Curs 5 – Dreptul contractelor administrative

Încetarea contractelor administrative

Contractele administrative încetează din anumite cauze pe care le vom analiza în cele ce
urmează:
1. expirarea duratei prevăzute în contract. Contractele administrative prevăd, de regulă, un
termen de execuţie. Sfârşitul normal al contractului rezultă din expirarea termenului prevăzut, de
execuţie a prestaţiei comandate.
2. acordul părţilor. Prin acordul lor contractanţii pot conveni încetarea efectelor contractului
înainte de data pe care ei au prevăzut-o iniţial.
3. forţa majoră şi cazul fortuit. Forţa majoră nu trebuie confundată cu impreviziunea.
Articolul 327(1) lit. f) C. adm. menţionează încetarea contractului de concesiune „la dispariţia, dintr-o
cauză de forţă majoră, a bunului concesionat sau în cazul imposibilităţii obiective a concesionarului de
a-l exploata, prin renunţare, fără plata unei despăgubiri”. Legislaţia se referă la „imposibilitatea
obiectivă” a concesionarului de a exploata bunul public, de interes naţional sau local. Sintagma
„imposibilitate obiectivă” are în vedere imposibilitatea executării obligaţiilor determinată de o cauză
exterioară, care nu este imputabilă părţii respective, înglobând atât forţa majoră, cât şi cazul fortuit.
Codul civil definește în art. 1351(2) forţa majoră ca fiind orice eveniment extern, imprevizibil, absolut
invincibil şi inevitabil, iar în art. 1351(3) definește cazul fortuit ca fiind un eveniment care nu poate fi
prevăzut şi nici împiedicat de către cel care ar fi fost chemat să răspundă dacă evenimentul nu s-ar fi
produs.
4. denunţarea unilaterală. Interesul public poate impune denunţarea unilaterală a
contractului administrativ de către autoritatea publică contractantă. Astfel, încetarea contractului de
concesiune poate avea loc în cazul în care interesul naţional sau local o impune, prin denunţarea
unilaterală de către concedent, cu plata unei despăgubiri juste şi prealabile în sarcina concedentului.
Prin urmare, de fiecare dată când autoritatea concedentă consideră că modul în care este realizat
serviciul public nu mai corespunde interesului general, aceasta are dreptul de a denunţa unilateral
contractul de concesiune.
Dreptul autorității publice de a denunţa unilateral contractul are acelaşi fundament ca şi dreptul
de modificare unilaterală a părţii reglementare a contractului administrativ.
5. rezilierea. Greşeala uneia din părţi poate justifica rezilierea contractului din partea celuilalt
contractant, dacă această greşeală este de o gravitate deosebită (nerespectarea clauzelor contractuale;
suspendarea lucrărilor; refuzul de a se conforma ordinelor date de administraţia publică).

1
 Rezilierea este o sancţiune a neexecutării culpabile a contractului, constând în încetarea
efectelor contractului numai pentru viitor, lăsând neatinse prestaţiile succesive care au fost făcute
anterior rezilierii.
În doctrină se arată că în virtutea prerogativelor de ius imperii, justificate de apărarea interesului
public, autoritatea publică are dreptul să rezilieze contractul fără să apeleze la justiţie şi să oblige co-
contractantul său la plata de penalităţi şi daune, potrivit clauzelor din contract 1. În schimb, atunci când
administraţia nu îşi respectă obligaţiile asumate co-contractantul său nu poate să rezilieze în mod
unilateral contractul, el având doar dreptul să se adreseze justiţiei pentru obligarea administraţiei la
executarea contractului şi acordarea de despăgubiri.
Astăzi, un caz particular de reziliere este cel al contractului de concesiune a bunurilor
proprietate publică reglementat de Codul administrativ. Făcând o excepţie de la regimul rezilierii
contractelor administrative, Codul administrativ precizează caracterul judiciar al rezilierii: în cazul
nerespectării din culpă a obligaţiilor asumate de către una dintre părţi prin contractul de concesiune sau
al incapacităţii îndeplinirii acestora, cealaltă parte este îndreptăţită să solicite tribunalului în a cărui rază
teritorială se află sediul concedentului să se pronunţe cu privire la rezilierea contractului, cu plata unei
despăgubiri, dacă părţile nu stabilesc altfel [art. 327(4) C. adm.]. Considerăm că rezilierea judiciară în
cazul contractelor administrative trebuie văzută ca o măsură de protecţie asigurată în favoarea
contractantului, explicată prin grija de a conferi o garanţie suplimentară pentru investiţiile realizate de
acesta.

1
A se vedea Anton Trăilescu, Actele administraţiei publice locale, Ed. All Beck, București, 2002, p. 114.

2
 Principalele tipuri de contracte administrative

1. Contractul de concesiune

Contractul de concesiune este contractul prin care o autoritate publică, numită concedent,
transmite pentru o perioadă determinată, unei persoane numită concesionar, care acţionează pe riscul şi
pe răspunderea sa, dreptul şi obligaţia de a exploata un bun proprietate publică, de a executa o lucrare
publică, de a presta și gestiona un serviciu sau o activitate publică în schimbul plății, de regulă, a unei
redevenţe.
În doctrină se face diferenţă între2:
a) concesiunea de servicii publice – este contractul prin care o persoană administrativă
însărcinează un particular (sau în anumite cazuri excepţionale o altă persoană administrativă) să se
ocupe de funcţionarea unui serviciu public, în parte pe riscurile sale şi cu ajutorul avantajelor
convenite;
b) concesiunea de lucrări publice – este contractul prin care un particular se angajează să
edifice pe cheltuielile sale şi pe riscurile sale o construcţie publică şi să asigure exploatarea pe un
anumit timp; în contra partidă, administraţia îi dă dreptul să perceapă taxe de la utilizatori;
c) concesiunea de bunuri – contractul prin care o autoritate publică permite unei persoane
fizice sau juridice private să posede şi să folosească, în condiţiile legii şi a contractului de concesiune,
un bun aparţinând domeniului public al statului ori al unităţilor administrativ-teritoriale;
d) concesiunea de activităţi – contractul prin care o autoritate publică conferă unei persoane
private dreptul de a desfăşura o anumită activitate de interes naţional sau local, în condiţiile legii şi a
contractului de concesiune.
În dreptul pozitiv românesc sunt reglementate prin Legea nr. 100/2016 3 contractul de
concesiune de lucrări publice şi contractul de concesiune de servicii şi, respectiv, prin Codul
administrativ contractul de concesiune de bunuri proprietate publică. Concesiunea de activităţi nu este
reglementată printr-o lege-cadru.
Trăsături care determină încadrarea în categoria contractelor administrative:
- una dintre părţi este un organism de drept public;
- se manifestă o inegalitate juridică între părţi în stabilirea conţinutului contractului, rolul
determinant jucându-l persoana juridică de drept public;
- scopul principal al contractului este servirea în condiţii cât mai bune a intereselor generale ale
colectivităţii;

2
A se vedea, în acest sens, Jean-Marie Auby, Droit administratif, Universite Bordeaux, Librairie Montaigne,
1975-1976, pp. 173-174.
3
Legea nr. 100/2016 privind concesiunile de lucrări şi concesiunile de servicii (publicată în Monitorul Oficial,
Partea I nr. 392 din 23 mai 2016).

3
 - cuprinde clauze derogatorii (exorbitante) de la dreptul comun regăsite în partea reglementară
care preia dispoziţiile din caietul de sarcini. Concedentul poate modifica unilateral partea reglementară
a contractului de concesiune, cu notificarea prealabilă a concesionarului, din motive excepţionale legate
de interesul naţional sau local, după caz. De asemenea, o altă clauză exorbitantă arată că încetarea
contractului de concesiune poate avea loc în cazul în care interesul naţional sau local o impune, prin
denunţarea unilaterală de către concedent, cu plata unei despăgubiri juste şi prealabile în sarcina
acestuia. Apoi, tot din partea reglementară fac parte şi dispoziţiile legale care stipulează dreptul de
control al concedentului asupra concesionarului în privinţa modului de executare a contractului4.
- contractul se încheie în urma utilizării unor proceduri speciale, așa cum este licitaţia publică;
- nerespectarea obligaţiilor asumate de contractant poate atrage, pe lângă răspunderea
contractuală şi aplicarea unei forme de răspundere specifică dreptului administrativ – răspunderea
contravenţională – cu sancţiuni specifice, respectiv amenzile contravenţionale, care sunt aplicabile în
situaţia nerespectării legislaţiei specifice 5;
- competenţa de judecată a litigiilor cu privire la încheierea şi executarea contractelor de
concesiune aparţine instanţei de contencios administrativ.

2. Contractul de achiziție publică

Contractul de achiziţie publică este reglementat de Legea nr. 98/2016 privind achiziţiile publice6
și de Legea nr. 99/2016 privind achiziţiile sectoriale7.
Contractul de achiziţie publică este contractul cu titlu oneros, asimilat, potrivit legii, actului
administrativ, încheiat în scris între unul sau mai mulţi operatori economici şi una ori mai multe
autorităţi contractante, care are ca obiect execuţia de lucrări, furnizarea de produse sau prestarea de
servicii.
Contractul de achiziţie publică de lucrări este acel contract de achiziţie publică care are ca
obiect fie exclusiv execuţia, fie atât proiectarea, cât şi execuţia de lucrări în condițiile prevăzute de
Legea nr. 98/2016
Contractul de achiziţie publică de produse este acel contract de achiziţie publică care are ca
obiect achiziţia de produse prin cumpărare, inclusiv cu plata în rate, închiriere, leasing cu sau fără
opţiune de cumpărare ori prin orice alte modalităţi contractuale în temeiul cărora autoritatea
contractantă beneficiază de aceste produse, indiferent dacă dobândeşte sau nu proprietatea asupra
acestora. Contractul de achiziţie publică de produse poate include, cu titlu accesoriu, lucrări ori
operaţiuni de amplasare şi de instalare.

4
A se vedea şi Eugen Chelaru, Administrarea domeniului public şi a domeniului privat, ed. 2, Editura C.H.
Beck, Bucureşti, 2008, p. 91.
5
A se vedea Ion Dogaru (coord.), Drept civil. Contractele speciale, Editura All Beck, Bucureşti, 2004, p. 1030.
6
Publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 390 din 23 mai 2016, cu modificările ulterioare.
7
Publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 391 din 23 mai 2016, cu modificările ulterioare.

4
 Contractul de achiziție publică de servicii este contractul de achiziţie publică care are ca
obiect prestarea de servicii, altele decât cele care fac obiectul unui contract de achiziţie publică de
lucrări.
Legea nr. 99/2016 privind achiziţiile sectoriale, transpunând prevederile Directivei 2014/25/UE
a Parlamentului European şi a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achiziţiile efectuate de
entităţile care îşi desfăşoară activitatea în sectoarele apei, energiei, transporturilor şi serviciilor
poştale şi de abrogare a Directivei 2004/17/CE8, reglementează o specie a contractele de achiziţie
publică, respectiv contractele sectoriale. Contractul sectorial reprezintă contractul de achiziție publică
cu titlu oneros, asimilat, potrivit legii, actului administrativ, încheiat în scris între unul sau mai mulţi
operatori economici şi una sau mai multe entităţi contractante, care are ca obiect execuţia de lucrări,
furnizarea de produse sau prestarea de servicii în scopul realizării activităţii lor principale în unul dintre
domeniile definite de Legea nr. 99/2016 ca fiind relevante: gaze și energie termică, energie electrică,
apă, servicii de transport, porturi și aeroporturi, servicii poștale, extracţia de petrol şi gaze naturale,
prospectarea şi extracţia de cărbune sau alţi combustibili solizi.
În contractul de achiziţie publică, spre deosebire de contractul de concesiune publică, riscul
exploatării este suportat de către autoritatea contractantă. În contractul de concesiune riscul exploatării
este suportat de operatorul economic 9. Astfel, în contractul de achiziţie publică operatorul economic
furnizează bunuri, prestează servicii sau execută lucrări care vor fi exploatate în continuare de către
autoritatea contractantă, aceasta din urmă suportând şi riscul de exploatare. Spre deosebire de
achiziţiile publice, în cazul contractului de concesiune, operatorul economic nu numai că furnizează
bunuri, prestează servicii sau execută lucrări, dar şi exploatează pe riscul său aceste bunuri, servicii sau
lucrări10. Acest lucru este subliniat și de art. 8(2) din Legea nr. 100/2016 privind concesiunile de lucrări şi
concesiunile de servicii care arată că în cazul în care entitatea contractantă constată că o parte
semnificativă a riscului de operare va fi transferată operatorului economic, contractul va fi considerat
contract de concesiune.
Trăsături care determină încadrarea în categoria contractelor administrative 11:

8
Publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, seria L, nr. 94 din 28 martie 2014.
9
Curtea Europeană de Justiţie a arătat că în lipsa transferului de responsabilităţi către operatorul economic,
contractul va fi de achiziţii publice şi nu de concesiune, Affaire C-458/03, Parking Brixen şi Comunicarea
interpretativă din 2006 a Comisiei Europene referitoare la dreptul comunitar aplicabil pentru atribuirea
contractelor care nu sunt în întregime sau în parte subiect al prevederilor directivelor privind achiziţiile
publice, publicată în JO C 179 din 1 august 2006.
10
A se vedea Mădălin Irinel Niculeasa, Legislaţia achiziţiilor publice. Comentarii şi explicaţii, Editura C.H.
Beck, Bucureşti, 2007, pp. 7-8.
11
Prin Decizia nr. 3044/2000 pronunţată de Secţia de contencios administrativ a Curţii Supreme de Justiţie sunt
arătate câteva din trăsăturile care determină natura juridică administrativă a contractului de achiziţie publică:
calitatea persoanei contractante, respectiv autoritate publică sau alt subiect de drept autorizat de aceasta;
destinaţia achiziţiei; existenţa unor clauze de natură reglementară; existenţa unor clauze speciale privind
cesiunea, modificarea sau rezilierea contractului de achiziţie; procedura specială de contestare. Trăsăturile
contractului de achiziție publică care determină natura sa juridică de contract administrativ au fost analizate și
în doctrină – a se vedea Dacian Cosmin Dragoș, Contractul de achiziție publică, „Curierul Judiciar” nr.
2/2002, pp. 37-38.

5
 1. reprezintă un acord de voinţă între un organism înfiinţat pentru a satisface nevoi de interes
general şi un alt subiect de drept, public sau privat;
2. scopul general al sistemului achiziţiilor publice este dedicat satisfacerii interesului public,
respectiv dezvoltarea şi îmbunătăţirea mediului de viaţă al comunităţii;
3. cuprinde clauze exorbitante de la dreptul comun stabilite de autoritatea contractantă prin
caietul de sarcini şi prin alte prescripţii prevăzute în documentaţia de atribuire a contractului. Sunt
astfel de clauze cele referitoare la specificaţiile tehnice prevăzute în caietul de sarcini. Specificaţiile
tehnice reprezintă cerinţe, prescripţii, caracteristici de natură tehnică ce permit fiecărui produs, serviciu
sau lucrare să fie descris, în mod obiectiv, într-o manieră corespunzătoare îndeplinirii necesităţii
autorităţii contractante [art. 3(1) lit. rr) din Legea nr. 98/2016]. Specificaţiile tehnice sunt stabilite prin
documentaţia de atribuire şi definesc caracteristicile solicitate privind lucrarea, serviciul sau produsele
care fac obiectul achiziţiei. Aceste caracteristici pot, de asemenea, să vizeze procesul sau metoda
specifică de execuţie a lucrărilor, fabricaţie a produselor sau prestare a serviciilor solicitate sau un proces
specific pentru un alt stadiu al ciclului de viaţă al acestora, chiar dacă aceste elemente nu fac parte din
conţinutul material al produselor, lucrărilor sau serviciilor care urmează să fie achiziţionate, dar cu
condiţia ca aceste caracteristici să aibă legătură cu obiectul contractului de achiziţie publică/acordului-
cadru şi să fie proporţionale prin raportare la valoarea şi obiectivele acestuia. Specificațiile tehnice trebuie
să permită tuturor operatorilor economici accesul egal la procedura de atribuire şi nu trebuie să aibă ca
efect introducerea unor obstacole nejustificate faţă de asigurarea unei concurenţe efective între operatorii
economici (art. 155 din Legea nr. 98/2016);
4. contractul se încheie în urma utilizării unor formalităţi speciale, având în centru procedura
licitației publice în condițiile prevăzute de Legea nr. 98/2016;
5. competenţa de a judeca litigiile cu privire la încheierea şi executarea contractului aparţine
instanţei de contencios administrativ

3. Contractul de închiriere a unui bun proprietate publică

Contractul de închiriere a unui bun proprietate publică este reglementat de art. 136(4) din
Constituția revizuită, de art. 861 din Codul civil, de art. 332-348 C. adm.
În timp au fost adoptate reglementări speciale cu privire la închirierea diverselor bunuri din
domeniul public, cum este, de exemplu, Ordonanța Guvernului nr. 19/2002 privind unele măsuri pentru
constituirea și utilizarea fondului locativ de protocol și bunuri mobile din domeniul public al statului,
aflate în administrarea Regiei Autonome „Administrația Patrimoniului Protocolului de Stat”.
Reglementările privind contractul de închiriere a unui bun proprietate publică se completează cu
prevederile despre contractul de locațiune din art. 1777-1835 C. civ.
Contractul de închiriere a unui bun proprietate publică este acel contract încheiat în formă scrisă
prin care titularul dreptului de proprietate publică sau de administrare asupra unui bun care aparține
domeniului public al statului sau unităților administrativ-teritoriale, denumit locator, se obligă să
asigure folosința acestui bun unei persoane fizice sau juridice denumită locatar, pentru o perioadă

6
determinată de timp, în schimbul unui preț, denumit chirie. Contractul de închiriere este o specie a
contractului de locațiune reglementat de art. 1777-1850 C. civ.
Potrivit art. 333(1) C. adm. închirierea bunurilor proprietate publică a statului sau a unităților
administrativ-teritoriale se aprobă, după caz, prin hotărâre a Guvernului, a consiliului județean, a
Consiliului General al Municipiului București sau a consiliului local. În baza hotărârii de aprobare a
închirierii se va încheia contractul de închiriere a bunului proprietate publică. Conform art. 332 C. adm.
contractul de închiriere se poate încheia, după caz, cu orice persoană fizică sau juridică, română sau
străină, de către titularul dreptului de proprietate sau de administrare.
Contractul are ca obiect transmiterea, pe o durată limitată de timp, a dreptului de folosință cu
titlu oneros asupra unui/unor bun/bunuri mobile sau imobile deținute în proprietate publică sau în
administrare de către locator, având caracteristicile specificate în contract și în caietul de sarcini.
Locatarul are dreptul să utilizeze bunul respectând destinația stabilită prin contract în
conformitate cu natura bunului și cu prevederile legale. Contractul de închiriere va cuprinde clauze de
natură să asigure exploatarea bunului închiriat, potrivit specificului acestuia.
Titularul nu va putea să înstrăineze bunul sau să îl greveze cu sarcini, bunurile proprietate
publică fiind inalienabile, insesizabile și imprescriptibile.
Soluționarea litigiilor apărute în legătură cu atribuirea, încheierea, executarea, modificarea și
încetarea contractului de închiriere a bunului proprietate publică, precum și a celor privind acordarea de
despăgubiri se realizează potrivit prevederilor Legii contenciosului administrativ.