Curs 4 – Dreptul contractelor administrative

Efectele juridice ale contractelor administrative

Secţiunea 1. Drepturile şi obligaţiile părţilor

§1. Drepturile şi obligaţiile autorităţii publice contractante

Administraţia, reprezentantă a interesului social, dispune în raport cu părţile contractante de

prerogative fără echivalent în contractele de drept privat, lucru care îi conferă o poziţie de superioritate
contractuală. Ele se manifestă fie în cazul executării contractului, fie cu ocazia sancţionării neexecutării
sau a executării necorespunzătoare.
În cele ce urmează vom analiza drepturile şi obligaţiile autorităţii publice în contractele
administrative. Trebuie observat mai întâi că drepturile conferite de lege autorităţii publice contractante
sunt totodată şi obligaţii, dat fiind că ele intră în competenţa conferită de lege care trebuie să fie
exercitată în mod obligatoriu de instituţiile şi autorităţile publice.
Subliniem câteva din drepturile autorităţii publice contractante:
1. Dreptul de control al autorităţii publice. Administraţia are dreptul de a inspecta bunurile,
serviciile sau lucrările care formează obiectul contractului administrativ, verificând respectarea
obligaţiilor asumate de contractant. De cele mai multe ori verificarea se efectuează cu notificarea
prealabilă a contractantului, în condiţiile stabilite în contract.
În cazul contractelor administrative de delegare a gestiunii serviciilor de utilităţi publice,
autorităţile administraţiei publice locale păstrează, în conformitate cu competenţele ce le revin potrivit
legii, prerogativele şi răspunderile privind adoptarea politicilor şi strategiilor de dezvoltare a serviciilor,
respectiv a programelor de dezvoltare a sistemelor de utilităţi publice, precum şi obligaţia de a urmări,
de a controla şi de a supraveghea modul în care se realizează serviciile de utilităţi publice, respectiv: a)
modul de respectare şi de îndeplinire a obligaţiilor contractuale asumate de operatori, inclusiv în relaţia
cu utilizatorii; b) calitatea serviciilor furnizate/prestate; c) indicatorii de performanţă ai serviciilor
furnizate/prestate; d) modul de administrare, exploatare, conservare şi menţinere în funcţiune,
dezvoltare sau modernizare a sistemelor de utilităţi publice; e) modul de formare, stabilire, modificare
şi ajustare a preţurilor şi tarifelor pentru serviciile de utilităţi publice [Legea nr. 51/2006 a serviciilor
comunitare de utilităţi publice].
Trebuie făcută o diferenţă între dreptul de control al autorităţii publice contractante şi dreptul de
control al Ministerului de Finanţe şi al ministerului de resort. Se observă că numai dreptul de control al
autorităţii contractante îşi are izvorul în voinţa exprimată sau prezumată a părţii şi este, prin urmare, un
efect al contractului administrativ.
Clauzele actului administrativ referitoare la control au un caracter reglementar şi nu contractual.
De aceea, în Franța Gaston Jèze arată că organizarea controlului conţinută în actul de concesiune, poate
fi modificată în orice moment de autoritatea administrativă, dacă interesul general o impune.
Concesionarul are dreptul, atunci când consideră că autoritatea administrativă şi-a depăşit puterile de
control să ceară anularea actului de control printr-un recurs pentru exces de putere înaintea Consiliului

1
de Stat1. La noi apreciem că, atunci când se aduce o vătămare intereselor legitime ale concesionarului
printr-un act administrativ de autoritate sau printr-un contract administrativ, se poate urma procedura
administrativă necontencioasă şi contencioasă impusă de Legea nr. 554/2004. Prin controlul realizat nu
trebuie să se impună cheltuieli care să afecteze echilibrul financiar al contractului.
Paul Negulescu sublinia că efectuarea controlului de către autoritatea contractantă are ca scop
verificarea modului în care este satisfăcut interesul general prin serviciul prestat de contractantul
privat2. În acest sens, legislaţia interbelică prin Legea întreprinderilor din 16 martie 1929, în art. 25(1)
arăta că pe lângă fiecare concesiune va funcţiona un comisar al guvernului, care va putea să asiste la
adunările generale şi la şedinţele consiliului de administraţie, având drept de veto asupra deciziilor
luate, dacă sunt contrare interesului general. Legea actuală nu mai consacră un astfel de drept pentru
reprezentanţi ai administraţiei.
Se pune întrebarea dacă autoritatea publică are dreptul să verifice documentele contabile ale
contractantului. Unii autori3 au considerat că, în lipsă de stipulaţie contrară, autoritatea publică
contractantă nu are dreptul să verifice documentele contabile ale contractantului particular, ci doar
documentaţiile tehnice legate de realizarea investiţiilor, întrucât aceste investiţii sunt destinate
satisfacerii interesului general. Alături de A. Iorgovan, nu suntem de acord cu acest punct de vedere
pentru că, cel puţin în contractul de concesiune „a judeca astfel înseamnă a scoate din mâna
concedentului un instrument eficient de protecţie a interesului general. Cum s-ar putea, vreodată,
impune interesul general asupra interesului concesionarului, care interes, însă, înainte de toate, este
obţinut din profit, dacă concedentul nu poate să verifice modul în care este evidenţiat profitul în
contabilitate şi dimensiunea acestuia?”4
Se mai pune întrebarea care sunt criteriile de apreciere a modului în care este satisfăcut interesul
public. Această întrebare face obiectul preocupărilor economiştilor cu privire la managementul
performanţei şi calităţii serviciilor. În contractul de concesiune măsurarea performanţelor prestării
serviciilor de către concesionar ar trebui să se facă prin raportarea rezultatelor la obiectivele şi
indicatorii cuprinşi în contract. L. Matei, alături de alţi specialişti în management public consideră că
există o serie de dificultăţi generale privind dezvoltarea unor buni indicatori ai performanţei, cum ar fi
asigurarea că sunt cuprinse toate aspectele performanţei şi, în acelaşi timp, că măsurarea nu devine prea
complexă, precum şi faptul că o concentrare numai asupra unor indicatori poate, în unele cazuri, limita
în mod indezirabil dialogul privind obiectivele şi performanţa serviciilor 5. Performanţa în administraţia
publică este legată în principal de management. Considerăm că şi în acest domeniu îşi menţine
valabilitatea maxima economistului Richard Farmer care, în 1988, sublinia că „managementul este unul
din factorii esenţiali care explică de ce o ţară este bogată sau săracă” 6. Găsirea factorilor de configurare
şi măsurare a performanţelor în managementul public va avea influenţe majore asupra dreptului public,
managementul constituind motorul remodelării dreptului în administraţie 7.
În domeniul achiziţiilor publice Autoritatea Naţională pentru Achiziţii Publice 8 (ANAP) are
competenţa de a constata şi sancţiona contravenţional faptele prin care se încalcă sau eludează
prevederile legale în domeniul achiziţiilor publice. De asemenea, ANAP are competenţa de a lua
măsuri în vederea prevenirii, stopării sau remedierii efectelor produse de încălcarea sau eludarea

1
G. Jèze, Theorie generale des contrats, 1931, p. 444.
2
P. Negulescu, op. cit. p. 165.
3
A. Sebeni, S. Gherghina, Efectele şi încetarea contractului de concesiune, Dreptul nr. 11/1999, p. 7-8.
4
A. Iorgovan, op. cit. (Tratat...), 2002, p. 239-240.
5
A se vedea L. Matei, op. cit. (Management public), p. 200-205.
6
R. Farmer, Advances in International Comparative Management, vol. III, 1988.
7
A se vedea I. Alexandru, op. cit. (Dreptul şi managementul…), p. 43-47.
8
A se vedea H.G. nr. 634/2015 privind organizarea și funcționarea Agenției Naționale pentru Achiziții Publice, publicată în
M. Of. nr. 645 din 25 august 2015.

2
prevederilor legale în organizarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a
contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, altele decât
aplicarea de sancţiuni.

Prin O.U.G. nr. 98/2017 privind funcția de control ex ante al procesului de atribuire a
contractelor/acordurilor-cadru de achiziție publică, a contractelor/acordurilor-cadru sectoriale și a
contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii 9 se desemnează ANAP ca organ de
specialitate al administraţiei publice centrale responsabil pentru îndeplinirea funcţiei de verificare a
aspectelor procedurale aferente procesului de atribuire a contractelor care intră sub incidenţa legislaţiei
privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a
contractelor de concesiune de servicii. Verificarea priveşte etapele procesului de achiziţie publică, după
publicarea anunţului de participare până la atribuirea şi semnarea contractului. În situaţiile excepţionale
reglementate de lege, în care este permisă încheierea contractului fără publicarea prealabilă a anunţului
de participare, verificarea priveşte etapele procesului de achiziţie începând cu transmiterea invitaţiei de
participare la negociere până la atribuirea şi semnarea contractului. Obiectivul funcţiei de verificare a
achiziţiilor publice este de a contribui la asigurarea conformităţii cu legislaţia din domeniu a
procedurilor derulate în vederea atribuirii contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune
de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii şi a documentelor întocmite în cadrul
acestor proceduri.
În contractele de concesiune a bunurilor din domeniul public, reglementate de Codul
administrativ există dreptul de control realizat de ministerul de resort şi Ministerul Finanţelor Publice
asupra concesiunilor de interes naţional şi al direcţiilor generale ale finanţelor publice şi controlului
financiar de stat judeţene şi a municipiului Bucureşti asupra concesiunilor de interes local. În plus, în
cazul concesiunilor de interes naţional, hotărârea de concesiune este o hotărâre a Guvernului, care este
avizată de Ministerul Finanţelor Publice şi contrasemnată chiar de ministrul finanţelor. Ministerul
Finanţelor Publice poate face propuneri cu privire la legalitatea hotărârii anterior adoptării acesteia de
către Guvern, cu ocazia avizării.
În Franţa există un control asemănător realizat de „misiunea de anchetă interministerială”
înfiinţată prin Legea din 3 ianuarie 1991, al cărei rol este acela de a controla comportamentul
autorităţilor publice care încheie contracte de concesiune ori de achiziţii publice.
Merită menţionat faptul că în Franţa, prin Legea din 11 februarie 1982 s-a înfiinţat Înaltul
Consiliu al sectorului public constituit din parlamentari, reprezentanţi ai statului, sindicalişti şi
personalităţi competente şi însărcinat să supravegheze evoluţia sectorului public, gestiunea şi
activităţile sale şi să facă recomandări utile într-un raport publicat la fiecare doi ani. Înaltul Consiliu îşi
asumă o dublă misiune: aceea de a veghea la respectarea regulilor de funcţionare a sectorului public şi
aceea de instanţă de reflecţie şi de recomandare. Considerăm că ar fi util şi în România un astfel de
Înalt Consiliu format din personalităţi ale dreptului public şi din reprezentanţi ai statului care să
realizeze propuneri de modernizare a administraţiei publice.
2. Dreptul autorităţii publice contractante asupra bunurilor de retur. În contractele
administrative trebuie să fie precizat regimul juridic al diverselor bunuri utilizate de părţi. Astfel, Codul
administrativ face diferenţă între bunuri de retur şi bunuri proprii stabilind ce drepturi au părţile cu
privire la acestea.
Bunurile de retur sunt bunuri care aparţin concedentului şi care sunt încredinţate
concesionarului în vederea realizării serviciului public, precum şi bunurile care au rezultat în urma
realizării investiţiilor de către concesionar. Sunt bunuri de retur bunurile care au făcut obiectul

9
Publicată în M. Of. nr. 1004 din 18 decembrie 2017, cu modificările ulterioare.

3
concesiunii. Acestea revin de plin drept, gratuit şi libere de orice sarcini concedentului la încetarea
contractului de concesiune.
Categoria bunurilor de retur include:
a) Bunuri de retur propriu-zise – sunt bunurile mobile sau imobile care sunt proprietatea
publică sau privată a concedentului la data concesionării şi care sunt afectate serviciului public, care se
transmit concesionarului odată cu concesionarea serviciului public;
b) Bunuri de retur de investiţie – sunt bunurile „care au rezultat în urma investiţiilor impuse
prin caietul de sarcini”.
Spre deosebire de bunurile de retur propriu-zise, care se află în proprietatea concedentului la
data concesionării, bunurile de retur de investiţie sunt rezultatul investiţiilor concesionarului, fiind
afectate realizării serviciului public pe parcursul executării contractului de concesiune.
Bunurile de retur rezultate din investiţii trebuie să fie bunuri noi, distincte de bunurile de retur
propriu-zise. Reparaţiile sau ameliorările făcute, prin investiţiile concesionarului, la bunurile de retur
propriu-zise nu vor constitui bunuri de retur de investiţie, indiferent care ar fi valoarea investiţiilor
făcute.
Bunurile rezultate din investiţii vor fi bunuri de retur şi vor fi dobândite în mod gratuit de
concedent numai dacă sunt rezultatul investiţiilor impuse de caietul de sarcini.
În ceea ce priveşte momentul în care operează transferul de proprietate asupra bunurilor de retur
rezultate din investiţii, legea se referă la „momentul expirării concesiunii”. În cazul în care concesiunea
ar înceta înainte de termenul stabilit, concedentul va intra în proprietatea bunurilor de retur de
investiţie, dar cu obligaţia de a plăti o compensaţie corespunzătoare valorii neamortizate a investiţilor
realizate de concesionar. Aceasta se impune, pe de o parte, de faptul că echilibrul financiar este de
esenţa concesiunii şi, pe de altă parte, de un considerent de echitate, concedentul îmbogăţindu-se în
detrimentul concesionarului.
Din păcate în noua reglementare legiuitorul renunţă la dreptul concedentului asupra
bunurilor de preluare. Bunurile de preluare în accepţiunea Legii nr. 219/1998 erau bunurile destinate
realizării serviciilor publice care aparţineau concesionarului şi care puteau fi dobândite de concedent la
expirarea concesiunii. La încetarea contractului de concesiune prin ajungere la termen concedentul
avea dreptul să îşi manifeste intenţia de a dobândi bunurile de preluare şi de a solicita concesionarului
încheierea contractului de vânzare-cumpărare cu privire la aceste bunuri. În termenul prevăzut în
contract concedentul era obligat să îşi exercite dreptul de opţiune, sub sancţiunea decăderii. Această
reglementare venea în sprijinul asigurării continuităţii prestării serviciului public, dând posibilitatea
autorităţii contractante să intre în posesia unor bunuri strict necesare pentru funcţionarea serviciului
public la sfârşitul concesionării.
3. Dreptul de modificare unilaterală a părţii reglementare a contractului, cu notificarea
prealabilă a contractantului, din motive excepţionale legate de interesul naţional sau local, după caz.
De asemenea, autoritatea publică contractantă are şi obligaţii, dintre care subliniem:
- obligaţia de a asigura condiţiile necesare executării contractului şi de a plăti preţul convenit;
- obligaţia de a nu îl tulbura pe contractant în exerciţiul drepturilor rezultate din contractul
administrativ. Apreciem că în acest caz este vorba despre o obligaţie dublă a autorităţii contractante:
obligaţia de garanţie pentru tulburarea provenită din fapta personală şi obligaţia de garanţie contra
tulburărilor provenite de la terţi (autoritatea publică trebuie să împiedice terţii ca, invocând un drept
asupra bunului, serviciului sau lucrării să aducă atingere drepturilor rezultate din contractul
administrativ). În cazul în care, din vina autorităţii publice, obligaţiile contractantului devin mai
oneroase, afectând principiul păstrării echilibrului financiar în contractele administrative, se va aplica
teoria „faptei prinţului”;

4
 - obligaţia de a notifica contractantului apariţia oricăror împrejurări de natură să aducă atingere
drepturilor acestuia.
În principiu administraţia publică este ţinută să-şi îndeplinească obligaţiile luate prin
încheierea unui contract cu particularii, afară de cazul când interesul general reclamă neexecutarea
sarcinilor asumate sau forţa majoră face imposibilă executarea.
Ca urmare a acestei reguli, persoana administrativă trebuie să execute obligaţia luată, atât în
contractele de concesiune de serviciu public, în contractele de lucrări publice, cât şi în contractele de
închiriere sau vânzare de bunuri.
Administraţia publică nu este ţinută să-şi execute obligaţiile în următoarele împrejurări:
1. Când interesul general reclamă neexecutarea. De multe ori, persoana administrativă,
aflată în slujba nevoilor colectivităţii, se vede pusă în situaţia de a nu proceda la executarea obligaţiilor
luate, din cauza interesului general a cărui îndeplinire pretinde tocmai neexecutarea sarcinii. Această
normă atrage după sine precaritatea contractelor administrative. Administraţia publică, parte într-un
contract de lucrări publice sau de utilizare privativă a unei porţiuni din domeniul public, se vede în
situaţia de a nu-şi putea îndeplini sarcinile contractuale, pe considerentul că nevoia colectivităţii cere ca
acea construcţie să nu se mai ridice sau dependinţa domeniului public să fie redată circulaţiei.
În cazul în care administraţia publică nu execută contractul din cauză că interesul general
reclamă aceasta, ea este obligată să despăgubească particularul contractant doar în măsura cheltuielilor
făcute de acesta. Administraţia publică nu este ţinută să plătească despăgubiri pentru lipsa de câştig a
particularului contractant, deoarece persoanei administrative nu i se poate imputa nicio culpă în
neexecutarea contractului. G. Costi arată că această regulă relativă la despăgubire se deduce din
principiul de echitate, care reclamă desdăunarea individului pentru paguba suferită în mod real,
combinat cu norma că satisfacerea interesului general constituie chemarea şi nu culpa persoanei
administrative.
2. În caz de forţă majoră. Principiul că în caz de forţă majoră partea contractantă nu răspunde,
afară de situaţia când intră în joc şi culpa sa, se aplică, ca o regulă generală de drept, şi contractelor
administrative.

§2. Drepturile şi obligaţiile co-contractantului

Obiectul contractelor administrative diferă de la un tip de contract la altul. Prin urmare, şi

obligaţiile co-contractantului vor fi diferite. Astfel obligaţiile concesionarului unui serviciu public sau
al unui bun proprietate publică sunt diferite de obligaţiile chiriaşului, decurgând din contractul de
închiriere de bunuri publice. De asemenea, obligaţiile furnizorului dintr-un contract de achiziţie publică
se vor deosebi de cele ale prestatorului de servicii. În aceste contracte se observă că cele mai multe
obligaţii revin co-contractantului administraţiei. În schimb însă, în contractul administrativ de
împrumut public (de stat sau local), obligaţii mai mari revin statului, judeţului sau comunei care au
încheiat un astfel de contract şi care trebuie să restituie, cu dobânda corespunzătoare, la termenul
prevăzut în contract, împrumutul astfel realizat.
Prin urmare obligaţia principală a particularului contractant depinde de tipul contractului
administrativ încheiat, fiind vorba, după caz de:
- asigurarea continuităţii funcţionării serviciului public;
- executarea unor lucrări publice;
- furnizarea unor bunuri autorităţii publice;
- exploatarea unui teren public etc.
Pe lângă obligaţia principală, în orice contract administrativ vom găsi şi obligaţii accesorii,
cum ar fi:

5
 1. obligaţia restituirii bunurilor de retur libere de orice sarcini la încheierea contractului;
2. obligaţia de plată a redevenţei, care se întâlneşte în cazul contractelor de concesiune;
3. executarea unor lucrări de investiţii prevăzute în contract.
Executarea obligaţiilor impuse persoanei juridice de drept privat de către administraţie prezintă
următoarele caracteristici:
1. Executarea personală a contractului (caracterul intuitu personae). Obligaţia
contractantului particular de a executa personal contractul este consecinţa principiului că, în această
materie, alegerea contractantului nu este liberă, ci este legată de procedura licitaţiei şi de condiţiile
severe de capacitate juridică, tehnică şi financiară care imprimă contractului un caracter intuitu
personae. O consecinţă a acestui principiu este că cesiunea contractului, act prin care co-contractantul
administraţiei încredinţează unei alte persoane totalitatea contractului, nu poate avea loc fără aprobarea
autorităţii publice, lucru afirmat atât de doctrina franceză contemporană 10, cât şi de doctrina
românească. Fără o aprobare a administraţiei nu este posibilă nici ceea ce francezii numesc „sous-
traites”, adică încredinţarea unei alte persoane a unei părţi din prestaţia pe care trebuia să o execute co-
contractantul iniţial al administraţiei.
Legislaţia românească actuală interzice de cele mai multe ori subcontractarea (delegatus non
potest delegare). Astfel, în art. 305 C. adm. se prevede că subconcesionarea este interzisă. Se pune
problema limitei de la care se poate considera că operează o subconcesionare. Considerăm că prin
subconcesionare trebuie să se înţeleagă orice contract, indiferent de denumirea sau natura sa juridică,
prin care se încredinţează unui terţ posibilitatea de a desfăşura anumite activităţi care intră în conţinutul
serviciului public respectiv. Prin urmare, concesionarul va putea să încheie contracte de antrepriză în
vederea realizării construcţiilor sau lucrărilor necesare exploatării serviciului public, precum şi
contracte de vânzare-cumpărare ori leasing pentru utilajele sau tehnologia necesară sau contracte de
consultanţă de specialitate, precum şi contracte de finanţare a investiţiilor legate de concesiune.
Concesionarul nu va putea încheia contracte prin care să încredinţeze, în tot sau în parte,
exploatarea serviciului public altei persoane. Spre exemplu, concesionarul nu va putea încheia un
contract de locaţiune sau de uzufruct asupra fondului de comerţ sau un contract de locaţie de gestiune şi
nici un contract de asociere în participaţiune cu terţe persoane. Drepturile rezultate din contractul de
concesiune nu vor putea fi aduse ca aport într-o societate comercială.
În jurisprudenţa franceză s-a subliniat că, deşi schimbarea acţionarilor concesionarului nu
constituie o subconcesionare, ea poate da dreptul concedentului de a denunţa unilateral concesiunea 11.
2. Executarea punctuală a obligaţiilor. Persoana de drept privat trebuie să-şi execute
obligaţiile în termenele prevăzute în contract.
3. Obligaţia trebuie executată, până la imposibilitatea materială de executare, de către
particular. Acest principiu pune în discuţie două probleme: principiul echilibrului financiar şi
imposibilitatea materială de a executa obligaţia, care vor fi analizate într-o parte distinctă a lucrării.
În contractul care are ca obiect exploatarea unui serviciu public (contractul de concesiune
a serviciilor publice) se întâlnesc următoarele drepturi şi obligaţii ale co-contractantului
(concesionarului):

10
Pierre Delvolve afirma: „Nul ne saurait céder son contrat sans avoir obtenu de l’administration l’autorisation necessaire a
ce sujet”.
11
Potrivit Hotărârii Curţii Administrative de Apel din Lyondin 9 aprilie 1991, „regulile generale aplicabile, chiar în lipsa
unui text de lege, concesiunilor de servicii publice permit autorităţii concedente să pronunţe desfiinţarea unei asemenea
concesiuni atribuite unei persoane juridice atunci când se constată că, în urma unor modificări ale structurii capitalului
social, concesionarul nu mai prezintă garanţii tehnice, financiare sau de orice altă natură în considerarea cărora concesiunea
a fost încredinţată iniţial”.

6
 1. Dreptul şi obligaţia de a exploata serviciul public. În doctrină se subliniază că toate
particularităţile concesiunii de servicii sunt determinate de conflictul dintre necesitatea satisfacerii unui
interes general prin intermediul unui serviciu public, pe de o parte, şi necesitatea satisfacerii intereselor
economice private ale concesionarului, pe de altă parte.
În jurisprudenţa franceză, Consiliul de Stat apreciază că „drepturile de exploatare legate de
calitatea de concesionar constituie, pentru întreprinderea care le dobândeşte, un element incorporal al
activelor imobilizate”.
Din analiza dispoziţiilor legale, se desprind anumite reguli generale care guvernează dreptul şi
obligaţia concesionarului de a presta serviciul public:
a) Concesionarul are obligaţia de a asigura funcţionarea serviciului. Această obligaţie
înseamnă respectarea regulilor stabilite în caietele de sarcini. De asemenea, sunt obligatorii pentru
concesionar regulile generale comune tuturor serviciilor publice.
b) Concesionarul trebuie să asigure continuitatea serviciului. Concesionarul are obligaţia de a
asigura exploatarea serviciului public în regim de continuitate şi permanenţă, interesul general primând
asupra interesului concesionarului. Obligaţia de continuitate se întinde şi la funcţionarii serviciului. Din
principiul continuităţii serviciului public rezultă o serie de consecinţe:
- concesionarul nu va putea invoca excepţia de neexecutare a contractului (exceptio non
adimpleti contractus), în cazul în care autoritatea concedentă nu-şi execută propriile obligaţii;
- în cazul în care concesionarul nu mai este în măsură să asigure satisfacerea interesului general,
autoritatea concedentă are dreptul să denunţe unilateral contractul de concesiune;
- concesionarul nu poate renunţa la concesiune fără acordul concedentului, oricât de
împovărătoare ar fi devenit obligaţiile rezultate din concesiune;
- în cazul în care echilibrul contractual este afectat, concesionarul are dreptul de a primi o
compensaţie de la autoritatea concedentă pentru a putea continua realizarea serviciului public. Aceasta
însă nu are un caracter prealabil, concesionarul trebuind să continue prestarea serviciului public.
c) Concesionarul trebuie să asigure respectarea principiului egalităţii accesului la serviciul
public. Egalitatea accesului presupune posibilitatea acordată tuturor utilizatorilor de a beneficia de
serviciul public, precum şi aplicarea unor tarife egale utilizatorilor care se află în situaţii similare.
d) Concedentul şi concesionarul trebuie să respecte principiul adaptării serviciului public la
noile necesităţi rezultate în urma progresului tehnic. În Franţa, descoperirea electricităţii a impus
răscumpărarea de către concedent a concesiunilor prin care se acorda monopolul iluminatului stradal
companiilor de gaze.
2. Exploatarea serviciului public pe riscul şi răspunderea concesionarului. Paul Negulescu,
în perioada interbelică, arăta că „în principiu, concesionarul suportă riscurile exploatării şi ia asupra sa
pierderile rezultând din exploatare, după cum profită şi de beneficiile, ce ar rezulta dintr-o scădere a
preţului materiilor prime, a combustibilului sau a manoperei”. Acest principiu este temperat prin
aplicarea unui alt principiu – cel al echilibrului financiar care se bazează pe realizarea unei posibile
egalităţi între avantajele care îi sunt acordate concesionarului şi sarcinile care îi sunt impuse.
Scopul principal al contractului este să asigure, pe baza unei gestionări optime, efectuarea la un
nivel corespunzător a activităţilor, la preţuri accesibile pentru utilizatorii finali, precum şi întreţinerea şi
dezvoltarea oricăror bunuri de retur încredinţate concesionarului pentru efectuarea respectivelor
activităţi. În acest sens, indiferent de modul de distribuire a riscurilor, modul de recuperare a costurilor
de către concesionar trebuie stabilit astfel încât să îl determine pe acesta să depună toate diligenţele
necesare pentru reducerea costurilor respective. Modul în care se realizează recuperarea costurilor de
către concesionar trebuie să includă, în mod obligatoriu, preluarea celei mai mari părţi din riscurile
exploatării aferente contractului de concesiune de servicii.
Riscul exploatării este constituit din:

7
 a) riscul de disponibilitate, respectiv nerespectarea unor parametri de performanţă şi calitate ai
serviciului, clar determinaţi şi măsurabili, pe întreaga durată de viaţă a proiectului;
b) riscul de piaţă, respectiv neîntrebuinţarea de către utilizatorii finali a rezultatului serviciilor
puse la dispoziţia acestora, în condiţiile în care parametrii de performanţă şi de calitate sunt integral
respectaţi.
Concedentul nu se obligă la plata niciunei sume de bani dacă prin contract se stabileşte faptul că
riscul de exploatare este preluat integral de concesionar. În cazul în care contractul conţine clauze în
acest sens, concedentul are dreptul de a primi şi o redevenţă, care poate fi stabilită la un nivel fix sau
într-un anumit procent din cuantumul veniturilor încasate de concesionar de la beneficiarii finali ca
urmare a activităţilor realizate.
În cazul în care riscul de exploatare este distribuit între concedent şi concesionar, prin
contractul de concesiune de servicii trebuie să se stabilească în mod explicit contribuţia financiară a
concedentului pe parcursul derulării contractului, precum şi alte angajamente ale acestuia, ca sprijin
complementar.
Contractul de concesiune de servicii trebuie să cuprindă clauze prin care se stabileşte în mod
explicit modul de distribuire a riscurilor pe întreaga durată a acestuia.
Concedentul nu are dreptul ca, pe parcursul îndeplinirii contractului de concesiune de servicii,
să accepte sau să solicite modificări ale clauzelor contractuale care ar avea ca efect o diminuare a
responsabilităţilor concesionarului în asemenea măsură încât cea mai mare parte a riscurilor să fie
redistribuită concedentului.
3. Administraţia acordă concesionarului un privilegiu de exploatare sau un monopol. În
ceea ce priveşte exploatarea serviciului, concesionarul dispune de un monopol de drept, administraţia
angajându-se să nu trateze cu un alt concurent şi chiar să nu faciliteze, în mod indirect, concurenţa. De
la această regulă generală se poate face excepţie, dacă în contractul de concesiune s-a rezervat
posibilitatea pentru administraţie de a acorda exploatări şi altor eventuali concurenţi. În doctrina
interbelică, E.D. Tarangul aprecia că „dacă în contract nu sunt inserate clauze de acordare a
monopolului, ele nu sunt prezumate”.
4. Concesionarul are dreptul să perceapă tarife de la utilizatorii serviciului public.
Ofertantul trebuie să prezinte în oferta de concesionare la licitaţie tarifele pe care îşi propune să le
practice. Printre criteriile de selecţie a câştigătorului licitaţiei, de care trebuie să ţină seama comisia de
evaluare, sunt şi nivelurile tarifelor propuse (pentru serviciile ce fac obiectul concesionării) la începerea
exploatării şi sistemul de determinare a nivelului tarifelor, ţinându-se seama de nivelurile maxime şi
minime considerate adecvate pentru implementarea proiectului, precum şi de condiţiile de introducere a
acestora.
Majoritatea autorilor consideră clauzele tarifare drept clauze contractuale şi nu reglementare.
Limitele minime şi maxime ale tarifelor pot fi prevăzute în caietul de sarcini. Pentru modificarea
tarifelor este necesar acordul concedentului şi avizul obligatoriu al autorităţii de reglementare.
5. Concesionarul are obligaţia să plătească redevenţa. Redevenţa reprezintă o sumă de bani
plătită periodic de către concesionar concedentului în schimbul încredinţării exploatării unui serviciu
public, unui bun din domeniul public sau unei lucrări publice. Redevenţa se deosebeşte de valoarea
concesiunii care reprezintă valoarea tuturor bunurilor corporale şi incorporale care constituie
elementele concesiunii. Valoarea concesiunii este importantă pentru că în funcţie de ea se stabileşte
preţul concesiunii, garanţia pentru participarea la licitaţie fiind calculată tot în raport cu această valoare.
Redevenţa este un element esenţial pentru validitatea contractului de concesiune.
Obligativitatea redevenţei rezultă atât din definiţia concesiunii de bunuri proprietate publică, a
concesiunii de servicii publice şi a concesiunii de lucrări publice, cât şi din faptul că redevenţa
constituie un element obligatoriu al caietului de sarcini. Spre deosebire de prevederea din legislaţia

8
românească, în legislaţia franceză plata unei redevenţe nu este obligatorie decât în cazul în care
autoritatea concedentă suportă o parte din costurile investiţiilor necesare pentru exploatarea serviciului
public.
Din interpretarea reglementă art. 307 C. adm., potrivit căruia „redevenţa obţinută prin
concesionare se face venit la bugetul de stat sau la bugetele locale, după caz”, rezultă că redevenţa
trebuie plătită în bani. De la aceste prevederi se poate deroga doar prin lege specială 12 (specialia
generalibus derogant).
Cu privire la natura juridică a redevenţei, H. Berthélemy considera că aceasta nu ar fi o taxă, ci
preţul unui serviciu făcut, o chirie – „angajamentul administraţiei nu este identic cu acel al unui
proprietar care îşi închiriază bunul său, însă stipulaţia se aseamănă cu aceea a unei închirieri” 13. C.
Rarincescu arată că „prin faptul că aceste concesiuni au caracterul unui acord de voinţă contractual, al
unei oferte urmate de o acceptare, – mai cu seamă că particularul oferă să plătească periodic şi o sumă
de bani în schimbul folosinţei respective, – nu trebuie să deducem că ar fi vorba de un contract de
locaţiune, suma plătită de particulari reprezentând o taxă de natura contribuţiilor indirecte”14. În
majoritate jurisprudenţa şi doctrina se raliază acestei ultime păreri, subliniind că redevenţa nu este o
fracţiune din preţ, ci un drept al autorităţii concedente de a pretinde o parte din beneficiile realizate din
exploatarea serviciului public, o taxă asimilată contribuţiilor indirecte.
6. Suportarea riscurilor de mediu. Analiza riscurilor de mediu implicate în prestarea de către
concesionar a serviciului public trebuie să aibă în vedere atât răspunderea pentru daune provocate
mediului înconjurător în cursul acestei activităţi, cât şi obligaţiile legate de mediu impuse
concesionarului prin caietul de sarcini.
În dreptul mediului se aplică principiul „poluatorul plăteşte pentru daunele produse de el
mediului înconjurător”. Prin urmare, concesionarul va răspunde pentru orice asemenea daune apărute
pe parcursul termenului concesiunii.
Există situaţii în care unele daune care apar în cursul termenului concesiunii să îşi aibă cauza
în fapte sau evenimente anterioare datei începerii concesiunii. Pentru aceste situaţii, părţile pot să
prevadă în contractul de concesiune obligaţia concedentului de a despăgubi pe concesionar în legătură
cu sumele plătite de acesta din urmă în vederea acoperirii oricăror daune produse mediului,
despăgubire care va fi, după caz, integrală sau proporţională cu răspunderea concedentului.
Responsabilităţile de mediu sunt împărţite, prin contract, între concedent şi concesionar.
Caietul de sarcini al concesiunii va include, obligatoriu, obiectivele de mediu urmărite de
concedent şi obligaţiile privind protecţia mediului impuse concesionarului, stabilite conform legislaţiei
în vigoare. Întrucât în materia concesiunii nu se prevede, în detaliu, modul de determinare a obligaţiilor
privind protecţia mediului, cum se precizează în reglementările referitoare la privatizare, aceste
obligaţii vor fi determinate conform normelor generale. Prin caietul de sarcini concedentul poate
impune realizarea unor investiţii legate de protecţia mediului, fie determinate concret, fie determinabile
prin referirea la anumite obiective de mediu concrete ce trebuie atinse de concesionar (eventual, într-o
anumită perioadă de timp).
7. Drepturile concesionarului asupra bunurilor ce fac obiectul concesiunii. Trebuie făcută
distincţia între drepturile concesionarului asupra bunurilor de retur şi drepturile acestuia asupra
bunurilor proprii.

12
Redevenţa trebuia plătită în bani şi în reglementarea Legii nr. 219/1998, dar existau şi legi speciale care derogau de la
această prevedere. Astfel potrivit Legii nr. 134/1995 a petrolului (în prezent abrogată de Legea nr. 238/2004), în cazul
concesiunilor petroliere, redevenţa reprezenta o cotă-parte din producţia brută de petrol.
13
H. Berthélemy, Traité élémentaire de droit administratif, XIII éd. Rousseau, Paris, 1933, p. 499, apud I.St. Mândreanu,
Concesiunile asupra domeniului public. Natura lor juridică, Bucureşti, Tipografia Remus Cioflec, 1943, p. 78.
14
Apud I.St. Mândreanu, op. cit., p. 78.

9
 Concesionarul va avea un drept de concesiune asupra bunurilor de retur propriu-zise. În ceea
ce priveşte bunurile de retur rezultate din investiţie, concesionarul va avea un drept de proprietate
asupra lor până la data încetării concesiunii; ulterior, dreptul de proprietate va fi transmis de drept, în
mod gratuit şi liber de orice sarcini, concedentului.
Prin urmare, concesionarul poate dispune de bunurile rezultate din investiţii, în măsura în
care nu afectează desfăşurarea serviciului public şi nu îşi încalcă obligaţiile contractuale.
În calitate de proprietar al bunurilor de retur rezultate din investiţii, concesionarul poate, în
principiu, să dispună de acestea, inclusiv prin constituirea de garanţii reale.
Dreptul de proprietate al concesionarului asupra bunurilor de retur este un drept temporar,
care se stinge în momentul încetării contractului de concesiune, dată la care prin efectul legii se naşte
dreptul de proprietate al concedentului asupra acestor bunuri. Bunurile de retur revin de plin drept,
gratuit şi libere de orice sarcini concedentului, la expirarea contractului de concesiune. Stingerea
dreptului de proprietate al concesionarului atrage stingerea tuturor sarcinilor constituite asupra
bunurilor de retur din investiţii. Prin urmare, este posibilă constituirea de sarcini asupra bunurilor de
retur din investiţii pe durata contractului de concesiune, sarcini care vor avea însă un caracter temporar,
la fel ca şi dreptul de proprietate al cărui accesoriu îl reprezintă. În cazul în care o asemenea sarcină va
fi executată, iar dreptul de proprietate asupra bunului va fi transmis creditorului sau unui alt terţ, în
virtutea principiului nemo plus iuris ad alium transferre potest quam ipse haberet (nimeni nu poate
transmite altuia un drept superior celui pe care-l are), acesta va dobândi tot un drept temporar. Mai
mult, întrucât bunul de retur din investiţii este, de regulă, esenţial prestării serviciului public, transferul
dreptului de proprietate nu trebuie să afecteze acest serviciu. În caz contrar, concedentul va putea pune
capăt concesiunii datorită culpei concesionarului în realizarea serviciului public.
Concesionarul poate utiliza în exploatarea concesiunii pe lângă bunurile de retur propriu-
zise sau rezultate din investiţii şi bunuri proprii care aparţin acestuia. La încetarea contractului de
concesiune bunurile proprii rămân în proprietatea concesionarului.

§3. Mijloacele de constrângere la executarea obligaţiilor contractuale

În virtutea principiului pacta sunt servanda părţile trebuie să respecte obligaţiile asumate
prin contract. Dacă o parte contractantă nu-şi îndeplineşte obligaţiile rezultate din contract, ea este
supusă la anumite mijloace de constrângere. Cu alte cuvinte, nerespectarea de către părţile contractante
a obligaţiilor cuprinse în contractul de concesiune atrage răspunderea contractuală a părţii în culpă.
Mijloacele de constrângere variază după cum este vorba, ca părţi contractante, de administraţia publică
sau de particular. Spre deosebire de contractele de drept privat, în contractele administrative nu se
regăseşte acea forţă obligatorie a contractului înţeleasă în sensul de imutabilitate a acordului de voinţe
care să legitimeze numai revocarea mutuus dissensus sau în sensul de egalitate a contractanţilor care să
îi lege unul de altul într-o manieră identică.

3.1. Mijloacele de constrângere la executarea obligaţiilor asumate de co-contractant

În doctrina franceză se arată că autoritatea contractantă are dreptul să îl sancţioneze pe co-

contractant pentru nerespectarea clauzelor contractuale sau pentru neexecutarea instrucţiunilor
transmise de administraţie. Se consideră, de asemenea, în doctrina franceză că administraţia publică
poate aplica trei tipuri de sancţiuni:
- sancţiuni pecuniare (amenzi pentru nerespectarea prevederilor legale sau penalităţi în
condiţiile prevăzute de contract);

10
 - sancţiuni coercitive (în cazul în care cocontractantul realizează grave nereguli în executarea
contractului administrativ, autoritatea publică se poate substitui co-contractantului în executarea
convenţiei, putând hotărî punerea sub sechestru a unei concesiuni de serviciu public sau executarea în
regie a unui contract de achiziţie de lucrări publice). În aceste cazuri intervenţia administraţiei este
realizată pe cheltuiala titularului contractului şi după stabilirea unui decont, nefiind vorba de o reziliere
unilaterală a contractului.
- sancţiuni de reziliere a contractului, cu plata de despăgubiri din partea contractantului în cazul
încălcării grave a obligaţiilor asumate prin contract (abandonarea şantierului etc.). Această reziliere-
sancţiune este însoţită de reatribuirea contractului unui alt antreprenor, diferenţa de preţ fiind pusă în
sarcina vechiului cocontractant.
În dreptul românesc nu este reglementată posibilitatea autorităţii contractante de a recurge
la sancţiuni coercitive. Sunt reglementate în schimb sancţiunile pecuniare şi sancţiunile de reziliere.
În dreptul românesc, dacă particularul contractant nu-şi îndeplineşte obligaţiile faţă de
administraţia publică la termenele prevăzute în contract, le execută defectuos sau refuză executarea lor,
autoritatea contractantă poate recurge la executarea garanţiilor sau la rezilierea unilaterală a
contractului, fără să apeleze la justiţie, însoţită de plata de despăgubiri din partea co-contractantului.
Această putere a administraţiei publice este justificată de necesitatea luării tuturor măsurilor de garanţie
pentru o bună executare a contractului în vederea satisfacerii ireproşabile a interesului public, motiv
pentru care ea inserează în contract atât o clauză rezolutorie (pact comisoriu), cât şi o clauză penală.
Astfel, concesionarul unui bun proprietate publică are obligaţia ca, în termen de 90 de zile de la
data semnării contractului de concesiune, să depună, cu titlu de garanţie, o sumă fixă reprezentând o
cotă-parte din suma obligaţiei de plată către concedent, stabilită de acesta şi datorată pentru primul an
de activitate. Dacă este necesar, din această sumă vor fi prelevate penalităţile şi alte sume datorate
concedentului de către concesionar, în baza contractului de concesiune. De asemenea, în cazul
nerespectării obligaţiilor contractuale de către concesionar, concedentul poate rezilia unilateral
contractul, cu plata unei despăgubiri în sarcina concesionarului.
În privinţa concesionărilor de lucrări şi de servicii publice concedentul trebuie să definească
prin contract nivelul de performanţă şi de calitate al activităţilor pe care concesionarul urmează să le
efectueze, precum şi modul în care acesta trebuie să răspundă în eventuale situaţii de urgenţă, stabilind
în acest sens indicatori relevanţi şi măsurabili pe baza cărora se va realiza verificarea modului de
respectare a obligaţiilor contractuale. De asemenea contractul trebuie să conţină proceduri adecvate de
rezolvare a neconformităţilor în îndeplinirea cerinţelor de performanţă şi calitate stabilite, inclusiv
penalităţi aplicabile în cazul constatării unor astfel de neconformităţi, până la corectarea acestora.
De multe ori nerespectarea de către contractant a obligaţiilor impuse prin acte normative este
sancţionată contravenţional sau penal, în funcţie de cum fapta este considerată contravenţie sau
infracţiune. Astfel, Legea minelor nr. 85/200315 sancţionează cu amendă contravenţională
nerespectarea de către titularii permiselor şi licenţelor (aceştia având calitatea de concesionari) a
obligaţiilor prevăzute în cuprinsul ei şi stabileşte că executarea activităţii miniere fără permis sau
licenţă constituie infracţiune. Acelaşi lucru îl realizează şi Legea petrolului nr. 238/2004 16. Prin urmare,
în cazul nerespectării prevederilor legale de către concesionarul minier sau petrolier, concedentul poate
să îi aplice acestuia amenzile contravenţionale prevăzute de lege, iar în cazul încălcării clauzelor
contractuale, poate să-i pretindă plata de daune-interese, dacă acestea au fost prevăzute în contract.

15
Publicată în M. Of. nr. 197 din 27 martie 2003, cu modificările ulterioare
16
Publicată în M. Of. nr. 535 din 15 iunie 2004, cu modificările ulterioare

11
 3.2. Mijloacele de constrângere la executarea obligaţiilor asumate de autoritatea
publică contractantă

Împotriva administraţiei publice particularul nu se poate îndrepta, pentru îndeplinirea

sarcinilor contractuale, cu executarea silită, cu excepţia bunurilor din domeniul privat al statului şi
unităţilor administrativ-teritoriale care pot fi executate silit în condiţiile prevăzute de O.G. nr. 22/2002
privind executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor publice, stabilite prin titluri executorii 17.
Din dreptul administrativ s-a eliminat noţiunea de executare silită asupra bunurilor din
domeniul public al statului şi unităţilor administrativ-teritoriale, pentru considerentul că dacă s-ar
admite urmărirea averii persoanelor administrative, acestea nu ar mai putea satisface obligaţiile impuse
lor de mersul normal, continuu şi permanent al serviciilor publice. Doctrina interbelică este unanimă în
a aprecia că dacă particularul contractează cu administraţia publică, cu toate că ştie că nu poate executa
silit bunurile din domeniul public al acesteia, el se supune din propria sa voinţă acestui regim. Astfel,
Richard Hutschneker scria în 1933 că „Dacă în favoarea tezei de înlăturare a sancţiunii din obligaţiile
Statului, pledează necesitatea apărării intereselor superioare şi diferenţa esenţială dintre forţa
intereselor celor două părţi contractante, care le împiedică de a se situa pe un plan de egalitate,
existenţa unui asemenea regim special se justifică, însă, numai prin consimţământul părţilor
contractante. Cine contractează cu Statul ştie de mai înainte că neexecutarea obligaţiilor Statului nu
este sancţionată, iar dacă acceptă să contracteze, se supune, prin propria sa voinţă, acestui regim 18”.
Bunurile domeniului public sunt insesizabile, adică ele nu pot fi supuse executării silite şi
asupra lor nu se pot constitui garanţii reale. În ceea ce priveşte bunurile domeniului privat, multă vreme
s-a considerat că nici acestea nu pot forma obiectul executării silite. Astfel, profesorul E.D. Tarangul,
citându-l pe R. Bonnard, arată că „aceste bunuri sunt incesibile, adică nu pot fi urmărite de către
creditorii administraţiei. Aceste bunuri nu constituie o garanţie pentru plata datoriilor administraţiei şi
nu pot fi urmărite pe calea executării silite. Este o derogare de la principiul garantării de către debitor a
obligaţiilor cu averea sa mobilă şi imobilă”.
În literatura de specialitate s-a arătat că problema urmăririi bunurilor care alcătuiesc
domeniul administrativ nici nu se poate pune, deoarece solvabilitatea statului şi a unităţilor
administrativ-teritoriale este prezumată.
În perioada interbelică, Legea nr. 65/1934 pentru perceperea şi urmărirea veniturilor
publice arată în art. 60 alin. (1) că „Averea mobilă şi imobilă, precum şi veniturilor de orice fel ale
Statului, administraţiilor comerciale, caselor autonome, judeţelor, comunelor şi camerelor profesionale,
în ce priveşte veniturile cu caracter public, nu vor putea fi urmărite de nici un creditor pentru nici un fel
de creanţă cu excepţia urmăririlor ce pot fi făcute de Casa Naţională de Economii şi Cecuri Poştale,
Casa de Depuneri şi Consemnaţiuni sau Casa de Credit Judeţean şi Comunal, numai pentru anuităţile şi
dobânzile împrumuturilor acordate judeţelor, municipiilor şi comunelor”.
Dacă persoana juridică de drept privat nu poate întrebuinţa sistemul executării silite
împotriva bunurilor din domeniul public al administraţiei publice, ea are însă alte mijloace de a
constrânge persoana administrativă să-şi îndeplinească obligaţiile. Aceste mijloace sunt: solicitarea
înscrierii în buget a creanţelor, solicitarea de despăgubiri şi rezilierea contractului.
a) Plata creanţelor prin înscrierea lor în buget. În perioada interbelică Legea nr. 65/1934
pentru perceperea şi urmărirea veniturilor publice prevedea în art. 60 alin. (2) următoarele: „Creanţele
contra Statului, autorităţilor şi instituţiilor prevăzute la art. 1 se vor executa numai prin înscrierea lor în

17
Publicată în M. Of. nr. 81 din 1 februarie 2002 şi aprobată cu modificări de Legea nr. 288/2002 (publicată în M. Of. nr.
344 din 23 mai 2002), cu modificările ulterioare.
18
R. Hutschneker, notă la Cas. II, dec. nr. 279 din 21 Martie 1933 în Rep. Jurispr. Adm. din 1933, p. 487.

12
bugetul anului următor celui în care s-a făcut cererea, ţinându-se seama de vechimea creanţei şi de data
cererii”. De asemenea, art. 180 alin. (2) şi (3) al Legii nr. 347/1938 pentru legea administraţiei
prevedea: „Ceilalţi creditori vor executa creanţele certe, lichide şi exigibile recunoscute în mod legal
sau constatate prin titluri executorii, în contra comunelor şi ţinuturilor, numai prin înscrierea lor în
bugetul anului următor aceluia în care s-a făcut cererea în ordinea vechimii creanţei. Dacă administraţia
nu va achita acestora creanţa înscrisă în buget în decursul exerciţiului bugetar respectiv, creditorii vor
avea dreptul de a urmări veniturile potrivit procedurii dreptului comun”. Dacă în decursul a două
exerciţii bugetare creanţele nu erau satisfăcute, creditorii aveau posibilitatea de urmărire a lor potrivit
procedurii prevăzute de Legea contenciosului administrativ.
Jurisprudenţa interbelică a hotărât că pentru înscrierea creanţei în buget nu se cere nicio
somaţie, ci numai o simplă cerere. Dacă administraţia publică nu vrea să înscrie creanţa certă, lichidă şi
exigibilă în buget, particularul are dreptul să se adreseze instanţei de contencios administrativ, deoarece
el se simte vătămat în drepturile sale prin reaua voinţă a administraţiei de a rezolva o cerere privitoare
la un drept recunoscut de lege.
Legislaţia actuală este mai favorabilă pentru creditorul administraţiei publice, prevăzând
termene mai scurte şi proceduri mai simple de îndestulare a creanţelor. Astfel O.G. nr. 22/2002 arată că
achitarea creanţelor stabilite prin titluri executorii în sarcina instituţiilor publice se realizează din
sumele aprobate prin bugetele acestora, de la titlurile de cheltuieli la care se încadrează obligaţia de
plată respectivă. Dacă executarea creanţei stabilite prin titluri executorii nu începe sau continuă din
cauza lipsei de fonduri, instituţia debitoare este obligată ca, în termen de 6 luni, să facă demersurile
necesare pentru a-şi îndeplini obligaţia de plată. Acest termen curge de la data la care debitorul a primit
somaţia de plată comunicată de organul competent de executare, la cererea creditorului. În cazul în care
instituţiile publice nu îşi îndeplinesc obligaţia de plată în termenul de 6 luni, creditorul va putea solicita
efectuarea executării silite potrivit Codului de procedură civilă şi/sau potrivit altor dispoziţii legale
aplicabile în materie. Creditorul şi debitorul pot conveni asupra altui termen, precum şi asupra unor alte
condiţii de îndeplinire a oricăror obligaţii stabilite prin titlul executoriu. Se înţelege, prin urmare, că în
noua reglementare creanţa poate fi executată şi din bugetul curent, în termen de 6 luni de la primirea
somaţiei de plată, ordonatorii principali de credite bugetare având obligaţia să dispună toate măsurile ce
se impun, inclusiv virări de credite bugetare, în condiţiile legii, pentru asigurarea în bugetele proprii şi
ale instituţiilor din subordine a creditelor bugetare necesare pentru efectuarea plăţii sumelor stabilite
prin titluri executorii.
În legislaţia actuală obligativitatea înscrierii creanţei în buget se deduce din Legea
finanţelor publice. Astfel, constituirea şi utilizarea de mijloace financiare aparţinând statului, în afara
bugetului, sunt interzise.
b) Solicitarea de despăgubiri. Acest lucru are loc mai ales atunci când intervine „fapta
prinţului” (alea administratif), administraţia modificând unilateral clauzele reglementare dintr-un
contract.
În contractul de concesiune, în cazul în care modificarea unilaterală a contractului îi aduce
un prejudiciu, concesionarul are dreptul să primească în mod prompt o despăgubire adecvată şi
efectivă. În caz de dezacord între concedent şi concesionar cu privire la suma despăgubirii, aceasta va fi
stabilită de către instanţa judecătorească competentă.
În ceea ce priveşte contractele de achiziţii publice, contractantul poate solicita plata de
despăgubiri ca urmare a unui act, a unei decizii sau a unei proceduri aplicate de autoritatea
contractantă. Acţiunea în justiţie prin care se solicită despăgubiri se introduce la secţia de contencios
administrativ a tribunalului în a cărui arie teritorială de competenţă se află sediul autorităţii
contractante.

13
 Dacă una dintre părţile contractului administrativ nu îşi execută la timp obligaţiile de a face
sau a nu face, pot fi solicitate daune cominatorii. Apreciem că dreptul particularului la daune
cominatorii19 poate proveni şi din neexecutarea hotărârii judecătoreşti prin care administraţia publică
este obligată să înscrie creanţa particularului în buget. Particularul nu poate pretinde daune cominatorii
fără a fi dovedit că a cerut înscrierea creanţei sale în buget şi administraţia i-a refuzat această înscriere.
Particularul nu poate cere direct daune cominatorii. În cazul obligaţiilor de a da, nu pot fi acordate
daune cominatorii, acestea putând fi, în principiu, executate în natură. În cazul obligaţiilor care au ca
obiect sume de bani, nu se vor aplica daune cominatorii, ci în caz de întârziere la executare vor începe
să curgă dobânzi.
c) Rezilierea contractului. În cazul nerespectării obligaţiilor contractuale de către una dintre
părţi, partea lezată are dreptul de a cere rezilierea contractului administrativ şi de a pretinde plata de
despăgubiri.
Spre deosebire de dreptul privat, aşa cum am mai subliniat, particularul care a contractat cu
administraţia nu poate invoca excepţia de neexecutare a contractului (exceptio non adimpleti
contractus), deoarece el trebuie, din raţiuni impuse de realizarea în bune condiţii a interesului public
(de ex. asigurarea continuităţii funcţionării serviciului public), să execute contractul său, afară de cazul
când se află în imposibilitate de executare.

19
Daunele cominatorii constau într-o sumă de bani pe care debitorul trebuie să o plătească pentru fiecare zi de întârziere –
sau pentru o altă unitate de timp: săptămână, lună – până la executarea obligaţiei.

14