Conditiile admiterii actiunii directe in contencios

administrativ

Cuprins

1. Introducere

2. Continut

a. Parti

b. Obiect

c. Procedura administrativa prealabila

d. Termenele de introducere a actiunii

3. Bibliografie

1. Introducere

Institutia contenciosului administrativ apare ca o reparare fireasca a incalcarii legii, de catre

autoritatile publice, intr-un stat de drept, democratic si social, in care demnitatea omului,
drepturile si libertatile cetatenilor, libera dezvoltare a personalitatii umane, dreptatea si pluralismul
politic reprezinta valori esentiale.

Contenciosul administrativ desemneaza stricto sensu totalitatea litigiilor dintre autoritatile

publice si cei administrati care sunt vatamati in drepturile sau interesele lor legitime prin acte
administrative nelegale, litigii care sunt date in competenta instantelor de contencios administrativ
si sunt solutionate in baza unui regim de putere publica.[1]

Totodata, contenciosul administrativ reprezinta o garantie constitutionala a respectarii

drepturilor si libertatilor cetatenilor de catre autoritatile publice. In acest sens, Constitutia prin art.
52 prevede dreptul al persoanei vatamate de o autoritate publica al.1 Persoana vatamata intr-un
drept al sau sau un interes legitim, printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul
legal a unei cereri, este indreptatita sa obtina recunoasterea dreptului pretins sau a interesulu
legitim, anularea actului si repararea pagubei. Al.2 Conditiile si limitele exercitarii acestui drept se
stabilesc prin lege organica, actualmente legea nr. 554/2004[2].
 In functie de natura dreptului sau a interesului legitim vatamat, in doctrina se face vorbire
despre un contencios subiectiv care urmareste apararea drepturilor si intereselor legitime private,
individuale si un contencios administrativ obiectiv care are drept scop apararea interesului
public[3], in sensul de a se verifica daca se aduce atingere unei stari de legalitate generala. Un
exemplu este temeiul protejarii interesului public de catre institutia prefectului - art. 123 al.5 din
Constitutie Prefectul poate ataca, in fata instantei de contencios administrativ, un act al consiliului
judetean, al celui local sau al primarului, in cazul in care considera actul ilegal, articol ce consacra
tutela administrativa.

Totodata, asa cum este reglementata institutia contenciosului administrativ, atat in

contenciosul subiectiv, cat si in cel obiectiv apararea drepturilor si intereselor legitime incalcate se
poate realiza fie direct, pe cale actiune introdusa de persoana vatamata impotriva autoritatii
publice, fie indirect, pe cale de exceptie, din oficiu de catre instanta, sau la cererea partii
interesate, atunci cand solutionarea unei cauze depinde de un act administrativ individual a carui
legalitate este contestata. Se observa ca apararea impotriva actelor administrative individuale pe
calea actiunii este prescriptibila, in timp ce pe calea exceptiei este imprescriptibila, solutie
echitabila adoptata de legiuitor in vederea garantarii drepturilor si libertatilor persoanei, dar si a
realizarii stabilitatii raporturilor juridice. In acelasi timp trebuie observat faptul ca in cazul apararii
impotriva actelor administrative normative considerate nelegale, precum si a ordonantelor si a
dispozitiilor din ordonantele Guvernului considerate neconstitutionale, s-a retinut solutia
imprescriptibilitatii actiunii[4].

Referatul urmareste prezentarea conditiilor de admitere a actiunii directe in contencios

administrativ, obiectiv si subiectiv deopotriva.

Conditiile de admisibilitatea a actiunii directe in contencios administrativ au fost definite in

literatura de specialitate ca reprezentand cerintele legale si de fapt ce trebuie indeplinite la
momentul promovarii actiunii in justitie.

Conditiile de admitere a actiunii directe in contencios administrativ au fost grupate dupa

cum se refera la obiectul si la partile actiunii, la procedura administrativa prealabila si la termenul
de introducere a actiunii.

2. a. Partile

Textul legii contenciosului administrativ reia art. 52 din Constitutie potrivit caruia orice
persoana vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim, de catre o autoritate publica,
printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal a unei cereri, se poate adresa
instantei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoasterea dreptului
pretins sau a interesului legitim si repararea pagubei ce i-a fost cauzata. Interesul legitim poate fi
atat privat, cat si public. De asemenea, se poate adresa instantei de contencios administrativ si
persoana vatamata intr-un drept al sau sau un interes legitim printr-un act administrativ individual,
adresat altui subiect de drept.

Astfel, reclamant in contenciosul subiectiv pot fi persoanele fizice sau juridice de drept
public sau privat, cat si grupurile de persoane fara personalitate juridica vatamate intr-un drept sau
interes legitim printr-un act adresat lor sau altor subiecte de drept. Unii autori se refera la calitatea
procesuala ce presupune ca trebuie sa existe identitate intre persoana reclamantului si titularul
dreptului incalcat, precum si intre persoana paratului si cel obligat sa respecte dreptul [5]. Dreptul
subiectiv incalcat trebuie sa fie prevazut de Constitutie, de lege sau de alt act normativ. Interesul
legitim privat este posibilitatea de a pretinde o anumita conduita, in considerarea realizarii unui
drept subiectiv viitor si previzibil, in timp ce interesul legitim public este posibilitatea de a pretinde
o anumita conduita, in considerarea realizarii unui drept fundamental care se exercita in colectiv,
ori, dupa caz, in considerarea apararii unui interes public. Interesul publice este acela care vizeaza
ordinea de drept si democratia constitutionala, garantarea drepturilor, libertatilor si indatoririlor
fundamentale ale cetatenilor, prevazute de Constitutie si de legi.

Avand in vedere ca si interesul public este aparat, legea prevede subiectele care pot sesiza
instanta, persoane juridice de drept public, care pot desfasura un contencios administrativ obiectiv.
Astfel, Avocatul Poporului poate introduce actiune in contencios administrativ in cazul in care, in
urma controlului realizat potrivit legii sale organice, control ce are la baza o petitie din partea
persoanei vatamate, considera ca ilegalitatea unui act administrativ, tipic sau asimilat, nu poate fi
inlaturata decat prin justitie. Actiunea pusa la dispozitia Avocatului Poporului prezinta
particularitatea ca petentul va dobandi de drept calitatea de reclamant, desi nu el promoveaza
actiunea, si va pierde aceasta calitate in cazul in care nu isi insuseste actiunea la primul termen de
judecata.

De asemenea, Ministerul public poate introduce actiune directa atunci cand apreciaza ca
incalcarile drepturilor, libertatilor si intereselor legitime se datoreaza unor acte administrative
unilaterale individuale ale unor autoritati publice emise cu exces de putere[6], dupa primirea
aprobarii prealabile a autoritatilor in cauza. Totodata, daca apreciaza ca un act administrativ
normativ vatama un interes public, atunci poate introduce actiune directa impotriva autoritatii
publice emitente la instanta de contencios administrativ competenta de la sediul autoritatii
emitente.

Se observa ca in cazul prefectului si al Agentiei Nationale a Functionarilor Publici, sfera

actului administrativ pe care il pot ataca este mai restransa decat in cazul celorlalte subiecte de
drept.

Asadar, prefectul, in baza tutelei administrative, poate introduce actiune directa impotriva
actelor ilegale ale administratiei publice locale, iar Agentia Nationala a Functionarilor Publici poate
ataca actele administrative ale autoritatilor publice centrale si locale prin care se incalca legislatia
privind functia publica.

Totodata s-a acordat posibilitatea autoritatii publice emitente a actului administrativ ilegal
de a solicita instantei anularea acestuia in cazul in care actul nu mai poate fi revocat deoarece a
intrat in circuitul civil si a produs efecte juridice.

Calitatea de parat apartine autoritatii publice emitente a actului administrativ cosiderat

ilegal. Sfera autoritatii publice potrivit art. 52 din Constitutie este una larga, mentionata expres in
lege si include toate organele de stat si ale unitatilor administrativ-teritoriale care actioneaza in
regim de putere publica pentru satisfacerea unui interes legitim public. Acestora le sunt asimilate,
potrivit legii, si persoanele juridice de drept privat care au dobandit statutul de utilitate publica sau
au fost autorizate sa presteze un serviciu public. Pe langa autoritatile administratiei publice
centrale, teritoriale si locale, si celelalte autoritati publice care au in principal alta activitate sau
functie, pot emite sau adopta in subsidiar acte juridice de drept administrativ, care sunt
susceptibile a face obiectul unei actiuni directe in contencios administrative in masura in care
vatama drepturi sau interese legitime.
2.b. Obiectul

Obiectul actiunii directe in contencios administrativ, potrivit art. 52 al.1 din Constitutia
republicata, este constituit de actul administrativ prin care se vatama un drept sau un interes
legitim, precum si din nesolutionarea in termenul legal al unei cereri. Legea contenciosului
administrativ dezvolta in mod firesc norma –principiu constitutionala. Astfel, orice persoana care se
considera vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim, de catre o autoritate publica,
printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal al unei cereri, se poate adresa
instantei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoasterea dreptului
pretins sau a interesului legitim si repararea pagubei ce i-a fost cauzata. Interesul legitim poate
fi atat privat, cat si public. Se observa formularea elastica pe care legiuitorul constituant a inteles
sa o foloseasca, permitand astfel persoanei care se considera vatamata sa intenteze actiune, lucru
care presupune judecarea pe fond pentru a se stabili existenta vatamarii, si, daca era cazul, a
raspunderii autoritatii emitente a actului ilegal.

Din prevederile legale rezulta ca persoana vatamata poate cere recunoasterea dreptului sau
a interesului legitim incalcat, anularea sau modificarea actului administrativ ilegal si repararea
pagubei cauzate si reparatii pentru daune morale. Doctrina a subliniat ca reclamantul poate cere si
efectuarea unei operatiuni administrative sau eliberarea unui act administrativ, precum si punerea
in executare a unui act administrativ executoriu. De asemenea, persoana vatamata poate cere si
suspendarea executarii actului in cazul in care considera ca va suferi o paguba iminenta ca urmare
a executarii actului atacat. Cererea de suspendare poate fi alaturata actiunii principale de anulare a
actului administrativ sau separata.

Constitutia nu distinge intre act administrativ cu caracter individual si act administrativ cu

caracter normativ, astfel incat ambele pot face obiectul unei actiuni in contencios admnistrativ,
teza confirmata expres de prevederile legale.

Actul administrativ este definit ca fiind actul unilateral cu caracter individual sau normativ
emis de o autoritate publica, in regim de putere publica, in vederea organizarii executarii sau a
executarii in concret a legii, care da nastere, modifica sau stinge raporturi juridice. In doctrina
aceasta definitie corespunde actului administrativ tipic si sensului restrans al actului
administrativ.[7]

Pe langa acesta, poate constitui obiect al actiunii directe si actul administrativ asimilat,
respectiv contractele incheiate de autoritatile publice expres nominalizate, si anume cele care au ca
obiect punerea in valoare a bunurilor proprietate publica, executarea lucrarilor de interes public,
prestarea serviciilor publice si achizitiile publice. Pot constitui obiect al actiunii in contencios
administrativ si alte tipuri de contracte daca acestea sunt adaugate prin legi speciale. In doctrina
actuala, contractul administrativ reprezinta acordul de vointa dintre o autoritate publica, aflata pe o
pozitie de superioritate juridica, pe de o parte, si alte subiecte de drept, pe de alta parte, prin care
se urmareste satisfacerea unui interes general, prin prestarea unui serviciu public, efectuarea unei
lucrari publice sau punerea in valoare a unui bun public, supus unui regim de putere
publica.[8] Alaturi de actul administrativ unilateral, contractul administrativ formeaza sensul larg al
notiunii de act administrativ la care face referire legea contenciosului administrativ. Instantele de
contencios administrativ sunt competente sa solutioneze litigiile ce apar in fazele premergatoare
incheierii unui contract administrativ, precum si orice litigii legate de incheierea, modificarea,
interpretarea, executarea si incetarea contractului administrativ.
 Totodata, obiect al actiunii directe in contencios administrativ poate fi faptul nesolutionarii
unei cereri referitoare la un drept sau un interes legitim. Se distinge intre nesolutionarea cererii in
termenul legal, care in doctrina este identificata drept tacerea administratiei, si care presupune
faptul de a nu raspunde solicitantului in termen de 30 de zile de la inregistrarea cererii, daca prin
lege nu se prevede alt termen; si refuzul nejustificat de a solutiona o cerere care consta in
exprimarea explicita, cu exces de putere, a vointei de a nu rezolva cererea unei persoane,
exprimare careia ii este asimiliata si nepunerea in executare a actului administrativ emis ca urmare
a solutionarii favorabile a cererii sau a plangerii prealabile.

Se poate observa ca nu orice tip de refuz de a rezolva favorabil o cerere este un refuz
nejustificat, ci numai acela prin care autoritatea publica isi manifesta dreptul de apreciere[9] de
asa natura incat fie incalca limitele competentei sale prevazute de lege, fie incalca drepturile si
libertatile cetatenilor. Pentru a ne afla in fata unui refuz nejustificat este necesara atat depasirea
atributelor de putere publica, cat si comunicarea expresa a pozitiei autoritatii publice careia i s-a
adresat cererea.[10] Instanta de contencios administrativ va aprecia, de la caz la caz, daca refuzul
de a rezolva cererea favorabil a fost justificat ori nu.

Mai mult, si ordonantele sau dispozitiile din ordonante care sunt considerate ca vatama
drepturi sau interese pot fi atacate in contencios administrativ, in acest caz actiunea fiind insotita
de exceptia de neconstitutionalitate. In intentarea acestei actiuni exista doua posibilitati: fie Curtea
Constiutionala declara neconstitutionala ordonanta sau dispozitia din ordonanta, iar instanta de
contencios administrativ repune cauza pe rol si judeca in fond, fie Curtea Constitutionala respinge
exceptia de neconstitutionalitate, iar instanta de contencios administrativ respinge actiunea ca
inadminisibila pe fond.

Totodata, pot fi atacate in actiune directa si actele administrative-jurisdictionale. Actul

administrativ-jurisdictional este acel act juridic emis de o autoritate administrativa cu atributii
jurisdictionale in solutionarea unui conflict, dupa o procedura bazata pe principiile independentei,
contradictorialitatii si asigurarii dreptului la aparare.

In doctrina actuala sunt considerate conditii pentru a intruni calitatea de act administrativ-
jurisdictional urmatoarele aspecte: actul sa fie emis de catre o autoritate administrativa, adica un
organ al administratiei centrale sau locale; autoritatea administrativa emitenta sa aiba atributii de
a solutiona un conflict, altfel spus, sa fie un organ administrativ jurisdictional, conflictul sa se
solutioneze cu citarea partilor in baza principiului contradictorialitatii; partilor sa le fie recunoscute
dreptul de a fi reprezentate sau asistate de un avocat.[11] Actul administrativ-jurisdictional este
dat in cadrul unei jurisdictii administrative speciale definita ca activitatea infaptuita de o autoritate
administrativa, care are, conform legii organice in materie, competenta de solutionare a unui
conflict privind un act administrativ, dupa o procedura bazata pe principiile contradictorialitatii,
asigurarii dreptului la aparare si independentei activitatii administrativ-jurisdictionale.

Actiunile in contencios administrativ intentate de prefect pot avea ca obiect numai actele
administrative ale autoritatilor locale considerate nelegale. Intr-un contencios obiectiv, prefectul va
putea controla actele cu privire la legalitatea acestora.

Totodata, Agentia Nationala A Functionarilor Publici poate chema in judecata numai

autoritatile publice centrale si locale care emit sau adopta acte administrative prin care se incalca
legislatia privind functia publica.

Nu pot face obiectul actiunii in contencios administrativ actele exceptate potrivit art.5 din
legea nr.554/2004 actele administrative ale autoritatilor publice care privesc raporturile cu
Parlamentul; actele de comandament militar; actele administrative pentru modificarea sau
desfiintarea carora se prevede, prin lege organica, o alta procedura judiciara; precum si actele
administrative emise pentru aplicarea regimului starii de razboi, al starii de asediu, sau al celei de
urgenta, cele care privesc apararea si securitatea nationala ori cele emise pentru restabilirea ordinii
publice, precum si pentru inlaturarea consecintelor calamitatilor naturale, epidemiilor si epizootiilor.
Ultima categorie de acte poate fi atacata numai pentru exces de putere. Exceptarea actelor are la
baza fie caracterul politic al acestora, fie necesitatea asigurarii ordinii si disciplinei in cadrul
unitatilor militare si a cadrelor militare incadrate in aceste unitati, fie competenta limitata a
instantelor pentru a asigura mai buna calitate a actului de justitia ca urmare a specializarii, fie
protejarea securitatii si sigurantei statului si a societatii.

2.c Procedura administrativa prealabila

Procedura de solutionare a cererilor in contenciosul administrativ incepe, in cazul actelor

administrative individuale considerate ilegale, adresate persoanei in cauza sau altui subiect de
drept, cu soliticitarea persoanei vatamate intr-un drept al sau sau un interes legitimde a se revoca
in tot sau in parte actul. Solicitarea se adreseaza autoritatii emitente sau autoritatii ierarhic
superioare, daca exista. Solicitarea trebuie formulata in termen de 30 de zile de la data comunicarii
actului. Se constata ca legea instituie obligatia persoanei vatamate printr –un act unilateral de a se
folosi de recusul administrativ gratios, in cazul solicitarii catre autoritatea emitenta a actului, sau
de recursul administrativ ierarhic, in cazul autoritatii superior ierarhice celei emitente. In practica
aceasta obligatie a fost considerata ca una alternativa, astfel incat au fost admise actiunile in
contencios impotriva actelor administrative unilaterale pentru care persoana vatamata a cerut
revocarea fie la autoritatea publica emitenta, fie la autoritatea publica superior ierarhic, nefiind
necesar sa exercite ambele forme de recurs administrativ.

Persoana vatamata (persoana fizica sau persoana juridica) poate ataca in instanta actul
numai dupa expirarea termenului legal de solutionare a cererii sale, 30 de zile de la inregistrarea
cererii de revocare a actului. Acest termen de introducere a plangerii prealabile a fost considerat in
literatura de specialitate atat termen de prescriptie, termen imperativ de decadere, termen de
recomandare si termen de decadere substantial, de drept adminstrativ, a carui depasire duce la
pierderea dreptului de a cere anularea actului sau obligarea la eliberarea lui [12]. Acelasi termen
este acordat autoritatii publice pentru a solutiona plangerea. Se observa ca termenul de solutionare
a plangerii prealabile este un termen de recomandare, iar administratia nu poate fi tinuta sa dea
raspuns recursului. In cazul solicitarii revocarii unui act administrativ unilateral adresat altui subiect
de drept, termenul curge din momentul in care persoana vatamata a luat cunostinta pe orice cale
de existenta actului. Se poate solicita revocarea si dupa termenul de 30 de zile, insa numai pentru
motive temeinice, si in termenul de prescriptie de 6 luni de la data emiterii actului.[13]

In doctrina se considera ca obligatia de a recurge la recursul administrativ da posibilitatea

rezolvarii mai rapide si necostisitoare a litigiului. Mai mult decat atat, persoana vatamata poate
invoca drept motive de revocare atat cauze de ilegalitate, cat si de oportunitate.

In cazul actelor administrative normative considerate ilegale, plangerea prealabila poate fi

formulata oricand.

In cazul in care actiunile sunt introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul public,
Agentia Nationala a Functionarilor publici, precum si in cazul in care vatamarea este adusa printr-o
ordonanta sau o dispozitie dintr-o ordonanta considerata neconstitutionala, precum si in ipotezele
refuzului nejustificat si al tacerii administratiei, procedura prealabila nu este obligatorie de urmat.

In ceea ce priveste actiunea prefectului, un autor subliniaza ca este necesar sa se aplice

art. 26 din Legea nr. 340/2004 modificata care instituie obligatia prefectului ca, mai inainte cu cel
putin 10 zile de introducerea actiunii in contencios administrativ, sa solicite autoritatii emitente a
actului, cu motivarea necesara, reanalizarea actului socotit ilegal, in vederea modificarii sau, dupa
caz, a revocarii sale. Astfel printr-o reglementare speciala in raport cu reglementarea generala a
Legii nr. 554/2004, s-a instituit o procedura administrativa obligatorie in cazul actiunii prefectului
care vizeaza nelegalitatea actelor administratiei publice locale.[14]

Acelasi autor suprinde faptul ca doar in cazul actiunilor in anularea actului administrativ
ilegal este obligatorie parcurgerea procedurii prealabile. In cazul actiunilor in despagubiri formulate
in mod separat, in conditiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, acestea sunt scutite de la
obligativitatea procedurii prealabile deoarece aceasta din urma este impusa numai actiunilor in
anulare asa cum reiese din art. 2 al.1 li j care defineste plangerea prealabila. Pentru aceleasi
motive, autorul sustine ca plangerea prealabila nu este obligatorie nici in cazul cererilor formulate
in temeiul art. 24 si art. 25 din Legea nr. 554/2004 pentru aplicarea sanctiunilor si acordarea
despagubirilor in cazul neexecutarii, in termenul stabilit de instanta sau in termenul legal de 30 de
zile, a hotararilor definitive si irevocabile pronuntate de instanta de contencios administrativ pentru
modificarea sau inlocuirea unui act, eliberarea unui inscris, efectuarea unei operatiuni
administrative. Mai mult, potrivit acestei opinii, nu este obligatorie parcurgea procedurii prealabile
nici in cazul actelor administrative pentru atacarea carora la instanta de contencios administrativ
legea prevede sesizarea acesteia intr-un timp atat de scurt incat efectuarea procedurii fara
pierderea termenului de sesizare a instantei este imposibila.

Plangerea prealabila in cazul actiunilor care au ca obiect contracte administrative are

semnificatia concilierii[15]in cazul litigiilor comerciale, dispozitiile Codului de procedura civila fiind
aplicabile in mod corespunzator. In acest caz, termenul de 6 luni in care trebuie introdusa
solicitarea de revocare incepe sa curga diferit in urmatoarele ipostaze: in cazul litigiilor legate de
incheierea contractului, de la data incheierii sale; in cazul litigiilor legate de modificarea
contractului, fie de la data modificarii contractului fie de la data refuzului cererii de modificare
facute de una dintre parti; in cazul litigiilor legate de executarea contractului, la data incalcarii
obligatiilor contractuale; in cazul litigiilor legate de incetarea contractului, la data expirarii duratei
contractului sau, dupa caz, de la data aparitiei oricarei alte cauze care atrage stingerea obligatiilor
contractuale; in cazul litigiilor legate de interpretarea contractului, de la data constatarii
caracterului interpretabil al unei clauze contractuale.

2.d Termenele de introducere a actiunii

Actiunea directa in contencios administrativ se introduce in termenele art. 11 din Legea nr.
554/2004 sau in termenele prevazute de legi speciale. Aceasta solutie este argumentata in doctrina
pe urmatoarele coordonate: prin art. 31 al Legii nr. 554/2004 se abroga explicit Legea nr. 29/1990
si implicit alte dispozitii contrare, insa Legea nr. 554/2004 constituie legea generala in materie, iar
potrivit normelor imperative de tehnica legistica[16], normele speciale, derogatorii de la dreptul
comun, nu pot fi modificate sau abrogate decat in mod expres de o norma legala generala si
ulterioara. De asemenea, Inalta Curte de Casatie si Justitia a admis recursul in interesul legii prin
care a statuat aplicarea termenelor speciale prevazute de legi speciale precum OG nr. 105/1999
privind acordarea de drepturi persoanelor persecutate de catre regimurile instaurate in Romania cu
incepere de la 6 septembrie 1940 pana la 6 martie 1945 din motive etnice.[17]

Termenul general instituit prin Legea nr. 554/2004 este de 6 luni si se aplica cererilor de
anulare a unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, cererilor de recunoastere
a unui drept pretins si de reparare a pagubei cauzate. Acest termen este unul de prescriptie si se
supune regurilor stabilite de dreptul comun Decretul nr. 167/1958, fiind susceptibil de suspendare,
intrerupere si repunere in termen. Implinirea termenului de prescriptie stinge dreptul de a exercita
cu succes actiunea in contencios adminstrativ. Termenul general de 6 luni incepe sa curga de la:

 Data comunicarii raspunsului la plangerea prealabila sau de la expirarea termenului

de solutionare a plangerii prealabile sau a termenului legal de 30 de zile stabilit
pentru solutionarea cererilor;

 Data comunicarii refuzului nejustificat de solutionare a cererii;

 Data expirarii termenului prevazut de art. 2 al. 1 lit. h) calculat de la comunicarea

actului administrativ emis in solutionarea favorabila a plangerii prealabile;

 Data incheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, in cazul

contractelor administrative.

In mod exceptional, pentru motive temeinice, in cazul actului administrativ individual,

cererea poate fi introdusa si peste termenul de 6 luni , dar nu mai tarziu de la 1 an de la data
comunicarii actului, data luarii la cunostinta, data introducerii cererii sau daca incheierii procesului
verbal de conciliere, dupa caz. Termenul de 1 an este un termen de decadere si se deosebeste de
termenul de prescriptie deoarece nu este susceptibil de suspendare, intrerupere sau repunere in
termen, ci doar de intrerupere in caz de forta majora.

In cazul actiunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul public sau ANFP,
termenul curge de la data la care s-a cunoscut existenta actului nelegal, dar nu mai tarziu de 1 an
de la data emiterii actului.

Se reglementeaza si o situatie de imprescriptibilitate a actiunii in contencios administrativ

ce are ca obiect ordonantele sau dispozitii din ordonante neconstitutionale, precum si acte
administrative normative.

In ceea ce priveste termenele din legile speciale amintim cu titlu de exemplu: termenul de
15 zile stabilit prin OG nr. 2/2001[18], termenul de 5 zile de la data comunicarii sau adoptarii
pentru contestarea hotararii de validare sau invalidare a mandatului de consilier stabilit prin Legea
nr. 215/2001[19].
3. Bibliografie

Legislatie

1. Constitutia Romaniei 1991, revizuita prin legea nr.429/2003, republicata in

M.Of. nr. 767 din 31 octombrie 2003

2. Legea nr. 554/2004 contenciosului administrativ cu modificarile ulterioare,

publicata in M. Of. nr. 1155 din 7.12.2004

3. Ordonanta Guvernului nr. 2 /2001 privind regimul juridic al contraventiilor

publicata in M.OF. nr. 410 din 25 iulie 2001 cu modificarile si completarile
ulterioare

4. Lege nr. 215/2001 administratiei publice locale publicata in M.OF. nr. din
23.01.2001 cu modificarile si completarile ulterioare

Doctrina

5. Alexandru, Ioan; Carausan, Mihaela; Bucur, Ion, Drept administrativ, editura

Lumina Lex, Bucuresti 2005

6. Albu, Emanuel, Dreptul contenciosului administrativ, editura Universul Juridic,

Bucuresti 2008

7. Ciobanu, Alexandru-Sorin, Coman-Kund, Florin, Drept administrativ partea a

II-a, editura Universul Juridic, Bucuresti 2008

8. Dragos, Dacian Cosmin, Legea contenciosului administrativ Comentarii si

explicatii editia 2, editura C.H.Beck, Bucuresti, 2009

9. Iorgovan, Antonie, Tratat de drept administrativ, volumul II, editia a 4a,

editura All Beck, Bucuresti 2005

10. Tofan Apostol, Dana, Drept administrativ volumul II, editura All Beck,
Bucuresti, 2004
CONDITIILE ACTIUNII IN CONTENCIOSUL
ADMINISTRATIV IN BAZA LEGII NR. 554/2004
CONDITIILE ACTIUNII IN CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV IN
BAZA LEGII NR. 554/2004

&10. Sfera conditiilor de admisibilitate

Legea nr. 554/2004 consacra urmatoarele conditii de admisibilitate ale unei actiuni in
contenciosul administrativ:

Conditia ca actul atacat sa fie act administrativ, informa tipica sau asimilata;

Conditia ca actul atacat sa emane de la o autoritate publica;

Conditia ca actul atacat sa vatame un drept recunoscut de lege sau un interes legitim;

Conditia indeplinirii procedurii administrative prealabile sub forma recursului gratios si

(sau) a recursului administrativ ierarhic;

Conditia termenului, legea instituind termene de exercitare atat a plangerii prealabile, cat si
a actiunii.

&11. Analiza conditiilor de admisibilitate

1. Conditia ca actul atacat sa fie act administrativ, in forma tipica sau asimilata.

Intr-o excelenta monografie a venerabilului profesor Tudor Draganu, aceasta conditie

este evocata prin formularea conditia ca actul atacat sa fie un act administrativ emis de o
autoritate publica sau un fapt material asimilat de lege unui asemenea act. Constatam ca se
face referire nu la acte administrative asimilate, ci la fapte asimilate de lege unui act
administrativ, solutie legitima, de altfel, daca avem in vedere ca, riguros juridic, este vorba
despre un fapt asimilat de legiuitor, prin efectele sale, unui act, si nu invers.

Prin articolul 2 alin. (1) litera c) din Legea contenciosului administrativ, astfel cum a
fost ea modificata prin Legea nr. 262/2007, se da o definitie extensiva notiunii de act
administrativ, in sensul ca aceasta evoca actul unilateral cu caracter individual sau normativ,
emis de o autoritate publica, in regim de putere publica, in vederea executarii ori a
organizarii executarii legii, care da nastere, modifica sau stinge raporturi juridice; sunt
asimilate actelor administrative, in sensul prezentei legi, si contractele incheiate de
autoritatile publice care au ca obiect: punerea in valoare a bunurilor proprietate publica;
executarea lucrarilor de interes public; prestarea serviciilor publice, achizitiile publice; prin
legi speciale pot fi prevazute si alte categorii de contracte administrative supuse
competentei instantelor de contencios administrativ (subl. ns.-V.V.).

Fata de varianta initiala a legii, prin Legea nr. 262/2007 au intervenit doua modificari,
una care face precizarea ca actul emis de autoritatea publica trebuie sa fie emis in regim de
putere publica pentru a fi atacabil in fata instantei de contencios administrativ si cea de-a
doua, reprezinta o completare a legii, cu posibilitatea ca legi speciala sa prevada si alte
categorii de contracte administrative care sa fie supuse controlului de legalitate exercitat de
instantele judecatoresti de contencios administrativ.

Acelasi articol, prin alin. (2), asimileaza actelor administrative unilaterale si refuzul
nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, dupa
caz, faptul de a nu raspunde solicitantului in termen legal - tacerea administrativa si
tardivitatea.

Spre deosebire de Legea nr. 1/1967, care nu ingaduia controlul judecatoresc asupra
actelor administrative cu caracter normativ, actuala reglementare recunoaste expres o
asemenea posibilitate.

Oportunitatea atacarii actelor administrative normative in contenciosul administrativ a

fost invocata atat in doctrina, cat si in jurisprudenta instantelor de contencios administrativ
sau a Curtii Constitutionale. Astfel, in Decizia nr. 37/1993, Curtea Constitutionala a retinut ca
atat actele administrative normative, cat si cele individuale ale Guvernului, ministerelor si
celorlalte autoritati ale administratiei publice centrale sau locale sunt controlate de instantele
judecatoresti de contencios administrativ.

Exista si autori care contesta posibilitatea ca actele administrative normative sa fie

contestate pe cale contenciosului administrativ, solutie care ar fi neconstitutionala, contrara
articolului 52 din Constitutie corelat cu articolul 21 alin. (1), care fac referire la persoana
vatamata intr-un drept al sau sau intr-un interes tot al sau.

Pornind de la faptul ca vechea lege nu continea reglementari exprese privind actele

administrative normative, daca ele pot sau nu sa fie atacate si daca da, cu ce consecinte, in
doctrina s-a pus problema efectelor unei sentinte judecatoresti prin care se anuleaza un act
administrativ cu caracter normativ, daca aceasta sentinta judecatoreasca produce efecte
juridice inter partes litigantes, ca oricare alta sentinta judecatoreasca ori produce efecte
juridice erga omnes.
 In ceea ce ne priveste, am considerat intotdeauna ca raspunsul trebuie sa aiba in vedere
a doua varianta, si anume faptul ca o sentinta judecatoreasca prin care se anuleaza un act
administrativ cu caracter normativ produce efecte juridice fata de toate subiectele de
drept.

Totodata, am considerat ca se impune, crearea cadrului legal prin care aceste sentinte
judecatoresti sa fie aduse la cunostinta, putandu-se lua in consideratie solutia publicarii lor
in Monitorul Oficial, pentru sentintele judecatoresti care vizeaza acte administrative emise
de autoritati ale administratiei centrale sau in Monitoarele Oficiale existente la nivel
judetean, pentru cele care vizeaza acte cu caracter normativ emise de organe ale
administratiei publice de la nivelul unitatilor administrativ-teritoriale.

O asemenea solutie s-a impus prin art. 23 din Legea nr. 554/2004 intitulat chiar
„obligatia publicarii”.

Delimitarea actului administrativ de ordinele si instructiunile de serviciu

Necesitatea ca actul atacat sa fie act administrativ pune in discutie problema distinctiei
intre actele administrative, pe de o parte, si alte acte juridice sau operatiuni tehnico-
administrative, pe de alta parte, respectiv delimitarea actului administrativ de alte inscrisuri
sau de simplele adrese sau circulare.

Necesitatea de a se deosebi intre actul administrativ si alte forme de exercitare a

activitatii administrative este sustinuta si in doctrina franceza, iar problemele cele mai delicate
le pun circularele si instructiunile de serviciu.

Acestea reprezinta comunicari prin care un superior ierarhic, de regula un ministru,

face cunoscute subordonatilor sai intentiile sau un punct de vedere privitor la executarea
unui serviciu, interpretarea unei legi sau a altui act normativ.

Intelegem, din aceasta definitie, ca prin intermediul circularelor nu se modifica o

situatie juridica deja existenta sau nu se naste o situatie juridica inexistenta pana atunci.

Pentru ca, daca se intampla acest lucru, circularele inceteaza sa mai reprezinte un
instrument de comunicare, ele devin o veritabila decizie administrativa, impotriva
careia este admisibil un recurs jurisdictional.

Un alt autor francez defineste circularele ca reprezentand “acte emise de autoritatea

titulara a puterii ierarhice pentru a ghida conduita subordonatilor sai“.
 Constatam ca in ambele definitii regasim, ca element definitoriu al circularei, faptul
ca ea emana de la o putere ierarhica, ceea ce inseamna ca intre autorul circularei si
destinatarii ei exista raporturi de subordonare ierarhica.

Circularele sunt astfel instrumente obligatorii pentru agentii din administratie, fara a
produce insa, de principiu, consecinte juridice pentru cei administrati.

Daca ele produc consecinte juridice, isi pierd calitatea de “circulare”, ele devin
veritabile acte administrative, susceptibile de a fi atacate pe calea contenciosului
administrativ.

Legea nr. 554/2004 prin art. 18 alin.(2), astfel cum a fost el modificat prin Legea nr.
262/2007, admite ca “Instanta este competenta sa se pronunte, in afara situatiilor prevazute
la art. 1 alin. (8) si asupra legalitatii operatiunilor administrative care au stat la baza
emiterii actului supus judecatii”. Deosebirea fata de varianta initiala a legii consta in faptul
ca aceasta facea referire la actele si operatiunile administrative, pe cand varianta modificata a
textului, in mod corect face referire doar la operatiunile administrative, pe considerentul
ca actele administrative pot fi atacate de sine statator, in conditiile legii.

Deci, legiuitorul recunoaste competenta instantei de contencios administrativ de a se

pronunta asupra unei categorii de operatiuni anterioare emiterii sau adoptarii actului
administrativ, pe care doctrina interbelica le denumea traditional “acte pregatitoare”.

In perioada interbelica regasim o teorie a actelor pregatitoare, fundamentata pe ideea

ca administratia nu lucreaza intotdeauna si direct doar prin intermediul actelor
administrative propriu-zise, ea are uneori nevoie, chiar pentru a emite un act administrativ,
de anumite acte ajutatoare sau pregatitoare. Precizam ca si in perioada interbelica s-a
admis ca actele pregatitoare puteau fi atacate o data cu actul sau decizia definitiva data
in baza lor.

Cat priveste natura juridica a acestor acte, nu le-a fost recunoscut caracterul actelor
administrative, ceea ce inseamna ca ele nu pot fi supuse contenciosului administrativ.

Ordinele sau instructiunile de serviciu nu reprezinta nici ele, in principiu, acte

administrative propriu-zise, ele putand avea un caracter intern sau extern.

Cum se atrage, in mod corect, atentia, in literatura de specialitate, lucrurile nu trebuie

insa privite in mod rigid, astfel incat orice ordin de serviciu, indiferent de efectele sale, sa fie
calificat ca operatiune administrativa, sustrasa controlului de legalitat.
 Subscriem propunerii formulata deja, potrivit careia ii revine instantei judecatoresti
obligatia si misiunea de a evalua adevarata vointa a autoritatii emitente,
consecintele pe care ea le-a produs, forma concreta pe care o imbraca actul cu care a fost
sesizata, pentru a stabili daca acesta este act administrativ sau nu.

In concluzie, credem ca principala preocupare a instantei, atunci cand isi stabileste

competenta rationae materiae de a se pronunta asupra unui act administrativ, va fi sa tina
seama de urmatoarele principii:

in conformitate cu art. 18 alin.(2) din Legea nr.554/2004, operatiunile administrative care au

stat la baza emiterii actului supus judecatii (acte administrative pregatitoare) vor putea fi
atacate in contenciosul administrativ odata cu actul administrativ pe care il fundamenteaza;

nu orice ordin, instructiune, circulara, trebuie exceptate de la contenciosul administrativ si

calificate ca operatiuni administrative, neproducatoare de efecte juridice. Unele din acestea,
indiferent ca emana din interiorul sau exteriorul organului public parat, sunt producatoare,
prin ele insele, de efecte juridice si atunci ele pot fi atacate de sine statator in justitie.

Dupa cum accentueaza in mod constant autorii francezi, trebuie facuta distinctia
intre circularele interpretative, care sunt masuri de ordin intern si circularele
reglementare care sunt decizii exterioare. Primele sunt sustrase unui control
jurisdictional direct, celelalte nu.

exista, in sfarsit, anumite adrese, informari, inregistrari, ale administratiei, care

reprezinta pure operatiuni administrative si care sunt sustrase controlului de legalitate al
actelor administrative.

In doctrina occidentala le mai regasim denumite si sub titulatura “masuri de ordin

interior”; ele privesc ordinea interna a administratiei si includ, alaturi de circulare si masurile
de politie interna ale serviciului.

Circularele sunt instrumente ale puterii, emise cu scopul de a interpreta textele

generale, ceea ce face ca ele sa se impuna agentilor administrativi si nu particularilor;
masurile de politie interna ale serviciului sunt acelea prin care autoritatea ierarhica regleaza
disciplina interna a serviciului plasat sub autoritatea sa.

2. Conditia ca actul atacat sa emane de la o autoritate publica

Cea de-a doua conditie de admisibilitate a unei actiuni in contenciosul administrativ

este conditia ca actul atacat sa emane de la o autoritate publica.
 Vechea Lege nr. 29/1990 vorbea despre acte administrative emise de autoritati
administrative. Constitutia inca in versiunea din 1991 a facut insa o bresa fundamentala in
aceasta conceptie, parasind solutia traditionala conform careia pot fi atacate pe calea
contenciosului administrativ doar actele administrative emise de autoritatile administrative.

Prin chiar modul de denumire a art.52 “dreptul persoanei vatamate de o autoritate

publica”, ca si din continutul acestui articol, rezulta ca legiuitorul constituant s-a indepartat de
la spiritul traditional al institutiei, ingaduind ca orice act administrativ, indiferent de
autoritatea publica de la care emana, sa poata fi atacat in contenciosul administrativ.

Intre notiunile de autoritate publica si autoritate administrativa exista o relatie de la

intreg la parte, sau, in termenii logicii formale, de la genul proxim la diferenta specifica.

Actuala Lege a contenciosului administrativ nr. 554/2004, nu numai ca face referire la

acte administrative emanand de la autoritati publice, dar si defineste, prin articolul 2 alin. (1)
litera b), in forma rezultata in urma modificarilor care i s-au adus, ce este aceea o autoritate
publica, respectiv orice organ de stat sau al unitatilor administrativ teritoriale care
actioneaza, in regim de putere publica, pentru satisfacerea unui interes legitim public; sunt
asimilate autoritatilor publice, in sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat
care, potrivit legii, au obtinut statut de utilitate publica sau sunt autorizate sa presteze un
serviciu public (subl. ns.-V. V.). Fata de forma initiala a textului, modificarile intervenite prin
Legea nr. 262/2007 au avut in vedere precizarea caracterului legitim al interesului
public, precum si eliminarea partii finale a definitiei, care se referea la prestarea unui serviciu
public in regim de putere publica, care nu se mai impunea in conditiile in care de esenta unui
serviciu public este satisfacerea unei nevoi sociale de interes public in regim de putere
publica.

In ceea ce priveste notiunea de “autoritate administrativa “include urmatoarele

categorii de autoritati publice:

autoritati ale administratiei de stat, centrale si teritoriale (cei doi sefi ai executivului,
autoritati ale administratiei centrale de specialitate subordonate sau nesubordonate, autonome,
prefect, servicii descentralizate sau cele deconcentrate ale ministerelor din teritoriu, alte
structuri subordonate acestora);

autoritati autonome locale (consiliile locale, consiliile judetene, primarul si structurile

subordonate lor);

institutiile publice si regiile autonome de interes public.

 In doctrina s-a considerat de catre unii autori ca exista o distinctie intre autoritatile
publice, institutiile publice si, respectiv, organ.

Astfel, autoritatile publice sunt persoane morale de drept public investite cu atributii
de exercitare a puterii publice (consiliile locale si judetene, primarii, prefectii), pe
cand institutiile publice sunt cele care dispun sau nu de personalitate juridica (primarii,
prefecturi etc.).

O atare distinctie este nejustificata, in opinia altor autori, care apreciaza ca ,,asemenea
eforturi sunt pure speculatii cu caracter de sofisme, lucrurile sunt mult mai simple, redactorii
Constitutiei au urmarit sa realizeze o conciliere a notiunilor cu care se opereaza in Occident
“.

Sensul principal al sintagmei “autoritate publica” este acela de organ public, adica
un colectiv organizat de oameni, care exercita prerogative de putere publica la nivel statal sau
local sau, intr-o alta formulare, o structura organizatorica ce actioneaza in regim de putere
publica pentru realizarea unui serviciu public. In schimb, prin “institutie publica” se au in
vedere structurile subordonate unor autoritati ale administratiei care functioneaza din venituri
bugetare sau extrabugetare.

Actuala Lege a administratiei publice locale nr. 215/2001 sustine aceasta diferentiere.
Regasim uzitat conceptul de “autoritate administrativa” prin raportare la consiliile locale,
judetene si primari in tot textul legii.

In schimb, in art.91 regasim consacrata notiunea de “structura functionala cu

activitate permanenta” care este primaria comunei sau orasului si care este formata din
primar, viceprimar (sau viceprimari, dupa caz), secretarul comunei sau orasului, impreuna cu
aparatul propriu de specialitate al consiliului local.

Constatam ca legiuitorul a inlocuit sintagma de “institutie publica” folosita in legea

anterioara cu aceea de “structura functionala cu activitate permanenta”, care evoca, fara
echivoc, un subiect de drept fara personalitate juridica.

diferite structuri neguvernamentale, denumite traditional ONG (organizatii

neguvernamentale), in care intra barouri, asociatii, fundatii etc.

Rezulta ca in baza actualei reglementari pot fi atacate in justitie doua categorii de acte
administrative:
acte prin care se realizeaza administratia-scop (emise de autoritatile administratiei
publice);

acte prin care se realizeaza administratia-mijloc de realizare a competentei (acte emise

de alte autoritati publice decat cele administrative).

Constitutia, prin articolul 52, a stabilit astfel ca garantia constitutionala prevazuta de

el este aplicabila ori de cate ori o autoritate publica, indiferent daca face sau nu parte din
sistemul de organe ale administratiei publice, emite un act administrativ. Acest lucru
inseamna ca, pornind de la autoritatile publice consacrate in prezent de Constitutie,
respectiv Parlamentul, Presedintele, Guvernul, ministerele si celelalte organe centrale de
specialitate ale administratiei publice, prefectul, primarul, consiliile judetene si
comunale, Avocatul Poporului, instantele judecatoresti, in frunte cu inalta Curte de
Casatie si Justitie, Ministerul public, Curtea Constitutionala si Curtea de Conturi,
prevederea articolului 52, care reprezinta un drept garantie, este aplicabila de cate ori
acestea recurg, in activitatea lor, la emiterea sau adoptarea de acte administrative.

Precizam ca trebuie sa fie vorba despre acte administrative, in sensul in care acest
concept este in prezent definit prin Legea nr. 554/2004, dat fiind faptul ca fiecare din
autoritatile respective are competenta de a emite si alte categorii de acte juridice.

Exemplu, Parlamentul adopta legi si hotarari. Insa Parlamentului ii revine si

competenta de a numi in unele functii publice, prin acte care, ca natura juridica, sunt acte
administrative si pot fi cenzurate, din punct de vedere al legalitatii lor, de instantele
judecatoresti de contencios administrativ.

3. Conditia ca actul administrativ atacat sa vatame un drept recunoscut de lege sau un

interes legitim

Legea din 1990 a contenciosului administrativ facea referire doar la “drepturile sale
recunoscute de lege”.

Constitutia Romaniei din 1991, in forma initiala, consacra posibilitatea persoanei

vatamate “intr-un drept al sau” de o autoritate publica, de a obtine recunoasterea dreptului
pretins, anularea actului si repararea pagubei. In urma revizuirii Constitutiei, art.52 vorbeste
atat despre drepturi, cat si despre interese legitime. Legea nr. 554/2004, in spiritul
Constitutiei, in articolul 1 alin. (1) face referire atat la drepturi, cat si la interese legitime.

Subliniem caracterul legitim al interesului, ceea ce inseamna ca nu orice interes

este ocrotit prin justitie. Pentru a se bucura de o asemenea protectie, constituantul si
legiuitorul actual impun caracterul legitim al interesului, ceea ce rezulta dintr-o evaluare
facuta de legiuitor si transpusa intr-o norma de drept.

Si prin aceasta modificare de substanta pe care legea fundamentala o aduce in materie

de contencios administrativ, precum si prin reglementarea din actuala lege cadru, acesta isi
intregeste caracterul si menirea intr-un stat de drept, de “a proteja drepturile individuale
impotriva abuzurilor puterii executive”, cum se exprima un autor interbelic.

Problema drepturilor si a intereselor a fost mult discutata si controversata, in practica

instantelor judecatoresti, “neputandu-se stabili unde incepe dreptul si unde incepe sfera
intereselor, cum se combina acest sfere, daca se combina sau nu”.

Cu toate acestea, in general Curtea de Casatie a dat o acceptiune foarte larga

conceptului de “drept”, intelegandu-1 ca orice posibilitate recunoscuta de lege, orice drept
eventual si chiar declarand ca “vatamarea unor interese directe si personale sunt suficiente
pentru ca reclamantul sa aiba calitatea de a sta in instanta”.

In valoroasa sa monografie, Constantin Rarincescu defineste dreptul subiectiv ca fiind

“acea putere de a pretinde cuiva un lucru oarecare, o actiune sau o abstentiune, putere
recunoscuta si garantata de ordinea juridica, prin posibilitatea de a exercita la nevoie o
actiune in justitie“.

Interesul este “orice nadejde, orice asteptare, espectativa, iluzia chiar, pe care dreptul
pozitiv nu o sanctioneaza pentru ca nu o cunoaste”.

Dreptul este interesul omenesc sanctionat de lege, rezultand, per a contrario, ca atunci
cand acest interes nu este sanctionat de lege, el ramane la faza de simplu interes.

Intelegem astfel ca o actiune in contenciosul administrativ, in baza art. 1 din Legea

nr.554/2004 si a art.52 din Constitutie, poate sa fie intemeiata pe ocrotirea a doua categorii de
valori:

drepturi;

interese legitime.

Articolul 2 alin. (1) lit. o) din Legea nr. 554/2004, in forma modificata prin Legea
nr.262/2007, defineste dreptul vatamat ca fiind orice drept fundamental prevazut de
Constitutie, de lege sau de un alt act normativ, caruia i se aduce o atingere printr-un act
administrativ (subl. ns.-V.V.). Fata de forma initiala a legii, care facea referire numai
la Constitutie si lege, forma modificata adauga sau de alt act normativ, completare necesara
dat fiind faptul ca un drept poate fi recunoscut si prin alt act normativ decat Constitutia sau
legea.

Interesul legitim este si el definit prin literele p) si r) ale aceluiasi articol, sub cele
doua forme ale sale, privat si public. Astfel interesul legitim public este definit ca
reprezentand interesul care vizeaza ordinea de drept si democratia constitutionala,
garantarea drepturilor, libertatilor si indatoririlor fundamentale ale cetatenilor, satisfacerea
nevoilor comunitare, realizarea competentei autoritatilor publice. Interesul legitim
privat esteposibilitatea de a pretinde o anumita conduita, in considerarea realizarii unui
drept subiectiv viitor si previzibil, prefigurat.

Problema legitimitatii interesului ocrotit pe calea unei actiuni in justitie, in general, si

a contenciosului administrativ, in special, este foarte importanta, dat fiind faptul ca nu orice
tip de interes face obiectul unei protectii printr-o actiune judiciara. Trebuie sa fie vorba
despre un interes care se intemeiaza pe drept, pe cutuma sau pe principiile generale ale
dreptului, fiind de neconceput ca interesele nelegitime sa fie ocrotite prin justitie.

In doctrina franceza regasim o interesanta teorie a “interesului” care conditioneaza

admisibilitatea de principiu a unei actiuni in contenciosul administrativ.

Anumiti autori au contestat utilitatea notiunii de “interes” in contenciosul privind

legalitatea unui act administrativ, pe considerentul ca ea se opune caracterului obiectiv al
recursului. Alti autori, dimpotriva, au sustinut ca notiunea de interes nu este subiectiva si
psihologica, ci obiectiva si juridica.

Cu variatii de la un autor la altul, scoala franceza recunoaste ca interesul trebuie sa fie

direct si personal, nascut si actual, juridic si legitim.

Mai mult chiar, tendinta jurisprudentei administrative a fost aceea de a admite si

actiuni exercitate de persoane morale, pentru ocrotirea unor interese colective. Inca din 1906
a fost admisa o actiune cu acest caracter, statuandu-se faptul ca admisibilitatea unei asemenea
actiuni este conditionata de existenta unui interes profesional, colectiv, care sa nu presupuna
nici un aspect cu caracter pur individual.

In sfarsit, semnalam si interesul solutiei conform careia reclamantul poate sa

ocroteasca prin actiunile in contencios administrativ atat un interes material, cat si unul
moral.

Poate fi interes moral, spre exemplu, cel al unei grupari religioase sau al unei alte
asociatii, indiferent de specificul sau, daca un act administrativ aduce atingere obiectului lor
de activitate, ideilor, misiunii pe care o indeplineste. Tot caracter moral poate avea si interesul
exprimat de membrii unui partid politic atunci cand un act administrativ aduce atingere
activitatii lor politice.

Interesul moral poate astfel sa priveasca, in mod egal, un individ sau un grup de
indivizi, care urmaresc ocrotirea prerogativelor unui corp, categorii, renumele unei institutii
etc.

Se impune precizarea ca pentru a da dreptul la o actiune admisibila, interesul moral

trebuie sa aiba aceleasi caractere ca si interesul material, respectiv sa fie direct si personal,
nascut si actual.

In concluzie, putem spune ca atunci cand se invoca prezenta unui interes legitim,
trebuie sa se aiba in vedere nu numai definitia legala data de Legea nr. 554/2004, ci si
trasaturile acestuia identificate in doctrina, dat fiind faptul ca filozofia textelor constitutionale
este in sensul extinderii protectiei acordate cetatenilor, dincolo de limita drepturilor
subiective.

4. Conditia indeplinirii procedurii administrative prealabile

Ratiunea instituirii acestei proceduri, asa cum a fost ea dintotdeauna inteleasa, “rezida
infaptui de a se incerca sa se evite, pe cat posibil, declansarea unui litigiu, care ar putea fi
stins mai operativ si cu cheltuieli mai mici de catre cei interesati”.

Legea nr. 554/2004, prin articolul 7 alin. (1) obliga persoana vatamata ca inainte de a
se adresa instantei de judecata, sa se adreseze pentru apararea dreptului sau, in termen de 30
de zile de la data cand i s-a comunicat actul administrativ vatamator sau de la expirarea
termenului legal, autoritatii emitente, care este obligata sa rezolve plangerea in 30 de zile.
Aceasta prima forma procedurala prealabila poarta denumirea de recurs gratios.

Sesizarea instantei va putea sa se faca in termen de 30 de zile de la data cand i-a fost
comunicata solutia sau, in cazul in care autoritatea sesizata era obligata sa o faca, deoarece
persoana vatamata poate sesiza instanta si in cazul in care aceasta sau cea ierarhic superioara
nu rezolva reclamatia administrativa cu care a fost sesizata. Alin. (7) al acestui articol prevede
ca plangerea prealabila in cazul actelor administrative unilaterale se poate introduce, pentru
motive temeinice, si peste termenul prevazut la alin. (1), dar nu mai tarziu de 6 luni de la data
emiterii actului. Termenul de 6 luni este termen de prescriptie.

Recunoasterea expresa a posibilitatii de a se ataca, pe calea contenciosului

administrativ, si contractele administrative, a determinat necesitatea consacrarii de reguli
procedurale specifice. Astfel, articolul 7 alin (6) prevede ca plangerea prealabila in cazul
actiunilor care au ca obiect contracte administrative, are semnificatia concilierii in cazul
litigiilor comerciale, dispozitiile din Codul de procedura civila fiind aplicabile in mod
corespunzator.

Exista si situatii in care plangerea prealabila nu este obligatorie, si anume in cazul

actiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agentia Nationala a
Functionarilor Publici, de cei vatamati prin ordonante sau dispozitii din ordonante declarate
neconstitutionale, in cazul exceptiei de nelegalitate si a actului administrativ asimilat sub
forma refuzului nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes
legitim ori, dupa caz, faptul de a nu raspunde solicitantului in termen legal. Ultimele doua
situatii, referitoare la exceptia de nelegalitate si actul administrativ asimilat au fost
introduse prin Legea nr. 262/2007.

Cea de-a doua forma pe care o poate imbraca procedura administrativa prealabila
este recursul administrativ ierarhic, exercitat fata de autoritatea administrativa ierarhic
superioara celei care a emis actul, in cazul actului administrativ tipic sau era obligat sa o faca,
in cazul celui asimilat.

Din interpretarea art.7 din Legea nr. 554/2004 rezulta urmatoarele elemente ale
regimului juridic al procedurii administrative prealabile:

poate imbraca doua forme, respectiv forma recursului gratios si a celui administrativ
ierarhic;

caracterul obligatoriu al acestei proceduri, ceea ce inseamna ca, in absenta

parcurgerii ei, actiunea nu poate fi primita, iar daca a fost primita, ea va fi respinsa.

Cum spuneam anterior, in cazul actiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului,

Ministerul Public, Agentia Nationala a Functionarilor Publici sau cei vatamati prin ordonante
sau dispozitii din ordonante, declarate neconstitutionale, in cazul exceptiei de nelegalitate si a
actului administrativ asimilat sub forma refuzului nejustificat de a rezolva o cerere referitoare
la un drept sau la un interes legitim ori, dupa caz, faptul de a nu raspunde solicitantului in
termen legal, plangerea prealabila nu este obligatorie.

vatamatul nu este obligat sa parcurga ambele faze ale procedurii. Mai mult chiar, exista
autoritati publice fata de care nu se poate parcurge decat calea recursului gratios. Este vorba
despre autoritatile centrale care nu sunt subordonate (Presedintele, Guvernul, autoritatile
centrale autonome) precum si autoritatile autonomiei locale.

legea nu obliga, dar nici nu interzice, daca cel vatamat doreste acest lucru si este posibil
(adica exista organ supraordonat ierarhic) sa se exercite ambele forme de recurs.

Cum legea nu contine prevederi exprese, ne raliem conceptiei exprimate potrivit

careia “autoritatea ierarhic superioara poate fi sesizata concomitent, la un termen posterior
celui in care a fost introdus recursul gratios ori dupa ce s-a primit raspunsul nefavorabil din
partea emitentului”.

persoana vatamata va putea exercita calea procedurii administrative prealabile in

termen de 30 de zile de la data cand i s-a comunicat actul administrativ tipic sau trebuia sa i se
comunice (actul administrativ asimilat).

Cum subliniaza intr-una din lucrarile sale tanarul si valorosul teoretician clujean D.C.
Dragos, “emiterea actelor administrative nu este suficienta pentru a declansa procedura
prealabila, ci este necesar ca aceasta sa fie comunicata celui interesat”.

Mai mult chiar, regretatul profesor Ilie Iovanas sustinea, in ultimul sau curs, ca simpla
luare la cunostinta de catre cel interesat despre emiterea unui act administrativ si despre
continutul lui, in cadrul unei audiente sau prin informarea realizata de un functionar public
nu este suficienta, atata vreme cat actul nu a fost comunicat.

Comunicarea actului administrativ reprezinta astfel punct de plecare pentru curgerea

termenului de exercitare a recursului gratios.

In cazul actelor administrative unilaterale, plangerea prealabila se poate introduce,

pentru motive temeinice, si peste termenul prevazut la alin. (1), dar nu mai tarziu de 6 luni de
la data emiterii actului. Termenul de 6 luni este un termen de prescriptie.

In cazul actiunilor care au ca obiect contracte administrative, plangerea prealabila are

semnificatia concilierii in cazul litigiilor comerciale.

Plangerea prealabila poate fi formulata si de persoana vatamata intr-un drept al sau sau intr-un
interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de
drept, din momentul in care a luat cunostinta, pe orice cale, de existenta acestuia, in limitele
termenului de 6 luni.

Un element de noutate pe care il aduce este posibilitatea de a exercita actiunea

prealabila si o terta persoana, fiind vorba despre un efect al recunoasterii pentru tertele
persoane a calitatii de subiect de sezina a instantei de contencios administrativ. Avem in
vedere articolul 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, conform caruia este indreptatita sa
introduca plangere prealabila si persoana vatamata intr-un drept al sau sau intr-un interes
legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual adresat altui subiect de drept, din
momentul in care a luat cunostinta, pe orice cale, de existenta acestuia, in limitele termenului
de 6 luni prevazut de alin. (7).

5. Conditia termenului de introducere a actiunii

Ultima conditie de admisibilitate a unei actiuni in contenciosul administrativ

este conditia termenului. Toate legile contenciosului administrativ adoptate pana acum au
pus problema, in jurisprudenta si doctrina, a semnificatiei termenelor, a naturii lor juridice,
mai ales ca unul era mai mare si altul mai mic. Pentru a elimina eventuale controverse
doctrinare, actuale lege prevede ca un termen, cel mic, este de prescriptie, celalalt, cel mare,
este de decadere. In literatura de specialitate s-a exprimat parerea prin care se
considera inoportuna calificarea expresa a termenelor, cel de 6 luni de prescriptie si cel de
un an, de decadere, pe considerentul ca ele ar avea acelasi efect juridic, distingandu-se doar
ordinea de aplicare si conditiile in care ele pot fi folosite. Este discutabila o asemenea opinie,
in conditiile in care termenele de prescriptie au un regim juridic diferit fata de cele de
decadere, prescriptia poate fi intrerupta, poate opera repunerea in termen, ori tocmai aceasta
diferentiere a avut-o in vedere legiuitorul atunci cand a optat pentru solutia respectiva.

Potrivit articolului 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin
Legea nr. 262/2007, cererile prin care se solicita anularea unui act administrativ individual, a
unui contract administrativ, recunoasterea dreptului pretins si repararea pagubei cauzate, se
pot introduce in termen de 6 luni de la:

data comunicarii raspunsului la plangerea prealabila;

data comunicarii refuzului nejustificat, de solutionare a cererii;

data expirarii termenului de solutionare a plangerii prealabile, fara a se putea depasi termenul
maxim de un an, respectiv data expirarii termenului legal de solutionare a cererii;

data expirarii termenului prevazut la art. 2 alin. (1) lit. h), calculat de la comunicarea actului
administrativ emis in solutionarea favorabila a cererii sau, dupa caz, a plangerii prealabile;

data incheierii procesului verbal de finalizare a procedurii concilierii, in cazul contractelor

administrative.
 In cazul ordonantelor sau dispozitiilor din ordonante considerate neconstitutionale,
acestea pot fi atacate oricand.

Termenul de 6 luni constituie regula. Se admite ca, pentru motive temeinice, in cazul
actului administrativ individual, cererea poate fi introdusa si peste termenul prevazut la alin.
(1), dar nu mai tarziu de un an de la data comunicarii actului, data luarii la cunostinta, data
introducerii cererii sau data incheierii procesului-verbal de conciliere, dupa caz.

Exista categorii de litigii pentru care, in jurisprudenta si doctrina au aparut deja

discutii cu privire la termenele de introducere a actiunii. Astfel, unul din elementele de
noutate adus de actuala lege a contenciosului administrativ il constituie articolul 1 alin. (6), in
forma initiala, care reglementeaza dreptul autoritatii publice emitente a unui act administrativ
nelegal de a putea solicita instantei de contencios administrativ constatarea nulitatii acestuia
in situatia in care actul nu mai poate fi revocat intrucat a intrat in circuitul civil si a produs
efecte juridice. Prin jurisprudenta Curtii de Apel Bucuresti, Sectia de Contencios
Administrativ si Fiscal, s-a statuat ca este competenta sa se pronunte si sa judece chiar
daca a trecut mai mult de un an de la emiterea actului, respingand astfel apararile de
tardivitate formulate de partile interesate.

Intr-o opinie exprimata in doctrina, s-a sustinut contrariul, considerandu-se ca actuala

lege a contenciosului administrativ este aplicabila actelor administrative individuale
comunicate/publicate incepand cu data de 6 ianuarie 2005 (data intrarii in vigoare a Legii nr.
554/2004). Aceasta opinie este impartasita si intr-un interesant studiu al tanarului si
valorosului nostru colaborator de la Facultatea de Drept. Prin modificarile aduse prin Legea
nr. 262/2007, s-a completat textul cu precizarea ca actiunea poate fi introdusa in termen de un
an de la data emiterii actului.