Trasaturile contractului administrative care le

delimiteaaz de contractele civile

Pornind de la aceste criterii desprinse din literature juridical franceza transpuse in legislatia
noastra interna dupa cum s-a remarcat in literature de specialitate, noile realitati juridice in
primul rand noua reglementare fundamental a Romaniei, ne oblige la o regandire a trasaturilor
contractului administrative redevenind actuale tezele din doctriona interbelica. Astfel contractual
administrative prezinta ca trasaturi principale:

a) Un accord de vointa intre o autoritate a administratiei publice sau alt subiect de drept
autorizat de o autoritate a administratiei publice si un particular. Se constata astfel ca fata
de contractele civile, contractele administrative consacra o exclusivitate in ceea ce
priveste una din partile contractului administrative.
In contractual administrative spre deosebire de ccontractul civil, una dintre parti trebuie
sa fie autoritate publica iar in ceea ce priveste pozitia partilor in contractual
administrative fata de contractual civil se constata inegalitatea juridical a partilor. In
opinia noastra, existena in structura contractului administrative a celor 2 categorii de
clause pune in discutie si pozitia juridical diferita in care se gasesc partile contractante
prin raportare la cele 2 categorii de clause. Astfel in opinia noastra in cazul clauzelor
negociabile, partile se gasesc pe pozitie de egalitate juridical intrucat fiecare dintre ele
actioneaza cu ocazia negocierii in virtutea unei depline libertati de vointa,
Pozitia diferita a partilor respective pozitia de inegalitate juridical opereaza in opinia
noastra doar in cazul clauzelor de reglementare care sunt impuse in virtutyea legii de
catre autoritatea contractanta si care sunt obligatorii indiferent de manifestarea de vointa
a partilor contractante. Pozitia de superioritate a administratiei prin raportare la
posibilitatea conferita acesteia de a realiza unilateral contractual este consecinta clauzelor
reglementare impuse de autoritatea publica in realizarea interesului public si nu a
caluzelor contractual negociabile. De altfel existent in continutul contractului
administerativ a celor 2 categorii de clause avand un regim juridic diferit reliefeaza
continutul mixt al contractului administrativ reliefat in accord cu opinia noastra si de
catre CCR prin decizia, nr.12/2020 despre care vom face referire pe larg in cadrul titului
3 din prezenta lucrare respective contractual administrative este format dintr-o parte de
natura private ( clause negociabile din contractual administrative) in raport de care partile
sunt pe pozitie de egalitate juridical si o parte reglementara ( clauzele reglementare
exorbitante de drept public) impusa de catre autoritatea publica parte a raportului
contractual ce indeplineste conditiile unui act administrative unilateral parte reglementara
fata de care contractantul privat ar putea avea calitatea de persoana vatamata intr-un drept
al saui sau intr-un interes legitim. Pe de alta parte contractual administrative
reprezentand o forma de realizare a administratiei publice desi acesta cuprinde si clause

1
 negociabile acordul de vointa al partilor este subordonat interesului public astfel ca
legiuitorul instituie prin art 8 din alin 3 din legea nr 555/2004 subordonarea principiului
libertatii contractual, principiului perioritatii interesului public. Dar dupa cum se
statueaza de catre CCR prin Dec. nr 464/2006 principiul prioritatii interesului public nu
are semnificatia plasarii autoritatii publice pe o pozitie procesuala preferential deoarece
nu calitatea partii va fi avuta in vedere de catre instant de judecata ci principiul prioritatii
interesului public.
Sub acest aspect in literature de specialitate se arata ca majoritatea autorilor de drept civil
folosesc conceptele de conventie si contract in sens identic ca si practica judiciara, de
altfel, dar cu toate acestea unii autori considera ca atat din punct de vedere semantic dar
mai ales in lumina unor situatii practice se poate aprecia ca sfera de cuprindere a notiunii
de conventie este mai larga decat cea de contract invocandu-se in acest sens intelegerea
dintre coindivizari pentru suspendarea diviziunii.
Pe de alta parte, in opinia noastra desi se poate afirma ca atat manifestarea de vointa
exprimata prin conventie cat si manifestarea de vointa exprimata intre una sau mai multe
parti contractante exprimata prin contract ar fi identice totusi in opinion noastra din
economia dispozitiilor legale pe care le vom invoca in cadrul sectiunii referitoare la
contractele de asociere vom putea constata faptul ca legiuitorul utilizeaza sintagma de
conventie atunci cand se confera posibilitatea unitatilor administrative teritoriale de a se
asocial in vederea realizarii unui interes comun. Pentru aceste considerente suntem de
accord cu opinia autorilor mentionati de autoarea supra cit. in sensul ca sfera de
cuprindere a notiunii de conventie este mai larga decat sfera notiunii de contract.
B )presupune efectuarea de lucrari , prestarea de servicii etc de catre particular in
schimbul unei remuneratii;
b) Este destinat a asigura functionarea aceluiasi serviciu public a carui organizare reprezinta
o obligatie legala a autoritatii administratiei publice co-contractante sau dupa caz punerii
in valoare a aceluiasi bun public;
c) Partile trerbuie sa accepte unele clause de natura reglementara stabilite prin lege sau in
baza legii prin hotarari ale guvernului ( clause regleementare)
d) Una din trasaturile contractului administrativ evidentiata in literature juridical este aceea
ca contractual administrative este un contract intuituu personae in considerarea faptului
ca in aceasta materie alegerea contractului nu este libera ci este legata de procedura
licitatiei si de conditiile severe de capacitatea juridical tehnica si financiara care imprima
contractului un character intuituu personae. O consecinta a acestui character este faptul ca
cesiunea contractului act prin care co-contractul administratiei incredinteaza unei alte
persoane totalitatea contractului nu poate avea loc fara aprobarea autoritatii publice.
Caracterul personae intuituu personae a contractului administrative subzista chiar daca
spre exemplu in material contractelor de achizitie publica, contractelor de achizitii
sectoriale si a contractelor de concesiuni de lucrari si concesiuni de servicii publice este
permisa subcontractarea intrucat si in aceste cazuri subcontractul este ales de catre

2
 ofertant-candidat in considerarea calitatilor personale si profesionale ale
subcontractantului.
e) Printre trasaturile contractului administrative care il delimiteaza de contractual civil se
numara si acelea referitoare la garantia de executare a contractului. Sub acest aspect dupa
cum s-a remarcat in literature de specialitate in ceea ce priveste executarea contractelor
administrative in principiu aceste nu se deosebeste in esenta de executarea contractelor
civile si comerciale dar organele administratiei publice au posibilitatea sa modifice
unilateral clause contractual si rezilia aceste contracte daca interesele generale impugn
acvest lucru fara a mai fi necesara recurgerea la justitie, clauza care este inserata de altfel
sin in continutul contractului or in cazul contractelor civile si comerciale partea care
realizeaza unilateral contractual datoreaza daune in favoarea celeilalte parti. Dar sub
aspectul executarii contractelor administrative dupa cum vor analiza pe larg in cuprinsul
lucrarii dupa modificarea legii nr 554/2004 prin legea 212/2018 contractele
administrative se vor asemana cu contractele civile in ceea ce priveste competent de
solutionare a litigiilor derivate din executarea ambelor categorii de contracte respective in
ambele categorii de contracte litigiile derivate din executarea acestora este de competent
instantelor civile de drept comun.
Aceste trasaturi principale ale contractului administrative enumerate mai sus se regasesc
si in cazul contractului de parteneriat public-privat ceea ce rezulta indubitabil in modul de
reglementare a acestui tip de contract prin OUG nr 39/2018 privind parteneriatul public-
privat.
Prin urmare trasaturile trebuie sa delimiteze contractele administrative atat de contractele
civile in sensul larg al termenului ( contracte civile special, contracte comerciale,
contracte de munca etc ) cat si de actele administrative ori de operatiunile administrative.

Partile contractului
Un contract nu este administrative decat daca cel putin una din parti este persoana morala de dret
public, ca atare unul dintre criteriile care trebuie sa stea la baza delimitarii contractelor civile de
contractele administrative este calitatea persoanei contractante in sensul ca daca in cazul
contractelor civile calitatea de partea contractanta o pot avea orice persoane fizice sau pwersoane
juridice de drept privat in cazul contractelor administrative este obligatoriu ca una din partile
contractante sa aiba calitatea de autoritate public ace are in administrare bunuri propritate publica
si care trebuia sa le valorifice in interesul colectivitatilor legale prin incredintarea acestor bunuri
unor particulari in baza unor contracte administrative care contin clause exorbitante de drept
public.

Singura exceptie reglementata si de dreptul francez aplicabila dupa cum vom remarca mai jos si
in dreptul nostrum in care un contract administrative poate avea ca parti contractante 2 persoane
juridice de drept privat este aceea in care persoana juridical de drept privat actioneaza in calitate
de reprezentant al persoanei juridice de drept public pentru realizarea unui serviciu public.

3
Referitor la contractele incheiate intre doua persoane private literatuira juridical
francezaenuntand doua solutii ale jurisprudentei actuale respective l’affaire societe enterprise
peyrot” si l/aiffaire dame culard califica astfel de contracte ca fiind administrative in
considerarea faptului ca obiectul acestor contracte are caraterul unui serviciu public apartinand
prin natura sa statului astfel de contracte fiind supuse regimului de drept public.

Totodata in considerarea calificarii unui astfel de contract ca fiind un contract administrative se

arata faptul ca persoana private are recunoscut mandatul implicit conferit de catre persoana
publica facandu-se astfel distinctia intre situatia in care realizarea obiectului contractului este
asigurata de o maniera normal direct prin stat sic ea cu titlu exceptional n care concesionarul are
un mandate tacit ( implicit) din partea statului.

In dreptul nostrum in accord cu cele statuate de literature juridical franeza contractual incheiat
intre doua persoane juridice de drept privat este considerat ca fiind contract administrative in
cazul asociatiilor de dezvoltare intercomunitara reglementate de codul administrative si cu
precadere in cazul asociatiilor de dezvoltare intercomunitara avand ca scop serviciile de utilitati
publice calificate expres de legiuitor ca fiind persoane juridice de drept privat si de utilitate
publica situatie in care potrivit legii nr 51/2006 a serviciilor comunitare de utilitati publice ,
aceste asociatii de dezvoltare intercomunitara avans ca scop serviciile de utilitati publice pot
incheia contracte de delegare a gestiunii serviciilor de utilitati publice in baza mandatului special
oferit de persoana juridical de drept public respective unitatea administrative teritoriala cu un
operator economic de drept privat.

In acest contract asociatia de dezvolatare intercomunitara avand ca scop serviciile de utilitati

publice actioneaza ca reprezentant al persoanei juridice de drept public in calitate de operator
economic de drept privat si de utilitate publica in realizarea unui serviciu public astfel ca suntem
in prezenta unui contract administrative incheiat de doua persoane juridice de drept privat dintre
care una este persoana juridical de drept privat si de utilitate publica ( asociatia de dezvoltare
intercomunitara avand ca scop serviciile de utilitati publice) si cealalta este o persoana juridical
de drept privat care nu este si de utilitate publica.

4
Pozitia partilor contractante
Pornind de la doctrina juridical franceza sic ea romana din perioada interbelic si care in
considerarea calificarii unui contract ca fiin administrative au luat in considerare drept criterii
calitatea persoanei contractate respective autoritatea public ace avea in administrare bunuri
propritate publica sip e care trebuia sa le valorifice in interesul colectivitatilor legale prin
incredintarea acestor bunuri unor particulari obiectul contractului si clauzele acestuia noua lege a
contenciosului administrative nr 554/2004 in premiera asimileaza contractului administrative
actului administrative unilateral, in aceste contracte partile situandu-se pe pozitie de inegalitate
spre deosebire de contractele civile sau dupa calificarea din doctrina juridical franceza “
contractele administratiei” in care partile se gaseaua pe poziti de egalitate.

In contyextul in care legea nr 554/2004 a contenciosului administrative in premiera prin art. 2

alin 1 lit c asimileaza contractual administrative actului administrative unilateral in aceste
contracte partile se situeaza pe pozitie de inegalitate juridical spre deosebire de contractele civile
sau dupa calificarea din doctrina juridical franceza “ contractele administratiei” in care partile se
gasesc pe pozitie de egalitate juridical.

Dar, dupa cum am precizat pozitia de inegalitate juridical a partilor vizeaza doar clauzele
reglementare ale contractului administrative intrucat in cazul clauzelor negociabile partile se
gasesc pe pozitie de egalitate juridical.

Distinctia dintre contractele administrative si

contractele civile sub aspectul indeplinirii conditiilor
de validitate a acestora
Cu referire la regimul contractelor administrative asa cum deriva fie din clauzele exorbitante fie
din regulile stabilite prin texte sau prin jurisprudenta dupa cum s-a precizat acestea imprumuta
anumite caracteristici din dreptul privat de exemplu in ceea ce priveste conditiile de valabilitate a
acestora. Dar se diferentieaza in doua directii esentiale:

1) Contractual privat rezulta din intalnirea a doua parti( vointe) egale din punct de vedere
juridic chiar daca in practica una dintre ele este fata de cealalta in situatie de superioritate
ceea ce este frecvent si aceasta egalitate teorertica se regaseste in formarea si executarea
contractului. In contractual administrative dinpotriva persoana publica pune in aplicare
un anumit numar de prerogative legate cu preponderenta de interesul general de care ea
are grija si care o plaseaza din punct de vedere juridic in raport cu contractual sau in
pozitie de superioritate. Puterea publica care se manifesta in mod indiscutabil in decizia

5
 executorie reapare in sanul procedeului contractual; exista sigur acordul partilor dar pe o
pozitie de inegalitate juridical.
Sub acest aspect se impune precizare ca atat in material contractelor civile cat si in
material contractelor administrative este aplicabil principiul libertatii contractual
materializat prin faptul ca in ambele cazuri partile contractului in baza autonomiei lor de
vointa pot incheia dupa caz contracte civile sau contracte administrative. Astfel in cazul
contractelor civile acestea reprezinta acordul de vointa intre orice persoana fizica sau
persoana juridical care are capacitatea de a contracta in timp ce in cazul contractelor
administrative acordul de vointa este realizat intre o autoritate a administratiei publice
care declanseaza procedura de incheiere a contractului si un particular. Dar deosebirea
esentiala dintre contractele civile si contractele administrative sub aspectul libertatii
contractual care genereaza si pozitia juridical diferita a partilor in cele doua tipuri de
contracte consta in aceea ca in material contractelor administrative dispozitiile art 8 alin3
din legea nr 554/2004 consacra principiul conform caruia libertatea contractual este
subordonata principiului prioritatii interesului publicacest aspect contituie de asemenea
unul dintre criteriile care trebuie sa stea la baza solutionarii litigiilor derivate din
contracte administrative si contractele civile.
2) Contractual privat pune in contact doua parti autonome libere in cadrul legii sa aleaga
scopurile si modalitatile acordului lor. Ori partea administrative nu este niciodata libera;
interesul general ii interzice sa recurga la procedeul contractual pentru exercitarea
atributiilor esentiale suveranitatii statului: nu se poate prin contract sa se incredinteze
functionarea politei unei firme private. In general activitatea contractual a administratiei
se loveste de limitele la care partea private nu este constransa, numeroase reguli proprii
ale contractului administrative avand ca scop tocmai stabilirea acestor limitary la
libertatea contractuala administratiei.
Regimul contractelor administrative contravene deci dreptului comun al contractelor in
acelasi timp prin prerogativele pe care le consacra in favoarea administratiei si prin
subordonare pe care i-o impune si unele si celelelaalte gasindu-si principiul in interesul
general.

Obiectul contractului

Din perspective obiectului celor doua tipuri de contracte dupa cum s-a remarcat in literature
juridical franceza este administrative orice contract al carui obiect depinde de executarea precisa
( exacta) a serviciului public.jurisprudenta preocupata sa extinda rolul notiunii de serviciu public
drept criteriu al competentei administrative dar si sa lase persoanelor posibilitatea de a recurge la
un contract de drerpt privat atat timp cat ea il estimeaza mai bine adaptat situatiei, a conciliat pe
durata mai multor ani aceste doua preocupari folosind pentru contractele de inchiriere de servicii

6
prin care administratiile recruteaza colaboratori notiunea de participare directa la executarea
precisa ( exacta) a serviciului public.

Sub aspectul obiectului contractului administrative se poate concluziona ca acesta asemenea

oricarui contract civil are un obiect determinat dupa cum rezulta si din continutul art 2 al 1 litera
c din legea contenciosului administrative nr. 554/2004 modificata prin legea nr 212/2018
respectiv obiectul contractului administrative consta in prestarea unui serviciu public punerea in
valoare a unui bun public efectuarea unor lucrari publice dar prin acte normative special se pot
stabili si alte tipuri de contracte administrative care au un alt obiect decat cel stability prin
dispozitiile art 2 al 1 litera c din legea contenciosului administrative nr 554/2004.

Notiunea de serviciu public este i ea incapabila sa furnizeze criteriul regimului de drept aplicabil.
Fara indoiala ea determina aplicarea “principiilor serviciului public”; neindoielnic este si faptul
ca ea intervine in definirea contractului administrative al domeniului public si al lucrarilor
publice si ea explica in parte supunerea la dreoptul public si deciziilor unilateral si a
responsabilitatii organismelor private investite cu o misiune de serviciu public.

Existent unei gestiuni rivate in serviciile publice notiunea insasi de serviciu public industrial si
commercial si refuzul jurisprudentei de a recunoaste caracterul administrative la contractele
trecute prin organism private insarcinate cu o misiune de serviciu public (exceptand faptul ca nu
pot sa fie private ca actionand in contul unei persoane publice) dovedeesc totusi ca notiunea de
serviciu public nu permite doar ei sa distinga in mod net regimurile de drept public si de drept
privat. Administratia nu mai este doar in administratie: actiunea administrative a iesit in sfarsit
din cadrul persoanelor publice propriu-zise si dincolo chiar de stabilimentele publice cele mai
descentralizate ea integreaza astazi persoane private. Activitatea administrative este efectuata
astazi in buna-parte de catre persoane publice sau private care administreaza servicii publice
industrial si comerciale in termenii dreptului comun. Trebuie notat si faptul ca aceste servicii pot
sa fie exploatate fie in regie )regii municipal de apa) fie prin stabilimente publice cu character
industrial sau commercial fie prin societati private concesionare (concesiuni de transporturi
urbane sau autostrazi).

Diferenta este considerabila cu gestiunea private in serviciile publice intrucat acestea nu mai sunt
acte sau activitati isolate care inceteaza sa acopere un character exorbitant ci activitati globale.

Un criteriu essential care diferentieaza contractele civile de contractele administrative sub

aspectului obiectului celor doua tipuri de contracte este interesul diferit care sta la baza incheierii
celor doua tipuri de contracte. Astfel daca in cazul contractelor administrative interesul care sta
la baza incheierii unor astfel de contracte este unul public aceste contracte putand avea ca obiect
potrivit art 2 alin 1 litera c din legea 554/2204 modificata prin legea 212/2018 ptr modificarea si
completarea legii contenciosului administrative la 554/2004 si a altor acte normative doar
punerea in valoare a unor bunuri proprietate publica a statului sau a unitatilor administrative

7
teritoriale in cazul contractelor civile interesul care sta la baza incheierii acestor contracte este
unul privat,

Natura juridica diferita a interesului care sta la baza incheierii celor dopua tipuri de contracte
determina partile ca in cazul contractelor administrative fata de contractele civile acestea sa
accepte unele clause exorbitante de drept public stabilite prin lege sau in baza legii prin hotarari
ale guvernului sau prin acte administrative adoptate de autoritatile deliberative constituite la
nivelul unitatilor administrative teritoriale.

Sub acest aspect sunt relevante asertiunile unui renumit doctrinar din perioada interbelica
respective prof. Paul Negulescu privitor la criteriile de delimitare a dreptului public de dreptul
privat.

Astfel prof Paul Negulescu preluand definitia data de catre celebruyl jurist roman Ulpian arata:”
dupa definitia data de Ulpian criteriul dupa care trebuie sa distingem drereptul public de dreptul
privat ar fi natura interesului. Cand deci dispozitiunea este luata in vederea unui interes general
avem drept public, cand este luata ptr satisfacerea unui drept privat avem drept privat.

8
9
10
11
12