CAPITOLUL VIII.

FORMELE DE ACTIVITATE A ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

8.1.Actele administrative
8.1.1. Noţiunea şi trăsăturile caracteristice ale actelor administrative

De-a lungul timpului, în literatura juridică, s-au utilizat mai multe noţiuni pentru a
desemna actele juridice cu caracter unilateral ale autorităţilor administraţiei publice.
Astfel, unii autori, printre care Tudor Drăganu, Ilie Iovănaş, folosesc termenul de act
de drept administrativ, alţii pe cel de act administrativ.
În prezent, majoritatea autorilor literaturii de specialitate, dar şi Constituţia României
în art. 52, utilizează termenul de act administrativ, termen pe care îl vom folosi şi noi în
continuare.
Pentru a fi valabil, actul administrativ trebuie să se bazeze pe un text de lege sau
regulament şi să respecte toate formele legale, deoarece are drept scop înfăptuirea şi bunul
mers al serviciilor publice, exercitându-se şi asupra unor funcţionari, instituţii particulari sau
bunuri.
Actul administrativ reprezintă forma juridică principală de activitate a autorităţilor
administraţiei publice, ce constă într-o manifestare unilaterală şi expresă de voinţă prin care se
dă naştere, se modifică sau se stinge un drept şi o obligaţie, în realizarea puterii publice, sub
controlul principal de legalitate al instanţelor judecătoreşti1.
Trăsăturile actelor administrative :
- este forma juridică principală de activitate a autorităţilor administraţiei publice;
- este o voinţă juridică unilaterală;
- este emis numai în realizarea puterii publice şi are un regim juridic specific;
Actul administrativ face parte din categoria formelor concrete de realizare a activităţii
administraţiei publice producătoare de efecte juridice. Când spunem că o formă concretă de
activitate dă naştere la efecte juridice, înţelegem că aceasta dă naştere, modifică sau stinge
raporturi juridice. În această categorie mai pot fi incluse şi contractele administrative.
O altǎ categorie o constituie formele de activitate ale administraţiei publice care nu
produc efecte juridice proprii, în care se cuprind operaţiunile tehnico-administrative precum şi
actele exclusiv politice ale acesteia2.
Cât priveşte actul adminstrativ, acesta este actul unilateral cu caracter individual sau
normativ, emis de o autoritate publică în vederea executării ori a organizării executării legii,
dând naştere, modificând sau stingând raporturi juridice3.

8.1.2. Comparaţie între actul administrativ şi alte acte juridice

Între actele administrative şi contracte există unele deosebiri cum ar fi: actul
administrativ reprezintă manifestarea unei singure voinţe juridice, în regim de drept
administrativ, pe când contractul este un act bilateral, încheiat prin acordul de voinţă a două
sau mai multe persoane, ca fapt juridic încheiat în scopul de a da naştere, modifica sau stinge
raporturi juridice.
De asemenea, regimul juridic aplicabil celor două categorii de acte este diferit: cel
comun, de drept privat în cazul contractelor şi cel administrativ, de drept public, în cazul

1
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Ediţia a III-a restructurată, revăzută şi adăugită, vol. II, Editura
All Beck, Bucureşti, 2002, p. 24
2
Ilie Iovănaş, Dreptul administrativ şi elemente ale ştiinţei administraţiei, Editura Didactică şi Pedagogică,
Bucureşti, 1977, p. 9 şi urm
3
Art. 2 lit. c al Legii nr. 554/2004
actelor administrative, ceea ce presupune aplicarea unor norme juridice diferite cu privire la
emiterea, aplicarea, controlul legalităţii fiecărui fel de act în parte.
Între actul administrativ şi lege există unele asemănări, ambele fiind acte juridice
unilaterale întemeiate pe puterea publică. Deosebirea dintre cele două categorii de acte este cu
privire la forţa lor juridică şi la regimul juridic aplicabil.
Legea îşi întemeiază autoritatea pe suveranitatea statului, pe când actul administrativ
are o autoritate derivată din lege. Prin actele administrative se organizează executarea şi se
execută în concret dispoziţiile legii, ceea ce ne face să considerăm că acestea sunt subordonate
legii. De altfel, principiul legalităţii reprezintă un principiu fundamental în activitatea
administraţiei publice.
Actul administrativ se aseamană şi cu hotărârea judecătorească, aceasta din urmă fiind,
de fapt, un act juridic unilateral.
Deosebirile esenţiale dintre cele două categorii de acte sunt:
a) prin actul administrativ este organizată executarea şi se execută în concret legea, pe
când hotărârea judecătorească intervine pentru a sancţiona încălcarea legii, soluţionând un
litigiu juridic.
Prin urmare, hotărârea judecătorească este actul juridic prin care se înfăptuieşte
puterea judecătorească, pe când actul administrativ realizează puterea executivă;
b) cele două categorii de acte sunt supuse unui regim juridic diferit, reglementat de
norme aparţinând unor ramuri diferite de drept4.

8.1.3. Clasificarea actelor administrative

Actele administrative pot fi grupate în mai multe categorii, în funcţie de diferite
criterii, după cum urmează:
1) În funcţie de întinderea efectelor juridice pe care le produc, distingem actele
administrative normative şi actele administrative individuale.
Actele administrative normative conţin reglementări generale, impersonale şi
obligatorii care se aplică într-un număr nedeterminat de cazuri şi la un număr nedeterminat de
subiecţi.
Actele administrative individuale sunt manifestări de voinţă care creează drepturi şi
obligaţii în profitul sau în sarcina uneia sau mai multor persoane determinate.
Actele administrative individuale pot fi şi ele împărţite în mai multe categorii după
conţinutul lor5, şi anume:
a) acte prin care se stabilesc drepturi sau obligaţii determinate pentru subiectul sau
subiecţii cărora li se adresează. Exemplul clasic este oferit de autorizaţia de construcţie, care
conferă un drept bine determinat unei persoane.
b) acte prin care se conferă un statut personal beneficiarilor. Prin aceste acte se
recunoaşte o activitate anterioară a persoanelor în favoarea cărora se emit şi li se conferă un
complex de drepturi şi obligaţii, în condiţiile cerute de lege. Este cazul diplomei universitare
care atribuie beneficiarului un complex de drepturi şi obligaţii şi nu un drept sau o obligaţie
determinată.
c) acte prin care se instituie constângerea administrativă. Cele mai multe dintre aceste
acte se caracterizează prin faptul că instituie constrângerea administrativă sub forma
sancţiunii. Exemplul clasic îl constituie actul prin care se constată săvârşirea contravenţiei şi
se aplică sancţiunea legală corespunzătoare.

4
Ion Popescu-Slăniceanu, Cosmin-Ionuț Enescu, Diana-Marilena Petrovszki, Drept administrativ, Editura
”Independența Economică”, Pitești, 2010, p. 267
5
A se vedea I. Iovănaş, op. cit., p. 22, 23
 d) acte administrative jurisdicţionale. Acestea sunt acte individuale, de speţă, emise de
autorităţi ale administraţiei publice, care au competenţa, special atribuită pin lege, de a
soluţiona anumite litigii juridice.
Procedura folosită pentru emiterea acestor acte este deosebită de aceea a actelor
administrative obişnuite, ea presupunând participarea părţilor şi manifestarea principiului
contradictorialităţii în dezbaterea care precede emiterea actelor administrative jurisdicţionale
sau de jurisdicţie, cum mai sunt denumite.
Datorită specificului activităţii în care intervin aceste acte administrative, şi anume,
activitatea de soluţionare a unor litigii, este necesară motivarea în fapt şi în drept a actului
juridic respectiv.
De asemenea, subliniem faptul că organul emitent al actului jurisdicţional este
independent în darea soluţiei faţă de părţi şi faţă de orice altă persoană sau instituţie, iar actul
prin specificul său de soluţionare a unui litigiu, se bucură de stabilitatea specifică autorităţii de
lucru judecat, însă într-o măsură mai mică decât a hotărârii judecătoreşti.
Căile de atac împotriva actelor administrative jurisdicţionale se exercită numai dacă
legea le prevede în mod expres.
Potrivit disp. art. 6 alin. 3 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, actul
administrativ-jurisdicţional pentru care, prin lege organică specială, se prevede o cale de atac
în faţa unei alte jurisdicţii administrative speciale poate fi atacat direct la instanţa de
contencios administrativ, în termen de 15 zile de la comunicare, dacă partea înţelege să
renunţe la calea administrativ-jurisdicţională de atac.
2) În funcţie de numărul manifestărilor de voinţă pe care le încorporează, distingem:
- acte administrative care conţin o singură manifestare de voinţă;
- acte administrative complexe, care conţin două sau mai multe manifestări de voinţă.
Majoritatea actelor administrative fac parte din prima categorie.
În dreptul nostru administrativ se întâlnesc, aşa cum am arătat, şi cazuri în care actele
administrative iau naştere prin contopirea a două sau mai multe manifestări de voinţă, care
provin de la autorităţi diferite.
Este cazul concursului de competenţe în formă directă, exemplul clasic fiind, situaţia
actului administrativ emis de mai multe ministere.
Prin urmare, deşi, suntem în faţa unui acord de voinţe, acesta nu este identic celui de
natură civilă. În cazul contractului civil întâlnim un dublu obiect şi un dublu scop, pe când în
cazul acordului de voinţă conţinut într-un act administrativ complex se urmăreşte aceeaşi
prestaţie din partea altor subiecţi, acţiunea acestuia fiind univocă.
Caracteristic pentru actele administrative complexe este faptul că în absenţa
manifestării de voinţă actul este inexistent.
Faptul că actele complexe cuprind mai multe manifestări de voinţă are două
consecinţe practice:
- actul nu poate fi revocat, abrogat sau anulat decât printr-un act simetric, care să
cuprindă manifestările de voinţă ale tuturor autorităţilor care au adoptat în comun actul
anterior, ori printr-un act superior tuturor emitenţilor;
- acţiunea în justiţie trebuie îndreptată împotriva tuturor autorităţilor participante la
emiterea actului.
3) În funcţie de autoritatea care le emite, distingem:
- acte emise de autorităţile administraţiei publice(de exemplu, ordine ale prefecţilor;
hotărâri ale consiliilor judeţene, municipale, orăşeneşti şi comunale; dispoziţii ale primarilor);
- acte administrative adoptate de organele de conducere din cadrul Parlamentului (de
exemplu unele acte de numire în funcţii publice);
- acte administrative emise de instanţele judecătoreşti;
 - acte administrative emise de instituţii publice şi alte organizaţii cărora prin lege li s-a
acordat competenţa emiterii unor astfel de acte.

8.1.4. Condiţiile de valabilitate ale actelor administrative

Actele administrative pentru a fi valabile şi a produce efecte juridice trebuie să
îndeplineasă anumite condiţii:
-să fie emise de către autoritatea competentă şi în limitele competenţei sale;
-să fie emise în forma şi potrivit procedurii stabilite de lege;
-să fie conforme cu Constituţia şi cu celelalte acte normative în vigoare;
-să corespundă scopului urmărit de lege.
În dreptul administrativ, prin competenţă se înţelege ansamblul drepturilor şi
obligaţiilor care revin unei autorităţi a administraţiei publice sau unui funcţionar public,
acordate de lege, şi limitele exercitării lor, în scopul emiterii unor acte administrative6.
Competenţa poate fi materială, teritorială, personală şi temporală.
Competenţa materială este forma care determină specificul atribuţiilor unei autorităţi a
administraţiei publice.
Competenţa teritorială desemnează cadrul teritorial în care se execută atribuţiile de
către o autoritate publică. Spre exemplu, utilizarea competenţei teritoriale drept criteriu de
clasificare, permite distincţia între autorităţile centrale ale administraţiei publice (cu o
competenţă teritorială extinsă la întreg teritoriul naţional) şi autorităţile locale (competente a-
şi exercita atribuţiile la nivelul unităţii administrativ-teritoriale – comună, oraş, municipiu,
judeţ);
Competenţa personală evocă ansamblul atribuţiilor ce revin unei persoane care ocupă
o anumită funcţie. În acest sens, o anumită competenţă revine primarului şi o alta
preşedintelui consiliului judeţean.
Competenţa temporală desemnează limitele în timp în care o autoritate a administraţiei
publice îşi exercită competenţa.
Fiind un act secundum legem, actul administrativ va trebui să fie întotdeauna conform
cu conţinutul legii şi a celorlalte acte normative pe care le pune în aplicare.
Această condiţie ţine cont de aplicarea principiului supremaţiei legii în dreptul
românesc şi de specificul activităţii executive de a fi o activitate secundum legem. Cu alte
cuvinte, actul administrativ intervenind în cadrul şi în vederea realizării activităţii executive,
trebuie să fie conform cu legea pe care o pune în aplicare şi cu toate celelalte acte normative.
Actele administrative care privesc organizarea executării şi executarea legii sunt
întotdeauna în raport de subordonare faţă de lege. Ele trebuie să aibă o bază legală, legalitatea
actelor administrative fiind o condiţie esenţială pentru valabilitatea acestora.
În principiu, actele administrative cu caracter normativ nu formulează valori politice,
acesta fiind atributul legii, ci se limitează la stabilirea modalităţilor de punere în executare a
legii.
Legea nu are întotdeauna posibilitatea să prestabilească în detaliu condiţiile şi
modalităţile de intervenţie a autorităţilor administraţiei publice prin acte administrative.
De altfel, dacă legea ar prestabili întotdeauna modalităţile de executare a ei,
autorităţile administraţiei publice s-ar transforma în nişte organisme automate care nu s-ar
putea adapta sarcinilor aşa de variate şi mereu în schimbare pe care le prezintă viaţa socială.
De aceea autorităţile administraţiei publice trebuie să dispună de o anumită iniţiativă şi
să aibă posibilitatea de a aprecia situaţiile în care vor emite acte administrative, oportunitatea
emiterii acestor acte.

6
I. Iovănaş, op. cit., p. 36
 Referitor la legalitatea actelor administrative, putem spune că atunci când prin lege se
prestabilesc condiţiile necesare pentru emiterea acestor acte, suntem în prezenţa aşa-zisei
competenţe a autorităţilor administraţiei publice, denumită “competenţă legată”.
În cazul în care prin lege se creează posibilitatea mai largă, sau mai restrânsă a
autorităţilor administraţiei publice de a aprecia condiţiile în care se vor emite actele
administrative, suntem în prezenţa unei competenţe ce presupune un drept de apreciere din
partea autorităţilor administraţiei publice asupra emiterii acestor acte. În aceste caz este vorba
de aşa-zisa “competenţă de apreciere” a autorităţilor administraţiei publice.
Luând exemplul emiterii unui permis de conducere, observăm că legea prevede o serie
de condiţii pe care trebuie să le îndeplinească persoanele cărora li se vor elibera astfel de
permise. Unele din aceste condiţii vor fi constatate de organele administraţiei publice
competente să emită actul, precum limita de vârstă, plata unei taxe (competenţă legată), iar
alte condiţii precum capacitatea de a conduce un autovehicul pe drumurile publice, sunt lăsate
la aprecierea organului de poliţie (competenţa de apreciere sau discreţionară).
În măsura în care este necesar să se realizeze anumite activităţi, autorităţile
administraţiei publice trebuie să emită acte administrative bazate pe lege (este aşa-zisul
comportament administrativ pozitiv).
În alte împrejurări prevăzute de lege, interesul general impune autorităţilor
administraţiei publice să se abţină de la efectuarea anumitor activităţi (este vorba de aşa-zisul
comportament administrativ negativ).
În practică, conformitatea actului administrativ cu conţinutul legii şi a celorlalte acte
normative este considerată o condiţie de fond a acestuia. Atunci când legalitatea actului este
analizată prin prisma îndeplinirii acestei condiţii, se verifică de fapt concordanţa dintre
conţinutul actului şi ipoteza, dispoziţia şi sancţiunea normei de drept aplicabile în cauză.
Pentru ca actul administrativ să fie legal, el trebuie, în primul rând, să fie emis de către
autoritatea administrativă competentă, adică de către autoritatea căreia legea îi conferă dreptul
şi, totodată, în anumite cazuri, obligaţia de a emite acel act administrativ. Problema
competenţei în emiterea actelor administrative, priveşte nu numai autoritatea de la care emană
actul, ci şi persoana din cadrul acelei autorităţi, funcţionarul care emite actul.
Totodată, actul administrativ trebuie să fie în conformitate cu legea, el fiind emis
tocmai pe baza şi în vederea executării legii. Termenul de lege, în acest context, trebuie privit
în sensul său larg. În afară de legea adoptată de către Parlament, actele administrative trebuie
să respecte şi să execute dispoziţiile conţinute în toate actele date în baza legii.
De asemenea, la emiterea actelor administrative trebuie respectate condiţiile de
formă şi de procedură prescrise de lege pentru emiterea actelor respective.
Nerespectarea acestor condiţii determină neluarea în considerare a acelor acte. Aşa, de
exemplu, dacă un act administrativ nu poartă semnătura persoanei competente sau
ştampila organului emitent, acel act nu este considerat valabil.
În ceea ce priveşte forma lor, actele administrative pot fi scrise, în situaţiile cele
mai frecvente, orale şi implicite (tăcerea autorităţii), adică nerezolvarea în termenul
stabilit de lege a unei cereri adresate unei autorităţi a administraţiei publice7.
Formele procedurale de elaborare a actelor normative pot fi stabilite în funcţie de
momentul emiterii actului în trei categorii: anterioare, concomitente şi posterioare.
Formele procedurale anterioare sunt activităţi care nu produc ele însele efecte juridice
(ex. referatele, studiile, expertizele, dările de seamă). Dintre formele prealabile, avizul şi
acordul sunt întâlnite cel mai des în activitatea elaborării unui act administrativ.

7
Alexandru Negoiţă, Drept administrativ, Ed. Sylvi, Bucureşti, 1996, p. 155 şi urm.
 S-a arătat că avizele sunt opinii pe care o autoritate a administraţiei publice le solicită
altei autorităţi a administraţiei publice în una sau mai multe probleme dintr-un anumit
domeniu de activitate, pentru a se informa şi a decide în cunoştinţă de cauză8.
Avizele pot fi: facultative, consultative şi conforme.
Avizele facultative se caracterizează prin faptul că autoritatea care emite actul
administrativ este liberă să le ceară sau nu unei alte autorităţi şi este liberă să se conformeze.
Avizele consultative se caracterizează prin faptul că autoritatea administraţiei publice
competentă să emită un act administrativ este obligată să le ceară altei autorităţi determinată
de lege, dar nu este obligată să li se conformeze.
Avizele conforme se caracterizează prin faptul că autoritatea administraţiei publice
competente să emită actul administrativ este obligată nu numai să le ceară altei autorităţi dar
şi să li se conformeze.
Acordul reprezintă o manifestare de voinţă a unei autorităţi determinată de lege prin
care aceasta îşi exprimă consimţământul la emiterea unui act administrativ de către o altă
autoritate publică9.
Acordul poate fi: prealabil, concomitent şi posterior.
Emiterea acordului nu obligă autoritatea să elaboreze actul condiţionat de acord, dar
lipsa acordului determină revocabilitatea actului administrativ.
Acordul prealabil nu acoperă viciile actului administrativ la care se referă, iar dacă se
cere anularea acestuia în litigiu, calitatea de pârât o are autoritatea emitentă a actului nu cea
care şi-a dat acordul.
Formele procedurale concomitente reprezintă acele forme care trebuie respectate în
momentul manifestării de voinţă care produce efecte juridice, cum sunt: cvorumul,
majoritatea necesară pentru aprobarea şi semnarea actului, motivarea actului.
Cvorumul reflectă numărul de membri necesar să fie prezenţi din totalul membrilor
organului colegial, astfel încât acesta să se întrunească legal, să lucreze valabil şi să emită acte
administrative valabile10. Autorităţile publice sunt obligate să respecte cvorumul, acesta fiind
anume precizat în acte normative, fără să se poată deroga de la aceste dispoziţii.
Nerespectarea acestei condiţii atrage nulitatea absolută a actului emis. De regulă, această
majoritate cerută pentru întrunirea cvorumului este absolută, ceea ce înseamnă că autoritatea
publică poate lucra valabil numai în situaţia în care sunt prezenţi jumătate plus unu din
numărul membrilor. De exemplu, potrivit art. 40 din Legea nr. 215/2001 a administraţiei
publice locale, şedinţele consiliului local sunt legal constituite dacă este prezentă majoritatea
consilierilor în funcţie.
Majoritatea ce trebuie să fie întrunită pentru ca actul administrativ emis să fie
obligatoriu şi valabil, presupune, iniţial, ca şi cvorumul să fie respectat. Această condiţie se
cere pentru adoptarea actului în mod valabil.
Majoritatea poate fi: simplă, absolută şi calificată.
Majoritatea simplă presupune ca un act să fie adoptat cu votul majorităţii (jumătate
plus unu) din numărul membrilor organului colegial prezenţi.
Majoritatea absolută care impune pentru adoptarea unui act votul majorităţii (jumătate
plus unu) din numărul total al membrilor organului colegial. În situaţia în care sunt prezenţi la
şedinţa organului colegial jumătate plus unu din numărul total al membrilor organului
colegial, înseamnă că, pentru a fi adoptat valabil actul, trebuie ca votul să fie exprimat de toţi
cei prezenţi la deliberare.
Majoritatea calificată presupune că norma juridică pretinde o majoritate mai mare
decât cea absolută, respectiv o majoritate de regulă de două treimi, trei pătrimi din numărul
8
R. N. Petrescu, op. cit., p. 300
9
Rozalia Ana Lazăr, Legalitatea actului administrativ, Editura All Beck, Bucureşti, 2004, p. 135
10
Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1959, p. 133
total al membrilor organului colegial. De exemplu, potrivit art. 45 alin. 3 din Legea nr.
215/2001 a administraţiei publice locale, hotărârile privind patrimoniul se adoptă cu votul a
două treimi din numărul total al consilierilor locali în funcţie.
Aşadar, cvorumul nu poate fi confundat cu majoritatea necesară pentru adoptarea unui
act administrativ întrucât primul priveşte numărul necesar pentru ca o autoritate
pluripersonală să lucreze valabil, pe când a doua are în vedere numărul de voturi necesare
pentru ca un act administrativ să fie adoptat în mod valabil11.
Cât priveşte, motivarea, în dreptul nostru există obligativitatea motivării actelor
administrative normative sub forma notei de fundamentare sau expunerii de motive.
Obligaţia motivării există şi pentru actele administrative jurisdicţionale.
Formele procedurale posterioare sunt : comunicarea, publicarea, aprobarea şi
confirmarea.
Comunicarea este operaţiunea prin care autoritatea administrativă emitentă aduce la
cunoştinţă celui interesat un act administrativ, fie predându-l direct acestuia sau unei persoane
din familie, fie prin afişarea la uşa locuinţei sale sau prin alte mijloace.
Publicarea reprezintă operaţiunea materială prin care un act administrativ este adus la
cunoştinţa cetăţenilor fie prin imprimare, fie prin afişarea într-un loc public sau prin alte
mijloace de difuzare.
Publicarea este o formă procedurală posterioară obligatorie pentru actele
administrative normative.
În art. 108 alin. 4 din Constituţie se prevede că hotărârile şi ordonanţele adoptate de
Guvern se publică în Monitorul Oficial. Nepublicarea atrage inexistenţa hotărârii sau
ordonanţei.
Hotărârile cu caracter militar se comunică numai instituţiilor interesate.
Aprobarea reprezintă manifestarea de voinţă a unei autorităţi ierarhic superioare,
stabilită de lege, prin care aceasta se declară de acord cu un act emis de o autoritate inferioară,
act fără de care această manifestare de voinţă posterioară lui nu ar putea produce efecte
juridice.
Aprobările constituie o condiţie de formă fără de care actele administrative ale
autorităţii ierarhic inferioare nu sunt valabile.
Confirmarea reprezintă o formă procedurală posterioară emiterii actului şi are mai
multe sensuri: de aprobare dată de autoritatea administrativă superioară fără de care actul
administrativ emis anterior nu va putea fi pus în executare; într-un alt sens, prin confirmare se
poate înţelege actul prin care o autoritate administrativă informează subiectul de drept
interesat că înţelege să-şi menţină un act administrativ anterior.
Această manifestare de voinţă nu produce nici un alt efect juridic faţă de actul
confirmat, iar acesta nu dobândeşte un caracter complex.
În afară de a fi legale, actele administrative trebuie să fie şi oportune, adică să fie
emise în cel mai adecvat moment, din punct de vedere al eficacităţii, executarea lor făcându-
se cu cele mai potrivite mijloace şi cu cele mai reduse cheltuieli, dar obţinându-se rezultate
maxime. Oportunitatea actelor administrative se apreciază aşadar, în funcţie de condiţiile
concrete de timp şi de loc.
Nu trebuie însă confundată oportunitatea actelor administrative cu legalitatea acestora.
Legalitatea şi oportunitatea sunt situaţii juridice diferite de valabilitate a actelor
administrative.
Astfel, un act administrativ poate fi legal, dar să nu fie oportun. De pildă, prin
schimbarea împrejurărilor se poate ca un act administrativ legal, să înceteze de a mai fi
oportun, deci să apară necesitatea retragerii acestuia.

11
R. A. Lazăr, op. cit., p. 139
 Prin urmare, trebuie făcută distincţie între legalitatea şi oportunitatea actelor
administrative, ele constituind condiţii diferite, distincte de valabilitate a acestor acte. Absenţa
oportunităţii nu este o cauză de nelegalitate, ci de neoportunitate.

8.1.5. Efectele juridice ale actelor administrative

Actele administrative sunt emise în scopul de a produce efecte juridice, adică în
vederea creării, modificării sau stingerii anumitor raporturi juridice. Ele încep să producă
efecte juridice din momentul publicării, în cazul actelor administrative normative şi cel al
comunicării, în cazul actelor administrative individuale12.
Efectele juridice se produc de la intrarea în vigoare a actelor administrative.
În privinţa intrării în vigoare a actelor administrative, aceasta reprezintă momentul din
care actul administrativ este susceptibil de a produce efecte juridice şi a fi pus în executare.
Cu privire la aplicarea actelor administrative în doctrină 13 au fost analizate două
aspecte:
1. Susceptibilitatea actului administrativ de a produce efecte juridice.
Aceasta reprezintă momentul intrării în vigoare a unui act administrativ şi se referă la
aplicarea pentru viitor a actului administrativ. Actele administrative produc efecte pentru
viitor, sunt active şi nu retroactive14.
Actele administrative trebuie emise şi mai ales aplicate în funcţie de circumstanţele
prezente pe care le cunosc autorităţile publice emitente şi respectiv persoanele fizice şi
juridice cărora urmează a li se aplica efectele actelor administrative respective.
Sunt unele acte administrative de stare civilă, cu caracter declarativ, prin care se
constată anumite evenimente (naştere, deces) şi care sunt numite în literatura de specialitate
acte declarative sau recognitive. Drepturile şi obligaţiile consfinţite prin aceste acte
administrative, se situează în timp înainte de emiterea lor15.
De aceea cazul actelor declarative a fost considerat o excepţie de la principiul
neretroactivităţii. Tot o astfel de excepţie este considerată şi situaţia actelor administrative cu
caracter jurisdicţional prin care se rezolvă un litigiu, pentru că se face referire la drepturi şi
obligaţii existente la momentul ivirii litigiului privitor la acele acte.
2. Susceptibilitatea de executare a actelor administrative16.
Actele administrative fiind susceptibile de executare, trebuie aduse la îndeplinire atât
de autorităţile publice competente să facă acest lucru, cât şi de persoanele fizice şi juridice
care trebuie să se subordoneze, să se conformeze dispoziţiilor acestor acte.
Pentru a putea fi puse în executare, actele administrative trebuie să fie aduse la
cunoştinţa celor competenţi să le execute.
Pentru persoanele fizice sau juridice care trebuie să se conformeze acestor acte,
momentul intrării în vigoare este acela la care le-a fost făcut cunoscut actul respectiv, moment
din care actul le este opozabil.
Pentru actele administrative cu caracter normativ se prevede că aducerea lor la
cunoştinţă se face prin publicitate în Monitorul Oficial, în diferite ziare, la Radio, la
Televiziune, prin afişare, şi în acest caz, autorităţile administraţiei publice nu au posibilitatea
de a alege alte modalităţi de publicare, decât cele prevăzute de lege.

12
Corneliu Manda, Drept administrativ. Tratat elementar, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2007, p. 334
13
Ioan Alexandru, Ion Popescu-Slăniceanu, Mihaela Cărăuşan, Cosmin-Ionuţ Enescu, Dragoş Dincă, Drept
administrativ, Editura Economică, Bucureşti, 2003, p. 273 şi urm.
14
A. Iorgovan, op. cit., p. 67
15
C. Manda, op. cit., p. 334
16
Ibidem
 În schimb, actele administrative cu caracter individual sunt notificate celor interesaţi
prin diferite mijloace lăsate la aprecierea autorităţilor publice competente(de exemplu prin
înmânare directă sau prin afişare la domiciliu).
În cazul în care actul administrativ cu caracter individual se adresează unui număr mai
mare de persoane, notificarea se face, de regulă, printr-un anunţ care se afişează sau este
publicat în presa scrisă ori vorbită. Prin urmare, suntem în situaţia unor persoane determinate,
chiar dacă sunt mai multe. Altfel nu am fi în faţa unui act administrativ cu caracter individual,
ci cu caracter normativ.
Conformarea faţă de prescripţiile actului administrativ se întemeiază pe o anumită
forţă juridică pe care o au aceste acte şi care rezultă din ele însele, din faptul că sunt emise de
autorităţi publice investite prin normele juridice cu aptitudinea de a face aceste acte şi de a
avea valoare obligatorie pentru orice persoană căreia i se adresează.
Astfel, prin voinţa juridică pe care o conţin actele administrative creează drepturi şi
obligaţii care privesc persoanele fizice şi juridice. Prin aceste acte, persoanele respective
devin debitorii sau creditorii autorităţilor publice.
Persoanele fizice şi juridice conformându-se prescripţiilor actelor administrative, nu
fac un act graţios la adresa administraţiei publice, ci îndeplinesc o datorie juridică de
respectare a unor obligaţii care decurg, fie din calitatea lor de cetăţean, fie din aceea că
persoana respectivă îşi are domiciliul sau reşedinţa pe teritoriul pe care autoritatea
administrativă îşi exercită competenţa, fie din împrejurarea că bunurile imobile ale
persoanelor se găsesc pe acel teritoriu.
Consecinţa forţei juridice a actelor administrative constă în aceea că ele produc efecte
juridice fără a fi necesar consimţământul celor cărora actele se adresează.
Forţa juridică a actelor administrative are la bază o prezumţie de autenticitate şi una de
veridicitate.
Prin prezumţia de autenticitate se înţelege calitatea pe care o au actele administrative
de a fi considerate ca provenind de la acele autorităţi ale administraţiei publice care pretind că
sunt autorii lor (originalitatea actelor).
Prezumţia de veridicitate înseamnă calitatea pe care o au actele administrative de a
exprima adevărul în ceea ce priveşte conţinutul lor.
Cele două prezumţii au caracter relativ, iar răsturnarea lor, prin proba contrară, este
supusă unei proceduri speciale, numita procedura înscrierii în fals, şi este instituită pentru a
asigura autoritatea actului administrativ17.
Totodată, cele două prezumţii se bazează pe obligaţia profesională de onestitate, de
sinceritate a celor care emit sau adoptă aceste acte juridice.
Referitor la executarea actelor administrative, precizăm că în majoritatea cazurilor,
persoanele fizice şi juridice se conformează dispoziţiilor actelor administrative şi execută de
bunăvoie obligaţiile ce le revin potrivit acestor acte.
Sunt însă situaţii în care persoanele refuză îndeplinirea obligaţiilor stabilite prin actele
administrative şi în acest caz administraţia publică este obligată să recurgă la executarea silită
a acestor acte, ca modalitate de constângere administrativă.
Executarea silită este supusă unui regim juridic deosebit care trebuie să garanteze
utilizarea ei doar în cazuri extreme. În acest scop se cer îndeplinite următoarele condiţii18:
a) să fie vorba de opunerea celui care trebuie să execute obligaţia prevăzută în actul
administrativ;
b) să existe o abilitare legală a autorităţii administraţiei publice de a trece la executarea
silită;
17
Pentru detalii a se vedea Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. II, Editura All Beck, Bucureşti, 2004, p.
41 şi urm.
18
A. Negoiţă, op. cit., p. 157
 c) să nu existe nici o altă cale de drept care să asigure executarea obligaţiei prevăzută
în actul administrativ.
Rezultă astfel că în cazul în care normele de drept prevăd o sancţiune
contravenţională, penală sau de altă natură pentru cel care nu execută obligaţia prevăzută în
actul administrativ, executarea silită a actului nu este admisă.
Prin urmare, executarea silită nu trebuie privită ca o sancţiune, ci ca o modalitate
extremă de executare a actelor administrative.

8.1.6. Suspendarea, modificarea, retragerea şi desfiinţarea actelor

administrative
8.1.6.1. Suspendarea actelor administrative
Suspendarea actelor administrative presupune întreruperea vremelnică a efectelor
juridice ale acestor acte şi apare necesară pentru garantarea respectării legii în emiterea şi
executarea lor sau dacă există dubii în ceea ce priveşte legalitatea sau oportunitatea
aceastora19.
S-a apreciat că suspendarea actelor administrative poate interveni în mai multe situaţii:
de drept, în baza unei legi; în baza unui ordin al unei autorităţi ierarhic superioare; în baza
hotărârii de retractare vremelinică de către autoritatea emitentă; în baza unei hotărâri
judecătoreşti20.
Suspendarea poate avea loc într-o primă situaţie ca efect al dispoziţiilor exprese ale
legii.
Este, spre exemplu, cazul prevăzut de art. 32 alin 3 din O.G. nr. 2/2001 privind
stabilirea şi sancţionarea contravenţiilor, în care se menţionează că introducerea contestaţiei
(plângerii) împotriva procesului verbal de contravenţie suspendă executarea acestui act.
În alte cazuri, în care legea le conferă această competenţă şi instanţele judecătoreşti
pot suspenda actele administrative.
Un astfel de caz este cel prevăzut de art. 14 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului
administrativ care stabileşte competenţa instanţelor judecătoreşti de a pronunţa suspendarea
actelor administrative la cererea celor care se pretind vătămaţi în drepturile lor şi pentru a se
preveni o pagubă iminentă.
Un alt caz îl reprezintă suspendarea actelor administrative prin hotărârea autorităţilor
publice ierarhic superioare, celor care au emis actele. În această situaţie suspendarea este
pronunţată ca urmare a efectelor ierarhiei ce se stabileşte între autoritatea care a emis actul şi
cea care are controlul activităţii acesteia potrivit poziţiei sale ierarhice.
Controlul vizează asigurarea conformităţii actelor administrative cu prevederile legii şi
atunci când există îndoieli cu privire la legalitatea actului administrativ emis de autoritatea
inferioară, superiorul ierarhic poate hotărî suspendarea acestui act.
Alteori, suspendarea poate fi pronunţată de autorităţi ale administraţiei publice care
nu se află în raporturi ierahice cu autoritatea care a emis actul. O astfel de suspendare este
admisă doar în cazul în care legea conferă acelei autorităţi competenţa suspendării.
Suspendarea efectelor actelor administrative poate fi şi opera autorităţii care a emis
actul.
Măsura suspendării în acest caz este admisă în mod excepţional şi numai atunci când
există îndoieli cu privire la legalitatea actului (când actul a fost emis în cazul unei situaţii
îndoielnice).
Măsura suspendării actului administrativ de către autoritatea emitentă nu poate fi
ridicată la rang de principiu, pentru că dacă s-ar admite acest lucru, responsabilitatea
autorităţii publice în emiterea actelor administrative ar fi serios diminuată.
19
Anton Trăilescu, Drept administrativ, Editura All Beck, Bucureşti, 2005, p. 208
20
A. Iorgovan, op. cit., p. 93, D. A. Tofan, op. cit., p. 55
 În acest caz, respectivele autorităţi ar proceda cu uşurinţă la emiterea actelor
administrative, iar suspendarea lor ar putea echivala cu însăşi suspendarea executării legii.

8.1.6.2. Modificarea şi retragerea (revocarea) actelor administrative

Modificarea sau retragerea actelor administrative este necesară uneori, şi se justifică
prin aceea că evoluţia societăţii este într-o continuă schimbare şi actele administrative trebuie
în anumite situaţii modificate pentru a fi ȋn concordanţă cu situaţia din acel moment.
Cunoaştem, de asemenea, că administraţia este făcută de oameni şi trebuie admis că
uneori aceştia greşesc şi este necesar a fi îndreptate erorile respective, pentru a nu se aduce
daune interesului public.
De aceea trebuie admisă posibilitatea modificării sau retragerii actelor administrative,
principiul revocabilităţii actelor administrative fiind fundamental în regimul juridic al acestor
acte.
Modificarea sau retragerea actului poate să fie obligatorie sau facultativă.
Atunci când legea stabileşte nelegalitatea acestor acte, modificarea sau retragerea lor
de către administraţia publică este obligatorie.
Retragerea este obligatorie şi atunci când aceste acte au fost emise/adoptate printr-o
procedură care nu corespunde normelor juridice în vigoare. De exemplu, o persoană a fost
numită într-o funcţie publică fără să se fi respectat procedura concursului prevăzută de H. G.
nr. 611 din 4 iunie 2008 pentru aprobarea normelor privind organizarea şi dezvoltarea carierei
funcţionarilor publici21.
Revocarea (retragerea) reprezintă operaţiunea juridică prin care efectele juridice ale
actelor administrative încetează definitiv ca urmare a constatării nelegalităţii sau
inoportunităţii acestor acte22.
Dacă, în cazul actelor administrative cu caracter normativ, principiul revocabilităţii
(retragerii) actelor administrative nu are limite, în cazul actelor administrative cu caracter
individual se impun anumite excepţii.
Prin natura lor, sunt exceptate de la principiul revocabilităţii, actele administrative cu
caracter jurisdicţional şi actele administrative individuale, prin care s-au creat anumite
drepturi, în baza cărora s-au încheiat contracte civile sau contracte de muncă şi prin care s-au
creat anumite drepturi subiective în favoarea unor persoane, drepturi ce sunt ocrotite prin lege
şi pe care administraţia are obligaţia să le respecte (de exemplu, în cazul emiterii unei diplome
de licenţă, a unui act de naştere, a buletinului de identitate, acte care nu pot fi revocate de
autoritatea administraţiei publice care le-a emis)23.
Strâns legată de problema modificării sau retragerii actelor administrative este şi
problema ordinului de refacere a acestor acte.
Autorităţile superioare au dreptul de a da ordin celor subordonate să emită anumite
acte administrative, şi pe cale de consecinţă, au şi dreptul de a ordona refacerea actelor care s-
au emis cu nerespectarea ordinelor autorităţilor superioare.
S-ar putea pune problema că prin acest ordin de refacere a actului administrativ, s-ar
încălca regulile competenţei cu privire la emiterea şi modificarea sau retragerea actelor
administrative.
La o analiză atentă se constată însă, că nu este vorba de o încălcare a regulilor de
competenţă, pentru că în cazul în care organul ierarhic inferior nu emite sau nu reface actul
administrativ în baza ordinului organului ierarhic superior, nici o procedură nu permite
superiorului să acţioneze în locul inferiorului24.
21
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 530 din 14 iulie 2008
22
A. Trăilescu, op. cit., p. 209
23
Pentru detalii a se vedea A. Trăilescu, op. cit., p. 210
24
I. Santai, op. cit., p. 116
 Prin nerespectarea ordinului de emitere sau de refacere a actului administrativ există
doar riscul pentru cariera funcţionarilor care nu au acţionat potrivit prevederilor din ordinul
organului ierarhic.
Cât priveşte ordinul de reformare a actului pe care îl trasează organul ierarhic, acesta
are la bază competenţa de îndrumare şi control a activităţii organului ierarhic inferior şi este
justificat de viziunea de ansamblu pe care organul ierarhic superior o are asupra problemei
care formează obiectul actului administrativ respectiv.
Organul ierarhic superior procedează la emiterea ordinului de refacere a actului
administrativ din oficiu, sau în urma unor reclamaţii sau sesizări.

8.1.6.3. Anularea şi inexistenţa actelor administrative

Anularea este manifestarea de voinţă a unei anume autorităţi, făcută în scopul de a
determina încetarea definitivă pentru viitor şi trecut a efectelor juridice ale unui act
administrativ, fie normativ, fie individual, pe considerente de ilegalitate. Anularea nu este
altceva decât sancţiunea care se aplică după ce o dispoziţie legală a fost încălcată, lipsind
actul juridic viciat de efectele juridice în vederea cărora a fost emis25.
Această sancţiune se aplică numai actelor administrative nu şi faptelor materiale
juridice26.
Actele administrative pot fi afectate de vicii de ilegalitate grave (de exemplu,
nerespectarea unor forme procedurale stabilite în scopul asigurării legalităţii şi oportunităţii
actului) sau, mai puţin grave (de exemplu, nerespectarea unor forme procedurale stabilite de
lege în vederea asigurării operativităţii activităţii administrative). Ultimele nu atrag anularea
actului. Uneori viciile pun în cauză interese generale, alteori interese personale, uneori ele
sunt evidente, alteori poartă toate semnele unui act perfect legal27.
Teoria nulităţii actelor juridice ocupă un loc foarte important în dreptul civil,
sancţiunea ilegalităţii fiind fie nulitatea absolută, fie nulitatea relativă28.
Nerespectarea condiţiilor de fond şi formă prevăzute de lege cu privire la emiterea sau
adoptare unui act administrativ conduce la aplicarea sancţiunii nulităţii actului administrativ
respectiv.
Condiţia este ca la momentul emiterii actului să se fi încălcat anumite dispoziţii ale
legii şi să nu fie vorba de încălcări ulterioare sau de neconformitate a actului cu dispoziţii
legale apărute ulterior emiterii actului. În funcţie de interesul ocrotit prin anularea actelor
administrative, nulitatea acestora este de două feluri, anume nulitatea absolută şi nulitatea
relativă.
Nulitatea absolută urmăreşte protejarea unor interese generale ale societăţii, de aceea
ea poate fi invocată de oricine. De exemplu, o persoană a fost numită într-o funcţie fără
desfăşurarea concursului, deşi legea prevedea că ocuparea acelei funcţii nu se poate face decât
prin concurs. În acest caz, actul de numire este nul absolut29.
Nulitatea relativă are ca scop ocrotirea unor interese individuale, de aceea ea poate
fi invocată numai de către cei interesaţi. De exemplu, dacă desfăşurarea concursului pentru
ocuparea unui post în aparatul administrativ s-a făcut fără respectarea anumitor reguli
procedurale în favoarea concurentilor, cum ar fi anunţarea probelor de concurs într-un termen
25
Tudor Drăganu, op.cit., p. 148.
26
Ibidem, p. 149.
27
Tudor Drăganu, Nulităţile actelor administrative individuale, în "Studia Napocensia", Editura Academiei,
Bucureşti, 1974, p. 55-56.
28
Mircea N. Costin, Mircea Mureşan, Victor Ursa Dicţionar de drept civil, Editura Ştiinţifică și Enciclopedică,
Bucureşti, 1980, p. 37
29
Ioan Alexandru, Alexandru Negoiţă, Ioan Santai, Dumitru Brezoianu, Ioan Vida, Stelian Ivan, Ion Popescu-
Slăniceanu, Drept administrativ, Editura Omnia Uni S.A.S.T, Braşov, 1999, p. 378
precis. Dacă nici unul dintre concurenţi nu se plânge, concursul este considerat că s-a desfăşurat
în mod legal30.
Unii autori au apreciat că sunt cazuri în care la întocmirea actului s-au încălcat regulile
prevăzute expres de lege, într-un mod atât de grosolan, încât actul administrativ respectiv
poate fi considerat ca inexistent31.
Se consideră astfel că sunt cazuri de inexistenţă următoarele :
1. un act administrativ nu poate fi materialmente dovedit, pentru că nu există nici o
urmă a lui în arhive;
2. actul administrativ a fost emis în baza unei legi care a fost abrogată;
3. actul poartă semnătura unei persoane manifest incompetentă;
4. printr-un act administrativ, autoritatea publică rezolvă o problemă care nu intră în
competenţa sa, spre exemplu, rezolvă un litigiu de competenţa instanţelor judecătoreşti32.
S-a apreciat că încălcarea legii în ultimele cazuri este atât de evidentă încât nu mai este
necesară invocarea nelegalităţii actelor respective şi pronunţarea nulităţii lor.
Aceste acte sunt lovite de vicii atât de vizibile încât nimeni nu le poate atribui
caracterul de acte juridice obligatorii. Pentru aceste acte nu operează prezumţia de legalitate şi
nimeni nu poate fi ţinut să se supună prescripţiilor exprimate în astfel de acte.
Punerea în executare de către autorităţile publice a unui astfel de act apare ca o cale de
fapt, care atrage răspunderea administraţiei şi a funcţionarilor ei, pentru daunele cauzate.
În cazul actelor administrative, s-ar putea spune că pentru nerespectarea legii, nu
putem întâlni decât nulitatea absolută, pe motiv că, întotdeauna administraţia publică
acţionează prin actele sale, în vederea satisfacerii intereselor generale, publice.
O asemenea interpretare a normelor juridice care guvernează emiterea actelor
administrative ar fi prea excesivă, din moment ce, în toate situaţiile ar trebui să se ajungă la
nulitatea absolută a acestora.
De aceea, s-a considerat că pentru anumite încălcări ale normelor juridice, cu ocazia
emiterii sau adoptării actelor administrative, să poată fi aplicabilă sancţiunea nulităţii relative.
Astfel, s-a apreciat că în cazul în care la concursul pentru ocuparea unei funcţii publice
s-au încălcat unele reguli de procedură cu privire la organizare, să poată fi anulat concursul
doar la cererea celor care au participat la concurs, şi nu la cererea oricărei persoane, ca atunci
când am fi în prezenta unei nulităţi absolute.
Iată de ce, s-a apreciat că în acele cazuri în care s-au încălcat regulile juridice, mai ales
cele de procedură, dacă nu sunt esenţiale pentru validitatea actului administrativ, să intervină
sancţiunea nulităţii relative (anularea) şi nu sancţiunea nulităţii absolute (constatarea nulităţii
absolute).
Prevederi care au în vedere inexistenţa actelor administrative se găsesc în dispoziţiile
art. 108 alin. 4 din Constituţie: “Hotărârile şi ordonanţele adoptate de Guvern se semnează de
primul-ministru, se contrasemnează de miniştrii care au obligaţia punerii lor în executare şi se
publică în Monitorul Oficial al României. Nepublicarea atrage inexistenţa hotărârii sau a
ordonanţei. Hotărârile care au caracter militar se comunică numai instituţiilor interesate”. De
aceea, unii autori consideră inexistenţa o instituţie de ordin constituţional33.

30
Ibidem
31
Al. Negoiţă Drept administrativ, Ed. Sylvi, Bucureşti, 1996, p. 169
32
Ioan Alexandru, Ion Popescu-Slăniceanu, Mihaela Cărăuşan, Dragoş Dincă, Drept administrativ, Editura
Economică, Bucureşti, 2002, p. 140
33
D. A. Tofan, op. cit., p. 72; A. Iorgovan, op. cit., p. 77