CAPITOLUL II.

DREPTUL ADMINISTRATIV- RAMURĂ A DREPTULUI PUBLIC

1. Dreptul administrativ. Noţiune. Obiect

Majoritatea autorilor analizează dreptul administrativ pornind de la calificarea
acestuia ca fiind o ramură a dreptului public şi de la disticţia dintre dreptul public si dreptul
privat1.
Dreptul public cuprinde normele care se referă la organizarea şi funcţionarea
autorităţilor publice, la raporturile dintre aceste autorităţi, dintre stat şi particulari, precum şi
la raporturile dintre state. Aceste norme sunt grupate în funcţie de obiectul de reglementare în
ramuri ale dreptului public, cum ar fi: dreptul constituţional, dreptul administrativ, dreptul
financiar ş. a.2.
Dreptul privat determină raporturile dintre particulari, fie dintre persoane fizice, fie
dintre acestea şi persoane juridice ori numai dintre persoane juridice, aceste persoane juridice,
nu ca purtătoare ale puterii publice, ci în nume personal. În dreptul privat sunt incluse dreptul
civil, dreptul muncii s.a.3.
Dreptul administrativ este definit ca acea ramură a dreptului public care reglementează
relaţiile sociale din sfera administraţiei publice, precum şi pe cele de natură conflictuală dintre
autorităţile publice sau persoanele juridice de drept privat care exercită atribuţii de putere
publică, pentru realizarea unui interes public, assimilate autorităţilor publice, pe de o parte, şi
cei vătămaţi în drepturile lor prin acte administrative ale acestor autorităţi, pe de altă parte4.
Conform uneia dintre aceste opinii5, s-a considerat că obiectul dreptului administrativ
îl formează acele raporturi sociale care constituie obiectul activităţii administrative a statului
şi a colectivităţilor locale, realizată, în principal, de către autorităţile administraţiei publice
potrivit normelor legale, cu excepţia raporturilor sociale care se nasc în procesul realizării
activităţii financiare a statului şi a colectivităţilor locale.

2. Delimitarea dreptului administrativ de celelalte ramuri de drept

Între ramurile de drept care alcătuiesc sistemul unitar al dreptului nostru, se numără şi
dreptul administrativ, care s-a constituit ca o ramură de sine stătătoare pentru că are un obiect
propriu de reglementare - o anumită grupă de raporturi sociale şi metode proprii de
reglementare care ţin seama de o serie de principii fundamentale, ce dau un caracter special
normelor de drept administrativ.
În prezent, multe raporturi sociale din domeniile în care intervine administraţia publică
sunt supuse reglementării unor norme de drept ce aparţin diferitelor ramuri ale sistemului de
drept din ţara noastră.
Astfel, raporturile financiare din cadrul administraţiei publice sunt supuse
reglementării normelor ce aparţin dreptului financiar, unele din relaţiile patrimoniale sunt
reglementate de normele drept civil, de dreptul muncii, respective de dreptul familiei etc.

2. 1. Dreptul administrativ şi dreptul constituţional

Legătura strânsă între cele două ramuri de drept se evidenţiază, în special, prin faptul
că o categorie foarte importantă de norme constituţionale conţin principiile fundamentale de
organizare şi funcţionare a autorităţilor şi a celorlalte instituţii care formează sistemul

1
D. A. Tofan, op. cit., vol. I, p. 3
2
Ibidem
3
Ibidem
4
A. Iorgovan, op. cit.(2001), p. 121
5
I. Alexandru şi colectivul, op. cit.(1999), p. 52
administraţiei publice şi raporturile acestora cu celelalte autorităţi publice, instituţii şi
cetăţeni6.
Normele juridice care formează ramura dreptului administrativ dezvoltă şi pun în
aplicare principiile constituţionale ce stau la baza organizării şi activităţii autorităţilor publice.
Apoi, se evidenţiază şi o legătură indisolubilă între activitatea de conducere superioară
a societăţii exercitată nemijlocit de puterea legiuitoare, activitate reglementată de normele
dreptului constituţional şi activitatea administrativă de organizare şi executare a măsurilor
stabilite de puterea legiuitoare, activitate reglementată de normele dreptului administrativ.
Astfel, prin normele dreptului administrativ se organizează punerea în executare şi se execută
în concret şi prevederile constituţionale7.
Trebuie menţionat, în acest context, că drepturile şi îndatoririle fundamentale ale
cetăţenilor prevăzute de normele dreptului constituţional sunt realizate în majoritatea lor prin
raporturi de drept administrativ (de exemplu, dreptul la învăţătură, la ocrotirea sănătăţii, la
muncă şi protecţie socială a muncii etc.).
Deşi cele două ramuri de drept se află într-o strânsă legătură, totuşi, ele nu se identifică
deoarece ramura conducătoare a întregului sistem de drept este dreptul constituţional, iar
normele dreptului administrativ, care reglementează raporturi sociale specifice, trebuie să fie
conforme cu normele de drept constituţional.
Cum Constituţia cuprinde unele norme care reglementează activitatea administrativă,
rezultă că acestea fac parte, atât din ramura dreptului constituţional, cât şi din ramura
dreptului administrativ.

2. 2. Dreptul administrativ şi dreptul financiar

O legătură strânsă are dreptul administrativ şi cu dreptul financiar. Dreptul
administrativ reglementează, printre altele, organizarea şi activitatea autorităţilor publice cu
atribuţii financiare8, în timp ce dreptul financiar cuprinde totalitatea actelor normative care
reglementează relaţiile de constituire, repartizare şi utilizare a fondurilor băneşti ale statului şi
ale instituţiilor publice, destinate satisfacerii sarcinilor social-economice ale societăţii. Prin
intermediul finanţelor publice se asigură constituirea, repartizarea şi utilizarea eficientă a
banului public pentru sporirea producţiei de mărfuri, dezvoltarea forţelor de producţie,
dezvoltarea învăţământului şi culturii, ocrotirea sănătăţii etc.
Există domenii de activitate reglementate atât de norme de drept administrativ cât şi de
norme de drept financiar, cum ar fi: organizarea şi funcţionarea unor autorităţi publice care
realizează activităţi financiare, precum Ministerul Finanţelor Publice, controlul efectuat de
organele financiare asupra activităţii financiare a celorlalte categorii de autorităţi publice sau
concretizarea activităţii financiare în acte de drept administrativ, cum ar fi, spre exemplu,
rolul de impunere fiscală.
Dreptul financiar se deosebeşte de dreptul administrativ nu numai prin obiectul
specific al legislaţiei administrativ-financiare, ci mai ales pentru faptul că pe lângă
dezvoltarea normelor fundamentale din materiile arătate şi care sunt de drept administrativ,
intervine prin normele sale în materii specifice ale activităţii financiare, cum sunt cele din
domeniul bugetar, bancar etc9.

6
Ilie Iovănaş, Dreptul administrativ şi elemente ale ştiinţei administraţiei, Ed. Didactică şi Pedagogică, Bucureşti,
1977, p. 36
7
A. Trăilescu, op. cit., p. XXI
8
V. I. Prisăcaru, op. cit., p. 21
9
Ioan Alexandru, Ion Popescu-Slăniceanu, Mihaela Cărăuşan, Cosmin-Ionuţ Enescu, Dragoş Dincă, Drept
administrativ, Ed. Economică, Bucureşti, 2003, p. 38
 2. 3. Dreptul administrativ şi dreptul civil
Legătura dintre cele două ramuri de drept este evidenţiată sub un prim aspect de
instituţia personalităţii juridice a celor mai multe autorităţi publice.
Drept urmare, activitatea autorităţilor publice cu personalitate juridică este supusă
reglementării atât a normelor de drept administrativ cât şi a celor de drept civil.
Chiar dacă dreptul administrativ reglementează unele raporturi patrimoniale, precum
înfiinţarea unor agenţi economici şi înzestrarea lor cu mijloacele necesare activităţii sau
despăgubirile în cadrul răspunderii patrimoniale a funcţionarilor publici faţă de terţi, el se
deosebeşte de dreptul civil prin faptul că:
- reglementează raporturile patrimoniale prin metoda subordonării părţilor raportului
juridic, o parte impunându-şi voinţa, în mod unilateral, în realizarea puterii publice, celeilalte
părţi. În dreptul civil reglementarea raporturilor patrimoniale se face după metoda egalităţii
juridice a părţilor;
- cel puţin una din părţile raportului de drept administrativ trebuie să fie o autoritate
sau o instituţie a administraţiei publice, condiţie ce nu se cere pentru raportul patrimonial de
drept civil;
- majoritatea normelor dreptului administrativ sunt norme imperative şi nu dispozitive
cum sunt cele de drept civil;
- actul administrativ are un caracter unilateral, în timp ce regula pentru actele civile
este bilateralitatea10.
Unele legături între cele două ramuri de drept există şi pe tărâmul raporturilor
nepatrimoniale între autorităţile publice şi persoanele fizice şi juridice, precum încheierea
actelor de stare civilă şi a actelor de notariat.

2. 4. Dreptul administrativ şi dreptul muncii

Cel mai important punct de contact între aceste două ramuri se regăseşte în activitatea
autorităţilor administraţiei publice din domeniile protecţiei muncii, organizării pregătirii
profesionale şi controlului administrativ al respectării normelor de dreptul muncii.
Cele două ramuri de drept se delimitează însă, în esenţă, prin specificul raporturilor
sociale care fac obiectul reglementării.
Astfel, dreptul muncii reglementează raporturilor contractuale dintre o autoritate,
instituţie şi salariatul său, cu drepturile şi obligaţiile ce decurg din contractul de muncă, iar
dreptul administrativ reglementează numai raporturile administrative ce se nasc între aceste
autorităţi şi cei ce le compun şi în care elementul subordonare este evident. Şi în cadrul
raportului juridic de muncă există o subordonare, dar aceasta se fundamentează pe necesităţile
disciplinei muncii în cadrul unui colectiv de muncă.

2. 5. Dreptul administrativ şi alte ramuri ale dreptului

Dreptul administrativ are legături strânse cu dreptul procesual civil pentru că în
privinţa activităţii administrativ-jurisdicţionale, reglementarea administrativă se completează
cu normele de procedură civilă11, iar cu dreptul familiei are legături în privinţa măsurilor

10
Emanuel Albu, Cristina Banu, Traian Popescu, Bogdan Georgescu, Drept administrativ, Partea I, Ed. Fundaţiei
„România de Mâine”, Bucureşti, 2008, p. 40
11
Potrivit dispoziţiilor art. 28 alin. 1 al Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, dspoziţiile acestei legi
se completează cu prevederile Codului de procedură civilă, în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul
raporturilor de putere dintre autorităţile publice, pe de o parte, şi persoanele vătămate în drepturile sau
interesele lor legitime, pe de altă parte. Compatibilitatea aplicării normelor de procedură civilă se stabileşte de
instanţă, cu prilejul soluţionării cauzei.
economice şi sociale pe care autorităţile publice le iau pentru ocrotirea familiei, a mamei şi
copilului.
Dreptul administrativ are raporturi cu dreptul penal, răspunderea administrativă
intervenind când nu intervine răspunderea penală, atunci când fapta comisă nu constituie
infracţiune12.
Dreptul administrativ are relaţii cu dreptul comercial, statul fiind implicat în
organizarea şi funcţionarea Camerelor de comerţ, industrie şi agricultură, a Burselor de valori
şi a Burselor de Mărfuri sau al Oficiului Naţional al Registrului Comerţului13.

3. Normele de drept administrativ

Norma juridică reprezintă regula generală şi obligatorie de conduită, al cărui scop este
acela de a asigura ordinea socială, regulă ce poate fi adusă la indeplinire pe cale statală, în caz
de nevoie prin constrangere14.
Normele de drept administrativ sunt, aşa cum s-a mai arătat, acele norme ce
reglementează raporturile sociale care apar între autorităţile administraţiei publice în
realizarea sarcinilor executive, între acestea şi particulari15.
De precizat că normele de drept administrativ pot fi emise atât de către Parlament, ca
autoritate publică ce deţine puterea legislativă, cât şi de Preşedintele Republicii, Guvern şi
celelalte autorităţi ale administraţiei publice centrale sau locale.
Formând o categorie specială de norme juridice, deoarece reglementează o anumită
grupare de raporturi sociale, normele de drept administrativ se pot referi la o secvenţă sau alta
a activităţii administrative a statului sau a colectivităţilor locale.
Prin urmare, vom deosebi următoarele categorii de norme de drept administrativ:
- norme care reglementează organizarea autorităţilor şi instituţiilor administraţiei
publice centrale sau locale şi care compun cadrul normativ al înfiinţării, stabilirii structurilor
organizatorice şi desfiinţării acestora;
- norme care reglementează funcţionarea autorităţilor administraţiei publice şi care
compun, pe de o parte, cadrul normativ al competenţelor, precum şi procedurile de realizare a
acestora iar, pe de altă parte, unele norme privind răspunderea atât a autorităţilor administraţiei
publice, cât şi a funcţionarilor;
- norme care reglementează relaţiile autorităţilor administraţiei publice cu persoane
fizice şi organisme non-guvernamentale, mai exact drepturile şi obligaţiile cetăţenilor şi a
organismelor non-guvernamentale în raporturile lor de drept administrativ cu autorităţile
administraţiei publice.

4. Izvoarele dreptului administrativ

Izvorul de drept reprezintă modalitatea principală prin care dreptul devine cunoscut de
cei al căror comportament îl reglează16.
În cadrul sistemului, ierarhia izvoarelor dreptului administrativ priveşte raportul dintre
diferitele acte normative şi are la bază supremaţia legii.
Autorităţile publice, atunci când emit acte normative, acţionează în baza şi executarea
legii, potrivit specializării pe care o au în diferite domenii sau ramuri de activitate fără a crea
valori politice noi, necuprinse în lege17, cu excepţia ordonanţelor date în baza Constituţiei sau
a legii de abilitare.

12
E. Albu ş.a., op. cit, p. 40
13
Ibidem
14
Nicolae Popa, Teoria generală a dreptului, Ed. Actami, Bucureşti, 1999, p. 159
15
D. A. Tofan, op. cit., p. 59
16
Costică Voicu, Teoria generală a dreptului, Ed. Sylvi, Bucureşti, 2001, p. 174
17
Ibidem, p. 38
 Rezultă că întotdeauna actele normative care provin de la autorităţile administraţiei
publice sunt subordonate Constituţiei şi legii în sens restrâns, fiind emise pe baza şi în
executarea legii.
Cel mai important izvor formal scris al dreptului administrativ îl constituie Constituţia
care este legea fundamentală.
Constituţia este cel mai important izvor al dreptului administrativ nu prin aspectul
cantitativ al normelor dreptului administrativ pe care le cuprinde, în raport cu alte izvoare de
drept, ci prin forţa juridică superioară a normelor de drept administrativ de ordin
constituţional.
Sunt, astfel, cuprinse în Constituţie norme privind organizarea şi funcţionarea celor
mai importante autorităţi ale administraţiei publice, norme privind drepturile şi îndatoririle
fundamentale ale cetăţenilor a căror realizare este o sarcină a autorităţilor publice, precum şi
norme referitoare la raporturile autorităţilor publice cu celelalte autorităţi, instituţii etc.
Alte izvoare ale dreptului administrativ sunt legile constituţionale, de revizuire a
Constituţiei, care vizează orice prevedere din legea fundamentală cu excepţia acelora care
constituie, potrivit articolului 152, o limită de revizuire a Constituţiei 18, legile organice şi cele
ordinare, atunci când conţin norme ce reglementează raporturi de drept administrativ (de
exemplu Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului şi a ministerelor,
Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale19 etc.).
O lege poate fi un izvor al dreptului administrativ şi al altor ramuri de drept, aşa cum
este Legea nr. 114/1996 a locuinţei 20 care cuprinde atât norme de drept administrativ cât şi
norme de drept civil.
Un alt izvor al dreptului administrativ este Decretul-Lege care emană, de regulă, de la
şeful statului, şi de aceea este denumit “Decret”, şi nu de la Parlament, dar, cu toate acestea,
are putere de lege, reglementând relaţii sociale din domeniul legii21.
Hotărârile şi ordonanţele Guvernului, ordinele şi instrucţiunile miniştrilor şi actele
celorlalte autorităţi centrale de specialitate ale administraţiei publice (hotărâri, decizii, ordine,
dispoziţii), precum şi cele elaborate de unităţile economice şi instituţiile publice în măsura în
care conţin norme de drept administrativ, sunt şi ele izvoare ale ramurii drept administrativ.
Tratatele internaţionale care sunt direct executorii în ordinea juridică internă sunt
considerate izvoare ale dreptului administrativ.

18
V. Vedinaş, op. cit., p. 49
19
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 333 din 17 mai 2007
20
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 393 din 31 decembrie 1997
21
Ivan Stelian, Drept administrativ, Ed. Fundaţiei “Andrei Şaguna”, Constanţa, 1998, p. 25