Curs 1

Dreptul contractelor administrative

Bibliografie

- Cătălin-Silviu Săraru, Contractele administrative. Reglementare. Doctrină. Jurisprudență,

Editura C.H. Beck, București, 2009.
- Cătălin-Silviu Săraru, Cartea de contracte administrative. Modele. Comentarii. Explicații,
Editura C.H. Beck, București, 2013.
- Oliviu Puie, Contractele administrative în contextul noului Cod civil și al noului Cod de
procedură civilă, Editura Universul Juridic, București, 2014.
- Laurent Richer, Droits des contrats administratifs, 7e èdition, L.G.D.J, Paris, 2010
- Catalin-Silviu Săraru, Drept administrativ. Probleme fundamentale ale dreptului public,
Editura C.H. Beck, Bucuresti, 2016.
- Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, ediția 4, Editura All Beck, București,
2005.
- Anton Trăilescu, Drept administrativ, ed. 4, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2010.
- Catalin-Silviu Săraru, Contenciosul administrativ român, Editura C.H. Beck, Bucuresti, 2019.
- Dacian Cosmin Dragoș, Legea contenciosului administrativ. Comentarii și explicații, ediția 2,
Editura C.H. Beck, București, 2009.
- Irinel Mădălin Niculeasa, Legislația achizițiilor publice. Comentarii și explicații, ediția 3,
Editura C.H. Beck, București, 2012.

1. Noțiunea de contract administrativ

Contractul administrativ reprezintă acordul de voinţă între o autoritate publică sau un

împuternicit al acesteia şi una sau mai multe persoane fizice sau juridice, de drept privat sau de
drept public, prin care se urmăreşte realizarea unui interes public şi căruia i se aplică un regim
special, de drept administrativ1.
Contractul administrativ este un act de gestiune publică2. Autoritățile publice pot
încheia, în cazurile și în condițiile prevăzute de lege și acte de gestiune privată așa cum sunt
contracte de muncă, contracte civile (de exemplu un contract de donație în care autoritatea
publică are calitatea de donatar), contracte comerciale etc.

2. Trăsăturile contractelor administrative

Contractele administrative prezintă următoarele trăsături:

1
Cu privire la contractile administrative a se vedea Cătălin-Silviu Săraru, Contractele administrative. Reglementare.
Doctrină. Jurisprudență, Editura C.H. Beck, București, 2009; Cătălin-Silviu Săraru, Cartea de contracte
administrative. Modele. Comentarii. Explicații, Editura C.H. Beck, București, 2013.
2
Cu privire la actele de gestiune ale autorităților publice a se vedea Rodica-Narcisa Petrescu, Criterii de distingere
între actele administrative de autoritate și actele de gestiune ale statului – implicații pe planul contenciosului
administrativ, „Dreptul” nr. 10/1992, p. 39-45; Cătălin-Silviu Săraru, op.cit. (Contractele administrative…), 2009, p.
22-47.

1
 a) Părţile contractului. În contractele administrative una dintre părţi trebuie să fie o instituţie
publică care acţionează în realizarea puterii publice sau un alt subiect de drept autorizat de o
instituţie publică. Părţile se află pe o poziţie de inegalitate juridică, autoritatea publică
contractantă având o poziţie de superioritate faţă de subiecţii de drept privat cu care contractează.
b) Scopul contractului. Scopul urmărit prin încheierea contractului administrativ îl reprezintă
realizarea unui interes public. Astfel, de exemplu contractul de concesiune a unui serviciu public
va urmări realizarea în condiţii mai bune a acelui serviciu public, astfel încât să corespundă
nevoilor colectivităţii în care este prestat.
c) Obiectul contractului. Este administrativ acel contract al cărui obiect priveşte prestarea
serviciilor publice, executarea lucrărilor publice, realizarea achiziţiilor publice, punerea în
valoare a bunurilor/activităţilor/serviciilor publice, împrumuturile publice etc.
d) Clauzele contractului. Contractul administrativ are două părţi:
- o parte reglementară formată din clauze stabilite prin lege sau acte administrative
(numite în doctrină clauze derogatorii de la dreptul comun sau clauze exorbitante). Partea
reglementară cuprinde clauze impuse unilateral de autoritatea publică contractantă şi care
consacră puteri sporite în favoarea acestei autorităţi pe considerentul ocrotirii interesului public
(de exemplu clauze cu privire la dreptul de control al autorităţii publice, clauze referitoare la
organizarea şi funcţionarea continuă a serviciilor publice, clauza care consacră în favoarea
autorităţii publice contractante dreptul de a denunţa contractul atunci când interesul public o cere
etc.). De aici decurge inegalitatea juridică a părţilor constând în poziţia de superioritate juridică a
autorităţii publice contractante.
- o parte convenţională, care este liber negociată de părţi. Astfel, de exemplu, Conform
Codului administrativ contractul de concesiune de bunuri proprietate publică va cuprinde şi
clauze contractuale referitoare la împărţirea responsabilităţilor de mediu între concedent şi
concesionar.
e) Litigii. Potrivit prevederilor Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ instanta de
contencios administrativ este competenta sa solutioneze litigiile care apar in fazele
premergatoare incheierii unui contract administrativ, precum si orice litigii legate de incheierea
contractului administrativ, inclusiv litigiile avand ca obiect anularea unui contract administrativ.
Litigiile care decurg din executarea contractelor administrative sunt in competenta de solutionare
a instantelor civile de drept comun.
La solutionarea litigiilor se are in vedere regula dupa care principiul libertatii contractuale
este subordonat principiului prioritatii interesului public.

3. Formalități de atribuire a contractelor administrative

Raportul contractual administrativ dintre persoana publică şi particulari presupune, în

general, realizarea anumitor formalități, mai complexe decât cele pentru contractele de drept
civil3.
Acestea sunt impuse de legiuitor, pe de o parte, în interesul asigurării bunului mers al
serviciului public şi, pe de altă parte, în favoarea particularilor care vin în contact cu autoritatea
publică. Formalităţile adiministrative contribuie la bunul mers al serviciilor publice obligându-i
pe reprezentanţii administraţiei să analizeze consecinţele încheierii contractului administrativ din

3
Dalloz, Guide juridique, 2001, II, publié sous la direction de Jean Vincent, a se vedea secţiunea „Contrats
administratifs” redactată de Franck Moderne, p. 157-5.

2
perspectiva utilității și a asigurării eficienței în cheltuirea banilor publici. Îndeplinirea
formalităților este în favoarea particularilor, pentru că, prin realizarea acestora, administraţia este
obligată să respecte dispoziţiile legale, ceea ce duce la împiedicarea discriminărilor de orice
natură a cetăţenilor cu care intră în raporturi.
Formalităţile necesare încheierii contractului administrativ, se împart, în funcţie de
tipul de contract, în formalităţi simple şi formalităţi complexe.
Astfel, în cazul contractului administrativ de atribuire în folosinţă gratuită a bunurilor
proprietate publică către asociații și fundații de utillitate publică este necesară o formalitate
simplă: depunerea unei cereri de către o persoană juridică fără scop lucrativ care desfăşoară
activităţi de utilitate publică. Dacă cererea este acceptată de către instituţia publică care are bunul
în administrare concretă, se va proceda la încheierea contractului administrativ, urmată de
aprobarea acestuia printr-un act administrativ unilateral de către administratorul general al
bunului (Guvern, consiliu judeţean sau consiliu local).
De multe ori însă în vederea încheierii unui contract administrativ trebuie respectate
formalități complexe stabilite de lege referitoare la competenţa autorităţilor publice
contractante, la alegerea co-contractantului particular şi la procedura instituită în acest scop, care
este, cel mai adesea licitația publică. Aceste reguli sunt de ordine publică, încălcarea lor
antrenând nulitatea absolută a contractului4.
În cazul contractelor încheiate prin formalităţi complexe observăm că pentru
valabilitatea lor este necesar să fie întrunite condiţiile prevăzute de art. 1179 C.civ5 la care se
adaugă condiţia organizării licitaţiei publice şi condiţia aprobării contractelor prin acte
administrative unilaterale de către autorităţile administraţiei publice. Uneori procedura
contractării presupune obţinerea unor avize din partea unor autorităţi exterioare, distincte de
autoritatea contractantă [de exemplu, studiul de oportunitate întocmit în vederea concesionării
unui bun din domeniul public trebuie să conţină şi avizul obligatoriu al Administraţiei Naţionale
a Rezervelor de Stat şi Probleme Speciale6 şi al Statului Major General privind încadrarea
obiectului concesiunii în infrastructura sistemului naţional de apărare, după caz].
Licitaţia dă posibilitatea autorității publice care încheie un contract administrativ – un
contract de concesiune ori de închiriere, de achiziţii publice etc. –, pe de o parte să aleagă, pentru
a contracta, pe acela care oferă cel mai bun preţ şi în condiţii de executare avantajoase, iar, pe de
altă parte, să înlăture orice suspiciune cu privire la alegerea contractantului.
Pentru a exemplifica formalitățile complexe care sunt necesare pentru încheierea
contractelor administrative vom analiza în cele ce urmează care sunt pașii necesari pentru
încheierea unui contract de concesiune a bunurilor proprietate publică.
Fazele încheierii contractului de concesiune a bunurilor proprietate publică sunt
următoarele:
1. Întocmirea unui studiu de oportunitate a concesionării efectuat în prealabil de
autoritatea publică concedentă care va cuprinde:

4
Idem, p. 157-6.
5
Art. 1.179 C. civ. - (1) Condiţiile esenţiale pentru validitatea unui contract sunt: 1. capacitatea de a contracta; 2.
consimţământul părţilor; 3. un obiect determinat şi licit; 4. o cauză licită şi morală. (2) În măsura în care legea
prevede o anumită formă a contractului, aceasta trebuie respectată, sub sancţiunea prevăzută de dispoziţiile legale
aplicabile.
6
Înfiinţată prin H.G. nr. 1380/2009 (publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 815 din 27 noiembrie 2009, cu
modificările ulterioare) prin comasarea Administraţiei Naţionale a Rezervelor de Stat cu Oficiul Central de Stat
pentru Probleme Speciale, instituţii publice care se desfiinţează.

3
 a) descrierea şi identificarea bunului care urmează să fie concesionat;
b) motivele de ordin economic, financiar, social şi de mediu, care justifică realizarea
concesiunii;
c) nivelul minim al redevenţei;
d) procedura utilizată pentru atribuirea contractului de concesiune şi justificarea alegerii
procedurii;
e) durata estimată a concesiunii;
f) termenele previzibile pentru realizarea procedurii de concesionare;
g) avizul obligatoriu al Administraţiei Naţionale a Rezervelor de Stat şi Probleme
Speciale şi al Statului Major General privind încadrarea obiectului concesiunii în infrastructura
sistemului naţional de apărare, după caz;
h) avizul obligatoriu al structurii de administrare/custodelui ariei naturale protejate, în
cazul în care obiectul concesiunii îl constituie bunuri situate în interiorul unei arii naturale
protejate, respectiv al autorităţii teritoriale pentru protecţia mediului competente, în cazul în care
aria naturală protejată nu are structura de administrare/custode.
Concedentul este obligat ca, într-un termen de 30 de zile de la însuşirea propunerii
de concesionare formulate de persoana interesată, să procedeze la întocmirea studiului de
oportunitate. În cazurile în care autoritatea publică nu deţine capacitatea organizatorică şi tehnică
pentru elaborarea studiului de oportunitate, aceasta poate apela la serviciile unor consultanţi de
specialitate.
Studiul de oportunitate nu produce efecte juridice prin el însuşi. Pentru a produce
efecte este necesar ca studiul de oportunitate să fie aprobat de către concedent. Ne raliem
punctului de vedere subliniat în doctrină în sensul că, deşi legea nu prevede, este important ca
autoritatea publică să arate care sunt motivele pentru care a aprobat sau a respins aprobarea
studiului de oportunitate7.
2. Aprobarea concesiunii, pe baza studiului de oportunitate, prin hotărâre a Guvernului, a
consiliilor locale, judeţene sau a Consiliului General al Municipiului Bucureşti, după caz. În
această fază de desfăşurare a procedurii este vorba doar despre aprobarea cadrului care va sta la
baza procedurii de atribuire a contractului de concesiune de bunuri proprietate publică8.
Pe parcursul procedurii de adjudecare se observă intervenţia unor acte administrative de
autoritate ale unor autorităţi administrative deliberative prin care se aprobă condiţiile
(documentaţia tehnico-economică şi caietul de sarcini) necesare pentru efectuarea concesionării9.
Ulterior, aşa cum vom observa, după îndeplinirea procedurii şi desemnarea contractantului,
intervin din nou acte administrative de autoritate prin care se atribuie contractul ofertantului
câştigător şi se împuterniceşte persoana competentă potrivit legii să semneze contractul din
partea administraţiei (primarul, ministrul etc.). Aceste acte administrative de autoritate sunt
acte condiţie pentru încheierea contractului administrativ.
3. Întocmirea de către concedent a caietului de sarcini. Caietul de sarcini va cuprinde :
informații generale privind obiectul concesiunii (descrierea și identificarea bunului care urmează
să fie concesionat; destinația bunurilor ce fac obiectul concesiunii; condițiile de exploatare a

7
A se vedea în acest sens Mădălin Irinel Niculeasa, Legislaţia achiziţiilor publice. Comentarii şi explicaţii, Editura
C.H. Beck, Bucureşti, 2007, p. 556.
8
Ibidem.
9
În dreptul francez se subliniază că intervenţia organului deliberativ este necesară pentru a se lua decizia de a
contracta şi pentru a însărcina organul executiv să încheie contractul – Dalloz, Guide juridique, 2001, II, op. cit., p.
157-5.

4
concesiunii și obiectivele de ordin economic, financiar, social și de mediu urmărite de către
concedent privind exploatarea eficace a bunurilor ce fac obiectul concesiunii); condiții generale
ale concesiunii (regimul bunurilor utilizate de concesionar în derularea concesiunii, obligațiile
privind protecția mediului, stabilite conform legislației în vigoare; obligativitatea asigurării
exploatării în regim de continuitate și permanență; interdicția subconcesionării bunului
concesionat/posibilitatea subconcesionării, după caz; condițiile în care concesionarul poate
închiria bunul concesionat pe durata concesiunii; durata concesiunii, care nu poate depăși 49 de
ani; redevența minimă și modul de calcul al acesteia; natura și cuantumul garanțiilor solicitate de
concedent), condițiile speciale impuse de natura bunurilor ce fac obiectul concesiunii (protejarea
secretului de stat; materiale cu regim special; condiții de siguranță în exploatare; condiții privind
folosirea și conservarea patrimoniului sau cele privind protejarea și punerea în valoare a
patrimoniului cultural național, după caz; protecția mediului; protecția muncii; condiții impuse
de acordurile și convențiile internaționale la care România este parte etc.); condițiile de
valabilitate pe care trebuie să le îndeplinească ofertele; clauze referitoare la încetarea contractului
de concesiune.
4. Îndeplinirea formalităţilor de publicitate. Există obligaţia concedentului de a publica
anunţul licitaţiei în Monitorul Oficial al României, Partea a VI-a, într-un cotidian de circulaţie
naţională şi într-unul de circulaţie locală. Anunţul de licitaţie se trimite spre publicare cu cel
puţin 20 de zile calendaristice înainte de data limită pentru depunerea ofertelor.
5. Depunerea ofertelor.
6. Deschiderea ofertelor se face în ziua şi la ora anunţată de către o comisie de evaluare
stabilită prin decizie a concedentului.
7. Alegerea ofertei câştigătoare – se face de către comisia de evaluare pe baza criteriilor
de atribuire precizate în documentaţia de atribuire. Criteriul de atribuire a contractului de
concesiune este cel mai mare nivel al redevenţei. Concedentul poate ţine seama şi de alte criterii
precum: a) capacitatea economico-financiară a ofertanţilor; b) protecţia mediului înconjurător; c)
condiţii specifice impuse de natura bunului concesionat.
8. Hotărârea Guvernului, a consiliului judeţean, comunal sau orăşenesc de atribuire a
contractului de concesiune ofertantului câştigător şi împuternicirea persoanei competente potrivit
legii să semneze contractul (primarul, ministrul etc.).
9. Anunţarea ofertanţilor. Concendentul are obligaţia de a informa ofertanţii despre
deciziile referitoare la atribuirea contractului de concesiune, în scris, cu confirmare de primire,
nu mai târziu de 3 zile lucrătoare de la emiterea acestora. În cadrul acestei comunicări
concedentul are obligaţia de a informa ofertantul/ofertanţii câştigător/câştigători cu privire la
acceptarea ofertei/ofertelor prezentate. De asemenea concedentul are obligaţia de a informa
ofertanţii care au fost respinşi sau a căror ofertă nu a fost declarată câştigătoare asupra motivelor
ce au stat la baza deciziei respective.
10. Publicarea anunţului de atribuire. Concedentul are obligaţia de a transmite spre
publicare în Monitorul Oficial al României, Partea a VI-a, un anunţ de atribuire a contractului de
concesiune, în cel mult 20 de zile calendaristice de la finalizarea procedurii.
11. Semnarea contractului de concesiune. Concedentul poate să încheie contractul de
concesiune numai după împlinirea unui termen de 20 de zile calendaristice de la data realizării
comunicării cu privire la acceptarea ofertei/ofertelor prezentate. Nerespectarea acestui termen va
atrage plata de daune-interese de către partea în culpă. Refuzul ofertantului declarat câştigător de
a încheia contractul de concesiune poate atrage după sine plata daunelor-interese.

5
 Aprobarea contractului administrativ se poate realiza de organe administrative cu
conducere unipersonală sau de organe administrative cu conducere colegială, competente în
condiţiile legii. Uneori organele administrative cu conducere unipersonală contractante sunt
competente să aprobe contractul, alteori, deşi organul cu conducere unipersonală are calitatea de
contractant, aprobarea contractului se realizează de un organ cu conducere colegială (ex.
Guvernul).
Ministerele şi agenţiile naţionale sunt contractanţi cu conducere unipersonală. Astfel de
exemplu în baza prevederilor din Legea petrolului nr. 238/200410, Agenţia Naţională pentru
Resurse Minerale este competentă să acorde concesiunile petroliere.
Există şi cazuri în care manifestarea de voinţă pentru iniţierea contractului a organelor
administrative cu conducere unipersonală trebuie aprobată de Guvern. Astfel, potrivit Codului
administrativ, deşi calitatea de concedent o are un minister sau alt organ de specialitate al
administraţiei publice centrale pentru bunurile proprietate publică a statului, concesionarea
acestora se aprobă, pe baza studiului de oportunitate, prin hotărâre a Guvernului. Prin urmare
pentru realizarea concesionării bunurilor proprietate publică a statului este necesară o dublă
manifestare de voinţă: voinţa concedentului de a propune Guvernului aprobarea unei concesiuni
şi apoi voinţa Guvernului de a aproba concesiunea. Se pune problema dacă fiecare din aceste
două voinţe ar fi suficientă ca să producă singură efecte juridice, adică dacă ar fi suficientă
pentru încheierea valabilă a contractului de concesiune11. Observăm, pe de o parte, faptul că un
minister nu ar putea, doar în baza ordinului ministrului, să concesioneze un bun proprietate
publică a statului, fără aprobarea Guvernului, deoarece ar fi încălcată astfel o normă imperativă
prevăzută de Codul administrativ. Pe de altă parte, Guvernul nu poate hotărî concesionarea unui
bun proprietate publică a statului fără acordul prealabil al ministerului care administrează acel
bun, dat fiind că astfel s-ar încălca competenţele stabilite de lege pentru acel minister. Prin
urmare, pentru realizarea concesiunii în acest caz este necesară îmbinarea unei voinţe
unipersonale (voinţa ministrului) cu voinţa unui organ colegial (voinţa Guvernului), cele două
voinţe putând produce efecte juridice doar împreună.
Refuzul de aprobare a contractului administrativ deschide posibilitatea câştigătorului
licitaţiei de a solicita despăgubiri12.

4. Forma contractului administrativ

În ceea ce priveşte forma contractului administrativ, în doctrina şi jurisprudenţa

franceză s-a arătat că „în practică contractele administraţiei sunt aproape întotdeauna scrise, dar,
în principiu, contractul poate fi şi verbal sau voinţa administraţiei poate fi exprimată într-o formă
tacită”13. Consiliul de Stat prin decizia Epoux Bertin din 20 aprilie 1956 a considerat contractul
verbal prin care, în noiembrie 1944, Epoux Bertin a acceptat să hrănească resortisanţii sovietici
care se găseau găzduiţi în centrul de repatriere din Meaux ca fiind un contract administrativ,
contractul având ca obiect îndeplinirea unui serviciu public.

10
Publicată în M.Of. nr. 535 din 15 iunie 2004, cu modificările ulterioare.
11
A se vedea şi Iulian. Avram, op. cit.( Contractele de concesiune), 2003, p. 70-71.
12
Dalloz, Guide juridique, 2001, II, op. cit., p. 157-6.
13
A se vedea Laurent Richer, Droits des contrats administratifs, 3eèdition, L.G.D.J, Paris, 2002, p. 137. A se vedea
şi Dalloz, Guide juridique, 2001, II, op. cit., p. 157-5 unde se arată că forma contractului administrativ este în
principiu liberă, dar nu sunt rare cazurile în care legea impune forme scrise (aşa este cazul achiziţiilor supuse
Codului achiziţiilor publice).

6
 Spre deosebire de Franţa, în Germania, Legea asupra procedurii administrative
necontencioase federale (Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes – VwVfG) din 25 mai 1976
arată în art. 57 că „un contract de drept public trebuie să fie încheiat în scris, cu excepţia cazului
când o altă formă este cerută de o regulă de drept”.
În doctrina românească se consideră că în lipsa unor reglementări legale exprese,
contractele administrative se supun principiului consensualismului14, ele luând naştere prin
simplul acord de voinţă al părţilor (art. 1178 C.civ.). Însă potrivit art. 309(2) C.civ. niciun act
juridic nu poate fi dovedit cu martori, dacă valoarea obiectului său este mai mare de 250 lei. Cu
toate acestea, se poate face dovada cu martori, contra unui profesionist15, a oricărui act juridic,
indiferent de valoarea lui, dacă a fost făcut de acesta în exerciţiul activităţii sale profesionale, în
afară de cazul în care legea specială cere probă scrisă.
Prin urmare, ca regulă generală, atunci când legea nu impune forma scrisă ca o
condiție pentru valabilitatea contractului (ad validitatem), forma scrisă este necesară doar pentru
a se face proba existenţei contractului administrativ, fiind vorba despre o formă cerută ad
probationem.
În anumite cazuri legislaţia consacră forma scrisă a contractului administrativ. Astfel,
cotractele de concesiune de lucrări și de servicii se încheie în formă scrisă potrivit prevederilor
Legii nr. 100/2016 privind concesiunile de lucrări şi concesiunile de servicii16 iar contractul de
achiziție publică se încheie în formă scrisă potrivit prevederilor art. 3(1) lit. l) din Legea nr.
98/2016 privind achiziţiile publice17. În aceste cazuri forma scrisă este cerută pentru încheierea
valabilă a actului, fiind vorba despre o formă cerută ad validitatem.

14
A se vedea Anton Trăilescu, Drept administrativ, ed. 4, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2010, p. 220.
15
Potrivit prevederilor art. 3(2) C. civ. sunt consideraţi profesionişti toţi cei care exploatează o întreprindere, iar
potrivit art. 3(3) C. civ. constituie exploatarea unei întreprinderi exercitarea sistematică, de către una ori mai multe
persoane, a unei activităţi organizate ce constă în producerea, administrarea sau înstrăinarea de bunuri ori în
prestarea de servicii, indiferent dacă are ori nu un scop lucrativ.
16
Publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 392 din 23 mai 2016, cu modificările ulterioare.
17
Publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 390 din 23 mai 2016, cu modificările ulterioare.