DREPT ADMINISTRATIV II

PARTEA I. ACTUL ADMINISTRATIV

I. ACTIVITATEA AUTORITĂȚILOR ADMINISTRAȚIEI PUBLICE

Analiza întreprinsă în primul volum al lucrării noastre cu privire la organizarea

administrației publice, cu alte cuvinte la autoritățile care intră în sfera largă a puterii executive,
dacă ne raportăm la clasicul principiu al separației puterilor în stat, este firesc să fie urmată,
după cercetarea realizată asupra personalului administrației – mai precis, asupra funcționarilor
publici din administrație – de o prezentare a activității autorităților administrației publice.
Sub aspect doctrinar, dintre toate instituțiile fundamentale ale dreptului administrativ,
analiza actului administrativ, ca formă principală de activitate a autorităților administrației
publice, - de care ne vom ocupa în continuare, pe parcursul mai multor prelegeri - a suferit cele
mai puține modificări față de perioada postbelică.
În absența adoptării unui cod de procedură administrativă, jurisprudența administrativă
cunoaște o dinamică fără precedent. Unele acte normative precum: Legea privind transparența
decizională în administrația publică, Legea privind accesul la informațiile de interes public,
Ordonanța privind activitatea de soluționare a petițiilor, Ordonanța privind procedura aprobării
tacite (OUG 27/2003) adoptate la începutul mileniului permit să se contureze și să se dezvolte
și chiar să se regândească teoria actului administrativ. La aceste acte normative adăugăm și
legea 24/2000 privind normele de tehnică legislativă privind elaborarea actelor normative care
reglementează elaborarea actelor administrative normative.
Activitatea autorităților administrației publice se caracterizează în prezent, ca și în trecut,
prin acte juridice, acte cu caracter politic (declarații, mesaje), fapte materiale juridice,
operațiuni materiale (administrative). Toate aceste patru categorii sunt denumite generic fapte
administrative.
Producerea de efecte juridice constă în nașterea, modificarea sau stingerea unor raporturi
juridice, iar în cadrul formelor concrete de realizare a activității executive, locul central îl ocupă
actele administrative.
În categoria actelor juridice de la nivelul administrației publice se regăsesc și contractele
administrative. În ce privește sintagma contract administrativ aceasta preia trăsături definitorii
ale actului administrativ și, respectiv, actului civil, fără a se identifica cu vreunul dintre acestea.
 În consecință, dreptul administrativ este interesat, în primul rând, de studiul actelor
unilaterale administrative, dar și al contractelor administrative, ca forme juridice ale
administrației publice ca activitate, ce pot fi exprimate și prin sintagma actele administrative,
fiind vorba de sensul larg al noțiunii.
Pe lângă actele administrative, mai întâlnim la nivelul administrației și fapte materiale
juridice care nu concretizează o voință juridică, de unele dintre acestea legea leagă producerea
unor efecte juridice.
Operațiunile administrative se concretizează într-o multitudine de activități materiale care
nu produc efecte juridice prin ele însele și care, de regulă, contribuie la emiterea sau la
executarea unor acte juridice ale administrației publice.
Actele cu caracter politic provin de regulă de la autoritățile administrației centrale
reprezentând declarații de voință, prin care se afirmă anumite principii sau se precizează
atitudinea pe care autoritățile emitente o adoptă în guvernarea țării.
Sub aspect terminologic, noțiunea de act provine de la lat. actum = a lucra, a face, a acționa.
Legislația, doctrina și nici practica administrativă nu utilizează o terminologie unitară pentru
a defini cel mai important tip de act juridic, actul administrativ, ce provine de la autoritățile
administrației publice.
Într-o opinie din perioada interbelică se făcea distincția întra acte administrative propriu-
zise, acte administrative cu caracter jurisdicțional și acte juridice cu caracter preparator.
Iar într-o altă opinie se făcea distincție între actele puterii executive în raporturile cu
Parlamentul și actele puterii executive în raporturile cu cetățenii. La rândul lor, ultima categorie
se împarte în acte de autoritate și acte de gestiune.
Actele de autoritate sunt acele manifestări de voință ale autorităților administrative
competente prin care se creează situații juridice noi supuse regimului de drept public.
Actele de gestiune sunt acele manifestări de voință ale autorităților administrative
competente prin care se creează situații juridice cu caracter patrimonial supuse regimului de
drept public, dacă privesc bunuri ale domeniului public (contracte administrative) sau supuse
regimului de drept privat, dacă privesc bunuri ale domeniului privat (contracte civile). (art. 136,
Constituția României)
Act de drept administrativ (perioada postbelică) - punându-se accentul pe regimul juridic
aplicabil, iar act administrativ punându-se accentul pe activitatea desfășurată.
 II. DEFINIȚIA, TRĂSĂTURILE ȘI CLASIFICAREA ACTULUI
ADMINISTRATIV

Actul administrativ reprezintă forma principală de activitate a autorităților administrației

publice în principal și a autorităților publice în secundar ce constă într-o manifestară unilaterală
și expresă de voință făcută în scopul de a produce efecte juridice în realizarea puterii publice
aflată în principal sub controlul instanțelor judecătorești (instanța de contencios administrativ).
– definiția în sens restrâns.
În sens larg, trebuie să avem în vedere că poate fi și un acord de voință.
Art. 2 lit. c) din Legea 554/2004 : Actul administrativ reprezintă actul unilateral cu caracter
individual sau normativ emis de o autoritate publică în regim de putere publică în vederea
organizării executării sau organizarea în concret a legii care dă naștere, modifică sau stinge
raporturi juridice.
Art. 2 lit. c^1) din Legea 554/2004: Sunt asimilate actelor administrative și contractele
încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate
publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice și achiziții publice.
Prin legi speciale, pot fi prevăzute și alte categorii de acte administrative.
În doctrină, nu există unanimitate de opinii în ce privește numărul, denumirea și conținutul
trăsăturilor actelor administrative, dar anumite elemente comune se găsesc la toți autorii, și
anume:
1. Sunt acte juridice;
2. Sunt manifestări unilaterale de voință;
3. Sunt emise în realizarea puterii publice.
Din definiția de dinainte rezultă următoarele trăsături:
a. Actul administrativ reprezintă forma principală de activitate a autorităților
administrației publice. Reprezintă una din formele cu semnificație juridică prin care
autoritățile administrației publice își realizează competența și implicit sarcinile ce le
revin.
b. Actul administrativ reprezintă o voință juridică unilaterală. Caracterul unilateral
reprezintă acea calitate a actului administrativ potrivit căreia el este emis sau adoptat
fără participarea sau consimțământul/acordul subiectelor de drept cărora le este destinat
sau cu privire la care generează drepturi și obligații. Prin identificarea acestei trăsături
se urmărește, pe de o parte, includerea actului administrativ în sfera actelor juridice, iar
pe de altă parte, delimitarea acestuia de operațiunile administrative. Actul administrativ
 apare ca o exteriorizare a voinței interne, care trebuie să fie expresă, neîndoielnică în a
schimba ceva din ordinea juridică existentă până în momentul manifestării ei. Față de
această trăsătură, în practica administrativă, precum și în doctrină, s-au ridicat unele
probleme, cum ar fi:
1. Emiterea actului administrativ cu participarea mai multor persoane fizice (intervenția în
adoptarea actului a mai multor manifestări de voință ce aparțin membrilor organului
colegial); această situație naște întrebarea intervenției în adoptarea actului a mai multor
manifestări de voință ce aparțin membrilor organelor colegiale:
În doctrină se susține caracterul unilateral al actului care nu decurge din numărul
persoanelor fizice care participă la adoptarea sa, ci din faptul că toate acele persoane
fizice acționează în vederea realizării competenței autorității administrative/publice,
care este una singură. Cu alte cuvinte, manifestările de voință ale subiectelor
participante converg spre același efect juridic, iar în final, rezultă o singură voință
juridică.
2. Emiterea actului administrativ cu participarea mai multor autorități ale administrației
publice, respectiv a unei structuri administrative și a unei structuri nestatale.
3. Emiterea actului administrativ la cererea prealabilă.
4. Dacă renunțarea beneficiarului la dreptul conferit printr-un act administrativ are
semnificația revocării actului administrativ.
Potrivit unei poziții dominante în doctrine este necesar ca autoritatea emitentă să ia
act de renunțarea beneficiarului și de a emite un act administrativ de revocare a actului
administrativ în discuție.
c. Actul administrativ este emis în realizarea puterii publice.
Din această trăsătură rezultă obligativitatea actului administrativ și executarea lui din
oficiu, caracteristici ce sunt privite de unii autori distincte.
d. Actul administrativ are un regim juridic specific în centrul căruia se află legea
contenciosului administrativ.
Regula o constituie controlul actelor în instanța de contencios administrativ cu unele
excepții consacrate constituțional la art. 126 Const. și așa numita teorie a recursului
paralel (pentru desființarea unui act administrativ este prevăzută o altă procedură
judiciară).
Clasificarea actelor administrative:
1. După criteriul organului de la care emană:
a. Acte care sunt emise de autoritățile administrației centrale;
b. Acte care emană de la autorități administrative autonome centrale;
c. Acte care emană de la autoritățile administrației de stat în teritoriu;
d. Acte care emană de la autoritățile administrației publice locale;
e. Acte care emană de la persoane private.
2. După competența materială a autorității competente:
a. Acte care emană de la autoritățile administrației publice cu competență generală;
b. Acte care emană de la autoritățile administrației publice cu competență specială.
3. După competența teritorială:
a. Acte ce provin de la autorități ale administrației publice centrale;
b. Acte ce provin de la autorități ale administrației publice locale.
4. Cea mai importantă clasificare: după sfera de întindere a actelor juridice, se delimitează
în:
a. Acte administrative normative – produc efecte față de toată lumea și conțin reguli
generale și impersonale, oricine putând să intre sub incidența lor la un moment dat;
b. Acte administrative individuale – se adresează unor persoane fizice/juridice
determinate.
La rândul lor, actele administrative individuale, după conținutul efectelor, se
clasifică în:
- Acte prin care se stabilesc drepturi și/sau obligații determinate pentru subiectul
căruia i se adresează;
- Acte de atribuire a unui statut personal (acordarea cetățeniei, a permisului de
conducere, a diplomei de licență etc.)
- Acte de aplicare a constrângerii administrative (proces-verbal de sancționare
contravențională)
- Acte administrative cu caracter jurisdicțional – acte prin care se soluționează un
conflict între o autoritate a administrației publice și o persoană fizică/juridică,
care trebuie să fie motivate și funcționează pe baza principiilor independenței,
contradictorialității și egalității. – art. 21 alin.(4), Constituția României
c. Acte administrative cu caracter intern – actele care se adresează celor care fac parte
dintr-o autoritate a administrație publică (regulamentele interioare)
5. După natura lor juridică:
a. Acte administrative de autoritate – actele emise sau adoptate de o autoritate publică
în mod unilateral, pe baza și în vederea executării legii în scopul nașterii, modificării
sau stingerii de raporturi juridice de drept administrativ;
b. Acte administrative de gestiune – acte bilaterale care privesc gestiunea domeniului
public sau domeniului privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale.
6. Din punct de vedere al obiectului lor:
a. Acte-reguli – actele prin care se formează reguli de drept, generale și impersonale;
b. Acte subiective – actele juridice prin care se stabilesc, modifică sau suprimă situații
juridice individuale;
c. Acte-condiție – actele prin intermediul cărora se aplică unei persoane sau unei
categorii determinate de persoane o situație generală legală – nu produc prin ele
însele efecte juridice, dar de care depinde emiterea unui act administrativ producător
de efecte juridice.
 III. CONDIȚIILE DE VALABILITATE A ACTELOR ADMINISTRATIVE

Sunt analizate, în acest context, condițiile pe care orice act administrativ trebuie să le
îndeplinească pentru a putea produce efecte juridice/pentru a intra în vigoare.
Doctrina se ocupă de analiza regimului juridic al actelor administrative privit ca ansamblul
regulilor de fond și de formă care dau particularitate acestor acte în circuitul juridic.
În perioada postbelică, cu privire la condițiile de valabilitate a actelor administrative, era
analizată corelația legalitate-oportunitate, fundamentându-se două poziții distincte, după cum
oportunitatea era privită sau nu ca o condiție de legalitate a actului administrativ.
În perioada postbelică s-au dezvoltat două teorii diferite: una fundamentată de Facultatea de
Drept de la UBB Cluj, potrivit căreia oportunitatea era calificată drept o condiție de valabilitate,
dar nu și de legalitate a actului administrativ, iar Facultatea de Drept a UB privea oportunitatea
ca o dimensiune a legalității în absența căreia actul administrativ nu poate fi legal. Într-o
formulare generică, prin legalitatea actelor administrative înțelegem obligativitatea conformării
acestora cu dispozițiile constituționale, legale și ale tuturor actelor normative cu forță juridică
superioară.
Codul administrativ, OUG 57/2019, consacră în art. 6 principiul legalității.
La rândul ei, oportunitatea se regăsește chiar în puterea discreționară de care dispune
administrația înțeleasă ca acea marjă, acel drept de apreciere aflat la latitudinea celui chemat să
aplice legea pentru a ajunge la scopul stabilit de legiuitor.
În spiritul concepției dezvoltate în ultimii ani, condiția oportunității apare ca un subsistem
al condițiilor de legalitate în sensul larg al termenului, iar excesul de oportunitate urmează a fi
stabilit de judecător prin raportare la scopul legii. După adoptarea Legii 554/2004 și doctrina
clujeană s-a reorientat, susținând că există o marjă de oportunitate care excedează legalității
unui act administrativ motiv pentru care oportunitatea este, în parte, o dimensiune a legalității.
Autorii clujeni consideră că există un control al puterii discreționare a administrației și implicit
al oportunității exercitat de instanța de contencios administrativ, dar mai restrâns față de cel
care poate fi exercitat de administrație însăși.
În ce privește condițiile de legalitate ale actelor administrative, acestea sunt numeroase și
variate, doctrina făcând distincție între condiții generale de legalitate și condiții specifice de
legalitate pe considerente de oportunitate.
În sfera condițiilor generale de legalitate reținem următoarele:
1. Actul administrativ să fie emis în conformitate cu dispozițiile constituționale, legale și
ale actelor normative cu forță juridică superioară;
2. Actul administrativ să fie emis de autoritatea competentă și în limitele competenței sale;
3. Actul administrativ să fie emis în forma și cu procedura prevăzută de lege.
Actului administrativ i se aplică o formă specifică, înțelegându-se atât aspectul
exterior, cât și aspectele interioare ale mecanismului adoptării sale. Astfel, actele
administrative nu sunt, în principiu, consensuale, datorită caracterului lor de acte
autentice. Este vorba de acte autentice - acte emise în numele și cu autoritatea statului
în realizarea prerogativelor de putere publică.
În ce privește forma actului administrativ, în doctrină, este susținută forma scrisă și
sunt menționate excepțiile care privesc doar actele administrative individuale ce pot
uneori să capete formă orală. Actele administrative normative sunt elaborate
întotdeauna în formă scrisă, Constituția și reglementările actuale în vigoare prevăzând
obligativitatea publicării lor. Actele administrative individuale sunt elaborate, de regulă,
în formă scrisă, cu unele excepții când legiuitorul a prevăzut expres forma orală (ex.:
avertismentul, reglementat în art. 7 din OG 2/2000, care poate să aibă și formă scrisă și
formă orală, el constând în atenționarea scrisă sau verbală asupra pericolului social al
faptei săvârșite, alături de recomandarea de a respecta dispozițiile legale).
În legătură cu forma actelor administrative, în doctrină au fost identificate două
categorii: condiții de formă exterioare, mai importante, a căror nerespectare poate atrage
nulitatea actului administrativ, dar și condiții de formă care pot atrage doar nulitatea
relativă.
În ceea ce privește procedura de elaborare, aceasta cunoaște mai multe forme, de la
cele mai simple la cele mai complexe, în raport cu momentul emiterii actului
administrativ, doctrina face distincte între condiții procedurale anterioare, concomitente
și ulterioare ale actului administrativ. Operațiunile procedurale anterioare emiterii
actului administrativ sunt activități care nu produc ele însele efecte juridice, dar care
premerg elaborarea unor acte producătoare de efecte juridice. (ex.: expertize, referate,
studii, anchete sociale etc.). Dintre operațiunile anterioare cele mai importante sunt
avizele și acordul prealabil.
Avizul este o opinie pe care o autoritate a administrației publice o solicită altei
autorități pentru a se informa și a decide în cunoștință de cauză. Teoria avizului - există
trei categorii de avize: avizul facultativ (avizul care poate fi cerut, iar dacă s-a cerut nu
este obligatoriu să fie respectat), aviz consultativ (este obligatoriu de cerut, dar nu este
obligatoriu de respectat), aviz conform (este obligatoriu de cerut și obligatoriu de
respectat).
În ce privește acordul, acesta exprimă consimțământul prevăzut de lege pentru
emiterea unui act administrativ de către o autoritate administrativă și care poate fi, la
rândul lui, prealabil, concomitent sau posterior emiterii actului. Acordul poate fi cerut
fie organului ierarhic superior, fie unui organ situat pe o poziție cel puțin egală cu cea a
emitentului.
În ce privește operațiunile procedurale concomitente emiterii actului, doctrina
analizează cvorumul de prezență și majoritatea cerută de lege pentru emiterea actului,
condiții ce privesc doar actele organelor colegiale din administrația publică. Definițiile
legale, Codul administrativ, art. 5:
ț) Cvorumul = numărul minim de membri prevăzut de lege pentru întrunirea valabilă a
unui organ colegial;
b b) Majoritatea = numărul de voturi necesar a fi exprimate de membrii unui organ
colegial pentru adoptarea unui act administrativ stabilit în condițiile legii.
c c) Majoritatea absolută = primul număr natural strict mai mare decât jumătate din
totalul membrilor în funcție ai organului colegial;
d d) Majoritate calificată = primul număr natural care este mai mare decât valoarea
numerică rezultată în urma aplicării fracției/procentului stabilite/stabilit prin lege la
totalul membrilor organului colegial;
e e) Majoritate relativă = primul număr natural mai mare decât jumătate din totalul
membrilor prezenți la o ședință a organului colegial cu condiția îndeplinirii cvorumului.
La aceste două condiții procedurale, unii autori adaugă și condiția semnării și,
respectiv, a contrasemnării actelor administrative adoptate de organele de conducere
colegială, cât și a celor emise de organele de conducere unipersonală. Pentru unii autori
această condiție reprezintă o condiție de formă, iar pentru alții de procedură.
O operațiune administrativă concomitentă o reprezintă și motivarea actelor
administrative. Anterior adoptării Constituției, motivarea era privită de doctrină ca
obligatorie pentru actele administrativ-jurisdicționale. După intrarea în vigoare a
Constituției și a legislației specifice în materie, condiția motivării vizează toate actele
administrative normative, existând dispoziții în acest sens în Legea 24/2000. În ceea ce
privește actele administrative individuale există dispoziții exprese în Legea privind
accesul la informațiile de interes public, Ordonanța privind activitatea de soluționare a
 petițiilor OG 27/2002 care consacră obligativitatea motivării unor acte cu caracter
individual. De lege ferenda, se propune motivarea tuturor actelor defavorabile
particularului, pentru unele acte individuale, precum diploma de licență, nefiind
necesară motivarea.
În ce privește operațiunile procedurale ulterioare emiterii unui act administrativ cele
mai frecvente sunt comunicarea sau publicarea, aprobarea, confirmarea și ratificare.
Comunicarea este specifică actelor administrative individuale și constă în
operațiunea prin care autoritatea emitentă a unui act administrativ individual îi aduce la
cunoștință celui căruia i se adresează, celui vizat.
Publicarea este operațiunea prin care un act administrativ normativ este adus la
cunoștința cetățenilor fie prin imprimare, fie prin afișare într-un loc public sau prin alte
mijloace de difuzare scrisă. Deși publicarea caracterizează toate actele administrative
normative, uneori în practică se publică chiar și acte individuale.
În ce privește sfera condițiilor specifice de legalitate pe considerente de oportunitate este
vorba de interesul public ocrotit de lege, fără a pune semnul egalității între scopul legii și spiritul
acesteia.
 IV. EFECTELE JURIDICE ALE ACTELOR ADMINISTRATIVE

Actele administrative ca orice acte juridice dau naștere, modifică sau sting raporturi juridice,
deci produc efecte juridice.
Pentru fundamentarea forței juridice deosebite a actelor administrative se face apel la
prezumția de legalitate, prezumție relativă aflată la baza regimului juridic aplicabil actului
administrativ. Atâta vreme cât actul administrativ se aplică, se prezumă că acesta a fost emis cu
respectarea tuturor condițiilor de fond și de formă prevăzute de lege. Prezumția de legalitate
este relativă. Actele administrative exceptate de la controlul judecătoresc – art. 126 alin. (6) din
Constituția României: cele care privesc raporturile cu Parlamentul și actele de comandament
sau actele militare.
Prezumția de legalitate este asociată cu alte două prezumții, și anume: prezumția de
autenticitate și prezumția de veridicitate, prezumții care, fără a fi prevăzute expres, se desprind
din coroborarea mai multor dispoziții constituționale.
Prin prezumție de autenticitate se înțelege calitatea pe care o are actul administrativ de a fi
considerat că provine în mod real de la organul evocat prin forma sa exterioară.
Prin prezumția de veridicitate se înțelege calitatea actului administrativ de a corespunde
adevărului.
Potrivit doctrinei actuale, forța juridică a unui act administrativ este dată de locul pe care îl
ocupă organul emitent în sistemul organizării administrației publice, precum și de natura
organului respectiv. Deci, actele administrative au o forță juridică diferită între ele însele, în
concordanță cu principiul ierarhiei actelor normative.
Distinct de forța lor juridică, care reprezintă puterea cu care actele produc efecte, adică sunt
obligatorii în executare, actele administrative, având o formă scrisă, beneficiază și de o forță
probantă, ce reprezintă, potrivit doctrinei postbelice, puterea lor de a constitui o dovadă despre
cele constatate prin act. Actele administrative beneficiază și de o forță probantă, diferită de forța
lor juridică.
Actele juridice unilaterale ale autorităților publice, emise în realizarea puterii publice, se
caracterizează în ceea ce privește regimul juridic aplicabil prin regula executării din oficiu.
Executarea actelor administrative este unul din principiile procedurale considerate de a fi de
primă importanță pentru protecția persoanelor private în relațiile cu autoritățile administrative.
Actele administrative ce acordă un drept sau protejează un interes al unei persoane private
trebuie să fie aplicate într-un termen rezonabil. Uneori, executarea unui act administrativ poate
necesita unul sau mai multe alte acte administrative ulterioare.
 În ce privește conținutul obligativității actelor administrative, în doctrina postbelică se făcea
distincție între obligația de executare, pe de-o parte și obligația de respectare sau opozabilitate,
pe de altă parte.
În ce privește momentul de la care actul administrativ produce efecte juridice sau cu alte
cuvinte momentul de la care actul administrativ intră în vigoare, în mod uzual se afirmă că
acesta este momentul publicării pentru actele administrative normative și momentul
comunicării pentru actele administrative individuale.
Dar chiar și susținerea de mai sus nu mai poate fi privită atât de categoric, se arată în doctrina
recentă, mai ales în raport cu dispozițiile constituționale care prevăd obligativitatea publicării
în Monitorul Oficial al României, a decretelor Președintelui (art. 100) și a hotărârilor și
ordonanțelor guvernului (art. 108), cu excepția hotărârilor cu caracter militar, fără a distinge
după cum aceste acte administrative au caracter normativ sau individual.
Precizarea constituțională actuală introdusă prin legea de revizuire, potrivit căreia legea intră
în vigoare la 3 zile de la data publicării sau la o dată ulterioară prevăzută în textul ei,
corespunzător art. 78, a născut vii controverse privitoare la momentul intrării în vigoare a
actelor administrative normative.
Dispozițiile legale în materie intrate în vigoare câteva luni mai târziu în legea 24/2000:
- OG intră în vigoare asemeni legilor, la 3 zile de la publicare;
- OUG intră în vigoare după publicare, sub condiția depunerii la camera
competentă să fie sesizată, dacă în cuprinsul lor nu e prevăzută o dată ulterioară;
- Actele administrative normative ale autorităților administrației publice centrale
intră în vigoare în momentul publicării sau la o dată ulterioară;
- În ceea ce privește actele autorităților administrației publice locale, Legea
24/2000 face trimitere la o prevedere expresă ce există în Legea administrației
publice locale și preluată în Codul Administrativ, potrivit căreia actele
administrative normative se aduc la cunoștință în termen de 5 zile de la data
comunicării oficiale către prefect.
Actele administrative produc efecte juridice pentru viitor, fiind active, nu retroactive.
Excepții: actele administrative care constată existența sau întinderea unor drepturi și
obligații ce au luat naștere anterior;
Potrivit prevederilor art. 15 alin. (2) din Constituția României, actele administrative
normative convenționale mai favorabile retroactivează.
 V. SUSPENDAREA ȘI REVOCAREA ACTELOR ADMINISTRATIVE

Doctrina analizează ca modalități de ieșire din vigoare a actelor normative: suspendarea,

revocarea, anularea și inexistența actelor administrative.
1. Suspendarea actelor administrative – operațiunea juridică de întrerupere temporară a
producerii de efecte juridice de către un act administrativ.
Suspendarea reprezintă o garanție a asigurării legalității, ce intervine în cazuri de
excepție, în situații limită. În doctrină se susține că ea poate avea în vedere fie
întreruperea producerii de efecte juridice, fie amânarea intrării în vigoare a unui act
administrativ.
De lege lata, art. 198, Codul Administrativ: Se referă la actele administrative cu
caracter normative ale actelor administrației publice locale. Alin. (2): Aducerea la
cunoștință publică a hotărârilor și a dispozițiilor cu caracter normativ se face în termen
de 5 zile de la data comunicării oficiale către prefect.
Codul administrativ introduce o dispoziție similară și pentru actele cu caracter
individual. Potrivit art. 199, Codul Administrativ: Comunicarea, hotărârilor și
dispozițiilor cu caracter individual către persoanele care li se adresează se face în cel
mult 5 zile de la data comunicării oficiale către prefect.
Suspendarea actului administrativ este de regulă dispusă de autoritatea competentă,
dar poate să intervină și în baza legii, de judecător.
Suspendarea poate fi necesară în anumite situații: contestarea legalității, necesitatea
de a pune de acord actul respectiv cu actele autorităților ierarhic superioare, clarificarea
unor îndoieli cu privire la emiterea actului administrativ.

Asemănări și deosebiri între suspendare și revocare:

Potrivit doctrinei, între suspendare și revocare pot fi identificate următoarele deosebiri:
- În timp ce revocare constituie o regulă, suspendarea intervine ca o excepție;
- Revocarea intervine atunci când există certitudine că actul este ilegal, în timp ce
suspendarea intervine atunci când există un dubiu cu privire la legalitatea actului
administrativ;
- În timp ce suspendarea atrage încetarea temporară a efectelor juridice, revocarea
atrage încetarea definitivă a efectelor juridice.
Ca asemănare, și suspendarea și revocarea intervin la cererea autorității emitente sau a
autorității ierarhic superioare.
 Suspendarea poate fi dispusă și de către un judecător în instanța de contencios administrativ.
Suspendarea poate să intervină în următoarele situații:
a. De drept – în temeiul unei dispoziții legale sau chiar constituționale:
Ex.: art. 123 alin. (5), Const. – introducerea acțiunii de către prefect atrage
suspendarea actului atacat; Ordonanța 2/2001 – stabilește că plângerea
contravenientului împotriva PV de sancționare contravențională atrage suspendarea
executării actului de sancționare;
Legea contenciosului administrativ consacră o reglementare specială instituției
suspendării actului administrativ: art. 14 prevăzând expres că în cazuri bine
justificate și pentru prevenirea unor pagube iminente, cererea de suspendare poate
să intervină odată cu declanșarea procedurii prealabile, până la pronunțarea instanței
de fond, ea urmând să fie rezolvată de urgență și cu precădere, cu citarea părților.
Hotărârea prin care se pronunță suspendarea este executorie de drept și poate fi
atacată în recurs în termen de 5 zile de la comunicare;
Când în cauză este un interes public major de natură a perturba grav funcționarea
unui serviciu public administrativ, cererea de suspendare a actului administrativ
poate fi introdusă și de Ministerul Public, din oficiu sau la sesizare.
O dispoziție expresă în sensul suspendării este consacrată și în art. 15 care
prevede posibilitate ca odată cu cererea suspendării să fie cerută și anularea actului
administrativ cu îndeplinirea acelorași condiții.
Suspendarea unui act administrativ nu poate fi dispusă de către instanță printr-o
ordonanță președințială.
b. Pe baza unui ordin al unei autorități superioare ierarhic – actele administrative emise
în măsura în care există dubii, îndoială cu privire la legalitatea acesteia;
c. Decizie a autorității emitente;
d. În baza unei hotărâri judecătorești sau a unei ordonanțe a Ministerului Public.
Efectele suspendării pot să înceteze fie prin anularea ulterioară a actului(suspendarea se
transformă în anulare), fie prin repunerea în vigoare a actului, ca urmare a constatării legalității
acestuia.
2. Revocarea actelor administrative:

Revocarea reprezintă operațiunea juridică prin care un act administrativ își încetează
definitiv producerea de efecte juridice. Poate să intervină ca urmare a deciziei autorității
emitente (retractare) sau poate să intervină ca urmare a deciziei unei autorități ierarhic
superioare.
Revocarea este un caz particular al nulității, dar, în același timp, un principiu
fundamental al regimului juridic aplicabil actelor administrative. Acest principiu rezultă
atât din art. 21, cât și din art. 52 Const., cât și din dispozițiile Legii contenciosului
administrativ ce consacră caracterul obligatoriu al procedurii prealabile – art.7.
Procedura prealabilă înseamnă obligația celui care atacă actul de a se mai adresa o dată
autorității emitente sau autorității ierarhic superioare, solicitând anularea actului.
Principiul revocării actelor administrative este consacrat legislativ în contextul
reglementării procedurii prealabile în art. 7 din Legea contenciosului administrativ. Prin
procedura prealabilă, legiuitorul organic a fundamentat dreptul administrației de a
reveni asupra actul emis. Principiul revocării actelor administrative este privit ca un
principiu al structurii funcționale a administrației publice. El este unanim admis în
doctrină și tot doctrina propune consacrarea sa expresă în viitorul Cod de procedură
administrativă.
Deși, aparent simplă, revocarea ridică o serie de probleme practice, cum ar fi cea a
situației efectelor juridice deja produse și cea a consecințelor juridice ale efectelor
produse în raport de cauzele care au determinat-o.
Revocarea trebuie dispusă printr-un act cu forță juridică cel puțin egală cu ce a
actului revocat, cu respectarea procedurii de emitere a actului respectiv, dar și cu
admiterea posibilității unei acțiuni în instanța de contencios administrativ și, desigur,
trebuie motivată.
Revocarea poate să intervină pentru nerespectarea condițiilor generale de legalitate
ale actului administrativ, dar, în mod special, a condiției specifice privitoare la
oportunitate. Cauzele revocării pot fi : anterioare, concomitente sau ulterioare emiterii
actului administrativ.
 Toate actele administrative normative sunt revocabile. De principiu, și actele
administrative individuale sunt revocabile, cu unele excepții:
a. Actele administrative declarate irevocabile printr-o dispoziție expresă a legii;
b. Actele administrative cu caracter jurisdicțional;
c. Actele administrative de sancționare administrativă;
d. Actele administrative de punere în executare a actelor procedurale penale;
e. Actele administrative care au dat naștere unor contracte civile lato sensu – în acest
context trebuie reținut art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ potrivit
căruia o autoritate emitentă poate solicita anularea în instanță a propriului act
administrativ dacă îl consideră nelegal și nu-l mai poate revoca, deoarece a intrat în
circuitul civil. Instanța se poate pronunța și asupra validității actelor juridice care s-
au încheiat în baza actului administrativ respectiv și efectelor juridice pe care le-au
creat acestea. Legea consacră un termen de 1 an de la emiterea actului în care se
poate intenta acțiunea.
f. Actele administrative emise ca urmare a existenței unor contracte civile;
g. Actele administrative care dau naștere la drepturi subiective, garantate de lege sub
aspectul stabilității (ex.: diplomele)
h. Actele administrative care au fost executate material (ex.: autorizația de construire
care și-a produs efectele).
 VI. ANULAREA ȘI INEXISTENȚA ACTELOR ADMINISTRATIVE

Anularea(nulitatea) actelor administrative:

Principiul legalității impune respectarea strictă a dispozițiilor constituționale, legale și a
actelor cu forță juridică superioară.
În dreptul administrativ, problema nulității actelor administrative se pune diferit, față de
regimul dreptului privat, deoarece există mai multe categorii de interese:
- Interesul general, statal;
- Interesul local/teritorial al comunelor, orașelor etc.;
- Interesul individual, al celor administrați;
Tot doctrina interbelică semnalează că legea trebuie să țină cont de aceste interese, să le
concilieze, uneori ea consacrând inexistența actului, alteori nulitatea, alteori anulabilitatea.
Anularea unui act juridic – operațiunea juridică prin care se dispune desființarea acelui act,
încetarea definitivă a producerii de efecte juridice.
Față de preocupările civiliștilor și/sau a autorilor de TGD vizând problema nulității, în perioada
postbelică, doctrina administrativă a fost preocupată de următoarele probleme:
1. Posibilitatea admiterii teoriei nulității relative și nulității absolute:
Răspunsul a fost favorabil, considerându-se că nulitatea poate fi absolută sau relativă
în funcție de interesul ocrotit de norma încălcată prin actul ilegal sau prin gravitatea
viciilor de ilegalitate;
2. Posibilitatea admiterii teoriei anulabilității:
În perioada postbelică, se aprecia că sunt nule actele care nu întrunesc condițiile
esențiale pentru a lua ființă și sunt anulabile actele care conțin încălcări de mică
însemnătate a condițiilor cerute pentru existența lor.
3. Posibilitatea admiterii teoriei inexistenței:
Aceasta a fost susținută constat, iar în prezent este consacrată Constituțional
4. Raportul dintre nulitate și revocare:
Sunt autori care privesc revocarea ca un caz particular al nulității, iar alții care o
privesc ca o instituție de sine stătătoare. Potrivit doctrinei actuale, viciile care afectează
actele administrative nu au toate aceeași gravitate, ele pot să intervină ca urmare a unor
aspecte de formă sau, dimpotrivă, ca urmare a încălcării unor aspecte de fond ale
emiterii actului administrativ.
 Uneori viciul de legalitate afectează interesul public, alteori afectează interesul particular.
Orice teorie a nulității actelor administrative trebuie să pornească de la realitatea că viciile care
afectează legalitatea actului nu au o gravitate egală. Nerespectare condițiilor de fond – nulitatea
absolută, în timp ce nerespectare condițiilor de formă – nulitatea relativă. Pot exista domenii,
însă, în care legiuitorul indică sancțiunea nulității absolute chiar în cazul nerespectării unor
aspecte de formă. Spre ex.: Art. 17 din OG 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor
enumeră câteva mențiuni din PV de sancționare contravențională a căror absență atrage
nulitatea absolută a acestuia, în vreme ce necompletarea celorlalte mențiuni atrage nulitatea
relativă.
Sunt aspecte care îndreptățesc să se susțină atât o teorie a delimitării nulității în absolută și
relativă, cât și o teorie a divizării ei în nulitate și anulabilitate. În lipsa unor dispoziții exprese
într-un Cod de procedură administrativă, distincția nu se poate face numai în acele cazuri unde
există precizări exprese în lege, dincolo de acestea distincția între nulitate absolută și nulitate
relativă nu are relevanță practică putându-se susține în dreptul administrativ și teoria unicității
nulității, aceasta cu atât mai mult cu cât Legea contenciosului administrativ nu face nicio
distincție între nulitatea absolută și nulitatea relativă.
În schimb, o distincție reținută de legiuitor este aceea între nulitatea totală și nulitate parțială
a unui act administrativ. În doctrină se susține că de regulă anularea parțială ar viza actele
administrative normative. Cu toate acestea există cazuri în care instanța de contencios
administrativ a constatat că este vorba despre un act administrativ individual și, totuși, a fost
solicitată să pronunțe doar nulitatea parțială – hotărârile guvernului de atestare a domeniului
public al unui județ.
Nulitatea se constată de instanța de contencios administrativ, spre deosebire de revocare care
revine autorității emitente sau autorității cu rang superior ierarhic.
Potrivit art. 26 alin. (2) din Codul Administrativ: Guvernul, în exercitarea controlului
ierarhic, poate solicita revocarea actelor administrative nelegale, netemeinice sau inoportune
emise de ministere, organe de specialitate din subordinea sa și de prefect, care nu au intrat în
circuitul civil și nu au produs efecte juridice și care pot leza interesul public.
Potrivit art. 275 alin. (8) din Codul Administrativ: Ministrul care coordonează instituția
prefectului poate propune Guvernului revocarea ordinelor emise de către prefect care au
caracter normativ sau a celor prevăzute anterior, alin. (2) și (6), dacă le consideră nelegale sau
netemeinice, în cazul în care acestea nu au intrat în circuitul civil și nu au produs efecte juridice
și pot leza interesul public.
 În ce privește efectele nulității, cauzele produceriii nulității nu pot fi decât anterioare sau
concomitente emiterii actului administrativ, nefiind de conceput ca un act administrativ să fie
emis legal și ulterior să devină nelegal. Cu alte cuvinte, constatarea nulității își produce efecte
retroactiv. În pofida acestei poziții doctrinare unanime, există situații în practică în care efectele
materiale ale unui act administrativ nu mai pot fi șterse. Anularea unui act administrativ are ca
efect nulitatea tuturor actelor juridice ulterioare care au fost condiționate, sub aspectul
legalității, de existența actului administrativ anterior.
Prin Decizia 10/2015, completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept/HP, Curtea
Supremă a constatat că hotărârea judecătorească definitivă prin care s-a anulat în tot sau în parte
un act administrativ cu caracter normativ, produce efecte și în privința actelor administrative
individuale emise în temeiul acestuia, care, la data publicării hotărârii judecătorești de anulare,
sunt contestate în cauze aflate în curs de soluționare pe rolul instanțelor judecătorești.
Inexistența actelor administrative este o instituție consacrată Constituțional – art. 100, este
cea mai gravă sancțiune aplicabilă unui act administrativ și intervine oricând un act
administrativ este afectat de vicii grave. Se consideră că acesta nici nu ar fi existat vreodată.
 VII. CONTRACTELE ADMINISTRATIVE

Contractele administrative reprezintă o realitate în societatea românească actuală, fiind

consacrate legislativ, jurisprudențial și doctrinar. Legea actuală a contenciosului administrativ
a asimilat anumite categorii de contracte administrative actului administrativ încă de la apariția
sa.
În doctrina interbelică, analizând practica administrativă a vremii, specialiștii în drept public
considerau că uneori administrația acționează și prin acte contractuale pe care le încheie cu
particulari. Ex.: CVC, închiriere, arendare, locațiune sau servicii, împrumuturi, donații, care
erau supuse dispozițiilor Codului Civil. Pe lângă acestea, administrația încheia contracte cu care
urmărea satisfacerea unui interes public prin prestarea unor servicii publice, realizarea unor
lucrări publice prin concesionarea unor bunuri publice care erau supuse regimului de drept
administrativ, fiind considerate contracte administrative.
Regimul juridic special căruia îi sunt supuse contractele administrative se caracterizează prin
forme speciale necesare pentru încheierea lor, precum și prin principii speciale care privesc
executarea lor.
Originea contractului administrativ se regăsește în jurisprudența Consiliului de Stat francez
care a fost preluată ulterior și explicată de doctrina administrativă franceză. Prin jurisprudența
lor, instanțele de contencios administrativ din Franța și mai ales Consiliul de Stat francez au
calificat ca fiind contracte administrative, contractele care pe lângă participarea unei autorități
a administrației publice se mai găsește și un anumit scop: realizare unui serviciu public în scopul
satisfacerii unui interes public ce duce la aplicarea unui regim de drept public.
În doctrina franceză clasică, principalele contracte administrative au fost cornatul de
furnituri, contractul de lucrări publice, contractul administrativ de transport, contractul de
concesiune a unui serviciu public etc. .
Regulile contractelor administrative nu e cu totul diferit cu regimul dreptului privat, există
reguli din Codul Civil aplicabile și contractelor administrative.
Doctrina franceză, într-o formulare sintetică, califică contractul administrativ ca fiind
contractul încheiat de una/mai multe persoane publice cu particulari spus unui regim de drept
public. Natura administrativă a contractului poate fi decisă în trei moduri:
1. De legiuitor - atunci când acesta consideră că regimul administrativ este mai potrivit
decât regimul de drept privat;
2. De anumite jurisdicții administrative - care consideră că regimul administrativ se aplică
unui anumit tip de contract;
 3. Prin acordul de voință al părților.
În România, teoria contractelor administrative a apărut și s-a dezvoltat odată cu dezvoltarea
raporturilor juridice dintre administrație și întreprinzătorii particulari ce aveau ca obiect
concesiunea unor lucrări publice, a unor servicii publice sau a unor bunuri publice.
Inexistența unor instanțe specializate de contencios administrativ, în acea perioadă, a determinat
anumite particularități teoriei contractelor administrative.
În doctrină, există trei teorii:
1. Acceptarea Teoriei contractului administrativ în sens restrâns;
2. Respingerea oricărei teorii a contractelor administrative;
3. Acceptarea Teoriei contractelor administrative în sens larg – absolut toate contractele
încheiate de administrație sunt contracte administrative.

Definiția și trăsăturile contractelor administrative:

Teoria contractelor administrative este mai actuală ca oricând, ea fiind legată de domeniul
public și de proprietatea publică, dar și de serviciul public, noțiuni de rang constituțional.
Contractul administrativ = un acord de voință dintre o autoritate publică (autoritatea
administrației) aflată pe o poziție de superioritate juridică, pe de o parte, și alte subiecte de
drept, pe de altă parte, care sunt persoane fizice/juridice, prin care se urmărește satisfacerea
unui interes general prin prestarea unui serviciu public, efectuarea unei lucrări publice sau
punerea în valoare a unui bun public supus unui regim de putere publică.
În doctrină sunt identificate mai multe trăsături ale contractelor administrative:
- Reprezintă un acord de voință între o autoritate publică aflată pe o poziție de
superioritate juridică, pe de o parte, și un particular, pe de altă parte. Legea
contenciosului administrativ asimilează autorităților publice persoanele juridice
de drept privat care sunt autorizate prin lege să presteze servicii publice.
- Are ca obiect efectuarea de lucrări publice, prestarea unor servicii publice sau
punerea în valoare a unui bun public în schimbul unei plăți;
- Părțile trebuie să accepte unele clauze de natură reglementară stabilite prin lege
sau prin legislația secundară, HG;
- Autoritățile administrației publice nu pot să cedeze interesele, obligațiile,
drepturile sale decât altei autorități administrative, iar particularul poate să le
cedeze doar cu acordul administrației publice – subconcesionarea;
 - Atunci când interesul public o cere sau când particularul nu și-a îndeplinit din
culpă obligațiile contractuale sau când obligația devine prea împovărătoare,
administrația publică poate să realizeze contractul unilateral;
- Părțile au înțeles că se supun unui regim de drept public, iar soluționarea
litigiilor revine instanței de contencios administrativ; potrivit ultimei modificări
a legii contenciosului administrativ, executarea contractelor administrative a
fost dată instanțelor de drept comun;
-
Regimul juridic aplicabil contractului administrativ:
Contractul administrativ împrumută o serie de trăsături specifice regimului de drept privat,
cum ar fi condițiile de validitate. Dar se distinge prin acestea prin prisma a două aspecte
esențiale:
1. Inegalitatea juridică a părților;
2. Autoritatea publică, parte în contract, nu dispune de libertatea ce revine în mod obișnuit
unei persoane juridice de drept privat.
Contractul administrativ urmărește o mai bună funcționare a serviciului public fiind
evidențiată distincția dintre contractele administrative și cele civile, la baza cărora se află
principiul egalității părților contractante, ceea ce nu presupune un echilibru perfect de interese,
autoritatea publică contractantă dorind satisfacerea unor interese publice.
În cazul contractelor administrative, elaborarea clauzelor contractante nu rezultă prin
negociere, uneori fiind necesară respectarea unor dispoziții legale.
În doctrina actuală, unii autori de drept administrativ au identificat contractele administrative
în sfera actelor administrative de gestiune pe care le-au analizat separat de categoria actelor
administrative de autoritate. În ce privește actele administrative de gestiune, delimitarea trebuie
să se raporteze la bunurile din patrimoniul unității administrativ-teritoriale sau al statului care
constituie obiect al acestor tipuri de contracte. În cazul actelor de gestiune care au ca obiect
bunuri ale domeniului public al statului sau al unităților administrativ-teritoriale, vorbim despre
contracte administrative, supuse regimului de drept administrativ.
Actele de gestiune care privesc bunuri ale domeniului privat al statului sau al unităților
administrativ-teritoriale sunt asimilate unor contracte civile, supuse regimului juridic privat.
În ce privește inițiativa încheierii unui asemenea act aceasta aparține celui care reprezintă
potrivit legii statul sau unitatea administrativ-teritorială, adică a unei autorități publice centrale
și, respectiv, unei autorități publice locale.
 Obiectul actului administrativ de gestiune îl poate constitui achiziționarea de bunuri,
executarea lucrărilor publice, prestarea de servicii publice ori concesionarea sau închirierea de
bunuri.
Actul administrativ de gestiune se încheie doar în formă scrisă conform normelor
procedurale prevăzute de lege sau în condițiile stabilite de lege, pe baza unei licitații publice.
În ce privește executarea actului de gestiune, cele mai multe obligații revin particularului
care urmează să execute obligațiile asumate prin contract în condiții de calitate și de cantitate.
Drepturile și obligațiile ce revin particularului ce revin din contract pot fi cedate altuia doar
cu autorizația administrației publice.
Atunci când interesul public o cere sau când particularul nu-și mai execută obligațiile,
autoritatea poate modifica sau rezilia unilateral contractul.
În ceea ce privește soluționarea litigiilor, vechea legea a contenciosului administrativ nu
prevedea soluționarea litigiilor în materie de către instanța de contencios administrativ. Actuala
reglementare definind actul administrativ a asimilat contractul administrativ acestuia,
contractele încheiate de autoritățile publice ce au ca obiect punerea în valoare a bunurilor
proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice și
achizițiile publice. Prin legi speciale pot fi prevăzute și alte categorii de contracte
administrative.
Potrivit art. 8 alin. (2) Legea contenciosului administrativ: „Instanța de contencios
administrativ este competentă să soluționeze litigiile care apar în fazele premergătoare
încheierii unui contract administrativ, precum și orice litigii legate de încheierea contractului
administrativ, inclusiv litigiile având ca obiect anularea unui contract administrativ. Litigiile
care decurg din executarea contractelor administrative sunt în competența de soluționare a
instanțelor civile de drept comun.”
 PARTEA A II-A. CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV

I. CONTROLUL ASUPRA ADMINISTRAȚIEI PUBLICE. CONTROLUL

ADMINISTRATIV JURISDICȚIONAL.

Administrația publică se prezintă ca un ansamblu sistematizat de autorități structurate după

competența lor materială și teritorială. În raport cu guvernul distingem organe subordonate
direct sau indirect acestuia, autorități administrative centrale autonome aflate sub control
Parlamentar, autorități administrative locale autonome controlate prin intermediul tutelei
administrative exercitate de prefect.
După natura autorității publice care îl exercită:
- Controlul exercitat de parlament;
- Controlul exercitat de autorități ale administrației publice;
- Controlul exercitat de instanțele judiciare.
1. Controlul Parlamentar:
Se distinge între un control Parlamentar tradițional exercitat potrivit dispozițiilor
Constituționale, raporturile Parlamentului cu Guvernul și un control Parlamentar modern
exercitat de către Avocatul Poporului sau de Curtea de Conturi.
2. Controlul administrativ:
Se face distincție între un control intern, desfășurat de structuri din interiorul autorității
controlate și un control extern, finalizat de organisme specializate din afara administrației
controlate.
În contextul analizei controlului administrativ, se face distincție între recursul grațios și
recursul ierarhic. Recursul grațios presupune o plângere adresată autorității emitente prin care
se solicită revocarea sau modificarea în parte a unui act administrativ. Recursul ierarhic constă
în plângerea persoanei vătămate adresate autorității ierarhic superioare. În legislație se
identifică și un control specializat ce poate fi efectuat de inspecții de stat din cadrul Ministerelor
sau altor organe centrale de specialitate sau autorităților locale autonome; autoritățile
administrative jurisdicționale; autorități special constituite cu atribuții de control. Controlul
specializat se realizează doar în baza legii, în condițiile stabilite de aceasta și se limitează la
aspectele care se încadrează la specificul activității organului de control. Controlul exercitat de
Ministerul Public asupra administrației publice, rolul Ministerului Public de a reprezenta
interesele generale ale societății și de a apăra ordinea de drept și de a apăra drepturile și
interesele cetățeanului. – art. 131 din Constituția României.
 3. Controlul administrativ-jurisdicțional: - toate actele administrative sunt revocabile
În esență controlul judecătoresc asupra administrației publice este reprezentat de instituția
contenciosului administrativ ce reprezintă chiar finalitatea dreptului administrativ.
Fundamentul constituțional al contenciosului administrativ se regăsește în art. 52 din
Constituție, alături de acesta mai regăsim în Constituție și alte articole cu implicații: art. 21, art.
73 alin. (3), art. 123 alin. (5), art. 126 alin. (6) ce garantează controlul în instanța de contencios
administrativ a actelor administrative cu excepția actelor care privesc raporturile cu Parlamentul
și actele de comandament cu caracter militar. Posibilitatea de a solicita despăgubiri în instanța
de contencios administrativ, în cazul vătămării prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe
declarate neconstituționale.
În ce privește controlul administrativ-jurisdicțional, prima lege a contenciosului 29/1990 a
prevăzut expres posibilitatea ca actele administrativ-jurisdicționale să poată fi atacate cu recurs
la instanța supremă după epuizarea căilor de atac, în termen de 15 zile de la comunicare.
După intrarea în vigoare a Constituției, în doctrina administrativă s-a pus problema dacă mai
poate fi recunoscută existența autorităților administrativ-jurisdicționale fără să existe o
dispoziție expresă cu privire la acestea. Constituția, chiar în forma sa inițială, a consacrat două
autorități jurisdicționale: CSM și Curtea de Conturi.
În ce privește Curtea de Conturi, legea de revizuire din 2003 a înlăturat atribuțiile
jurisdicționale ale acesteia. În schimb, a introdus o referire specială la jurisdicțiile speciale
administrative - art. 21 Const.
Legea actuală a contenciosului administrativ se referă în art. 6 la actele administrativ-
jurisdicționale, dând posibilitatea contestării acestora la instanțele de contencios administrativ.
Tot legea în art. 2 alin. (1) lit. d) definește: act administrativ-jurisdicțional - actul emis de o
autoritate administrativă învestită, prin lege organică, cu atribuții de jurisdicție administrativă
specială și în lit. e) jurisdicție administrativă specială - activitatea înfăptuită de o autoritate
administrativă care are, conform legii organice speciale în materie, competența de soluționare
a unui conflict privind un act administrativ, după o procedură bazată pe principiile
contradictorialității, asigurării dreptului la apărare și independenței activității administrativ-
jurisdicționale.
Legea 101/2016 care reglementează căile de atac în materie de atribuire a contractelor de
achiziție publică stabilește o alternativă pentru cel vătămat de a se duce fie la Consiliul Național
de soluționare a contestațiilor, fie direct la instanța de contencios administrativ.
 II. INSTITUȚIA CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV: EVOLUȚIA
LEGISLAȚIEI ȘI ASPECTE DE DREPT COMPARAT

Art. 126 alin. (6) din Constituția României este preluat și transpus în Legea contenciosului
administrativ 554/2004 în art. 5.
Contenciosul administrativ reprezintă o formă juridică de apărare și de garantare a drepturilor
particularilor, în sens larg, împotriva abuzurilor administrației publice. Termenul de contencios
își are originea în lat. contendere – conflict. La început termenul de contencios a fost utilizat
pentru a delimita căile de atac administrativ-jurisdicționale de recursurile administrative
obișnuite.
Contenciosul administrativ a fost definit în doctrina interbelică, drept totalitatea litigiilor
născute între particulari și instituțiile publice cu ocazia organizării și funcționării serviciilor
publice și în care sunt puse în cauză reguli, principii și situații juridice aparținând dreptului
public.
În doctrina actuală, contenciosul administrativ este definit, în sens larg, ca reprezentând
totalitatea litigiilor de competența instanțelor judecătorești dintre o autoritate a administrației
publice în sens larg, pe de o parte, și un alt subiect de drept, pe de altă parte.
În sens restrâns, noțiunea de contencios administrativ evocă totalitatea litigiilor care intră în
competența secțiilor de contencios administrativ și fiscal de la nivelul tribunalelor, curților de
apel și ÎCCJ.
Conținutul și sfera contenciosului administrativ, ca fenomen juridic, au variat de la o țară la
alta, de la o perioadă la alta și chiar de la un autor la altul.
În doctrina franceză clasică, contenciosul administrativ era definit în sens organic cu privire
la autoritățile competente să soluționeze litigiile dintre administrației și cei administrați.
Contenciosul administrativ cuprindea astfel, ansamblul litigiilor de competența tribunalelor
administrative ce au purtat până în 1953 denumirea de consilii de prefectură. În 1799, a fost
înființat Consiliul de Stat francez cu atribuții jurisdicționale cu rolul de a soluționa litigiile
dintre administrați și administrație și de a aviza proiectele de acte administrative, aflat la una
dintre cele mai înalte trepte ale justiției franceze.
 Sub aspect formal, s-au dezvoltat de-a lungul vremii trei mari sisteme de control judiciar
asupra administrației publice:
1. Sistemului administratorului judecător – caracterizat prin soluționarea conflictelor cu
administrația de către autorități administrative cu atribuții jurisdicționale;
2. Sistemul francez – al unei justiții administrative distincte de restul jurisdicțiilor;
caracterizat prin soluționarea conflictelor prin instanțe specializate, jurisdicții distincte
de restul;
3. Sistemul anglo-saxon al instanțelor ordinare – caracterizat prin soluționarea conflictelor
cu administrația de către instanțele de drept comun.
Specific sistemului francez, caracterizat prin dualitate de jurisdicție este faptul că justiția
administrativă intră în sfera largă a puterii executive, consilierii ce o compun având pregătire
în domeniul administrației publice.
Legislația românească a consacrat inițial modelul francez, apoi modelul anglo-saxon cu
anumite particularități într-o anumită perioadă și a menținut din totdeauna sistemul
administratorului judecător.

Evoluția legislației în domeniu:

O primă etapă a început în 1864 și s-a încheiat 1948:

În 1864 Cuza a înființat după modelul francez, Consiliul de Stat ca organ consultativ pe
lângă Guvern având ca atribuții și soluționarea de litigii dintre administrație și particulari. La
vremea respectivă, Consiliul de Stat nu a reprezentat un adevărat tribunal, ci a reprezentat o
instituție intermediară între administrația consultativă și tribunalele administrative.
În 1866, Consiliul de Stat a fost desființat prin Constituția din 1866, iar repartizarea
atribuțiilor acestuia s-a stabilit printr-o lege ordinară, soluționarea litigiilor dintre administrație
și particulari fiind încredințate instanțelor de drept comun. Competența instanțelor judecătorești
în materie s-a format treptat pe cale jurisprudențială prin interpretarea unor principii generale
ale dreptului public și prin aplicarea unor texte legale fără legătură directă cu contenciosul
administrativ. În timp au apărut însă probleme legate de natura litigiilor (dacă se putea vorbi
doar de încălcarea unor drepturi recunoscute de lege sau și a unor interese legitime), precum și
probleme generate de sfera actelor administrative care puteau fi cenzurate de către instanță
avându-se în vedere distincția între actele de autoritate și actele de gestiune.
În perioada 1905-1948, instituția contenciosului administrativ a fost reglementată de o
manieră indirectă de legile privind organizarea și reorganizarea instanței supreme. Astfel, prin
legea aceasta s-a înființat o secție de contencios administrativ distinctă în fața căreia se puteau
ataca acte administrative considerate vătămătoare. O lege ulterioară din 1910, cu același obiect
de reglementare, a desființat această secție de contencios administrativ pentru ca ulterior, o
reglementare din 1912 să restabilească contenciosul de legalitate, instituit de legea din 1905.
Constituția din 1923 va conține o normă distinctă cu privire la instituția contenciosului
administrativ dând însă în „căderea puterii judecătorești” actele administrative și stabilind
expres două categorii de acte exceptate și anume actele de guvernământ și actele de
comandament cu caracter militar. În baza Constituției din 1923, s-a adoptat în anul 1925 prima
lege specială a contenciosului administrativ care consacra un contencios subiectiv și un
contencios de plină jurisdicție. Un contencios subiectiv, deoarece cel vătămat trebuia să
argumenteze vătămarea unui drept și un contencios de plină jurisdicție. Era un contencios
subiectiv, deoarece cel vătămat trebuia să facă dovada că i s-a lezat un drept printr-un act
administrativ și era un contencios de plină jurisdicție pentru că pe lângă anularea actului se
puteau cere și despăgubiri. La cele două excepții consacrate constituțional, legea din 1925 a
adăugat și altele. În această perioadă, regula a constituit-o judecarea litigiilor cu privire la acte
administrative de către instanțele obișnuite, dar în anul 1939 printr-o lege au fost înființate așa-
numitele curți administrative care soluționau litigiile ce priveau actele autorităților publice
locale.
A doua mare perioadă a început în 1948 prin desființarea instituției contenciosului
administrativ, astfel că actele administrative puteau fi controlate doar pe cale incidentală,
indirectă, în orice litigiu în instanța de judecată.
Constituția din 1965 va consacra expres însă posibilitatea celui vătămat într-un drept al său
printr-un act ilegal al unui organ de stat de a cere organelor competente, anularea actului și
repararea pagubei. În baza prevederilor Constituției din 1965 a fost adoptată legea 1/1967
privind judecarea de către tribunale a celor vătămați într-un drept al lor printr-un act ilegal al
unui organ de stat, formulare prin care s-a dorit înlăturarea noțiunii de contencios administrativ,
care nu s-a mai regăsit în toată perioada postbelică, nici în legislație, nici în doctrină și nici în
jurisprudență. Deși legea instituia un control de plină jurisdicției, deoarece se putea cere atât
anularea actelor, cât și despăgubiri, sfera actelor exceptate de la control fiind foarte largă, astfel
încât în fiecare an, numărul litigiilor în aplicarea acestei legi era extrem de redus. Conflictele
erau soluționate de judecătorii, respectiv de tribunale în funcție de organul competent, iar actele
administrative normative erau în totalitate exceptate de la acest control, alături de alte categorii
de acte administrative, inclusiv toate actele Consiliului de Miniștri.
 După decembrie 1989, a fost adoptată legea contenciosului administrativ 29/1990 care a
deschis o nouă etapă în aplicarea și funcționarea acestei instituții prin formularea sintagmei
inițiale de contencios administrativ și prin înființarea unor secții speciale de contencios
administrativ la tribunale și instanța supremă. Legea 29/1990 a consacrat un control de plină
jurisdicție, un control direct, care avea în vedere nu doar acte administrative juridice, cât și acte
administrative asimilate. Sfera actelor care puteau fi atacate a fost mult mai largă față de
perioada anterioară. Nefăcând distincție între actul normativ și actul individual a permis implicit
acțiunea împotriva ambelor categorii fără să reglementeze distinct aspecte procedurale pentru
cele două categorii de acte. Excepțiile enumerate în art. 2 al legii au fost mai numeroase, dar
erau interpretate restrictiv de către judecător. Legea 29/1990 nu a mai conținut o precizare
expresă cu legătură la caracterul ilegal al actului, așa cum prevedea legea 1/1967.
Regândirea instituției contenciosului administrativ, cu ocazia revizuirii constituționale din
2003 a impus necesitatea adoptării unei noi reglementări în materia contenciosului
administrativ mai adaptată realităților vremii. În acest context a fost adoptată legea
contenciosului administrativ 554/2004 reglementare care deși a suferit mai multe modificări
substanțiale nu a fost până în prezent republicată. Modificări ample au fost cele aduse prin legea
262/2007, iar apoi prin Legea de Aplicare a Codului de Procedură Civilă.
 III. CONDIȚIILE ACȚIUNII DIRECTE ÎN CONTENCIOSUL
ADMINISTRATIV

Contenciosul administrativ este o instituție tradițională a dreptului administrativ. Doctrina

administrativă tradițională a identificat o serie de condiții ale acțiunii directe în instanța de
contencios administrative, privite de unii autori drept condiții de admisibilitate ale acțiunii în
instanță.
Din perspectiva fundamentelor constituționale (art.52 și art. 126 alin.(6)) și legale actuale,
putem identifica următoarele condiții:
1. Condiția ca actul atacat să fie un act administrativ;
2. Condiția ca actul atacat să fie emis de o autoritate publică ;
3. Condiția ca actul să vatăme un drept sau un interes legitim;
4. Condiția îndeplinirii procedurii prealabile;
5. Condiția ca acțiunea să fie introdus într-un anumit termen.
Unii autori analizează drept condiție a acțiunii directe și condiția de calitate a reclamantului
pornind de la prevederile art. 52 alin. (1) Const. care se referă la dreptul persoanei vătămate de
o autoritate publică și pun în discuție necesitatea ca reclamantul să fie o persoană fizică sau o
persoană juridică. Doctrina se referă la capacitatea reclamantului de a sta în justiție și anume
calitatea procesuală ce presupune existența unei identități între persoana titularului dreptului
încălcat și persoana reclamantului, dispunând de calitate procesuală activă, precum și între
persoana pârâtului și cel obligat să respecte dreptul, având calitate procesuală pasivă.
1. Condiția ca actul atacat să fie un act administrativ:
Analiza acestei condiții pornește de la art. 52 alin. (1) Const. conform căruia acțiunea în
justiție poate fi introdusă atât împotriva unui act administrativ, cât și împotriva nesoluționării
în termenul legal a unei cereri care poate să intervină fie ca urmare a refuzului de soluționare,
fie ca urmare a tăcerii administrației sau tardivitatea administrației.
Potrivit Legii 554/2004 se asimilează actelor administrative unilaterale și refuzul nejustificat
de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau interes legitim sau, după caz, faptul de a nu
răspunde solicitantului în termenul legal (tăcerea administrației).
Art. 2 lit. h) Legea 554/2004: Nesoluționarea în termenul legal a unei cereri - faptul de a nu
răspunde solicitantului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii, dacă prin lege nu se
prevede un alt termen.
Art. 2 lit. i) Legea 554/2004: Refuz nejustificat de a soluționa o cerere – exprimarea
explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea unei persoane; este asimilată
refuzului nejustificat și nepunerea în executare a actului administrativ emis ca urmare a
soluționării favorabile a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile.
Art. 1 alin. (1) Legea 554/2004 preia conținutul art. 52 alin. (1) Const.
Înțelesul noțiunii de act administrativ este dat de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea 554/2004:
Actul administrativ – actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate
publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau executării în
concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.
Chiar în forma sa inițială legea a asimilat actului administrativ patru categorii de contracte
administrative tocmai în ideea de a permite controlul în contencios administrativ a acestora în
caz de conflict, această prevedere a suportat modificări ulterioare, iar urmarea modificărilor
aduse prin Legea 212/2018, contractele administrative prevăzute la art. 2 alin. (1) lit. c^1 –
sunt asimilate actelor administrative, contractele încheiate de autoritățile publice care au ca
obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public,
prestarea serviciilor publice, achizițiile publice. Prin legi speciale pot fi prevăzute și alte
categorii de contracte administrative.
O altă problemă controversată se referă la posibilitatea atacării în contencios administrativ
nu doar a actelor administrative individuale, ci și a actelor administrative normative. Prima lege
a contenciosului administrativ din 1990 nu făcea distincție între cele două categorii lăsând să
se înțeleagă că pot fi atacate și actele administrative normative fără să prevadă o procedură
distinctă.
Legea actuală a contenciosului administrativ conține mai multe prevederi cu legătură la
ambele categorii de acte administrative, iar jurisprudența Curții Supreme le-a definit expres:
acte administrative normative – conțin reguli generale și impersonale, oricine putând să intre
sub incidența lor la un moment dat și acte administrative individuale – se adresează unor
persoane fizice/juridice determinate.
O altă problemă care s-a ridicat în jurisprudență a vizat controlul actelor administrative care
nu încalcă doar legea, ci și Constituția, Curtea Constituțională stabilind prin jurisprudența sa în
mod constant competența secțiilor de contencios administrativ ale instanțelor judecătorești de
a controla legalitatea actelor normative și individuale ale Guvernului și ale celorlalte autorități
ale administrației publice centrale sau locale indiferent de materia la care se referă, competență
care se aplică și atunci când nelegalitatea actului are în vedere încălcarea Legii Fundamentale.
O altă problemă apărută în jurisprudență are în vedere delimitarea actului administrativ de
simplele adrese sau circulare. Nu contează denumirea actului, cât analiza conținutului său
pentru a-l putea califica drept un act administrativ. Iar aspectul cel mai important de verificat
este producerea de efecte juridice.
În acest context prezintă relevanță OUG 33/2002 privind reglementarea eliberării
certificatelor și adeverințelor de către autoritățile publice centrale și locale în care sunt definite
noțiunile de certificat și adeverință.
Refuzul nejustificat al unei autorități administrative, ca specie a actului administrativ atacat
s-a regăsit tradițional în legislație și în egală măsură a fost acceptat de jurisprudența
românească. El își are originea în doctrina clasică franceză fiind expres reglementat printr-o
lege din anul 1900, la noi fiind preluat în legislația interbelică. Atât legea din perioada
postbelică, cât și legea din 1990 au identificat aceste două categorii de acte administrative
asimilate : refuzul nejustificat și tăcerea administrației. În ceea ce privește jurisprudența,
instanțele de contencios administrativ au admis ca prin refuz nejustificat se înțelege refuzul
unui primar de a întocmi un PV de evaluare a unei gospodări demolate abuziv, refuzul unui
minister de a reîncadra o persoană pe postul din care a fost abuziv înlăturată. Printre acțiunile
respinse pe motiv că refuzul nu este nejustificat putem exemplifica: comunicarea Ministerului
Public prin care i se răspunde petentului că recursul în anulare a fost desființat legal, răspunsul
secretarului general al Guvernului prin care a fost respinsă solicitarea unei societăți comerciale
de a menține în denumirea sa cuvântul „academie” etc.

2. Actul atacat să vatăme un drept recunoscut de lege sau un interes legitim:

Anterior revizuirii Constituției, analiza acestei condiții pornea de la art. 48 privitor la dreptul
persoanei vătămate de o autoritate publică (actualul art. 52), coroborat cu art. 21 ce consacră
accesul liber la justiție. Ca urmare a revizuirii Constituției, art. 52, în forma actuală, consacră
posibilitatea unei acțiuni în instanța de contencios administrativ, atât în cazul vătămării unui
drept, cât și în cazul vătămării unui interes legitim.
Din perspectiva evoluției reglementării, legea pentru înființarea Consiliului de Stat din 1964
a stabilit și condiția vătămării unor simple interese ale particularilor, inclusiv cu privire la
hotărârile miniștrilor date cu exces de putere.
Toate reglementările ulterioare au vizat doar vătămarea unui drept recunoscut de lege, pentru
ca abia legea actuală (554/2004) să consacre și ideea interesului legitim, dezvoltând art. 52 din
Constituție. O acțiune îndreptată împotriva unui act administrativ, pe ideea vătămării unui drept
recunoscut de lege, reprezintă, în subsidiar, și o acțiune pe ideea vătămării unui interes legitim,
chiar dacă acest lucru nu este prevăzut expres, în condițiile în care sfera intereselor este mai
largă.
 Dreptul vătămat este prevăzut expres în art. 2 alin. (1) lit. o) ca fiind orice interes prevăzut
de lege sau de alt act normativ căruia i se aduce atingere printr-un act administrativ.
Spre deosebire de dreptul subiectiv vătămat, noțiune analizată cu precădere în doctrină de-a
lungul vremii, noțiunea de interes legitim se afla în mai mică măsură în preocuparea literaturii
de specialitate. În ce privește considerarea unui interes ca fiind legitim, în doctrină s-a susținut
că nu este suficient ca el să nu contravină ordinii juridice în vigoare, ci este necesar să aibă
izvorul și să fie ocrotit de o normă juridică, jurisprudența administrativă stabilind că interesul
legitim trebuie să fie personal, direct, actual și juridic.
S-a mai susținut într-un comentariu al Legii contenciosului administrativ actuale că
interesul legitim, ca noțiune ce ține de dreptul substanțial, nu trebuie confundat cu interesul de
a introduce o acțiune în contencios administrativ, ce ține de dreptul procesual.
Interesul legitim poate fi atât public, cât și privat, delimitare ce aparține legiuitorului organic,
care și definește cele două forme. În cazul interesului public avem în vedere un contencios
obiectiv, iar în cazul interesului privat, avem un contencios subiectiv.
În definițiile legii, interesul legitim public reprezintă interesul care vizează ordinea de drept
și democrația constituțională, garantarea drepturilor, a libertăților și a îndatoririlor
fundamentale ale cetățenilor, satisfacerea nevoilor comunitare și realizarea competenței
autorităților publice. Interesul legitim privat constă în posibilitatea de a pretinde o anumită
conduită în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor și previzibil, prefigurat.

3. Actul atacat să fie emis de o autoritate publică:

Spre deosebirea de legea anterioară, care se referea la organele administrației de stat, Legea
29/1990 a utilizat sintagma autoritate administrativă, ce cuprindea structurile din zona puterii
executive, ulterior Constituția consacră noțiunea de autoritate publică, lărgind sfera actelor ce
pot fi atacate în contencios administrativ, în raport cu autoritatea emitentă.
În interpretarea prevederii constituționale, care s-a menținut și ca urmare a revizuirii, în art.
52 s-a susținut că pot emite acte administrative susceptibile de control în contencios și
autoritățile care se regăsesc în sfera celorlalte două puteri (puterea legislativă și puterea
judecătorească), în subsidiar activităților principale.
S-a admis că și agenți privați (persoane juridice de drept privat) pot fi autorizați să presteze
servicii fundamentale, actele lor administrative fiind susceptibile de control în contencios
administrativ. În egală măsură, și persoanele juridice de drept privat care au dobândit statut de
utilitate publică pot emite acte administrative ce pot fi cenzurate în contencios administrativ.
 Noțiunea de autoritate publică este definită în art. 2 lit. b) din Legea contenciosului ca fiind
orice organ de stat sau al unităților administrativ-teritoriale care acționează în regim de putere
publică pentru satisfacerea unui interes legitim public, fiind asimilate autorităților publice
persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obținut statut de utilitate publică sau
sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică.
Actuala reglementare are în vedere o sferă largă de autorități publice, ce include și structuri
de sorginte privată (persoane juridice de drept privat), atrase fie printr-o dispoziție expresă a
legii, fie printr-o autorizație, dată de autoritatea administrației publice competentă, în baza legii,
să presteze servicii publice, cu aceleași efecte juridice precum autoritățile publice. Intră în
aceste categorii și asociațiile și fundațiile, înființate în baza OG 26/2000.
Identificăm, deci, 2 categorii de persoane juridice de drept privat: cele care au obținut statut
de utilitate publică și cele care sunt autorizate să presteze servicii publice.

4. Condiția îndeplinirii procedurii prealabile:

Această condiție este reglementată în art. 7 din Legea contenciosului. Procedura prealabilă
este o dezvoltare în practică a unor concepte tradiționale ale doctrinei administrative: recursul
grațios și recursul ierarhic.
Procedura prealabilă a cunoscut o evoluție sub aspect legislativ, ea regăsindu-se, de regulă,
în actele normative consacrate contenciosului administrativ, inclusiv în legea din perioada
postbelică.
Procedura prealabilă și-a păstrat caracterul obligatoriu în actuala lege a contenciosului
administrativ, existând unele excepții expres prevăzute. Plângerea prealabilă este definită de
legiuitor în art. 2 ca fiind cererea care se adresează autorității publice emitente sau celei
superioare, după caz, prin care se cere reexaminarea unui act administrativ normativ sau
individual în sensul revocări sau modificării acestuia.
Potrivit art. 7 alin. (1), înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ
competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său, ori într-un interes legitim,
printr-un act administrativ individual care i se adresează trebuie să solicite autorității publice
emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la
comunicarea actului, revocarea în tot sau în parte a acestuia. Pentru motive temeinice,
legiuitorul a prevăzut și un termen maxim de 6 luni de la data emiterii actului în care persoana
vătămată poate să exercite procedura prealabilă, ce se lasă la aprecierea instanței.
Plângerea se soluționează în termen de 30 de zile dacă nu există un alt termen stabilit expres
de legiuitor. Dispozițiile art. 7 din Legea contenciosului trebuie coroborate cu cele ale art.193
din Codul de procedură civilă, care prevede că sesizarea instanței se poate face numai după
îndeplinirea unei proceduri prealabile, numai dacă legea o prevede în mod expres. Dovada
îndeplinirii procedurii prealabile se va anexa la cererea de chemare în judecată, neîndeplinirea
procedurii prealabile nu poate fi invocată decât de pârât, prin întâmpinare.
În cazul actelor administrative normative, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând,
pentru că un act administrativ normativ poate vătăma la orice moment un interes legitim, în
momentul în care actul administrativ devine aplicabil persoanei.
Legea prevede și posibilitatea introducerii plângerii prealabile și de către persoana vătămată
într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act administrativ individual adresat unui
alt subiect de drept, din momentul în care a luat cunoștința pe orice cale de conținutul actului,
într-un termen de 6 luni de la comunicare, acest termen fiind unul de prescripție.
Procedura prealabilă nu este obligatorie în cazul acțiunilor introduse de prefect, de Avocatul
Poporului, de Ministerul Public, de Agenția Națională a Funcționarilor Publici în cazul cererilor
introduse de persoane vătămate prin ordonanțe sau prin dispoziții din ordonanțe, în cazul
acțiunilor introduse de autoritatea emitentă împotriva unui act administrativ care nu mai poate
fi revocat, deoarece a intrat în circuitul civil, precum și în cazul refuzului nejustificat de
soluționare a unei cereri și a nesoluționării termenului legal al cererii.

5. Condiția ca acțiunea să fie introdusă în termen:

Această condiție reprezintă o consecință logică a celei anterioare, deoarece termenul curge
prin raportare la procedura prealabilă.
Art. 11 a introdus un termen general de 6 luni pentru introducerea acțiunii prin care se
solicită anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoașterea
dreptului pretins și repararea pagubei. Acesta este și el calificat ca fiind un termen de
prescripție. Termenul curge prin raportare la răspunsul sau lipsa răspunsului la procedura
prealabilă.
Ca și în vechea reglementare, este menținut un termen de 1 an de la data luării la cunoștință
de conținutul actului în care poate fi introdusă acțiune, calificat ca fiind un termen de decădere,
lăsat la aprecierea judecătorului. Acțiunile care privesc prevederi din ordonanțe considerate
neconstituționale, precum și acțiunile împotriva actelor administrative normative, pot fi
introduse oricând.
 IV. ACTELE ADMINISTRATIVE EXCEPTATE DE LA CONTROLUL ÎN
CONTENCIOS ADMINISTRATIV

Încă din perioada interbelică s-a dezvoltat o delimitare între două categorii de acte exceptate:
actele exceptate datorită naturii lor (consacrate constituțional) și actele exceptate datorită
existenței unui recurs paralel. Teoria recursului paralel prevede că anumite acte nu se supun
controlului instanței de contencios administrativ, ci se supun controlului instanței de drept
comun.
Evoluția legislației:
Ideea unor categorii de acte administrative exceptate de la controlul în contencios
administrativ a apărut în jurisprudența administrativă franceză, astfel, încă de la începuturile
sale, Consiliul de Stat francez, instanța administrativă supremă, a recunoscut existența unor
categorii de acte administrative care, din anumite rațiuni superioare, nu puteau fi supuse
controlului instanței de contencios administrativ. Pe baza evoluției jurisprudenței Consiliului
de Stat, doctrina franceză a dezvoltat această teorie.
În schimb, în România, actele de guvernământ sunt definite chiar în Constituția din 1923.
Constituția din 1923 se referea la actele de guvernământ și actele cu caracter militar ca fiind
acte ce nu puteau fi controlate de puterea judecătorească.
După Al Doilea Război Mondial, semnificația actelor de guvernământ s-a restrâns, din cauza
dificultății de diferențiere a acestora și s-au dezvoltat teoria circumstanțelor excepționale și
teoria puterii discreționare.
Existența unor acte exceptate, numite fine de reprimire, continuând să se mențină în doctrina
și legislația statelor occidentale. Legea din perioada interbelică a prevăzut o categorie extrem
de largă de acte exceptate de la controlul în baza ei pentru ca prima lege după decembrie 1989
să restrângă sfera actelor exceptate.
Intrarea în vigoare a Constituției la 8 decembrie 1991 a contribuit la o interpretare restrictivă,
și chiar la renunțarea implicită, a unora dintre categoriile de acte exceptate, ce fuseseră stabilite
prin legea 29/1990.
În ceea ce privește actele exceptate din pricina naturii lor, este vorba despre acte emise în
circumstanțe excepționale ce priveau securitatea națională, care sunt emise în raporturile cu
Parlamentul, rațiuni superioare pentru care nu puteau fi supuse controlului judecătoresc.
În ce privește actele care erau exceptate din cauza unui recurs paralel, este vorba despre
acele acte care, mai ales din rațiuni practice, erau supuse, în vederea desființării sau modificării
lor, unei alte proceduri judiciare, de regulă instanței de drept comun.
 O inovație a legiuitorului constituante derivat a fost consacrarea expresă în art. 126 a două
categorii de acte exceptate, și anume actele care privesc raporturile cu Parlamentul și actele de
comandament militar, în contextul garantării exprese a controlului în contencios administrativ
a tuturor actelor administrative.
Legea fundamentală actuală a înlocuit vechea sintagmă „acte de guvernământ” cu sintagma
„acte care privesc raporturile cu Parlamentul”. Aceste două categorii sunt excepții absolute, ce
nu pot fi supuse niciunei acțiuni în contencios.
Art. 5 din lege este o confirmare a prevederilor constituționale din art. 52 alin. (2) care
precizează condițiile și limitele exercitării dreptului din alin. (1) sunt stabilite prin lege
organică, Art. 5 alin. (2) consacră teoria recursului paralel, iar art. 5 alin. (3) se referă la mai
multe categorii de acte, emise în circumstanțe excepționale, ce puteau fi atacate pentru exces
de putere, dar, urmare a modificării textului, prin Legea 202/2018, în prezent, ele pot fi
controlate fără nicio restricție, singura precizare că nu pot fi supuse prevederilor art. 14 din
Lege.
În ce privește actele care privesc raporturile cu Parlamentul, în doctrină s-a susținut că
urmează să intre în această categorie, pe de o parte actele care privesc raporturile Guvernului
cu Parlamentul și actele care privesc raporturile Președintelui cu Parlamentul. Actele dintre
Președinte și Guvern și actele dintre Guvern și Președinte nu sunt exceptate de la controlul în
contencios.
O posibilă întrebare față de o asemenea constatare privește decretele de numire sau de
revocare a unor membri ai Guvernului. Într-o asemenea situație este vorba despre un raport
exclusiv între Președinte și Guvern. Aceste acte sunt acte cu caracter politic și nu ar trebui
supuse controlului în contencios administrativ.
Art. 5 alin. (1) lit. a) se referă la actele administrative ale autorităților publice care privesc
raporturile acestora cu Parlamentul. Art. 2 lit. k) definește noțiunea de acte care privesc
raporturile cu Parlamentul ca reprezentând actele emise de o autoritate publică în realizarea
atribuțiilor sale prevăzute de Constituție sau de o lege organică în raporturile de natură politică
cu Parlamentul.
 Actele de comandament cu caracter militar:
Actele de comandament cu caracter militar nu conțin actele de detașare, de transfer, de
numire.
Categoria actelor de comandament cu caracter militar a fost prevăzută prima dată în
Constituția din 1923 și în legislația ulterioară pentru ca, în prezent, să cunoască o constatare
constituțională. Exceptarea acestor acte de la controlul judecătoresc se întemeia pe necesitatea
asigurării spiritului de disciplină al subordonaților, raportat la ideea de prestigiu a superiorilor.
Pentru a fi în prezența unui asemenea act se aprecia că acesta trebuia să provină de la o autoritate
militară, dar nu orice act al unei autorități militare putea fi un act de comandament cu caracter
militar. Astfel, actele de numire, de înaintare a ofițerilor în grad, de avansare sau de sancționare
a militarilor au o natură administrativă și sunt susceptibile de control în contencios
administrativ.
În această sferă, intrau, tradițional, doar actele ce corespundeau sarcinilor de a comanda,
de a ordona ceva în sens militar, mai ales măsurile luate în timp de război.
Încadrarea unui act în sfera acestor categorii de acte exceptate rămâne la latitudinea
judecătorului de contencios care trebuie să interpreteze restrictiv textul legal. În art. 2, actele de
comandament cu caracter militar sunt definite ca fiind actele administrative referitoare la
problemele strict militare din cadrul forțelor armate, specifice organizării militare, care
presupun dreptul comandanților de a da ordine subordonaților în aspecte privitoare la
conducerea trupei în timp de pace sau de război sau, după caz, la îndeplinirea serviciului militar.
În ce privește categoria actelor emise în circumstanțe excepționale care puteau fi atacate
doar pentru exces de putere, legea 212/2018 a înlăturat această condiționare, aspect ce conduce
la concluzia că toate aceste categorii de acte pot fi atacate în contencios administrativ, fără
excepție. Singura restricție rămasă în vigoare privește imposibilitatea unei acțiuni împotriva
acestor categorii de acte în temeiul art. 14 din Lege, care permite suspendarea actului în regim
de urgență, cu îndeplinirea a două condiții cumulative (să existe cauze bine justificate și riscul
unei pagube iminente), chiar odată cu declanșarea procedurii prealabile.
Primul pas fusese făcut prin decizia Curții Constituționale 302/2011 prin care se admisese
excepția de neconstituționalitate asupra unei categorii din enumerarea art. 5 alin. (3), și anume
actele care priveau apărarea și securitatea națională. La acel moment, Curtea a apreciat că
această prevedere adaugă la textul art. 126 alin. (6) din Constituție. În ce ne privește,
considerăm că alineatul 3 al articolului 5 nu ar mai trebui să se regăsească în acel articol și ar
trebui, eventual, transferat la art. 14
Acte exceptate datorita unui recurs paralel
In mod traditional, in legislatie, in doctrina si in jurisprudenta a fost recunoascuta o categorie
de acte exceptate de la controlul in contencios administrativ, ca urmare a existentei unui “recurs
paralel” (a unei alte cai judiciare de solutionare a conflictului). Teoria recursului paralel nu
reprezinta o teorie prin care sa se justifice sustragerea unor acte administrative de la controluln
instantei de contencios administrativ, ci dimpotriva, este teoria potrivit careia asupra anumitor
categorii de acte administrative se exercita un alt control si anume cel al instantelor de drept
comun.
Problema de fond a fost aceea de a se sti daca prin recurs paralel se intelege doar actiunea la
alta instanta judiciara sau, mai mult, este vorba si despre controlul exercitat de autoritatile
administrative cu atributii jurisdictionale. Instantele judecatoresti au interpretat ca regula ca
trebuie avut in vedere atat controlul exercitat de instante, cat si controlul exercitat de autoritatile
administrativ jurisdictionale.
Legea din perioada postbelica includea in categoria actelor exceptate datorita existentei unui
recurs paralel, atat actele administrativ-jurisdictionale, cat si actele administrative pentru
controlul carora se prevedea prin lege speciala o alta procedura judiciara.
Dupa 1990, prima lege a contenciosului a consacrat pentru prima data posibilitatea unui control
asupra actelor administrativ-jurisdictionale direct la instanta suprema, urmare a unui recurs
introdus in termen e 15 zile de la comunicare. Legea 29/90 a exceptat de la controului in baza
sa, actele administrative pentru modificarea sau desfiintarea carora se prevedea prin lege
speciala o alta procedura judiciara. Legea 29/90 excepta de la controlul in contencios
administrativ si actele de gestiune savarsite de stat in calitate de persoana juridica si pentru
administrarea patrimoniului sau.
(distinctia din carte se taie)
La ora actuala, jurisprudenta este constanta in a delimita in drept actele de gestiune care privesc
domeniul public al statului sau unitatilor administrativ teritoriale care intra sub controlul
instantei specializate de contencios administrativ si actele de gestiune care privesc domeniul
pirvat al statului sau unitatilor administrativ-teritoriale si care sunt supuse regimului de drept
privat.
Potrivit legii 554/2004
Recursul paralel se regaseste in art. 5 alin. (2), potrivit caruia nu pot fi atacate pe calea
contenciosului administrativ actele administartive pentru modificarea sau desfiintarea carora se
prevede prin lege organica, o alta procedura judiciara. Procedura distincta trebuie prevazuta
intr-o lege organica.
Cu toate acestea, exista regimuri derogatorii de la controlul in contencios administrativ
reglementate prin acte normative cu caracter ordinar. Ex: og 2/2001 privind regimul
contraventiilor, care trimite in cazul plangerii impotriva procesului verbal de sanctionare
contraventionala in fond la judecatoria a carei circumscripitie a fost savarsita contraventia, iar
pentru apel la tribunal, sectia contencios si administrativ si fiscal.
Procedura in contencios administrativ
1. Sesizarea instantei de contencios administrativ
Subiectul care poate introduce actiunea este consacrat atat in art. 52 alin (1) din Constitutie, cat
si art. 1 alin (3) al legii 554/2004, astfel incat orice persoana fizica sau juridica care se considera
vatamata in drepturile sau interesele sale legitime poate actiona in instanta de contencios
administrativ.
Art. 2 alin. (1) defineste persoana vatamata ca fiind orice persoana titulara a unui drept ori a
unui interes legitim vatamata de o autoritate publica printr-un act administrativ sau prin
nesolutionarea in termenul legal a unei cereri.
Legea asimileaza persoanei vatamate si grupul de persoane fizice fara personalitate juridica,
titular al unor drepturi subiective sau interese legitime private, precum si organismele sociale
care invoca vatamarea prin actul administrativ atacat, fie a unui interes legitim public, fie a
drepturilor si intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate.
Potrivit art. 2 alin. (1), organismele sociale interesate sunt structuri neguvernamentale,
sindicate, asociatii, fundatii si altele asemenea, care au ca obiect de activitate
protectiadrepturilor diferitelor categorii de cetateni sau dupa caz, buna functionare a diverselor
servicii administrative.
Pentru ipoteza unui tert, potrivit art. 2 alin. (1), se poate adresa instantei de contencios
administrativ si persoana vatamata intr-un drept al sau sau un interes legitim printru-un act
administrativ cu caracter individual adresat altui subiect de drept.

Desi legea nu precizeaza, actiunea se formuleaza atat impotriva autoritatii emitente, cat si
impotriva beneficiarului actului atacat.
Actiunea introdusa de prefect – in cazul in care subiectul de sesizare a instantei este prefectul,
controlul de legalitate exercitat de prefect e consacrat si in art. 123 alin. (5), actul atacat este
suspendat de drept potrivit prevederilor constitutionale si legale in materie. Este vorba de un
contencios obiectiv; prefectul, introducand actiunea potrivit art. 3 din lege impotriva
autoritatilor locle considerate nelegale, iar actiunea este scutita de taxa de timbru. Termenul de
introducere a actiunii: art. 3 din lege face trimitere la art. 11 alin (1) a aceleasi legi care stabileste
termenul de 6 luni ca termen limita pentru introducerea actiunii in contencios impotriva actelor
administrative individuale.
Daca ne raportam la prevederea legala, prefectul trebuie sa respecte termenul de 6 luni prevazut
in art. 11 alin. (1) care curge de la data cand a luat la cunostinta continutul actului administrativ
atacat.
Prin decizia 11/2015 a instantei supreme in completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept,
a deciz ca prefectul poate ataca doar actele administrative emise de autoritatile locale in
inteleseul prevederilor art. 2 alin. (1) lit. cdin legea contenciosului administrativ.
In doctrina se sustine ca pentru controlul exercitat de prefect asupra actelor administrative
normative ar trebui sa se aplice art. 11 alin. (4), adica sa se declanseze oricand.
Art. 3 priveste si posibilitatea ANFP de a ataca in contencios administrativ ctele autoritatilor
publice centrale si locale prin care se incalca legislatia privind functia publica.
Potrivit modificarii aduse art. 3 alin. (3) din legea contenciosului administrativ de catre codul
administrativ in cazul actiunii introduse de ANFP actul admnistrativ NU se mai suspenda.
Legea 554/2004 a introdus posibilitatea ca avocatul poporului in urma controlului realizat
potrivit legii sale organice, daca apreciaza ca ilegalitatea unui act sau refuzul unei autoritati
administrative de a-si realiza atributiile legale nu poate fi inlaturat decat prin justitie, poate sa
seseizee instanta competenta de contencios administrativ de la domiciliul petentului.
Petitionarul dobandeste de drept calitatea de reclamant, urmand a fi citat in aceasta calitate, iar
daca petitionarul nu-si insuseste actiunea formulata de avocatul poporului la primul termen de
judecata, instanta anuleaza cererea.
In alin. (4) si (5) ale art. 1 este reglementat dreptul ministerului public de a introduce actiune
fie impotriva unor acte administrative individuale, fie impotriva unor acte administartive
normative, care afecteaza drepturi si interese cetatentesti.
Potrivit art. 1 alin. (9), la solutionarea cererilor de contencios administrativ, reprezentantul
ministerului public poate sa participe in orice faza a procesului, ori de cate ori i se para ca este
necesar pentru apararea ordinii de drept, a drepturilor si liberatiloro cetatenesti.
Prezenta procurorului este obligatorie in unele litigiile cu strainii.
Un element de noutate a legii l-a constituit posibilitatea autoritatii emitente de a introduce
actiune in contencios administrativ impotriva propriului sau act administrativ care a intrat in
circuitul juridic civil si nu mai poate fi revocat (art. 1 alin. (6))
In cazul admiterii actiunii, instanta se pronunta daca a fost sesizata prin cererea de chemare in
judecata asupra validitatii actelor incheiate in baza actului administrativ nelegal precum si
asupra efectelor juridice produse de acesta. Termen: 1 an de la data emiterii actului
Potrivit art. 28 alin. (3), actiunile introduse de persoanele de drept public (prefect, ANFP,
ministerul public, avocatul poporului) si de orice autoritate publica in apararea unui interes
public, precum si cele introduse impotriva actelor administrative normative nu mai pot fi retrase
cu exceptia situatiei in care sunt formulate si pentru apararea drepturilor sau intereselor legitime
de care pot dispune persoanele fizice sau juridice de drept privat.
Sunt foarte multe acte administrative, legi, ordonante care trimit spre solutionarea conflictelor
ce pot aparea la instanta de contencios administrativ (legea cetateniei romane din 1991, legea
544/2001 privind accesul la informatiile de interes public, legea transparantei decizionale din
2003, legea privind exproprierea 33/1994, legea concurentei din 1996, legea 215/2001 abrogata
partial de codul administrativ (OUG 57/2019), legea 188/1999 privind statului functionarilor
public abrogata de codul adminsitartiv, legea 213/1998 privind bunurile porprietate publica
aborgata de codul adminitrativ cu exceptia art. 6, legea 393/2004 privind statului alesilor locali
abrogata in totalitate de codul administrativ)
Decizia 12/2015 a instantei supreme – primarul nu poate ataca actele autoritatii deliberative
In ceea ce priveste controlul actelor administrativ-jurisdictionale, legiuitorul a adoptat o pozitie
inedita in art. 6 din legea contenciosului administrativ care dezvolta art. 21 alin. (4).
Orice persoana vatamata se poate adresa direct instantei de contencios amdinistrativ sarind
peste procedura adminsitartiv jurisdictionala, avand obligatia sa realizeze procedura prealabila.
Art. 6 reglementeaza si posibilitatea ca reclamantul sa se duca la instanta de contencios
administrativ dupa ce a parcurs o prima etapa a procedurii administrativ jurisdictionale, situatie
in care procedura prelabila nu se mai efectueaza. O alta prevedere a art. 6 se refera la situatia
in care partea care se considera vatamata a optat pentru jurisdictia administrativa speciala sau
pentru calea de atac, iar ulterior doreste sa renunte are obligatia de a notifica autoritatea
administrativ jurisdictionala cu privire la renuntare si se poate adresa instantei de contencios
administrativ in termen de 15 zile de la notificare, situatie in care procedura prealabila nu se
mai efectueaza.
Obiectul actiunii judiciare potrivit art. 8 din lege poate sa aiba in vedere un act administrativ
unilateral, nesolutionarea in termen sau refuzul nejustificat de solutionare a unei cereri, precum
si refuzul de efectuare a unei anumite opretiuni administrative necesare pentru exercitatea sau
protejarea dreptului sau interesului legitim. Motivele invocate Ia cererea de anulare a actului nu
sunt limitate la cele invocate prin plangerea prealabila (nu e in carte).
In plus, instanta de contencios administrativ, este competenta sa solutioneze litigiile care apar
in fazele premergatoare incheierii unui contract administrativ precum si orice litigii legate de
incheierea contractului administrativ, inclusiv litigiile avand ca obiect anularea unui contract
administrativ. Executarea contractelor administrative se judeca in instantele de drept comun.
(taiem: orice litigii legate de incheierea, modificarea, interpretarea, executarea si incetarea
contractului administrativ)

Art. 126 alin. (6) teza a II-a din Legea Fundamentală care se referă la posibilitatea obținerii
de despăgubiri ca urmare a constatării neconstituționalității unor dispoziții dintr-o ordonanță
sau o ordonanță în întregul ei este dezvoltat în art. 9 din Legea contenciosului administrativ
care are ca titlu marginal „acțiunile împotriva ordonanțelor guvernului”.
Art. 9 reglementează posibilitatea ca cel care se consideră vătămat prin dispozițiile unei
ordonanțe ale guvernului să poată introducă acțiune în despăgubiri în instanța de contencios
administrativ, acțiune dublată de o excepție de neconstituționalitate cu privire la ordonanța în
discuție. În măsura în care, judecătorul cauzei constată că sunt îndeplinite cerințele Legii
47/1992, trimite excepția de neconstituționalitate la Curtea Constituțională și suspendă cauza.
În funcție de decizia Curții Constituționale, judecătorul cauzei continuă judecata putând să
decidă în favoarea reclamantului dacă decizia este în sensul neconstituționalității sau respinge
acțiunea dacă decizia Curții este în sensul constituționalității cauzei.
Legiuitorul are în vedere și situația în care există deja o decizie prin care s-a declarat
neconstituționalitatea unei ordonanțe sau unor dispoziții dintr-o ordonanță a guvernului, situație
în care cel vătămat are la dispoziție un termen de un an de la data publicării DCC în care poate
introduce acțiunea în contencios administrativ.
Documentele necesare pentru introducerea unei acțiuni în contencios administrativ:
Potrivit art. 12 din Legea contenciosului administrativ, reclamantul anexează la cererea în
chemare în judecată copie după actul administrativ pe care îl atacă sau după caz răspunsul
autorității publice prin care se comunică refuzul rezolvării cererii sale, iar dacă reclamantul nu
a primit niciun răspuns la cerere se va depune la dosar copia cererii introduse certificată prin
numărul și data cererii depuse precum și orice alt act care face dovada îndeplinirii procedurii
prealabile.
Legea contenciosului administrativ prevede expres în art. 16 posibilitatea introducerii în
cauză a persoanei care a contribuit la elaborarea, emiterea, adoptarea sau încheierea actului ori
după caz care se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv
sau un interes legitim dacă se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat sau
pentru întârziere. În cazul în care acțiunea se admite, persoana în cauză poate fi obligată la plata
despăgubirilor solidar cu autoritatea emitentă. Persoana acționată în justiție, poate, la rândul ei
să îl cheamă în justiție pe superiorul ierarhic.
 Judecata în fond:
În esență reclamantul poate solicita instanței anularea în tot sau în parte a unui act
administrativ, repararea pagubei cauzate și daune morale. Cuantumul daunelor urmează a fi
dovedit cu înscrisuri pentru pagubele materiale și apreciat de judecător de a acoperi aducerea
adusă în cazul pagubelor morale.
În ce privește instanța competentă, legea actuală cunoaște o reglementare în art. 10 sub
aspectul competenței materiale, cât și sub aspectul competenței teritoriale a instanței. Litigiile
privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale și județene,
precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale
acestora până la 3 000 000 lei se soluționează în fond de tribunalele administrativ-fiscale. Iar
cele privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice centrale precum și
cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora
mai mari de 3 000 000 lei se soluționează în fond de secțiile de contencios administrativ și fiscal
ale Curților de Apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel.
Cererile privind actele administrative care au ca obiect sume reprezentând finanțarea
nerambursabilă din partea Uniunii Europene se soluționează potrivit criteriului valorii, iar
cererile ce au ca obiect acte administrative neevaluabile se soluționează potrivit rangului
autorității.
În cazul în care fondul litigiului se judecă la tribunal, recursul se judecă la Curtea de Apel,
iar dacă fondul se judecă la Curtea de Apel, recursul se judecă la ÎCCJ. În cazul actelor
administrative emise de o cameră județeană de conturi, fondul litigiului se judecă la tribunal.
Acțiunile împotriva instituțiilor de învățământ superior se introduc la tribunal, secția de
contencios administrativ și fiscal, chiar dacă în unele situații este chemat în judecată Ministerul
Educației, atâta timp cât pretențiile formulate în contradictoriu cu acest Minister sunt pretenții
accesorii. În anumite domenii există structuri regionale, care se duc tot la judecata în fond la
tribunal.
În ce privește competența teritorială, potrivit Legii contenciosului administrativ astfel cum
a fost modificată de Legea 212/2018, reclamantul persoană fizică sau juridică se adresează
exclusiv instanței de la domiciliul sau sediul său, iar reclamantul autoritate publică, instituție
publică sau asimilat acestora se adresează exclusiv instanței de la sediul sau domiciliul
pârâtului. Potrivit art. 17 al Legii contenciosului administrativ, cererile adresate instanței se
judecă în ședință publică în completul stabilit de lege. Întâmpinarea – răspunsul pârâtului la
cererea de chemare în judecată – este obligatorie și se va comunica reclamantului cu cel puțin
15 zile înainte de primul termen de judecată. Hotărârea se redactează, se motivează în cel mult
30 de zile de la pronunțare. În ce privește taxa de timbru art. 17 alin. (2) stabilește că se percep
taxele de timbru prevăzute de OUG 80/2013. Acțiunea este 50 de lei, iar dacă este evaluabilă
în bani 10%, dar nu mai mult de 300 de lei. Iar în recurs 100 de lei.
Legea contenciosului administrativ reglementează posibilitatea suspendării executării
actului administrativ în situații deosebite, înainte de a primi răspunsul la procedura prealabilă.
Art. 14 din Lege reglementează procedura suspendării executării actului într-un regim de
urgență dacă sunt îndeplinite cumulativ două condiții: 1. să existe cazuri bine justificate; 2. să
existe riscul producerii unei pagube iminente.
Cazurile bine justificate sunt definite în lege ca fiind împrejurările legate de starea de fapt și
de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă cu privire la legalitatea actului
administrativ.
Prin pagubă iminentă se înțelege potrivit art. 2 se înțelege prejudiciul material viitor și
previzibil sau după caz perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a
unui serviciu public. Suspendarea potrivit art. 14 poate fi solicitată odată cu procedura
prealabilă. Potrivit legii instanța soluționează cererea cu urgență și cu precădere cu citarea
părților. Întâmpinarea este obligatorie și se depune la dosarul cauzei cu cel puțin trei zile înainte
de termenul de judecată. Hotărârea prin care se pronunță suspendarea este executorie de drept,
ea poate fi atacată cu recurs în termen de 5 zile de la comunicare. Recursul nu este suspensiv
de executare. În cazul în care persoana vătămată nu introduce acțiunea în anularea actului în
termen de 60 de zile suspendarea încetează de drept și fără nicio formalitate. Potrivit art. 15 al
Legii, suspendarea executării actului poate fi solicitată odată cu anularea, instanța putând să
decidă suspendarea până la soluționarea definitivă a cauzei dacă constată că sunt îndeplinite
cele două condiții: 1. să existe cazuri bine justificate; 2. să existe riscul producerii unei pagube
iminente. Art. 18 din Legea contenciosului administrativ reglementează soluțiile ce pot fi date
de instanța de fond cu prevederi speciale în ceea ce privește contractele administrative.
Judecata în recurs:
Art. 20 reglementează termenul de 15 zile de la comunicare în care hotărârea în primă
instanță poate fi atacată cu recurs, recursul suspendă executarea și se judecă de urgență.
Procedura prevăzută de art. 493 din CPC nu se aplică în contenciosul administrativ (procedura
filtrării). Potrivit art. 20 alin. (3) din Lege în cazul admiterii recursului, instanța de recurs,
casând sentința va rejudeca litigiul în fond. Atunci când hotărârea primei instanței a fost
judecată pe fond ori în lipsa părții nelegal citată atât la administrarea probelor, cât și la
pronunțarea fondului, se cazează cu trimitere spre rejudecare o singură dată. În cazul în care
judecata în prima instanță s-a făcut în lipsa părții nelegal citată la administrarea probelor, dar
legal citată la dezbaterea fondului, instanța de recurs, casând sentința, va rejudeca litigiul în
fond.
Potrivit art. 21 al Legii contenciosului administrativ constituie motiv de revizuire care se
adaugă la cele prevăzute de CPC pronunțare hotărârilor rămase definitive prin încălcarea
principiului priorității dreptului Uniunii Europene prevăzut de art. 122+ art. 12 Const.
României. Sunt supuse revizuirii pentru motivul prevăzut la alin. (1) și hotărârile definitive care
nu evocă fondul. Cererea de revizuire se introduce în termen de o lună de la data comunicării
hotărârii definitive. Executarea – art. 24 de lecturat din Legea contenciosului administrativ. Art.
23 al legii prevede expres necesitatea publicării hotărârilor judecătorești definitive prin care s-
au anulat acte administrative normative în M.Of. partea I sau după caz în M.Of. ale județelor
sau Mun. București...
Excepția de nelegalitate:
O apărare pe care o parte o face cu privire la un act administrativ. A fost reglementată pentru
prima dată în Legea 544/2004 în art. (4) și a suferit diverse modificări. Potrivit prevederii
actuale, legalitatea unui act administrativ individual indiferent de data emiterii acestuia, poate
fi cercetată oricând în cadrul unui proces pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții
interesate instanța investită cu fondul litigiului în fața căreia a fost invocată excepția, constatând
că de actul administrativ individual depinde soluționarea litigiului pe fond este competentă să
se pronunțe asupra excepției. În cazul în care se constată nelegalitatea actului respectiv, instanța
va soluționa cauza fără a ține cont de actul respectiv. Actele administrative normative nu pot
forma obiect al excepției de nelegalitate, controlul judecătoresc asupra acestora putând fi
exercitat pe cale directă oricând în condițiile prevăzute le legea contenciosului administrativ.
Orice cerere de chemare în judecată introdusă după intrare în vigoare a NCPC 15 februarie
2013 se aplică excepția de nelegalitate.
 PARTEA A III-A. DOMENIUL PUBLIC

I. APARIȚIA ȘI DEZVOLTAREA TEORIEI DOMENIULUI PUBLIC

Din toate timpurile s-a simțit necesitatea de a scoate de sub incidența regulile dreptului privat
o categorie de bunuri care fiind destinate folosinței întregii colectivități urmau să fie supuse
unor reguli speciale. Aceste bunuri considerate de mare importanță pentru interesele sociale au
fost supuse în timp unor restricții pentru a nu putea fi deturnate de la scopurile pe care ele le
serveau formând domeniul public. De-a lungul vremii doctrina privind domeniul public a
urmărit să răspundă la două probleme esențiale: 1. Care este natura juridică a dreptului exercitat
asupra bunurilor care compun domeniul public și implicit a titularului acestui drept ? 2.
Stabilirea sferei de cuprindere a domeniului public. În dreptul roman, bunurile se clasificau în
patrimoniu și bunurile aflate în afara patrimoniului. Bunurile aflate în afara patrimoniului
incluzând mai multe categorii. Aceste bunuri se considera că erau afectate uzului publicului,
fie că erau utilizate direct, fie că erau utilizate ca o consecință a utilității lor. În vechiul drept
francez, în perioada monarhiilor absolute, domeniul public nu era conceput separat de domeniul
privat al monarhului. Ca o contrapondere a puterii regale, s-a dezvoltat în timp principiul
inalienabilității bunurilor domeniu public ca urmare a Revoluției franceze 1789. Teoria
domeniului public a evoluat mai ales ca urmare a disputelor din doctrină Proudhon reluând
delimitarea dintre domeniul public și domeniul privat, identificând alături de acestea două și un
domeniu al suveranității. Lui îi revine meritul de a dezvolta pentru prima dată caracterul
inalienabil al bunurilor domeniu public, odată dezafectat din domeniul public și trecut în
domeniul privat acesta putea fi înstrăinat. Vă rog pe dvs. să citiți din carte cele 4 teorii ale
perioadei interbelice:
1. Teoria folosinței generale și a inexistenței unui drept de proprietate;
2. Teoria dreptului de proprietate;
3. Teoria serviciului public;
4. Teoria interesului general.
Doctrina franceză și germană – nu intră la examen !!!
 II. DELIMITAREA ÎNTRE PROPRIETATE PUBLICĂ A STATULUI ȘI
PROPRIETATE PRIVATĂ A STATULUI

În perioada vechiului drept românesc nu exista această distincție, domeniul domnului se

confunda cu cel al statului. Primele reglementări apar în timpul lui Cuza unde se consacră
distincția între domeniul județean și domeniul comunei.
Codul Civil 1864 reproduce câteva articole din Codul Civil francez fără să clarifice
noțiunile. Constituția din 1866 a folosit pentru prima dată noțiunile de proprietate publică și
proprietate privată. Constituția din 1923 a implementat o secțiune dedicată proprietății,
proprietății de stat și domeniul public. Constituția 1938 instituie enumerare a bunurilor domeniu
public și lasă să se înțeleagă că proprietatea publică și domeniul public înseamnă același lucru.
În dreptul socialist nu există distincția între proprietate privată și proprietate publică. Dreptul
de proprietate socialistă reprezenta dreptul care aparține întregului popor înfățișat de stat de a-
și apropia mijloacele de producție și produsele precum și folosința și dispoziția acestora prin
putere și interes propriu. Proprietate personală miza o serie de bunuri, aceasta viza veniturile și
economiile provenite din muncă, gospodăria de lângă casa de locuit, casa de locuit și terenul pe
care se afla această casă de locuit, respectiv bunurile de uz și confort personal. – ideologia
comunistă.
După căderea regimului comunist, noțiunea domeniu public, respectiv noțiunea de
proprietate publică sunt reglementate la nivel Constituțional și legal.
În perioada interbelică, au fost dezvoltate în doctrină explicații cu privire la aceste noțiuni,
iar această literatură a formulat o distincție între mai multe concepte:
Domeniu administrativ și domeniu civil:
Domeniul administrativ cuprindea atât domeniul public, cât și domeniul privat al statului,
județelor, comunelor și stabilimentelor publice.
Domeniul civil se referea la totalitatea bunurilor aparținând particularilor, aflate în comerț
și care făceau obiectul unei proprietăți civile.
După 1990: domeniul public și domeniul privat se raportează exclusiv la stat și la unități
administrativ-teritoriale.
Domeniul public sau domeniul privat sunt noțiuni juridice care nu trebuie confundate cu
noțiunea de patrimoniu. !!! Având o sferă mai restrânsă decât cea a patrimoniului.
Domeniul public: Nu este reglementat constituțional, în schimb infra constituțional:
Art. 286 din Codul Administrativ:
(1) Domeniul public este alcătuit din bunurile prevăzute la art. 136 alin. (3) din Constituție: „
Bogățiile de interes public ale subsolului, spațiul aerian, apele cu potențial energetic
valorificabil, de interes național, plajele, marea teritorială, resursele naturale ale zonei
economice și ale platoului continental, precum și alte bunuri stabilite de legea organică, fac
obiectul exclusiv al proprietății publice.”, din cele stabilite în anexele nr. 2-4 și din orice alte
bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public, și sunt dobândite
de stat sau de unitățile administrativ-teritoriale prin unul dintre modurile prevăzute de lege.
(2) Domeniul public al statului este alcătuit din bunurile prevăzute la art. 136 alin. (3) din
Constituție, din cele prevăzute în anexa nr. 2, precum și din alte bunuri care, potrivit legii sau
prin natura lor, sunt de uz sau de interes public național.
(3) Domeniul public al județului este alcătuit din bunurile prevăzute în anexa nr. 3, precum și
din alte bunuri de uz sau de interes public județean, declarate ca atare prin hotărâre a consiliului
județean, dacă nu sunt declarate prin lege ca fiind bunuri de uz sau de interes public național.
(4) Domeniul public al comunei, al orașului sau al municipiului este alcătuit din bunurile
prevăzute în anexa nr. 4, precum și din alte bunuri de uz sau de interes public local, declarate
ca atare prin hotărâre a consiliului local, dacă nu sunt declarate prin lege ca fiind bunuri de uz
sau de interes public național ori județean.

Art. 860 Codul Civil:

Domeniul public național, județean și local
(1) Bunurile proprietate publică fac parte din domeniul public național, județean sau, după caz,
local.
(2) Delimitarea dintre domeniul public național, județean și local se face în condițiile legii.
(3) Bunurile care formează obiectul exclusiv al proprietății publice a statului sau a unităților
administrativ-teritoriale potrivit unei legi organice nu pot fi trecute din domeniul public al
statului în domeniul public al unității administrativ-teritoriale sau invers decât ca urmare a
modificării legii organice. În celelalte cazuri, trecerea unui bun din domeniul public al statului
în domeniul public al unității administrativ-teritoriale și invers se face în condițiile legii.
Proprietate publică:
Art. 554 Codul Civil:
Proprietatea publică
(1) Bunurile statului și ale unităților administrativ-teritoriale care, prin natura lor sau prin
declarația legii, sunt de uz sau de interes public formează obiectul proprietății publice, însă
numai dacă au fost legal dobândite de către acestea.
(2) Dacă prin lege nu se prevede altfel, dispozițiile aplicabile dreptului de proprietate privată se
aplică și dreptului de proprietate publică, însă numai în măsura în care sunt compatibile cu
acesta din urmă.
Art. 297 Codul Administrativ.
Stabilirea modalităților de exercitare a dreptului de proprietate publică
(1) Autoritățile prevăzute la art. 287: „Entitățile care exercită dreptul de proprietate publică a
statului sau a unităților administrativ-teritoriale
Exercitarea dreptului de proprietate publică, cu excepția reprezentării în instanță a statului
român prin Ministerul Finanțelor Publice în legătură cu raporturile juridice privind proprietatea
publică, se realizează de către:
a) Guvern, prin ministerele de resort sau prin organele de specialitate ale administrației publice
centrale din subordinea Guvernului sau a ministerelor de resort, după caz, pentru bunurile
aparținând domeniului public al statului;
b) autoritățile deliberative ale administrației publice locale, pentru bunurile aparținând
domeniului public al unităților administrativ-teritoriale.” decid, în condițiile legii, cu privire la
modalitățile de exercitare a dreptului de proprietate publică, respectiv:
a) darea în administrare;
b) concesionarea;
c) închirierea;
d) darea în folosință gratuită.
(2) În cazul închirierii bunurilor proprietate publică de către titularul dreptului de administrare,
inițierea procedurii de închiriere se stabilește de către regiile autonome, autoritățile
administrației publice centrale sau locale, precum și de alte instituții de interes public național,
județean sau local.

Domeniul public se referă la totalitatea bunurilor proprietate publică care aparțin statului sau
unităților administrativ-teritoriale.
Art. 858 Codul Civil
Definiția dreptului de proprietate publică
Proprietatea publică este dreptul de proprietate ce aparține statului sau unei unități
administrativ-teritoriale asupra bunurilor care, prin natura lor sau prin declarația legii, sunt de
uz ori de interes public, cu condiția să fie dobândite prin unul dintre modurile prevăzute de lege.

Domeniul privat:
Art. 354 Codul Administrativ.
Domeniul privat
(1) Domeniul privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale este alcătuit din bunuri
aflate în proprietatea lor și care nu fac parte din domeniul public.
(2) Asupra acestor bunuri, statul sau unitățile administrativ-teritoriale au drept de proprietate
privată.

Art.553 Codul civil

Proprietatea privată
(1) Sunt obiect al proprietății private toate bunurile de uz sau de interes privat aparținând
persoanelor fizice, persoanelor juridice de drept privat sau de drept public, inclusiv bunurile
care alcătuiesc domeniul privat al statului și al unităților administrativ-teritoriale.

Art. 555 Codul civil

Conținutul dreptului de proprietate privată
(1) Proprietatea privată este dreptul titularului de a poseda, folosi și dispune de un bun în mod
exclusiv, absolut și perpetuu, în limitele stabilite de lege.
(2) În condițiile legii, dreptul de proprietate privată este susceptibil de modalități și
dezmembrăminte, după caz.

Prin conținutul dreptului de proprietate publică întâlnim aceleași atribute ale dreptului de
proprietate privată, diferența fiind dată de titulari și de natura dreptului.
Domeniu public: 286CA, 860 CC
Domeniu privat: 553, 555 CC
Propr. publică: 554 CC, 287 CA
Propr priv: 554 CC și încă două din CA 362, 363
Drept de pază și protecție a statului asupra unor bunuri private – teoria domenialității asupra
bunurilor care sunt importante pentru societate. Un domeniu public în sens larg și un domeniu
public în sens restrâns.
Domeniul public, lato sensu, se caracterizează prin următoarele trăsături:
1. Prin natura lor sau destinația expresă a legii: sunt bunuri care se impun a fi protejate și
transmise generațiilor viitoare.
2. Bunul care face parte din domeniul public trebuie să prezinte un interes public sau să
fie destinat folosinței public
3. Este supus unui regim juridic administrativ de drept public sau, după caz, unui regim
mixt de drept public și privat în care regimul de drept public rămâne dominant.
4. Se află în proprietatea publică sau în paza unei persoane de drept public

Regimul constituțional al proprietății publice:

Elementele regimului juridic aplicabil proprietății publice se regăsesc în art. 136 alin. (2),
(4) din Constituție, pe când celelalte aliniate consacră proprietatea privată. Analizată ca o
excepție de la proprietatea privată.
Art. 136 Const. conține 4 categorii de dispoziții:
1. Dispoziții privind structura proprietății – alin. (1)
2. Dispoziții privind titularii proprietății publice – alin. (2)
3. Dispoziții privind regimul juridic aplicabil proprietății publice – alin. (3), (4)
4. Dispoziții privind principiul inviolabilității dreptului de proprietate privată

Singurii titulari: STATUL sau UAT

Însă, în Codul Administrativ:
Articolul 287 Entitățile care exercită dreptul de proprietate publică a statului sau a unităților
administrativ-teritoriale
Exercitarea dreptului de proprietate publică, cu excepția reprezentării în instanță a statului
român prin Ministerul Finanțelor Publice în legătură cu raporturile juridice privind proprietatea
publică, se realizează de către:
a) Guvern, prin ministerele de resort sau prin organele de specialitate ale administrației publice
centrale din subordinea Guvernului sau a ministerelor de resort, după caz, pentru bunurile
aparținând domeniului public al statului;
b) autoritățile deliberative ale administrației publice locale, pentru bunurile aparținând
domeniului public al unităților administrativ-teritoriale.
1. Darea în administrare – modalitatea de valorificare a bunurilor proprietate publică.
2. Concesiunea
3. Închirierea
4. Darea în folosință gratuită
Cât timp bunurile proprietate publică se află în domeniul statului sau a uat-urile ele pot fi
valorificate doar prin aceste 4 măsuri.

Darea în administrare ca modalitate de punere în valoare a bunurilor proprietate publică și

dreptul care se naște nu se confundă cu exercitarea dreptului de proprietate publică reglementat
în art. 287 Cod Administrativ !!!

Distincție între darea în administrare(=modalitate de valorificare) și administrarea(=gestiune în

numele statului) efectuată de entitățile care exercită dreptul de proprietate publică a statului sau
a unităților administrativ-teritoriale

Articolul 298 Codul Administrativ ! E dubios, că e reglementat la darea în administrare, însă

el se referă la prerogativele dreptului de gestiune pe care îl au acele entități de la art. 287.
Prerogative
Autoritățile prevăzute la art. 287 exercită în numele statului, respectiv al unității administrativ-
teritoriale următoarele prerogative:
a) ținerea evidenței de cadastru și publicitate imobiliară, în condițiile legii;
b) stabilirea destinației bunurilor date în administrare;
c) monitorizarea situației bunurilor date în administrare, respectiv dacă acestea sunt în
conformitate cu afectațiunea de uz sau interes public local sau național, după caz, precum și cu
destinația avută în vedere la data constituirii dreptului.

Regimul juridic special al proprietății publice

Regimul juridic special al proprietății private care aparține statului și al unităților administrativ-
teritoriale
Reguli privind exercitarea dreptului de proprietate privată a statului:
!!! Unele reguli privind exercitarea dreptului de proprietate privată a statului sau a
unităților administrativ-teritoriale – Codul Administrativ
Articolul 362 Modalitățile de exercitare a dreptului de proprietate privată
(1) Bunurile proprietate privată a statului sau a unităților administrativ-teritoriale pot fi date în
administrare, concesionate ori închiriate.
(2) Bunurile proprietate privată a unităților administrativ-teritoriale pot fi date în folosință
gratuită, pe termen limitat, după caz, persoanelor juridice fără scop lucrativ, care desfășoară
activitate de binefacere sau de utilitate publică, ori serviciilor publice.
(3) Dispozițiile privind darea în administrare, concesionarea, închirierea și darea în folosință
gratuită a bunurilor aparținând domeniului public al statului sau al unităților administrativ-
teritoriale se aplică în mod corespunzător.
Art. 362 – 364 prin aceste articole Codul Administrativ instituie reguli în materia proprietății
private a statului și uat-urilor.

Elementele regimului specific proprietății publice

1. Titularii: statul sau unitățile administrativ-teritoriale
Art. 554, 858 C. civ. = statul și unitățile administrativ-teritoriale

2. Obiectul:
Art. 136 alin. (3) Constituție:
Bogățiile de interes public ale subsolului, spațiul aerian, apele cu potențial energetic
valorificabil, de interes național, plajele, marea teritorială, resursele naturale ale zonei
economice și ale platoului continental, precum și alte bunuri stabilite de legea organică, fac
obiectul exclusiv al proprietății publice.
Art. 858, art. 859 C. civ.

??? Bunurile care sunt reglementate drept „obiect exclusiv” sunt sau nu singurul obiect al
dreptului de proprietate publică ?

Transfer obiect exclusiv drept de prop a statului, unităților at ! Nu pot fi transferat din domeniul
public al statului în domeniul public al uat decât prin lege organică !!!

Art. 860 alin. (3) !

Prin coroborare rezultă că nu toate bunurile proprietate publică sunt și bunuri obiect exclusiv al
statului sau uat.
Cu privire la bunurile care sunt enumerate în constituție, nu putem spune cu certitudine dacă
aparțin statului, uaturilor sau atțt statului cât și uaturilor.
!!! Nu pot fi trecute în proprietatea privată a uat decât prin schimbarea constiuției

Obiectul exclusiv: Jurisprudența CCR

1/2014, 406/2016, 777/2017, 537/2019
Acel bun să fie prevăzut expres într-o lege organică ! trebuie să fie declarat expres drept obiect
exclusiv
Bunurile exemplificate în anexele Codului Administrativ nu !!!
Nu putem considera că un bun individualizat care aparține categoriilor de bunuri prevăzute de
anexă
Categoria e bun exclusiv, nu bunul individual !!!

3. Caracterele dreptului de proprietate, caracterele specifice proprietății publice:

Constituția consacră caracterul inalienabilității bunurilor proprietate publice. – Art. 136 alin.
(4)
Art. 861 alin. (1): inalienabile, imprescriptibile, insesizabile
Art. 861 alin. (2): până la sau – imprescriptibilitate

Inalienabilitate nu se confundă cu stingerea dreptului de proprietate publică (art. 864

C.civ.)

Criteriul domenialității: după natura lor sau declarația legii

4. Modalități de exercitare a dreptului de proprietate publică:

Constituția art. 136 alin. (4) teza a II-a: În condițiile legii organice, ele pot fi date în administrare
regiilor autonome ori instituțiilor publice sau pot fi concesionate ori închiriate; de asemenea,
ele pot fi date în folosință gratuita instituțiilor de utilitate publică.
861 C.civ. alin. (3)

Modalități de exercitare vs. Drepturi reale corespunzătoare proprietății publice

Curs 8
Art. 126 teza a II-a CR, care se refera la posibilitatea obtinerii de despagubiri ca urmare a
constatrii neconstitutionalitatii unei dispozitii dintr-o OG sau a unei OG in intregul ei este
dezvoltata in art. 9 din legea 554/2004 (actiunea impotriva ordonantelor guvernului).
Art. 9 reglementeaza posibilitatea ca cel care se considera vatamat prin dispozitiile unei OG sa
poata introduce actiunea in despagubire in instanta de contencios administrativ, actiune dublata
de o exceptie de neconstitutionalitate cu privire la ordonanta in discutie.
Daca judecatorul cauzei constata ca sunt indeplinite conditiile legii 47/1992 trimite exceptia de
neconstitutionalitate la curtea constitutionala si suspenda cauza. In functie de decizia curtii
constitutionale, judecatorul cauzei continua judecarea, putand sa decida in favoarea
reclamantului (daca decizia este in sensul neconstitutionalitatii) sau respinge actiunea (daca
decizia curtii constitutionalitate este in sensul constitutionalitatii).
Legiuitorul are in vedere si situatia in care exista deja o decizie prin care s-a declarat
neconstittuionalitatea unei ordonante sau unor dispozitii dintr-o ordonanta a guvernului, situatie
in care cel care se considera vatamat are la dispozitie un termen de 1 an de la publicarea deciziei
curtii constitutionale in care poate introduce actiunea in contencios administrativ.
Documentele necesare pentru intorducerea unei actiuni
Potrivit art. 13 din legea 554/2004 anexeaza la cererea de chemare in judecata, copie de pe actul
administrativ pe care il ataca sau, dupa caz, raspunsul autroitatii publice prin care li se comunica
refuzul rezolvarii cererii sale, iar daca reclamantul nu a primit niciun raspuns la cerere, se va
depune la dosar, copia cerereii introduse, certificata prin numarul si data inregistrarii la
autoritatea publica preucm si orice inscris care face dovada indeplinirii procedurii prealabile
daca aceasta era obligatorie.
In practica exista situatia in care reclamantul introduce actiunea impotriva unei autoritati
publice care refuza sa puna in executare actul administrativ emis in urma solutionarii favorabile
a cererii sau a plangerii prealabile, cand se depune la dosar copia certificata de pe acest act.
Legea contenciosului administrativ prevede expres in art. 16 posibilitatea introducerii in cauza
a persoanei care a contribuit la elaborarea, emiterea, adoptarea sau incheierea actului, ori, dupa
caz, care se face vinovata de refuzul de a rezolva cerea referitoare la un drept subiectiv sau un
interes legitim, daca se solicita plata unor despagubiri pentru prejudiciul cauzat sau pentru
intarziere.
In cazul in care actiunea se admite, persoana in cauza poate fi obligata la plata despagubirilor
solidar cu autoritatea publica parata. Persoana actionata in justitie il poate chema in garantie pe
superiorul sau ierarhic de la care a primit ordin scris sa elaboreze sau sa nu elaboreze actul.
2. Judecata in fond si solutiile ce pot fi date
In esenta, reclamantul poate sa solicite instantei anularea in tot sau in parte a unui act
administrativ, repararea pagubei cauzate si daune morale. Cuantumul daunelor materiale
urmeaza a fi dovedit cu inscrisuri pentru pagubele materiale si lasat la libera apreciere a
judecatorului de a repara atingerea adus prin actul respectiv in cazul daunelor morale.
In ce priveste instanta competenta, legea actuala cunoaste o reglementare in art. 10, atat sub
aspectul competentei materiale, cat si sub aspectul competentei teritoriale.
Litigiile privind actele administrative emise sau incheiate de autoritatile publice locale si
judetene, precum si cele care privesc taxe si impozite, contributii, datorii vamale precum si
accesorii ale acestora pana la 3 milioane de lei se solutioneaza in fond de tribunalele
administrative fiscale/ la sectiile de contencios amdinistrativ si fiscal, iar cele privind actele
administrative emise sau incheiate de autoritatile publcie centrale, precum si cele care privesc
taxe si impozite, contributii, datorii vamale si accesorii ale acestora mai mari de 3 milioane de
lei se solutioneaza in fond de sectiile de contencios amdinistrativ si fiscal ale curtilor de apel,
daca prin lege organica speciala nu se prevede altfel.
Cererile privind actele administrative care au ca obiect sume reprezentand finantarea
nerambursabila din partea uniunii europene se solutioneaza potrivit criteriului valoric, iar
cererile care au ca obiect acte administrative neevaluabile se solutioneaza potrivit rangului
autoritatii. In cazul in care fondul litigiului se judeca ala tribunal, recursul se va judeca la curtea
de apel. In cazul in care fondul se judeca la curtea de apel, recursul se va judeca la iccj.
In cazul actelor administrative emise de o camera judeteana de conturi, fondul litigiului se
judeca la tribunal. Actele administrative impotriva institutilor de in vatamant superior se
introduc la tribunal in fond, sectia de contencios administrativ si fiscal, chiar daca in unele
situatii este chemat in judecata ministerul educatiei, atata timp cat pretentiile formulate in
contradictoriu cu acest minister sunt accesorii pretentiei deduse judecatii in contraditoriu cu
universitatea.
!!!!In ce priveste competenta teritoriala, potrivit legii contenciosului administrativ, reclamantul,
persoana fizica sau juridica, se adreseaza exclusiv instantei de la domiciliul sau sediul sau.
Reclamantul, autoritate publica, insistutie publica sau asimilata acestora se adreseaza exclusiv
de la domiciliul sau sediul paratului.
!!!!Cererile adresate instantei se judeca in sedinta publica (taiem din carte de urgenta si cu
precadere) in completul stabilit de lege. Intampinarea (raspunsul paratului) este obligatorie si
se va comunica reclamantului cu cel putin 15 zile inainte de primul termen de judecata.
Hotararea se redacteaza, se motiveaza, in cel mult 30 de zile de la pronuntare. In ceea ce priveste
taxa de timbru, se percep taxele de timbru (oug 80/2013) de 50 de lei, iar daca sunt evaluabile
in bani 10% din valorae dar nu mai mult de 300 de lei, iar in recurs nu mai mult de 100 lei.
Legea contenciosului administrativ reglementeaza posibilitatea suspendarii executarii actului
administrativ in situatii d eosebite inainte de primi raspunsul la procedura prealabila. Art. 14
din lege reglementeaza procedrua suspendarii executarii actului intr-un regim de irgenta daca
sunt indeplinite cumulativ 2 conditii: sa existe cazuri bine justificate si sa existe riscul
producerii unei pagube iminente. Cazurile bine justificate sunt definite in lege ca fiind
imprejurarile legate de starea de fapt si de drept care sunt de natura sa creeze o indoiala serioasa
cu privire la legalitatea actului administrativ.
Prin paguba iminenta, se intelege prejudiciul materiale viitor si previzibil sau, dupa caz,
perturbarea previzibila grava a functionarii unei autoritati publice sau a unui serivicu public.
Suspendarea potrivit art. 14 poate fi solicitata odata cu declansarea procedurii prealabile.
Potrivit legii, instanta solutioneaza cererea de suspendare, de urgenta si cu precadere, cu citarea
partilor. Intampinarea este obligatorie si se depune la dosarul cauzei cu cel ptuin 3 zile inainte
de termenul de judecata. Hotararea este executorie de drept, iar ea poate fi atacata cu recurs in
termen de 5 zile de la comunicare. Recursul nu este suspensiv de executare.
In cazul in care persoana vatamata nu introduce actiunea in anularea actului in termen de 60 de
zile, suspendarea inceteaza de drept si fara nicio formalitate. Potrivit art. 15 al legii, suspendarea
executarii actului administrativ poate fi solicitata odata cu cerea de anulare, instanta putand sa
decida suspendarea pana la solutionarea definitiva a cauzei daca constata ca sunt indeplinite
aceleasi 2 conditii.
Art. 18 al legii reglementeaza solutiile ce pot fi date de instanta de fond, cu prevederi speciale
in cazul contractelor administrative.
3. Judecata in recurs. Executarea hotararii
Art. 20 prevede termenul de 15 zile de la comunicare in care hotrarea in prima instanta poate fi
atacata cu recurs, recursul suspenda executarea si se judeca de urgenta.
Procedura prevazuta la art. 493 din codul de procedura civila nu se mai aplica in contenciosul
administrativ.
Potrivit art. 20 alin. (23) din lege in cazul adminterii recursului, instanta de recurs, casand
sentinta, va rejudeca litigiul in fond. Atunci cand hotararea primei instante a fost pronuntata
fara a se judeca fondul ori daca judecata s-a facut in lipsa partii care a fost nelegal citata, atat la
administrarea probelor, cat si la dezbaterea fondului, cauza se va trimite o singura data la
aceasta instanta. In cazul in care judecata in prima instanta s-a facut in lipsa partii care a fost
nelegal citata la administrarea probelor, dar a fost legal citata la dezbaterea fondului, instanta
de recurs, casand sentinta, va rejudeca litigiul in fond.
In ceea ce priveste revizuirea, relgementata in art. 21 (modificare 2018), taiem ce e in carte.
Potrivit art. 21 alin. (1), constitutie motiv de revizurie care se adauga la cele prevazute la codul
de procedura civila, pronuntarea hotararilor ramse definitive prin incalcarea principiul
prioritatii dreptului UE, reglementat de art. 145 alin. (2) croborat cu art. 20 alin. (2) din
Constitutia Romaniei republicata. Sunt supuse revizurii pentru motivul prevazut la alin. (1) si
hotararile definitive care nu evoca fondul. Cererea de revizuire se introduce in termen de 1 luna
de la data comunicarii hotararii definitive.
Art. 23 al legii prevede necesitatea publicarii hotararilor judecatoresti definitive prin care s-au
anulat acte administrative cu caracter normativ in monitorul oficial al Romaniei sau dupa caz
in monitoarele oficale ale judetelor sau municipilor Bucuresti cu motivare la solicitarea
instantelor.
4. Exceptia de nelegalitate
Este o aparare pe care o parte dintr-un proces o poate face cu privire la un act administrativ,
solicitand instantei sa se constate nelegalitatea actlui administrativ respectiv. Ea a fost
reglemenatat in art. 4 din legea 554/2004, text ce a suferit modificari succesive. Poate fi ridicata
atat in fond, cat si in recurs.
Conform prevederilor actuale, legalitatea unui act administrativ individual, indiferent de data
emiterii acestuia poate fi cercetatat oricand, in cadru unui proces, pe cale de exceptie, din oficiu
sau la cererea partii interesate. Instanta investita cu fondul litigiului, in fata careia a fost invocata
exceptia, constatand de actul adminitsrativ individual depinde solutionarea litigiului pe fond,
este coompetenta sa se pronunte asupra exceptiei. In cazul in care se constata nelegalitatea
actului respectiv, instanta va solutiona cauza fara a tine cont de actul respectiv.
Actele administrative normative nu pot forma obiect al exceptiei de nelegaliatate, controlul
judecatoresc asupra acestora putand fi exercitat pe cale directa oricand, in conditiile prevazute
de legea contenciosului administrativ.

Domeniul public si domeniul privat

Aparitia si dezvoltarea teoriei domeniului public
Evolutia doctrinei
Din toate timpurile s-a simtit necesitatea de a scoate de sub incidenta regulilor dreptului privat,
o categorie de bunuri care fiind destinate folosintei intregii colectivitati, urmau sa fie supuse
unor reguli speciale. Aceste bunuri, considerate de mare importanta pentru interesele sociale au
fost suspuse in timp unor restrictii pentru a nu fi returnate de la scourile pe care le serveau,
formand domeniul public. Doctrina privind domeniul public a urmarit sa raspunda la 2
probleme esentiale.
1. Care este natura juridica a dreptului exercitat asupra bunurilor care compun domeniul
public si implicit titularul dreptului
2. Stabilirea sferei de curpindere a domeniului public
In dreptul roman, bunurile se clasifica in bunuri aflate in patrimoniu si bunuri aflate in afara
patrimoniului. Bunurile aflate in afara patrimoniului includ mai multe categorii (carte) si se
considera ca sunt afecatat uzului public, fie ca erau utilizate direct, fie ca erau utilizate ca o
consecinta a destinatiei lor.
In vechiul drept francez, in perioada monarhiilor absolute, domeniul public nu era conceput
separat de domeniul privat al monarhului, ambele facand parte din proprietatea suveranului. S-
a dezvoltat in timp principiul inalienabilitatii bunurilor domeniului publc. Ca urmare a
Revolutiei franceze, Regele a fost deposedat de domeniul sau, natiunea franceza fiind adevarata
proprietara a domeniului public, Codul domenial francez din 1918, trecand proprietatea asupra
domeniului public de la rege la natiune.
Pe de alta parte, a trecut in domeniul national toate proprietatile producatoare de bunuri alaturi
de bunurile afectate folosintei tuturor. Teoria domeniului public a evoluat mai ales ca urmare a
disputelor din doctrina lui Proudhon, reluand delimitarea intre domeniul public si domeniul
privat, indentificand alaturi de acestea 2 si un domeniu al suveranitatii. Lui ii revine meritul de
a dezvolta pentru prima data caracterul relativ al inalienabilitatii bunurilor domeniului public,
intelegand prin aceasta ca odata dezafectat din domeniul public si trecut in domeniul privat,
acesta putea fi instrainat.
Cele 4 categorii ale doctrinei interbelice
1. Teoria folosintei generale si al inexistentei unui drept de proprietate
2. Teoria dreptului de proprietate
3. Teoria serviciului public
4. Teoria interesului general
Doctrina franceza si germana – nu se dau la examen.
Curs 9
Partea a V-a Cod administrativ – Reguli specifice privind proprietatea public si privata a statului
sau a unitatilor administrativ-teritoriale
Delimitarea dintre domeniul public si domeniul privat; domeniul public – proprietate publica;
domeniul privat – proprietate privata
Primele reglementari care impun nortiunea de domeniu public se regasesc la Cuza (1864):
domeniul public judetean, domeniul public comunal; Legea secularizarii averilor romanesti –
acestea raman domeniul privat al statului.
Codul civil roman din 1864 reproduce cateva articole din codul civil francez fara sa realizeze o
clarificare a notiunii de domeniu. Constitutia din 1866 a folosit pentru prima data atat notiunel
de proprietate publica si privata cat si notiunea de domeniu public, iar Constitutia din 1923 a
reglementata un sediu general al proprietatii, includiv interdictia pentru straini si apatrizi de a
detine terenuri in Romania si a consacrat institutia proprietatii de stat si institutia domeniului
public. Constitutia 1938 cuprinde o enumerare a atributelor domeniului public, iar proprietatea
publica si domeniul public inseamna acelasi lucru.
In dreptul socialist nu exista distinctia dintr porprietate privata si publica, nu isi mai avea rostul
aceasta distinctie in vremea comunismului. Este o chestiune care tine de ideologia regimului
comunist. Dreptul de proprietate socialista apartine intregului popor, infatisat de stat, este
dreptul de a-si apropria mijloacele de productie si produsele, respectiv folosinta si dispozitia
acestora prin putere si interes propriu. Exista totusi o proprietate personala care poate fi
asemanata dreptului de proprietate privata. Aceasta proprietate personala viza veniturile si
economiile venite din munca, gospodaria de langa casa de locuit, casa de locuit si terenul pe
care se afla aceasta casa de locuit, respectiv, bunurile de uz si confort personal.
Dupa caderea regimului comiunist, notiunea domeniu public, respectiv notiunea de proprietate
publica sunt reglementate la nivel constitutional si legal.
Literatura de specialitate interbelica a realizat o distinctie intre mai multe concepte: conceptul
de domeniu administrativ si domeniu civil. Domeniul administrativ cuprindea atat domeniul
public, cat si domeniul privat al statului, judetelor, comunelor si stabilimentelor publice
(institutile publice de astazi). Domeniul civil se refera la totalitatea bunurilor apartinand
particularilor, aflate in comert si care faceau obiectul unei proprietati civile.
Domeniul public si domeniul privat se raporteaza astazi exclusiv la stat si unitatile
administrativ-teritoriale. Domeniul public si domeniul privat sunt notiuni juridice care nu
trebuie confundate cu notiunea de patrimoniu. Patrimoniul este totalitatea drepturilor si
obligatilor prezente si viitoare care pot fi evaluate in bani. Domeniul public si domeniul privat
au o sfera mai restransa decat patrimoniul.
In Constitutia Romaniei nu apare notiunea de domeniu. In art. 44 alin. (1), este reglementate
proproietatea privata, in art. 136 alin. (1) si (5) si proprietatea publica si cea privata.
Cand vorbim de notiunea de domeniu public, in art. 286 din Codul administrativ, acesta se
refera la o serie de bunuri care apartin statuluyi si unitatilor administrativ teritoriale. In alin. (1)
al art. 286, domeniul public este alcatuit din bunurile de la art. 136 alin. (3) din Constitutie,
bunurile prevazute in anexele 2-4 din Codul administrativ si din orice alte bunuri care, potrivit
legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public si sunt dobandite de stat sau unitatile
administrativ-teritoriale prin unul dintre modurile prevazute de lege.
In art. 860 din Noul cod civil se prevede ca bunurile proprietate publica fac parte din domeniul
public national, judetean, sau, dupa caz, local. Delimitarea dintre domeniul pubjlic national,
judetean si local se face in conditiile legii. Bunurile care formeaza obiectul exclusiv al
proprietatii publice a statului sau a unitatilor administrativ-teritoriale potrivit unei legi organice
nu pot fi trecute din domeniul public al statului in doemniul public al unitatii adminsitartiv-
teritotiale sau invers decat ca urmare a modificarii legii organice. In celelate cazuri, trecerea
unui bun din domeniu public al statului in domeniul public al unitatii administrativ-teritoriale
si invers se face in conditiile legii.
Codul civil in art. 554 prevede ca bunurile statului si ale unitatilor administrativ-teritoriale care
prin antura lor sau prin declaratia legii sunt de uz sau de interes public formeaza obiectul
proprietatii publice, insa numai daca au fost legal dobandite de catre acestea.
In art. 297 din codul administrativ se prevede ca anumite autoritati publice care sunt prevazute
la art. 287 decid in conditiile legii cu privire la modalitatile de exercitare a dreptului de
proprietate publica, respectiv: darea in administrare, concesionarea, darea in folosinta gratuita
si inchirerea. La art. 287 din codul administrativ sunt reglementate entitatile care exercita
dreptul de proprietate publica a statului sau a unitatilor administrativ-teritoriale si aceste entitati
sunt pentru bunurile care apartin domeniului public al statului Guvernul, prin ministerele de
resort sau prin organele de specialitate ale administratiei publice centrale (cele din urma sunt
fie in subordinea guvernului, fie in subordinea ministerelor de resort), respectiv pentru bunurile
din domeniul public al unitatilor administrativ-tertiriale autoritatile deliberative ale
administatiei publice locale (consiile locale si judetene).
Domeniul public se refera la totalitatea bunurilor asupra carora se excerita un drept de
proprietate publica de catre stat sau unitatile administrativ-teritoriale. Dreptul de proprietate
publica se refera conform codului civil, la un drept de proprietate care apartine statului sau
unitatilor administrativ-tertoriale asupra unor bunuri care prin natura lor sau prin declaratia legii
sunt de uz sau interes public cu conditia sa fie dobandite prin modurile prevazute de legr.
In art. 354 din codul administrativ este reglementat domeniul privat. Domeniul privat al statului
sau unitatilor administrativ-teritoriale este alcatuit din bunuri aflate in prorprietatea lor si care
nu fac parte din domeniul public. Asupra acestor bunuri statul si unitatile administrativ-teritorile
au drept de proprietate privata.
In. art. 553 alin. (1) din codul civil, ni se spune ca sunt obiect al proprietatii private toate
bunurile de uz sau de interes privat apartinand persoanelor fizice, persoanelor juridice de drept
privat sau de drept public, inclusiv bunurile care alcatuiesc domeniul privat al statului si al
unitatilor administrativ-teritoriale.
In. art. 555 din codul civil, se defineste proprietatea privata (continutul dreptului de proprietate
privata) ca dreptul titularului de a poseda, folosi si dispune de un bun in mod exclusiv, absolut
si perpetuu in limitele stabilite de lege. Proprietatea publica in art. 858 este dreptul de
proprietate ce apartine statului sau unei unitati administrativ-teritoriale asupa bunurilor care,
prin natura lor ori prin declaratia legii, sunt de uz ori de interes public, cu conditia sa fie
dobandite prin unul dintre modurile prevazute de lege.
Continutul dreptului de proprietate publica are aceleasi elemente ca continului elementului de
proprietate privata, diferenta este data de titular si de natura bunului. Acele bunuri asupra carora
exista un drept de proprietate publica si dreptul este exercitat de stat sau de unitatile
administrativ-teritoriale fac parte din domeniul public, iar bunurile asupra carora exista un drept
de proprietate privata si dreptul aparitine statului si unitatilor administrativ-teritoriale fac parte
din domeniul privat.
Domeniul public se caracterizeaza prin cateva trasaturi:
1. Prin natura lor sau prin destinatia expresa a legii, bunurile care face parte din domeniul
public sunt bunuri care se impun a fi protejate si transmise generatiilor viitoare
2. Bunul care face parte din domeniul public trebuie sa aiba semnificatia unei valori de
interes public sau sa aiba destinatie de interes public
3. Ca un bun sa faca parte din domeniul public al statului si al unitatilor administrativ-
teritoriale, bunul este supus unui regim juridic administrativ de drept public, sau, dupa caz, este
supus unui regim mixt (public si privat), in care regimul de drept public ramane dominant
4. Bunul care face parte din domeniul public in sens larg se afla in proprietatea publica sau
in paza unei persoane de drept public (poate fi in proprietatea privata a altuia)

Regimul constitutional al proprietatii publice

Elementele regimului juridic aplicabil proprietatii publice se regasesc in art. 136 alin. (2) si (4)
din Constitutie, iar elementele regimului juridic aplicabil proprietatii publice se regasesc in art.
44 respectiv art. 136 alin. (1) si (5) din Constitutie.
Proprietatea publica este o exceptie de la proprietatea privata.
Art. 136 din CR contine 4 categorii de dispozitii:
1. dispozitii care vizeaza structura proprietatii (alin. (1): “Proprietatea este publica sau
privata”);
2. dispozitii care privesc titularii dreptului de proprietate publica (alin. (2): “Proprietatea
publica este garantata si ocrotita prin lege si apartine statului sau unitatilor administrativ-
teritoriale”);
3. dispozitii privind regimul juridic aplicabil proprietatii publice (alin. (3): “Bogatiile de
interes public ale subsolului, spatiul aerian, apele cu potential energetic valorificabil, de interes
national, plajele, marea teritoriale, resursele naturale ale zonei economice si ale platoului
continental, precum si alte bunuri stabilite de legea organica, fac obiectul exclusiv al proprietatii
publice”, alin. (4): “Bunurile proprietate publica sunt inalienabile. In conditiile legii organice,
ele pot fi date in administrare regiilor autonome ori institutiilor publice sau pot fi concesionate
ori inchiriate; de asemene, ele pot fi date in folosinta gratuita institutiilor de utilitate publica.”);
4. dispozitii privind principiul fundamental aplicabil proprietatii private, respectiv
inviolabilitatea acestuia.
Ne intereseaza primele 3.
In art. 287 se enumera entitatile care pot exercita dreptul de proprietate publica (diferita de
titulari).
Darea in administrare este una dintre modalitatile prin care se pun in valorificare a bunurilor
proprietate publica. Darea in administrare si dreptul de administrare care se naste in urma
acordarii in administrare nu se confunda cu exercitarea dreptului de proprietate publica
reglementate in art. 287 din Codul administrativ. Darea in administrare se poate face numai
catre regiile autonome si institutiile publice.
Guvernul (prin ministerele de resort si organele de specialitatea ale adminsitartiei publice
centrale), precum si autoritatile deliberative ale administratiei punlice locale (consiliile locale
si judetene), entitatile ce pot exercita dreptul de proprietate publica in numele statului sau al
unitatilor administrativ-teritoriale au un drept de gestiune asupra bunurilor, ele dau in
administrare regiilor autonome si institutiilor publice bunurile.
Potrivit art. 298, aceste autoritati exercita in numele statului respectiv unitatilor administrativ-
teritoriale: tinerea evidentei de cadastru si publicitatea imobiliara, stabilirea destinatiei
bunurilor date in administrare, monotorizarea situatiei bunurilor date in administrare, respectiv
daca acestea sunt in conformitate cu afectatiunea de uz sau interes public local sau national,
dupa caz, precum si cu destinatia avuta in vedere la data constitutirii bunului.
Dezafectare= trecerea din domeniul public in domeniul privat.
Curs 10
Regimul juridic aplicabil proprietatii private si regimul juridic aplicabil proprietatii publice ce
apartine exclusiv statului si unitatilor administrativ-teritoriale.
Codul administrativ – exista un regim juridic special aplicabil proprietatii private care apartine
statului sau unitatilor administrativ-teritoriale. Adica, statul si unitatile administrativ-teritoriale
au personalitate juridica, ele sunt subiecte de drept, au drepturi si obligatii. Printre drepturile pe
care le au, au si drept de proprietate asupra unui bun mobil si imobil. Pot avea si un drept de
proprietate privata asupra unor bunuri mobile si imobile. Nu pot dispune in mod efectiv, pentru
ca nu au o materialitate, nu se forma o vointa.
Exercitarea de catre anumite entitati a acestor drepturi in numele statului si unitatilor
administrativ teritoriale se realizeaza intr-un anumit regim juridic. Legea 215/2001 prevede
faptul ca bunurile care apartin unitatilor administrativ teritoriale pot fi puse in vanzare,
concesionare, inchiriere conform legii; nu era clar daca exista un regim juridic special si pentru
bunurile proprietate privata daca se puteau concesiona sau vinde potrivit licitatiei (in practica
se puteau face aceste operatii).
Aceste reguli sunt reglementate in Capitolul 3, Titlul 2, Partea a V-a a Codului administrativ
(art. 362- art. 364).
Articolul 362 Modalitățile de exercitare a dreptului de proprietate privată
(1) Bunurile proprietate privată a statului sau a unităților administrativ-teritoriale pot fi date în
administrare, concesionate ori închiriate.
(2) Bunurile proprietate privată a unităților administrativ-teritoriale pot fi date în folosință
gratuită, pe termen limitat, după caz, persoanelor juridice fără scop lucrativ, care desfășoară
activitate de binefacere sau de utilitate publică, ori serviciilor publice.
(3) Dispozițiile privind darea în administrare, concesionarea, închirierea și darea în folosință
gratuită a bunurilor aparținând domeniului public al statului sau al unităților administrativ-
teritoriale se aplică în mod corespunzător.
Articolul 363 Reguli speciale privind procedura de vânzare a bunurilor din domeniul privat
(1) Vânzarea bunurilor din domeniul privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale
se face prin licitație publică, organizată în condițiile prevăzute la art. 334-346, cu respectarea
principiilor prevăzute la art. 311, cu excepția cazurilor în care prin lege se prevede altfel.
(2) Stabilirea oportunității vânzării bunurilor din domeniul privat al statului sau al unităților
administrativ-teritoriale și organizarea licitației publice se realizează de către autoritățile
prevăzute la art. 287, cu excepția cazurilor în care prin lege se prevede altfel.
(3) Vânzarea prin licitație publică a bunurilor imobile proprietate privată a statului, cu excepția
cazurilor în care prin lege se prevede altfel, se aprobă prin hotărâre a Guvernului.
(4) Vânzarea prin licitație publică a bunurilor imobile aparținând unităților administrativ-
teritoriale se aprobă prin hotărâre a consiliului județean, a Consiliului General al Municipiului
București, respectiv a consiliului local al comunei, al orașului sau al municipiului, după caz.
(5) Garanția se stabilește între 3 și 10% din prețul contractului de vânzare, fără TVA.
(6) Cu excepția cazurilor în care prin lege se prevede altfel, prețul minim de vânzare, aprobat
prin hotărâre a Guvernului sau prin hotărâre a autorităților deliberative de la nivelul
administrației publice locale, după caz, va fi valoarea cea mai mare dintre prețul de piață
determinat prin raport de evaluare întocmit de evaluatori persoane fizice sau juridice, autorizați,
în condițiile legii, și selectați prin licitație publică, și valoarea de inventar a imobilului.
(7) Răspunderea juridică privind corectitudinea stabilirii prețului prevăzut în raportul de
evaluare revine exclusiv evaluatorului care a întocmit respectivul raport de evaluare.
(8) Predarea-primirea bunului se face prin proces-verbal în termen de maximum 30 de zile de
la data încasării prețului.
Articolul 364 Excepții de la regulile privind procedura de vânzare a bunurilor din domeniul
privat
(1) Prin excepție de la prevederile art. 363 alin. (1), în cazul vânzării unui teren aflat în
proprietatea privată a statului sau a unității administrativ-teritoriale pe care sunt ridicate
construcții, constructorii de bună-credință ai acestora beneficiază de un drept de preempțiune
la cumpărarea terenului aferent construcțiilor. Prețul de vânzare se stabilește pe baza unui raport
de evaluare, aprobat de consiliul local sau județean, după caz.
(2) Proprietarii construcțiilor prevăzute la alin. (1) sunt notificați în termen de 15 zile asupra
hotărârii consiliului local sau județean și își pot exprima opțiunea de cumpărare în termen de
15 zile de la primirea notificării.
(3) Prin legi speciale se pot institui alte excepții de la procedura licitației publice.
In codul administrativ se instituie reguli speciale pentru exercitarea dreptului de proprietatea
privata a statului si a unitatilor administrativ-teritoriale. Practic se extinde regimul juridic al
proprietatii public asupra proprietatii private.
Titularii dreptului de proprietate publica, conform art. 136 alin. (2), sunt statul si unitatile
administrativ-teritoriale.
Art. 554 si art. 857 => acelasi lucru
Obiectul: art. 136, alin. (3) Const, art. 858, art. 859 Cod Civil
Obiectul exclusiv al dreptului de propietate publica poate deveni propritate privata fie prin
revizuirea Constitutiei (pentru bunurile prevazute la art. 136), fie prin lege organica.
Obiectul exclusiv al proprietatii publice a statului sau unitatilor administrativ-teritoriale poate
trece in doemniul public al unitatilor administrativ-teritorile (sau invers al statului) doar prin
modificarea legii organice.
Nu toate obiectele proprietatii publice sunt neaparat obiect exclusiv al dreptului de proprietate
publica. Bunurile obiect exclusiv al proprietatii publice unt prevazute expres in Constitutie si
legi.
Curs 11
Sfera bunurilor domeniului public conform Legii fondului funciar
Inainte de a fi consacrata prin Constitutie, distinctia dintre proprietatea publica si cea privata a
fost mentionata si in legea fondului funciar doar cu privire la terenuri, facandu-se distinctie
intre terenurile care apartineau domeniului public si cele care apartineau domeniului privat, si
unele si altele constituind fondul funciar al Romaniei, porivit legii.
In legea fondului funciar am facut distinctie intre domeniul public de interes national si
domeniul public de interes local, raportandu-se la terenuri. Art. 5 al legii contine o enumerare
mai dezvoltata a sferei bunurilor domeniului public decat cea prevazuta in Constitutie cu privire
la bunurile proprietate publica, referindu-se la terenurile pe care sunt amplasate constructii de
interes public ce sunt enumerate ulterior.
Sfera bunurilor proprietate publica la care se refera art. 136 alin. (3) este mai restransa,
revizuirea din 2003 facand o restrangere si mai mare a sferei acestor bunuri prin inlaturarea din
enumerare a cailor de comunicatie si prin restrangerea bogatiilor subsolului ca bunuri publice
doar la sfera bogatiilor de interes public ale subsolului.
In timp ce legea fondului funciar se refera la domeniul public sau domeniul privat, Constitutia
Romaniei se refera exclusiv la proprietatea publica sau proprietatea privata, notiunile de
domeniu public si domeniu privat fiind subintelese. In consecinta, legea opereaza cu notiunea
de domeniu public pentru a identifica bunuri care potrivit Constitutiei sunt obiect al proprietatii
publice, de unde concluzia conform careia orice bun al proprietatii publice este si un bun al
domeniului public.
Inventarierea
Prin 2 prevederi succesive, Codul administrativ face distinctie intre modalitatea de inventariere
a bunurilor din domeniul public al statului si respectiv bunurile din domeniul public al unitatilor
administrativ-teritoriale.
Porivit art. 288, inventarul bunurilor din domeniul public al staului se intocmeste si se modifica,
dupa caz, potrivit prevederilor legislatiei in vigoare, de ministere sau de celelate organe de
specialitate ale administratiei publice centrale, atat pentru bunurile aflate in administrarea
acestora, cat si pentru bunurile aflate in administrarea unitatilor din subordinea, coordonarea
sau sub autoritatea acestora, precum si de autoritatile administratiei publice autonome si se
aproba prin hotararea Guvernului. In alin. (2) se prevede ca actualizarea inventarului centralizat
al bunurilor din domeniul public al statului se realizeaza prin sistemul securizat al Ministerului
Finantelor Publice.
Titularii dreptului de administrare, titularii si concesionarii dreptului de folosinta gratuita au
obligatia inscrierii acestor drepturi reale in sistemul incadrat de cadastru si carte funciara.
HG 1705/2006
Art. 289 din Codul administrativ
Toate bunurile apartinand unitatilor administrativ-teritoriale au fost supuse inventarierii anuale.
Autoritatii deliberative i se prezinta anual de catre autoritatea executiva un raport asupra
situatiei gestionarii bunului. Inventarul bunurilor se intocmeste si se actualizeaza de catre o
comisie special consituita sau de alta persoana imputernicita sa exercite atributiile respective,
dupa caz. Acest inventar se atesta prin hotarare a autoritatii deliberative a fiecarei unitati
admnistrativ-teritoriale.
Proiectul hotararii privind atestarea inventarului bunurilor care alcatuiesc domeniul public al
unitatilor administrativ-teritoriale se comunica si ministerului cu atributii in domeniul
administratiei publice. Ministerul va reactiona in functie de informatiile pe care le detine cu
privire la sfera bunurilor domeniului public inventariat. In situatia in care ministerul nu sesieaza
aspete ce contravin prevederilor legale, autoritatea deliberativa, la propunerea autoritatii
executive aproba hotararea prin care se atesta inventarul bunurilor domeniului public al unitatii
administrativ-teritoriale. Acest inventar constitutie anexa la statutul unitatii administrativ-
terioriale si se actualizeaza ori de cate ori intervin evenimente de natura juridica cu privire la
bunurile respective. Se publica pe pagina de internet a unitatii administrativ-terioriale intr-o
sectiune dedicata statului respectiv.
Procedura de inventariere
Potrivit art. 290 din codul administrativ, evidenta contabil-financiara a bunurilor care alcatuiesc
domeniul public al statului si al unitatilor administrativ-teritoriale se tine distinct in contabilitate
de catre: titularul dreptului de administrare, concedent sau de institutia de utilitate publica care
are in folosinta aceste bunuri. Art. 291 din codul administrativ instituie reguli speciale privind
acceptarea legatelor si a donatilor dupa cum acestea sunt realizate catre stat sau catre unitatile
administrativ-teritoriale, stabilind si ca actele prin care se fac donatii statului sau unitatilor
administrativ-teritoriale sunt scutite de plata oricaror impozite sau taxe.
Transferul bunurilor domeniale
Art. 292 din Codul administrativ reglementeaza trecerea unui bun din domeniul public al
statului in domeniul unei unitati administrativ-terioriale.
Trecerea unui bun din domeniul public al statului in domeniul public al unei unitatii
adminisrativ-terioriale se face la cererea consiliului judetean, respectiv a consiliului general al
municipiului Bucuresti, respectiv cosniliului local al comunei, orasului sau municipiului, dupa
caz, prin hotarare de guvern.
In instrumentul de prezentare si motivare a hotararii se regaseste in mod obligatoriu justificarea
temeinica a incetarii uzului sau interesului public national.
Cererea prevazuta la alin. (1) se aproba prin hotararea consiliului judetean, CGMB, consiliului
local al comunei, orasului, municipiului dupa caz. In instrumentul de prezentare si motivare a
hotararii se regaseste obligatoriu justitificarea temeinica a uzului sau interesului public judetean
sau local dupa caz. Trecerea unui bun din domeniul public al statului in domeniul public al unui
uat se face doar in situatia in care bunul se afla situat pe raza teritoriala a unitatii administrativ-
teritoriale care solicita trecerea cu exceptia cazului in care prin lege nu se specifica altfel. Bunul
este considerat bun de interes public judetean sau local prin hotararea consiliului judetea, a
CGMB sau consiliului local al comunei, orasului sau municipiului.
Art. 292 contine dispozitii speciale pentru situatia in care trecerea unui bun din domneniul
public al statului in domeniul public al unei unitati administrativ-teritoriale se realizeaza in
vederea realizarii unor investitii, dupa cum investitiile respective se realizeaza, se realizeaza
partial sau nu se realizeaza.
Art. 293 reglementeaza trecerea unui bun din domeniul public al unei unitati administrativ-
teritoriale in domeniul public al statului. (Ia art. din cod)
Art. 294 reglementeaza trecerea unui bun din domeniul public al unei unitati aministrativ-
teritoriale in domeniul public al altei unitati administrativ-teritoriale.
Art. 295 reglementeaza trecerea unui bun din domeniul public al unui judet in domeniul public
al unui judet limitrof.
Art. 296 reglementeaza trecerea unui bun din domeniul privat in domeniul public al aceluiasi
titular al dreptului de proprietate.
Concesiunea bunurilor publice
In perioada interbelica concesiunea a fost privita ca o forma de exploatare a unui serviciu public
in care o persoana fizica sau morala ia asupra sa riscurile exploatarii si conducerea activitatii
serviciului in schimbul drepului e a percepe taxe pentru serviciile prestate. Contratul de
concesiune era privit sub aspectul naturii juridice ca fiind un act mixt, un ansamblu de clauze
reglementare (acele clauze impuse de concedent) cat si clauze contractuale.
Concesiunea serviciului public reprezenta un mod de administrare a unui serivciu in care o
persoana publica, concedentul insarcina printr-un act administrativ o persoana privata,
concesionarul, sa puna in functiune serviciul public pe o anumita perioada de timp,
concesionarul asumandu-si aceasta sarcina in schimbul unei remunerari care constau in taxe
percepute de la utilizarea serviciului.
In Romania a existat in peioada interbelica o legislatie specifica adoptata in 1929, care stabilea
o durata a concesiunii a bunurilor domeniului public de maxim 30 de ani, iar a bunurilor
domeniului privat de maxim 50 de ani. In perioada postbelica sub incidenta constitutilor
socialiste cu privire la regimul proprietatii, concesiunea a cazut in desuetudine.
In prezent, art. 136 alin. (4) mentioneaza expres institutia concesiunii cu privire la bunurile
proprietate publica, iar o serie de acte normative, unele preconstitutionale, reglementeaza
institutia concesiunii. Ex: legea privind autorizarea executarii constructiilor, legea privind
fondul funciar, legea minelor, legea petrolului, legea energiei electrice.
In ceea ce priveste regimul concesiunilor, acesta este reglementat in prezent de legea 100/2016
privind contractele de concesiune de lucrari si de servicii si mai recent e codul administrativ in
ceea ce priveste concesiunea drumurilor publice.
Pana foarte recent concesiunea bunurilor publice a fost reglementata prin OUG 54/2006 care a
fost abrogata expres prin art. 597 din Codul administrativ. Si Codul civil in art. 871 continutul
dreptului de concesiune.
Contractele de concesiune de bunuri proprietate publica, plata concesiunii se numeste
redevență, ea se face venind la bugetul statului sau bugetele locale dupa caz, iar Codul
aministrativ aduce drept element de noutate in art. 107 cum se imparte aceasta plata a
concesiunii: 40% la bugetul local al judetului pe terioriul careia exista activitatea de
exploatarea, 40% la bugetul local al comunei, orasului sau municipiului pe teritoriul caruia
exista activitate de exploatare si 20% la bugetul de stat in cazul concesionarii a activitatii e
exploatare a resurselor la suprafata ale statului. Redeventa reprezinta o parte din profitul obtinut
de concesionar si se stabileste de catre parti in momentul incheierii contractului. Poate fi in bani
sau in natura.
Potrivit art. 302 din Codul administrativ, obiectul dreptului de concesiune il reprezinta bunurile
care sunt prevazute prin lege sau care prin natura lor pot fi exploatate in vederea culegerii de
fructe naturale, civile , industriale si producte si pot fi obiectul concesiunii.
Art. 303, desi are ca titlu marginal titularii dreptului de concesiune, ne ofera si o definitie a
dreptului de concesiune. Concedent – statul, concesionar – persoana fizica/juridica
Contractul de concesiune de bunuri proprietate publica este acel contract incheiat in forma
scrisa prin care o autoritate publica denumita concedent transmite pe o perioada determinata
unei persoane denumita concesionar, care actioneaza pe riscul si pe raspunderea sa, dreptul si
obligatia de exploatare a unui bun proprietate publica in schimbul unei redevente.
Judetul are calitatea de concedent, pentru bunurile proprietate publica a judetului, in acest sens
fiind reprezentat de presedintele consiliului judetean. Comuna, orasul sau municipiul dupa caz
are calitatea de concedent pentru bunurile proprietate publica a muncipiului, orasului sau
comunei, fiind reprezentat de primarul localitatii. La nivel central, statul are calitatea de
concedent pentru bunurile proprietate publica a statului fiind reprezentat in acest sens de
ministere sau alte organe de specialitate ale autoirtatii publie centrale.
Potrivit art. 305 din Codul adminsitrativ, subconcesionarea este interzisa bunurile imobie
propriette publica se inscriu in cartea funciara anterior incheierii contractului de concesiune cu
sanctiunea nulitatii.
Durata concesiunii este regelementata in art. 306 din cod care prevede ca aceasat nu va putea
depasi 49 de ani inepand de la data semnarii contractului, dar contractul a putea fi prelungit prin
acordul de vointa al partilor incheiat in forma scrisa cu conditia a durata insumata sa nu
depaseasca 49 de ani. Prin exceptie, se pot admite concesionari cu o durata mai mare de 49 de
ani.
In cazul contractelor de concesiune a bunurilor publice conesionarea are loc la initiatia
concedentului sau ca urmare a unei propuneri insusita de acesta. Initiativa concesionarii are la
baza un studiu de oportunitate, iar in baza acaestuia se elaboreaza caietul e sarcini al
concesiunii. Aprobrea concesionarii se face pe baza studiului e oportunitate prin hotarare a
Guvernului sau a consiliilor locale, judetene sau a CGMB.
Procedura concesionarii
Principiile aflate la baza atribuirii contractelor e concesiune sunt transparenta, tratamentul egal,
proportionalitatea, nediscriminrea si libera concurenta. Concedentul are obligatia de a atribui
contracul de concesiune de bunuri publice prin aplicarea procedurii licitatiei. Codul
administrativ reglementeaza cu titlu de exceptie si situatile in care se poate recurge la atribuirea
directa a contractului de concesiune unor companii nationale, societati nationale etc.
Potrivit art. 314, procedura de licitatie se poate desfasura doar daca in urma publicarii anuntului
de licitatie au fost depuse cel putin 2 oferte valabile, iar in cazul in care acest lucru nu s-a
intamplat, concedentul este obligat sa anuleze procedura si sa organizeze o noua licitatie. Codul
administrativ stabileste reguli privind oferta, criteriile de atribuire a contractelor de concesiune,
determinarea ofertei castigatoare, anularea procedurii si conflictele de interese.
Codul administrativ stabileste ca incheierea propriu-zisa, continand prevederi atat cu privire la
caluzele regulamentare, cat si la cele contractuale.
Art. 324 – limba romana; daca concesionarul este de alta nationalitate se poate realiza si in
limba respectiva
Art. 327 – incetarea contractului de concesiune.
!!!! Incheierea e diferita de incetare !!!!!
Art. 330 – solutionarea litigiilor – potrivit L. cont. administrativ
 DREPT ADMINISTRATIV. CURS 06.01.2020

RĂSPUNDEREA ADMINISTRATIVĂ

Pentru prima dată legislația românească include în Codul Administrativ câteva dispoziții cu
privire la răspunderea administrativă în partea a VII-a.
Analiza doctrinară pornește de la definirea răspunderii juridice ca reprezentând o formă de
răspundere socială ce intervine în urma încălcării unor norme juridice printr-o faptă ilicită și
care atrage sancționarea corespunzătoare a acesteia. – art. 563 Codul Administrativ
În cadrul formelor răspunderii juridice, un loc important îl ocupă răspunderea
administrativă, identificată și reglementată de o manieră generală în codul administrativ alături
de răspunderea civilă și răspunderea penală pentru care se face trimitere la legislația specifică.
De lege lata, pot fi identificate trei categorii de ilicit administrativ: ilicitul administrativ propriu-
zis, ilicitul contravențional și ilicitul cauzator de prejudicii (materiale și morale). Corespunzător
identificăm trei forme de răspundere administrativă dintre care două forme se caracterizează
printr-o sancțiune represivă (răspunderea administrativă propriu-zisă/disciplinară și cea
contravențională) și cealaltă printr-o formă de sancțiune reparatorie (administrativ
patrimonială).
Răspunderea administrativ disciplinară presupune derularea unei proceduri complexe ce
cuprinde următoarele etape:
1. Constatarea abaterii administrative de către autoritatea cu atribuții de control;
2. Aplicarea sancțiunii administrativ disciplinare;
3. Exercitarea căilor de atac;
4. Executarea silită.
În doctrină nu există o enumerare nici măcar exemplificativă a abaterilor disciplinare sau a
sancțiunilor administrative datorită extremei lor diversități sub aspectul denumirii, dar și al
regimului juridic aplicabil. Codul administrativ reține în art. 567 următoarele principii
aplicabile răspunderii administrative:
1. Principiul legalității răspunderii;
2. Principiul justeței sau proporționalității răspunderii;
3. Principiul celerității.
Art. 568 din Codul Administrativ ne oferă definiția răspunderii administrativ disciplinare =
o formă a răspunderii administrative care intervine în cazul săvârșirii unei abateri disciplinare
în sensul încălcării de către demnitari, funcționari publici și asimilații acestora a îndatoririlor
de serviciu și a normelor de conduită obligatorii prevăzute de lege.
Abaterea disciplinară la rândul ei este definită în art. 569 = fapta săvârșită cu vinovăție de
către demnitari, funcționari publici și asimilații acestora care constă într-o acțiune sau inacțiune
prin care se încalcă obligațiile ce le revin din raportul de serviciu, din exercitarea mandatului
sau în legătură cu acesta și care le afectează statutul socio-profesional și moral.
Subiectul activ al răspunderii administrativ disciplinare este o autoritate a administrației
publice sau orice entitate asimilată acesteia față de către se răsfrâng consecințele unei abateri
disciplinare și în a cărei competență intră tragerea la răspundere a făptuitorului. Subiectul pasiv
este persoana care a săvârșit abaterea administrativ disciplinară.
Art. 568 alin. (2) din Codul Administrativ precizează că răspunderea administrativ
disciplinară se stabilește prin respectarea principiului contradictorialității și dreptului la apărare
și este supusă controlului instanței de contencios administrativ în condițiile legii.

Răspunderea administrativ contravențională - evoluția legislației :

La origine, în România, ca în majoritatea statelor occidentale, materia contravențiilor a avut
o natură penală, ilicitul contravențional era consacrat în legislația penală în structura tripartită:
crime, delicte și contravenții. Această diviziune tripartită s-a prevăzută în regulamentele
organice și apoi în Codul Penal din 1865, care privea contravenția ca infracțiunea pe care legea
o pedepsește cu închisoare polițienească și cu amendă. Din prevederile Codului rezulta faptul
că: contravențiile erau fapte săvârșite fără intenție, persoanele morale nu puteau fi sancționate
contravențional, tentativa la contravenții nu se pedepsea, contravențiilor li se aplicau
circumstanțe atenuante și cauze de exonerare de răspundere, iar pedepsele erau închisoarea de
la 1 la 15 zile și amendă de la 5 la 20 de lei.
Codul Penal din 1936 va menține acest regim aducând un plus de precizări.
După anii 50 în fostele state socialiste s-a declanșat un proces de dezincriminare a
contravențiilor care au fost scoase din zona ilicitului penal care au devenit abateri de natură
administrativă. Decretul 854/1964 a abrogat dispozițiile din codul penal și din legile speciale,
scoțând contravențiile din zona ilicitului penal. În țările în care a fost dezincriminată s-au
dezvoltat două sisteme: un sistem al unei legi cadru în materie și sistemul unui cod
contravențional care să conțină pe lângă regimul juridic aplicabil și regimul sancționator.
În România a fost reglementată Legea 32/1968 privind stabilirea și sancționarea
contravențiilor reglementare care a urmărit să întărească legalitatea în domeniu, să reducă
numărul actelor normative care prevedeau contravenții și să stabilească mai judicios faptele
pentru care contravenientul urma să fie tras la răspundere. În pofida acestor intenții după
adoptarea acestei legi, sfera ilicitului contravențional a crescut considerabil, adoptându-se
treptat nenumărate acte normative prin care se sancționau contravenții. În timp alături de legea
32/1968 care a fost dreptul comun în materie, s-au adoptat și alte acte normative care au stabilit
regimul derogatoriu cel mai important fiind Decretul 153/1970 pentru stabilirea și sancționare
unor contravenții privind regulile de conviețuire socială, ordinea și liniștea publice. Fiind
înlocuit de Legea 61/1991 - procedura stabilirii închisorii contravenționale, preluată ulterior
prin OG 55/2002 care reglementează în prezent prestarea unei activități în folosul comunității.
Urmare a legii de revizuire a Constituției în anul 2003 prin care s-a prevăzut că orice sancțiune
privativă de libertate trebuie să aibă o natură penală, fiind înlăturată închisoarea
contravențională.
OG 2/2001 a fost adoptată privind regimul juridic al contravențiilor a fost aprobată în baza
unei legi de abilitare abrogând expres Legea 32/1968 și a fost aprobată prin modificări și
completări prin Legea 180/2002, ulterior modificată prin numeroase schimbări legislative și
decizii CEDO și CCR.
Fundamente Constituționale:
Art. 15 alin. (2) Constituție
Art. 44 alin. (9) Constituție

În doctrina administrativă a fost pusă în discuție aplicabilitatea jurisprudenței CEDO în

materie contravențională în baza a trei criterii identificate:
1. Criteriul calificării faptei potrivit dreptului național – sub acest aspect legiuitorul român
consideră evident că domeniul contravențional nu aparține în dreptul intern materiei
penale
2. Criteriul naturii faptei – contravenția este singura faptă ilicită alături de infracțiune care
aduce atingere unor valori sociale
3. Criteriul naturii și gradului de gravitate al sancțiunii ce urmează să fie aplicate autorului
faptei – dacă sub aspectul naturii sancțiunii este fără îndoială că sancțiunile
contravenționale au caracter punitiv, din punct de vedere al gravității sancțiunii
problema trebuie privită nuanțat legislația în domeniu privind un număr foarte mare de
sancțiuni ...
 Definiția contravenției:
Potrivit art. 1 OG 2/2001 astfel cum a fost aprobată cu modificări prin Legea 180/2002 :
Legea contravențională apără valorile sociale care nu sunt ocrotite prin legea penală. Constituie
contravenție fapta săvârșită cu vinovăție stabilită și sancționată ca atare prin lege, ordonanță,
prin HG sau după caz prin HCL, HCJ sau a Consiliului General al Municipiului București.
Trăsăturile contravenției:
Din definiție rezultă două trăsături ale contravenției:
1. Contravenția este o faptă săvârșită cu vinovăție, având caracter ilicit în sensul că ea
atacă anumite valori sociale ocrotite de lege, altele decât cele ocrotite de legea penală.
Prin vinovăție se înțelege starea subiectivă a făptuitorului. Ilicitul contravențional se
raportează la atitudinea psihică a făptuitorului asupra consecințelor faptei sale.
Vinovăția îmbracă două forme: intenția și culpa. Nu mai dezvoltăm că știți de la penal.
J
2. Definiția conține, se referă la actele normative prin care pot fi stabilite și sancționate
contravenții precum și autoritățile competente să emită.

Art. 2 din OG 2/2001: Contravențiile pot fi stabilite prin legi, ordonanțe sau HG în toate
domeniile de activitate, fiind vorba de o competență materială generală.
Excepție: Potrivit aceluiași articol, prin hotărâri ale autorităților publice locale sau
județene se stabilesc și se sancționează contravenții în toate domeniile în care acestora
le sunt atribuite atribuții prin lege în măsura în care în domeniile respective nu sunt
stabilite prin legi, ordonanțe sau HG. Rezultă principiul legalității.

Art. 3 : Consiliile locale ale sectoarelor municipiului București pot stabili și sancționa
contravenții în salubritate, activitatea din piețe, întreținerea parcurilor și spațiilor verzi,
a parcurilor pentru copii etc. CGMB poate să stabilească și alte domenii de activitate
din competența consiliilor locale ale sectoarelor în care acestea să stabilească și să
sancționeze contravenții. HCJ sau după caz HCL sau sectoarelor municipiului București
prin care s-au stabilit contravenții prin încălcare art. 2-4 sunt nule de drept. Nulitatea se
constată de instanța de contencios competentă la cererea persoanei interesate.

Regimul actelor normative: Actele normative prin care se stabilesc contravenții trebuie
să cuprindă descrierea faptelor ce constituie contravenții și sancțiunea ce urmează să se
aplice pentru fiecare dintre acestea. În cazul sancțiunii cu amenda urmează să se
 stabilească limita minimă și limita maximă a acesteia sau după caz cote procentuale din
anumite valori.

Art. 4 din OG: intră în vigoare în termen de 30 de zile de la data publicării. Iar în cazul
HCL sau HCJ face trimite la intrarea în vigoare a actelor normative din codul
administrativ. OG prevede posibilitatea ca în cazuri urgente actul normativ în cauză să
intre în vigoare mai devreme într-un termen mai scurt, care nu poate fi mai mic însă de
10 zile.

Sancțiunile contravenționale:
OG 2/2001 distinge între sancțiuni contravenționale principale și sancțiuni
contravenționale complementare:
Sancțiunile contravenționale principale sunt:
1. Avertismentul;
2. Amenda;
3. Prestarea unei activități în folosul comunității.
Sancțiuni contravenționale complementare:
1. Confiscarea bunurilor folosite ...
2. Anularea după caz a avizului, acordului sau a autorizației de exercitare a unei
activității, închiderea unității, blocarea contului bancar, suspendarea activității,
retragerea licenței, desființarea lucrării și aducerea terenului în situația inițială.
Prin alte legi se pot stabili și alte sancțiuni : ex. Codul Rutier
Niciodată nu pot fi aplicate două sancțiuni principale !!! în schimb se pot aplica una sau mai
multe complementare !
OG prevede expres principiul proporționalității sancțiunii stabilite cu gradul de pericol
social al contravenției săvârșite.

CURS 13.01.2020

NU intră ultima prelegere la examen.

Analiza privește sancțiunile contravenționale principale: OG 2/2001
1. Avertismentul:
Constă în atenționarea verbală sau scrisă a contravenientului asupra pericolului social
al faptei săvârșite însoțită de recomandarea de a respecta dispozițiile legale.
 Avertismentul se aplică atunci când fapta este de gravitate redusă. El poate fi aplicat
chiar și atunci când actul normativ de stabilire și sancționare a contravenției nu prevede
această sancțiune.
Avertismentul are mai degrabă un caracter moral și intervine atunci când fapta
contravențională este de mai mică importanță, iar agentul constatator consideră că
contravenientul nu o va mai repeta.
În capitolul referitor la executarea sancțiunilor contravenționale, se precizează că
avertismentul se adresează oral atunci când contravenientul este prezent și se face de
agentul constatator. Rezultă că regula o constituie forma orală. În practica judiciară,
există situații în care instanțele raportându-se la conținutul contravenției au transformat
sancțiunea amenzii contravenționale cu avertismentul.
Decizia ICCJ dată în dezlegarea unei chestiuni de drept HP: sancțiunea avertismentului
se înscrie în cazierul fiscal.
A fost adoptată în scopul prevenirii sancționării contravenționale Legea 270/2017 prin
care s-a prevăzut posibilitatea agentului constatator de a stabili împreună cu
contravenientul o perioadă de rezolvare a problemelor identificate, fără a aplica o
sancțiune contravențională.

2. Amenda contravențională:
Potrivit prevederii legale are o natură administrativă. Ea se deosebește de amenda
penală, prin natura juridică, precum și autoritatea pe care o aplică, administrația și nu
instanța de judecată.
Amenda este o sancțiune pecuniară ce constă în micșorarea silită a patrimoniului celui
sancționat.
OG 2/2001 stabilește o limită minimă de 25 de lei și limite maxime pentru cuantumul
amenzii contravenționale în funcție de actul normativ sancționator.
Ex.: 100 000 de lei în cazul contravențiilor stabilite prin. Lege sau OG
50 000 de lei în cazul contravențiilor stabilite prin HG
5 000 de lei în cazul contravențiilor stabilite prin HCJ sau CGMB
2 500 de lei în cazul contravențiilor stabilite prin HCL și ale sectoarelor
municipiului București
Prin acte normative cu forță juridică cel puțin egală cu OG pot fi stabilite alte
cuantumuri ale amenzilor contravenționale.
 Recidiva nu este reglementată în materie contravențională, existând totuși unele
reglementări speciale în care se poate prevedea majorarea amenzii sau dublarea acesteia
atunci când se constată o nouă contravenției.
OG 2/2001 stabilește și destinația sumelor provenite din aplicarea amenzilor
contravenționale: Sumele provenite din amenzile aplicate persoanelor juridice în
conformitate cu legislația în vigoare se fac venit integral la bugetul de stat, cu excepția
celor aplicate potrivit legii de autoritățile publice locale sau al amenzilor privind
circulația pe drumurile publice, care se fac venit la bugetele locale ale
unității/subdiviziunii unității administrativ-teritoriale în care contravenientul își are
domiciliul sau sediul după caz. Sumele provenite din amenzile aplicate persoanelor
fizice potrivit legislației în vigoare se fac venit integral la bugetele locale ale
unităților/subdiviziunilor administrativ-teritoriale în care contravenientul își are
domiciliul.

3. Prestarea unei activități în folosul comunității:

Această sancțiune a fost introdusă pentru prima dată în legislația românească prin legea
61/1991 care a reglementat înlocuirea sancțiunii închisorii contravenționale cu
sancțiunea prestării unei activități în folosul comunității, dar datorită problemelor
apărute în jurisprudență, a fost ulterior înlocuită prin OG 55/2002. Acest act normativ a
reglementat și procedura aplicării sancțiunii închisorii contravenționale până la
desființarea acesteia din 2003. Astfel că OG 55/2002 reglementează în prezent exclusiv
prestarea unei activități în folosul comunității. Această sancțiune poate fi prevăzută doar
prin lege sau OG și ea poate fi aplicată doar de instanța de judecată, fiind stabilită
alternativ cu amenda.

Sancțiunile complementare:
Sfera acestora a fost extinsă. Dispoziția referitoare la confiscare este la ora actuală corelată
cu prevederea art. 41 alin. (8) din Constituție fiind vorba despre bunuri destinate, folosite sau
rezultate din contravenții. Dacă în trecut natura juridică a confiscării făcea obiect de dispută
între doctrinari, în prezent, ea este calificată expres ca fiind o sancțiune contravențională
complementară. Confiscarea are caracter obligatoriu dacă este prevăzută expres. Prin natura și
denumirea lor, sancțiunile contravenționale complementare nu se pot aplica decât împreună cu
o sancțiune contravențională principală și numai dacă actul normativ prin care este stabilită
contravenția prevede acest lucru.
Subiectele răspunderii contravenționale și cauzele care o înlătură:
În cazul săvârșirii contravenției subiectul activ este contravenientul, iar subiectul pasiv este cel
asupra căruia se răsfrânge. În teoria răspunderii juridice, subiectul activ este autoritatea, iar
subiectul pasiv este contravenientul.
Potrivit prevederilor legale, subiectele pot fi persoane fizice și persoane juridice.
În ce privește persoana fizică, în doctrină s-a susținut în totdeauna principiul generalității
persoanei fizice: răspunde orice persoană fizică care a săvârșit o contravenției pe teritoriul
României.
Excepția: este exceptat minorul care nu a împlinit 14 ani, există însă și dispoziții derogatorii
care ridică limita la 16 ani. Este reținută, răspunderea limitată a minorului între 14-16 ani,
sancțiunile fiind reduse la jumătate. Art. 44 OG 2/2001 – militarii în termen pentru care PV se
transmite la unitatea din care face parte pentru a fi sancționat disciplinar conform
regulamentului unității. Nu mai există.
În ce privește persoana juridică, dacă în trecut ea era sancționată cu titlu de excepție, potrivit
reglementării actuale, persoana juridică răspunde contravențional în cazurile și în condițiile
prevăzute de actele normative prin care se stabilesc contravenții, cu alte cuvinte persoana
juridică poate fi sancționată în aceleași condiții prin care poate fi sancționată persoana fizică.

Cauzele care înlătură răspunderea contravențională:

În doctrină, pe baza reglementării legale, se face distincție între cazurile care înlătură
caracterul contravențional al faptei și ... .
Potrivit OG 2/2001, cauzele sunt:
- Legitima apărare;
- Starea de necesitate;
- Constrângere fizică sau morală;
- Cazului fortuit;
- Iresponsabilității;
- Beției involuntare complete;
- Erorii de fapt;
- Infirmității dacă are legătură cu fapta săvârșită.
Faptele comise în oricare dintre aceste situații nu constituie contravenții, deoarece le
lipsește vinovăția. La aceste cauze se adaugă și minoritatea. Pornind de la faptul că
minorii sub 14 ani nu au capacitatea de a înțelege și aprecia gravitatea faptelor săvârșite.
Cauzele care înlătură caracterul contravențional al faptei sunt constatate doar de instanța
de judecată. Pentru definirea acestor cauze, în absența unor dispoziții în dreptul comun
al contravenției, se recurge la prevederile Codului Penal, fiind vorba de cauzele care
înlătură răspunderea penală.

OG, cauzele care înlătura răspunderea contravențională:

Potrivit dreptului comun în materie contravențională, după trecerea unei perioade de
timp poate interveni prescripția, cauză ce înlătură răspunderea contravențională. OG
2/2001 face distincția între prescripția aplicării sancțiunii contravenționale (amenda) și
prescripția executării sancțiunii contravenționale.
Prescripția aplicării sancțiunii amenzii contravenționale intervine în termen de 6 luni de
la data săvârșirii faptei. În acest context este introdusă și definită contravenția continuă:
În cazul contravențiilor continue, termenul de 6 luni curge de la data constatării faptei,
fiind vorba despre contravenție continuă, în situația în care încălcarea obligației legale
durează în timp.
Există prevederi speciale, în ce privește prescripția aplicării sancțiunii, atunci când fapta
a fost urmărită inițial ca infracțiune, iar ulterior a fost stabilită drept contravenție.
Prin legi speciale pot fi prevăzute și alte termene de prescripție pentru aplicarea
sancțiunii.

Art. 14 OG 2/2001, prescripția executării sancțiunii amenzii contravenționale intervine

atunci când PV nu a fost comunicat contravenientului în cel mult 2 luni de la data
aplicării sancțiunii. Dreptul de a cere executarea creanțelor fiscale se prescrie în termen
de 5 ani, de la data 1 ianuarie de la data anului ulterior de la care a luat naștere acest
drept.

Procedura aplicării sancțiunii contravenționale:

Analiza procedurii contravenționale se delimitează în 4 etape principale:
1. Constatarea contravenției
Art. 15 OG 2/2001: Contravenția se constată printr-un PV încheiat de persoanele
anume prevăzute în actul normativ care stabilește și sancționează contravenția
denumiți în mod generic agenți constatatori. Potrivit reglementărilor legale, pot fi
agenți constatatori : primarii, ofițerii și subofițerii din cadrul MAI special abilitați,
persoanele împuternicite de miniștrii, de prefecți, președinți ai CJ, primari, de
 primarul general al Municipiului București, precum și de alte persoane prevăzute în
legi speciale. Ofițerii și subofițerii de poliție constată contravenții privind apărare
ordinii publice, circulația pe drumurile publice, comerț, transportul alimentelor,
țigări și alcool și alte domenii prevăzute de lege sau HG.
Dacă aceeași persoană a săvârșit mai multe contravenții, sancțiunea se aplică pentru
fiecare dintre ele, iar în cazul în care la săvârșirea unei contravenții se aflau mai
multe persoane, vor fi trași la răspundere fiecare separat.
PV – este un act administrativ de autoritate individual, intră în categoria actelor
administrative irevocabile.
Art. 16 stabilește mențiunile pe care trebuie să le mențină PV de sancționare
contravențională : Sunt enumerate mențiuni privind identificarea contravenientului,
identificarea agentului constatator, descrierea faptei, împrejurările – circumstanțele,
actul normativ prin care se stabilește, termenul de exercitare a căii de atac și instanța
competentă. În cazul în care este vorba de un accident de circulație este indicată
societatea de asigurări. Existența posibilității achitării în maximum 15 zile la
jumătate din minimum amenzii. Semnătura agentului constatator.
Sunt prevăzute în același context anumite mențiuni prin a căror absență atrage
nulitatea absolută a PV:
- Lipsa mențiunilor – Nume, prenume, CNP; numele, prenumele, agent constatator, data,
contravenția, semnătura agentului constatator.
- OG stabilește o serie de mențiuni care trebuie incluse, în cazul în care contravenientul
este minor, este persoană juridică, este cetățean străin, apatrid, cetățean român cu
domiciliul în străinătate. În momentul încheierii PV, agentul constatator este obligat să
aducă la cunoștință dreptul de a face obiecțiunii la alte obiecțiunii. Se semnează de agent
pe fiecare pagină. Dacă contravenientul refuză, a c va face mențiune de acestea care
trebuie să fie confirmate de cel puțin un martor, apoi date de identificare a martorului.
Nu poate avea calitatea de martor, un alt agent constatator. Semnarea PV de către
contravenient nu echivalează cu recunoașterea faptei, acesta având posibilitatea de a
depune plângere contravențională.
2. Aplicarea sancțiunii contravenționale
Revine tot agentului constatator al contravenției în cazul în care prin actul normativ
de sancționare a contravențiilor nu se prevede altfel. Dacă însă potrivit actului
normativ, agentul constatator nu are dreptul de a aplica și sancțiunea, PV se
transmite ... , va fi aplicată prin rezoluție scrisă în PV. Sancțiunea se aplică, în
 limitele prevăzute de actul normativ și trebuie să fie proporțională cu gradul de
pericol social săvârșite, ținându-se cont de ..., modul, scopul urmărit, de urmarea
produsă, de circumstanțele personale ale contravenientului și de celelalte date
înscrise în procesul verbal. Individualizarea sancțiunii. Agentul constatator are
obligația de a comunica PV persoanei în cauză și celorlalte persoane în cauză pentru
a deschide posibilitatea căii de atac a plângerii.
PV de constatare a contravenției este titlu de creanță și înștiințare de plată. Potrivit
art. 28 alin. (1): Contravenientul poate achita în termen de maximum 15 zile, de la
data înmânării sau comunicării PV jumătate din minimul amenții prevăzute în actul
normativ, agentul constatator făcând mențiune despre această posibilitate în PV.
Art. 28 alin. (2), (3) OG 2/2001 prevăd posibilitățile de achitare a amenzilor
distingând despre cum este vorba de bugetul de stat sau bugetele locale prevederi
recente ale OG punând accent pe posibilitatea achitării online a acestora și
comunicării ordinului de plată inclusiv prin email.

3. Exercitarea căilor de atac

În mod tradițional, calea de atac în materie contravențional a fost plângerea privită
ca o cale devolutivă de atac, introdusă la judecătoria în a cărei circumscripție a fost
săvârșită contravenția. Art. 31 alin. (1): Împotriva PV se poate face plângere în
termen de 15 zile de la data înmânării sau comunicării PV. Controlul aplicării și
executării sancțiunilor contravenționale principale și contravențională este de
competența exclusivă a judecătoriei, iar plângerea suspendă executarea.
Judecătoria va fixa termen de judecată ce nu va depăși 30 de zile și va dispune citarea
contravenientului sau după caz a persoanei care a făcut plângerea, a organului care
a aplicat sancțiunea, a martorilor indicați în PV sau în plângere, precum și a oricăror
altor persoane în măsură să contribuie la rezolvarea temeinică a cauzei. În cazul în
care a avut ca urmare producerea unui accident de circulație, este citată și societatea
de asigurări. Discuție din doctrină privind celui care a achitat, răspunsul din doctrină
a fost întotdeauna favorabil în sensul că plata imediată a amenzii nu stinge dreptul
de a exercita calea de atac.
Instanța competentă, după ce verifică respectarea termenului, ascultă pe cel ce a
făcut-o și pe celelalte persoane, administrează orice alte probe prevăzute de lege
necesare legalității și temeiniciei și hotărăște asupra sancțiunii, despăgubirii și
 asupra măsurii confiscării. Dacă și legal citate părțile nu se prezintă la termenul de
judecată, plângerea se soluționează în lipsă pe baza actelor din dosar.
Cum operează nulitatea relativă ? Nu ar putea fi acoperită nulitatea relativă.
În ce privește calea de atac, aceasta este apelul – care se soluționează de secția de
contencios administrativ și fiscal a tribunalului, motivarea apelului nu e obligatorie,
motivele de apel pot fi susținute și oral în fața instanței, apelul suspendă executarea
hotărârii. Plângerile împotriva PV se soluționează cu precădere. OG prevede plata
unei taxe de timbru făcând trimitere la OUG 80/2013 privind taxele de timbru, iar
taxa judiciară de timbru este de 20 lei în fond și pentru apel. În doctrină se susține
și posibilitatea exercitarea căilor extraordinare de atac, argumentându-se cu
prevederea din ordonanță potrivit căreia, dispozițiile ordonanței se completează cu
dispozițiile CPC.
4. Executarea silită:
Se face distincție între executarea sancțiunii avertismentului și executarea sancțiunii
amenzii contravenționale.
PV neatacat în termen de 15 zile, precum și hot. Jud. definitivă prin care s-a
soluționat plângerea constituie titlu executoriu, fără vreo altă formalitate.
Avertismentul se adresează oral atunci când contravenientul este prezent la
constatarea contravenției și sancțiunea este aplicată de agentul constatator, în
celelalte cazuri avertismentul se socotește executat prin PV.
Punerea în executare a amenzii se face:
a. De către organul din care face parte agentul constatator, ori de câte ori nu se
exercită calea de atac în termenul de 15 zile.
b. De către instanță în celelalte cazuri, executarea silită a creanțelor fiscale.

Procedura aplicării unei sancțiunii privind prestarea unei activități în folosul comunității.