, Actele administrative i faptele asimilate lor supuse controlului judectoresc potrivit Legii nr. 1/1967, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1970. 19 A. Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ - Genez i explicaii, Editura Roata, Bucureti, 2004, p. 283 i urm.

Procedura prealabil n cazul refuzului nejustificat de soluionare a unei cereri referitoare la un drept sau interes legitim Caracterul procedurii prealabile n cazul refuzului nejustificat de soluionare a unei cereri. Dup intrarea n vigoare a Legii nr. 554/2004, nainte de modificarea acesteia prin Legea nr. 262/2007, ct i n perioada de inciden a Legii nr. ,'V)/1990, n lipsa unui text legal expres, s-a pus problema efecturii procedurii prealabile n cazul refuzului nejustificat de a iispunde cererii, asimilat actului administrativ unilateral, Conform art. 2 alin. 2 din Legea nr. 554/2004, rmas nemodificat dup intrarea n vigoare a Legii nr. 262/2007. Sub acest aspect, avnd n vedere faptul c procedura prealabil instituit prin art. 7 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 se refer la vtmarea produs printr-un act administrativ unilateral, solicitndu-se prin aciunea n contencios administrativ /inularea actului administrativ, i nu la refuzul nejustificat, rezult c persoana vtmat ntr-un drept al su sau interes legitim de ctre o autoritate public prin refuzul nejustificat de a rspunde cererii sale, se poate adresa direct instanei de contencios administrativ. n aceste cazuri, justificarea inutilitii procedurii prealabile const n aceea c persoana fizic sau juridic nu mai trebuie supus nc o dat unui refuz din partea administraiei, astfel c poate intenta direct aciunea n contencios administrativ20. Ea presupune n primul rnd ca particularul s fi solicitat printr-o cerere satisfacerea acestui drept, i n al doilea rnd o atitudine explicit de refuz din partea autoritii publice s rezolve cererea, consacrndu-se ceea ce doctrina francez numete decizie prealabil" 21. Aceast practic a instanei noastre supreme este confirmat i legislativ odat cu intrarea n vigoare a Legii nr. 262/2007 care, prin modificarea art. 7 alin. 5 din Legea nr. 554/2004, a statuat caracterul facultativ al procedurii prealabile n cazul refuzului nejustificat de a soluiona o cerere, astfel cum acesta este definit prin art. 2 alin. 1 lit. i, modificat prin Legea nr. 262/2007. Contenciosul obiectiv pentru exces de putere n cazul refuzului nejustificat de a soluiona o cerere
Refuzul nejustificat de a soluiona o cerere n accepiunea Legii nr. 554/2004, modificat prin Legea nr. 262/2007. Din coninutul art. 2 alin. 2, rmas nemodificat dup intrarea n vigoare a Legii nr. 262/2007, coroborat cu art. 2 alin. 1 lit. i din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, rezult c refuzul nejustificat de a soluiona o cerere este asimilat actului administrativ unilateral, acest refuz avnd semnificaia exprimrii explicite, cu exces de putere, a voinei de a nu rezolva cererea unei persoane. De asemenea, potrivit aceluiai text de lege (art. 2 alin. 1 lit. i), este asimilat refuzului nejustificat, avnd aceeai semnificaie a exprimrii explicite, cu exces de putere, a voinei de a nu rezolva cererea unei persoane i nepunerea n executare a actului administrativ emis ca urmare a soluionrii favorabile a cererii sau, dup caz, a plngerii prealabile. Sub acest aspect, n literatura de specialitate22 s-a afirmat c refuzul unei autoriti publice de a rezolva o cerere mbrac trei forme: a) refuzul explicit sau manifest (art. 2 alin. 1 lit. i, teza I); b) refuzul nejustificat asimilat (art. 2 alin. 1 lit. i, teza a Il-a); c) tcerea administraiei - nesoluionarea n termen legal a unei cereri, definit ca faptul de a nu rspunde solicitantului n termen de de 30 de zile de la nregistrarea cererii, dac prin lege nu se prevede un alt termen (art. 2 alin. 1 lit. h). Un alt aspect pe care dorim s l reliefm, este acela care se desprinde din interpretarea sintagmei exprimare explicit cu exces de putere". Astfel, din aceast sintagm se desprinde concluzia indeniabil c, n sistemul contenciosului administrativ consacrat prin Legea nr. 554/2004, refuzul nejustificat de a soluiona o cerere nu echivaleaz cu tcerea administraiei sau cu respingerea cererii, nefiind de asemenea asimilat unei decizii fictive de respingere a cererii, ca n dreptul francez, ci, dimpotriv, pentru a fi n prezena unui refuz nejustificat de soluionare a cererii, trebuie s existe o comunicare expres a poziiei autoritii publice creia i s-a adresat cererea, iar pe de alt parte,
A se vedea nalta Curte de Casaie i Justiie, s. cont. adm. i fisc, decizia nr. 1265 din 12 aprilie 2006, n Jurisprudena Seciei de contencios administrativ i fiscal pe anul 2006, semestrul I , p. 132, 136. 21 A se vedea D.C. Drago, Procedura contenciosului administrativ, Editura AII Beck, Bucureti, 2002, p. 88. 22 D.C. Drago, Legea contenciosului administrativ..., p. 116.
20

refuzul de a soluiona cererea trebuie s se bazeze pe depirea limitelor dreptului de apreciere, adic pe exces de putere. Rezult aadar c actuala Lege a contenciosului administrativ, att n forma iniial, ct i dup modificare, leag noiunea de refuz nejustificat de noiunea de exces de putere, atunci cnd administraia are dreptul de apreciere, adic legea i ngduie s adopte o soluie din mai multe posibile. Dar, dup cum aprecia i iniiatorul legii23, unde ncepe dreptul ceteanului se ncheie dreptul de apreciere al administraiei, astfel c, emiterea unui act administrativ pe ideea dreptului de apreciere, dar cu nclcarea drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor, reprezint un abuz de drept, adic un exces de putere. Sub acest aspect, n literatura de specialitate24 se arat faptul |i refuzul explicit de rezolvare, exprimat cu exces de putere, desemneaz, de fapt, ilegalitatea subiectiv a refuzului, ceea ce rezult din definiia excesului de putere, ntrebndu-ne cum ar putea fi refuzul ilegal altfel dect n mod obiectiv, odat ce el este emis ntotdeauna n urma unei cereri a unei persoane fizice sau juridice, ntemeiate pe un text de lege, care-i confer un drept subiectiv. Apreciem c refuzul explicit de soluionare a cererii, exprimat prin exces de putere, constituie o component a contenciosului obiectiv, ntruct judectorul nvestit cu soluionarea cererii analizeaz cererea prin raportare la textul de lege care-i confer persoanei un drept subiectiv, fiind pus deci n discuiune o chestiune de drept obiectiv. Dar, dup cum s-a afirmat cu deplin temei25, nu orice refuz poate fi considerat nejustificat, ci acest refuz are caracter nejustificat atunci cnd este ntemeiat pe exces de putere, sau, mai precis, adugm noi, cnd refuzul nejustificat este exprimat explicit cu exces de putere. Aciunea n contencios administrativ obiectiv formulat mpotriva refuzului nejustificat de a soluiona o cerere. Problema refuzului nejustificat de a rezolva o cerere poate fi pus att n cadrul unei aciuni n contencios administrativ viznd fondul litigiului de contencios administrativ, respectiv o aciune tinznd la anularea unui act administrativ adoptat de ctre o autoritate public, ocazie cu care reclamantul pune n discuie caracterul nejustificat al refuzului, n baza ilegalitii actului administrativ, ct i n cadrul unei aciuni directe n contencios administrativ viznd numai actul administrativ atipic (refuzul). Astfel, n prima ipotez, revine instanei de contencios administrativ care va soluiona fondul litigiului de contencios administrativ s aprecieze dac refuzul are sau nu caracter nejustificat. n ipoteza n care instana constat c refuzul este nejustificat, n mod logic se argumenteaz i admiterea aciunii sau a unor capete ale acesteia. Dovada refuzului nejustificat constatat prin hotrre judectoreasc este dovada culpei administraiei i a caracterului ilegal al actului administrativ, astfel c, n aceast ipotez, practic se atac un act administrativ propriu-zis, adic actul administrativ tipic, i nu actul administrativ atipic (refuzul nejustificat)26. Problema aciunii directe n contencios administrativ, viznd numai actul administrativ atipic (refuzul nejustificat), se pune n ipoteza n care reclamantul solicit unei autoriti publice emiterea unui act administrativ, iar administraia refuz nejustificat s emit acel act administrativ. Sub acest aspect, dup cum judicios s-a remarcat n literatura de specialitate27, un refuz de rezolvare a unei cereri, supus cenzurii instanei de contencios administrativ, presupune ca ntre petiionar i autoritatea public creia i se adreseaz cererea s existe un raport de drept administrativ, iar cererea s se refere la drepturi i obligaii care s fac parte din obiectul unui astfel de raport juridic, nu i al unui raport juridic civil. Ca atare, refuzul, considerat nejustificat, de punere n executare a unei hotrri judectoreti civile nu intr n sfera de reglementare a legii contenciosului administrativ, care reglementeaz numai cererile de emitere a unui act administrativ ori de eliberare a unui certificat, adeverin ori alt nscris.

A. Iorgovan, Noua lege..., p. 140; DA. Tofan, Modificri eseniale aduse instituiei contenciosului administrativ prin noua lege-cadru n materie (L), n Curierul judiciar, nr. 3/2005, p. 90. 24 D.C. Drago, Legea contenciosului administrativ..., p. 116. 25 A. Iorgovan, Noua lege..., p. 140; DA. Tofan, Modificri eseniale aduse instituiei contenciosului administrativ prin noua lege-cadru n materie (L), n Curierul judiciar, nr. 3/2005, p. 90. 26 B. Papandopol, G. Albu, op. cit., p. 101. 27 A se vedea CAS III, decizia nr. 1980 din 3 decembrie 1934, n Repertoriu 1935", col. 288, apud E.D Tarangul, Aciunea mpotriva refuzului..., infra nota 22,
23

n ipoteza aciunii directe mpotriva refuzului nejustificat, dac instana va constata caracterul nejustificat al refuzului, va obliga autoritatea prt s emit actul administrativ, eventual ntr-un anumit termen i cu sanciunea unei amenzi pentru conductorul autoritii, pentru fiecare zi de ntrziere, n acest caz putndu-se vorbi despre un contencios administrativ n injonciune. n acest context, rezult faptul c, prin aciunea n contencios administrativ, reclamantul nu susine c i s-a respins cererea, ci numai c, prin exces de putere, cererea sa nu a fost rezolvat. n acest context, instana de contencios administrativ are numai dreptul s constate ilegalitatea refuzului administraiei de a rezolva cererea, fr a se pronuna asupra existenei sau ntinderii u n u i drept, i fr a avea dreptul s impun administraiei s rezolve cererea ntr-un anumit sens, s dea o decizie de admitere sau respingere a cererii, deoarece prin aceasta s-ar substitui administraiei, ceea ce ar fi incompatibil cu principiul separaiei puterilor n stat, consacrat expres prin dispoziiile art. 1 alin. 4 din (lonstituia republicat. Sub acest aspect, n literatura de specialitate28, privitor la actele de a cror existen material depinde nsui exerciiul unui anume drept subiectiv, s-a afirmat c ntr-o atare ipotez, chiar dac controlul de legalitate exercitat de instan este mai limitat, rezurnndu-se numai la constatarea refuzului nejustificat, recunoaterea dreptului pretins pe fond i repararea pagubei, fr a se substitui atribuiilor organului administrativ, instana ar trebui s indice autoritii sensul n care trebuie s emit actul, pentru ca acesta s fie legal i, pe cale de consecin, s se nlture vtmarea adus dreptului subiectiv. Dac, ad abursudum, arat i u continuare acelai autor, s-ar admite o alt soluie, instana oblignd doar la emiterea unui act, fr nici un fel de circumstane, s-ar lsa loc unor noi abuzuri din partea autoritii care, profitnd de caracterul lacunar al dispozitivului hotrrii ar putea proceda la emiterea unui act cu nesocotirea dreptului (o nou nesocotire), perpetund, astfel, vtmarea acestuia. Acestea sunt principalele argumente care ne conduc la concluzia c refuzul nejustificat de a soluiona o cerere d natere unui contencios obiectiv. Sub acest aspect, dac n urma aciunii n contencios administrativ pentru refuz nejustificat de a rezolva cererea, instana oblig administraia s rezolve cererea, aceasta (administraia) rmne liber s rezolve cererea cum crede ea de cuviin, adic poate s o admit sau s o resping. n cazul n care cererea va fi respins, particularul se va putea adresa din nou instanei de contencios administrativ pentru a cere anularea deciziei de respingere. Astfel, Curtea de Casaie29 arat c rezolvarea negativ a cererii este un act de autoritate i poate fi atacat oricnd". O alt condiie de admisibilitate a aciunii n anulare mpotriva refuzului nejustificat este aceea c refuzul administraiei trebuie s se refere la un drept. Astfel, pentru ca particularul s poat ataca n contencios administrativ refuzul administraiei de a rezolva cererea, este necesar ca acesta s fi adresat n mod efectiv o cerere. Sub acest aspect, n literatura juridic30 s-a exprimat opinia n sensul creia administraia ar trebui mai nti sesizat printr-o cerere formal, care trebuie s fie scris, pentru c numai astfel ar putea s se socoteasc termenul de 30 de zile n care administraia este obligat s rspund particularului. n opinia noastr, pentru a fi admisibil o astfel de aciune, particularul poate formula o cerere administraiei privitoare la un drept i n mod verbal, n cadrul audienelor organizate de ctre autoritile publice, ntruct i n aceast ipotez autoritile publice sunt obligate, n termenul legal de 30 de zile de la data nregistrrii cererii verbale a petiionarului n registrul de eviden al audienelor, s soluioneze cererea, aceasta putnd s refuze n mod nejustificat, prin exces de putere, cererea formulat verbal de ctre petiionar. Cu privire la natura dreptului n care este vtmat persoana a crei cerere administraia refuz s o rezolve, prin exces de putere, apreciem c, n contextul n care, pe calea contenciosului administrativ pot fi atacate att acte administrative cu caracter normativ, ct i acte administrative cu caracter individual, iar pe de alt parte, n accepiunea art. 2 alin. 1 lit. n din Legea nr. 554/2004, excesul de putere semnific ilegalitatea subiectiv a refuzului, drepturile n care este vtmat particularul n aceast ipotez pot fi att drepturi subiective, ct i drepturi obiective. Un alt argument n sprijinul acreditrii ideii mai sus menionate, care se desprinde i din literatura juridic31, este acela c, n cazul unei aciuni n anulare mpotriva unui act de autoritate (deci i
28 29

B. Papandopol, G. Albu, op. cit., p. 101. A se vedea CAS III, decizia nr. 1980 din 3 decembrie 1934, n Repertoriu 1935", col. 288, apud E.D Tarangul, Aciunea mpotriva refuzului..., infra nota 22, 30 E.D. Tarangul, op. cit., p. 21.

mpotriva refuzului nejustificat - s.n.), jurisprudena noastr nu face distincie ntre drepturile subiective i drepturile obiective, aceasta cu att mai mult cu ct, i prin aciunea n anulare ndreptat mpotriva unui act de autoritate, pot fi vtmate drepturi subiective, cu condiia numai ca aceste drepturi s nu fie valorificate prin aciune, ele dnd numai reclamantului calitatea de a ataca actul de autoritate32. Pentru identitate de raiune, facem aprecierea prin care considerentele expuse mai sus devin incidente i n ipoteza contractelor administrative, asimilate printr-o ficiune juridic actului administrativ cu caracter unilateral, situaie n care, prin aciunea n anulare a refuzului nejustificat de a ncheia contractul, bazat pe excesul de putere, se vatm drepturi subiective contractuale, dac se are n vedere faptul c, prin aceste aciuni, particularul cere numai ca administraia s fie condamnat la rezolvarea cererii. O alt chestiune care vizeaz admisibilitatea aciunii n anulare a refuzului nejustificat este aceea dac cererea persoanei vtmate prin refuzul nejustificat de soluionare a cererii poate s fie numai cu privire la acte administrative de autoritate, sau i cu privire la acte administrative de gestiune. Apreciem c, n contextul Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, care asimileaz actului administrativ unilateral contractele administrative prin care se pun n valoare bunuri proprietate public, deci acte administrative de gestiune public, iar pe de alt parte, refuzul nejustificat este asimilat actului administrativ unilateral, cererea n anulare mpotriva refuzului nejustificat poate avea ca obiect att acte administrative de autoritate tipice, ct i acte administrative de autoritate atipice (contracte administrative). Drept argumente n sprijinul celor menionate mai sus, pot fi invocate opiniile exprimate n literatura juridic din perioada interbelic33, care devin incidente i n cazul refuzului nejustificat reglementat prin Legea nr. 554/2004, n sensul crora, prin aciunea n anulare a refuzului nejustificat, se pretinde numai ca administraia s rezolve cererea, deci se aduce n faa instanei problema legalitii, fr s pun n discuie actul atacat, astfel c aprecierea caracterului refuzului administraiei de a rezolva cererea nu poate s depind de natura juridic a actului pe care particularul l solicit de la administraie prin cererea respectiv. Sub acest aspect, apreciem c aciunea n anulare poate viza i refuzul nejustificat prin exces de putere al administraiei, prin care un particular solicit ca administraia s emit un act administrativ de autoritate cu caracter jurisdicional, adoptat dup procedura administrativ-jurisdicional. n contextul dispoziiilor art. 21 alin. 4 din Constituia revizuit i ale art. 6 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, n sensul crora jurisdiciile speciale administrative sunt facultative i gratuite, dac partea a optat pentru jurisdicia administrativ special, organul administrativ-jurisdicional va fi obligat s rezolve cererea reclamantului prin emiterea actului administrativ-jurisdicional, putnd s refuze nejustificat, prin exces de putere, emiterea acestui act administrativ-jurisdicional. 0 alt problem care se pune este aceea privitoare la dovada refuzului nejustificat, mai exact a excesului de putere n baza cruia administraia a refuzat s soluioneze cererea reclamantului. Sub acest aspect, se constat faptul c, spre deosebire de Legea contenciosului administrativ din anul 1925 i Constituia din anul 1923, care vorbesc de reaua voin a administraiei de a rezolva o cerere, actuala Lege a contenciosului administrativ vorbete despre refuzul nejustificat de a rezolva o cerere, prin exces de putere, avnd semnificaia excesului de apreciere" prin nclcarea drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor, rezultnd aadar faptul c limitele dreptului de apreciere al autoritilor publice sunt date tocmai de limitele drepturilor fundamentale ale cetenilor, prevzute de Constituie i de lege. Totodat, apreciem, n acord cu opiniile altor autori34, c orice refuz nejustificat al administraiei de a rezolva o cerere, chiar dac este ntemeiat pe excesul de putere al autoritilor publice, poate fi considerat ca un refuz cu rea voin, astfel c justificarea refuzului administraiei de a rezolva o cerere n faa instanei de contencios administrativ cade n sarcina administraiei, reclamantul nefiind obligat s dovedeasc reaua voin a administraiei, adic, culpa administraiei. n acest context, avnd n vedere faptul c, n accepiunea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, n aprecierea refuzului nejustificat de soluionare a cererii prin exces de putere, se acord prioritate drepturilor i libertilor ceteneti, n raporturile cu autoritile publice, instana de contencios administrativ, dup exprimarea poziiei autoritii publice, i fr a se face dovada culpei
31 32

E.D. Tarangul, op. cit., p. 21. E.D. Tarangul, Tratat de drept administrativ, Cernui, 1940, p. 578 i urm. 33 Ibidem, p. 22; G. Rarincescu, Contenciosul administrativ romn, Bucureti, 1936,p. 267 i urm. 34 Ibidem, p. 22; G. Rarincescu, Contenciosul administrativ romn, Bucureti, 1936,p. 267 i urm.

de ctre reclamant, va aprecia dac prin refuzul administraiei de a soluiona cererea, aceasta a acionat abuziv, prin exces de putere, contrar interesului public, aa cum rezult acesta din legea pe care se ntemeiaz actul administrativ atacat . Mai mult dect att, dup cum rezult i din jurisprudena Curii noastre de casaie35, din faptul nerezolvrii cererii (chiar sub forma explicit prin exces de putere - s.n.), rezult implicit reaua voin a administraiei de a rezolva cererea, astfel c particularul vtmat prin nerezolvarea cererii sale nu are a dovedi altceva, i instana nu are a stabili dect refuzul de a rezolva al autoritii. Termenul n care poate fi formulat aciunea n contencios administrativ obiectiv mpotriva refuzului nejustificat de a soluiona o cerere. Cu referire la termenul n care poate fi promovat aciunea n anulare mpotriva refuzului nejustificat de soluionare a unei cereri, ntruct, n accepiunea Legii contenciosului administrativ, aciunea n anulare poate fi formulat mpotriva refuzului de a soluiona o cerere privitoare la orice act administrativ, dispoziiile art. 11 alin. 1 din Lege, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, statueaz, n cazul refuzului de a soluiona o cerere privitoare la un act administrativ unilateral cu caracter individual, termenul de 6 luni care curge de la data comunicrii refuzului considerat nejustificat de soluionare a cererii, iar n cazul refuzului nejustificat de soluionare a unei cereri privitoare la un act administrativ unilateral cu caracter normativ, aciunea n anulare poate fi exercitat oricnd. n opinia noastr, concordant cu opiniile exprimate n literatura juridic de specialitate 1, dac reclamantul nu a introdus aciunea n anulare mpotriva refuzului de a soluiona o cerere, n cazul actului administrativ unilateral cu caracter individual, n termenul de 6 luni, acesta a pierdut numai dreptul de a ataca refuzul administraiei de a rezolva cererea naintat. Particularul va putea s prezinte administraiei o nou cerere, iar dac administraia va refuza s rezolve i cererea aceasta, el va putea s atace n contencios administrativ, n termenul de 6 luni de la data comunicrii refuzului, i acest nou refuz al administraiei de a-i rezolva cererea. 103. Concluzii. Se poate aadar concluziona faptul c principiile care stau la baza aciunii n anulare a refuzului nejustificat de a rezolva o cerere sunt urmtoarele: 1. Refuzul administraiei de a rezolva o cerere nu echivaleaz cu o respingere a cererii, i nici cu tcerea administraiei, ntruct, n contextul Legii contenciosului administrativ, refuzul de a soluiona o cerere trebuie s fie explicit, sub forma unei comunicri scrise; 2. Refuzul administraiei trebuie s se refere la o cerere privitoare la un drept, care poate fi drept subiectiv sau drept obiectiv; 3. Excesul de putere al autoritilor publice, pe care se ntemeiaz refuzul nejustificat, se presupune, el nu trebuie dovedit de ctre reclamant; 4. Cererea pe care autoritatea public refuz s o rezolve poate s fie cu privire la orice act administrativ; 5. Aciunea n contencios administrativ trebuie s fie formulat n termenele prevzute de art. 11 din Legea nr. 5 54/2004. De asemenea, noua Lege a contenciosului administrativ consacr sistemul contenciosului obiectiv (n anulare) i n ipoteza n care persoana lezat ntr-un drept sau interes legitim solicit instanei de contencios administrativ doar anularea actului, fr a cere n acelai timp i despgubiri, ceea ce rezult din contextul art. 19, alin. 1 din Lege.

35

se vedea CAS III, Decizia nr. 1069 din 10 iunie 1936, n Jurisprudena general", 1936, p. 1155, apud. E. D. Tarangul, Aciunea mpotriva refuzului..., p. 22. ^Ibidem, p. 45 i doctrina acolo citat.

Refuz nejustificat. Persoan care i-a desfurat activitatea n strintate anterior anului 1990. Recunoaterea perioadei n care i-a desfurat activitatea n strintate, ca stagiu de cotizare la sistemul public de pensii Persoanele care, anterior anului 1990, au desfurat activitate n strintate n baza unui acord ncheiat ntre statul romn i ara n care au fost trimise i i-au ndeplinit obligaiile ce le reveneau potrivit art. 3 din Decretul nr. 233/19741*, transfernd n ar sume In valut, care includeau i contribuia pentru fondul de pensii i iisigurri sociale, au dreptul de a li se recunoate ca stagiu de cotizare la sistemul public de pensii perioada n care i-au desfurat activitatea n strintate, n acord cu prevederile art. 2 alin. (3) din Decretul nr. 233/1974 i ale art. 9 din Pactul internaional cu privire la drepturile economice, sociale i culturale i Pactului internaional cu privire la drepturile civile, ratificat prin Decretul nr. 212/1974.

Decizia nr. 4830 din 18 decembrie 2008 Prin aciunea nregistrat pe rolul Curii de Apel Bucureti, Secia a VlII-a de contencios administrativ i fiscal, la data de 17 ianuarie 2008, astfel cum a fost completat ulterior, reclamantul T.S. a chemat n judecat prii Ministerul Muncii, Familiei i Egalitii de anse i Ministerul Educaiei, Cercetrii i Tineretului, solicitnd anularea a trei adrese emise de acetia, respectiv nr. E 1167 din 27 iunie 2007 i nr. E 5368 din 28 decembrie 2007, emise de primul prt, i nr. 76555 din 7 noiembrie 2007, emis de cel de-al doilea, precum i obligarea prilor s emit un act prin care s recunoasc acordul ncheiat ntre Romnia i Republica Zair i drepturile de asigurri sociale ce i se cuvin. n motivare, reclamantul a artat c, n perioada anilor 1974-1978, a lucrat ca profesor n Republica Zair, pltind contribuia datorat la fondul de pensii n baza art. 3 din Decretul nr. 233/1974. Prin adresele a cror anulare o solicit, autoritile prte refuz s recunoasc i s i comunice acordul ncheiat ntre cele dou state n baza cruia i-a desfurat activitatea n strintate i, n plus, prin adresa nr. E 1167 din 27 iunie 2007, prtul Ministerul Muncii, familiei i Egalitii de anse i-a comunicat faptul c perioada n discuie nu constituie stagiu de cotizare. Prin sentina civil nr. 1157 din 9 aprilie 2008, Curtea de Apel Bucureti, Secia a VlII-a de contencios administrativ i fiscal, a respins ca nentemeiat excepia autoritii de lucru judecat invocat de prtul Ministerul Muncii, Familiei i Egalitii de anse, precum i aciunea. Pentru a pronuna aceast soluie, prima instan a reinut, n esen, urmtoarele: excepia invocat este nentemeiat, deoarece aciunea soluionat prin sentina civil nr. 2961 din 21 noiembrie 2007 a Curii de Apel Bucureti, Secia a VUI-a de contencitw administrativ i fiscal, a avut un alt obiect. Cele trei adrese indicate do reclamant n petitul cererii de chemare n judecat reprezint acte administrative asimilate, conform art. 2 alin. (2) din Lcgcn nr. 554/2004, curtea de apel considernd c rspunsurile autoritilor nu pot li ns calificate ca fiind refuz nejustificat de soluionare u cererii, n condiiile n care nu s-a fcut dovada existenei acordului ntre cele dou guverne ori a vreunui protocol (contract) ncheiat ntre partea romn i cea strin n domeniul nvmntului. ntr-un considerent distinct, instana de fond a reinut c reclamantul a lucrai legal n Republica Zair, n baza contractului ncheiat cu ministerul de resort al acestei ri i a dispoziiilor Inspectoratului colar al Judeului Buzu, menionate n cartea de munc, iar aceste mprejurri nu au fost infirmate de autoritile prte. mpotriva acestei sentine a declarat recurs n termen legal reclamantul T.S., invocnd motivul de modificare prevzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ. Recurentul susine c instana de fond a ignorat dispoziiile Decretului nr. 233/1974, sub imperiul cruia i-a desfurat activitatea n Republica Zair, ale Decretului nr. 212/1974 pentru ratificarea Pactului internaional cu privire la drepturile economice, sociale i culturale, ale art. 1 i art. 8 din Legea nr. 19/2000, precum i ale art. 20 i art. 22 din Constituia Romniei. Arat c, n baza contractului de asisten tehnic guvernamental, ncheiat ntre guvernul romn i cel zairez, n perioada 1974-1978, mpreun cu un grup de profesori selectai de reprezentani ai ministerelor educaiei din cele dou ri, i-a desfurat activitatea ca profesor n Republica Zair. n aceast perioad a pltit toate contribuiile datorate statului romn, n sum total de 4876 dolari SUA, aa nct consider nelegal refuzul intimatului Ministerul Muncii, Familiei i Egalitii de anse de a-i recunoate stagiul de cotizare la fondul romn de pensii. Afirm c, n lipsa unui acord ntre cele dou guverne, nu ar fi fost posibil ncheierea contractului individual n strintate, ca i meninerea, cu efecte depline, a contractului de munc din ar. Prin ntmpinrile formulate, ambii intimai au cerut respingerea recursului ca nefondat, reiternd argumentele curii de apel. In cadrul probei cu nscrisuri, admisibil n recurs conform art. 305 C. proc. civ., recurentul a depus Ia dosar, n copie, programele de schimburi culturale dintre Romnia i Republica Zair, pentru anii 1972-1974 i 1975-1977, ce i-au fost comunicate de Ministerul Afacerilor Externe cu adresa nr. N-3/378 din 20 mai 2008, ca i dovezi referitoare Ia plata sumei de 4876 dolari SUA (chitane eliberate de Ministerul Afacerilor Externe i extras de cont din data de 10 august 1976, emis de fosta Banc Romn de Comer Exterior). Examinnd sentina atacat prin prisma criticilor formulate, a ntmpinrilor, a nscrisurilor noi administrate n recurs, precum i sub loate aspectele, n baza art. 3041 C. proc. civ., nalta Curte a constatat c recursul este fondat, pentru urmtoarele considerente: necontestat, in perioada 13 septembrie 1974 - 1 septembrie 1978, recurentul-recla-inant i-a desfurat activitatea ca profesor n Republica Zair (actual Republica Democrat Congo), n baza contractului ncheiat cu Ministerul Educaiei Naionale din aceast ar, denumit contract de asisten tehnic guvernamental, semnat la 6 septembrie 1974. Litigiul de fa a fost generat de mprejurarea c intimatul-prt Ministerul Muncii, Familiei i Egalitii de anse , prin actul administrativ nr. E. 1167 din 27 iunie 2007, a refuzat s i recunoasc stagiul de cotizare la sistemul public de pensii pentru intervalul de timp lucrat n strintate, cu motivarea c dispoziiile art. 8 alin. (1) din Legea nr. 19/2000 privind

sistemul public de pensii i alte drepturi de asigurri sociale condiioneaz acest drept de ncheierea unor acorduri sau convenii internaionale, iar ntre Romnia i Republica Zair nu exist un astfel de acord", n condiiile n care Decretul nr. 223/1974 a fost abrogat". Contrar celor reinute de instana de fond, care a confirmat, practic, punctul de vedere al autoritii intimate Ministerul Muncii, Familiei i Egalitii de anse, nalta Curte a considerat c actul administrativ analizat este nelegal, soluia comunicat fiind adoptat cu nclcarea principiului tempus regit actum", respectiv a actelor normative n vigoare n perioada de referin, dar i cu ignorarea principiului contributivitii, pe baza cruia funcioneaz sistemul public de pensii. Este de notorietate c n perioada regimului comunist nu era posibil munca n strintate dect n condiii atent supravegheate de regim. Cadrul normativ era conferit, n principal, de Decretul nr. 233/1974 privind unele drepturi i obligaii ale cetenilor romni care realizeaz venituri n valut, precum i de Decretul nr. 212/1974 pentru ratificarea Pactului internaional cu privire la drepturile economice, sociale i culturale i Pactului internaional cu privire la drepturile civile. Potrivit dispoziiilor art. 1 din Decretul nr. 223/1974, activitatea (inclusiv cea didactic) cetenilor romni angajai n strintate avea la baz fie acorduri ncheiate ntre statul romn cu alte state", fie nelegeri i contracte" ntre organizaii din Romnia i organizaii sau ali parteneri din strintate. ntre Guvernul R.S.R. i Consiliul Executiv al Republicii Zair s-a ncheiat, Ia data de 9 mai 1970, la Kinshasa, Acordul de cooperare cultural", n scopul promovrii i dezvoltrii relaiilor n domeniile nvmntului, tiinei i culturii". Existena acestui acord este atestat de documentele internaionale comunicate de ctre Ministerul Afacerilor Externe recurentului-reclarnant abia la data de 20 mai 2008, fiind indicat explicit n preambulul Programului de schimburi n domeniile nvmntului, tiinei i culturii ntre Guvernul R.S.R. i Consiliul Executiv al Republicii Zair pentru anii 1975-1977". Aa fund, argumentul pentru care intimatul-prt Ministerul Muncii, Familiei i Egalitii de anse a refuzat s recunoasc dreptul la pensie al recurentului-reclarnant pentru perioada n care a muncit n strintate nu subzist. nalta Curte a considerat ns c, i n lipsa unui asemenea acord, intimatul-prt Ministerul Muncii, Familiei i Egalitii de anse trebuia s i recunoasc recurentului-reclarnant stagiul de cotizare aferent, ntruct, pe de o parte, el nu are nicio culp pentru modul n care autoritile comuniste reglau relaiile internaionale i, pe de alt parte, demonstrase c i-a ndeplinit toate obligaiile care i incumbau potrivit art. 3 din Decretul nr. 233/1974, transfernd n ar, n valut, suma total de 4876 dolari SUA, care include i contribuia pentru fondul de pensii i asigurri sociale. De altfel, potrivit art. 2 alin. (3) din actul normativ menionat, perioada lucrat n strintate se ia n calcul la stabilirea vechimii nentrerupte n munc, n aceeai unitate, precum i ca vechime n funcie de specialitate", iar meniunile din carnetul de munc sunt n acelai sens. n plus, pe lng reglementarea examinat, soluia adoptat de nalta Curte este conform i cu dispoziiile art. 9 din Pactul internaional cu privire la drepturile economice, sociale i culturale, ce fusese ratificat prin Decretul nr. 212/1974, deci era aplicabil n perioada n discuie. Ca urmare, n temeiul art. 312 alin. (l)-(3) C. proc. civ. raportat Ia art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, n baza art. 18 alin. (1) din aceeai Lege a contenciosului administrativ, s-a admis recursul i s-a modificat n parte sentina atacat, n sensul c s-a admis n parte aciunea n contradictoriu cu prtul Ministerul Muncii, Familiei i Egalitii de anse, a crui adres nr. E /l 167 din 27 iunie 2007 a fost anulat, cu consecina obligrii acestuia de a emite un act administrativ prin care s recunoasc reclamantului perioada 13 septembrie 1974 - 1 septembrie 1978, lucrat n strintate, ca vechime n munc i ca stagiu de cotizare la fondul de pensii. Celelalte dispoziii ale sentinei, referitoare la modul de soluionare a excepiei de autoritate de lucru judecat i a legalitii celorlalte dou adrese: nr. E 5368 din 28 decembrie 2007, emis de Ministerul Muncii, Familiei i Egalitii de anse, respectiv nr. 76555 din 7 noiembrie 2007, emis de Ministerul Educaiei, Cercetrii i Tineretului, au fost pstrate, reinnd c prima adres reprezint, de fapt, rspunsul la procedura prealabil, iar cea de-a doua nu ndeplinete condiiile prevzute de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 pentru a fi considerat act administrativ.

Noiunea de act administrativ 1. Terminologie. Consideraii cu caracter istoric i de drept comparat. Definiie Terminologia utilizat are semnificaia sa n orice demers cognitiv tiinific, demersul teoretic de fundamentare a semnificaiei unui termen ine, nainte de toate, de ramura tiinei specializate i nu de semantic, ca tiin general a semnificaiei cuvintelor. Desigur, ntre semantic i tiinele specializate, ntre care i cele juridice, are loc un permanent schimb de informaii, de completare i explicare reciproc. De-a lungul deceniilor, n literatura juridic s-au utilizat mai multe expresii pentru a evoca actele juridice ale organelor administraiei publice. Literatura din perioada interbelic, de pild, face o distincie, mai nti, ntre actele puterii executive n raporturile cu Parlamentul i actele fcute de puterea executiv, n raporturile cu cetenii ori care au intervenit ntre diversele servicii publice ale statului". 0 Apoi, actele puterii executive n raporturile sale cu cetenii erau divizate n dou categorii: a) actele de autoritate i b) actele de gestiune. Actele de autoritate erau nelese ca fiind manifestri de voin fcute de un organ administrativ competent, prin care se crea o situaie juridic general sau individual, guvernat de norme de drept public, iar prin actul de gestiune se nelegea manifestarea de voin fcut de un organ competent, ce tinde s creeze unui organism administrativ o situaie juridic cu caracter patrimonial, reglementat de dreptul privat36, normele de drept public fiind explicate prin ideea de dominaie i comandament. Interesant este faptul c n sfera actelor puterii executive nu apare termenul de contract, dei actul administrativ de gestiune se aprecia c are, n realitate, caracter de act civil. Cnd o autoritate public - precizeaz prof. Paul Negulescu - ncheie un contract de vnzare-cumprare cu un particular, privitor la un imobil, se creeaz o situaie juridic de cumprtor i o alta de vnztor, ambele reglementate de dreptul privat. Aceste situaii juridice nu pot fi modificate prin acte unilaterale, ci numai prin consimmntul ambelor pri, prin acte bilaterale. Actul de vnzare-cumprare este, deci, un act administrativ de gestiune. 48. Se constata, cu uurin, c noiunea de act administrativ era folosit ntr-un sens pur formal, spre a evoca actele juridice ale autoritatilor administrative, nu si regimul juridic de putere. ntre actul administrativ i actul administrativ de gestiune nu exista o coresponden gen-specie, sub aspectul regimului juridic aplicabil, primul era o specie a actelor de autoritate, secundul era o specie a actelor de drept privat. Cu toate acestea, literatura i jurisdicia vremii au avut serioase ezitri atunci cnd s-a pus problema naturii juridice a unor acte concrete (de exemplu, actele de pensionare), implicit a atacrii acestora n termenii i conform cu legea contenciosului administrativ". Teza actelor administrative de autoritate i, respectiv, de gestiune era larg rspndit n literatura juridic european a perioadei interbelice.2 Fr s fie respins definitiv n doctrina actual occidental, teza de mai sus este prezentat ca o posibil modalitate de analiz a actului administrativ. Literatura juridic de dup rzboi, obiectiv, n-a putut evita aceste controverse terminologice, cu toate c, pe fond, datele problemei deveniser altele. Dintre terminologiile propuse37, dou formulri se detaeaz sub aspectul rezonanei n legislaie, n practica judiciar i n alte ramuri ale tiinei dreptului, anume: act administrativ si, respectiv, act de drept administrativ. Denumirea de acte de drept administrativ s-a propus de prof. Tudor Drganu, n ideea evocrii mai clare a regimului elaborrii i, respectiv, al efectelor actekr orgare! or administraiei de stat, emise n realizarea puterii de stat.38' S-a urmrit a se releva, chiar prin denumire, c
36 37

> Idem, p. 304. Ca de exemplu: acte cu caracter administrativ, acte ale administraie: de stai sau acte de administraie (vezi, pentru amnunte, R. Jonescu, op. cit., p. 216 i lucrrile acolo citate). 38 Primul autor care utilizeaz aceast terminologie este prof. T. Drgami, care intituleaz monografia din 1959, n mod sugestiv, Actele de drept administrativ". n acelai sens, V. Rusii, Principalele trsturi juridice ale actelor de drept administrativ, n R.R.D., nr. 3/1967, p. 74 i

aceste acte sunt supuse unui regim juridic diferit de acela al actelor civile ale organelor administraiei de stat. Aceast terminologie a fost criticat de prof. Romulus Ionescu, pe urmatoarele aspecte: a) utilizarea ei nseamn implicit o recunoatere c exist diferite categorii de acte juridice determinate de ramura de drept care le-ar reglementa c ar exista astfel de exemplu, pe lng acte de drept administrativ i acte de drept constituional acte de drept financiar, acte de drept penal etc." b) multe din aa-zisele acte de drept administrativ" (de exemplu, actele de stare civil, buletinele de identitate, unele certificate etc.) sunt reglementate nu numai de norme de drept administrativ, ci i de alte categorii de norme juridice; c) denumirea este contrar celei de act administrativ, prevzut de unele acte normative, inclusiv de Constituie. n ceea ce ne privete, apreciem c aceast critic este exagerat, terminologia propus i promovat prin lucrrile sale de prof. Tudor Drganu a avut, fr ndoial, o importan deosebit pe linia delimitrii sferei actelor de autoritate ale organelor administraiei de stat. Dincolo de acest aspect, primul argument invocat de prof. R. Ionescu nu ni se pare c rezist la o analiz tiinific riguroas. Dialectica evoluiei dreptului presupune structurarea acestuia pe ramuri care definesc specii ale unui gen de regim juridic, din cele tradiional acceptate. De vreme ce o ramur de drept i-a demonstrat autonomia, artnd n ce const obiectul su specific de reglementare, este de la sine neles c acceptm i ideea unor acte juridice crora li se aplic respectivul regim juridic, ceea ce nu exclude ca actele respective s fie, ca gen, civile, administrative etc. n orice caz, a contesta existena actelor de drept constituional ni se pare c echivaleaz cu a contesta nsi existena acestei ramuri de drept; orice act al unui organ al puterii legislative, de la hotrrea sau moiunea cu caracter politic pn la lege, este, n primul rnd, act de drept constituional. Cel de-al doilea argument invocat de prof. R. Ionescu ni se pare c poate fi invocat i pentru critica terminologiei de act administrativ. S-ar putea spune c, atta timp ct un act al unui organ al administraiei de stat nu este reglementat numai de norme ale dreptului administrativ, ci i de alte categorii de norme juridice", el nu poate fi evocat, cel puin sub aspectul regimului juridic, prin referire doar la adjectivul administrativ. Ct privete cel de-al treilea argument, va trebui s reinem, far a subestima semnificaia tiinific a terminologiei din legislaie i mai ales din legea fundamental, c legislaia noastr nu a operat (i nu opereaz) cu o terminologie unic. Actele administrative sau actele de drept administrativ, cum dorim s ne exprimm, erau evocate (inclusiv n Constituii) prin denumiri ca: ordonane, hotrri, dispoziii, regulamente, ordine, instruciuni, circulare, precizri, condiii fundamentale, statute, autorizaii, procese-verbale, ncheieri, aprobri etc. Nu mai puin adevrat, trebuie s admitem, fa de stadiul actual al doctrinei, c nici critica, pe care, n 1959, prof. T. Drganu o aducea denumirii de act administrativ, nu mai este de actualitate. Dup prerea noastr, se poate spune, la fel de bine, acte administrative, punndu-se accentul pe ideea activitii, n sensul c evocm actele ce realizeaz administraia public, sau acte de drept administrativ, subliniindu-se ideea regimului juridic aplicabil. Se subnelege c utilizarea unei terminologii sau alteia este la latitudinea legiuitorului, a doctrinarului, dar n funcie de contextul de idei. Spre pild, ntr-o construcie logic ce
urm. Se poate spune c literatura elaborat pe baza Constituiei din 1991, innd seama de art. 48 devenit art. 52 n urma revizuirii, opereaz cu noiunea de act administrativ (Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Ed. Accent, Cluj-Napoca, 2004, p. 285). n unele lucrri, cum este cea elaborat de colectivul de autori ai Universitii din Timioara, noiunea actele de drept administrativ apare doar n titlul capitolului, pentru c n coninutul acestuia se utilizeaz i expresia act administrativ, chiar n titlurile paragrafelor (Trsturile caracteristice ale actelor administrative", ,Actul administrativ i decizia administrariv", Categorii de acte administrative"). De altfel, noiunea de act administrativ apare i n definiie, dei titlul capitolului ne anun c este vorba de acte de drept administrativ": Pe baza tuturor caracteristicilor cercetate mai sus, actele administrative pot fi definite ca acte juridice unilaterale, obligatorii i executorii, emise n temeiul puterii de stat, prin care se organizeaz executarea sau se execut n concret Legile i celelalte acte ale organelor statului" (V. Popa, P. Petrior, D.A. Crchmescu, op. cit., p. 102). Aceste inconsecvene terminologice, ntr-o lucrare destinat studenilor, ni se par de neacceptat.

urmrete a evoca actele unilaterale ale altor organisme (dect cele administrative), n realizarea administraiei (teza colii clujene) este de preferat utilizarea terminologiei acte de drept administrativ, dei art. 52 din Constituia republicat opereaz cu noiunea de act administrativ. Dimpotriv, atunci cnd ne referim la actele de autoritate tutelar ori de stare civil, este mai potrivit s le calificm acte administrative, eventual cu precizarea c li se aplic un regim mixt, de drept administrativ i de dreptul familiei. n alt ordine de idei, va trebui s remarcm faptul c regimul juridic administrativ, aa cum ni se prezint el la ora actual n ara noastr, cunoate o form tipic, ce presupune contenciosul administrativ judiciar, potrivit dreptului comun - Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ - i forme atipice, care ngduie controlul instanelor judectoreti, n baza unor legi speciale (de exemplu, Legea nr. 18/1991 republicat n 1998). Tocmai de aceea am apreciat c se poate utiliza i terminologia de act administrativ tipic, respectiv de act administrativ atipic." Actele administrative prin delegaie, care eman de la structuri nestatale (asociaii sau fundaii neguvernamentale ori societi comerciale) ne apar ca o categorie a actelor administrative tipice, dac sunt emise n realizarea unui serviciu public (pentru care este autorizat structura respectiv) i dac pot fi atacate n contenciosul administrativ. Aceast distincie rmne, ns, relativ, deoarece fa de tradiie s-ar putea spune c actele administrative tipice sunt actele organelor administraiei de stat, indiferent dac sunt sau nu supuse controlului prevzut de Legea contenciosului administrativ, sau de alt lege. n timp, actele administrative exceptate chiar de Constituie [art. 126 alin. (6)] de la controlul instanelor judectoreti le putem considera acte atipice, categorie care ar putea cuprinde i actele administrative prin delegaie. Pe de alt parte, Constituia actual ngduie o aciune n justiie mpotriva actelor administrative ale tuturor autoritilor publice, ceea ce nseamn c li se aplic regimul tipic. Prin urmare, am ajunge la multitudinea de sensuri ale termenului de act administrativ, relevate de prof. A. de Laubadere (cele trei sensuri: formal, material i funcional), care urmresc s evoce fie structura de la care eman voina, fie regimul juridic aplicabil. De aceea, folosirea cuvntului tipic trebuie s fie nsoit de explicaii asupra sensului i a criteriului de referin. Dac vrem s scoatem n eviden actele administrative ale organelor administraiei publice, organe competente ntr-o anumit materie administrativ, vom face referire la sensul formal-material. Dac urmrim s evocm actele administrative sub aspectul regimului juridic, cu deosebire al controlului judectoresc, vom face vorbire despre un sens funcional-juridic. Dac dorim s evocm actele administrative n ansamblul lor, indiferent de structura (statal sau privat) de la care eman i indiferent de regimul juridic aplicabil, vom face referire la un al treilea sens, sensul structural-organizaional. Se subnelege c sensul formal-material este un caz particular al celui structuralorgani-zaional. raportul dintre ele fiind de la parte la ntreg. Fa de stadiul actual al legislaiei pentru tiina dreptului administrativ, ca de altfel i pentru practica administrativ sau judectoreasc, prezint interes noiunea de act act administrativ n sens formal-material, precum i noiunea de act administrativ n sens funcional-juridic. Teoria actului administrativ are ca punct de plecare sensul formal-material, pe care lvom avea n vedere n cele ce urmeaz. Astfel, prin act administrativ nelegem acea form juridic principal a activitii organelor administraiei publice, care const ntr-o manifestare unilateral i expres de

voin de a da natere, a modifica sau a stinge drepturi i obligaii, n realizarea puterii publice, sub controlul principial de legalitate al instanelor judectoreti.39 Noiunea de contencios administrativ 1. Etimologie i drept comparat Noiunea de contencios administrativ este, de asemenea, o noiune tradiional a dreptului administrativ, care a fost considerat neadecvat pentru realitile specifice ornduirii socialiste". Utilizarea ei n doctrina juridic din epoca socialist a avut mai mult un sens de evocare istoric, ceea ce a fcut ca i legiuitorul s recurg la o alt terminologie, mai complicat i, cert, mult mai puin expresiv.40 Etimologic, cuvntul contencios deriv din latinescul contendere = a lupta. Astfel, n dreptul administrativ termenul de contencios a nceput s fie utilizat pentru a delimita cile de atac jurisdicionale mpotriva actelor i operaiunilor administrative de recursurile administrative obinuite. Un recurs, deci o cale de atac, dobndea caracter jurisdicional (contencios) ori de cte ori autoritatea care-1 soluiona avea calitatea de judector. n felul acesta s-a ajuns - att n doctrin, ct i n legislaie, mai ales n perioada interbelic - s se utilizeze n mod curent termenii: contencios administrativ; aciuni de contencios administrativ; instana (organ) de contencios administrativ (uneori instana n materie de contencios administrativ); legea contenciosului administrativ; hotrri de contencios administrativ. Coninutul i sfera contenciosului administrativ, ca fenomen juridic, implicit, a noiunii respective, au variat de la o ar la alta, n aceeai ar de la o perioad la alta, de la un autor la altul. Aceste orientri diferite ale doctrinei - ce au avut, firesc, ecou n legislaie, precum i n jurisprudena - sunt determinate, n principal, de interrelaiile care au fost fundamentate ntre sensul material i sensul formal-organic al contenciosului administrativ. n doctrina francez din secolul XIX contenciosul administrativ era definit prin raportare la organele competente a soluiona litigiile dintre administraie i administrai (n sensul organic); cum s-au nfiinat, nc din perioada revoluiei, tribunale administrative, n sistemul Consiliului de Stat, s-a ajuns la coincidena ntre sensul organic (formal) i cel material.41 Sensul material al noiunii de contencios administrativ este axat fie pe subiectele ntre care are loc litigiul, fie pe regulile juridice invocate n cauz i aplicate n soluionarea acesteia.
Dac ar fi s dm o definiie general, n accepiunea structural-organizaional, vom reine c actul administrativ este acea form juridic de realizare, ca activitate principal ori secundar, a faptului administrativ, de ctre organe de stat sau, n baza legii, de organe nestatale, ce concretizeaz manifestarea unilateral de voin a acestora, ntr-un regim juridic administrativ, tipic sau atipic, dup caz. Vezi, pentru alte moduri de definire a actului administrativ, R. Ionescu, op. cit., p. 218-221 i lucrrile acolo citate; T. Drganu, Actele de drept administrativ..., op. cit., p. 42; /. Iovna, op. cit., p. 21; A. Iorgovan, I. Moraru, D. Mustea, Legalitatea actelor administrative, op. cit., p. 38; /. Iovna, Cteva precizri cu privire la noiunea actului administrativ, n Studia Universitatis Babe-Bolyai, 1970, p. 103-113. Din doctrina actual mai reinem urmtoarele dou definiii: actele administrative pot fi definite ca manifestri unilaterale i exprese de voin ale autoritilor publice, n principal, autoriti ale administraiei publice n scopul de a produce efecte juridice, n temeiul puterii publice" (R.N. Petrescu, op. cit., p. 287); actul administrativ constituie o categorie de acte juridice emise, n principal, de autoritile i persoanele care i desfoar activitatea n administraia public, precum i de instituiile publice i regiile autonome, fiind o modalitate de lucru a acestora, prin care se asigur realizarea puterii executive n nfptuirea sarcinilor care revin administraiei publice" (M. Preda, Curs de drept administrativ. Partea general, op. cit., p. 97). Despre rigoarea tiinific a celei de-a doua n raport cu prima, las cititorii tratatului nostru s se pronune. A se vedea, pentru literatura postdecembrist, i Al. Negoi, Noiunea actului administrativ, n Dreptul, nr. 7/1997, p. 38-43; A. Trilescu, Cteva consideraii n legtur cu ineficienta actelor administrative de autoritate, n Dreptul, nr. 1/2000, p. 90-92; A. Trilescu, Unele consideraii referitoare la raporturile dintre autoritile administraiei publice i actele acestora, n Dreptul, nr. 10-11/1995, p. 42-45. 40 Legea nr. 1/1967 era intitulat Lege privind judecarea de ctre tribunale a cererilor celor vtmai n drepturile lor prin acte administrative ilegale", cnd ea s-ar fi putut denumi Legea contenciosului administrativ judiciar" (urmnd ca n dispoziiile cu caracter general s se precizeze c este vorba de litigiile administrative date n competena instanelor judectoreti). Am meniona, pentru informarea generaiilor viitoare de studeni asupra particularitilor i absurditilor epocii respective, c una din obieciile, serioase, la lucrarea noastr din 1989 a fost tocmai utilizarea unei terminologii care nu este prevzut de legislaia socialist", ntre care: contencios administrativ", contract administrativ", domeniu public" etc. 41 Vezi, n acest sens R. Bonnard, op. cit., p. 154.
39

Din punct de vedere formal, se cunosc trei mari sisteme de contencios administrativ: a) sistemul administratorului judector;42 b) sistemul francez al jurisdiciei speciale administrative (tribunale administrative i Consiliul de Stat); c) sistemul anglo-saxon al instanelor de drept comun competente (i) n materia contenciosului administrativ. Sistemul francez se bazeaz pe dou principii fundamentale: 1. Principiul separrii activitilor administrative de activitile judiciare; 2. Principiul separrii administraiei active de justiia administrativ, care constituie un ordin de jurisdicie paralel i separat de puterea judiciar.43 La ora actual, cum s-a mai artat, n rile anglo-saxone, ndeosebi n Anglia i Statele Unite ale Americii, sunt instituite i tribunale administrative44, ceea ce face ca viziunea triho-tomic a contenciosului administrativ menionat mai sus s dobndeasc mai mult un caracter de evocare istoric. Cu toate acestea, nu se poate spune c n rile anglo-saxone s-a ajuns la o dualitate de jurisdicii, ca n Frana, Italia, Germania etc, pentru c n Marea Britanie, Camera Lorzilor, iar n S.U.A., Curtea Suprem au rmas autoritile jurisdicionale supreme unice, care asigur unitatea de interpretare a dreptului. Prin urmare, jurisdiciile administrative, despre care am vorbit n partea introductiv a tratatului, att n Marea Britanie, ct i n S.U.A., n final sunt supuse aceluiai organ suprem de jurisdicie, ca i jurisdiciile de drept comun. Specificul sistemului francez const tocmai n faptul c justiia administrativ are propriul su organ suprem, anume secia de contencios a Consiliului de Stat, care, n ansamblu, ne apare ca o autoritate a puterii executive i nu a puterii judiciare. Aa se explic de ce jurisdiciile administrative sunt compuse din consilieri juridici (ai Guvernului i ai administraiilor) i nu din magistrai. 2. Definiia contenciosului administrativ n doctrina romneasc Legislaia din ara noastr a consacrat, iniial, sistemul francez, apoi pe cel anglosaxon, cu anumite particulariti, ntr-o perioad sau alta, dar a meninut i sistemul administratorului judector. Aa se explic de ce, n doctrina administrativ, fundamentarea noiunii de contencios administrativ nu a putut face abstracie de aspectele referitoare la activitatea organelor administrative cu caracter jurisdicional. Cu toate c s-au exprimat mai multe opinii, teza dominant a fost aceea dup care actul administrativ jurisdicional desemneaz acel act ce eman de la o autoritate administrativ n soluionarea unui conflict de interese ntre cele dou administraii sau ntre o administraie i un particular i care, spre deosebire de actul administrativ propriu-zis, nu poate fi atacat pe calea contenciosului administrativ, avndu-se n vedere contenciosul
Dup cum se arat constant n literatura de specialitate, acest sistem era dominant n majoritatea statelor pn la revoluia burghez din Frana, deoarece jurisdicia administrativ se identifica cu administraia activ: a judeca administraia este tot a administra" (Chevallier, L'elaboration historique du principe de separation de la juridiction administrative et de l'administration active, L.G.D.J., Paris, 1970, p. 34). 41 Sistemul francez a fost preluat ntr-o form asemntoare (instanele administrative au n frunte Consiliul de Stat) n Belgia, Italia, rile de Jos, Luxemburg, Grecia etc. (H. Puget, Les institutions administratives etrangeres, Dalloz, Paris, 1969, p. 229), fie sub forma unor instane administrative (complet separate de administraia activ) incluse n sistemul judiciar: R.F. Germania, Austria etc. {E. Forsihoff, op. cit., p. 180-187; A.G. Tsoulsos, Les notions d'administration et de la juridiction, Paris, L.G.D.J., 1968, p. 32). Pentru a facilita documentarea studenilor, mai ales n elaborarea lucrrilor de diplom, pentru sistemul francez mai facem trimitere la urmtoarele lucrri: R. Chapus, Droit du contentieux administratif, 1990; G. Vedel, P. Delvolve, Le systeme francais de protection des administres contre 1'administration, Sirey, 1991; J.M. Auby, R. Drago, Trite de contentieux administratif, L.G.D.J., 1984; Ch. Debbasch, J.C. Ricci, Contentieux administratif, Dalloz, 1990. Pentru o foarte interesant analiz a evoluiei contenciosului administrativ francez, cu referiri la deciziile cele mai semnificative, la refleciile diferiilor autori de drept sau oameni politici, precum i la date statistice, scheme grafice, organigrame, recomandm lucrarea prof. Jacqueline Moraud-Deviller (deja citat), Cours de droit administratif, p. 9-65. Astfel, n ordine, sunt citate Decizia Blanco" a Tribunalului de Conflict din 8 februarie 1873, Hotrrea Terrier" a Consiliului de Stat din 6 februarie 1903, Hotrrea Fregetry" a Tribunalului de Conflict din 29 februarie 1908 i Hotrrea Therond" a Consiliului de Stat din 4 martie 1910. Ne-am oprit, n sintez, ntr-un capitol anterior, la prima, deoarece ea pune bazele teoriei serviciului public, dezvoltat de autorii perioadei clasice (Duguit, Jeze, Rolland...) peste trei decenii abia. Cum s-a artat, prin aceast decizie (Decizia Blanco) se pune capt principiului impus de revoluia francez al rspunderii exclusive a funcionarilor, introducndu-se principiul rspunderii solidare a statului (administraiei) i funcionarilor. 44 A. Iorgovan, Drept administrativ (...), op. cit., 1986, p. 118-124 i opiniile acolo citate.
42

administrativ judiciar45, situaie schimbat fundamental abia prin Legea nr. 29/1990, cum am vzut deja!
Pentru a se delimita mai clar ntre ele, formele de contencios administrativ (sub aspectul organelor competente a soluiona litigiile), s-au impus termenii: contencios administrativ, respectiv, contenciosul administrativ-drept comun46.

n concluzie, putem reine c n doctrina romneasc interbelic noiunea de contencios administrativ era utilizat fie ntr-un sens larg material, evocnd totalitatea litigiilor dintre administraie i particulari (indiferent cine soluiona litigiul, un organ judectoresc sau un organ administrativ), fie ntr-un sens strict, evocnd litigiile soluionate numai de instanele judectoreti. Dreptul comun al contenciosului administrativ era dat de normele juridice care reglementau atribuiile n aceast materie ale instanelor judectoreti (instanele obinuite, uneori s-au creat i instane speciale). Pe aceast linie de idei, prof. C. Rarincescu definea contenciosul administrativ ca fiind totalitatea litigiilor nscute ntre particulari i Administraiunile publice, cu ocaziunea organizrii i funcionrii serviciilor publice i n care sunt puse n cauz reguli, principii i situaiuni juridice aparinnd dreptului public". Legislaia n vigoare ne oblig s privim noiunea de contencios administrativ ntrun sens strict i ntr-un sens larg. n sens larg, vom nelege prin contencios administrativ litigiile de competena instanelor judectoreti, dintre un organ al administraiei publice, respectiv, un funcionar public sau, dup caz, o structur autorizat s presteze un serviciu public, pe de o parte, i alt subiect de drept, pe de alt parte, n care organul public sau funcionarul public apare ca purttor al autoritii publice. ntr-un sens mai restrns (cel mai frecvent), noiunea de contencios administrativ evoc totalitatea litigiilor de competena seciilor de contencios administrativ ale instanelor judectoreti. Perioada de aezare a legislaiei noastre n matca principiilor constituionale, dup ani de la adoptarea Constituiei, nu este ncheiat, perioada de tranziie prin care trece ara nu putea s ocoleasc contenciosul administrativ. Fie dintr-un reflex al obinuinei, fie din necesiti politice conjuncturale, anumite litigii tipice de contencios administrativ, n sistemul francez, german, italian etc, la noi au fost date i sunt date n competena instanelor de drept comun, fiind suficient s ne referim la soluionarea cilor de atac n materia contraveniilor sau la soluionarea litigiilor legate de concesionarea bunurilor proprietate public, cel puin, pn la adoptarea recentei Legi a contenciosului administrativ nr. 554/2004.47 Noua lege vine i cu o inovaie, formulnd chiar ea o definiie a contenciosului administrativ, n cadrul art. 2 alin. (1) lit. e), ca fiind activitatea de soluionare, de ctre instanele de contencios administrativ competente potrivit legii, a litigiilor n care cel puin una dintre pri este o autoritate public, iar conflictul s-a nscut fie din emiterea sau ncheierea,dup caz, a unui act administrativ, n sensul prezentei legi, fie din nesoluionarea in termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim. Bineneles, aceast definiie trebuie interpretat n coroborare cu celelalte dispoziii ale art. 2, n care sunt cuprinse, de asemenea, i semnificaiile altor noiuni fundamentale n materia contenciosului administrativ -persoan vtmat, interes legitim, autoritate public, act administrativ etc.
45

A. Teodorescu, Tratat de drept administrativ, op. cit., p. 377-379; P. Negulescu, op. cit., p. 294; C. Rarincescu, op. cit., p. 30, 43, 120, 260261, 335-337 t opiniile aici citate. 46 M. Vraru, Tratat de drept administrativ romn, op. cit., p. 206-207. Se impune a arta c actele administrative cu caracter jurisdicional nu erau fundamentate de toi autorii pe ideea de contencios administrativ, ci i pe ideea de siguran n raporturile cu administraia: ele reprezint o realitate n lumea juridic creat de unele legi speciale i nu de jurisprudena" etc. (Vezi, de exemplu, C. Buiculescu, Actele de jurisdicie administrativ i actele administrative cu caracter jurisdicional n dreptul romn, Teza de doctorat, Bucureti, 1947; G.D. Dumitrescu, Actele administrative de autoritate i Actele administrative jurisdicionale, n Pandectele Romne I, 1934, p. 141). Unii autori au mers mai departe, contestnd, pur i simplu, categoria actelor administrative cu caracter jurisdicional pe motiv c, 47 Un exemplu n acest sens ni-1 oferea i art. 44 din fosta Lege a petrolului nr. 134/1995 (M. Of, nr. 301 din 22 decembrie 1995), abrogat prin Legea nr. 238 din 7 iunie 2004 a petrolului, (M. Of., nr. 535 din 15 iunie 2004), ca s nu mai vorbim de H.G. nr. 216/1999, de punere n aplicare a Legii nr. 219/1998, care, cum s-a precizat deja, trimitea, pentru soluionarea litigiilor, la instanele de drept comun.

Refuzul nejustificat al unei autoriti administrative, ca specie a actului administrativ atacat, n optica practicii judectoreti 1. Optica tradiional a instanelor de contencios administrativ

Recursul contra tcerii administraiei publice este reglementat expres n Frana prin Legea din 1 iunie 190048', de unde, n 1905, este preluat i de legislaia noastr. Legea din 1905, ca i cea din 1912, folosea expresia refuzul Administraiunei de a rezolva cererea", pe cnd Legea din 23 decembrie 1925 s-a oprit la formularea reaua-voin a Administraiunei de a rezolva cererea"49, ceea ce, cel puin n aparen, reprezenta altceva. Refuzul const dintr-un simplu fapt material, uor de dovedit, n timp ce reaua-voin constituie expresia unei atitudini, a unei motivaii de ordin psihologic a agenilor care lucreaz n numele organelor administrative", ceea ce poate fi dovedit foarte greu.50 Cu toate acestea, cum remarca prof. Constantin G. Rarincescu, Curtea de Casaie nu s-a preocupat niciodat n deciziile sale de motivul care a determinat administraia s nu rspund, considernd refuzul Administraiei de a rezolva cererea drept o dovad de reavoin. n felul acesta, toate aciunile ntemeiate pe refuzul Administraiei au dobndit o baz legal, practica judectoreasc considernd noiunile de refuz i de rea voin de a rezolva cererea ca fiind echivalente. n alt ordine de idei, este de reinut c, n practica Curii de Casaie, prin termenii de refuz sau de rea-voin s-a evocat, pur i simplu, faptul Administraiei de a nu da curscererii particularului, adic de a nu-i da nici un rspuns, nici negativ, nici pozitiv, asupra cererii sale" sau de a refuza ndeplinirea prestaiei la care particularul ar fi avut dreptul. De aici, att doctrina, ct i practica judectoreasc, pe cale de consecin logic, au admis c ori de cte ori n conflictul dintre particular i administraie exist o decizie, pozitiv sau negativ, privitoare la dreptul particularului n litigiu (decizie care poate fi anterioar cererii, care a intervenit dup introducerea cererii sau chiar dup introducerea aciunii n contenciosul administrativ), regimul juridic aplicabil judecrii litigiului nu mai putea fi cel prevzut pentru recursul contra relei voine a Administraiei", ci regimul prevzut pentru aciunile tipice contra actelor de autoritate exprese i explicite. Se impune a reine c recursul contra actelor exprese i explicite, potrivit legislaiei din perioad interbelic, se putea face oricnd,51 n timp ce recursul contra tcerii administraiei se putea face numai ntr-un termen de maximum 60 de zile de la nregistrarea sau notificarea cererii. Ct privete drepturile ce puteau fi invocate, dei legislaia de atunci, ca i legea actual, nu fcea vreo distincie, practica judectoreasc a stabilit dou excepii: a) refuzul de a rezolva cereri privitoare la drepturi contractuale; b) refuzul administraiei de a executa o hotrre judectoreasc, apreciindu-se c n acest din urma caz refuzul nu poate constitui un act de autoritate". Dac prima excepie a fost acceptat i de marii doctrinari ai vremii (Negulescu, Rarincescu),52 cea de-a doua a fost criticat de autorii de drept administrativ, pentru c: 1. refuzul autoritii administrative de a pune n aplicare o hotrre judectoreasc la care este obligata nu poate fi asimilat cu actul de executare a unei hotrri judectoreti efectuat de autoriti crora le revine n stat sarcina executrii acestor decizii";
Textul francez este urmtorul: In afacerile contencioase, care nu pot s fie introduse naintea Consiliului de Stat dect sub forma unui recurs contra unei deciziuni administrative, cnd un termen de patru luni s-a scurs fr s fi intervenit vreo deciziune, prile interesate pot considera cererea ca respins i s se adreseze cu recurs Consiliului de Stat". 51 Textul este urmtorul: Oricine se pretinde vtmat n drepturile sale, printr-un act administrativ de autoritate fcut cu clcarea legilor i a reglementrilor, sau prin reaua-voin a autoritilor administrative de a rezolva cererea privitoare la un drept, poate face cerere pentru recunoaterea dreptului sau la instanele judectoreti competente artate mai jos" (s.n.). 50 C.G. Rarincescu, op. cit., p. 268. 51 Erau exceptate deciziile referitoare la nlocuirile, mutrile sau punerile n retragere ale funcionarilor publici, cnd recursul trebuia naintat n termen de 30 de zile. 52 S-a apreciat c asemenea aciuni ar pune n discuie valabilitatea i interpretarea contractelor pe baza crora au luat natere asemenea drepturi, chestiuni care sunt de competena instanelor de drept comun {P. Negulescu, Tratat de drept administrativ, op .cit., p. 411-412; C.G. Rarincescu, op. cit., p. 271).
48

2. cnd este vorba de organe administrative care au figurat ca parte n proces, executarea deciziei judectoreti constituie pentru ele o ndatorire legal, creia i corespunde particularului un adevrat drept; 3. administraia, spre deosebire de particulari, nu lupt pentru aprarea unor drepturi propriu-zise, ci pentru a-i executa atribuiunile ei n conformitate cu ordinea juridic a statului, or obligaia de a executa o hotrre judectoreasc, ce restabilete drepturile i legalitatea pentru Administraie, se confunda cu obligaia de a aplica legea, care intra n mod normal i firesc n obligaiile sale; 4. acest refuz al statului i al organelor sale de a executa o decizie definitiv judectoreasc nici nu se poate n principiu concepe n statul modern ca o posibilitate logic i general".53 Pentru conturarea unei imagini mai exacte asupra practicii din perioad interbelic, ce poate fi avut n vedere i n prezent, reinem atenia doar asupra a dou cazuri. Astfel, ntr-o spe din 1935, un particular a cerut Primriei sectorului 3 Bucureti, s-i dea autorizaie de a construi patru corpuri noi de case pe terenul su. Primria a refuzat s-i soluioneze cererea i s-a fcut aciune n contencios. Curtea de Apel a socotit refuzul ca fiind un act abuziv i a admis aciunea. Contra acestei decizii, Primria a fcut recurs pe temeiul c instana de fond a svrit o violare a legii atunci cnd a obligat-o s-i elibereze intimatului autorizaia, fr s motiveze dac acesta ndeplinea condiiile fixate de Regulamentul de construcii i alinieri. Curtea de Casaie a admis recursul, apreciind c instana de fond a fcut o greit aplicare a art.l din Legea contenciosului administrativ, svrind o nemotivare i o violare a Regulamentului de construcii i alinieri". Curtea de Apel nu a artat care sunt actele prevzute n Regulamentul de construcii i alinieri pe care intimatul i ntemeiaz cererea sa de autorizaie i nu a motivat dac pe baza acestor acte intimatul, indiferent de refuzul Primriei, ndeplinete sau nu condiiile prescrise de Regulamentul de construcii i alinieri. ntr-o alt spe, din 1931 -l 935, situaia de fapt a fost urmtoarea: 1. E.V., liceniat n farmacie, a intentat aciune n contenciosul administrativ contra refuzului Ministerului Sntii de a-i concesiona o farmacie n comuna Pucioasa; 2. Curtea de Apel din Bucureti, prin Decizia nr. 124/1931, i-a admis aciunea, iar n aplicarea acestei hotrri a fost dat Decretul Regal nr. 2609/1931, prin care lui E. V. i se acorda dreptul de a nfiina o a doua farmacie n comuna respectiv; 3. M.Z., farmacist din Pucioasa, intenteaz la rndul su aciune n contencios contra Ministerului Sntii, cernd anularea acestui decret ca fiind ilegal, pe motiv c E.V. nu era farmacist dirigint i nu avea examen de capacitate i c n Pucioasa, la numrul de locuitori, nu se justifica o a doua farmacie; 4. Curtea de Apel din Bucureti admite aciunea prin Decizia nr. 229/1993, considernd c Decizia nr. 124/1931 nu poate constitui autoritate de lucru judecat, deoarece acea decizie s-a dat pe baza Legii sanitare din 1926, ori, ntre timp, s-a schimbat i legea sanitar i legea administrativ"; 5. E.V. introduce recurs la Curtea de Casaie, care i este admis prin Decizia (Seciei a 3-a) nr. 1130 din 19 iunie 1935. n motivarea Hotrrii Curii de Casaie se reine c, potrivit principiilor care guverneaz materia contenciosului administrativ, instanele de contencios exercit, cu ocazia judecrii aciunii pentru anularea unui act de autoritate, pe lng o jurisdicie subieciv, i o jurisdicie obiectiv, n care caz misiunea lor este de a cerceta n abstract chestiunea de legalitate, de drept obiectiv, a crei caracteristic esenial este generalitatea i impersonalitatea.

' C.G. Rarincescu, op. cit., p. 272-273. A se vedea i practica evocat de acest autor la p. 47, 90, 93. 108, 115, 162, 182. '* Cas. III, decizia nr. 603 din 27 martie 1935 n Jurisprudena General a Romniei, anul 1935 (Un amnunt interesant, intimatul a avut ca avocai pe J. Vermeulen i H. Meitani). 2> Potrivit Constituiei din 1923, Decretele Regale erau contrasemnate de minitri, care purtau rspunderea pentru acestea. n fapt, Decretul Regal era iniiat de ministrul interesat, de aceea n limbajul juridic curent se susinea c ministrul a dat Decretul Regal (...)".
4

Ca atare, s-a reinut c Decizia Curii de Apel Bucureti nr. 124/1931 constituie autoritate de lucru judecat i este opozabil erga omnes i fa de M.Z., cu toate c n-a figurat ca parte n proces. Este de meditat la aceast spe, deoarece un asemenea cerc vicios se poate oricnd crea, mai ales cnd legislaia strbate o perioad de mari schimbri, ca acum, la noi. 2. Consideraii asupra practicii judectoreti n baza Legii nr. 1/1967 n baza art. 1 alin. (2) din Legea nr. 1/1967, se putea face aciune injustiie i mpotriva refuzului nejustificat al administraiei de stat de a satisface o cerere privitoare la un drept", respectiv mpotriva nerezolvrii unei astfel de cereri n termenul prevzut de lege. Practica nu este deosebit, nu putea fi o practic consistent pe refuz, cnd ea a fost foarte anemic pe actul expres i explicit. Cu toate acestea, n doctrin s-au conturat unele puncte de vedere ce pot prezenta interes i pentru practicienii actuali. Astfel, alturi de ali autori, am susinut i noi, c simplul fapt c un organ al administraiei de stat respinge o cerere privitoare la un drept, fr s motiveze hotrrea sa, nu constituie un refuz nejustificat, n sensul legii.54 Legea nr. 1/1967, cum se tie, cuprindea foarte multe excepii; n practic a aprut urmtoarea problem, care este pe deplin actual: se poate introduce aciune n contenciosul administrativ contra refuzului administraiei de stat de a emite un act administrativ care, ns, nu putea face obiectul unei aciuni principale. n ce ne privete, am dat o interpretare pozitiv. Pe aceast linie de idei, am susinut c era de competena instanei judectoreti, potrivit Legii nr. 1/1967, i refuzul nejustificat al organelor administraiei de stat de a emite acte n materie de pensionare, de spaiu locativ etc, adic n materii pentru care era prevzut o cale jurisdicional special de atac.55 Tocmai de aceea am considerat c opinia contrar, ca i practica ce s-a conturat la instanele judectoreti pe aceast tez56, erau axate pe o interpretare restrictiv a Legii nr. 1/1967, interpretare care cu att mai greu poate fi primit n prezent. 3. Aspecte teoretice din practica judectoreasc n baza Legii nr. 29/1990 Instanele de contencios administrativ au admis aciuni, considernd c refuzul a fost nejustificat, n cazuri ca: a) refuzul Primriei municipiului Bucureti de a ntocmi un proces verbal de evaluare a gospodriei demolate abuziv, pe baza cruia ceteanului s-i fie achitate despgubirile solicitate;57
" A. Iorgovan, Drept administrativ, op. cit., 1989, p. 299; M. Anghene, M. Stoica, op. cit., p. 87. 21 A. Iorgovan, op. cit., 1989, p. 299-300. n acelai sens, T. Mndrea, Cenzurarea de ctre organele judectoreti a nerezolvrii cererilor, n R.R.D., nr. 10/1968, p. 92. n literatura de specialitate s-a emis i opinia dup care refuzul nejustificat, precum i nerezolvarea n termen, nu trebuie s priveasc ele nsele un act administrativ (I. Lascu, Refuzul nejustificat al organului administrativ de a satisface o cerere, n R.R.D., nr. 5/1981, p. 26). Un atare punct de vedere ni se pare c, implicit, pledeaz pentru recunoaterea refuzului nejustificat i, respectiv, nerezolvrii n termen, a calitii de act juridic, n spe de act administrativ. 56 Indiferent cum apreciem, sub aspectul naturii juridice, refuzul i, respectiv, nerezolvarea n termen, aciunea injustiie nu putea fi legat de ipoteza emiterii unui act administrativ, cum greit a procedat chiar instana noastr suprem (de exemplu Decizia nr. 11/1979 a Seciei civile a Tribunalului Suprem, n R.R.D., nr. 5/1979, p. 49). Legiuitorul de atunci recunotea dreptul de a ataca n justiie tcerea, respectiv tardivitatea, ca atare, a administraiei. Din acest punct de vedere nu avea relevan c tcerea (refuzul nejustificat) privea o operaiune administrativ sau un act administrativ, inclusiv un act pentru controlul legalitii cruia i era reglementat o cale judectoreasc (administrativ special). Tocmai de aceea am apreciat ca fiind corecte soluiile de admitere a aciunilor formulate n baza Legii nr. 1/1967 pentru refuzul de a efectua operaii administrative sau de a elibera acte juridice n materia pensionrii (de exemplu, refuzul de a trimite dosarul la comisia de expertiz medical n vederea stabilirii gradului de invaliditate - Decizia nr. 2196 din 4 octombrie 1973 a Seciei civile a Tribunalului Suprem, n C.D., 1973, p. 342; refuzul de a-1 trimite pe pensionar la comisia de expertiz a capacitii de munc pentru a se constata agravarea bolii - Decizia nr. 641 din8aprilie 1975aSeciei civile a Tribunalului Suprem n I. G. Mihu, Repertoriu pe anii 19691975, p. 319-320). O problema special s-a ridicat n practic cu privire la refuzul unitii n sensul dreptului muncii", de a ncadra un absolvent al nvmntului superior repartizat ntr-unui din posturile stabilite pe baza cererii acestei uniti. Astfel, uneori, suprema noastr instan, prin decizia seciei civile a admis c este posibil aciunea absolventului mpotriva unitii n baza Legii nr. 1/1967 (Decizia nr. 1657 din 27 septembrie 1975, n C.D., 1975, p. 270), alteori a respins asemenea aciuni, pe motiv c dispoziia guvernamental de repartizare este act de planificare (Tribunalul Suprem, Secia civil, Decizia nr. 187 din 4 februarie 1978, n R.R.D., nr. 7/1978, p. 45). Dei problema repartizrii absolvenilor la ora actual nu mai are aceeai semnificaie, decretul respectiv fiind abrogat, problema de principiu

b) refuzul Ministerului Sntii de a rencadra o persoan ca ef de lucrri la I.M.F., post din care persoana respectiv a fost nlturat abuziv58; c) refuzul Bncii Naionale de a deschide acreditiv n valut59; d) refuzul Prefecturii de a include pe lista locuinelor destinate vnzrii i a imobilului reclamanilor;" e) refuzul Ministerului Sntii de a acorda titlul de medici primari, grupa a 3-a, unor medici care au obinut media cerut pentru promovarea concursului60; f) refuzul primriei de anulare a deciziei de instituire a tutelei61; g) refuzul Uniunii Avocailor din Romnia de a reprimi n exercitarea profesiei un avocat cu pensie stabilit n sistemul asigurrilor sociale de stat62; h) refuzul Direciei Generale de Munc i Protecie Social de a nregistra un contract colectiv de munc; i) refuzul F.P.S. de a reine o ofert de privatizare; j) refuzul Ministerului Finanelor - Oficiul de Supraveghere a Activitii de Asigurare i Reasigurare (O.S.A.A.R) de a elibera un aviz3'; k) refuzul Comisiei locale, fond funciar, de apune n posesie; l) refuzul consiliului local de a propune prefectului, conform art. 35 alin. (6) din Legea nr. 18/1991, atribuirea diferenei de teren, aferente casei de locuit i anexelor gospodreti; m) refuzul Direciei Generale a Forelor de Munc de a ncadra absolveni care beneficiaz de art. 3 din O.G. nr. 32/1994; n) refuzul Consiliului judeean de a aviza documentaia conform H.G. nr. 834/1991;
rmne. Alturi de ali autori (/. Stoenescu, S. Zilberstein, Drept personal civil, voi. II, T.U.B., 1981, p. 159, nota 18), am apreciat ca fiind corect prima soluie, deoarece nu se putea invoca nici un fine de neprimire (vezi pentru detalii A. Iorgovan, op. cit., 1989, p. 300, nota nr. 6). '' n spe, reclamantul B.E. a invocat H.G. nr. 558/1990, pentru acordarea de despgubiri celor demolai abuziv, secia de contencios administrativ a T.M.B., prin Sentina nr. 120 din 16.10.1991, a declinat competena n favoarea judectoriei, considernd c este un litigiu de drept comun, secia de contencios administrativ a C.S.J., prin Decizia nr. 31 din 27 ianuarie 1992 (nepublicat) admite recursul reclamantului i caseaz cu trimitere la aceeai instan de fond. S-a apreciat c reclamantul a fost prejudiciat n dreptul su de a primi despgubiri pentru imobil ca urmare a refuzului nejustificat al unitii prte de a-i ntocmi procesul-verbal de evaluare. Pe aceast linie de idei se nscriu i alte decizii ale C.S.J., secia de contencios administrativ, prin care au fost obligate anumite autoriti administrative s ndeplineasc anumite operaii, din sfera competenei lor, ntr-o procedur juridic mai complex, prevzut de lege. Aa, de pild, prin Decizia nr. 384 din 16 mai 1994 (Buletinul jurisprudenei, p. 341-343) s-a reinut c refuzul Comitetului Romn pentru Adopii de nregistrare a unui minor n vederea adopiei este nejustificat, fiind obligat acest organ s ndeplineasc operaia respectiv. Att instana de fond, ct i instana de recurs n mod ntemeiat au reinut c acest organism are ca atribuii principale constituirea evidenei centralizate a minorilor ce pot fi ocrotii prin adopie n ar sau n strintate, precum i inerea evidenei cererilor persoanelor din tara sau din strintate, prin care s-a solicitat adopia unor copii minori. nregistrarea la Comitetul Romn pentru Adopii constituie una din condiiile de admisibilitate a aciunii de adopie, ca atare refuzul Comitetului de a nregistra pe minora R.I., cum a fost cazul n spe, este o nclcare a dispoziiilor din Legea nr. 11/1990, implicit a dreptului reclamantului (printele firesc care, potrivit legii, trebuie s cear i s obin confirmarea nregistrrii cererii de nfiere la Comitetul Romn pentru Adopii). 58 La fel i n acest caz, instana de fond, n prima judecat, a declinat competena, estimnd c este litigiu de munc, apoi C.S.J., secia de contencios administrativ, a admis recursul reclamantului, casnd cu trimitere la aceeai instan de fond (Decizia nr. 62/24.02.1992, nepublicat). n aceeai ordine de idei, prin Decizia nr. 785 din 17 octombrie 1994, C.S.J., S secia de contencios administrativ, a apreciat c este nejustificat i refuzul Ministerului Sntii de a acorda autorizaie de funcionare unei societi comerciale, n scopul desfurrii activitii de farmacie, pentru considerentul c nu sunt ndeplinite condiiile necesare pentru nfiinarea societilor comerciale farmaceutice pe aciuni. Instana de recurs a apreciat c refuzul este ilegal, ntruct societatea comercial n cauz a fost constituit i nmatriculat la Oficiul Registrului Comercial ca societate comercial pe aciuni (Buletinul jurisprudenei, p. 372-373). 59 n spe, Rocin SA. a chemat n judecat BNR pentru a fi obligat s-i recunoasc dreptul de a beneficia de 50% din veniturile n valuta. T.M.B., secia de contencios administrativ, prin Sentina nr. 84 din 24 august 1991, i-a declinat competena n favoarea instanei de drept comun, considerndu-se c Legea nr. 34/1990 nu mai calific Banca drept organ al administraiei de stat, membrii consiliului sau de administraie fiind numii de Parlament; C.S.J., secia de contencios administrativ, admind recursul reclamantei, a reinut c prta este organ central al statului, iar prin atribuii i structur funcioneaz ca autoritate 60 C.S.J., secia de contencios administrativ, Decizia nr. 60/20 februarie 1992 (nepublicat). n aceast situaie, se nscrie i refuzul unei autoriti administrative (ex. a Prefectului), de a ncadra o persoan dup ce a fost declarat admis la concurs (Decizia nr. 727 din 3 octombrie 1994 a C.S.J., secia de contencios administrativ, n Buletinul jurisprudenei, p. 336-338). n spe, nu numai c Prefectul jud. Covasna a refuzat s ncadreze pe reclamantul P. Gh. n postul de ef de serviciu pentru care a fost declarat ctigtor cu media 7,55, dar prin Ordinul nr. 61/1993 (concursul a avut loc la 14 octombrie 1993) a anulat concursul, stabilind desfurarea unui nou concurs pentru zilele de 19 i 20 noiembrie 1993. Reclamantul a cerut anularea ordinelor Prefectului i obligarea prtului la plata unei sume de bani, fiind de reinut c instana de fond, CA. Braov, prin Sentina nr. 25/F din 13 aprilie 1994 a respins aciunea, iar instana de recurs, n mod ntemeiat, a admis recursul reclamantului, anulnd ordinele Prefectului contestate. 61 C.S.J., secia de contencios administrativ, Decizia nr. 114/23 martie 1992 (Probleme de drept, p. 540). 62 C.S.J., secia de contencios administrativ, Decizia nr. 277/22 iunie 1992 (Probleme de drept, p. 555). n acelai sens i Decizia nr. 294/24 iunie 1992 (nepublicat). Vezi i Sentina nr. 120/1999 a CA. Piteti (C.S.J., secia de contencios administrativ, Internet, Setul nr. 2/2000).

o) refuzul Direciei Generale a Finanelor Publice i Controlului Financiar de Stat de a nregistra un conflict colectiv de munc; p) refuzul organului teritorial al Ministerului Finanelor de restituire a TVA, perceput din eroare; q) refuzul Direciei Generale a Vmilor de a ndeplini formalitile de scutire de plat a taxelor vamale. Soluia contenciosului administrativ n materia tutelei traneaz" una din cele mai controversate probleme teoretice din literatura noastr postbelic, anume regimul juridic al actelor autoritii tutelare, cu privire special la materia nfierii.1" In sintez, pe baza vechii legislaii, am apreciat c fostele comitete (birouri) executive erau nvestite cu atribuii de autoritate tutelar n consideraiunea calitii lor de purttoare ale autoritii de stat i nu de persoane juridice civile. Alturi de ali autori, am considerat c actele acestor organisme ca autoriti tutelare, dei acte administrative, nu pot fi atacate n contenciosul administrativ, deoarece era prevzut o procedur jurisdicional special [intrau n sfera excepiilor prevzute de art. 14 lit. c) din fosta Lege a contenciosului administrativ]. Fa de noile realiti juridice, fa de noua organizare a administraiei locale, se ridic nainte de toate ntrebarea: cine ndeplinete atribuiile de autoritate tutelar? Suntem de prere c aceste atribuii revin primarului i nu consiliului local, deoarece primarul, cum s-a mai artat n aceast lucrare, ndeplinete i atribuii privind administraia de stat, realizarea la nivelul localitii a unor servicii publice statale. ntre acestea, constant, n dreptul comparat, se citeaz starea civil i autoritatea tutelar. De altfel, n Legea nr. 215/2001 se menioneaz c primarul asigur funcionarea serviciilor de stare civil i de autoritate tutelar, ndeplinind funcia de ofier de stare civil. Trebuie s observm c art. 38 lit. b) din Legea nr. 215/2001 stabilete o atribuie generic a consiliului local: asigur protecia drepturilor copilului, potrivit legislaiei n vigoare", rezultnd c actele primarului pot fi controlate, pe aceast baz juridic, de ctre consiliul local. Actele primarului n materia autoritii tutelare nu mai sunt supuse, ns, i unui control administrativ ierarhic [dispoziiile art. 160 din C. fam. fiind abrogate prin art. 150 alin. (1) din Constituie], n schimb, sunt supuse controlului de legalitate al Prefectului, care le poate ataca n contenciosul administrativ. Nimic nu se opune ca orice persoan, care se consider vtmat ntr-un drept recunoscut de lege prin asemenea acte ale primarului, s le atace direct n contenciosul administrativ, cum poate fi atacat i refuzul nejustificat al primarului de a emite asemenea acte. Ct privete refuzul Uniunii Avocailor din Romnia (actualmente Uniunea Naional a Barourilor din Romnia) de a reprimi n corpul avocailor o persoan, problemele de drept nu sunt legate numai de ideea refuzului nejustificat i a dreptului nclcat, ci i de ideea autoritii administrative emitente. Problema nu este nou, ea a fost discutat i n perioada interbelic i n perioada postbelic, de fiecare dat prerile fiind mprite. Desigur, nu putem face judeci globale fr a ine seama de particularitile legislaiei dintr-o perioad sau alta i, n acest context, de specificul organizrii avocaturii. In considerentele Deciziei nr. 277 din 22 iunie 1992 a C.S.J. - secia de contencios administrativ se menioneaz c, esenial, pentru a putea vorbi de existena unui act administrativ nu este ca actul s emane de la un organ al statului, ci de la o structur cuprins n reeaua celor organizate de stat" pentru ndeplinirea nevoilor sociale i funcionarea, n acest scop, a serviciilor publice. Din acest punct de vedere, deci al serviciului public, Uniunea Avocailor din Romnia aprea ca o structur organizatoric prin care statul asigur cadrul juridic de exercitare a profesiunii de avocat, dnd astfel coninut obligaiei sale fundamentale de garantare a dreptului la aprare.

Ca atare, interpretarea Seciei de contencios administrativ a Curii Supreme de Justiie apare justificat. Mai mult, n considerentele acestei hotrri se reine c a promova soluia anterioar ar nsemna nu numai scoaterea unui numr important de cauze de sub controlul firesc (ntr-un stat de drept) al instanelor judectoreti, dar i a contraveni articolului 48 din Constituia Romniei care, n spiritul Declaraiei Universale a Drepturilor Omului, prevede printre drepturile i libertile fundamentale ale omului i dreptul persoanei vtmate de o autoritate public, printr-un act administrativ, de a se adresa justiiei i a obine recunoaterea dreptului pretins, anularea actului i repararea pagubei create. n ali termeni, trebuie s admitem c noua viziune n materia contenciosului administrativ", promovat prin Constituia Romniei din 1991, ne oblig la o lrgire a sferei subiectelor ce pot emite acte care pot face obiectul aciunilor n contencios administrativ (corespunztor, poate fi atacat refuzul acestor subiecte). Astfel, alturi de toate categoriile de organe de stat (inclusiv societi comerciale i regii autonome) va trebui s includem autoritile autonomiei locale (inclusiv structurile subordonate acestora), precum i autoritile autorizate de lege sau de un organ de stat, n baza legii, de a presta servicii publice"; pstrnd terminologia din perioada interbelic, vom reine: organe de stat, organe ale autonomiei locale, stabilimente publice i stabilimente de utilitate public. A spune c Uniunea Avocailor din Romnia nu intr n nici una din aceste categorii nseamn c i contestm raiunea de a fi - corp organizat de practicare a unei profesii, n vederea asigurrii unui serviciu public, prin care se valorific dreptul la aprare al ceteanului, prevzut de art. 24 al Constituiei. Avocatul i Uniunea Avocailor nu reprezint numai o problem privat, ci i o problem de interes public, calificare care rezult i din noua lege de organizare a avocaturii. Dup cum am mai artat n aceast lucrare, n ri ca Frana, pentru aprarea interesului public, prin recursul pentru exces de putere, nu este nevoie a se face dovada unui drept subiectiv nclcat, ci este suficient s fie invocat un interes, care poate fi i public, interesul ca un serviciu public (de pild, cel prestat de Uniunea Avocailor) s mearg mai bine. Ca atare, nu ar trebui s ne surprind dac ntr-o anumit perspectiv, cnd se va asimila instituia recursului pentru exces de putere, s asistm i la aciuni de acest gen mpotriva Uniunii Avocailor.63 Controversa de mai sus, n baza legislaiei anterioare revizuirii Constituiei, n 2003, credem c i-a pierdut din greutate, fa de dispoziiile Constituiei revizuite i ale Legii nr. 554/2004. Ne referim, n mod special, la art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, care, dup ce definete noiunea de autoritate public, prin referire la organele de stat, reine: Sunt asimilate autoritilor publice, n sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obinut statut de utilitate public sau sunt autorizate s presteze un serviciu public". Este greu, dac nu imposibil, ca Uniunea Naional a Barourilor din Romnia s nu fie inclus n sfera noiunii de autoritate public asimilat, de vreme ce Legea nr. 51/1995, aa cum a fost modificat i completat prin Legea nr. 255/2004, calific, n art. 57 alin. (2), Uniunea Naional a Barourilor din Romnia drept persoan juridic de interes public".

'' De aici, ns, pn la a-1 asimila pe avocat n exerciiul mandatului sau cu funcionarul public, cum a statuat practica judectoreasc pn n 1989, este o cale foarte lung. Nu trebuie uitat c stabilimentul de utilitate public", n esen, este o structur privat, care este atras n prestarea unui serviciu public. Regimul de drept public, n special cel administrativ, se aplic numai ct este necesar pentru a garanta interesul general. Desigur, la ora actual Uniunea Avocailor nu este, ca esen, o structur privat, ceea ce nu nseamn c n perspectiv nu ar putea deveni. Corect, instanele de contencios administrativ au decis c avizul consiliului Baroului nu este act administrativ, iar refuzul eliberrii acestuia nu poate face obiectul aciunilor, potrivit Legii nr. 29/1990 (Decizia nr. 949 din 22 mai 1997, C.S.J., secia de contencios administrativ, Internet, Setul nr. 5/1997). A se vedea, pentru o prezentare dezvoltat a recursului pentru exces de putere n Frana, Dana Apostol Tofan, Excesul de putere n jurispruden administrativ francez, Studii de drept romnesc, nr. 1-2/1998, p. 135-180.

4. Aspecte teoretice din practica judectoreasc de respingere a aciunilor contra refuzului 946. Dintre aciunile care au fost respinse, apreciindu-se c nu a fost vorba de refuz nejustificat sau de nclcarea unui drept, artam urmtoarele exemple: 1. refuzul unor organe centrale ale administraiei publice de a nscrie anumite sume de bani n bugetul pe anul 1992;64 2. refuzul Direciei de Munc i Protecie Social a judeului de a recunoate valabilitatea procesului-verbal al Comisiei pentru reconstituirea vechimii n munc de pe lng fostul Comitet executiv al Consiliului popular judeean;65 3. refuzul unui organ administrativ de a elibera o adeverin cu formularea dorit de petent; 4. refuzul organului administrativ competent de a elibera autorizaia de construcie pe un teren aflat la data solicitrii n regim de coproprietate, iar coproprietarul s-a opus edificrii construciei;66 5. refuzul Direciei de Pot de a rspunde cu privire la predarea unei scrisori cu valoare declarat;67 6. refuzul unor autoriti administrative de a elibera copii dup acte administrative sau contracte; 7. refuzul Primriei de a emite o repartizare pentru spaiul a crui disponibilizare a fost aprobat de Consiliul de administraie al Primriei;68 8. refuzul Serviciului central pentru expertiz din cadrul M.E.F. de a recunoate calitatea de expert contabil;69 9. refuzul Departamentului Alimentaiei din cadrul M. A. de a emite un act pentru modificarea Anexei la H.G.nr. 1353/1990;70 10. refuzul Ministerului Comerului i Turismului de a elibera unei SRL licena de importexport;71 11. refuzul MALIMP SA i al Direciei de Programare i Urbanism Comercial al municipiului Bucureti de a repartiza unei firme private mrfuri de import;72 12. refuzul Oficiului judeean de vnzare a locuinelor de a ncheia contractul de vnzarecumprare a locuinelor reclamanilor73; 13. refuzul Ministerului Educaiei Naionale de a emite ordin de numire a unei persoane ntr-o funcie care nu era prevzut de lege i de nomenclatorul de funcii; 14. refuzul de a elibera autorizaie de construcie, dup ce s-a anulat construcia74
Curtea Suprem a reinut c obiectul cererii reclamantului vizeaz activitatea de adoptare a bugetului de stat, care este de competena Parlamentului (C.S.J., secia de contencios administrativ, Decizia nr. 141 din 6 aprilie 1992 (Probleme de drept, p. 613). 65 S-a apreciat c aciunea nu se ncadreaz n prevederile art. 1 din Legea nr. 29/1990, refuzul n cauz ar da dreptul ia o aciune la Comisia central de Pensii conform legii speciale care guverneaz materia pensiilor" (C.S.J., secia de contencios administrativ, Decizia nr. 15 din 13 iunie 1991). Este o soluie criticabil, dup prerea noastr. 66 C.S.J., secia de contencios administrativ, Decizia nr. 361/27 iunie 1992 (nepublicat). 67 Instana de fond a reinut, iar cea de recurs a confirmat c scrisoarea deschis cu valoare declarat pe care reclamanta a depus-o la oficiul P.T.T.R. nu ntrunete elementele constitutive ale unui act administrativ i, pe cale de consecin, nici refuzul de a rspunde cu privire la predarea acestei scrisori nu constituie un refuz n sensul prevzut de Legea contenciosului administrativ, pentru a putea fi cenzurat de instanele de contencios administrativ". De asemenea, s-a mai reinut pentru respingerea aciunii c Decretul nr. 187/1955 instituia o alt procedur pentru rezolvarea pricinii (C.S.J., secia de contencios administrativ, Decizia nr. 356/22 iulie 1992). 68 C.S.J., secia de contencios administrativ, Decizia nr. 243/18.12.1991 (nepublicat). 69 S-a apreciat corect c prin Decretul nr. 79/1971 s-a instituit o procedur, o cale administrativ-juris-dicional pe care reclamantul nu a parcurs-o; ultima cale de atac este la C.S.J., secia de contencios administrativ, (Decizia nr. 297/1992, nepublicat). 70 C.S.J., secia de contencios administrativ, Decizia nr. 121/24.03.1992 (nepublicat). 71 C.S.J., secia de contencios administrativ, Decizia nr. 329/13.07.1992 (nepublicat). n spe s-a solicitat licen pentru import-export de animale vii mrfuri contingentate". 72 C.S.J., secia de contencios administrativ, Decizia nr. 90/22.08.1991 (nepublicat). 73 C.S.J., secia de contencios administrativ, Deciziile nr. 72/2.03.1992 (Probleme de drept, p. 607) i nr. 78/9.03.1992 (Probleme de drept, p. 609). Cu prere de ru, trebuie s constatm c i n aceast materie s-a creat o practic greit. Secia de contencios administrativ, fiind nc o dat inconsecvent cu propria soluie de principiu, dezvoltat n spea citat privind Uniunea Avocailor din Romnia. n mod greit se reine c Oficiul judeean de vnzare a locuinelor construite din fondurile statului ctre populaie activeaz n raporturile cu persoanele fizice chiriai - ca subiect de drept civil i nu ca autoritate administrativ, prin care se exercita voin unilateral Spee de acest gen sunt actuale, unele organe ale administraiei de stat, fie la nivel central (de exemplu, companiile naionale n materie de transporturi, evocate n partea consacrat domeniului public), fie la nivel local, sunt organizate pe principiul gestiunii economice proprii,
21

15. refuzul de a elibera certificat de handicap, dup depirea vrstei pn la care se putea solicita examinarea75; 16. refuzul Guvernului de a elibera subvenia unui partid care nu a obinut cel puin 2 % din voturile exprimate76; 17. refuzul de a elibera autorizaie de mediu pentru funcionarea unui local care perturba linitea locatarilor; 18. refuzul de angajare a unei persoane recomandate de Oficiul de Mediere a Muncii77; 19. refuzul de avizare a organizrii jocurilor de noroc78. Tot la capitolul curioziti din practica contenciosului administrativ actual, ar fi de reinut i soluiile de respingere a aciunilor contra refuzurilor Comisiei de lichidare a C.A.P. care, de asemenea, n mod greit nu a fost calificat autoritate administrativ.79 Este discutabil i soluia de respingere a aciunii unui cetean mpotriva refuzului unui organ al administraiei de stat (Direcia de Pot a municipiului Bucureti) de a-i executaobligaiile ce-i revin dintr-o hotrre judectoreasc; n procesul respectiv Direcia de Pot a avut calitatea de ter poprit.
dar acest aspect nu le poate nltura calitatea procesual pasiv n litigiile de contencios administrativ, de vreme ce art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004 atribuie aceast calitate i unor persoane juridice de drept privat". " n spe, reclamanta CC. a solicitat Ministerului Educaiei Naionale s emit un ordin de numire n funcie de educator-puericultor, care era prevzut prin hotrri de Guvern (H.G. nr. 554/1994) i prin Legea nr. 85/1996 de completare i modificare a O.G. nr. 39/1994, ca funcie de specialitate medico-sanitar. Cum nu era vorba de o funcie didactic de predare sau o funcie didactic ajuttoare, n mod corect, instana de fond a reinut c refuzul Ministerului Educaiei Naionale, de a emite un atare ordin, apare ca fiind justificat, soluie meninut i de instana de recurs, prin Decizia nr. 1895 din 5 octombrie 1998 (C.S.J., secia de contencios administrativ, Internet, Setul nr. 10/1998). ,2) Decizia nr. 534 din 20 martie 1997 (C.S.J., secia de contencios administrativ, Internet, Setul nr. 4/1997). 75 n baza art. 16 din Legea nr. 53/1992, prin Instruciunile nr. 207/PA/31.03.1993 s-a stabilit c examinarea solicitanilor pentru ncadrarea ntr-o categorie de persoane handicapate, care necesit protecie social, se va face de ctre comisiile de expertiz, pn la mplinirea vrstei de 62 de ani pentru brbai i 57 de ani pentru femei. Reclamantul, la data formulrii cererii de expertizare, avea vrsta de 63 de ani, fiind deja pensionar de gradul I invaliditate i beneficia de protecia social oferit pensionarilor din sistemul de asigurri sociale de stat i de legislaia de pensii. Prin urmare, refuzul comisiei de diagnostic i triaj, de a elibera reclamantului certificat de persoan handicapat, a fost apreciat de instan ca fiind un refuz justificat, soluie meninut de C.S.J., secia de contencios administrativ, prin Decizia nr. 835 din 8 mai 1997 (Internet, Setul nr. 4/1997). 76 Potrivit art. 39 alin. (3) din Legea nr. 27/1996, partidele politice care, la nceputul legislaturii, sunt reprezentate prin grup parlamentar, cel puin ntr-o Camer, primesc o subvenie de baz, precum i o subvenie proporional cu numrul de mandate obinute. Partidele politice care nu au mandate parlamentare, dar au obinut cel puin 2 % din voturile exprimate, primesc, de asemenea, anumite subvenii. Reclamantul, Partidul Naional rnesc, a obinut, la alegerile parlamentare din 1996, un procent sub pragul de 2 % cerut de lege, ca atare, n mod corect Guvernul i-a refuzat subvenia, refuz justificat, n opinia instanelor de contencios administrativ: Decizia nr. 556 din 5 martie 1998, C.S.J. - secia de contencios administrativ, Internet, Setul nr. 3/1998. 77 Reclamantul, dup ce a absolvit un curs de calificare n meseria de contabil, i-a manifestat dorina de a lucra n funcia de contabil, motiv pentru care Oficiul de Mediere a Muncii a fcut demersuri pentru angajarea reclamantului !a mai multe uniti, demersuri soldate cu eec. Prin aciunea de contencios administrativ, reclamantul a solicitat ca unitile la care s-au fcut demersuri, prte n cauz, s fie obligate a-i acorda un loc de munc n calificarea de contabil, invocnd art. 38 i 39 din Constituie, respectiv Legea nr. 57/1992 privind ncadrarea n munc a persoanelor cu handicap. n mod ntemeiat instana de fond a respins aciunea, iar C.S.J., secia de contencios administrativ, a respins recursul formulat de reclamant, nefiind vorba de un refuz care s ncalce un drept subiectiv (Decizia nr. 1558 din 29 iunie 1998, C.S.J. - secia de contencios administrativ, Internet, Setul nr. 8/1998). n adevr, corect s-a reinut de instan c dreptul la munca, reglementat de art. 38 alin. (1) din Constituie (n versiunea din 1991) se afl ntr-o corelaie juridic necesar cu exigenele economiei de pia. Angajarea salariailor nu constituie o obligaie a anumitor persoane juridice, ci aceasta se face n funcie de competen, prin concurs, la instituii publice, iar la persoane juridice de drept privat, n condiiile stabilite de acestea, dac legea nu dispune altfel. De asemenea, s-a reinut corect c Legea nr. 57/1992 nu creeaz un drept subiectiv, la angajare, la care exist obligaia de a angaja a unui subiect de drept, legea special reglementeaz doar o posibilitate. Competena de a angaja persoane handicapate aparine exclusiv celui care angajeaz. Prefectura i Direcia judeean pentru munc i protecie social au obligaia de a acorda doar sprijin, obligaie ndeplinit n spe. 78 Dac n situaiile citate am fost, n general, n prezena unei competene legale, organele administraiei publice au fost inute de situaii riguros determinate de lege, n spea la care ne referim, legat de aplicarea H.G. nr. 181/1992, suntem n prezena unui drept de apreciere. Astfel, Comisia de coordonare, avizare i atestare a jocurilor de noroc a comunicat, la 15 mai 1995, reclamantei c nu avizeaz favorabil practicarea jocurilor solicitate, ntruct documentaia prezentat era superficial, din aceasta nu rezulta organizarea unei evidene contabile n condiii de securitate i deinerea unui spaiu stabil. mpotriva acestei decizii a Comisiei s-a fcut aciune la C.A., care a respins-o, iar C.S.J., secia de contencios administrativ, a respins recursul ca nefondat (Decizia nr. 1258 din 30 iunie 199, C.S.J. - secia de contencios administrativ, Internet, Setul nr. 6/1997). Observm c instanele de contencios administrativ au confirmat soluia administraiei, efect al dreptului acesteia de a aprecia dac n spe au fost sau nu ntrunite condiiile cerute de lege, n sensul larg al termenului, adic de H.G. nr. 181/1992, n vigoare la data litigiului. 79 A se vedea C.S.J., secia de contencios administrativ, Decizia nr. 139/6 aprilie 1992 (nepublicat). Paradoxal este faptul c ntr-o spe anterioar, n care prt era C.A.P. Mrti din jud. Olt, reclamantul fiind nemulumit de rspunsul C.A.P., motivarea soluiei de respingere a aciunii pleca de la ideea c CAP. este autoritate administrativ, n sensul art. 1 din Legea nr. 29/1990. Aciunea s-a respins pentru c nu s-a fcut dovada unui refuz nejustificat al prtei de rezolvare a cererii reclamantului" (a se vedea C.S.J., secia de contencios administrativ, Decizia nr. 13/6.06.1991, n Probleme de drept, p. 569).

Apare, ns, pe deplin ntemeiat soluia Curii Supreme de Justiie, secia de contencios administrativ, de a respinge aciunea unei societi comerciale mpotriva refuzului Arhiepiscopiei Tomisului-Constana, de a-i elibera un aviz favorabil pentru comercializarea de lumnri i icoane.80 5. Problema refuzului nejustificat din perspectiva Legii nr. 554/2004 Pornind de la textul fundamental cuprins n art. 52 alin. (1)3) din Constituia Romniei, art. 1 din Legea nr. 554/2004 consacr dreptul tradiional al persoanei vtmate de ctre o autoritate public, prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, de a se adresa instanei de contencios administrativ. Dup cum se observ, terminologia este oarecum diferit de cea a Legii nr. 29/1990, care n art. 1 se referea la refuzul nejustificat al unei autoriti administrative de a rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege". n literatura noastr juridic s-a folosit frecvent noiunea de refuz nejustificat, dar nu s-a conturat foarte clar o definiie a acesteia, cum nici legiuitorul n-a ndrznit s-o fac, o anume semnificaie impunndu-se prin practica instanelor de contencios administrativ. n schimb, noiunea de exces de putere apare n literatura noastr ca noiune cheie ntr-o cercetare monografic doar n ultimul deceniu", iar Legea contenciosului administrativ a neles s lege noiunea de refuz nejustificat de noiunea de exces de putere81, care poate aprea atunci cnd administraia are un drept de apreciere, cnd legea i ngduie s adopte o soluie din mai multe posibile, chestiune discutat n literatura noastr de dup cel de-al doilea rzboi mondial sub tema oportunitii actelor administrative. De aici a pornit i disputa cunoscut ntre coala de la Cluj a Prof. Tudor Drganu i coala de la Bucureti a Prof. Romulus Ionescu: oportunitatea este o condiie a valabilitii actului administrativ, alturi de legalitate (T. Drganu) sau, dimpotriv, este chiar o dimensiune a legalitii, cu consecinele de rigoare sub aspectul dreptului de control exercitat asupra actelor administrative de ctre instanele de contencios administrativ (R. Ionescu).82 Dincolo de disputele teoretice, fa de principiul consacrat de art. 16 alin. (2) din Constituie nu este de conceput exercitarea dreptului de apreciere n afara legii. Cum
Decizia nr. 18 din 12 ianuarie 1994, n Buletinul jurisprudenei, p. 339-340. Att CA. Constana, ca instan de fond. ct i instana de recurs au reinut c refuzul Arhiepiscopiei Tomis Constana nu este un refuz nejustificat, deoarece prin Legea nr. 103/1992 s-a acordat cultelor religioase dreptul exclusiv pentru producerea obiectelor de cult, iar lumnrile sunt asimilate obiectelor de cult. Spea ridic, mai nti, o problem de principiu, problema dreptului de monopol, urmnd, ns, firete, s se discute dac legea care instituie monopolul n favoarea unei autoriti administrative, n sensul larg al termenului, este constituional. Nimic nu oprete ca n litigiul de contencios administrativ, cum a fost i cel la care ne referim, reclamantul sau instana din oficiu s ridice i excepia de neconstituionalitate. n al doilea rnd, spe mai ridic problema calitii unei structuri din administraia bisericii, prin raportare la Legea contenciosului administrativ. Problema nu este nou, n perioada interbelic a fost o discuie teoretic foarte serioas nu numai cu privire la calificarea structurilor specifice cultelor religioase, dar i cu privire la calificarea preoilor ca funcionari publici. Potrivit art. 29 alin. (5) din Constituie, cultele religioase sunt autonome fa de stat, ca atare orice structur din sistemul unui cult ne apare ca o structur neguvernamental, ca s folosim aceast noiune general acceptat. Nu mai puin, tot alin. 5 al art. 29 din Constituie precizeaz obligaia statului de a sprijini cultele religioase, inclusiv prin nlesnirea asistenei religioase n armat, n spitale, n penitenciare, n azie i orfelinate", iar n art. 32 alin. (7) se menioneaz: Starul asigur libertatea nvmntului religios, potrivit cerinelor specifice fiecrui cult. n colile de stat, nvmntul religios este organizat i garantat prin lege". Fie i numai din aceste dispoziii, ca de altfel din ntreaga economie a art. 29 din Constituie, consacrat libertii contiinei, rezult c n cazul cultelor religioase suntem n prezena unor structuri nestatale care ns presteaz servicii publice, corespunztoare unor drepturi fundamentale ale ceteanului. De aici deducem c orice structur, autorizata legal, de cult (Cultele religioase sunt libere i se organizeaz potrivit statutelor proprii, n condiiile legii", art. 29 alin. (3) din Constituie) este, prin ipotez, un stabiliment de utilitate public, precum organizaiile profesionale ale avocailor, ale notarilor publici, ale medicilor etc. Problema se pune n termeni similari i n cazul asociaiilor, federaiilor i ligilor sportive, unde, n prezent, funcioneaz o justiie intern, ca i cum acestea nu ar fi persoane juridice romne, supuse dreptului intern, practic facilitat i de golurile legislative n domeniul sportului. Este clar c problema semnalat n cazul cultelor trebuie tranat prin Legea privind regimul general al cultelor, prevzut de art. 73 alin. (3) lit. s) din Constituie, iar statutul fa de contenciosul administrativ a! ligilor i federaiilor sportive printr-o lege a sporturilor. Pn ia adoptarea acestor legi, considerm c ambelor categorii de structuri le sunt aplicabile dispoziiile art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004. 81 Conform art. 2 alin. (1) lit. m) din Legea nr. 554/2004, prin exces de putere se nelege exercitarea dreptului de apreciere, aparinnd autoritilor administraiei publice, prin nclcarea drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor, prevzute de Constituie sau de lege". 31 Amintim numai cteva dintre lucrrile recente care au tratat acest subiect delicat: Rozalia-Ana Lazr, Legalitatea actului administrativ. Drept romnesc i drept comparat, Ed. AII Beck, Bucureti, 2004; Rozalia-Ana Lazr, Relaia legalitate-oportunitate n statul de drept, n C.J. nr. 9/2003, Ed. AII Beck, p. 105-119; Dacian Cosmin Drago, Discuii privind posibilitatea anulrii unui act administrativ pe motiv de inoportunitate, n Dreptul nr. 8/2004, p. 108-112.
80

administraia public urmrete s presteze servicii publice ct mai eficiente pentru cei administrai este de la sine neles c limitele dreptului ei de apreciere sunt date tocmai de limitele drepturilor fundamentale ale cetenilor, prevzute de Constituie i de lege. Unde ncepe dreptul ceteanului se ncheie dreptul de apreciere a administraiei. Emiterea unui act administrativ pe ideea dreptului de apreciere, dar nclcndu-se, de pild, dreptul de proprietate al unui cetean reprezint, desigur, un abuz de drept, adic un exces de putere. Cu toate acestea, nu orice refuz de a rezolva favorabil o cerere este refuz nejustificat, refuzul are caracter nejustificat numai cnd se ntemeiaz pe excesul de putere. Ca un aspect interesant, dup cum se arat n literatura de specialitate83, dac ne raportm la perioad interbelic, se constat c instana suprem nu a fost niciodat preocupat de motivele care au determinat administraia s nu rspund la o anumit cerere, jurisprudena punnd, practic, semnul egalitii ntre noiunile de refuz de soluionare a cererii i reaua- voin n soluionarea acesteia, formul care aprea n cuprinsul Legii contenciosului administrativ din 1925. n ceea ce ne privete84, apreciem c, de exemplu, o simpl adres din partea autoritii emitente prin care petiionarul este ntiinat c cererea sa nu a fost soluionat favorabil nu este o dovad a refuzului nejustificat, ci dovada trebuie s rezulte din motivare, dac aceast se comunic solicitantului. De altfel, aceste anunuri n legtur cu poziia autoritii publice urmeaz s fac obiectul probaiunii ce se va administra n faa instanei de contencios administrativ. Reinem, ns, c pentru a fi vorba de un refuz nejustificat trebuie s fim n prezena unei comunicri exprese a poziiei autoritii publice creia i s-a adresat cererea, deci n prezena unei veritabile notificri, pe de o parte, iar pe de alt parte, refuzul de a soluiona favorabil cererea s se bazeze pe depirea limitelor dreptului de apreciere, adic pe exces de putere. Se nelege, ns, c numai instana de judecat, n final, va aprecia, soluionnd fondul litigiului de contencios administrativ, dac refuzul de a soluiona favorabil cererea reclamantului a fost, n mod real, un refuz nejustificat, pn la acest moment refuzul respectiv apare ca nejustificat doar n estimarea reclamantului, norma care contureaz aceast definiie ajutndu-1 s fac o apreciere ct mai aproape de realitate. Existena acestei noiuni nu este, ns, lipsit de relevan practic, pentru c o dat ce s-a fcut dovada refuzului nejustificat, ceea ce va rezulta din considerentele hotrrii judectoreti, n mod logic, se argumenteaz i admiterea aciunii sau numai a unor capete ale acesteia (admitere n parte). Dovada refuzului nejustificat este dovada culpei administraiei i a caracterului ilegal al actului atacat, cnd aciunea are ca obiect un act administrativ individual, fiind vorba, aici, de refuzul nejustificat de revocare sau de modificare a actului atacat. n asemenea ipoteze, practic, se atac un act administrativ propriu-zis actul tipic i nu act administrativ atipic (refuzul nejustificat). Cnd obiectul cererii ctre administraie 1-a reprezentat tocmai solicitarea emiterii unui act administrativ, de pild a unei autorizaii, iar administraia refuz nejustificat s emit acest act n contenciosul administrativ, logic, se va ataca numai actul administrativ atipic (refuzul). Instana, dac apreciaz n considerente c refuzul este nejustificat, n dispozitiv va obliga autoritatea prt s elibereze actul administrativ (autorizaia), eventual ntr-un anumit termen i cu sanciunea unor penaliti pentru fiecare zi de ntrziere.

83

C.G. Rarincescu, Contenciosul administrativ romn, op. cit., p. 268; Dana Apostol-Tofan, Drept administrativ, voi. II, op. cit., p. 301. " A. Iorgovan, Noua lege a contenciosului..., op. cit., p. 286-287.