Nulitatea Si Revocarea Actului Administrativ

CUPRINS
INTRODUCERE................................................................................................. 3
CAPITOLUL I. ACTELE DE DREPT ADMINSITRATIV .......................... 5
1.1. Noiunea de act administrativ ..................................................................... 5
1.1.1. Analiza trsturilor actelor de drept administrativ ............................... 6
1.2. Clasificarea actelor de drept administrativ ............................................... 18
1.3. Regimul juridic al actelor administrative ................................................. 22
1.4. Condiiile de valabilitate ale actelor de drept administrative ................... 24
1.4.1.Principiul legalitii actelor administrative - consecin a conformitii
ntregului drept cu Constituia ...................................................................... 24
1.4.2.Condiiile de legalitate a actelor administrative sub aspect doctrinar . 25
CAPITOLUL II. NULITATEA ACTELOR ADMINISTRATIVE............. 28
2.1.Teoria nulitii actelor administrative........................................................ 28
2.2. Deosebiri privind nulitatea actelor administrative n raport cu nulitatea
actelor civile..................................................................................................... 30
2.3. Forme ale nulitii n dreptul administrativ .............................................. 35
2.4. Organele competente s constate nulitatea i procedura .......................... 37
2.5. Efectele juridice ale sanciunii nulitii actelor de drept administrative .. 41
CAPITOLUL III. REVOCAREA ACTELOR DE DREPT
ADMINISTRATIV ........................................................................................... 44
3.1. Noiunea i trsturile instituiei revocrii ............................................... 44
3.2. Excepii de la principiul revocabilitii actelor de drept administrativ ... 47
3.3. Exceptarea de la principiul revocabilitii a actelor administrative emise
pe baza unui contract civil prealabil ................................................................ 49
3.4. Exceptarea de la principiul revocabilitii a actelor administrative care au
fost realizate material ....................................................................................... 50
CAPITOLUL IV. PRACTICA JUDICIAR ................................................ 53
CONCLUZII ..................................................................................................... 61
BIBLIOGRAFIE ............................................................................................... 65
2
INTRODUCERE
n ansamblu dreptul administrativ reprezint ramur a dreptului public,

alctuit din ansamblu normelor care reglementeaz relaiile sociale care apar n
procesul de organizare a executrii i de executare a legii realizat de organele
componente ale sistemului administraiei publice ,de alte autoriti ale statului
,precum i de alte organisme ce au competena larg.
Literatura juridic folosete noiuni precum "acte administrative, respectiv
acte de drept administrativ. Prin noiunea de acte de drept administrativ s-a
urmrit a se releva c aceste acte sunt supuse unui regim juridic diferit de acela
al actelor civile ale organelor administraiei de stat. Regimul juridic se referea
evident la acela de putere public n care erau emise i produceau efecte
juridice, chiar dac vizau raporturi patrimoniale legate de administrarea
bunurilor organelor administraiei publice.
n raport cu ntreaga literatur juridic interbelic noiunea de act
administrativ viza n primul rnd sensul formal al acesteia i evoc actele
juridice ale autoritilor administrative fr a se insista foarte mult ns asupra
regimului juridic de putere n care erau emise. n acest sens, actul administrativ
era vzut c o specie a actelor de autoritate ale organului statului, iar actele
administrative de gestiune erau o specie a actelor de drept privat, chiar n
ipoteza n care sunt emise de organe administrative ale statului.
Formnd o categorie special de norme juridice deoarece reglementeaz o
anumit grupare de raporturi sociale , normele de drept administrativ pot referi
la o secven sau alta a activitii administrative a statului sau a colectivului
local.
Astfel exist :
Norme care reglementeaz organizarea autoritilor i instituiilor
administrative publice CIL i care compun cadrul normativ al nfiinrii
stabilirii structurii organizatorice i desfiinarea acestora.
3
Norme care reglementeaz funcionarea autoritilor administraiei
publice i care compun pe de o parte cadrul normativ al competentelor
precum i procedurile de organizare a acestora iar pe de alt parte, unele
norme privind rspunderea att a autoritilor administraiei publice ct i
a funcionarilor.
Norme care reglementeaz relaiile autoritilor AP cu persoane fizice i
organismele non-guvernamen-tale, mai exact drepturile i obligaiile
cetenilor i a organizaiilor non-guvernamentale n raportul lor de drept
administrativ cu autoritile administraiei publice.
4
CAPITOLUL I. ACTELE DE DREPT ADMINSITRATIV
1.1. Noiunea de act administrativ

Actul administrativ este " acea form juridic principal a activitii
organelor administraiei publice care const ntr-o manifestare unilateral i
expres de voin, cu scopul de a da natere, a modifica sau de a stinge drepturi
i obligaii n realizarea puterii publice i sub posibilitatea exercitrii controlului
jurisdicional de legalitate prin instanele judectoreti.1
Actul administrativ poate fi definit ca manifestarea unilateral i expres
de voin a autoritilor publice, realizat n scopul de a produce efecte juridice,
n temeiul puterii publice.
n acest fel este accentuat att aspectul formal al actului, de a fi emis de
autoriti publice, ct i aspectul material al acestuia, referitor la coninutul su,
coninut din care trebuie s rezulte emiterea sa n temeiul puterii publice cu care
sunt nzestrate autoritile publice.
Legislaia folosete, de regul, denumirile concrete ale actelor
administrative, ca de exemplu: hotrre, regulament, autorizaie etc; ceea ce
permite stabilirea provenienei actului administrativ, determinarea caracterului
su normativ sau individual. ntruct actele administrative emise de
administraia public cunosc o mare varietate i o abunden de denumiri s-a
impus, cu necesitate, gsirea unei denumiri generice (ntocmai ca i n cazul
actelor civile sau a celor judiciare ) care s desemneze, n mod unitar, ntreaga
categorie a acestor acte.
S-a fcut distincie ntre actele administrative supuse unui regim de drept
public sau de drept administrativ i cele care nu sunt sub imperiul acestui regim,
fiind emise n general de organele statului care nu fac parte din structura
organismelor administrative.
1
Antonie Iorgovan,Tratat de drept administrativ, Ed.Nemira, Bucureti, 1996, pag.274
5
1.1.1. Analiza trsturilor actelor de drept administrativ
Actul administrativ e forma juridic principal a activitii organelor
administraiei publice.
Aceast trstur desemneaz genul proxim al definiiei, adic formele
concrete de activitate ale organelor administraiei publice, alturi de caracterul
juridic, specificnd c actul administrativ e forma cea mai important de
activitate a organelor administrative ale statului.2
Acest caracter principal nu trebuie neles ns sub form cantitativ, adic
ponderea pe care o ocup ci sub form calitativ, adic dup fora efectelor
juridice pe care le produce un act administrativ. Ponderea actului administrativ
n sfera formelor de activitate a organelor administraiei publice, variaz dup
cum ne referim la un nivel sau altul al organizrii administraiei publice. Din
acest punct de vedere se constat c organele administrative aflate la baza
piramidei ierarhizrii acestora emit relativ puine acte administrative, activitatea
lor concretizndu-se n operaiuni tehnico administrative i tehnico - productive.
Aa se explic faptul c actele administrative se ntlnesc n special la nivelul
conducerii colective a organelor administraiei publice, iar n plan ierarhic
administrativ, actele administrative cu un caracter normativ apar la organele
centrale ale administraiei de stat: Guvern, ministere, preedintele Romniei.
Prin faptul c au o pondere principal calitativ n activitatea organelor
administraiei de stat nu trebuie reinut c actul administrativ ar fi singura form
de activitate a organelor administraiei publice.3
O alt trstur a actului administrativ este manifestarea unei voine
juridice unilaterale.
Aceast trstur ajut la delimitarea actului administrativ de operaiunile
tehnico -administrative i tehnico - productive. Totodat stabilete faptul c
actul administrativ face parte din categoria actelor juridice, avnd toate
2
Alexandru Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Bucureti, 1993, pag. 117
3
R.Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactic i Pedagogic; Bucureti; 1970; pag.223
6
trsturile specifice acestora. De aceea actul emis de organele administraiei
publice va putea fi caracterizat ca un act administrativ daca e o manifestare de
voina cu scopul de a produce efecte juridice. i operaiunile tehnico-materiale
administrative pot produce efecte juridice, n condiiile legii, dar ele nu sunt
realizate printr-o manifestare de voin n acest scop.
In esen, pentru a fi n prezena unui act administrativ trebuie ca voina pe
care o manifest organul administraiei publice s fie expres, nendoielnic i
cu scopul de a nate, a modifica sau stinge raporturi de drept administrativ4 .
Actul administrativ e strict legat de ceea ce se numete n tiina
administraiei de stat procesul decizional. Totui, n planul dreptului
administrativ trebuie avut n vedere caracterul expres al manifestrii de voin n
baza creia se emite actul administrativ, neexistnd posibilitatea manifestrii
tacite a acestei voine i totodat nu intereseaz toate etapele procesului
decizional necesare emiterii actului administrativ, unele din aceste etape fiind de
natur pur subiectiv. Prezint importan juridic doar modalitatea de
manifestare expres a voinei organului administrativ ceea ce exclude implicit
forma ndoielnic sau manifestarea pur subiectiv a organului administrativ n
acest sens.
n literatura de specialitate necesitatea ca voina juridic s fie expres
manifestat se consider a fi un argument pentru forma scris a actelor
administrative.
Din acest punct de vedere al activitii decizionale administrative,
relevan juridic are doar faptul material de ncorporare a voinei organului
administraiei publice de a da natere, de a modifica sau de a stinge drepturi i
obligaii fie pentru subiecte de drept neidentificate, aa cum este cazul actelor
administrative normative, fie pentru subiecte de drept concrete, n cazul actelor
administrative individuale.
4
7
n ceea ce privete cerina pentru actul administrativ de a fi unilateral, care
l deosebete de actele contractuale ale organului administraiei publice, n
literatura de specialitate, ca i n practica judiciar administrativ, s-au ridicat
unele probleme care se cer a fi lmurite pentru nelegerea unilateralitii
manifestrii de voin.
Ceea ce caracterizeaz manifestarea de voin juridic, n cazul actului
administrativ, este unilateralitatea manifestrii acestei voine.
Sunt destul de numeroase cazurile n care, n emiterea actului administrativ
particip mai multe persoane fizice, pentru c organul care emite actul este un
organ colegial.
Fiind vorba de mai multe persoane s-ar presupune c suntem n faa unui
acord de voin n vederea emiterii actului administrativ.
Organul administraiei publice este, de regul, un colectiv organizat de
oameni politici sau de tehnocrai, investit cu atribuii n realizarea puterii
publice. Competena organului administrativ se realizeaz prin deciziile
organelor de conducere i, respectiv, ale deintorilor de funcii publice 5 .
Majoritatea actelor administrative sunt decizii ale organelor de conducere
colectiv, n foarte puine situaii legea noastr recunoate dreptul funcionarilor
publici de execuie de a emite acte administrative de competen material
general (Guvernul, Consiliile locale) situaia este de aa natur nct hotrrile
(deciziile), ordinele lor sunt rezultatul votului tuturor persoanelor care le
compun ( sau numai al majoritii acestora), potrivit cvorumului prevzut de
lege.
Caracterul unilateral al actului administrativ decurge nu din numrul
persoanelor fizice care particip la adoptarea lui, ci din faptul c acele persoane
fizice ce au calitatea de funcionari publici, demnitari publici sau demnitari ai
statului, nu acioneaz n nume propriu ci n vederea realizrii competenei
materiale a organului administrativ din care fac parte. Voina fiecrui funcionar
public sau demnitar nu are relevan juridic dect n cadrul realizrii
5
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ , Volumul I, Editura All Beck, Bucureti 2001, pag.68
8
competenei materiale a organului administrativ (n cadrul mecanismului
decizional administrativ) nu i n ceea ce privete caracterul unilateral al actului
administrativ6.
Numrul de persoane care particip la adoptarea unei decizii
administrative, n sens de act juridic al unui organ al administraiei publice, nu
are relevan pentru calificarea acestuia ca act unilateral sau, dup caz, bilateral
sau multilateral. Este posibil ca actul s aib caracter contractual, dei el este
"opera" unei singure persoane, de exemplu a primarului. De asemenea un act
poate avea caracter unilateral, dei este "opera" mai multor persoane, care
acioneaz n realizarea unei singure voine juridice7.
Pe baza acestei trsturi specifice, a manifestrii unilaterale de voin,
actele administrative se deosebesc de alte acte juridice pe care le emit organele
administraiei de stat. ntr-adevr organele administrative cu personalitate
juridic pot intra i n raporturi juridice civile, ncheind acte civile. Cele mai
multe acte civile sunt rezultatul unor acorduri de voin a doi sau mai muli
subieci de drept. Fa de acestea, actele administrative se deosebesc relativ
uor, pentru c sunt manifestri unilaterale de voin. Nu toate actele civile sunt
ns acorduri de voin i de aceea evidenierea caracterului unilateral al actelor
administrative nu este suficient, ci este necesar completarea n sensul c ele
sunt manifestri de voin emise n temeiul puterii de stat. Astfel caracterizate,
ele pot fi deosebite de orice act civil, indiferent dac acesta este un acord de
voin sau un act unilateral. Tot astfel, actele administrative pot fi deosebite de
actele de drept al muncii, care provin de la organele administraiei de stat. ntr-
adevr, atunci cnd un organ administrativ emite un act de drept al muncii, chiar
dac are un caracter unilateral el nu acioneaz n virtutea atribuiilor de putere
de stat, ci ca parte a contractului de munc. n schimb, n situaia cnd unitatea
emite un act unilateral n calitate de organ de putere, acel act este un act
6
Ibidem
7
9
administrativ. Aa este cazul deciziei de imputare, al deciziei de stabilire al
caracterului secret al unor acte.8
O alt problem care s-a pus in literatura de specialitate este aceea de a ti
dac emiterea actului administrativ cu participarea mai multor autoriti publice
sau chiar cu participarea unui organ administrativ i a unuia nestatal este o
excepie de la caracterul unilateral al actului administrativ. n ali termeni este
vorbe despre caracterul hotrrilor comune. n dreptul administrativ exist trei
situaii cnd se adopt hotrri sau acte administrative comune i anume:
1. hotrri comune a dou sau mai multe organe administrative;
2. hotrri comune ale unui organ administrativ i ale altui organ de stat;
3. hotrri comune ale unui organ al administraiei de stat i ale unei organizaii
(organ) cu caracter nestatal (de regul, un organism de conducere sindical).
Pentru a emite astfel de acte administrative este necesar realizarea unui
acord de voine. Cu toate acestea i n aceste situaii suntem n prezena unui act
administrativ unilateral i nu a unui act contractual, deoarece "acordul de
voin" dintre organul administraiei publice, pe de o parte, i alt subiect de
drept ( alt organ administrativ; un alt organ de stat; un organ sindical), pe de alt
parte, intervine pentru a realiza o singur voin juridic, materializat n actul
administrativ ca atare.9
n foarte multe situaii de acest gen actele administrative prevd c,
emiterea actului juridic se face de ctre un organ al administraiei de stat, "de
acord" cu alt organ al administraiei de stat. Profesorul R.Ionescu precizeaz c
expresia "de acord" nu trebuie interpretat n sensul de acord a dou voine
juridice, care s duc la caracterul contractual al actului, ci n sensul de
autorizare, care, dac eman de la organul ierarhic superior, are semnificaia de
aprobare prealabil 10 . De asemenea expresia "de acord" poate s aib i
semnificaia unui aviz conform sau a altei condiii procedurale de emitere a
actului administrativ.
8
Ilie Iovna, Drept administrativ i elemente ale tiinei administraiei, Ed.Bucureti 1977, pag.214
9
10
10
De reinut c, prin manifestarea voinei a dou organe ale administraiei
publice, a unui organ al administraiei publice i a altui organ de stat sau, dup
caz, a unui organ administrativ i a unei structuri nestatale, suntem n prezena
unui act administrativ, deci a unei manifestri unilaterale de voin, numai
atunci cnd acesta reprezint o modalitate procedural de asigurare a unei
singure voine juridice, ca i cum ar fi vorba de un singur organ11.
Aceast precizare este foarte important pentru relevarea trsturii
unilateralitii manifestrii de voin a actului administrativ i, implicit, pentru
marcarea unei distincii teoretice ntre actul administrativ i actul cu caracter
contractual, ndeosebi contractul administrativ. n cazul contractului
administrativ, acordul care intervine sau, dup caz, hotrrea comun
concretizeaz dou voine juridice care i pstreaz fiecare individualitatea n
structura unui act juridic bilateral.
Exist cazuri cnd emiterea unor acte administrative se face numai la
cererea prealabil. Este vorba de dou mari situaii:
a) cererea prealabil aparine chiar organului emitent i este adresat
organului su ierarhic superior;
b) cererea prealabil este adresat organului emitent de ctre subiectul de
drept ce urmeaz s fie beneficiarul actului administrativ sau care are
interes n emiterea actului respectiv.
n prima situaie este vorba de obinerea unei autorizaii n sensul larg al
termenului.
In cea de-a doua situaie, cererea prealabil sau dup caz, acordul prealabil
are valoarea doar a unei condiii cerute de lege pentru ca actul administrativ s
fie legal. De exemplu, emiterea unui permis de conducere auto, sau o autorizaie
de construcie sau nstrinare a unui imobil necesit, n prealabil, cererea celor
care doresc s aib un anumit drept de a conduce autovehicule pe drumurile
publice, de a construi sau de a vinde un imobil.
11
11
Problema care se pune n aceste cazuri este aceea de a ti dac, n cazul
unor cereri prealabile nu suntem n faa unui consimmnt n sensul actului
contractual.
Aceeai problem se pune atunci cnd actul administrativ se emite numai
dac persoana creia i se adreseaz este de acord. De exemplu, numirea unei
persoane ntr-o funcie public presupune acordul prealabil al respectivei
persoane.
n toate aceste cazuri nu se poate vorbi de consimmnt n sensul actului
contractual (al dreptului civil), nu poate fi vorba de manifestarea a dou voine
juridice. Manifestarea de voin juridic are i n aceste situaii caracter
unilateral, ea provine numai de la administraia de stat (de la emitentul actului
administrativ), iar drepturile i obligaiile ce se formeaz sunt efectele acestei
voine juridice12.
Cererea prealabil, acordul sau acceptarea reprezint numai condiii cerute
de normele juridice pentru ca actul administrativ s fie legal. Voina
solicitantului nu are caracter hotrtor la emiterea autorizaiei, ci este cel mult o
condiie procedural. Hotrtoare este voina unic a organului administrativ.
Tocmai de aceea, actul administrativ (care n cele mai multe situaii mbrac
forma unei autorizaii) poate fi revocat prin voin unic a organului
administrativ emitent. Dac voina solicitantului ar fi o component a actului
administrativ, el ar putea fi revocat numai cu acordul acestuia, fiind tiut c un
acord de voin nu nceteaz s produc efecte juridice dect n urma altui acord
al participanilor la ncheierea actului 13 . De aici decurg dou importante
consecine practice. Prima consecin este c actul juridic produce efecte n ceea
ce l privete pe beneficiar din momentul comunicrii i nu al "perfectrii"
acordului de voin. A doua consecin este aceea c renunarea beneficiarului
la exerciiul dreptului sau chiar la dreptul conferit de actul administrativ nu
12
13
Ilie Iovna, Drept administrativ i elemente ale tiinei administraiei, Editura Bucureti 1977, pag.215
12
afecteaz valabilitatea acestui act. El nceteaz s mai produc efecte juridice
abia din momentul revocrii unilaterale de ctre organul emitent.
Pornind de la aceste aspecte, n literatura de specialitate s-a pus problema
de a ti care este semnificaia juridic a renunrii beneficiarului la exerciiul
dreptului sau chiar la dreptul conferit de actul respectiv .Mai exact, autorii de
drept administrativ s-au ntrebat dac actul mai produce efecte juridice, dac
renunarea beneficiarului are semnificaia unei modaliti de ncetare a
producerii de efecte juridice14 .
Unii autori au considerat c renunarea din partea beneficiarului la
obligaia de executare constituie o modalitate de ncetare a executrii actelor
administrative numai dac sunt ntrunite condiiile:
a) s existe o manifestare de voin expres sau tacit care are acest
obiect;
b) aceast manifestare de voin trebuie s emane de la subiectul
singurului raport juridic nscut prin actul administrativ, subiect care are dreptul
de a pretinde ndeplinirea obligaiei;
c) renunarea s aib ca obiect un drept subiectiv de care titularul su s
poat dispune fr s mai existe un alt drept subiectiv al celuilalt subiect de
drept.
Autorul citat subliniaz c prin renunarea din partea beneficiarului la
singura obligaie nscut dintr-un act administrativ ,de vreme ce acesta nu mai
trebuie s fie executat, el urmeaz s fie anulat, iar actul de anulare nu poate s
produc efecte juridice dect de la data manifestrii de voin a titularului
dreptului la care s-a renunat, ceea ce nseamn c ncetarea obligaiei de
executare, ca urmare a renunrii din partea beneficiarului acesteia, opereaz
doar pentru viitor; adic ex nunc.
Un alt autor15, dnd o interpretare restrictiv, este de prere c "renunarea
beneficiarului la exerciiul dreptului sau chiar la dreptul conferit de actul
14
15
13
administrativ nu afecteaz valabilitatea acestui act, actul urmnd s produc
efecte juridice pn n momentul revocrii unilaterale de ctre organul emitent".
Dup prerea noastr16, renunarea beneficiarului actului nu reprezint o
modalitate legal de ncetare a efectelor actului administrativ, deoarece n cazul
acestui act suntem n prezena unei manifestri unilaterale de voin a organului
administrativ, manifestarea de voin a celui interesat nu este incorporat n
structura actului. n acelai timp trebuie s menionm c o dat ce poziia
beneficiarului actului este adus la cunotina organului emitent, acesta are
obligaia de a o examina i de a emite actul de revocare, dar i prin prisma
oportunitii va emite acel act de revocare. Aceast obligaie a organului emitent
este o consecin a procedurii cererii prealabile n emiterea actului
administrativ. Deoarece cererea prealabil este o condiie cerut de lege, se
nelege c renunarea beneficiarului are semnificaia nlturrii acestei condiii,
crend premisa necesar retractrii actului.
3. Actul administrativ este emis numai n realizarea puterii publice
Aceast trstur a actelor administrative fundamenteaz deosebirea
actului administrativ unilateral realizat n regim de putere public de alte acte
juridice tot cu caracter unilateral emise de organele administraiei publice.
Subliniem faptul c nu orice manifestare de voin unilateral a organelor
administraiei publice constituie acte administrative care s cumuleze trsturile
acestora, inclusiv aceea de realizare a puterii publice. O serie de manifestri
unilaterale de voin ale organului administraiei publice: avize, procese-
verbale, situaii statistice pot avea valoare de acte juridice sau de cele de mai
multe ori de operaiuni tehnico - administrative, dar ct timp nu realizeaz
puterea public (autoritate statal) nu pot fi considerate acte administrative.
Din aceast trstur rezult totodat, obligativitatea actelor administrative
i executarea lor din oficiu, tratate de unii autori drept trsturi de sine -
stttoare.
16
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Editura Nemira, Bucureti 1996, pag.284
14
Actele administrative nu sunt orice manifestri unilaterale de voin ale
organului administraiei publice, ci ele concretizeaz numai voina acestor
organe ca subiecte n raporturile juridice ce presupun exerciiul autoritii
publice, voin de a da natere, a modifica sau a stinge drepturi i obligaii, n
regim de putere public.
Autoritatea public, n particular organul administraiei publice,
dobndete dreptul de a emite acte juridice care n circuitul juridic se bucur de
un anumit "statut", anume "statutul" actului de putere public, organizat ca
putere oficial. Temeiul pentru acest "statut", rezid n faptul c prin ele se
concretizeaz voina poporului ca deintor al suveranitii naionale, dup cum
se precizeaz n art.2 al Constituiei. Asemenea acte sunt denumite acte de
autoritate sau acte ce se realizeaz ntr-un regim juridic de autoritate (de
putere)17.Tocmai de aceea, ele sunt obligatorii pentru toate subiectele de drept la
care se refer, pentru organul emitent se subnelege c persist att timp ct
acesta nu a intervenit n problema respectiv cu un act contrar. De asemenea,
obligativitatea fa de organul ierarhic superior organului emitent trebuie
neleas prin prisma coninutului raportului de subordonare i, respectiv, de
colaborare dintre organele administraiei publice.
Caracterul actului administrativ de a fi emis n realizarea puterii publice nu
trebuie confundat cu caracterul general al oricrui act juridic, anume
susceptibilitatea de a fi executat prin fora de constrngere a statului. Dup cum
subliniaz i profesorul R.Ionescu 18 , "fora de constrngere a statului nu
constituie garania respectrii i realizrii drepturilor, respectiv a obligaiilor
nscute din actele i celelalte fapte juridice emise n realizarea puterii de stat.
Actele administrative se execut prin constrngere statal numai n caz
excepional cnd subiectele de drept obligate a se conforma voinei
administrative nu o fac de bunvoie". De aceea regimul de putere public
17
18
15
vizeaz coninutul i forma voinei unilaterale a actelor administrative i nu
posibilitatea de a apela la fora coercitiv a statului pentru a asigura executarea.
"Fora de constrngere a statului intervine pentru a se nfrnge o rezisten
a subiectelor de drept, pe cnd actul administrativ intervine pentru a da natere,
a modifica i a stinge drepturi i obligaii n exerciiul autoritii de stat sau al
unitii administrative teritoriale"19.
4. Actul administrativ are un regim juridic specific, n centrul cruia se afl
Legea contenciosului administrativ (Legea nr. 29/1990).
Dei controversat, aceast trstur a actului administrativ ne ajut s
deosebim actul administrativ, care este emis n special de organele
administraiei publice, de actele de autoritate specifice altor categorii de organe.
Indiferent cum privim administraia n sfera activitii publice, ca scop sau
ca mijloc, ea nu este singura activitate public statal, iar actul administrativ nu
este singurul act de autoritate, dar este singurul act atacat n contenciosul
administrativ. Cu toate acestea exist acte administrative care nu pot forma
obiectul unui control, potrivit Legii nr.29/1990, fiind exceptate, fr ca prin
acest lucru s-i piard natura juridic de acte administrative.
n literatura juridic de specialitate unii autori20 consider c manifestarea
unilateral de voin juridic pe care o cuprinde actul administrativ este supus
unui regim juridic special i specific pe care l denumim regim juridic
administrativ. Regimul juridic administrativ cuprinde o serie de reguli juridice
de form i de fond care reglementeaz emiterea actelor administrative,
condiiile lor de valabilitate, controlul acestor acte i sanciunile la care sunt
supuse ele.
Un act este administrativ nu din natura lucrurilor, ci din faptul c acest act
const ntr-o modalitate de executare a legii potrivit cu voina legiuitorului.
Deci, legiuitorul este acela care-i fixeaz regimul juridic aplicabil.
Regimul juridic aplicabil actelor administrative este cuprins, n mare msur, n
19
20
16
dispoziiile Legii 29/1990 (modificat prin Legea nr.59/1993 privitoare la
contenciosul administrativ). Potrivit acestei legi acte administrative pot face nu
numai organele administraiei publice, ci i alte organe ale statului i chiar
organizaii particulare atunci cnd se realizeaz o activitate de organizare a
executrii i de executare a legii.
Deci autorul citat identific regimul de drept administrativ cu regimul
consacrat prin legea contenciosului administrativ.
Acest punct de vedere a fost criticat subliniindu-se c o asemenea
concepie nu este n msur s reflecte ansamblul regulilor ce contureaz
regimul administrativ actual. Indiferent ce semnificaie dm noiunii de regim
juridic aplicabil actelor administrative, aceast noiune nu poate desemna dect
un subsistem al sistemului care este regimul juridic administrativ.
n dreptul administrativ putem vorbi despre mai multe categorii de
regimuri administrative, al organizrii, al rspunderii, al procedurii, al
controlului, etc.
Trebuie reinut c toate actele administrative sunt supuse unui control, dar
forma de exercitare a controlului este diferit: parlamentar, jurisdicional, de
drept comun, ierarhic, graios sau la plngerea persoanei vtmate, realizat de
Curtea de Conturi.21
Aciunile n contencios pot avea ca obiect i actele administrative ale
altor autoriti publice, care nu trebuie confundate cu actele autoritilor
administrative.
Considerm important a fi studiat i caracterul obligatoriu al actelor
administrative.
Astfel actul administrativ e obligatoriu att fa de persoanele fizice sau
juridice crora li se adreseaz, ct i fa de organul care l-a emis, inut s-l
respecte el nsui, pe tot parcursul valabilitii lui. Aceast obligativitate a
actului administrativ deriv din faptul c el e dat pe baza i n executarea legii i
21
17
din aceast cauz se bucur de prezumia de legalitate i anume sunt considerate
a fi n conformitate cu dispoziiile legale.
Din aceast trstur rezult c actele organelor superioare administraiei
publice sunt obligatorii pentru organele subordonate i c organele superioare
au dreptul de a modifica sau anula actele organelor inferioare, fr a avea ns
posibilitatea de a li se substitui.
Fiind adoptate sau emise pe baza i n executarea legii rezult c actele
administrative nu pot conine dispoziii contrare legii, legea putnd ns
modifica sau anula oricnd un act administrativ.
Actele individuale, de regul, nu sunt obligatorii pentru organul superior,
ntruct acesta din urm le poate anula sau revoca cu anumite excepii.
1.2. Clasificarea actelor de drept administrativ

Clasificarea actelor administrative cunoate mai multe variante n literatura
noastr de specialitate, efect al concepiilor diferite asupra coninutului i sferei
actului administrativ.
Deoarece nu toate clasificrile au o importan practic, considerm c un
interes deosebit l reprezint o clasificare ce are n vedere sensul cel mai larg
(structural - organizaional) al noiunii de act administrativ (de drept
administrativ).22 Astfel:
1. Dup natura juridic actele administrative pot fi:
a) acte administrative de autoritate (sau acte administrative de putere
public). Acestea se adopt sau se emit de o autoritate public (legislativ,
executiv sau judectoreasc) n mod unilateral, pe baza i n vederea executrii
legii, n scopul naterii, modificrii sau stingerii unor raporturi juridice.
b) acte administrative de gestiune. Acestea se ncheie de serviciile publice
administrative cu persoane fizice i juridice i privesc buna gestionare a
domeniului public al statului sau al unitilor administrativ teritoriale. Aceste
acte sunt acte bilaterale, cuprinznd dou manifestri de voin.
22
Ibidem
18
c) acte administrative jurisdicionale. Acestea se emit n mod unilateral de
organele de jurisdicie administrativ anume abilitate de lege i soluioneaz
conflicte aprute ntre servicii publice i particulari.23
2. Dup categoria organului de la care eman, distingem:
acte care eman de la organe ale administraiei de stat;
acte care eman de la organe de stat;
acte care eman de la autoritile autonome ale administraiei publice
locale;
acte care eman, n baza mputernicirilor date de lege ori de organe ale
administraiei de stat (n baza legii), de la persoane private (juridice sau
fizice) - acte administrative prin delegaie.
3. Dup competena material a organului emitent, distingem :
acte administrative cu caracter general. Acestea se adopt sau se emit de
autoritile administraiei publice care au o competen material general
(de ex.: Decretele preedintelui Romniei, hotrri de guvern i
ordonanele guvernului; hotrrile consiliilor judeene i cele ale
consiliilor locale, unele ordine ale prefecilor i unele dispoziii ale
primarilor).
acte administrative de specialitate. Aceste acte sunt emise de organele de
specialitate ale administraiei publice centrale i ale administraiei publice
locale (ex.: ordinele i instruciunile emise de minitrii i conductorii
celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale;
regulamentele, ndrumrile, circularele, precum i cele emise de
conductorii serviciilor publice descentralizate ale ministerelor i ale
celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale).
4.Dup competena teritorial a organului emitent, distingem :
acte administrative adoptate / emise de organele administraiei publice
centrale Aceste acte produc efecte juridice pe ntreg cuprinsul rii (ex:
23
Romulus Ionescu, "Drept administrativ", Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970, pag.178
19
decretele preedintelui Romniei, hotrri de guvern i ordonanele
Guvernului)
acte administrative adoptate sau emise de autoritile administraiei
publice locale (ex.: hotrri ale Consiliilor judeene i locale; dispoziiile
primarilor, ordinele prefecilor). Aceste acte produc efecte n limitele
unitii administrativ teritoriale, n care funcioneaz autoritile care le
emit.
5. Dup gradul de ntindere al efectelor juridice, distingem :
acte administrative normative, care produc efecte juridice cu caracter
general i impersonal (ex: decretele preedintelui Romniei, hotrri de
guvern i Ordonanele de Guvern, ordinele prefecilor i unele dispoziii
ale primarilor).
acte administrative individuale, care produc efecte juridice numai ctre
persoane fizice sau juridice determinate (ex.: decretele preedintelui
Romniei, ordinele minitrilor, hotrri de guvern, actele emise de
preedintele Consiliului Judeean i de ctre primar etc.)
circulare, norme metodologice, regulamente care produc efecte juridice
numai fa de funcionarii publici dintr-un minister, celelalte organe de
specialitate al administraiei publice centrale, precum i ale organelor
administraiei publice locale. Acestea sunt denumite acte administrative
cu caracter intern individuale sau normative.
6.Dup natura efectelor juridice pe care le produc :
acte administrative care acord drepturi impersonale i generale sau
individuale pentru subiectul cruia i se adreseaz (ex: actul de atribuire a
unui teren n vederea construirii unei locuine proprietate personal
confer titularului posibilitatea realizrii acestui drept, determinat clar de
actele normative n vigoare n frunte cu legea fundamental).
acte administrative care constat existena unui drept. Din aceast
categorie fac parte actele care sunt adoptate sau emise pentru constatarea
20
c un particular e titularul unui drept (ex: titlurile de proprietate emise n
temeiul art. 8 (alin.3) Legea 18/1991 - Legea fondului funciar, modificat
i completat cu Legea nr. 169/1997; diplomele de absolvire).
Aceste acte au mai fost denumite i acte care confer un statut personal.
acte administrative de autoritate care suprim un drept. Aceast suprimare
poate fi definitiv sau temporar .
acte de aplicare a constrngerii administrative (actele administrative de
sancionare)
acte administrative jurisdicionale.
7. Dup autoritatea care le emite, distingem:
acte administrative emise de organele puterii executive (autoritile
administraiei publice locale/centrale). Din aceast categorie fac parte
toate actele administrative de autoritate adoptate sau emise de organele
administraiei publice centrale i locale, cu competen materiala general
sau de specialitate, precum i cu competen teritorial central sau local
(ex: actele administrative de autoritate emise de preedintele Romniei)
acte administrative adoptate de Parlament (ex. : Planul naional de
amenajare a teritoriului care se aprob n baza Legii nr. 5 0/1991)
acte administrative emise de instanele judectoreti (ex.: cele emise
pentru executarea hotrrilor judectoreti rmase definitive i
irevocabile)
8. Dup forma serviciului public care le adopt :
acte administrative adoptate sau emise de organele administraiei publice;
acte administrative emise de instituiile publice;
acte administrative emise de regiile autonome de interes public: ordine,
instruciuni, regulamente etc.
9. Dup perioada de timp n care produc efecte juridice :
acte administrative permanente (produc efecte juridice de la data intrrii
n vigoare i pn la abrogare)
21
acte administrative temporare (produc efecte juridice numai pentru o
anumit perioad de timp)24
1.3. Regimul juridic al actelor administrative

Prin regim juridic al actelor administrative nelegem un ansamblu de
reguli, de fond i de form ce guverneaz formarea, modificarea i desfiinarea
respectivelor acte25.
Actele de drept administrativ sunt supuse regimului juridic administrativ,
avnd n acest sens un regim juridic propriu, distinct de al altor acte juridice.
Acest regim se manifest cu privire la legalitatea actelor de drept administrativ,
fora lor juridic i fora lor probant, mod de intrare n vigoare, de executare i
de ncetare a efectelor juridice Astfel, actele administrative dispun de prezumia
de legalitate, sunt obligatorii i se pun direct n executare. Se evideniaz
caracterul lor de acte de putere sau de autoritate prin opoziie, de exemplu, cu
actele juridice civile, ale cror efecte vizeaz, de regul, numai prile
participante la raportul juridic respectiv.
Analiznd regimul juridic al acestor acte trebuie s-1 distingem de natura
juridic a efectelor sau raporturilor pe care le genereaz. Astfel, un act normativ
(o hotrre a Guvernului) rmne un act de drept administrativ chiar dac
reglementeaz raporturi civile, natura sa juridic fiind distinct de faptul c el
constituie un izvor al dreptului civil. Un act individual de drept administrativ
poate genera i raporturi juridice de alt natur, fr ca aceste raporturi, de cu
totul alt factur (de ex. civil), s-i modifice natura juridic proprie.
Faptul c un act de drept administrativ este reglementat prin norme
aparinnd mai multor ramuri de drept nu duce la schimbarea naturii juridice
unitare a actului n cauz, atunci cnd regimul juridic al acestuia este de drept
administrativ, cu toat pluralitatea de norme care l reglementeaz .
Actul de drept administrativ, ca act juridic, nu se confund cu nscrisurile
materiale sau "actele" constatatoare ale manifestrilor de voin productoare de
24
25
Santai I. Dreptul administrativ i tiina administraiei, Editura Risoprint, Cluj-Napoca 2000, pag.34
22
efecte juridice . Numeroase acte de drept administrativ trebuie sa ndeplineasc
n mod imperativ cerina formei scrise, astfel nct existena actului juridic este
condiionat de nsi existena nscrisului a crui lips antreneaz inexistena
respectivei manifestri de voin.26
Cu toate c nu exist o unanimitate de opinii, putem spune c specialitii n
dreptul administrativ au convenit, de-a lungul timpului, asupra problematicii
generale a acestui regim juridic, anume:
reguli (condiii) de valabilitate a actului administrativ;
reguli ce guverneaz efectele pe care actul le produce;
Elementul central al acestui regim juridic, indiferent c-1 privim n forma
tipic sau n forme atipice, l reprezint legalitatea, analizat n mod diferit de
autorii romni n raport cu oportunitatea.27
Dup un curent de gndire (coala de la Cluj), legalitatea este calificat
drept o condiie de valabilitate a actelor administrative, alturi de oportunitate .
Dup ali autori (coala de la Bucureti), legalitatea este corolarul condiiilor de
valabilitate, iar oportunitatea este o cerin (o dimensiune) a legalitii.
Autorii din primul curent de gndire subliniaz c actul este nevalabil,
indiferent dac este ilegal sau inoportun, numai c modalitile de ncetare a
efectelor juridice difer.28
Nendeplinirea condiiilor de legalitate atrage dup sine anularea sau
revocarea actelor, n timp ce nendeplinirea condiiei de neoportunitate are drept
consecin revocarea sau abrogarea lor.
Acest punct de vedere a fost criticat, pentru simplul motiv c las s se
neleag c ar exista o limit a valabilitii actelor administrative "dincolo" de
limitele legalitii. Or, actele administrative sunt supuse unui anumit regim
juridic, tocmai pentru a se asigura legalitatea lor, principiul legalitii n
26
27
28
23
sistemul constituional actual fiind unul din principiile fundamentale ale
administraiei publice29.
Principiul legalitii actelor administrative semnific conformarea acestor
acte cu legile adoptate de Parlament, precum i cu actele normative care au o
for juridic superioar, putem spune c principiul legalitii actelor
administrative este o consecin a conformitii ntregului drept cu Constituia.
1.4. Condiiile de valabilitate ale actelor de drept administrative
1.4.1.Principiul legalitii actelor administrative - consecin a

conformitii ntregului drept cu Constituia
Constituia, ca izvor principal al dreptului, este parte integrant a
acestuia30. Prin poziia sa n sistemul de drept, Constituia "comand" ntregul
drept, inclusiv ramura dreptului administrativ. Aceasta se datoreaz faptului c
ea reglementeaz relaii sociale, eseniale pentru popor din toate domeniile vieii
economice, politice, sociale i culturale.
Constituia stabilete principiile fundamentale pentru ntregul drept. Unul
dintre aceste principii este i cel al legalitii care predomin n toate ramurile
de drept, deci inclusiv n dreptul administrativ .Orice abatere de la aceast
coordonat este considerat o "nclcare a Constituiei31 ceea ce atrage nulitatea
actelor juridice din ramurile de drept specifice".
Dac o dispoziie constituional este modificat, n mod obligatoriu,
trebuie s se modifice i normele din ramurile de drept corespondente. Aceast
modificare se impune pentru c n permanen trebuie respectat concordana
ntregului drept cu Constituia.
Dac modificrile sunt obligatorii ele nu se realizeaz n mod automat, ci
aceasta depinde de faptul dac norma constituional nou este de aplicaie
mijlocit sau nemijlocit, problem de mare interes practic.
29
30
Ioan Muraru, Drept constituional i instituii politice, Bucureti, 1997, pag.73
31
Romulus Iulian Gheorghiu, Drept administrativ, Editura Economic 2005, pag. 512
24
Constituia, stabilind sistemul statal, stabilete i competena organelor de
stat. Toate organele statului trebuie s-i desfoare activitatea n conformitate
i n limitele stabilite de Constituie. Pentru ca acest lucru s nu rmn un
simplu deziderat, orice Constituie organizeaz un sistem complex i eficient de
control al aplicrii Constituiei, iar acest control general este "prima
garanie"juridic a supremaiei Constituiei. Dar pe lng controlul general al
aplicrii Constituiei, avem i controlul general al constituionalitii legilor ce
reprezint o garanie a supremaiei Constituiei. Acest mijloc a fost instituirea
unui organ cruia i s-au recunoscut competene de a face inaplicabile legile
contrare unui principiu constituional, acest organ fiind Curtea Constituional.
1.4.2.Condiiile de legalitate a actelor administrative sub aspect doctrinar

Sub aspect doctrinar, condiiile de legalitate ale actelor administrative sunt
variate i cu relevan juridic diferit. De multe ori ele sunt prevzute expres
pentru actul administrativ n cauz sau pentru categoria din care acesta face
parte. Aceast situaie a determinat ca n literatura de drept administrativ romn
s fie reinute dou modaliti de abordare a condiiilor de legalitate a actelor
administrative, ambele cuprinznd i oportunitatea.
Prima modalitate are la baz o viziune sincronic, axat pe logica intern a
sistemului normativitii, respectiv raportarea actului administrativ la norma de
drept n baza creia a fost emis.
A doua modalitate are la baz o viziune diacronic, axat pe fazele
procesului administrativ ale procedurii emiterii, adoptrii i exercitrii actelor
administrative.
Condiiile de legalitate inclusiv sub aspectul oportunitii, trebuie privite
att n sincronia ct i n diacronia fenomenului administrativ public. Nici una
dintre modalitile exprimate mai sus nu este exclusivist ntr-un sens sau altul.
Se poate spune c prima este preponderent sincronic, iar cea de-a doua
preponderent diacronic. Aceste "accente" sunt rezultatul modului n care se
neleg i se analizeaz condiiile de legalitate referitoare la form.
25
n prima opinie se pune accentul pe forma exterioar a actului
administrativ (scris sau verbal) pe cnd, n cea de-a doua opinie, accentul
cade pe procedura prevzut de lege pentru emiterea actelor administrative.
Pornind de la aceste consideraii, se identific pe de o parte condiii
generale de legalitate, iar pe de alt parte condiii specifice de legalitate, pe
considerente de oportunitate.32
n sfera condiiilor generale de legalitate reinem :
actul administrativ s fie emis n conformitate cu litera i spiritul
Constituiei;
actul administrativ s fie emis n litera i spiritul legilor i ordonanelor;
actul administrativ s fie emis pe baza tuturor organelor administraiei
publice care sunt superioare organului administrativ emitent.
actul administrativ s fie emis de organul administrativ numai n limitele
competenei sale .
actul administrativ s fie emis n forma i cu procedura prevzute de lege.
In sfera condiiilor specifice de legalitate pe considerente de oportunitate
reinem:
momentul n care este adoptat un act normativ;
locul i condiiile concrete n care urmeaz s se aplice actul
administrativ;
mijloacele materiale i spirituale pe care le angajeaz decizia
administrativ;
conformitatea actului administrativ cu condiiile generale de via i de
cultur;
conformitatea actului administrativ cu scopul legii.33
Ct privete condiiile specifice de legalitate, pe considerente de
oportunitate acestea sunt legate de realizarea interesului public ocrotit de lege ca
scop al activitii administrative i implicit al emiterii actului administrativ.
32
33
26
Respectarea condiiilor specifice de legalitate reprezint ndeplinirea "raiunii
legii" (ratio legis) la emiterea actului administrativ i un criteriu pe care
instanele de control administrativ trebuie s-1 foloseasc pentru a executa
controlul i a stabili caracterul legal al actului administrativ, adic excesul de
putere. Nendeplinirea uneia dintre aceste condiii atrage aplicarea sanciunilor
specifice dreptului administrativ: anulabilitatea, nulitatea i inexistena actelor
administrative.34
34
27
CAPITOLUL II. NULITATEA ACTELOR ADMINISTRATIVE
2.1.Teoria nulitii actelor administrative

Dup adoptare i comunicare (publicare) actul administrativ trebuie s fie
aplicat pentru a-i produce efecte juridice, ntruct a fost emis tocmai n acest
scop.
n principiu, actele administrative se aplic de la intrarea lor n vigoare,
producnd efecte juridice pentru viitor. Intrarea n vigoare a actelor
administrative are loc, de regul, de la data adoptrii (emiterii) lor, dac nsui
actul nu prevede o dat ulterioar pentru intrarea n vigoare35.
n legislaia noastr este consacrat regula c momentul de la care actul
produce efecte juridice este cel al publicrii actelor administrativ normative i
,respectiv, al comunicrii actelor individuale.
Actele administrative produc efecte juridice pn n momentul scoaterii lor
din vigoare, executarea lor ncetnd s mai fie obligatorie, datorit unor vicii
care afecteaz valabilitatea actelor. Scoaterea lor din vigoare se face, de regul,
de ctre organul emitent, de organul su ierarhic superior, ori de instanele
judectoreti. In spe, este vorba de retractare, revocare sau, dup caz, anulare.
Anularea unui act juridic este definit n general, n toate ramurile de drept,
ca fiind operaia juridic ce const ntr-o manifestare de voin n scopul de a
determina, n mod direct, desfiinarea actului i deci, ncetarea definitiv a
efectelor juridice produse de acesta.
Pentru dreptul administrativ i ,n special, pentru categoria actelor
administrative unilaterale emise n regim de putere public, particularitile
teoriei nulitii sunt determinate de:
regimul juridic aplicabil actelor n cauz, caracterizat n special prin
emiterea lor n regim de putere public, precum i prin fora juridic a
acestora i caracterul executoriu sau obligatoriu;
35
28
efectele juridice pe care le produc, n acest sens putnd produce efecte
juridice doar n materia dreptului administrativ sau i asupra altor relaii
sociale, n special n ipoteza raporturilor juridice cu o dubl natur
juridic.
Cu privire la admiterea sau nu a teoriei nulitii absolute i relative, opinia
dominant, cu toate nuanrile de la un autor la altul i, respectiv, de la dreptul
civil la dreptul administrativ, este axat pe rspunsul pozitiv. Astfel majoritatea
autorilor de drept administrativ au admis c i n materia actelor administrative
opereaz nulitatea absolut, respectiv nulitatea relativ n funcie de:
interesul ocrotit de norma juridic nclcat prin actul ilegal;
gravitatea viciilor de ilegalitate;
raporturile care exist ntre normele cu un caracter imperativ i cele cu
caracter dispozitiv aplicabile activitii administraiei publice.
Nerespectarea condiiilor de valabilitate ale actului administrativ face ca
actul respectiv s nu-i produc efectele sale juridice. Astfel, un act de impunere
fiscal care n-a fost emis de organul financiar competent, ci, de exemplu, de o
dactilograf din compartimentul financiar respectiv, nu poate avea valoare
juridic, fiind nul. De asemenea este nul actul fcut de o persoan creia i-a
ncetat angajarea n serviciul statului.
i nlturarea sau anularea actelor administrative de autoritate se poate cere
fie c prin aceste acte s-a violat numai o lege privitoare la form, fie c s-a
violat o lege privitoare la fond.
Profesorul T.Drganu apreciaz c actele administrative care nu satisfac
condiiile legii sunt nevalabile i deci nu pot produce efecte juridice.36
Nulitatea n dreptul administrativ apare ca o sanciune care intervine dup
ce o dispoziie legal a fost nclcat lipsind actul juridic viciat de efectele
juridice n vederea cruia a fost emis. n consecin se apreciaz c nulitatea
este o sanciune aplicabil exclusiv actelor juridice ale administraiei de stat.
Faptele materiale ale administraiei de stat, chiar ilegale, nu pot fi anulate.
36
29
ntruct ele constau n transformri aduse lumii materiale ar fi un nonsens s li
se aplice sanciunea nulitii, cci bunul transformat printr-un fapt material nu
poate fi readus n starea anterioar dect tot printr-un fapt material, iar nu printr-
o simpl manifestare de voin, cum este un act de anulare. Dimpotriv, actul
juridic fiind o manifestare de voin, va putea fi desfiinat n efectele lui juridice
tot printr-o manifestare de voin.
2.2. Deosebiri privind nulitatea actelor administrative n raport cu

nulitatea actelor civile
n dreptul nostru civil 37 se consider c sanciunile ilegalitii actelor
juridice ar fi dou: nulitatea absolut, nulitatea relativ. Alturi de aceste
sanciuni se mai regsesc i rezoluiunea, rezilierea, revocarea.
mprirea bipartit n nuliti absolute i nuliti relative este creat innd
seama de regimurile juridice diferite la care sunt supuse actele ilegale.
Deosebirea de regim juridic ntre categoria nulitilor absolute i cea a
nulitilor relative se manifest n dreptul civil n urmtoarele direcii:
cine poate invoca nulitatea;
ct timp poate fi invocat nulitatea;
dac poate fi sau nu acoperit nulitatea, prin confirmare.
Regimul juridic al nulitii relative se exprim n urmtoarele 3 reguli:
a) nulitatea relativ poate fi invocat doar de persoana al crei interes a fost
nesocotit la ncheierea actului juridic.
b) aciunea n anulabilitate este prescriptibil, ceea ce nseamn c nulitatea
relativ trebuie invocat n termenul de prescripie extinctiv. Dup unii
autori38, aciunea n nulitate relativ se prescrie n termen de 10 ani la convenii
(art.1900 Cod civil); iar n alte materii potrivit dispoziiilor speciale.
c) nulitatea relativ poate fi remediat prin confirmare fie expres, fie tacit.
Confirmarea trebuie fcut de cel ce putea invoca nulitatea.
37
Gh.Beleiu,, "Drept civil romn. Introducere n dreptul civil. Subiectele dreptului civil", Ed. ansa s.r.l., 1998,
pag. 197-198
38
T.Drganu, "Actele de drept administrativ", Ed.tiinific 1970,pag.l52
30
ntre nulitatea absolut i nulitatea relativ nu exist deosebiri de efecte,
exist deosebiri de regim juridic.
n dreptul civil39, aceste deosebiri se pot exprima sintetic astfel:
dac nulitatea absolut poate fi invocat de oricine are interes, chiar i din
oficiu, nulitatea relativ poate fi invocat numai de persoana al crei
interes a fost nesocotit la ncheierea actului;
dac nulitatea absolut este imprescriptibil, nulitatea relativ este
prescriptibil;
dac nulitatea absolut nu poate fi acoperit prin confirmare, nulitatea
relativ poate fi confirmat, expres sau tacit.
Dac aceasta este situaia n dreptul civil, n dreptul administrativ distincia
ntre nulitile absolute i relative are o importan practic redus, fiindc
regimul lor juridic este foarte asemntor. n aceast privin trebuie s se fac
distincie ntre situaia cnd nulitatea este pronunat de organele superioare ale
puterii i administraiei de stat, i situaia cnd nulitatea actelor administrative
este pronunat de organul jurisdicional.
n situaia n care nulitatea este hotrt de organele superioare ale puterii
i administraiei de stat, distincia ntre nulitatea absolut i cea relativ are doar
o importan teoretic, fr consecine practice. Regimul celor dou categorii de
nuliti nu difer cu nimic. Astfel, indiferent c actul administrativ a nclcat o
norm ce ocrotete un interes general sau personal, organul superior va putea
din oficiu s anuleze actul ilegal. Aceast posibilitate nu este ngrdit de nici
un termen, fiindc nici dreptul de control nu este limitat n timp. Ct privete,
confirmarea actelor lovite de nulitate, ea este admis n dreptul administrativ.
Vor putea fi confirmate att nuliti absolute, ct i relative, dup cum vor fi
cazuri cnd nulitile relative nu sunt confirmabile.
Totui ntre aceste nuliti din dreptul administrativ i nulitile absolute din
dreptul civil exist unele deosebiri:
Gh.Beleiu,, "Drept civil romn. Introducere n dreptul civil. Subiectele dreptului civil.", Ed.ansa S.R.L.,
39
1998, pag.201-202
31
1. O prim deosebire este determinat de faptul c, n timp ce nulitile absolute
din dreptul civil ocrotesc ntotdeauna un interes general, n dreptul administrativ
anularea poate fi pronunat din oficiu de organul administraiei de stat care a
emis actul sau de organul superior, i atunci cnd nulitatea este instituit numai
n interesul prii ocrotite prin ea.
n dreptul civil, instituia nulitii absolute se explic prin faptul c, ori de
cte ori la ncheierea unui act juridic, se violeaz fie o dispoziie imperativ a
legii sau ordinea social, exist interesul de a lipsi asemenea acte contrare
interesului general, de efecte juridice. Tocmai din acest motiv, pentru a institui o
cale ct mai lesnicioas de constatare a nulitii, legiuitorul d dreptul de a o
invoca oricrui interesat i chiar instanei din oficiu. Dimpotriv, atunci cnd
actul juridic nu este viciat de o ilegalitate att de grav nct s se aduc atingere
interesului general, invocarea nulitii se las la aprecierea prii al crei
consimmnt a fost viciat sau care nu a avut capacitatea de exerciiu, ori a avut
o capacitate restrns, precum i procurorului, n caz de incapacitate.40
n dreptul administrativ situaia este alta n sensul c organul administraiei
de stat care a fcut un act ilegal, ca i organul lui superior, pot proceda din
oficiu la anularea acestui act, indiferent dac interesul protejat prin dispoziia
legal violat este un interes obtesc sau unul de mai mic importan. Singura
condiie este ca viciul de ilegalitate de care este lovit actul de drept
administrativ s nu aib un caracter neesenial, cci n acest caz actul va fi pur i
simplu neanulabil.
2. O a doua deosebire ntre nulitile care pot fi hotrte din oficiu de organele
administraiei de stat i nulitile absolute din dreptul civil const n faptul c, n
timp ce n dreptul civil numai nulitile relative pot fi acoperite prin confirmarea
actului, dreptul administrativ cunoate nuliti care privesc n cea mai mare
msur bunul mers al statului (societii), dar care pot fi totui remediate cu
efect retroactiv. De exemplu, uneori legea condiioneaz valabilitatea unor acte
40
Cezar Corneliu Manda, Drept administrativ - tratat elementar, ediia a IV-a, revazut i adaugit, Editura
Lumina Lex 2007, pag. 91
32
de drept administrativ, de acordul ulterior al altor organe ale administraiei de
stat dect organul emitent. Nerespectarea acestei condiii de legalitate determin
ca actul administrativ s fie ilegal. Cu toate acestea, acordul posterior al
organului competent va putea acoperi cu efect retroactiv ilegalitatea iniial a
actului, dac acest organ i manifest voina n acest sens.
Profesorul I.Santai41 consider c deosebirile de esen ale nulitilor din
dreptul civil, respectiv din dreptul administrativ sunt:
a) nulitatea administrativ este determinat de ilegalitate, iar dup unele opinii
i de oportunitate, n timp ce nulitatea n dreptul civil e antrenat n general de
nclcarea legii;
b) dac n dreptul civil regula e aceea c nu exist nulitate fr ca ea s fie
expres prevzut de lege, n afara cazurilor cnd se ncalc regulile de interes
general sau se lezeaz interesele prilor, situaie n care nulitatea poate fi
virtual, n dreptul administrativ nulitatea deriv din nclcarea condiiilor de
fond sau de form ale actelor administrative, fr ca s mai fie necesar
existena unor prevederi legale exprese n acest sens. Motivul acestei deosebiri
eseniale deriv din faptul c nulitile civile ocrotesc n general drepturile i
interesele prilor din raportul juridic, n timp ce nulitile absolute au ca scop
prioritar garantarea intereselor generale chiar i n cazul actelor individuale i cu
att mai mult n cazul actelor normative;
c) mijlocul procedural de desfiinare total sau parial, relativ sau absolut a
actelor de drept administrativ, este fie revocarea de ctre organul emitent, fie
anularea dispus de ctre alte organe de stat;
d) n dreptul civil controlul legalitii actelor juridice l nfptuiete justiia, iar
nu o parte a raportului juridic, ca n dreptul administrativ, respectiv chiar
organul de stat emitent al actului ori cel ierarhic superior, de aceea pentru a
hotr asupra valabilitii actului civil instana trebuie n prealabil sesizat. De
aceea, n dreptul civil exist acte cu privire la a cror valabilitate sesizarea o
poate face numai cel vtmat i exist i acte cu privire la a cror valabilitate
41
I.Santai, "Drept administrativ i tiina administraiei", vol.II, Ed.Risoprint, Cluj-Napoca, 2000, pag.200-201.
33
sesizarea o poate face nu numai partea ocrotit, ci i orice interesat, inclusiv
instana de judecat ce va putea ridica din oficiu, n cadrul litigiului dedus n
faa ei, problema nulitii absolute a unui act juridic.42
n dreptul administrativ distincia dintre cele dou categorii de nuliti,
absolut i relativ sub aspectul subiecilor ndreptii a le invoca, nu e att de
net, ntruct opernd principiul oficialitii, organul de stat poate verifica din
proprie iniiativ (din oficiu) i poate constata n acelai mod nulitatea absolut
sau relativ a propriului su act ori a actelor organelor subordonate. O asemenea
posibilitate exist att n cazul actelor administrative emise din oficiu ct i a
actelor emise la cerere, ntruct caracterul unilateral al actelor administrative,
ct i calitatea organului de stat ca participant la raportul juridic i emitent al
actului, l ndreptesc din oficiu s cerceteze legalitatea propriilor acte,
dispunnd, n msura n care acest drept nu i este suprimat ori actul nu este
definitiv sau irevocabil, desfiinarea actului n cauz43.
e) n dreptul civil se face distincie ntre cele dou categorii de nuliti, sub
aspectul posibilitilor de prescriere a aciunii prin care se invoc nulitatea. n
dreptul administrativ, n baza principiului oficialitii, oricnd organul va putea
verifica legalitatea actelor sale ori ale organelor subordonate, fr a mai fi
necesar sesizarea lui n termen de ctre vreo parte interesat. Mai mult, el are
obligaia verificrii legalitii actului i obligaia desfiinrii lui indiferent de
termenul care s-a scurs ntre emiterea actului i constatarea nulitii lui. n
dreptul administrativ formele controlului (intern sau extern) presupune o
verificare permanent i din oficiu a activitii executive existnd obligaia de a
desfiina sau de a propune desfiinarea actelor ilegale. O asemenea posibilitate
vizeaz, deopotriv, att actele revocabile, ct i cele declarate, potrivit legii,
definitive, atunci cnd viciul nulitii este determinat de manopere dolosive sau
frauduloase. Dac actul administrativ a generat raporturi juridice de alt natur
dect cea administrative, ele se vor desfiina dup procedura specific acelor
42
43
1.Santai, "Drept administrativ i tiina administraiei",vol.II,Ed.Risoprmt,Cluj-Napoca,2000,pag.203.
34
ramuri de drept. Sub aspectul posibilitii de invocare din oficiu a nulitii, fie
ea absolut, fie relativ se constat urmtoarele:
nu exist un termen general de prescripie n ce privete invocarea lor,
putnd fi oricnd invocate, organul avnd totui obligaia ca n termenul
prevzut de lege s se pronune, asupra reclamaiei sau a sesizrii prin
intermediul crora subiectele de drept au semnalat cazurile de ilegalitate;
organul administrativ poate, ca regul general, s-i desfiineze propriul
act fr existena unei norme legale exprese care-1 mputernicete n acest
sens;
dac actul administrativ ilegal a generat i alte raporturi juridice
administrative afectate de ilegalitatea actului de putere i asupra crora
administraia de stat nu mai are puterea de a hotr, se poate pune, n
modul specific acelor raporturi, problema dreptului organului de stat sau
a altor subiecte de a invoca nulitatea.
f) Dac n dreptul civil nulitile absolute nu se pot confirma, n dreptul
administrativ o nulitate invocat din oficiu, poate fi uneori confirmat cu efect
retroactiv, chiar dac ea are un caracter absolut.44
2.3. Forme ale nulitii n dreptul administrativ

n funcie de importana condiiei de validitate nerespectat, adic de
gravitatea nclcrii, sanciunile aplicabile actelor administrative de autoritate
sunt: anulabilitatea, nulitatea i inexistena.
Anularea unui act juridic este definit, de regul, ca reprezentnd operaia
juridic prin care se dispune desfiinarea acelui act, ncetarea definitiv a
producerii de efecte juridice de ctre acesta.
Anularea actului administrativ poate fi dispus, n condiiile legii, de un
organ al administraiei publice ierarhic superior sau de un organ al puterii
judectoreti, n urma judecrii unei cereri ntemeiate pe prevederile Legii
contenciosului administrative 554/2004. Astfel, instana judectoreasc de
44
35
contencios administrativ, soluionnd aciunea, poate s anuleze n tot sau n
parte actul administrativ care a cauzat unui particular un prejudiciu.
Anularea este o form specific de ncetare a efectelor juridice ale actelor
administrative, ce nu poate fi aplicat faptelor materiale juridice care produc
transformri n lumea material, pentru c bunul transformat printr-un fapt
material juridic nu poate fi readus n starea iniial printr-un act de anulare, ci,
tot printr-un fapt material juridic.45
Nulitatea este sanciunea de drept civil care lipsete actului juridic civil de
efectele contrarii normelor juridice edictate pentru ncheierea s valabil. n alte
cuvinte, nulitatea este sanciunea ce intervine n cazul n care, la ncheierea
actului juridic civil nu se respect dispoziiile legale referitoare la condiiile de
validitate ale actului juridic civil (indiferena c sunt condiii de fond sau
condiii de form).
Din aceast definiie pot fi desprinse trsturile caracteristice nulitii, anume:
nulitatea actului juridic civil este sanciune de drept civil;
privete numai actele juridice, i faptele juridice strict sensu;
intervine atunci cnd sunt nclcate normele juridice care reglementeaz
condiiile de validitate ale actului juridic;
consta n lipsirea actului juridic de efectele ce contravin normelor juridice
edictate pentru ncheierea valabil a actului juridic, deci nu privete actul
juridic n ntregul lui;
pentru stabilirea concordantei sau neconcordantei cu legea a afectelor
actului juridic, se recurge la finalitatea legii n sensul c actul juridic este
lipsit de numai de acele efecte care contravin scopului urmrit de
dispoziia legal nclcat;
momentul n raport cu care se apreciaz conformitatea actului juridic cu
legea este acela al ncheierii actului juridic.
45
36
Inexistenta actului juridic apare n situaia n care actul administrativ nu
prezint nici mcar o aparen de legalitate fiind n mod evident ilegal, este
nlturat astfel prezumia de legalitate a actului administrativ.
2.4. Organele competente s constate nulitatea i procedura

Indiferent cum nelegem nulitatea actelor administrative (nulitate de drept,
nulitate absolut, nulitate relativ, anulabilitate), ea trebuie s fie constatat i
pronunat de organele competente, ea neputndu-se produce direct n virtutea
legii, aa cum se poate produce suspendarea executrii sale.46
Pe baza realitilor juridice anterioare, era unanim admis n literatura de
specialitate c anularea putea fi pronunat de organele puterii de stat, de
organele administraiei de stat, de organele judectoreti i, n anumite cazuri, i
de organele procuraturii. Pe cale de consecin logic, se susinea c aceleai
organe erau n msur s pronune i inexistena actelor administrative,
admindu-se, totodat, c inexistena putea fi constatat de orice subiect de
drept cruia i se adresa actul.
Nimnui nu-i este permis s-i fac singur dreptate. Atunci cnd se
socotete c a fost nclcat legea printr-un act administrativ, trebuie s se cear
organului competent s constate acest lucru i s mpiedice ca actul respectiv s
mai produc efecte juridice. Deci s pronune nulitatea actului administrativ.
Profesorul I.Santai47 apreciaz c anularea actelor de drept administrativ
reprezint sanciunea aplicat acestora pentru considerente de ilegalitate i poate
fi dispus de ctre organele administraiei de stat ierarhic superioare, de
organele judectoreti, iar n unele cazuri speciale de organele procuraturii.
Anularea poate privi att acte normative ct i acte individuale. Ea este
determinat de cauze anterioare, concomitente i ulterioare adoptrii actelor
administrative. Aceste cauze pot viza att ilegalitatea actului administrativ, n
sensul unei nclcri a condiiilor de form sau procedurale ale acestor acte, ct
46
47
I.Santai, "Drept administrativ i tiina administraiei", vol.II, Ed.Risoprint, Cluj-Napoca, 2000,pag.l91
37
i, uneori, netemeinicia lor, adic aplicarea greit a legii la situaiile ce i
gsesc rezolvarea prin actele administraiei de stat.
Anularea reprezint o ncetare definitiv a efectelor juridice, ntocmai ca i
revocarea, deoarece ilegalitatea actului este dovedit cu certitudine.
Organele administrative ierarhic superioare au un drept de anulare a actelor
ilegale ale organelor subordonate asupra crora exercit un drept de control
general. Organele de administraie activ nu vor putea, cu unele excepii, anula
actele organelor administrative de jurisdicie.
Organele ierarhic superioare ale administraiei de stat, care nu dispun de un
drept de control general i care nu sunt supraordonate organic, ci numai
funcional, ca de exemplu, prefectul n raporturile sale cu serviciile publice n
teritoriu ale autoritilor centrale, au numai un drept de suspendare a actelor
administrative ilegale aparinnd organelor n cauz.
Dreptul de anulare al organelor administrative ierarhic superioare, care
exercit un drept de control general asupra organelor subordonate, exist chiar
dac nu este expres prevzut de lege, tocmai ca o consecin a acestui control.
n schimb, cnd un organ administrativ superior sau central nu dispune de
dreptul de control general, el poate exercita dreptul de anulare sau cel de
suspendare a actelor inferioare numai atunci cnd acestea sunt expres consacrate
de lege.
Organele judectoreti au un drept de control general asupra legalitii
actelor administrative individuale cu caracter ilegal n condiiile stabilite de lege
respectiv, "orice persoan fizic sau juridic, dac se consider vtmat n
drepturile sale, recunoscute de lege, printr-un act administrativ sau prin refuzul
nejustificat al unei autoriti administrative de a-i rezolva cererea referitoare la
un drept recunoscut de lege, se poate adresa instanei judectoreti competente,
pentru anularea actului, recunoaterea dreptului pretins i repararea pagubei ce
i-a fost cauzat").48
48
Ioan Alexandru, Drept administrativ european - Ediia a II-a, revzuta i adaugit, Editura Universul Juridic
2010, pag. 112
38
Organele de procuratur pot anula actele ilegale ale organelor
administrative de cercetare i de urmrire penal, acte de drept procesual penal,
n calitatea lor de organe de supraveghere a urmririi penale.
Procuratura poate ns anula actele administrative ale organelor de deinere
i de executare a pedepselor, pe considerente de ilegalitate, precum i propriile
acte de administraie intern.
n opinia prof. R.Ionescu49 trebuie s distingem dou situaii principale n
ceea ce privete organele competente s pronune anularea unui act
administrativ.
O prim situaie e aceea a anulrii unui act administrativ de ctre organul
de la care eman acel act, precum i organele administraiei de stat ierarhic
superioare acestuia, pe linie orizontal i pe linie vertical. Dei dreptul de
revocare nu trebuie s fie prevzut expres de vreun text de lege, pentru ca el s
intre n competena organelor respective, totui multe texte l reglementeaz, fie
n mod general pentru un organ sau altul, fie n mod special pentru anumite acte
administrative.
Cu privire la procedura necesar, trebuie precizat c n cazul cnd aceast
procedur este expres prevzut de normele juridice, urmeaz s se aplice acele
dispoziii speciale. Dac nu exist dispoziii speciale, actele administrative sunt
revocabile numai printr-un act avnd cel puin aceeai for juridic, conform
regulii lui contrarius acto. Problema forei juridice superioare nu se poate pune
dect n cazul anulrii de ctre organul de la care eman, deoarece dac eman
de la un organ superior este categoric c actul are for juridic superioar. n
asemenea caz e necesar, ca o condiie de legalitate, ca retractarea s se fac cu
aceeai procedur cu care a fost emis i actul supus anulrii. n lipsa unei
dispoziii derogatorii exprese, revocarea se poate face de ctre organul
competent, fie din proprie iniiativ, fie n urma executrii cii administrative de
atac, fie n urma unui ordin din partea organelor puterii i a administraiei de stat
sau instanelor judectoreti competente. Organele competente pot proceda chiar
49
R.Ionescu, "Drept administrativ", Ed.tiinific i Pedagogic,1970, pag.173
39
i la revocarea actelor organelor inferioare care nu li se subordoneaz n mod
direct, adic omisso medio.
Subliniem c, dei n general textele care reglementeaz unele cazuri de
revocare a actelor administrative, prevd revocarea numai pentru cauza de
ilegalitate, totui, atunci cnd revocarea e admisibil, n principiu, ea se poate
face i pentru cauz de neoportunitate.
O a doua situaie principal, n ce privete organele competente s
pronune anularea unui act administrativ, o constituie competena n aceast
privin a instanelor judectoreti. Aceast categorie de organe ale statului are,
n principiu, o competen general pentru soluionarea litigiilor privitoare la
actele administrative i deci, n general, s i anuleze aceste acte.50
In afar de aceste organe ale statului, ca regul general, n principiu, nici
un alt organ al statului nu poate fi competent s anuleze un act administrativ.
Astfel, n baza principiilor de drept, organele puterii i administraiei de
stat care nu sunt superioare ierarhic organului administrativ de la care eman
actul n cauz, nu pot s procedeze la anularea sa, deoarece nu au nici o putere
de control asupra acestui organ, ci numai aceea care eventual li s-ar recunoate
n mod expres.
Tot astfel, nici organele procuraturii nu pot, n principiu, proceda la
anularea unui act administrativ, deoarece forma de activitate a statului pe care o
realizeaz ele, supravegherea respectrii legii, nu implic luarea unei msuri
efective n cazul constatrii unei ilegaliti, ci numai sesizarea organelor
competente a lua asemenea msuri. Totui n supravegherea exercitat asupra
acelor organe administrative ce realizeaz i o activitate de cercetare penal
exist o astfel de posibilitate.
50
2010, pag. 113
40
2.5. Efectele juridice ale sanciunii nulitii actelor de drept
administrative
Indiferent care organ pronun nulitatea (organul administrativ ierarhic
superior celui emitent, instana judectoreasc sau organul procuraturii), el nu
poate anula un act administrativ dect pentru cauze anterioare sau concomitente
emiterii actului administrativ. Cum se arat n literatura de specialitate, nu este
de conceput ca un act administrativ s fie legal n momentul emiterii lui i s
devin ilegal ulterior. Tocmai de aceea, anularea are, ca regul, efect retroactiv.
Aceasta nseamn c actul de anulare terge efectele actului anulat i se
consider c acesta din urm nici n-a existat51. Se subnelege c pot fi terse
numai efectele juridice nu i faptele materiale, care prin nsi existena lor "pot
da natere unor efecte juridice deosebite". Faptic, nu poate fi restabilit situaia
din momentul emiterii actului ilegal. De exemplu, anularea unei diplome, pe
baza creia s-a exercitat o profesie, nu poate terge efectele trecute ale acesteia,
deoarece "profesia" respectiv s-a realizat prin activiti succesive.
De asemenea, anularea unui carnet de conducere auto nu poate terge,
obiectiv, efectele faptelor trecute de exercitare a conducerii automobilului pe
drumurile publice. Dac conductorul auto respectiv a svrit, n trecut, un
accident de circulaie i dac fapta sa nu este prescris contravenional, el va
putea fi tras la rspundere.
Numai efectele juridice ale actului sunt paralizate prin anulare, n timp ce
consecinele lui de fapt sunt o realitate care s-a produs n trecut i care, deci, nu
poate fi ignorat".52
Este posibil ca dintr-un act normativ de mai multe articole numai unul sau
numai un alineat s fie considerat de instana de contencios administrativ ca
fiind contrar legii, dei reclamantul n aciune a invocat nulitatea actului n
ntregime. ntr-o astfel de ipotez, instana va admite aciunea n parte i va
declara nul numai acea prevedere din actul administrativ. Acum se poate spune
51
I.Iovna, "Drept administrativ i elemente ale tiinei administraiei", Ed.Didactic i Pedagogic; Bucureti
1977, pag.257.
52
T.Drganu, "Actele de drept administrativ", Ed.tiinific,Bucureti 1970, pag.247.
41
c actul a fost parial anulat, dar efectele nulitii cu privire la prevederea n
cauz sunt totale, adic acestea dispar pur i simplu din sistemul normativitii
juridice pentru toi (erga omnes). Efectele, fie i ale unei nuliti pariale a
actelor administrative normative, se rsfrng asupra tuturor, fiind vorba de
aciuni de ordine public, de garantare a drepturilor i libertilor fundamentale
ale cetenilor.
Efectele produse de actul de anulare constau n ncetarea efectelor produse
de actul administrativ anulat, n ntregime sau numai n ce privete o anumit
parte a sa. Aceasta duce la concluzia c, n cazul n care actul administrativ
anulat face parte dintr-un complex procedural, anularea sa are drept efect
nulitatea tuturor actelor ulterioare, dar numai cu condiia ca pentru legalitatea
lor s fie nevoie de existena actului anulat53. Astfel, de exemplu, retractarea
unei autorizri date unui organ administrativ atrage nulitatea tuturor actelor
fcute de acel organ pe baza autorizrii anulate.
Se poate susine regula dup care anularea unui act administrativ are ca
efect nulitatea tuturor actelor juridice ulterioare care au fost condiionate, sub
aspectul legalitii, de existena acestui act administrativ54. De la aceast regul
exist unele excepii n cazul cnd este vorba de o form specific a anulrii -
revocarea, form ce reprezint, prin ea nsi, un alt principiu al regimului
juridic administrativ.
S-a apreciat c nulitatea actelor administrative individuale nu este
determinat ntotdeauna de anularea actului administrativ normativ pe baza
cruia a fost emis actul administrativ individual, dup cum nulitatea unui act
normativ nu este determinat ntotdeauna de abrogarea legii pe baza creia a
fost emis. Numai n cazul cnd actul administrativ normativ sau acela individual
ar veni expres sau implicit n contradicie cu situaia de drept creat prin
abrogarea legii sau anularea actului administrativ normativ pe baza cruia a fost
emis, acel act administrativ devine ilegal i ca atare este nul.
53
R.Ionescu, "Drept administrativ", Ed.tiinific, Bucureti 1970, pag.284
54
A.Iorgovan, "Tratat de drept administrativ", Ed.Nemira, Bucureti, vol.1,1996, pag.331
42
Este necesar s mai precizm care este momentul de la care actul de
anulare ncepe s produc efecte juridice sau, cu alte cuvinte, din ce moment pot
s nceteze n mod definitiv efectele produse de un act administrativ anulat. n
aceast privin trebuie fcut o distincie. n cazul n care un act administrativ e
lovit de o cauz de ilegalitate existnd chiar din momentul emiterii lui, anularea
sa nu poate avea ca efect dect tergerea oricrui efect pe care totui acest act l-
ar fi produs n aceast situaie, se poate socoti c actul de anulare produce efect
retroactiv (ex tunc). Efectul retroactiv al unui astfel de act e necesar fa de
obiectul su de a declara nulitatea primului act, nlturndu-se deci orice efecte
ce s-ar fi produs n mod ilegal de ctre actul anulat. Pot fi terse ns, numai
efectele juridice nu i faptele materiale.55
Dac, n general, efectul anulrii unui act administrativ pentru o cauz de
ilegalitate se produce de la data emiterii actului anulat, totui, atunci cnd, prin
excepie, acesta a produs efecte n mod retroactiv, sau de la o dat ulterioar,
efectul anulrii sale se produce de la aceeai dat anterioar sau ulterioar
emiterii sale.
Anularea actelor de drept administrativ pe considerente de ilegalitate sau
de nulitate are urmtoarele efecte56:
actul administrativ este desfiinat retroactiv n efectele sale din momentul
anulrii actului i pn la data cnd el a fost pus n aplicare, ct i pentru
viitor;
se nltur prezumia de legalitate a actului i nceteaz caracterul
executoriu al acestuia;
anularea nu suprim efectele materiale consumate ca urmare a executrii
actului lovit de nulitate, dar va afecta raporturile juridice de alt natur
dect administrativ (civil, de munc etc.) care se vor desfiina dup
mijloacele specifice acelor ramuri de drept.
55
Anton Trilescu, Drept administrativ, ediia a II-a, Editura CH Beck 2005, pag. 301
56
I.Santai, "Drept administrativ i tiina administraiei", vol. II, Ed.Risoprint, Cluj-Napoca 2000, pag.193.
43
CAPITOLUL III. REVOCAREA ACTELOR DE DREPT
ADMINISTRATIV
3.1. Noiunea i trsturile instituiei revocrii

Actul administrativ nu trebuie s fie conceput ca ceva fix, imuabil.
Situaiile, n evoluia societii, sunt n continu schimbare. Ca atare, i actele
administrative care se refer la acestea trebuie s fie schimbate, modificate.
Trebuie s pornim de la ideea c administraia este fcut de oameni, de
aceea ea nu este infailibil. Organele care fac i emit actele administrative pot s
vad greit lucrurile. Greind, trebuie s existe posibilitatea ndeprtrii erorilor
comise n emiterea acestor acte juridice. De aceea trebuie admis posibilitatea
modificrii i a retragerii actelor administrative, deci principiul revocabilitii
actelor administrative fiind fundamental n regimul juridic al acestor acte57.
Actele administrative, ntocmai ca i legile i celelalte acte ale organelor
puterii de stat i spre deosebire de hotrrile judectoreti, sunt n principiu
revocabile.
Principiul revocabilitii actelor administrative rezult din nsi forma de
activitate a statului pe care o ndeplinesc organele administraiei de stat.
Organele administraiei de stat au prin excelen un rol activ, de a veghea, prin
luarea tuturor msurilor necesare, la executarea legilor i a celorlalte acte ale
organelor statului. Din aceast cauz, organele administraiei de stat trebuie s
aib dreptul de a emite, n orice moment, acte administrative i implicit, puterea
de a le revoca atunci cnd constat ilegalitatea lor, adic nu corespund sau nu
mai corespund sarcinilor ce trebuie s le ndeplineasc i devin, deci, o frn n
realizarea acestora. Trebuie s precizm c un act administrativ care nu mai
corespunde sarcinilor organelor administrative, devin neoportun i ca atare
urmeaz s fie revocat i atunci cnd nceteaz definitiv efectele care le
produce. Astfel, de exemplu, n cazul renunrii la obligaia de executare a
57
Alexandru Negoi, "Drept administrativ i tiina administraiei", Bucureti, 1993, pag.139
44
actului din partea subiectului pentru care obligaia constituie un drept subiectiv,
actul administrativ nemaiputnd fi executat, devine inutil, existena sa nu mai
este oportun i deci trebuie anulat.
Revocabilitatea actelor administrative, dat fiind fundamentul su,
constituie un principiu al actelor administrative. Acestea pot fi deci anulate de
organele artate, indiferent de organul administrativ de la care eman i
indiferent de cauza care face s fi revocate, fr s fie necesar ndeplinirea
vreunei altei condiii, dect acelea necesare pentru emiterea actului anulat, fr
artarea motivelor anulrii, adic (ad nutum), i n general cu aceeai procedur.
Astfel, n general, este aplicabil regula lui (contrarius actus), ceea ce nseamn
c actul se anuleaz prin emiterea unui alt act contrar care trebuie s emane de
la un organ competent i s aib cel puin aceeai for juridic ca actul anulat58.
Instituie clasic a dreptului administrativ, considerat de unii autori 59 ca
element de referin i deosebire a actelor administrative, n special fa de actul
jurisdicional, revocarea a fost definit n literatura de specialitate ca fiind
operaiunea juridic prin care organul administrativ emitent al unui act
administrativ sau organul su ierarhic superior al administraiei de stat
desfiineaz actul administrativ, l retracteaz sau revine asupra unor dispoziii
din cuprinsul lui.
Dup cum rezult din definiia dat mai sus, revocarea actelor de drept
administrativ poate s se nfieze n dou forme distincte, dup cum actul prin
care este nfptuit este emis de un organ sau de altul.
ntr-o prim form, desfiinarea actului administrativ anterior este fcut de
nsui organul care a elaborat actul. Aceast form se mai numete i retractare
sau retragere.
n a doua form a revocrii, desfiinarea este fcut de organul
administrativ superior. Regula dreptului nostru este c actele de drept
58
59
Paul Negulescu, "Tratat de drept administrativ", vol.I, Ediia a III -a, Bucureti, 1925, pag.342
45
administrativ sunt revocabile. Consacrnd aceast regul, legislaia noastr nu
face nici o distincie ntre actele individuale de drept administrativ i cele
generale. Prin urmare, n sensul dispoziiilor legislative n vigoare, actele de
drept administrativ sunt in principiu revocabile, indiferent dac sunt normative
sau nu.
Recunoaterea dreptului administraiei de stat de a-i revoca n mod
unilateral actele se impune nu numai n temeiul acestor texte, ci i ca o
consecin a coninutului specific al activitii pe care o desfoar organele
ei60.
Dreptul de reformare a actului administrativ aparine, n primul rnd,
organului emitent al actului reformat .n al doilea rnd, dreptul de reformare l
au organele supraordonate asupra tuturor actelor normative ale organelor
ierarhic inferioare, ct i asupra actelor individuale care nu sunt de competena
exclusiv a organului inferior. n caz contrar, orice modificare dispus de
organul superior ar echivala cu o substituire n atribuiile organului inferior,
situaie ce trebuie ntotdeauna expres prevzut de lege.
Reformarea actului este prezent i n cazul nulitii pariale a acestuia,
cnd trebuie nlturate sau modificate acele dispoziii ce ncalc ordinea de
drept i care impun schimbarea coninutului sau a formei actului. Modificarea
actului se realizeaz prin acte juridice avnd cel puin o for identic cu actul
modificat. Cnd modificarea vizeaz un act superior, ce constituie baza de
referin a unui act avnd fora juridic inferioar, organul subordonat care a
emis actul de executare va lua msuri de modificare expres a propriului act.
Revocarea se face dup aceeai procedur ca i adoptarea sau emiterea
actului n cauz, aceast regul fiind valabil i pentru reformare.
Autoritile ierarhic superioare au dreptul de a da ordine organelor
subordonate de a emite anumite acte administrative. Dac aceste autoriti au
60
Tudor Drganu ,"Actele de drept administrativ", Editura tiinific, Bucureti, 1970, pag.186
46
aceast competen, ele au i dreptul de a ordona refacerea actelor care s-au
fcut cu nerespectarea ordinelor lor.
3.2. Excepii de la principiul revocabilitii actelor de drept

administrativ
De la principiul revocabilitii sunt mai multe excepii, efect firesc al
dispoziiilor exprese ale legii ori al naturii drepturilor i obligaiilor care s-au
nscut n urma actului administrativ61.
Toate aceste excepii privesc numai actele administrative individuale,
deoarece actele administrative normative sunt ntotdeauna i oricnd revocabile.
Asupra sferei excepiilor de la principiul revocabilitii s-au exprimat
diferite opinii, att de autorii de drept civil, ct i de autorii de drept
administrativ.
Astfel, prof. R.Ionescu62 analizeaz dou categorii de excepii:
a) actele administrative jurisdicionale ;
b) actele care au dat natere unor drepturi subiective garantate prin aciune n
faa instanelor judectoreti;
Prof. T.Drganu63 analizeaz patru categorii de excepii i anume:
a) actele administrative jurisdicionale;
b) actele pe baza crora a luat natere un raport contractual, cu condiia s nu
emane de la un organ administrativ cruia ambele pari contractante i-ar f
subordonate n ierarhia administrativ;
c) actele care, fr s fi constituit baza unui raport contractual, au dat natere
totui unui drept subiectiv, garantat de o norm de drept n vigoare;
d) actele care au fost realizate material.
Prof. I.Iovna64 are n vedere cinci categorii de excepii:
61
A.Iorgovan, "Tratat de drept administrativ", vol.I,Ed.Nemira, 1996;pag.334.
62
2010, pag. 162
63
T.Drganu,op.cit, 1970;pag.203-238;
64
I.Iovna,op.cit, "Drept administrativ i elemente ale tiinei administraiei",Bucureti,1977;pag.254-256
47
b) actele pe baza crora s-au nscut raporturi juridice civile, de munc sau
procesuale;
c) actele au generat drepturi subiective garantate de legi prin stabilitate;
d) actele care au fost realizate material;
e) actele administrative de sancionare ( se au n vedere sanciunile
contravenionale).
Prof.I.Santai65 are n vedere patru categorii de excepii:
b) actele administrative pe baza crora s-au format raporturi juridice de alt
natur (civile, de munc, de dreptul familiei);
c) actele au generat drepturi subiective garantate de lege prin stabilitate;
d) actele care au fost realizate material.
Anumite organe ale administraiei de stat pot s desfoare o activitate
jurisdicional, ns dac aceste organe nu rezolv litigiile juridice prin aplicarea
unei proceduri asemntoare cu cea judectoreasc i nu pot atribui actelor lor
puterea lucrului judecat, nu vom fi n prezena actelor administrative
jurisdicionale.
Pentru a fi n prezena unor astfel de acte, actele administrative
jurisdicionale trebuie s prezinte principalele caracteristici ale actelor fcute de
tribunale n exercitarea activitii lor i anume:
s aib ca obiect soluionarea unor litigii juridice;
procedura de elaborare a actelor trebuie s respecte trei principii
importante:
soluionarea litigiului de ctre organul competent s se fac numai
pe baza unei sesizri din partea celui sesizat;
contradictorialitatea (prile n litigiu s poat prezenta n faa
instanei toate elementele care pot fi utilizate la darea hotrrii);
65
2010, pag. 164
48
obligaia instanelor de a-i motiva hotrrea ;
independena organului n luarea hotrrii;
organizarea unor ci de atac ce urmeaz a fi exercitate ntr-un termen
predeterminat;
stabilitatea actelor jurisdicionale, n sensul c din moment ce judectorul
s-a pronunat se consider c s-a desesizat de litigiu i nu mai poate
reveni asupra actului su (se dezinvestete);
Caracterul de acte administrative jurisdicionale este atribuit i ncheierilor
prin care organele administrative competente rezolv, procesele verbale de
constatare a contraveniilor.
In legtur cu aceste acte administrative jurisdicionale, pentru a le
recunoate o stabilitate mai mare, legiuitorul a fost cluzit att de consideraii
de ordin economic, ct i social.66
Organul care le-a emis se dezinvestete de dreptul de a mai reveni asupra
lor, astfel nct aceste acte, dei acte de putere cu caracter unilateral devin
irevocabile sub aspectul organului emitent. Aceasta nu nseamn c prin
exercitarea unor ci de atac n faa organelor competente de jurisdicie nu se
poate ajunge la anularea, reformarea sau emiterea unui alt act.67
3.3. Exceptarea de la principiul revocabilitii a actelor

administrative emise pe baza unui contract civil prealabil
Actele administrative emise pe baza unui contract prealabil sunt exceptate
de la principiul revocabilitii .Regimul juridic administrativ, de data aceasta,
este pus la dispoziia prilor dintr-un contract, efectele sale grevndu-se pe cele
ale contractului. Actul administrativ ni se nfieaz astfel ca fiind un
instrument juridic strict necesar pentru executarea contractului civil nsui.
Revocarea actului administrativ ar echivala cu o reziliere a contractului,
"reziliere care, ntruct contractul a devenit, i numai o clip mai nainte,
66
Benonica Vasilescu, Drept administrativ, Ediia a II-a 2011, Editura Universul Juridic 2011, pag 209
67
I.Santai, "Drept administrativ i tiina administraiei", vol.II, Cluj-Napoca, Ed.Risoprint 2000,pag.l85.
49
desvrit prin aprobare, nu poate fi obinut dect prin justiie i n cazurile
admise de lege68.
Actul administrativ nu poate fi desfiinat dect odat cu contractul i pe
cile prevzute de lege n acest scop, nu ns printr-o revocare din partea
organului administraiei de stat care a dat-o.
3.4. Exceptarea de la principiul revocabilitii a actelor

administrative care au fost realizate material
Cele mai frecvente acte administrative din sfera aceste categorii sunt
autorizaiile care au dat natere la drepturi subiective ce nu sunt protejate
special. Aa, de exemplu, emiterea unei autorizaii de construcie de ctre
organul competent se face pentru a da posibilitatea titularului ei s efectueze
operaiile materiale necesare ridicrii cldirii, operaii ce constituie "faza final
a punerii n aplicare a normelor legale", cum afirm T.Drganu.69
Dac operaiunea material de realizare a actului de drept administrativ
este pe deplin terminat, revocarea acestui act nu poate produce nici un efect
juridic, cci, chiar dac organul administraiei de stat i-ar manifesta dorina de
revocare, aceast declaraie nu ar putea schimba situaia de fapt. De aceea, se
poate spune c practic actele de drept administrativ realizate material sunt
irevocabile. Astfel, din moment ce o cldire a fost ridicat, revocarea
autorizaiei de construcie ar fi zadarnic, ea neputnd suprima faptul ridicrii
acestei cldiri70.
Legislaia noastr ocrotete i construciile de locuine fcute fr
autorizaie, care nu pot fi demolate dect n baza unui act de autorizaie "eliberat
de primari sau prefecturi".
Actele administrative realizate material devin irevocabile din momentul
executrii lor i aceasta nu pentru c prin executare ar nceta caracterul
68
T.Drganu,op.cit.,pag.219
69
T.Drganu, "Actele de drept administrativ",op.cit,pag.234.
70
Coman-Kund Florin, Liviu Coman-Kund, Drept administrativ - Sinteze teoretice i exerciii practice, Editura
Universul Juridic 2013, pag 141
50
unilateral al actului (caracter ce permite revocarea), iar din momentul executrii
el ar deveni bilateral (de unde posibilitatea revocrii lui unilaterale ar nceta), ci
pentru c prin executarea material se creeaz o imposibilitate practic de
schimbare a unui fapt consumat, revocarea actului neputnd restabili situaia
anterioar, trstura caracteristic, n special, actelor realizate instantaneu.71
Aceast categorie de excepii privete numai actele administrative
individuale ce se realizeaz material printr-o operaiune ori mai multe operaiuni
determinate, cci numai n acest caz situaia de fapt creat nu mai poate fi
schimbat prin revocarea actului de drept administrativ.
Nu intr ns, n aceast categorie actele administrative care se realizeaz
prin aciuni sau inaciuni cu caracter de continuitate, care prin exercitare, nu duc
la epuizarea permisiunii date. Acesta este cazul carnetelor de conducere pe
drumurile publice, al autorizaiei de exercitare a unei meserii. Asemenea acte
sunt revocabile, dei au dat natere la drepturi subiective i, respectiv, se
execut material, deoarece drepturile i obligaiile ce le are beneficiarul actului
(adic coninutul autorizaiei ca act administrativ) presupun activiti continue,
succesive. Este vorba de autorizaiile libere, n terminologia propus de prof.
T.Drganu 72 , care fiind date n baza unui drept de apreciere a organului
administraiei de stat au caracter precar i revocabil prin definiie, n timp ce
autorizaiile impuse de lege au caracter irevocabil chiar i atunci cnd nu au fost
realizate material, deoarece organul administrativ competent este obligat s le
elibereze celui interesat atunci cnd acesta ntrunete condiiile cerute de lege.
Caracterul de acte administrative revocabile ale unor astfel de autorizaii
nu este anulat de existena unor acte de executare material ale beneficiarului
(de exemplu construirea unui chioc pentru vnzarea mrfurilor sau a unui
atelier pentru practicarea meseriei). Aceast soluie nu aduce atingere unor
drepturi subiective ale beneficiarului autorizaiei libere, nici nu ar putea fi
71
72
51
criticat c nu ine seama de faptul c particularul respectiv a fcut investiii
devenite inutile n urma revocrii, dat fiind c precaritatea acestor autorizaii a
fost de la nceput cunoscut de cel interesat73.
Beneficiarul acestor autorizaii i-a asumat riscul unor pagube n momentul
solicitrii autorizaiei, chiar din acel moment revocabilitatea "actului
administrativ de baz trebuie s dobndeasc semnificaia unei virtualiti
permanente. De aceea, problema rspunderii patrimoniale a organelor
administraiei de stat nu poate fi pus.
Nu este vorba de o regul absolut, deoarece cel vtmat are deschis att
calea n contenciosul administrativ, dac apreciaz c revocarea este ilegal, ct
i calea unei aciuni de dezdunare dup dreptul comun, dac apreciaz c
revocabilitatea actului se datoreaz nendeplinirii condiiilor de oportunitate ale
legalitii. Rspunderea patrimonial a administraiei publice se va stabili,
indiferent de cale, doar n ipoteza unei aciuni abuzive, adic a nclcrii regulii
rezonabilitii.
Pentru actele ce presupun o realizare material succesiv, revocarea are
efecte numai pentru viitor. Irevocabilitatea acestor acte le vizeaz deopotriv pe
cele operative, permisive i prohibitive, ntruct acestea nu se mai pot realiza
ulterior revocrii, n sensul c nu se mai pot ndeplini conduitele pretinse
subiectelor la data executrii actelor individuale.74
73
74
52
CAPITOLUL IV. PRACTICA JUDICIAR
Tipul de nulitate care lovete procesul-verbal de sancionare contravenional

n cazul n care se ncalc obligaia de a aduce la cunotina contravenientului
dreptul de a face obieciuni
n practica instanelor judectoreti nu exist un punct de vedere unitar n
legtura cu aplicarea dispoziiilor art. 16 alin. (7) din O.G. nr. 2/2001, aprobat
cu modificri prin Legea nr. 180/2002. cu modificrile i completrile
ulterioare, referitoare la nerespectarea de ctre agentul constatator, n momentul
ncheierii procesului-verbal. a obligaiei de a aduce la cunotina
contravenientului dreptul de a face obieciuni cu privire la coninutul actului de
constatare.
Astfel, unele instane s-au pronunat n sensul c nerespectarea de ctre
agentul constatator a obligaiei la care se refer art. 16 alin. (7) din O.G. nr.
2/2001. aprobat cu modificri prin Legea nr. 180/2002. cu modificrile i
completrile ulterioare, atrage nulitatea absolut a procesului-verbal de
constatare a contraveniei.75
S-a motivat c, din moment ce aceste dispoziii conin norme imperative,
de ordine public, ce rezult att din importana instituiei juridice reglementate,
ct i din fora probant conferit de lege procesului-verbal de constatare a
contraveniei, se impune ca nerespectarea lor s fie sancionat cu nulitatea
absolut a actului ncheiat.
Alte instane, dimpotriv, au apreciat c, atta vreme ct nendeplinirea de
ctre agentul constatator a obligaiei de a aduce la cunotina contravenientului
dreptul de a face obieciuni cu privire la coninutul actului de constatare nu se
regsete ntre cazurile de nulitate absolut strict i limitativ prevzute n
cuprinsul art. 17 din O.G. nr. 2/2001, aprobat cu modificri prin Legea nr.
180/2002, cu modificrile i completrile ulterioare, trebuie s se considere c o
75
www.legeaz.net
53
atare omisiune nu ar putea s atrag dect nulitatea relativ a procesului-verbal
de constatare a contraveniei ce a fost ncheiat n astfel de condiii.
Ca urmare, s-a decis c pentru a se dispune anularea procesului-verbal de
constatare a contraveniei este necesar ca reclamantul-contravcnicnt s
dovedeasc nu numai c agentul constatator i-a nclcat obligaia de a-i aduce
la cunotin dreptul de a face obieciuni, ci i c aceast nclcare i-a produs o
vtmare ce nu poate fi nlturat dect prin anularea procesului-verbal de
constatare a contraveniei.
Aceste din urm instane au interpretat i au aplicat corect dispoziiile
legale incidente n materia ce face obiectul recursului n interesul legii.
O.G. nr. 2/2001, aprobat cu modificri prin Legea nr. 180/2002, cu
modificrile i completrile ulterioare, instituie cadrul general de constatare i
sancionare a contraveniilor. Prin dispoziiile specifice pe care le cuprinde,
acest act normativ reglementeaz modul de ntocmire a proccsului-vcrbal de
constatare a contraveniilor, cu precizarea meniunilor obligatorii pe care trebuie
s le cuprind, persoanele ce pot avea calitatea de agent constatator, ca
reprezentani ai autoritilor publice abilitate prin lege s constate i s
sancioneze contraveniile, condiiile n care poate fi contestat procesul-verbal
de constatare a contraveniei, ca i regimul general al sanciunilor
contravenionale, al aplicrii i executrii acestora.
n art. 16 alin. (1) din acest act normativ sunt enumerate datele pe care
trebuie s le cuprind n mod obligatoriu procesul-verbal de constare a
contraveniei, iar la alin. (11), (5) i (6) ale aceluiai articol au fost prevzute
datele ce trebuie s mai fie menionate n cazul contravenienilor ceteni strini,
persoane fr cetenie sau ceteni romni cu domiciliul n strintate, al
contravenienilor minori, precum i n situaia n care contravenientul este o
persoan juridic.
n cadrul alin. (7) al aceluiai art. 16 din O.G. nr. 2/2001 s-a prevzut c Jn
momentul ncheierii procesului-verbal agentul constatator este obligat s aduc
la cunotina contravenientului dreptul de a face obieefiuni cu privire la
54
coninutul actului de constatare", precizndu-se c obiecfiunile sunt
consemnate distinct n procesul-verbal la rubrica Alte meniuni", sub
sanciunea nulitii procesului-verbar.
n legtur cu instituirea acestei obligaii, a crei nercspcctare atrage
sanciunea nulitii procesului-verbal. este de observat c. n raport cu natura
interesului ocrotit prin dispoziia nscris n art. 16 alin. (7) din O.G. nr. 2/2001,
o atare nulitate nu poate fi absolut, nesusceptibil a fi acoperit n niciun mod,
ci doar relativ.
n acest sens este de observat c i n art. 19 din O.G. nr. 2/2001 sunt
nscrise anumite cerine specifice pe care trebuie s le ndeplineasc, in anumite
situaii, procesul-verbal ncheiat de agentul constatator al contraveniei, este
adevrat, far a se mai meniona c nerespectarea lor ar atrage nulitatea actului.
Or, situaiile n care nerespectarea anumitor cerine atrage ntotdeauna
nulitatea actului ntocmit de agentul constatator al contraveniei sunt strict
determinate prin reglementarea dat n cuprinsul art. 17 din ordonan.
Astfel, prin acest text de lege se prevede c lipsa meniunilor privind
numele, prenumele i calitatea agentului constatator, numele i prenumele
contravenientului, iar in cazul persoanei juridice lipsa denumirii i a sediului
acesteia, a faptei svrite i a datei comiterii acesteia sau a semnturii agentului
constatator atrage nulitatea procesului-verbary specificndu-se c numai n
astfel de situaii nuditatea se constat i din oficiu".76
n raport cu acest caracter imperativ-limitativ al cazurilor n care nulitatea
procesului-verbal ncheiat de agentul constatator al contraveniei se ia n
considerare i din oficiu, se impune ca n toate celelalte cazuri de nercspectare a
cerinelor pe care trebuie s le ntruneasc un asemenea act, inclusiv cel referitor
la consemnarea distinct a obieciu-nilor contravenientului la coninutul lui,
nulitatea procesului-verbal de constatare a contraveniei s nu poat fi invocat
dect dac s-a pricinuit prii o vtmare ce nu se poate nltura dect prin
anularea acelui act.
76
www.legeaz.net
55
De aceea, nerespectarea de ctre agentul constatator a cerinelor de a aduce
la cunotina contravenientului dreptul de a face obieciuni cu privire la
coninutul actului de constatare i de a consemna distinct acele obieciuni, astfel
cum acestea sunt nscrise n art. 16 alin. (7) din O.G. nr. 2/2001. atrage doar
nulitatea relativ a procesului-verbal de constatare a contraveniei.
n consecin, n temeiul art. 25 lit. a) din Legea nr. 304/2004 privind
organizarea judiciar, republicat, precum i al art. 239 C. proc. civ., urmeaz a
se admite recursul n interesul legii i a se stabili c nerespectarea cerinelor
nscrise n art. 16 alin. (7) din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al
contraveniilor, aprobat cu modificri prin Legea nr. 180/2002, cu modificrile
i completrile ulterioare, atrage nulitatea relativ a proccsului-verbal de
constatarc a contraveniei.
I.C.CJ., s.u., decizia nr. XXII din 19 martie 2007, n M. Of. nr. 833 din 5
decembrie 2007
Not: La fiecare lectur a acestei decizii date n interesul legii, prima idee
care ne trece prin minte (idee care nu ne aparine) este aceea c orice decizie
pronunat n interesul legii n materia contenciosului administrativ' nu poate fi
dect una mai slab calitativ dect o hotrre oarecare a seciei de contencios
administrativ i fiscal a naltei Curi, pentru simplul fapt c, atunci cnd se
pronun o hotrre n interesul legii, judectorii specializai n contencios
administrativ sunt n minoritate.
Soluia este fundamental greit ntruct, aa cum am artat - i cum
instana noastr suprem o susine n toate speele de mai sus - actul
administrativ nu este susceptibil de dou tipuri de nuliti: or, cum procesul-
verbal de contravenie este un act administrativ, regula ar trebui s se impun.
Astfel:
a) pe de o parte, sintagma nulitatea se constat i din oficiu" trebuie
interpretat n sensul c, atunci cnd meniunile n cauz lipsesc, att
organul constatator (ori superiorul acestuia), ct i instana sesizat cu
plngere pot constata nulitatea revocnd (respectiv anulnd) actul din
56
oficiu. Dar lipsa acestei prevederi legale n cazul refuzului de a insera n
procesul verbal meniunile contravenientului, nu nseamn c nu s-ar
putea ajunge la aceeai situaie. De pild, dac plngerea a fost formulat
de ctre contravenient pe alte temeiuri, nimic nu mpiedic instana ca,
din oficiu s pun n discuia prilor acest refuz de consemnare a
obieciunilor i, constatnd un anume prejudiciu pe care l-a suferit
contravenientul, s anuleze procesul-verbal. Desigur, s-ar putea reproa
opiniei noastre c, pentru a se putea invoca nulitatea, contravenientul
trebuie s probeze un prejudiciu, deci, nulitatea ar trebui s fie oricum
relativ. n realitate, ideea de prejudiciu nu are nimic de-a face cu
caracterul absolut ori relativ al nulitii. Fr prejudiciu, formalitatea
nclcat rmne una neesenial, care nu este deci apt s atrag nici un
fel de nulitate;
b) pe de alt parte, chiar dac am fi de acord cu susinerea naltei Curi n
sensul c, de fiecare dat contravenientul trebuie s justifice un prejudiciu
care i-a fost creat prin neconsemnarea obieciunilor n procesul-verbal, n
realitate, aa cum am artat i cu alt ocazie, trebuie fcut distincia ntre
o ipotez de nulitate virtual (neaducerea la cunotina contravenientului
a dreptului de a face obieciuni), situaie n care contravenientul este cel
care trebuie s fac o dovad n acest sens, i cazul n care agentul
constatator refuz s consemneze obieciunile contravenientului n
procesul-verbal -ipotez n care avem o nulitate expres a crei
consecin este o prezumie (simpl) de prejudiciu n favoarea
contravenientului, rmnnd astfel n sarcina agentului constatator
rsturnarea ei. n practica judiciar, opinia noastr ar putea fi apropiat de
aceea a naltei Curi prin aceea c, n fiecare caz n parte, instana va [xine
n vedere contravenientului: (a) s dovedeasc faptul c a avut obieciuni;
(b) c agentul constatator a refuzat s le consemneze n procesul verbal i
(c) faptul c acestea erau pertinente, n sensul c ar fi putut fundamenta
aprarea contravenientului (fapt care, de altfel, instana l poate aprecia
57
singur). Dac aceste condiii sunt ndeplinite, se poate prezuma c
contravenientul a suferit un prejudiciu i, dac autoritatea prt nu
rstoarn aceast prezumie, sanciunea nulitii devine pe deplin
aplicabil.
n concluzie, ceea ce se poate observa din analiza acestei soluii
jurisprudeniale (dar i din altele) este un pozitivism exagerat care ntunec"
judecata instanelor, acestea refuznd practic s fac o analiz a textelor legale
dincolo de litera acestora. Astfel, ajungem s ne ntrebm: dac legiuitorul
abrog subit teza: "Nulitatea se constat i din oficiu", toate nulitile
procesului-verbal de contravenie sunt relative"?
Nulitate relativ. Lipsa acestei sanciuni n cazul actelor administrative
Actele de autoritate ale organelor administrative, avnd prin natura lor un
caracter general, i anularea lor nu poate avea dect acelai caracter, i deci s
fie absolut. Cci altfel asemenea acte i-ar putea pierde nsuirea esenial de
generalitate, crendu-se posibilitatea ca s continue s produc efecte fa de
unele persoane i de a fi inoperante fa de acelea fa de care au fost declarate
anulate n urma unei aciuni n contencios, ceea ce ar fi contra naturii actelor
administrative i. deci. ar fi inadmisibil.77
Hotrre de consiliu local emis cu nclcarea drepturilor de preemiune
prevzute de lege. Nulitate relativ
Cu privire la excepia de nelegalitate, Curtea apreciaz soluia instanei de
fond nelegal. Astfel, conform dispoziiilor art. 5 din Legea nr. 54/I9981 privind
circulaia juridic a terenurilor, nstrinarea prin vnzare a terenurilor agricole
situate n extravilan, se face cu respectarea dreptului de preemiune al
coproprietarilor, al vecinilor ori al arendailor, potrivit procedurii prevzute la
art. 6 i urm. din aceeai lege.
Conform dispoziiilor art. 14 alin. I din Legea nr. 54/1998 Nerespectarea
dispoziiilor art. 2 alin. I i ale art. 12 alin. I i 2 atrage nulitatea absolut a
77
www.legeaz.net
58
contractului de vnzare cumprare sau. dup caz, a contractului de schimb, iar
nerespectarea dispoziiilor art. 5 i 6 atrage nulitatea relativ a contractului."
Existnd meniune expres a legii referitoare la nulitile aplicabile pentru
nerespectarea dispoziiilor art. 5 i 6 din Legea nr. 54/19998. n mod greit
instana de fond a apreciat c este vorba despre o nulitate absolut.
n plus, conform dispoziiilor art. 14 alin. (2), .Aciunea in constatarea
nulitii poate Ji introdus de ctre pri, procuror, primar sau de ctre orice
persoan interesat", acest text tcnd referire numai la cazurile de nulitate
absolut.
Avndu-se n vedere aceast dispoziie legal, ct i caracterul nulitii
pentru nerespectarea dispoziiilor art. 5 i 6 din Legea nr. 54/1998, instana n
mod greit a invocat, din oficiu, excepia de nelegalitate a H.C.L. nr. 9 din 31
martie 2005, constatnd nelegalitatea acestui act administrativ, nulitatea relativ
ocrotind un interes personal.
C.A. Craiova, s. cont. adm. i fisc., decizia nr. 2610 din 10 deccmbrie 2008
Not: Aceast spe pare s ilustreze un caz nendoielnic de nulitate
relativ a unui act administrativ, tinznd s infirme teoria noastr a unitii
regimului juridic al nulitii. Sintetiznd starea de fapt, observm c, n situaia
de fa, un consiliu local intenioneaz s nstrineze o parcel de teren
aparinnd domeniului privat al unitii administrativ-terito-rialc. Or, n ipoteza
n care acesta nu respcct, ca oricare particular, dreptul de preemiune al
vecinilor, hotrrea de vnzare este nul relativ, la cererea titularilor acestui
drept
nclcat, n consecin, numai acetia ar putea invoca nelegalitatea unui
asemenea act (pe calea excepiei), iar nu i instana de fond, din oficiu.
Teoria pare fr cusur, ns ea scap din vedere un aspect esenial: acela c,
ntruct ceea ce urmrete consiliu local n aceast spe este de a-i nstrina un
bun al su, atunci cnd o face, prin hotrre, el se manifest ca un simplu
particular, iar nu ca autoritate public. In consecin, hotrrea n cauz nu este
un act administrativ (dect, eventual, din punct de vedere organic), ntruct nu
59
este emis n regim de putere public, n consecin, soluia corect a instanei de
contencios administrativ ar fi fost aceea de respingere a excepiei de nelegalitate
ca inadmisibil, pe motiv c hotrrea n cauz nu este un act administrativ.78
78
www.legeaz.net
60
CONCLUZII
Actul administrativ este acea form juridic principal a activitii

organelor administraiei publice care const ntr-o manifestare unilateral i
expres de voin, cu scopul de a da natere, a modifica sau de a stinge drepturi
i obligaii n realizarea puterii publice i sub posibilitatea exercitrii controlului
jurisdicional de legalitate prin instanele judectoreti.
Actul administrativ poate fi definit ca manifestarea unilateral i expres
de voin a autoritilor publice, realizat n scopul de a produce efecte juridice,
n temeiul puterii publice.
n acest fel este accentuat att aspectul formal al actului, de a fi emis de
autoriti publice, ct i aspectul material al acestuia, referitor la coninutul su,
coninut din care trebuie s rezulte emiterea sa n temeiul puterii publice cu care
sunt nzestrate autoritile publice.
Actul administrativ e forma juridic principal a activitii organelor
administraiei publice.
Aceast trstur desemneaz genul proxim al definiiei, adic formele
concrete de activitate ale organelor administraiei publice, alturi de caracterul
juridic, specificnd c actul administrativ e forma cea mai important de
activitate a organelor administrative ale statului.
Acest caracter principal nu trebuie neles ns sub form cantitativ, adic
ponderea pe care o ocup ci sub form calitativ, adic dup fora efectelor
juridice pe care le produce un act administrativ. Ponderea actului administrativ
n sfera formelor de activitate a organelor administraiei publice, variaz dup
cum ne referim la un nivel sau altul al organizrii administraiei publice. Din
acest punct de vedere se constat c organele administrative aflate la baza
piramidei ierarhizrii acestora emit relativ puine acte administrative, activitatea
lor concretizndu-se n operaiuni tehnico administrative i tehnico - productive.
Aa se explic faptul c actele administrative se ntlnesc n special la nivelul
conducerii colective a organelor administraiei publice, iar n plan ierarhic
61
administrativ, actele administrative cu un caracter normativ apar la organele
centrale ale administraiei de stat: Guvern, ministere, preedintele Romniei.
Prin faptul c au o pondere principal calitativ n activitatea organelor
administraiei de stat nu trebuie reinut c actul administrativ ar fi singura form
de activitate a organelor administraiei publice .
Faptul c un act de drept administrativ este reglementat prin norme
aparinnd mai multor ramuri de drept nu duce la schimbarea naturii juridice
unitare a actului n cauz, atunci cnd regimul juridic al acestuia este de drept
administrativ, cu toat pluralitatea de norme care l reglementeaz .
Actul de drept administrativ, ca act juridic, nu se confund cu nscrisurile
materiale sau "actele" constatatoare ale manifestrilor de voin productoare de
efecte juridice . Numeroase acte de drept administrativ trebuie sa ndeplineasc
n mod imperativ cerina formei scrise, astfel nct existena actului juridic este
condiionat de nsi existena nscrisului a crui lips antreneaz inexistena
respectivei manifestri de voin .
Principiul legalitii actelor administrative semnific conformarea acestor acte
cu legile adoptate de Parlament, precum i cu actele normative care au o for
juridic superioar, putem spune c principiul legalitii actelor administrative
este o consecin a conformitii ntregului drept cu Constituia.
n dreptul civil, instituia nulitii absolute se explic prin faptul c, ori de
cte ori la ncheierea unui act juridic, se violeaz fie o dispoziie imperativ a
legii sau ordinea social, exist interesul de a lipsi asemenea acte contrare
interesului general, de efecte juridice. Tocmai din acest motiv, pentru a institui o
cale ct mai lesnicioas de constatare a nulitii, legiuitorul d dreptul de a o
invoca oricrui interesat i chiar instanei din oficiu. Dimpotriv, atunci cnd
actul juridic nu este viciat de o ilegalitate att de grav nct s se aduc atingere
interesului general, invocarea nulitii se las la aprecierea prii al crei
consimmnt a fost viciat sau care nu a avut capacitatea de exerciiu, ori a avut
o capacitate restrns, precum i procurorului, n caz de incapacitate.
62
n dreptul administrativ situaia este alta n sensul c organul administraiei
de stat care a fcut un act ilegal, ca i organul lui superior, pot proceda din
oficiu la anularea acestui act, indiferent dac interesul protejat prin dispoziia
legal violat este un interes obtesc sau unul de mai mic importan. Singura
condiie este ca viciul de ilegalitate de care este lovit actul de drept
administrativ s nu aib un caracter neesenial, cci n acest caz actul va fi pur i
simplu neanulabil.
n funcie de importana condiiei de validitate nerespectat, adic de
gravitatea nclcrii, sanciunile aplicabile actelor administrative de autoritate
sunt: anulabilitatea, nulitatea i inexistena.
Nulitatea este sanciunea de drept civil care lipsete actului juridic civil de
efectele contrarii normelor juridice edictate pentru ncheierea s valabil. n alte
cuvinte, nulitatea este sanciunea ce intervine n cazul n care, la ncheierea
actului juridic civil nu se respect dispoziiile legale referitoare la condiiile de
validitate ale actului juridic civil (indiferena c sunt condiii de fond sau
condiii de form).
Inexistenta actului juridic apare n situaia n care actul administrativ nu prezint
nici mcar o aparen de legalitate fiind n mod evident ilegal, este nlturat
astfel prezumia de legalitate a actului administrativ.
Principiul revocabilitii actelor administrative rezult din nsi forma de
activitate a statului pe care o ndeplinesc organele administraiei de stat.
Organele administraiei de stat au prin excelen un rol activ, de a veghea, prin
luarea tuturor msurilor necesare, la executarea legilor i a celorlalte acte ale
organelor statului. Din aceast cauz, organele administraiei de stat trebuie s
aib dreptul de a emite, n orice moment, acte administrative i implicit, puterea
de a le revoca atunci cnd constat ilegalitatea lor, adic nu corespund sau nu
mai corespund sarcinilor ce trebuie s le ndeplineasc i devin, deci, o frn n
realizarea acestora. Trebuie s precizm c un act administrativ care nu mai
corespunde sarcinilor organelor administrative, devin neoportun i ca atare
urmeaz s fie revocat i atunci cnd nceteaz definitiv efectele care le
63
produce. Astfel, de exemplu, n cazul renunrii la obligaia de executare a
actului din partea subiectului pentru care obligaia constituie un drept subiectiv,
actul administrativ nemaiputnd fi executat, devine inutil, existena sa nu mai
este oportun i deci trebuie anulat.
Revocabilitatea actelor administrative, dat fiind fundamentul su,
constituie un principiu al actelor administrative. Acestea pot fi deci anulate de
organele artate, indiferent de organul administrativ de la care eman i
indiferent de cauza care face s fi revocate, fr s fie necesar ndeplinirea
vreunei altei condiii, dect acelea necesare pentru emiterea actului anulat, fr
artarea motivelor anulrii, adic (ad nutum), i n general cu aceeai procedur.
Astfel, n general, este aplicabil regula lui (contrarius actus), ceea ce nseamn
c actul se anuleaz prin emiterea unui alt act contrar care trebuie s emane de
la un organ competent i s aib cel puin aceeai for juridic ca actul anulat.
64
BIBLIOGRAFIE
1. Alexandru Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Bucureti

1993;
2. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ , Volumul I, Editura All
Beck, Bucureti 2001;
3. Anton Trilescu, Drept administrativ, ediia a II-a, Editura CH Beck
2005;
4. Benonica Vasilescu, Drept administrativ, Ediia a II-a 2011, Editura
Universul Juridic 2011;
5. Cezar Corneliu Manda, Drept administrativ - tratat elementar, ediia a IV-
a, revazut i adaugit, Editura Lumina Lex 2007;
6. Coman-Kund Florin, Liviu Coman-Kund, Drept administrativ - Sinteze
teoretice i exerciii practice, Editura Universul Juridic 2013;
7. Ilie Iovna, Drept administrativ i elemente ale tiinei administraiei,
Editura Bucureti 1977;
8. Ioan Alexandru, Drept administrativ european - Ediia a II-a, revzuta i
adaugit, Editura Universul Juridic 2010;
9. Ioan Muraru, Drept constituional i instituii politice, Bucureti 1997;
10.Ionescu R., Drept administrativ, Editura Didactic i Pedagogic,
Bucureti 1970;
11.Iovna Ilie "Drept administrativ i elemente ale tiinei administraiei",
Ed.Didactic i Pedagogic; Bucureti 1977;
12.Narcisa Petrescu, Drept Administrativ, Editura Hamangiu, Bucuresti
2009;
13.Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol.I, Ediia a III -a,
Bucureti, 1925;
14.Romulus Iulian Gheorghiu, Drept administrativ, Editura Economic
2005;
15.Romulus Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactic i Pedagogic,
Bucureti, 1970;
16.Santai I., Dreptul administrativ i tiina administraiei, Editura Risoprint,
Cluj-Napoca 2000;
17.Tudor Drganu, "Actele de drept administrativ", Editura
tiinific,Bucureti 1970;
18.Voican Mdlina, Raluca Camelia Voinea, Drept administrativ.Partea
general.Caiet de seminar, Editura CH Beck 2009;
19.www.legeaz.net.
65

Nulitatea Si Revocarea Actului Administrativ

Încărcat de

Informații document

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Nulitatea Si Revocarea Actului Administrativ

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

CUPRINS

n ansamblu dreptul administrativ reprezint ramur a dreptului public,

1.1. Noiunea de act administrativ

1.2. Clasificarea actelor de drept administrativ

1.3. Regimul juridic al actelor administrative

1.4. Condiiile de valabilitate ale actelor de drept administrative

1.4.1.Principiul legalitii actelor administrative - consecin a

1.4.2.Condiiile de legalitate a actelor administrative sub aspect doctrinar

2.1.Teoria nulitii actelor administrative

2.2. Deosebiri privind nulitatea actelor administrative n raport cu

2.3. Forme ale nulitii n dreptul administrativ

2.4. Organele competente s constate nulitatea i procedura

3.1. Noiunea i trsturile instituiei revocrii

3.2. Excepii de la principiul revocabilitii actelor de drept

3.3. Exceptarea de la principiul revocabilitii a actelor

3.4. Exceptarea de la principiul revocabilitii a actelor

Tipul de nulitate care lovete procesul-verbal de sancionare contravenional

Actul administrativ este acea form juridic principal a activitii

1. Alexandru Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Bucureti

S-ar putea să vă placă și