TEORIA GENERALĂ A ACTIVITĂŢII AUTORITĂŢILOR ADMINISTRAŢIEI

PUBLICE

Concepte cheie:
 noțiune, trăsături, clasificare
 condiții de valabilitate
 procedura emiterii/adoptării actelor administrative
 efecte juridice
 suspendarea, revocarea, anularea și inexistența actelor administrative

1. Caracterizare generală

Ca orice autoritate publică şi administraţia îşi concretizeaza activitatea prin

fapte şi acte. Forma cea mai reprezentativă o reprezintă actul juridic. Indiferent dacă
ne raportăm la actele juridice sau la faptele materiale ale administrației, din punct de
vedere al regimului juridic în care se desfășoară, ele pot fi supuse unui regim de
putere publică sau unui regim de drept comun (administraţia încheie anumite
contracte care privesc bunurile din patrimoniul său; când aceste contracte au ca
obiect bunuri din domeniul privat al administrației ele se supun dreptului comun, iar
dacă vizează bunuri din domeniul public al ei se supun unui regim de putere
publică).
Forma cea mai importantă prin care îşi concretizează administraţia
activitatea o reprezintă actul administrativ. Din punct de vedere al terminologiei
uzitate s-au folosit conceptele de act administrativ şi actul de drept administrativ.
Primul evocă autoritatea de la care emana, iar cel de-al doilea regimul juridic specific
dreptului administrativ.
În perioada interbelică s-au fudamentat noţiunile de act administrativ de
autoritate şi act de gestiune al administrației. Prin act administrativ de autoritate se
evocau actele juridice ale administrației prin care se crea o situație juridică guvernată
de normele de drept public, iar prin act de gestiune se evoca actul administrativ care
năștea drepturi şi obligații supuse dreptului comun. Legea nr. 29/1990 folosește
noţiunea de act administrativ de autoritate însă ea este o reglementare anterioară
Constituției. Singurul concept pe care îl consacra legea fundamentală şi care are
astfel o legitimitate constituţională este cel de act administrativ prevăzut de art. 52
din Constituție, care reglementează dreptul persoanei vătămate într-un drept al său
ori într-un interes legitim, de o autoritate publică de a se adresa unei instanțe
judecătorești atunci când actele administrative emise de aceasta sau nesoluționarea,
în termenul legal, a unei cereri la care persoana se consideră îndrituită, îi produce
anumite vătămări.
Actul administrativ reprezintă forma juridică principală de activitate a
autorităților administrației publice şi în secundar a altor autoritați publice, ce constă
într-o manifestare de voință juridică, expresă şi unilaterală, făcută în scopul de a da
naștere, modifica sau stinge drepturi şi obligații, în realizarea puterii publice, sub
controlul principal de legalitate al instanțelor judecătorești 1.
Într-o exprimare mai sintetică, actul administrativ a fost definit ca o
„manifestare unilaterala şi expresă de voință a unei autoritați publice, în principal a
unei autorități a administrației publice, în scopul de a produce efecte juridice, în
temeiul puterii publice”2.
Într-o altă opinie, actul administrativ reprezintă „forma juridică principală de
activitate a administrației publice, care constă într-o manifestare de voință expresă,
unilaterală şi supusă unui regim de putere publică, precum şi controlului de legalitate
al instanțelor judecătorești, care emană de la autorități administrative sau de la
persoane private autorizate de acestea, prin care se nasc, modifică sau sting
drepturi şi obligații corelative”3.
„Actul administrativ constituie forma principală prin care se realizează
administraţia publică şi constă într-o manifestare de voință prin care se creează, se
modifică sau se sting raporturi de drept administrativ” 4.
Conform prevederilor art. 2, alin. (1), lit. c. din Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, „actul
administrativ reprezintă actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o
autoritate publică, în regim de putere publica, în vederea organizării executării legii
sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi
juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, și contractele
încheiate de autoritațile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor
proprietate publică, executarea lucărilor de interes public, prestarea serviciilor

1
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Editura All Beck, 2002
2
R. N. Petrescu, op. cit., 2004
3
V. Vedinas, op. cit., p. 78
4
M. Preda, op. cit., p. 180
publice, achizițiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute și alte categorii de
contracte administrative supuse competenței instanțelor de contencios
administrativ”.

1. Trăsături ale actelor administrative

 Actul administrativ reprezintă forma juridică principală de activitate a

administrației publice.
Trăsătura relevă mai întâi faptul că actul administrativ nu este orice formă de
activitate a administrației, ci o modalitate de exprimare a activității juridice a acesteia.
Totodată, se evocă faptul că dintre toate formele juridice ale activității de
administrație, actul administrativ este cel mai important şi acest lucru rezultă nu din
argumente de ordin cantitativ, care privesc numărul şi procedura regăsirii acestei
forme în activitatea administrativă, ci datorită unor rațiuni de ordin calitativ care țin de
forța majoră juridică şi de efectele juridice ale actului administrativ (ele se bucură de
principiul executării din oficiu - executio ex officio, ceea ce înseamnă că atunci când
nu este respectat sau executat de bună voie, se poate trece la executarea silită
direct în baza actului, care constituie el însuși titlul executoriu, fără să mai fie nevoie
de investirea actului respectiv cu formulă executorie).
 Actul administrativ reprezintă o manifestare de voință cu caracter expres
şi unilateral.
În această trăsătură sunt reunite două caracteristici ale actului administrativ:
Caracterul expres al voinței juridice pe care o conține, ceea ce înseamnă
că aceasta trebuie exprimată clar, neechivoc, să exprime dorința fermă de a
schimba realitatea juridică. Actul administrativ nu poate cuprinde o rugăminte, o
constatare, o părere sau expresia unui sentiment, ci numai o voință, ce trebuie să
aibă drept scop producerea în mod direct de anumite efecte juridice şi să se
manifeste printr-un fapt material pentru a putea fi cunoscută 5.
Caracterul unilateral al actului administrativ. Această trăsătură relevă
faptul că actul administrativ concretizează voința autorității publice de la care emană,
indiferent dacă este vorba de un organ unipersonal sau colegial, indiferent de
numărul de persoane implicate în adoptarea lui. Există anumite situații care au
determinat în doctrină punerea problemei menținerii sau nu a caracterului unilateral:
5
R. Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactica şi Pedagogica, 1970
 Actul administrativ emis cu participarea mai multor persoane fizice. Este
cazul organelor colegiale care sunt constituite din mai multe persoane fizice, ce
participă prin vot la adoptarea actului. Această situație nu schimbă natura actului
administrativ în sensul de a-l transforma din act unilateral în act bi-multilateral,
deoarece persoanele implicate în adoptarea lui nu exprimă o voința juridică proprie.
Voința fiecărei persoane se contopește într-o singură voința juridică, aceasta
aparținând organului emitent. Rezultă că voința membrilor organului colegial
reprezintă o formă procedurală de adoptare a actului;
Actul administrativ emis cu participarea mai multor persoane juridice. Poate
fi vorba despre două sau mai multe autorități administrative, despre autorități
administrative şi alte autorități publice, sau despre autorități administrative şi structuri
nestatale şi în această situație, pentru același argument de la punctul anterior se
menține caracterul unilateral al actului administrativ;
Actul administrativ emis la cerere. Este o categorie de acte răspândită
deoarece, de regulă, administraţia trebuie sa fie sesizată cu privire la nevoile
subiecților de drept care se concretizează în cererea acestora. Cererea poate să
emane de la persoana interesată către organul emitent sau de la organul emitent
către cel superior ierarhic lui. Nici în această situație, nu se schimbă caracterul
actului administrativ, întrucât formularea unei cereri nu obligă organul la emiterea
actului şi nici nu se negociază conţinutul actului. Autoritatea administrativă are
aptitudinea să emită actul dacă legea îi permite să o facă în condițiile prevăzute de
legiuitor. Un argument în plus în susținerea acestei idei este reprezentat de
renunțarea beneficiarului la act. Această renunțare nu atrage prin ea însași
desființarea actului. Pentru a se realiza acest lucru trebuie ca organul emitent să
intervină cu un alt act prin care să revoce sau să retracteze actul la care s-a
renunțat. Principiul simetriei în drept sau al lui “contrarius actus” impune ca
revocarea să se facă printr-un act cu aceiași forță juridică sau una superioară.
 Actul administrativ este emis în regim de putere publică.
Această trăsătură deosebește actul administrativ de alte acte juridice ale
administrației supuse dreptului comun. De regimul de putere publică se leagă forța
obligatorie a actelor administrative şi faptul că ele reprezintă titluri executorii, în
sensul că, dacă nu sunt aduse la îndeplinire în mod voluntar se poate trece la
executarea silită, direct în baza actului, fără a mai fi necesară investirea lui cu forța
juridică executorie.
Obligativitatea actelor administrative, ca trăsătură distinctă, trebuie înteleasă
sub mai multe aspecte6:
- actul admnistrativ este obligatoriu pentru toate subiectele de drept care
intră sub incidența dispozițiilor sale;
- actul administrativ este obligatoriu pentru autoritatea emitentă atâta vreme
cât el nu a fost abrogat, revocat sau anulat, iar obligaţia organului emitent de a-și
respecta propriile acte există numai dacă este vorba de acte de natură şi forța
juridică diferită;
- actul administrativ este obligatoriu şi pentru autoritatea admnistrativă
ierarhic superioară celei emitente, situație în care trebuie făcută distincție între actele
admnistrative normative şi actele administrative individuale.
 Actul administrativ dă naștere, modifică sau stinge drepturi şi obligații.
Această trăsătură relevă faptul că actul administrativ este un tip de act juridic
în sensul de manifestare de voință făcută cu scopul de a da naștere, de a modifica
sau de a stinge drepturi şi obligații. Ceea ce deosebește însă actul administrativ de
alte acte juridice este faptul că drepturile şi obligațiile rezultate se realizează în
sfera administrației publice şi în regim de putere publică.
 Actul administrativ este supus controlului de legalitate al instanțelor
judecătorești.
Art. 52 din Constituția republicată prevede că persoana vătămată printr-un act
administrativ emis de o autoritate publică sau prin nesoluționarea în termenul legal a
unei cereri, se poate adresa instanței judecătorești solicitând anularea actului,
recunoașterea dreptului pretins, repararea pagubei. Constatăm că textul îngăduie ca
orice act administrativ indiferent de autoritatea publică de la care emană să poata fi
supus controlului de legalitate exercitat de instanțele judecătorești. Textul vorbește
însă în alin. 2 despre o lege organică prin care să se reglementeze atât condițiile, cât
şi limitele exercitării dreptului. Rezultă că textul admite de principiu existența unor
restricții/limitări de la controlul de legalitate, respectiv existența unor acte
administrative exceptate de la acest control care sunt reglementate de Legea nr.
554/2004 a contenciosului administrativ. De aceea, trăsătura actului administrativ de

6
Dana Apostol Tofan, op. cit., 2004, p. 18
a fi supusă controlului de legalitate al instanțelor judecătorești nu trebuie înteleasă
într-un mod absolutist, din două considerente:
- există acte administrative care, deși nu sunt emise de organele
administrative, ci de alte autorități publice sunt supuse controlului de legalitate în
baza art. 52 din Constituție ;
- există acte care, deși sunt emise de organe administrative sunt
sustrase controlului de legalitate.
Modificările aduse art. 52 au urmărit o corelare cu celelalte dispoziții
constituţionale și, în primul rând, cu art. 21 care reglementează accesul liber la
justiție. În acest sens, s-a adăugat că este îndreptățită la reparație şi persoana
vătămată într-un „interes legitim”, nu doar într-un drept, ca în reglementarea inițială.

2. Clasificarea actelor administrative

2.1. În funcție de organul de la care emană:

 Acte emise de autoritatea administrativă.
 Acte emise de alte autorități publice.
 Acte emise de structuri private autorizate să presteze anumite servicii
publice numite tradițional şi acte emise prin delegație.

a. În funcție de întinderea efectului juridic:

 Acte administrative normative care ca orice alt act juridic au caracter
normativ producând efecte juridice față de un număr nedeterminat de subiecți şi au
opozabilitate erga omnes (tuturor).
 Acte administrative individuale care produc efecte juridice fața de un
subiect de drept determinat şi sunt de mai multe tipuri:
o Acte prin care se stabilesc drepturi sau obligații determinate pentru
un anumit subiect de drept denumite generic autorizații.
o Acte prin care se atribuie un statut personal (certificate, diplome de
diferite tipuri, decizie de pensionare, permis de conducere).
o Acte prin care se aplică forme diferite ale constrângerii
administrative (decizii cu caracter sancționator, procese verbale de contravenție).
 o Acte administrative cu caracter jurisdicțional prin care se
soluționează un anumit litigiu intervenit în sfera administrației active de către un
organ care acționează după o procedură similară celei judecătorești în urma căreia
se obține o decizie motivată (soluționarea unei contestații la o sancțiune de un
anumit tip).
Importanța distincției între actele administrative normative și actele
administrative individuale, s-a mai apreciat în doctrină, constă în faptul că niciodată
actele individuale nu pot încălca actele normative.(D. Apostol Tofan, Drept
administrativ, Editura All Beck, Bucuresti, 2004, p. 20 apud. D. Brezoianu, op. cit ,
2004, p. 71).
 Acte administrative cu caracter intern – se aplică în interiorul unei instituții
sau autorități și produc efecte față de personalul acelei instituții
o Acte normative (regulament intern de organizare și funcționare)
o Acte individuale ( decizie de numire a unui funcționar public)
b. După natura lor juridică:
 Acte administrative de autoritate , „calificate și ca acte administrative de
autoritate publică, sunt actele emise sau adoptate de o autoritate publică, în mod
unilateral, pe baza și în scopul executării legii, în scopul nașterii, modificării sau
stingerii unor raporturi de drept administrativ” ( M. Preda, op. cit. 2004, p. 83)
 Acte administrative de gestiune – „acte bilaterale ce se încheie de serviciile
publice administrative cu persoane fizice sau juridice și privesc buna gestionare a
domeniului public al statului sau al unităților administartiv - teritoriale, dar și a
domeniului privat al statului sau al unităților administrativ -teritoriale”. ( D. Apostol
Tofan, op. cit., p. 21)
 Acte administrative jurisdicționale
c. După competența materială a autorității emitente:
 acte administrative cu caracter general
 acte administrative de specialitate
d. După competența teritorială a autorității emitente:
 acte administrative ale autorităților administrației publice centrale, ce
produc efecte pe întreg cuprinsul țării;
  acte administrative ale autorităților admnistrației publice locale, ce produc
efecte în limitele unității admnistrativ teritoriale în care funcționează autoritățile care
le emit.
e. Din punct de vedere al obiectului lor7:
 acte - reguli, prin care se formulează regulile de drept generale şi
impersonale sau se stabilesc situații juridice de aceeași natură;
 acte – subiective, prin care se stabilesc, se modifică sau se suprimă
drepturile sau situațiile juridice individuale şi subiective;
 actele – condiție, prin intermediul cărora se aplică unei persoane sau unei
categorii determinate de persoane o situație general legala.

f. După numărul manifestărilor de voința care le încorporează8:

 acte admnistrative care conțin o singură manifestare de voință;
 acte admnistrative complexe, care conțin două sau mai multe manifestări
de voință.

2. Regimul juridic al actelor administrative

Prin regim juridic în general înțelegem un ansamblu de condiții de fond şi

formă care particularizează o anumită instituție în circuitul juridic existent.
Dimensiunile regimului juridic al actului administrativ privesc legalitatea formelor
procedurale de emitere, forța juridică şi efectele juridice, întinderea şi încetarea
efectelor actului administrativ.

4.1. Legalitatea actelor administrative

Reprezintă trăsătura dominantă deoarece la baza actului administrativ, ca şi a

întregii administrații, în ansamblul ei, se află principiul legalitații. Într-o definiţie
generală, legalitatea semnifică conformitatea actului administrativ cu legea
fundamentală, cu legile adoptate de Parlament, precum şi cu toate celelalte acte
normative care au forța juridică superioară actului administrativ 9.

7
M. Oroveanu, op. cit., 1998, p. 126 )
8
I. Iovanas, op. cit., 1997
9
A. Iorgovan, op. cit., 2002
 Strâns legată de legalitate este şi oportunitatea actului administrativ care
semnifică aptitudinea actului de a satisface anumite nevoi sociale într-un loc şi timp
determinat. Dacă legalitatea semnifică o conformitate cu litera legii, oportunitatea
relevă conformitatea cu spiritul legii. În doctrină s-au conturat doua opinii:
 Opinia profesorilor Școlii de la Cluj, potrivit căreia legalitatea şi
oportunitatea reprezintă condiții distincte de validitate a actului administrativ, iar
judecătorul nu poate cenzura decât legalitatea, nu şi oportunitatea actului.
 Concepția autorilor Școlii de la Bucureşti potrivit căreia legalitatea
reprezintă o “suma divizio” (totalitatea condițiilor de validitate, oportunitatea apărând
ca un segment al acesteia).
Considerăm că în conformitate cu litera şi spiritul legii fundamentale şi în
concordanță cu necesitatea pătrunderii în sistemul românesc a valorilor democratice
europene, judecătorului de contencios administrativ trebuie să-i fie recunoscută
prerogativa de a cenzura actul administrativ, atât din punct de vedere al oportunității,
cât şi al legalității. Oportunitatea nu este înțeleasă şi prin raportarea la puterea
discreționară a administrației publice, prin care se evocă marja de libertate de care
dispune autoritatea atunci când alege din mai multe variante posibile pe aceea care
corespunde în cea mai mare măsura nevoii sociale pe care are misiunea să o
înfăptuiască. Depășirea acestei libertăți de apreciere atrage excesul de putere pe
care judecătorul trebuie să aibă capabilitatea să-l cenzureze.
În esență, oportunitatea vizează: momentul în care se adopta actul
admninistrativ, locul şi condițiile concrete în care urmează să se aplice un act
admnistrativ, conformitatea cu scopul legii, mijloacele, durata, calitatea vieții şi
interesul public10.
Oportunitatea actului administrativ, în opinia profesorului Verginia Vedinaș,
„derivă din capacitatea pe care o are organul care emite actul de a alege, dintre mai
multe soluții posibile şi egale în aceeași masură, pe cea care corespunde cel mai
bine interesului public care trebuie ocrotit”.
Sunt recunoscute următoarele condiții generale de legalitate:
 Condiția ca actul sa fie conform Constituției, al cărei caracter suprem este
proclamat prin art. 1 alin. 5;
 Condiția ca actul să fie conform cu litera şi spiritul legii în accepţiunea lato
sensu, care include atât actele juridice ale Parlamentului, cât şi altele cu forță juridică
10
A .Iorgovan, op. cit., 2002, I. Iovanas, op. cit.,
egală sau inferioară legii, dar superioară actului administrativ (ordonanțe de Guvern;
hotărâri de Guvern):
 Condiția ca actul să fie emis de organul competent şi în limitele
competenței sale:
 Condiția ca actul să fie adoptat în forma şi după procedura prescrisă de
legiuitor.

4.2. Forma actului administrativ

S-a recunoscut, întotdeauna, necesitatea ca actul administrativ să îmbrace

forma scrisă, în acest mod el deosebindu-se de actul civil, care este supus regulii
consensualismului. Forma scrisă este cerută “ad validitatem” şi nu “ad probationem”.
În ceea ce privește actele administrative individuale, deși acestea de obicei
îmbracă forma scrisă, literatura de specialitate a identificat şi unele situații în care ele
pot avea şi o formă orală (de exemplu – avertismentul, care, potrivit prevederilor
Ordonenței de Guvern nr. 2/2001 privind regimul contravențiilor, poate îmbrăca atât
forma scrisă, cât şi forma orală).
Actele administrative normative trebuie să îmbrace forma scrisă, deoarece se
impune publicarea lor, obligație care incumba şi unor categorii de acte individuale,
după cum urmează: ordonanțele de Guvern, hotărârile de Guvern (pot avea atât
caracter normativ, cât şi caracter individual şi ele se publică în Monitorul Oficial sub
sancțiunea inexistenței); decretele Președintelui care, după unii autori, au doar
caracter individual, iar după alții pot avea şi caracter normativ, se publică în
Monitorul Oficial în mod obligatoriu conform art. 100 din Constituție. Necesitatea
formei scrise decurge din:
 necesitatea cunoașterii conţinutului actului,
 pentru a constitui mijloc de probă în caz de litigiu,
 pentru a se determina drepturile şi obligațiile pe care le naște şi pentru a-i
sancționa pe cei răspunzători de neexecutarea sau respectarea lui,
 pentru a se realiza scopul său educativ.

Limba în care se redactează toate actele administrative este limba oficială a

statului român-limba română. Conform prevederilor art. 50 din Legea nr. 215/2001
privind administrația publică locală, republicată, cu modificările și completările
ulterioare, „în unitățile administrativ–teritoriale în care cetățenii aparținând unei
minorități naționale au o pondere de peste 20% din numărul locuitorilor, hotărârile cu
caracter normativ se aduc la cunoștința publică și în limba maternă a cetățenilor
aparținând minorității respective, iar în cele cu caracter individual se comunică, la
cerere, și în limba maternă”.
Motivarea tuturor actelor administrative, conform opiniei prof. univ. Narcisa
Petrescu, reprezintă „o garanție a respectării legii și a ocrotirii drepturilor
cetătenești”. Proiectele de acte normative trebuie motivate prin note de
fundamentare, expunere de motive, referate. „ Ele au menirea de a concentra
elementele de fapt și de drept care legitimează intervenția actului juridic respectiv”.
Pentru actele administrative individuale, obligativitatea motivării în fapt și în drept
este de necontestat, atât în cazul actelor administrative sancționatorii (proces verbal
de contravenție), cât și în cazul actelor administrativ–jurisdicționale (hotărârea
comisiei de disciplină). În practica administrativă actuală, însă, se utilizeaza
preponderent motivarea în drept, cu indicarea eventualelor operațiuni administrative
(referate, avize, acorduri etc.).

4.3. Procedura de emitere a actului administrativ

Formele procedurale de emitere a actelor administrative în funcție de

momentul intervenției lor pot să fie anterioare, concomitente, ulterioare emiterii
actului. În funcție de forța juridică, formele procedurale pot să fie producătoare sau
nu de efecte juridice.

4.3.1. Formele procedurale anterioare:

Operațiunile procedurale anterioare emiterii actului admnistrativ sunt activități

care nu produc ele însele efecte juridice, dar care premerg elaborarea actului
producător de efecte juridice11. Au o frecvență şi modalități diverse de exprimare
(expertize, referate, studii, date statistice, sesizări propuneri, anchete, rapoarte etc.).
Cel mai des întâlnite sunt avizele şi acordurile.

11
R. N. Petrescu, op. cit., 2004
 1. Avizele reprezintă punctele de vedere pe care le solicită un organ care
emite un act administrativ de la un alt organ sau, altfel spus, opiniile pe care o
autoritate a admnistrației publice le solicită altei autorități a admnistrației publice într-
o problemă sau mai multe, pentru a se informa şi a decide în cunoștiință de cauză 12,
ele putând să fie de trei feluri:
Facultativ => când organul care îl emite nu este obligat pentru emiterea
actului nici să solicite avizul, nici să respecte avizul pe care l-a solicitat şi obținut.
Consultativ => în situațiile în care organul emitent al actului
administrativ este obligat să solicite avizul, dar nu este obligat să-l respecte. Art. 95
din Constituție raportat la art. 146 lit. h prevede competența Curții Constituţionale de
a emite un aviz consultativ în situația suspendării din funcție a Președintelui
României .
Conform => potrivit căruia organul este obligat atât să solicite avizul,
cât şi să respecte conţinutul lui.
2. Acordul reprezintă o formă procedurală prin care un organ administrativ
îşi exprimă acceptul față de emiterea unui act administrativ de către alt organ
administrativ.
El reprezintă o manifestare de voință a unei autorități publice determinate de
lege, prin care aceasta îşi exprimă consimțământul la emiterea unui act administrativ
de către o altă autoritate publică13.
În funcție de momentul intervenției lui, acordul poate fi atât anterior, cât şi
concomitent sau posterior actului administrativ.
Între aviz şi acord exista atât asemănări cât şi deosebiri.
Avizele nu produc prin ele însele efecte juridice, ele au rolul să contribuie la
caracterul legal al actului administrativ, fără a fi ele însele acte administrative, ci doar
operațiuni administrative. Ele condiționează sau, după caz, fundamentează
manifestarea de voință unilaterală a organului administrativ. Nefiind acte
administrative avizele nu pot fi atacate de sine stătător în contenciosul administrativ,
ci doar împreună cu actul pe care-l fundamentează. Acordul atrage după sine
legalitatea unui act administrativ fără a acoperi eventualele vicii de legalitate ale
acestuia. Nu produce prin el însuși efecte juridice, dar condiționează efectele actului
administrativ. În doctrină, actele administrative emise în baza unui acord constituie
R. N. Petrescu, op. cit., 2004
12

Rozalia–Ana Lazar, Legalitatea actului administrativ. Drept românesc și drept comparat, Editura All
13

Beck, București, 2004, p.135

categoria actelor administrative complexe care reunesc în primul rând voința
organului care a emis actul, dublată (consolidată) de voința organului ce a emis
acordul. În consecință, în cazul acţiunii în anulare, în litigiu va trebui să figureze ca
pârât atât organul emitent, cât şi cel care și-a dat acordul 14.

4.3.2. Formele procedurale concomitente

Cele mai multe sunt întâlnite în cadrul organelor colegiale fiind reprezentate
de:
 cvorum => reprezintă numărul de membri, raportat la totalul membrilor
unui organ colegial, care trebuie să fie prezenți pentru ca deliberările acestuia să fie
valabile;
 majoritatea cerută de lege pentru adoptarea actului => numărul de
voturi necesar pentru ca hotărârea să fie valabilă şi obligatorie; poate fi simplă,
calificată, absolută … ex.: Constituția prevede în art. 76 alin. 1 că legile organice se
adoptă cu majoritatea membrilor fiecarei camere. Majoritatea simpla cerută de art.
76 alin. 1 se raportează la cvorum, în sensul că se impune pentru a trece la votarea
unui act, ca organul colegial să fie legal întrunit, să existe cvorumul legal.
Majoritatea relativă reprezintă majoritatea celor prezenți, majoritatea absolută
reprezintă majoritatea membrilor unui organ colegial, iar majoritatea calificată
reprezintă o majoritate mai mare decât cea absolută, de regulă, două treimi sau un
alt procent din totalul membrilor unui organ colegial 15.
 regula semnării actului urmată de regula contrasemnării lui => Art. 108
alin. 4 prevede că hotărârile de Guvern şi ordonanțele de Guvern se semneaza de
către Primul-ministru şi se contrasemnează de ministrul care are sarcina punerii lor
în aplicare. Decretele Președintelui sunt de două categorii: a) decrete care sunt
semnate numai de către Președinte; b) decrete care sunt semnate de către
Președinte şi sunt contrasemnate de către Primul Ministru. Hotărârile consiliului local
se contrasemnează pentru legalitate de secretarul unității administrativ teritoriale.
 motivarea => de regulă este specifică actelor administrative cu caracter
jurisdicțional. Ea este uzitată şi în ceea ce privește actele administrative normative
formulându-se propunerea ca regula motivării să fie extinsă la toate categoriile de

14
A. Iorgovan, op. cit., p.58
15
Dana Apostol Tofan, op. cit., 2004
acte, în acest fel fundamentându-se temeinicia emiterii lor. Potrivit prevederilor Legii
nr. 24/2000, motivarea trebuie să se refere, în principal, la: cerințele care justifică
adoptarea actului, principiile de bază și finalitatea reglementării propuse, efectele de
ordin social, economic, politic, cultural urmărite , implicațiile asupra reglementărilor în
vigoare și fazele parcurse pentru emiterea sau adoptarea actului. În cazul actelor
individuale, motivarea se referă în principal la cauzele de fapt și de drept care au
impus adoptarea actului.
 Obligaţia încheierii unei minute => potrivit prevederilor Legii
nr.52/2003‚ punctele de vedere exprimate cu ocazia desfăşurării şedinţelor
autorităţilor administraţiei publice locale se consemnează într-o minută, care va
include şi votul fiecărui membru, cu excepţia cazului în care s-a hotărât ca votul să
fie secret16.

4.3.3. Formele procedurale ulterioare

Îmbracă modalităţi diferite de exprimare:

 Publicarea => vizează de regulă actele administrative normative, dar
poate viza şi unele acte administrative individuale (decretele Președintelui, care în
opinia unor autori pot avea numai caracter individual, iar în opinia altor autori au
caracter normativ şi individual, se publică în Monitorul Oficial potrivit art. 100 sub
sancțiunea inexistenței în cazul nepublicării). Ea este definită în doctrină ca
reprezentând operațiunea materială prin care un act administrativ este adus la
cunoștința cetățenilor fie prin imprimare, fie prin afișare într-un loc public sau prin
alte mijloace de difuzare scrisă17.
 Comunicarea => vizează actele administrative individuale, este o
modalitate de aducere la cunoșintă a actelor. Exista o excepție stabilită prin art. 108
alin. 4 din Constituția republicată, potrivit căruia, hotărârile Guvernului care au
caracter militar se comunică numai instituțiilor interesate. Doctrina o definește ca
fiind „operațiunea prin care organul administrativ emitent aduce la cunoștința celui
interesat un act administrativ, fie prin predare directă acestuia, fie prin afișare la
domiciliul sau sediul lui sau prin alte mijloace” 18.

16
V. Vedinaş, op. cit., p. 95
17
T. Draganu, Actele de drept administrativ, op. cit., p. 135
18
Rodica Narcisa Petrescu, op. cit.,p. 306
  Confirmarea => modalitate de întărire a legalității unui act administrativ
prin recunoașterea lui de către organul emitent sau superior ierarhic.
 Aprobarea => manifestarea de voință a unui organ superior prin care
se declară de acord cu un act deja emis de un organ inferior, act care, fără această
manifestare de voință ulterioară lui, nu ar produce conform legii, efecte juridice 19.
Aprobarea tacită, reglementată prin O.U.G. nr. 27/2003, modificata şi completată
prin Legea nr. 486/2003, se aplică tuturor autorizațiilor emise de autoritățile
administrației publice, cu o serie de excepții prevăzute. Prin autorizație se înțelege
actul admnistrativ emis de autoritățile administrației publice competențe prin care se
permite solicitantuluii desfășurarea unei anumite activități, prestarea unui serviciu
sau exercitarea unei profesii. Prin procedura aprobării tacite se înțelege procedura
prin care autorizația este considerată acordată dacă autoritatea admnistrației publice
nu răspunde solicitantului în termenul prevăzut de lege pentru emiterea respectivei
autorizații.

4.4. Forţa juridică a actului administrativ

Este fundamentată pe trei prezumții:

 De legalitate => presupune ca actul administrativ corespunde legii în
accepţiunea lato sensu.
 De autenticitate => trăsătura actului administrativ de a fi presupus că
emană de la un organ exprimat în forma sa exterioară (ștampile, antet, semnături
…).
 De veridicitate => presupune că actul administrativ corespunde
adevărului.
Din aceste prezumții izvorăsc şi obligațiile pe care le naște actul, fiind vorba
despre:
 Obligaţia de executare => este obligaţia de a face şi privește exclusiv
subiecții de drept care au obligaţia punerii în executare a actului administrativ.
 Obligaţia de respectare (opozabilitate) => este obligaţia de a nu face,
care vizează pe toți subiecții de drept, nu numai pe cei însărcinați cu executarea lui.

19
R. N. Petrescu, op. cit., 2004
 Forța juridică a actului administrativ este dată de locul pe care îl ocupă
organul emitent în sistemul organizării administrației publice precum şi de natura
organului respectiv; de exemplu: la nivelul Guvernului se emit atât hotărâri, cât şi
ordonanțe de Guvern, dar şi acte cu forță juridică inferioară – dispozițiile Prim-
ministrului, ordinele miniștrilor20.
Forța juridică a actului administrativ presupune regula executio ex officio
(executarea din oficiu a actul administrativ), în sensul că atunci când actul
administrativ nu este dus la îndeplinire în mod voluntar, se poate trece la executare
silită direct în baza actului, fără să mai fie nevoie de investirea lui cu titlu executoriu,
actul însușii fiind un titlu cu acest caracter.

4.5. Efectele actului administrativ

Abordarea acestei probleme presupune determinarea momentului de la care

încep sa se produca efectele, întinderea lor şi încetarea lor.

4.5.1. Momentul de la care actul administrativ produce efecte juridice

Trebuie să facem distincție între producerea efectelor fată de organul emitent
şi producerea acestor efecte față de alți subiecți de drept. Pentru organul emitent,
actul administrativ produce efecte din chiar momentul adoptarii sale (ex.: obligaţia de
a-l face cunoscut prin comunicare sau publicare sau obligaţia de a nu-l modifica sau
revoca decât în formele şi după procedura prescrisă de legiuitor). Pentru ceilalți
subiecți de drept momentul diferă în funcție de caracterul actului. Pentru actele
individuale, de regulă, ele produc efecte din momentul comunicării, iar pentru actele
normative din momentul publicării. Dat fiind faptul că există şi acte individuale pentru
care însăși Constituția impune publicarea lor, putem spune, într-o formulă generală,
că actele administrative produc efecte juridice din momentul aducerii lor la
cunoștință. Există însă şi unele excepții, astfel:
 Actele administrative declarative (recognitive) => care produc efecte
juridice anterior emiterii lor, în sensul că recunosc o situație preexistentă (certificat
de stare civilă care produce efecte nu din momentul emiterii lui, ci din momentul în
care s-a petrecut faptul juridic).

20
A. Iorgovan, op. cit., 2002, p. 64
  Actul ce produce efecte de la o dată ulterioară aducerii la cunostință =>
Art. 78 din Constituție prevede că legea se publică în Monitorul Oficial şi intră în
vigoare în termen de trei zile de la data publicării sau la o dată prevăzuta în textul ei,
care nu poate fi decât ulterioară publicării.

4.5.2. Întinderea efectelor juridice ale actului administrativ

Actele administrative normative produc efecte juridice atât pentru dreptul

administrativ, cât şi pentru alte ramuri de drept cu excepția dreptului penal. Explicația
constă în faptul că art. 73 alin. 3 lit. h) prevede că infracţiunile, pedepsele şi regimul
executării lor se stabilesc prin lege organică. Actul individual produce efecte în
principal pentru dreptul administrativ, dar şi pentru alte ramuri de drept (actele de
stare civilă care produc efecte şi în sfera dreptului civil sau al familiei).

4.5.3. Încetarea efectelor juridice ale actului administrativ

Actele administrative produc efecte până în momentul scoaterii lor din vigoare, care
se poate face:
- prin anulare de către instanța judecătorescă, în baza prevederilor art.
52 şi art. 126 din Constituție şi ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ;
- prin retractarea de către organul emitent;
- prin revocare de către organul ierarhic superior;
- prin abrogare, care se dispune de organul emitent, organul ierarhic
superior sau Parlament, unica autoritate legiuitoare a țării;
- prin alte moduri (decesul persoanei, intervenţia unui fapt material).
Scoaterea din vigoare produce încetarea efectelor, fiind vorba despre efectele
juridice, deoarece efectele materiale nu pot fi înlăturate, chiar şi în situația în care s-
au produs în baza unui act ilegal (exercitarea unei funcţii în baza unei diplome false).
Prescripția prevăzută într-un act normativ constituie un alt fapt material care atrage
încetarea efectelor juridice produse de unele acte administrative individuale; de
exemplu, în materia răspunderii contravenționale, aplicarea sancțiunii amenzii
contravenționale se prescrie în termen de 6 luni de la data săvârșirii faptei 21.

21
Dana Apostol Tofan, op.cit., p. 50
 5. Anularea actelor administrative
5.1. Anularea unui act juridic

Anularea unui act juridic este operațiunea prin intermediul căreia sunt
desființate efectele acelui act considerându-se că actul respectiv nu a existat
niciodată, de unde concluzia că efectele anulării se produc ex tunc (pentru trecut).
Anularea este o sancțiune care intervine atunci când actul juridic prezintă anumite
vicii de legalitate şi ea poate fi:
 din punct de vedere al cauzelor ce le generează:
o nulitatea absolută => intervine atunci când s-au încălcat condiții de fond,
esențiale pentru validitatea actului.
o nulitatea relativă => atunci când s-au încălcat condiții mai puțin importante,
de formă
 din punct de vedere al întinderii efectelor:
o nulitate totală => vizează întregul act administrativ, este specifică actelor
individuale;
o nulitate partială => vizează doar anumite dispoziții ale actului, se
regăseşte de regulă, în cazul actelor administrative normative.
Aceeași deosebire între cele două tipuri de nulitate o regăsim și-n dreptul
public, dar cu anumite particularități. Astfel, există situații în care în dreptul
administrativ, deși se încalcă condiții de formă, sancțiunea care intervine este
nulitatea absolută. Art. 52 din Constituție consacră instituția anulării în sensul
recunoașterii posibilității pentru cel vătămat în drepturile sale prin acte administrative
emise de autorități publice să se adreseze instanțelor judecătorești şi să solicite
anularea actului, recunoașterea dreptului pretins şi repararea pagubei.
Anularea poate fi dispusă de următoarele organe:
 Organul superior ierarhic => care are aptitudinea să anuleze actele
organului sau inferior ierarhic în virtutea prerogativelor ce rezultă din raportul de
subordonare administrativă.
 Instanța judecătorescă => în baza dreptului recunoscut de art. 52 din
Constituție, art. 21 privind liberul acces la justitie şi de prevederile Legii nr. 554/2004
a contenciosului administrativ.
  Ministerul public => poate anula numai anumite categorii de acte
administrative (ex.: cele ale locurilor de detenție).
Efectele anulării sunt ex tunc, cu precizarea că atunci când intervine pentru
cauze de neoportunitate efectele ei trebuie să fie ex nunc (pentru viitor). În cazul
actelor anulate, prezumția de legalitate a actului funcționează până în momentul în
care se constată sancțiunea respectivă 22. Ca regulă a regimului juridic al anulării
actului administrativ, este aceea ca anularea unui asemenea act atrage după sine
anularea tuturor actelor a căror legalitate a fost condiționată de actul administrativ
anulat23. Aceasta reprezintă o exprimare a principiului cuprins în adagiul latin “quad
nullum este ab initio, nullum producit efectum”. Procedura anulării este diferită în
funcție de organul care dispune anularea.

1.2. Inexistenta actului administrativ

Este o sancțiune specifică, ea intervenind atunci când viciile de legalitate care

afectează actul sunt atât de evidente încât oricine poate realiza nelegalitatea
flagrantă a actului. Inexistența actului are în opinia profesorului Verginia Vedinaș,
următorul regim juridic:
 actele inexistente nu se bucură de prezumția de legalitate care
caracterizează orice act administrativ.
 subiectul de drept destinatar al unui act inexistent sau care cade sub
incidența lui, are dreptul de a se prevala de inexistența lui şi de a refuza îndeplinirea
obligațiilor care rezultă din act sau din respectarea lui.
 acestui drept îi corespunde obligaţia autoritătilor publice de a lua act
de inexistența intervenită, ceea ce înseamnă că ele nu vor mai proceda în baza
actului la folosirea forței de respectare deoarece actul nu se mai prezumă a fi legal.
Nu mai constituie titlu executoriu şi nu se mai bucură de principiul executio ex officio.
 inexistența a devenit de rang constituţional, în sensul că ea este
prevăzută de art. 100, 108 care prevede că nepublicarea în Monitorul Oficial a
decretelor Președințelui, a hotărârilor şi ordonanțelor de Guvern atrage inexistența
lor. Se admite o singură excepție: hotărârile cu caracter militar care se comunică
numai instituțiilor interesate.

22
Ilie Iovanas, op. cit., p. 65
23
A. Iorgovan, op. cit., p. 82
 Distincţia dintre inexistenţă şi nulitate constă în faptul că actul lovit de nulitate
absolută continuă să producă efecte juridice, în baza prezumţiei de legalitate, până
în momentul în care se constată, cu efect retroactiv, nulitatea actului de către
organele competente, pe când în cazul inexistenţei, din start, actul nu beneficiază de
această prezumţie şi nu poate fi pus în executare 24.

1.3. Suspendarea actului administrativ

Suspendarea reprezintă încetarea temporară a producerii efectelor juridice ale

unui act administrativ25. Alți autori o definesc ca fiind „situația în care un act
administrativ, fără a fi desființat, nu se aplică în mod temporar şi provizoriu” 26.
Constituția o consacră în următoarele dispoziții:
 art. 123 alin. (5) => prevede ca actul atacat de prefect în contenciosul
administrativ este suspendat de drept.
 art. 95 prevede instituția suspendării din funcție a Președințelui
României. Ea reprezintă răspunderea administrativ-disciplinară (politică) a șefului de
stat.
 art. 109 alin. 2 prevede ca ministrul față de care s-a cerut urmărirea
penală poate fi suspendat din funcție de Preşedintele României. În cazul în care
ministrul este trimis în judecată intervine suspendarea de drept a lui.
Suspendarea intervine atunci când există anumite dubii cu privire la
legalitatea actului şi ea poate presupune următoarele situații:
 s-au schimbat condițiile materiale care existau în momentul emiterii
actului, ceea ce înseamnă punerea sub semnul întrebării a actului pe considerente
de oportunitate.
 organul superior ierarhic a emis anumite acte şi se impune punerea în
acord cu ele a actelor emise de organul inferior ierarhic.
 însuși organul emitent are dubii cu privire la legalitatea actului.
Suspendarea apare ca o garanție a asigurării legalității actului administrativ,
care intervine doar în situații de excepție şi poate fi dispusă de următoarele organe:
 suspendarea dispusă de organul emitent al actului.

24
A. S. Ciobanu, F. Coman-Kund, Drept administrativ, Ed.Universul Juridic, Bucureşti, 2006 p. 75
25
Ilie Iovanas, op. cit., p.54, A. Iorgovan, op. cit., p. 91
26
M. Preda, op. cit., p. 190
  suspendarea dispusă de organul superior ierarhic (se aplică principiul
qui potest majus, potest et minus)
 suspendarea dispusă de instanța judecătorescă în baza Legii nr.
554/2004 a contenciosului administrativ. Aceasta prevede în mod expres că cererea
de suspendare poate să intervină o data cu declanșarea procedurii prealabile, până
la pronunțarea instanței de fond, ea urmând să fie rezolvată de urgență, cu citarea
părților, iar încheierea sau după caz, sentința prin care se pronunță suspendarea
fiind executorie de drept şi putând să fie atacată cu recurs în termen de 5 zile de la
pronunțare.
 suspendarea de drept care intervine în temeiul unui text de lege (ope
legis)- ex.: art. 123 din Constituție alin. 5 privind suspendarea de drept a actelor
atacate de prefect şi emise de autoritățile autonome judetene şi locale.

5.4. Revocarea actului administrativ

Reprezintă instituția prin intermediul căreia organul emitent sau organul

superior ierarhic lui desființează un act27. Când revocarea este dispusă de organul
emitent poartă numele de retractare a actului, când este dispusă de organul
superior ierarhic se numește revocare.
Ea poate interveni atât pentru cauze de nelegalitate, cât şi pentru cauze de
neoportunitate a actului. Cauzele revocării pot fi:
 anterioare emiterii actului => situație în care revocarea produce efecte
juridice ex tunc.
 concomitente emiterii actului => efectele sunt ex tunc.
 ulterioare revocării actului => efectele sunt ex nunc.
Revocarea se deosebește de suspendare prin următoarele aspecte:
 Revocarea este un principiu al actului administrativ, suspendarea este
o exceptie.

27
A .Iorgovan, op. cit., p. 83
  Revocarea apare când există certitudine cu privire la nelegalitatea
actului, suspendarea apare când există dubii.
 Revocarea determină desființarea, încetarea efectelor unui act
administrativ, suspendarea determină încetarea temporară a producerii efectelor.
 Revocarea poate fi dispusă de organul emitent sau de organul superior
ierarhic, există însă anumite autorități administrative care datorită caracterului lor
autonom nu au organe superioare ierarhic, ceea ce înseamnă că actele lor pot să fie
doar retractate, în schimb suspendarea poate fi dispusă, pe lângă organul emitent
sau superior şi de instanța de judecată.
Spre deosebire de actele administrative normative care sunt întotdeauna şi
oricând revocabile, actele administrative individuale sunt în principiu revocabile, cu
următoarele categorii de excepții28:
 Actele administrative cu caracter jurisdicțional sunt cele care sunt
emise de autorități investite cu atribuții de soluționare a unor litigii intervenite în sfera
administrației publice şi după o procedură similară celei a instanței judecătorești.
Aceste acte, deși nu dispun de autoritatea lucrului judecat, se bucură de o stabilitate
mai mare decât restul actelor administrative, ceea ce le exceptează de la revocare.
 Actul administrativ care poate da naștere la raporturi de drept privat
sau care sunt emise ca urmare a existenței unor contracte civile. Aceste acte juridice
sunt numite în doctrină acte condiție, în sensul ca influențează validitatea altor acte
juridice, care aparțin altor ramuri de drept, iar necesitatea menținerii stabilității
legislative şi a ordinii de drept atrage exceptarea lor de la revocare.
 Actele administrative care au fost executate material (o autorizație de
construcție urmată de edificarea construcției respective).
 Actele administrative declarate irevocabile printr-o dispoziție expresă a
legii precum şi actele care au generat drepturi subiective garantate de lege sub
aspectul stabilității juridice. Rațiunile care determină exceptarea lor țin de
respectarea voinței legiuitorului sau a ordinii de drept care impune respectarea
caracterului stabil al unor drepturi izvorate din anumite acte administrative.
 Actele administrative prin care se aplica sancțiuni specifice celor trei
forme de răspundere din dreptul administrativ, respectiv: răspunderea administrativ-
disciplinara, contravențională, administrativ- patrimonială. Pentru ca sancțiunile

28
A. Iorgovan, op. cit., p. 83
respective să-și poată realiza triplul scop: preventiv, educativ, represiv a actelor prin
care se dispun, ele sunt exceptate de la revocare.
 Actele administrative de punere în executare a actelor procedurale
penale

6. Alte dimensiuni specifice regimului actului administrativ

Acestea privesc cu precădere actele de stare civilă şi îşi află reglementarea în

Legea nr. 119/1996 privind regimul actelor de stare civilă:
Astfel, reconstituirea actelor de stare civilă are loc când:
 registrul de stare civilă a fost pierdut sau distrus, tot sau în parte.
 actul de stare civilă s-a întocmit în străinătate şi nu poate fi procurat
registrul, certificatul sau extrasul.
 nu au existat registre de stare civilă.
 s-a omis întocmirea actului.
Întocmirea ulterioară a actelor de stare civilă apare atunci când s-a omis
întocmirea actului (naștere, deces), deși s-au depus actele necesare, sau s-a omis
întocmirea certificatului de căsătorie, deși s-a luat consimțământul soților de către
ofițerul de stare civilă.
Anularea, modificarea, rectificarea, completarea actelor de stare civilă se
face în baza unei hotărâri judecătorești cu caracter definitiv şi irevocabil.
Regimul duplicatelor-pierderea unui certificat de stare civilă determină
necesitatea eliberării unui duplicat care se poate realiza printr-o cerere, cu plata unor
taxe şi viza organului de poliție, eliberarea făcându-se de autoritatea de stare civilă
în păstrarea căreia se află actul de stare civilă. Trebuie sa facem deosebire între
actul de stare civilă care se regasește într-un registru special, pe care se
menționează orice modificare intervenită în starea civilă a unei persoane (căsătorie,
divorț, deces, înfiere …) şi certificatul de stare civilă care se eliberează subiectului
de drept titular al stării civile respective.