Trăsăturile,clasificarea,încheierea şi controlul contractelor

administrative

I.Noţiunea de contract administrativ

Potrivit unui autor consacrat din perioada interbelică,administaţia acţionează în
unele cazuri şi prin acte contractuale pe care le încheie cu particularii.Astfel sunt
contractele de vânzare cumpărare,contractele de închiriere sau arendarea,contractele de
locaţiune de servicii,împrumuturile,donaţiile etc.Aceste contracte sunt supuse în principiu
Codului civil,dar unele din contractele încheiate urmăresc satisfacerea unui interes
general sau buna şi regulata funcţionare a serviciilor publice,motiv pentru care sunt
supuse regimului administrativ.1
Etimologic,termenul de contract provine din latinescul „contrahere”,şi reprezintă
„acordul de voinţă dintre două sau mai multe părţi,care determină naşterea,modificarea
sau stingerea unor drepturi şi obligaţii”.2
Conţinutul unui contract administrativ se stabileşte pe cale reglementară şi pe cale
convenţională.Partea reglementară cuprinde clauzele cu caracter obligatoriu,prevăzute
de lege,iar partea convenţională ,clauze negociate de părţi.
Contractele încheiate de administraţie cu particularii în scopul de a colabora în vederea
satisfacerii unui serviciu public sau a unui interes general,supuse din această cauză
regimului administrativ sunt contracte de drept public sau contracte
administrative.Contractul administrativ este un alt mijloc,instrument juridic prin
care,alături de actul administrativ,unele autorităţi,organe,instituţii din cadrul sistemului
de administraţie publică îşi realizează atribuţiile,în executarea legii.Aceste acte de
gestiune ale administraţiei sunt supuse unui regim juridic special.Spre deosebire de
actele administrative care sunt acte unilaterale,contractele sunt acte juridice bilaterale.
Teoria contractelor administrative s-a format în dreptul francez modern,ca o
creaţie a jurisprudenţei consiliului de stat,preluată şi dezvoltată ulterior de doctrina
administrativă franceză.

1
E.D.Tarangul,Tratat de drept administrativ român,Cernăuţi,1944,p.477.
2
Brânduşa Ştefănescu,Raluca Dumitru,Drept civil pentru învăţământ superior economic,Lumina
Lex,buc.2002,p267.

1
 I.1Teoria contractelor administrative în România
În România,această teorie a apărut şi s-a dezvoltat o dată cu dezvoltarea raporturilor
juridice dintre administraţie şi întreprinzătorii particulari ce aveau ca obiect „concesiunea
unor lucrări publice sau servicii publice.Marii specialişi din perioada interbelică au
întâmpinat-o însă cu unele rezerve,calificând-o ca o „instituţie exogenă ce nu putea evoca
esenţa realităţilor endogene”3Inexistenţa unor instanţe de contencios administrativ în
România perioadei interbelice a conferit particularităţi specifice teoriei contractelor
administrative.
Această teorie a contractelor este strâns legată de domeniul public şi implicit de
proprietatea publică,precum şi de serviciul public,noţiuni de drept constituţional.În
doctrina actuală,contractul administrativ este definit ca reprezentând „un acord de voinţă
între o autoritate publică,aflată pe o poziţie de superioritate juridică pe de-o parte şi alte
subiecte de drept pe de altă parte,prin care se urmăreşte satisfacerea unui interes
general,prin prestarea unui serviciu public,efectuarea unei lucrări publice sau punerea în
valoare a unui bun public,supus unui regim de putere publică.”4

I.2. Obiectul şi părţile în contractul administrativ

Obiectul contractului îl constituie punerea în valoare a unor bunuri aparţinând

domeniului public sau prestarea unor servicii publice .Spre exemplu,pot forma
obiectul unor astfel de contracte:
 Concesionarea de servicii publice
 Achiziţii guvernamentale
 Executarea de lucrări de construcţii-montaj public
 Prestări de servicii etc.
În ceea ce priveşte părţile în contractul administrativ,întotdeauna o parte contractantă
este purtător al autorităţii publice,care acţionează în temeiul competenţei cu care este
învestită de lege în vederea realizării unui interes public sau a utilizării domeniului
public.Referindu-ne la partea din contract purtătoare a interesuli public,aceasta poate fi:

3
A. Iorgovan,Tratat de drept administrativ român,ed. a III-a,Buc,2002.
4
V.Vedinaş,Drept administrativ şi instituţii politico-administrative,Ed. Lumina Lex,Buc.,2002

2
 Miniştrii şi conducătorii celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice
centrale,de persoanele împuternicite de aceştia(pentru domeniul public al statului);
 Preşedinţii consiliilor judeţene,pentru contractele administrative care privesc
domeniul public al judeţului;
 Primarii comunelor şi oraşelor ,pentru contractele administrative care privesc
domeniul public al comunelor,oraşelor respective;
 Conducătorii instituţiilor publice pentru contractele încheiate potrivit sumelor alocate
din bugetul propriu de venituri şi cheltuieli sau potrivit subvenţiilor alocate de la bugetul
de stat ori de la bugetele locale,potrivit normelor legale.
Cealaltă parte a contractului administrativ poate fi orice particular, persoană fizică
sau juridică,română sau străină.

I.3 Regimul juridic aplicabil contractelor administrative şi deosebirile

faţă de contractul civil

În ceea ce priveşte regimul juridic,acesta împrumută unele caracteristici din

dreptul privat,se mai susţine în doctrină,cum ar fi condiţiile de validitate,dar se distinge
prin două elemente esenţiale şi anume:se bazează pe inegalitatea juridică a părţilor iar
autoroitatea publică parte în contract nu dispune de o libertate de voinţă identică cu
cea reglementată de dreptul privat.
Competenţa autorităţilor publice sau persoanelor juridice de drept public este
determinată de lege şi „circumscrisă realizării interesului general şi din acest motiv ea
este expres determinată prin actul constitutiv sau actul normativ de organizare şi
funcţionare a autorităţii respective”5.
Fiind un contract cu ajutorul căruia administraţia îşi realizează sarcinile,”regimul
juridic aplicabil este unul exorbitant,de drept public în special,având şi clauze
negociate,ceea ce-i conferă un regim mixt de drept public şi privat” 6.Administraţia se află
într-o situaţie privilegiată prin interesul pe care-l urmăreşte şi poate impune clauze

5
Em Bălan,Drept administrativ şi contencios administrativ,Ed. Fundaţiei „Romînia de măine”,Buc,2000.
6
T.Toma,Tratat de drept administrativ,Ed. Vasiliana,Iaşi,2003

3
exorbitante în contract,poate controla modul de executare a contractuli,putând şi dispune
unilateral rezilierea contractului.
Se face distincţie întra contractele administrative unde organele administraţiei
publice acţoinează ca autorităţi statale având întâietate şi contractele civile la care
organele administrative participă în aceleaşi condiţii ca orice persoană particulară.Ca
asemănare,ambele contracte cuprind un acord de voinţă,generator de drepturi şi obligaţii
pentru părţile contractante.
Contractul administrativ urmăreşte o mai bună funcţionare a serviciului
public.Neexistând egalitatea părţilor contractante şi un echilibru perfect de
interese,autoritatea administrativă contractantă urmăreşte interesul
colectivităţii.Elaborarea clauzelor contractuale nu rezultă din negocierea dintre părţile
contractante „deoarece una din părţi -administraţia- stabileşte în mod unilateral
clauzele,iar cealaltă le poate doar accepta sau refuza în bloc.” 7

II.Trăsăturile contractului administrativ

Pot fi identificate următoarele trăsături în ceea ce priveşte contractul

administrativ:
 -Acord de voinţă prin care se naşte un raport juridic;
 -Întotdeauna,una din părţile contractante este o componentă a sistemului de
administraţie publică (sau un alt subiect de drept autorizat de o autoritate a
administraţiei publice),aceasta are calitatea de parte în acest contract,urmare a
prevederilor legale care o autorizează să realizeze un interes public pentru utilizarea
domeniului public,încheind contracte administrative.Cealaltă parte poate fi o persoană
fizică sau juridică,română sau străină,din afara sistemului de administraţie publică.De
regulă, această parte este aleasă de organul de administraţie publică,în urma organizării
licitaţiei publice.
 -Aceste contracte au titlu oneros,în sensul că particularul realizează animite activităţi
în schimbul unui „preţ”,a unei plăţi.Cheltuielile trebuie prevăzute în bugetul

7
E.Popa,op.,cit,2002.p.297.

4
autorităţii,serviciului de administraţie publică ce organizează licitaţia şi încheie
contractul;
 -Contractul administrativ este destinat să asigure funcţionarea aceluiaşi serviciu
public a cărui organizare reprezintă tocmai obligaţia organului administrativ
contractant:organizarea unui serviciu public sau punere în valoare a bunurilor respective;
 -Unele clauze din contract – pe care părţile trebuie să le accepte – sunt stabilite prin
lege sau în baza legii,prin hotărâre a guvernului;particularul nu poate decât să le accepte
sau nu.Aceste clauze nu pot fi negociate,ele fiind făcute cunoscute printr-un caiet de
sarcini,dat publicităţii sau pus la dispoziţia celor interesaţi o dată cu anunţarea licitaţiei
publice,în urma căreia se va încheia contractul;
 -Referitor la obligaţiile şi drepturile contractuale,organul administraţiei publice nu le
poate ceda decât altui organ de administraţie publică,în timp ce particularul le poate
ceda,transfera oricui,dar cu aprobarea organului administraţiei.
 -În anumite circumstanţe – precizate de la bun început – (neîndeplinirea,din culpă,de
către particular a obligaţiilor sau când executarea devine împovărătoare pentru acesta)
organul de administraţie publică poate modifica sau rezilia contractul,fără a se recurge
la justiţie;
 -Condiţiile de executare a contractului administrativ sunt mai riguroase şi sancţiunile
mai energice decât în cazul contractelor civile;
 -Părţile au înţeles că se vor supune unui regim de drept public ;
 -Soluţionarea litigiilor revine instanţelor de contencios administrativ;
 -Capacitatea de a contracta – în toate situaţiile când administraţie încheie un contract-
ea nu face defapt decât să pună în valoare o competenţă a sa.”Capacitatea de a contracta a
organelor administraţiei publice este legată de personalitatea juridică acestora, pentru că
atunci când un serviciu public încheie diferite contracte,se angajează statul nu serviciul
public.”8

III.Clasificarea contractelor administrative

Clasificarea contractelor administrative se poate face după mai multe criterii şi având
în vedere mai multe opinii.Asfel, contractele sunt clasificate după mai multe criterii: 9
8
Ion Corbeanu,Drept administrativ,carte format digital.
9
A.Iorgovan,Tratat de drept administrativ,ed a IV-a,vol.II,Bucureşti 2005.

5
 a) Subiecte;
b) Natură(obiect);
c) Modalitîţi de încheiere.
Raportându-ne la subiecte,se disting două mari categorii:
1.Contracte încheiate între două autorităţi de administraţie publică (în general între
două persoane de drept public);
2.Contracte încheiate între o persoană de drept public şi un particular (persoană fizică
sau juridică,de drept privat).
După natură se pot disting cel puţin două mari categorii:
1. Contracte care sunt încheiate pentru realizarea serviciilor publice destinate punerii
în valoare a bunurilor domeniului public (de dare în
administrare,concesionare,închiriere);
2. Contracte care sunt încheiate pentru realizarea altor servicii publice –
învăţământ,sănătate,menţinerea ordinii publice etc.
O altă clasificare10 se face după:
1.Modul de perfectare:
-Contracte administrative perfectate pe bază de licitaţie publică;
-Contracte administrative perfectate pe bază de învoială.
2.Domeniul public ce se contractează:
-Contracte privind domeniul public al statului
-Contracte privind domeniul public al judeţului
-Contracte încheiate pentru domeniul public al municipiilor,oraşelor,comunelor.
Sunt contracte administrative următoarele tipuri de contract:
1.Contractul de concesiune
2.Contractul de achiziţii publice, reglementat iniţial prin O.G.nr.12/1993,în prezent
sediul materiei îl constituie O.G. nr.60 din 25 aprilie 2001 aprobată cu modificări prin
Legea 241/2002.Potrivit art.3,lit.b) din ordonanţă,contractul de achiziţii publice este
um contract cu titlu oneros,încheiat în formă scrisă între o autoritate contractantă şi un
contractant.Sunt incluse aici : contractul de furnizare,contractul de servicii,contractul
de lucrări etc.Art.5 prevede că are calitatea de autoritate contractantă şi anume:orice

10
După T.Toma,Tratat de drept administrativ,Ed.Vasiliana,Iaşi,2003.

6
autoritate publică,inclusiv autoritatea judecătorească,orice instituţie publică de interes
general sau local,autonomă ori aflată în subordinea sau sub controlul unei autorităţi
publice.

III.1 Contractul de concesiune

În perioada interbelică problema concesiunii a fost abordată de doi mari autori în
domeniul dreptului public:Prof. Paul Negulescu şi E.D. Trangul.
Primul autor definea concesiunea ca fiind „ modul de organizare a serviciilor
publice,în care administraţia încredinţează un serviciu public unui particular.Acesta
se angajează să gireze serviciul public pe socoteala şi pe riscul său,în conformitate cu
regulile stabilite de administraţie,remunerându-se de taxele pe care le percepe de la
particulari,care se servesc de serviciul public concesionat.
Al doilea autor defineşte concesiunea ca fiind „o formă de exploatare a unui
serviciu public în care particularul ia asupra sa riscurile exploatării şi conducerea
activităţii serviciului ,în schimbul dreptului de a percepe taxele pentru serviciile
prestate.
În legislaţia română actuală,o definiţie a concesiunii întâlnim în art.1,alin 2 din
Legea 219/1998,legea cadru privind concesiunea.Potrivit legiuitorului român,
concesiunea se face pe baza unui contract,între o persoană numită concedent care
transmite pentru o perioadă determinată de cel mult 49 de ani ,unei alte persoane
numită concesionar,care acţionează pe riscul şi pe răspunderea sa ,dreptul şi obligaţia
de exploatare a unui bun,a unei activităţi sau a unui serviciu public în schimbul unei
redevenţe.
Acest contract este unul administrativ pentru că:
1.Una din părţi este o autoritate administrativă;
2.Contractul de concesiune cuprinde clauze prevăzute în caietul de sarcini,stabilite de
către autoritatea administrativă concedentă şi care sunt obligatorii pentru
concesionare.
Concesiunea este un act de gestiune a patrimoniului propriu şi nu un act de
autoritate deoarece esenţa concesiunii constă în administrarea de către privat a

7
 patrimoniului public,în vederea eficientizării economice a acestuia 11.Indiferent de
iniţiatorul concesiunii,aceasta se bazează pe un studiu de oportunitate şi se aprobă pe
baza unui caiet de sarcini.
Contractul cuprinde elemente de identificare a părţilor respectiv nume,prenume
domiciliu,denumire,sediu,cetăţenie,naţionalitate,reprezentanţii legali.
Potrivit art.28,Legea 219/1998,contractul de concesiune se încheie în termen de
30 de zile de la data la care concedentul a informat ofertantul despre acceptarea
ofertei sale,dacă prin caietul de sarcini nu s-a stabilit altfel.Contractul se încheie în
conformitate cu legea română,indiferent de cetăţenia sau naţionalitatea
concesionarului.
Durata pentru care se încheie acest contract nu poate depăşi 49 de ani începând de
la data semnării lui,potrivit art.30,alin.1 din legea cadru.
Conţinutul contractului de concesiune este formar pe de o parte din clauze
reglementare,fiind cuprinse în caietul de sarcini.Aceste clauze sunt prestabilite şi
reprezintă unul din elementele specifice contractelor administrative.
Potrivit art.28 alin 5 din Legea 219/1998,la încheierea contractului de concesiune
părţile vor conveni asupra cazurilor de încetare a contractului .În toate
cazurile,contractul de concesiune va menţiona interdicţia pentru concesionar de a
subconcesiona în tot sau în parte unei alte persoane obiectul contractului
(art.28,alin6,legea 219/1998).
Textul art.31 reflectă o altă trăsătură specifică contractului.Astfel,se prevede
dreptul concedentului de a modifica unilateral partea reglementată a contractului de
concesiune cu notoficarea prealabilă a concesionarului,din motive excepţionale,legate
de interesul naţional sau local,după caz.
Pentru protejarea concesionarului,care a suferit un prejudiciu prin modificarea
unilaterală a contractului, art.31 alin 2 stabileşte că acesta are dreptul să primească în
mod prompt o despăgubire adecvată şi efectivă.
Un alt element care atestă natura administrativă a contractului de concesiune se
întâlneşte în art.32 –legea 219/1998 – relaţiile contractuale dintre concedent şi
concesionar se bazează pe principiul echilibrului financiar al concesiunii.Această

11
I.Avram,Contractele de concesiune,Ed. Rosetti,2003

8
 dispoziţie este o aplicare directă a principiului previziunii care caracterizează
contractele administrative.12
Constituţia prin art.136 alin 4 conţine dispoziţii cu privire la concesiune:
„Bunurile proprietate publică sunt inalienabile.În condiţiile legii organice,ele pot fi
date în administrare regiilor autonome ori instituţiilor publice sau pot fi concesionate
ori închiriate”.Dispoziţii cu privire şla concesiune se regăsesc şi în alte acte
normative:
-Legea 15/1990 privind reorganizarea unităţilor de stat în regii autonome şi societăţi
comerciale (cât a rămas în vigoare din acest act normativ);
-Legea 18/1991 privind fondul funciar,republicată cu modificările şi completările
ulterioare;
-O.G. nr.30/1995 privind regimul de concesionare a construirii şi exploatării unor
tronsoane de căi de comunicaţii terestre,autostrăzi şi căi ferate,aprobată şi modificată
prin Legea 136/1996;
Calitatea de concesionar o poate avea orice persoană fizica/juridică,română
/străină.În ceea ce priveşte iniţiativa concesionării,legea 219/1998 pune pe acelaşi
plan iniţiativa publică cu cea privată cu precizarea că aceasta revine concedentului
sau oricărui investitor interesat.13
Concesionarul are obligaţia ca la expirarea termenului de concesiune să restituie
în deplină proprietate,liber de orice sarcină,bunul concesionat,inclusiv investiţiile
realizate.
Prin încheierea contractului de concesiune nu are loc o transmitere de la concedent
către concesionar a proprietăţii asupra bunului,lucrării publice,sau a exclusivităţii
puterii de organizare a serviciului public.
Contractele de concesiune pot fi clasificate după mai multe criterii:
1. După criteriul obiectului lor.Această grupare este făcută de legiuitor în art.1 din
legea 219/1998 care prevede că obiect al concesiunilor îl pot constitui bunurile
proprietate publică sau privată a statului,judeţului, oraşului,comunei sau activităţile şi
serviciile de interes naţonal.

12
R.N.Petrescu,Drept administrativ,vol II,ed. Cordial Lex,Cluj,2001.
13
A.Iorgovan,op.cit.,2002,p 228

9
2.Clasificarea după modul de încheiere a lor.Prin modul de încheiere se desemnează
modalitatea efectivă de selecţionare a concesionarului de către concedent,procedură
obligatorie şi prealabilă momentului naşterii drepturilor şi obligaţiilor de natură
contractuală a părţilor.
În funcţie de acest criteriu,contractul de concesiune poate fi clasificat astfel:
a) Contract de concesiune încheiat prin negociere directă;
b) Contracte încheiate în urma unei licitaţii publice a concesiunii;
c) Contract de concesiune încheiat direct şi obligatoriu.
3.În funcţie de natura concedentului,putem distinge două mari grupe de contracte de
concesiune în care concedent este un minister sau alt organ de specialitate a
administraţieie publice centrale sau dimpotrivă,contracte în care această calitate o are
consiliul judeţean sau local sau o instituţie de interes public local.
Încheierea contractului de concesiune este reglementată în art.35.Situaţiile în care
acest contrct încetează sunt următoarele:
 La expirarea duratei stabilite în contractul de concesiune
 În cazul în care interesul naţional/local o impune,prin denunţarea unilaterală de
către concedent,cu plata unei despăgubiri juste şi prealabile în sarcina concedentului;
 În cazul nerespectării obligaţiilor de către concesionar prin rezilierea unilaterală
de către concedent cu plata unei despăgubiri în sarcina concesionarului.

IV.Încheierea şi executarea contractului administrativ

Încheierea contractelor este posibilă datorită faptului că
statul,judeţul,oraşul,comuna au patrimoniu(bunuri mobile şi imobile) de care pot
dispune,ceea ce constituie domeniul public al statului sau autotităţilor locale.Norma
stabilită în actele normative în materie prevede că încheierea contractelor administrative
se face în urma organizării licitaţiei publice,încredinţarea directă fiind o situaţie de
excepţie.După condiţiile de participare stabilite de autoritatea de administraţie ce
organizează licitaţia,aceasta poate fi:
a) Licitaţie publică deschisă,fără precalificare;
b) Licitaţie deschisă cu precalificare;
c) Licitaţie publică restrânsă (selectivă).

10
 Fazele licitaţiei publice:
1. Lansarea caietului de sacini şi publicitatea licitaţiei (în M.O. sau alte mijloace de mass-
media);
2. Depunerea ofertelor (angajamentul ofertantului);
3. Examinarea,compararea ofertelor;
4. Adjudecarea,de către comisia de licitaţie a ofertei convenabile;
5. Încheierea contractului.
Executarea obligaţiilor care decurg din contractul administrativ sunt supuse unui
regim mai riguros.Autorităţile administraţiei publice îşi rezervă dreptul de a controla ori
de câte ori consideră necesar modul în care sunt respectate clauzele contractuale,urmărind
totodată felul în care aste respectat interesul public.Executarea obligaţiilor ce decurg din
contractul administrativ nu sunt deosebite în asenţă de cele care decurg din contractul
civil.
Cele mai multe obligaţii revin contractantului care odată ce a aderat la condiţiile
impuse prin caietul de sarcini,trebuie să execute obligaţiile,aşa cum şi le-a asumat.
Litigiile ivite în legătură cu modul de executare a obligaţiilor ce decurg din
contractul administrativ nu sunt de competenţa instanţelor de drept comun,ci a instanţelor
de contencios administrativ.

V.Controlul contractelor administrative

Controlul este una din componentele activităţii de administrare sau conducere şi este
nelipsit în sistemele administrative din toate timpurile.Exercitarea controlului se
integrează în activitatea de administraţie şi reprezintă „activitatea de verificare a
conformităţii acţiunilor autorităţilor şi instituţiilor publice,ale organizaţiilor nestatale,ale
persoanelor fizice şi juridice cu reglementările juridice în vigoare” 14.
Asupra contractelor administrative se exercita una din formele de control,şi anume
controlul judiciar prin intermediul instanţelor de contencios administrativ.
Contenciosul administrativ este „activitatea de soluţionare,de către instanţele de
contencios administrativ competente potrivit legii,a litigiilor în care cel puţin una dintre
părţi este o autoritate publică,iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea,după

14
D.Brezoianu,Drept administrativ român,Ed. All Back,Bucureşti,2004.

11
caz,a unui act administrativ,fie din nesoluţionarea în termen legal ori din refuzul
nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.” 15
Şi Constituţia prin art.52 recunoaşte dreptul persoanei vătămate de o autoritate
publică de a obţine recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim,anularea
actului şi repararea pagubei,în urma acţiunii în contencios administrativ.
Contractul administrativ poate fi atacat in faţa instanţelor de contencios prin faptul că
emană de la o autoritate administrativă.Acest control judiciar asupra legalităţii (nu şi
oportunităţii) constituie o garanţie suplimentară a exercitării depline de către cetăţeni a
dreptului lor.În urma controlului,dacă se constată nelegalităţi,actul poate fi anulat cu plata
unei despăgubiri.
Această formă de control judiciar este probabil cea mai eficientă,fiind realizată de
instanţele de judecată.
În anumite condiţii,precum îndeplinirea defectuoasă a obligaţiilor asumate sau când
îndeplinirea acestora devine prea împovărătoare pentru particulari,autoritatea de
administraţie publică poate să rezilieze contractul,fără să apeleze la instanţă.
Controlul se impune nu numai pentru protecţia drepturilor cetăţenilor,a drepturilor
omului în general dar şi pentru îmbunătăţire activităţii organelor administraţiei
publice,a sarcinilor generale ale statului.
Activitatea de administraţie publică se realizează parţial şi prin încheierea de contracte
administrative de către unele componente ale sistemului de administreţie publică,astfel
pentru a eficientiza activitatea,se impune existenţa unui control.

15
Legea nr 554/2004-Legea contenciosului administrativ.

12